Financiamiento de las entidades del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay by matilez

Financiamiento de las entidades del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay Emilio Ortiz Trepowski y Bernardo Navarro Amarilla Instituto Paraguayo de Investigaciones Econ´omicas1 20 de diciembre de 2012

Eligio Ayala 844 casi Tacuar´ı, Asunci´ on, Paraguay. Tel´efono 441.320

Índice general 1. Metodolog´ıa general de la evaluaci´ on 2. Evaluaci´ on financiera para cada caso 2.1. Instituto de Previsión Social (IPS) . . . . . . . . . . . . 2.1.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2. Resultados de caja . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.3. Coeficiente de consistencia básica . . . . . . . . . 2.1.4. Salario medio comparado con el beneficio medio 2.1.5. Planilla de Simulación de Caso Tipo . . . . . . . 2.1.6. Proyecciones actuariales . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La Caja Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. Flujo de Caja y reservas . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2. Coeficiente de consistencia básica . . . . . . . . . 2.2.3. Salario medio versus beneficio medio . . . . . . . 2.2.4. Planilla de simulación del caso tipo . . . . . . . . 2.2.5. Proyecciones actuariales . . . . . . . . . . . . . . 2.3. La Caja Bancaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2. Flujo de caja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3. Coeficiente de consistencia básica . . . . . . . . . 2.3.4. Salario medio versus beneficio medio . . . . . . . 2.3.5. Planilla de simulación de caso tipo . . . . . . . . 2.3.6. Proyecciones actuariales . . . . . . . . . . . . . . 2.4. La Caja Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2. Flujo de caja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3. Coeficiente de consistencia básica . . . . . . . . . 2.4.4. Planilla de simulación caso tipo . . . . . . . . . . 2.4.5. C´ alculos actuariales . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. La Caja Parlamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.2. Coeficiente de consistencia básica . . . . . . . . . 2.5.3. Planilla de simulación de caso tipo . . . . . . . . 2.5.4. C´ alculos actuariales . . . . . . . . . . . . . . . .

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8 8 8 9 9 9 9 10 13 14 16 17 18 24 24 25 25 26 26 26 27 27 27 28 28 28 30 30 30 30 31 31

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2.6. La Caja Ferroviaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. Esquemas complementarios de jubilaciones y pensiones p´ ublicas . 2.8. La Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Itaip´ u Binacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8.2. Flujo de Caja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8.3. Coeficiente de consistencia básica . . . . . . . . . . . . . . 2.8.4. Simulaci´ on de caso tipo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8.5. C´ alculos actuariales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9. La Caja de la ANDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9.2. Coeficiente de consistencia técnica . . . . . . . . . . . . . 2.9.3. Flujo de caja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9.4. Beneficio medio versus salario medio y cálculos actuariales 2.9.5. Planilla de simulación de caso tipo . . . . . . . . . . . . . 2.9.6. Proyecciones actuariales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 31 32 32 32 32 32 33 33 33 33 34 34 34 36

3. Las consecuencias para la Deuda Impl´ıcita de Jubilaciones y Pensiones (DIJP) 37 4. El esquema privado-voluntario de jubilaciones y pensiones 39 4.1. Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay . . . . . . . . . . . 39 4.1.1. Fondos y Reservas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 4.2. Caja M´edica y de Profesionales Universitarios (CMPU) . . . . . 40 5. Conclusiones y recomendaciones A. Modificaciones a la Ley 2.345/03. A.1. Ley 3.542/2003 . . . . . . . . . . A.2. Ley 2.527/04 . . . . . . . . . . . A.3. Ley 2.613/05 . . . . . . . . . . . A.4. Ley 3.197/07 . . . . . . . . . . . A.5. Ley 3.206/07 . . . . . . . . . . . A.6. Ley 3.217/07 . . . . . . . . . . . A.7. Ley 3.414/07 . . . . . . . . . . . A.8. Ley 3.542/08 . . . . . . . . . . . A.9. Ley 3.613/08 . . . . . . . . . . . A.10.Ley 4.252/10 . . . . . . . . . . . A.11.Ley 4.493/11 . . . . . . . . . . . A.12.Ley 4.735/12 . . . . . . . . . . . A.13.Ley 4.747/12 . . . . . . . . . . . A.14.Ley 4.622/12 . . . . . . . . . . .

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44 44 44 44 45 45 45 45 46 46 46 47 47 47 48

Índice de cuadros 2.1. Tasas m´ aximas de sustitución logrables en comparación a las ofrecidas por el IPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Resultados de caja de la Caja Fiscal, por sectores, acumulado a˜ no 2011. (En millones de guaran´ıes) . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Evoluci´ on de los resultados de la Caja Fiscal. . . . . . . . . . . . 2.4. Coeficientes de consistencia básica para cada sector de la Caja Fiscal. (Relaci´ on activos/pasivos a˜ no 2012) . . . . . . . . . . . . 2.5. Salario medio versus beneficio medio por sector de la Caja Fiscal. (Sobre resultados del 2011 en guaran´ıes) . . . . . . . . . . . . . . 2.6. Comparativo de tasas ( %) de sustitución. Administración Central y Magistrados Judiciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. Comparativos de tasas de sustitución ( %) Magisterio Nacional y Docentes Universitarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8. Comparativo de tasas ( %) de sustitución Fuerzas Armadas y Policiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9. Resultados de la Caja Bancaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.10. Comparativo de tasas ( %) de sustitución Caja Municipal. . . . . 2.11. Comparativo de tasas ( %) de sustitución Caja de la ANDE. . . .

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Cap´ıtulo 1

Metodolog´ıa general de la evaluaci´ on En los sistemas de jubilaciones y pensiones existen diversos aspectos financieros, tanto de corto como de largo plazo. El corto plazo tiene que ver con el flujo de ingresos y gastos de las instituciones, y en consecuencia, tiene que ver con los aportes que est´ an haciendo los trabajadores a´ un activos, con los beneficios que est´ an recibiendo los ya jubilados o pensionados y con los ingresos por rentabilidad derivados de las inversiones de las reservas acumuladas. Los aspectos del largo plazo —entre los que se encuentran la dinámica demográfica, el comportamiento de la tasa de desempleo, de la informalidad en los mercados de trabajo, de la tasa de interés de largo plazo y del producto real de la econom´ıa—si bien no afectan directamente la situación actual, tienen consecuencias importantes para la sostenibilidad del sistema y para la solvencia futura del Estado. Para evaluar a las unidades del sistema jubilatorio del Paraguay, en cuanto a estos aspectos, se analizarán variables claves tales como la existencia o no de reservas, su inversi´ on, los resultados financieros de las Cajas, as´ı como las proyecciones financieras y demográficas de largo plazo, siempre que existan. Se calcular´ an varios indicadores que permitan tener una visión precisa del funcionamiento financiero, en particular, se medirán el salario medio en comparación con el beneficio medio, el Coeficiente de Consistencia Básica (CCB), y la Planilla de Simulaci´ on del Caso Tipo (PSCT), para las diversas unidades del sistema de jubilaciones. El CCB se calcula como: XW R = Y W X=

Y R

(1.1) (1.2)

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en donde: X = tasa de aporte sobre los salarios; W = salario; R = relaci´ on activos/pasivos; Y = tasa de reemplazo del beneficio (porcentaje sobre el salario que representa el beneficio jubilatorio). En el indicador (1.1), si el lado derecho de la ecuación (el gasto) es mayor que el lado izquierdo (la recaudación), entonces la Caja tiene un esquema que requiere de ajustes de par´ ametros. La ecuación (1.2) calcula cuanto tendr´ıa que ser la tasa de aporte, para que haya un equilibrio del flujo de caja. Si la tasa de aporte calculada es superior a la legal, entonces el sistema opera con un desequilibrio y se requerir´ a un ajuste de los parámetros. Este indicador muestras altas tasas requeridas cuando el sistema está ya maduro (muchos jubilados y los cotizantes no crecen) o cuando el sistema jubila muy temprano. Pierde su aplicabilidad como indicador cuando el sistema ofrece m´ ultiples tasas de remplazo, o existen muchas excepciones o casos especiales. La comparaci´ on del promedio del salario sobre el que se aporta y del promedio de los beneficios también resulta interesante de analizar. En las Cajas con alto desfinanciamiento, el promedio de beneficio suele ser mayor que el promedio de salarios sobre el que se aporta, por varios motivos: tasas de remplazo muy generosos1 , el salario base sobre el que se calcula el beneficio es un promedio s´ olo de los u ´ltimos meses, o en casos extremos, sólo del u ´ltimo mes, lo cual eleva considerablemente el beneficio, se aporta sólo sobre una fracción del salario, o el ajuste anual de los beneficios supera al ajuste anual de los salarios. Todos estos casos suelen darse en los sistemas muy generosos. La PSCT simula cuanto capital un afiliado puede acumular durante su vida activa, considerando la tasa de aporte legal realizada y deduciendo un porcentaje por gasto de administraci´ on, una tasa de incremento de salario y una tasa de rentabilidad de los fondos de inversión. De acuerdo a los requisitos m´ınimos que la ley exige a los afiliados, se simula que monto de una renta temporal2 puede comprarse el afiliado en el mercado, considerando que su expectativa de vida es hasta los 80 a˜ nos (este par´ ametro puede variarse) y que no deja derecho habientes. No hay cargos por el servicio de proveer el retiro programado. Si bien este ejercicio s´ olo muestra un caso individual t´ıpico3 , muestra el desequilibrio para el caso de un individuo. Como veremos, en algunos casos el desequilibrio es real1 Si la tasa de aporte es del 16 %, entonces la persona cobraba solo el 84 % cuando era activa. En la mayor´ıa de los reg´ımenes del sistema paraguayo, existe la tasa de sustituci´ on del 100 % calculado sobre el u ´ltimo salario, o sobre un promedio de los salarios de los u ´ltimos a˜ nos, lo cual hace que el jubilado cobre pr´ acticamente el 100 % de su salario al momento de jubilarse. 2 Anualidad a pagarse hasta una edad pactada previamente. 3 Se considera que se retira ni bien cumple con los requisitos exigidos por la ley. Si espera para jubilarse obviamente es favorable para las finanzas de la instituci´ on.

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mente importante, lo que permite concluir para éstos un gran desfinanciamiento derivado de los par´ ametros t´ıpicos. No se supone la existencia de inflación para el an´ alisis. Al no considerar la inflación estamos suponiendo a la misma como si fuera neutral para el an´ alisis. En la vida real, la inflación puede empeorar la situaci´ on (se ajustan los beneficios a la inflación cuando los salarios se ajustan sólo espor´ adicamente o la rentabilidad real de las inversiones es negativa) o puede ayudar a reducir el problema (cuando los beneficios se ajustan sólo parcialmente o no se ajustan en absoluto). Las diferencias entre el método del CCB y de la PSCT son varias. En el caso del CCB, éste considera el balance entre lo que se recoge por aportes y lo compara con lo que se paga por beneficio. Es un cálculo agregado que no considera la existencia de reservas ni su rentabilidad. La PSCT es el caso de un individuo t´ıpico y no tiene en cuenta la relación activos y pasivos, pero en contrapartida si considera la acumulaci´ on de reservas y sus rentabilidades. Por otra parte, las proyecciones actuariales4 se basan en un modelo que incorpora toda la informaci´ on poblacional actual y su evolución futura, las reglas de juego que est´ an parametrizadas en la ley5 , se estima la evolución de las reservas y sus rentabilidades, se estiman las variables macroeconómicas más importantes, en particular la evolución de la inflación y de los salarios, y se calcula la evoluci´ on de los ingresos y egresos, a˜ no por a˜ no6 , en base a los supuestos considerados y a los pronósticos realizados. Posteriormente, se calcula el valor presente de estos resultados, a los efectos de determinar el resultado actuarial neto. Esta cifra en términos del Producto Interno Bruto (PIB) suele ser una variable fundamental que pone en perspectiva el tama˜ no relativo de la deuda o valor de la Caja de Jubilaciones y Pensiones. Como puede observarse, la proyecci´ on actuarial es un c´ alculo complejo, se requiere de mucha información y pron´ osticos, que algunas de las Cajas no suelen tener ni realizar periódicamente. Sobre la manera de calcular la deuda o compromisos del Estado por jubilaciones y pensiones o Deuda Impl´ıcita por Jubilaciones y Pensiones (DIJP)7 , no 4 Las

proyecciones se suelen hacer t´ıpicamente para 50 o 60 a˜ nos. para jubilaciones y pensiones, tasa de aportes y otros ingresos, salario base, entre otros. 6 Estas proyecciones definen en cu´ antos a˜ nos el flujo de caja podr´ıa llegar a ser negativo, cuando se comenzar´ a probablemente a utilizar las reservas, y cuando ´ estas se acaban y se entra en una etapa de cesaci´ on de pagos o de una necesidad de transferencia de mayores recursos fiscales. 7 Para representar esto se acostumbra usar el t´ ermino Deuda Impl´ıcita por Jubilaciones y Pensiones. El t´ ermino “deuda impl´ıcita” es para diferenciarlo del t´ ermino “deuda expl´ıcita”, que incluye a todas las deudas formalmente asumidas por el Estado, ya sea internas como externas, mediante la emisi´ on de un Bono o empr´ estito del Tesoro autorizado por la ley, o aquellas emitidas por otras entidades del Estado, con garant´ıa del Tesoro y que figuran en la contabilidad oficial del Estado. Pues bien, la deuda futura por jubilaciones y pensiones no figura en la contabilidad del Estado, por eso es impl´ıcita. 5 Requisitos

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existe una metodolog´ıa universalmente aceptada. Seg´ un Holzmann, R. (1998) —el que cita a Franco, D. (1995) — existen tres diferentes metodolog´ıas: (i) compromisos devengados a la fecha, (ii) compromisos por los trabajadores y pensionados a la fecha de c´ alculo, y (iii) compromisos del sistema abierto. En el primero s´ olo se calcula el valor presente de los beneficios ya concedidos, en el segundo caso, se toma en consideración las nuevas jubilaciones y pensiones que se otorgar´ an a aquellos que están trabajando a la fecha de cálculo, y en el u ´ltimo caso, se considera que entran nuevas cohortes de trabajadores al sistema. En nuestro caso, dado que no existe un ente de regulación y supervisión, no existe ninguna metodolog´ıa com´ un consagrada para calcular la deuda impl´ıcita del Estado por jubilaciones y pensiones, por lo que a´ un cuando existan proyecciones financieras, no siempre son comparables ni tienen toda la información que se requiere para realizar este c´ alculo. De hecho, en pocos casos8 se ha calculado la deuda impl´ıcita por jubilaciones y pensiones del Estado. Finalmente, en los casos en que no se cuente con ninguna proyección actuarial, pero que si se cuente con datos sobre el flujo de gastos por beneficios pagados, se estimar´ a la DIJP, utilizando la aproximación propuesta por Holzmann, R. (1998), p´ ag. 6, en particular para aquellas Cajas más importantes del sistema. De acuerdo a esta metodolog´ıaa de aproximación bruta o “regla del dedo gordo”, la DIJP en términos del PIB suele ser de aproximadamente 20 a 30 veces el gasto anual por jubilaciones pensiones en términos del PIB, en los sistemas maduros, sin considerar reservas algunas (unfunded) y suponiendo que el crecimiento de los salarios es igual a la tasa de interés.

8 S´ olo en aquellos c´ alculos realizados por el Ministerio de Hacienda, con el prop´ osito de evaluar reformas del sistema.

Cap´ıtulo 2

Evaluaci´ on financiera para cada caso 2.1.

Instituto de Previsi´ on Social (IPS)

El IPS es la u ńica institución del sistema que ofrece cobertura para jubilaciones y pensiones, para salud y para riesgos del trabajo. Seg´ un la Ley N◦ 98/92, las tasas de cotizaci´ on son las siguientes: 9 % del trabajador y 14 % de los empleadores. De estas cotizaciones, el 12,5 % se destina para el financiamiento de las jubilaciones y pensiones, el 9 % para el financiamiento del seguro de salud, y el 1,5 % para financiar los gastos de administración. Por el lado de los beneficios, se accede en general al 100 % del promedio de los 36 u ´ltimos meses, con 60 a˜ nos de edad y 25 a˜ nos de servicio. Por otro lado, se puede acceder al 80 % del promedio de los 36 u ´ltimos meses, con 55 a˜ nos de edad y 30 a˜ nos de servicio. El salario base es el promedio nominal de los 36 u ´ltimos meses. La relación de activos/pasivos era de 9,1, en el 2009, seg´ un Arrighi, W. et al (2010), y, seg´ un datos extraoficiales, estar´ıa actualmente en torno del 9,2. Para los cálculos contenidos en este estudio, se utilizará la relación activos/pasivos de 9,1.

2.1.1.

Reservas

A partir de la Ley N◦ 98/92 se separaron los fondos que corresponden al área de salud (Fondo de Enfermedad y Maternidad) de los fondos que corresponden a jubilaciones y pensiones (Fondo de Jubilaciones y Pensiones). No se disponen de cifras exactas, pero las inversiones financieras totales del IPS están en alrededor de USD 1.000 millones. No se cuenta con la información de las valuaciones actualizadas de los inmuebles1 que corresponden al Fondo de Jubilaciones y 1 El IPS dispone de alrededor de 1.100 inmuebles que pertenecen al Fondo de Jubilaciones y Pensiones.

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Pensiones, as´ı como de la composici´on de las reservas del Instituto.

2.1.2.

Resultados de caja

Son superavitarios, considerando la alta relación activos/pasivos que tiene y la poblaci´ on relativamente joven del Paraguay. La relación activos/pasivos aument´ o fuertemente a fines de la década pasada, producto de una mayor formalizaci´ on de la econom´ıa, lo que se tradujo en una menor evasión de las contribuciones.

2.1.3.

Coeficiente de consistencia b´ asica

Da como resultado una tasa de aporte necesario del 11 %, para una tasa de sustituci´ on del 100 % y del 8,8 % para una tasa de reemplazo del 80 %, ambos resultados por debajo de la actualmente existente del 12,5 %. Estos resultados implican que no deber´ıa haber problemas con el flujo de caja del Instituto.

2.1.4.

Salario medio comparado con el beneficio medio

Arrighi, W. et al (2010) calcularon que el salario medio en el 2009 era de 2.173.000 guaran´ıes, mientras que los beneficios medios alcanzaban a 1.755.000 guaran´ıes. Esto confirma que el Instituto posee un saludable flujo de caja.

2.1.5.

Planilla de Simulaci´ on de Caso Tipo

Para una persona que se retira a los 60 a˜ nos de edad y con 30 a˜ nos de servicio, se podr´ıa comprar una renta temporal que representar´ıa el 44,8 % de su salario base2 , y si se considera el supuesto de 25 a˜ nos de servicio, sólo podr´ıa comprar una renta temporal equivalente al 34,3 % de su salario base, lo que hay que comparar con la tasa de sustitución que ofrece el IPS que es del 100 %. Con respecto al retiro m´ as temprano que permite el régimen legal del Instituto, es decir, 55 a˜ nos de edad y 30 a˜ nos de servicio, se podr´ıa comprar una renta temporal que representar´ıa el 39 % del salario base. Esta cifra debe compararse con el 80 % de sustituci´ on que ofrece actualmente el IPS. Aunque la tasa de rentabilidad de las reservas mejore, se sigue manteniendo una brecha financiera de importancia con los par´ ametros actuales. 2 Se supuso una rentabilidad de largo plazo del 4 % y una esperanza de vida de 80 a˜ nos. No se consider´ o la existencia de gastos administrativos dado que no se financia con el aporte del 12,5 %.

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Cuadro 2.1: Tasas m´ aximas de sustitución logrables en comparación a las ofrecidas por el IPS Edad Antig¨ uedad M´ axima al 4 % Máxima al 5 % IPS 60 25 34,3 % 43,0 % 100,0 % 60 30 44,8 % 58,1 % 100,0 % 59 30 43,4 % 56,5 % 96,0 % 58 30 42,2 % 55,1 % 92,0 % 57 30 41,0 % 53,7 % 88,0 % 56 30 40,0 % 52,6 % 84,0 % 55 30 39,0 % 51,5 % 80,0 % Fuente: Elaboraci´ on propia. Es obvio que en todos los casos, excepto que se mantengan rentabilidades muy altas de las reservas, el beneficio prometido es generoso, lo cual justifica en principio una reforma paramétrica. La situación paramétrica actual puede conducir de por s´ı a un desfinanciamiento futuro. Este desbalance paramétrico es atenuado en forma importante por la escasa cobertura derivada del funcionamiento dual de los mercados de trabajo. En la práctica, dado que la cobertura es s´ olo del orden del 20 %, es imposible que el trabajador medio alcance a aportar el n´ umero m´ınimo de a˜ nos previsto para la obtención del beneficio. En s´ıntesis, el beneficio prometido es cuantioso, en comparación a lo que podr´ıa comprarse con los aportes, pero la barrera jubilatoria es prácticamente inalcanzable. De all´ı que numerosos estudios anticipen que, en alg´ un punto en el tiempo futuro, habr´ a una fuerte presi´ on por parte de los cotizantes para bajar el requisito m´ınimo de a˜ nos para jubilarse en el Instituto.

2.1.6.

Proyecciones actuariales

Se disponen de proyecciones actuariales realizadas por Arrighi, W. et al (2010), as´ı como también de otros dos cálculos realizados por Grushka, C. (2003 y 2008). Arrighi, W. et al (2010) calcularon que los superávits de caja se mantienen hasta el 2040, momento en que el flujo de caja se hace deficitario, por el fuerte aumento de los beneficios, y se comienzan a usar las reservas. Si el Estado paraguayo no cumple con su aporte del 1,5 % sobre los salarios, el déficit de caja se adelantar´ıa en 2 a˜ nos. Respecto a las reservas, si la tasa real fuera de 0 %, es decir, la tasa nominal es la inflación, estas terminar´ıan en el 2052, lo que se adelantar´ıa en 4 a˜ nos si no se considera el aporte del Estado. Si se considera una tasa real del 4 %, las reservas se acabar´ıan en el 2060, lo que se adelantar´ıa 6 a˜ nos si no se considera el aporte del Estado. Estos resultados contrastan con los de Grushka, C. (2008), donde se estima

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que los resultados de caja superavitarios ir´ıan sólo hasta el 2015, y a partir de all´ı comenzar´ıan a reducirse las reservas. Estas durar´ıan hasta el 2040, momento en que el IPS entrar´ıa en cesación o requerirá transferencias desde las finanzas del Estado central. Si bien las diferencias son numerosas entre ambos estudios, la m´ as importante es la proyeccin de aportantes. El informe de Arrighi, W. et al (2010) tomó en consideración en su caso base que la tasa de informalidad en el segmento de los asalariados — la población objetivo del IPS — pasaba del 63,3 % en el 2010 al 35 % en el 2060, lo cual implicaba que la tasa de aportantes sobre ocupados pasaba del 11 % en el 2009 a alrededor del 22,5 % en el 2060, con lo cual el grado de formalización que se supon´ıa para las proyecciones era muy importante. Sin embargo, en el estudio de Grushka, C. (2008) se consideró que la formalización mejoraba muy gradualmente, al suponer que la relación aportantes sobre ocupados pasaba del 7 % en el 2005 al 10 % en el 2055. Es decir, el punto de partida de Arrighi, W. et al (2010) ya era superior a las proyecciones de Grushka, C. (2008) para el 2055! No obstante, Arrighi, W. et al (2010) también calcularon un escenario sin mejora en la formalizaci´ on, lo que arrojó como resultado que el flujo de caja se hac´ıa deficitario en el 2021, punto en el tiempo mucho más cercano al resultado de Grushka, C. (2008) de 2015. Ahora bien, ¿es razonable pensar en una tasa de formalización tan fuerte como la supuesta por Arrighi, W. et al (2010)?. En realidad, en la segunda mitad de la década pasada se registró un salto muy significativo en la formalización de la econom´ıa, al caer la informalidad en alrededor de 2,6 puntos porcentuales entre el 2007 y 2009. En efecto, Grushka, C. (2008) calculaba que el n´ umero de aportantes llegar´ıa a 384.000 en el 2030, mientras que para Arrighi, W. et al (2010) ya era un dato una población aportante de 300.000 en el 2009!. Por lo tanto, no se puede ignorar este salto importante en las proyecciones. Lo que se suponga que sea la evoluci´ on de la formalización resultará cr´ıtico para el IPS. En efecto, un elemento fundamental que explica la situación del Instituto, fue el proceso de formalización laboral advertido en los u ´ltimos 5 a˜ nos, el cual produjo un “rejuvenecimiento del sistema”. En este per´ıodo, se observó un extraordinario crecimiento de aportantes, mientras que los beneficios mantuvieron un aumento m´ as natural. S´ olo en el largo plazo, cuando se estabilicen las variables, se ver´ an los efectos de tal comportamiento, mientras que en el mediano plazo muchos de los “nuevos trabajadores formales” encontrar´ıan que al tener un inicio formal tard´ıo, no llegan a cumplir la exigencia de aportes necesaria (Arrighi, W. et al; 2010). Otro tema a considerar, y que ha sido advertido tanto por Iglesias, A. y Valdez, S. (1995) como por Grushka, C. (2008) y Arrighi, W. et al (2010), es el hecho de que la legislaci´ on del IPS establece requisitos dif´ıciles de cumplir por los trabajadores, refiriéndose a la necesidad de tener por lo menos 25 a˜ nos

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de servicio3 . En realidad, esta dificultad proviene del funcionamiento dual de los mercados de trabajo. Con una cobertura del 20 %, el trabajador promedio aportar´ a s´ olo durante 8 a˜ nos. Al exigirse 25 a˜ nos sólo podrán jubilarse aquellos que han permanecido en empleos formales en la mayor parte de sus carreras laborales. La rigidez de las reglas jubilatorias y la baja cobertura del sistema implica que se espera que en el futuro haya mucha presión por flexibilizar el acceso a los beneficios, es decir, considerar el caso de aquellos con edad suficiente, pero con antig¨ uedad menor a 25 a˜ nos. Arrighi, W. et al (2010) calcula un escenario con las siguientes modificaciones: 15 a˜ nos de antig¨ uedad m´ınima, una edad de retiro que se ajusta para arriba gradualmente hasta llegar a 65 a˜ nos y un salario base que de 3 a˜ nos pasa a 20 a˜ nos gradualmente. En este caso, los egresos comienzan a superar a los ingresos en el a˜ no 2039, y con el 4 % de rentabilidad las reservas se acaban en el 2060, similar al caso base. As´ı, se puede afirmar que, por el momento, parece que la formalización de la econom´ıa le ayud´ o al IPS a superar lo que parec´ıa un camino dif´ıcil seg´ un las proyecciones de Grushka, C. (2008) pero está pendiente una reforma paramétrica, en l´ınea con el propuesto por Arrighi, W. et al (2010). Finalmente, el u ´ltimo estudio actuarial del Instituto no calculó un dato importante, que es la Deuda Impl´ıcita de Jubilaciones y Pensiones (DIJP). Utilizando los datos del estudio se ha estimado4 que la DIJP, escenario con mejoras constantes en la tasa de empleo no registrado, arroja como resultado un super´ avit actuarial del 5,5 % del PIB del 2009. Si se considera que el empleo no registrado no mejorar´ a, es decir, se mantendrá en los niveles del 2009, entonces se calcula un déficit actuarial del 2,5 % del PIB del 2009. En todo caso, el déficit actuarial no es muy elevado y abordable de muchas maneras. En adici´ on al car´ acter cr´ıtico de la formalización del mercado laboral, la din´ amica del financiamiento proviene de factores demográficos, cuyos efectos son inexorables, como lo afirma Bayó, F. (1994). El déficit corriente del IPS hacia el 2040 estar´ a dado porque la relación entre el n´ umero de aportantes y el de beneficiarios habr´ a para ese entonces disminuido sustantivamente, debido a que la poblaci´ on envejeci´ o invirtiéndose la pirámide poblacional actual. Bajo los efectos de esta din´ amica demográfica, la cantidad de aportantes al IPS que a fines de 2009 era de 300.000 crecerá hasta llegar a los 1.000.000 en el 2040 y a 1.200.000 en el 2060 (Arrighi, W. et al; 2010). En contraposición, la cantidad de altas de beneficios, que en la actualidad se ubica en 2.500 casos anuales, tendr´ıa un crecimiento importante pero uniforme hasta el 2030 aproximadamente, don3 Arrighi,

W. et al (2010) sugieren otorgar beneficios con antig¨ uedad desde 15 a˜ nos pero exigiendo una edad de 65 a˜ nos gradualmente. 4 Se utiliz´ o una tasa de actualizaci´ on del 8 % anual. Dado que el estudio contiene datos quinquenales, se interpolaron las informaciones faltantes con tasas de incremento que dieran los datos para cada punta quinquenal.

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de rondar´ıa los 6.000 casos. Entre los a˜ nos 2035 y 2045 se producir´ıa una fuerte aceleraci´ on en la cantidad de altas de beneficios debido a la llegada a las edades de retiro de cohortes que son muy numerosas no sólo por la propia dinámica poblacional, sino también por la mayor participación que las mismas tienen en el IPS respecto a las cohortes que actualmente se encuentran en edades cercanas de jubilaci´ on (Arrighi, W. et al; 2010).

2.2.

La Caja Fiscal

El caso de la Caja Fiscal es mucho más complejo de analizar, pues ocurren cambios de legislaci´ on de forma casi constante y todos ellos van empeorando la situaci´ on financiera de ésta. La principal reforma del marco legal de la Caja Fiscal se realiz´ o mediante la Ley N◦ 2.345 del 2003. Con esta reforma se modificaron: la tasa de aporte, las tasas de sustitución, el salario base y el salario imponible, la actualizaci´ on anual de los haberes jubilatorios, las reglas que se aplican a la pensi´ on de sobrevivencia y a la de invalidez, se prohibieron los aguinaldos a los pasivos y se derogaron expresamente un cantidad de leyes y reglamentos. La reforma tuvo éxito en frenar la crisis financiera que enfrentaba la Caja Fiscal5 y seg´ un Franks, J. et al (2005) logró importantes ahorros y la reducción substancial del déficit actuarial, que de un déficit actuarial operacional equivalente al 90 % del PIB, en el escenario sin reforma, pasó al de un déficit actuarial operacional equivalente al 45 % del PIB. Se hab´ıa roto una tendencia explosiva en las finanzas de la Caja Fiscal pero quedaba un importante déficit que justificaba profundizar las reformas en el futuro. Antes que avanzar en las reformas, lo que ocurrió posteriormente fue exactamente lo contrario. De acuerdo a las informaciones contenidas en el Apéndice, tan pronto como se aprob´ o la Ley N 2.345/03, comenzó una campa˜ na sistemática para ir anulando sus efectos, en particular durante los a˜ nos pre-electorales6 . En efecto, sin el ´ animo de ser exhaustivos, desde el 2004 se han aprobado por lo menos 14 modificaciones y ampliaciones de la Ley N◦ 2.345/03, muchas de ellas mediante el rechazo del veto del Poder Ejecutivo. Esta situaci´ on ha conducido a que el marco normativo de la Caja Fiscal sea hoy confuso, inequitativo y dif´ıcil de administrar, lo que combinado con la facilidad para aprobar leyes de privilegio y la vulnerabilidad ante las acciones de inconstitucionalidad en contra de la Ley N◦ 2.345/037 , en parte por la propia 5 El

d´ eficit de caja de la Caja Fiscal lleg´ o a representar el 1,9 % del PIB en el ao 2002. las 14 leyes de contrarreforma, la mitad se aprobaron en el 2007 y 2012. 7 Desde el 2004, se han dictado por lo menos 10 Acuerdos y Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Naci´ on en acciones de inconstitucionalidad promovidas en contra de los art´ıculos 5◦ , 8◦ , 9◦ y 18◦ , de la Ley N◦ 2.345/03. 6 De

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asimetr´ıa de situaciones derivada de la estructura legal, hacen al sistema extremadamente d´ebil. Esta complejidad y la cantidad de reg´ımenes de privilegio, as´ı como la dificultad para obtener informaci´on confiable, en particular respecto a los aportantes, hace dif´ıcil realizar proyecciones actuariales, por lo que el resto de esta secci´ on intentar´ a evaluar los aspectos financieros de la Caja Fiscal con las informaciones que se disponen.

2.2.1.

Flujo de Caja y reservas

Luego de la promulgaci´ on de la Ley N◦ 2.345/03 y la separación de los programas civiles y no civiles derivada de su aplicación, la Caja Fiscal logró acumular reservas en el sector de los programas civiles. Estas reservas alcanzaron la cifra de USD 450 millones. Como se puede verificar más adelante, el flujo de caja positivo del sector civil permite suponer que estas reservas irán creciendo. Actualmente est´ an depositadas en el Banco Central del Paraguay a la vista y no rinden ning´ un interés, por lo que están perdiendo su valor real. Luego de las reservas del IPS, éstas son las reservas de largo plazo más importantes que tiene el Estado paraguayo, por lo que el Ministerio de Hacienda tiene que arbitrar todas las medidas que sean necesarias para preservarlas como garant´ıa de cumplimiento de las jubilaciones y pensiones, lo cual pasa por un esquema de inversi´ on prudente que priorice la seguridad, pero con alguna rentabilidad razonable. Sin embargo, caben resaltar dos cosas: por un lado, los resultados hubieran podido mejorarse de no haber existido las m´ ultiples modificaciones de la Ley N◦ 2.345/03, y lo otro es que es muy necesario calcular las proyecciones actuariales después de todas las modificaciones introducidas a la ley de reforma del 2003. Ser´ıa u ´til investigar como cerrar´ıa el 2012, a los efectos de verificar si se puede notar un quiebre en la tendencia de ca´ıda de la reducción del déficit. Estimaciones realizadas por Ram´ırez, J. (2012), dan cuenta de que el 2012 cerrar´ıa con un déficit de caja equivalente al 0,5 % del PIB, lo cual implica que el punto de inflexi´ on ya se habr´ıa registrado. Seguidamente, en el Cuadro 2.2 se exponen los resultados de la Caja Fiscal por sectores cubiertos. La Caja Fiscal tiene dos tipos de beneficios, aquellos llamados contributivos y los no contributivos8 . Los primeros son aquellos donde los afiliados contribuyen para su jubilación, mientras que en el de no contributivos, los beneficios son financiados con impuestos y son considerados como asistenciales. En términos netos, el sector contributivo tiene un déficit de guaran´ıes 40.986 millones, mientras que el déficit del sector no contributivo es de 8 Pensiones a los veteranos de la guerra del Chaco y a sus herederos, pensiones de gracia y pensi´ on alimentaria a adultos mayores.

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guaran´ıes 306.061 millones.

Cuadro 2.2: Resultados de caja de la Caja Fiscal, por sectores, acumulado a˜ no 2011. (En millones de guaran´ıes) Sectores Detalle Ingresos Egresos Resultado Empleados p´ ublicos 597.661 254.815 324.846 Magistrados judiciales 61.786 15.843 45.943 Sector Civiles Magisterio Nacional 426.609 505.042 -78.433 Magisterio privado 0 0 0 Docentes universitarios 57.362 33.399 23.963 Total Civiles 1.143.418 809.099 334.319 Fuerzas armadas 76.636 274.229 -197.593 Sector No Civiles Fuerza policial 105.851 190.106 -84.255 Total No Civiles 182.487 464.335 -281.848 Civiles y no civiles Gratificación 0 93.457 -93.457 Total Contributivos 1.325.905 1.366.891 -40.986 Total No Contributivos 0 306.061 -306.061 Total de la Caja Fiscal 1.325.905 1.672.952 -347.047 Fuente: Elaboraci´ on propia en base a datos del Ministerio de Hacienda. El Cuadro 2.3 reporta los ingresos, los beneficios y el déficit de la Caja Fiscal, en una serie temporal que abarca desde el 2002 al 2011. Hay que observar que el déficit de la Caja Fiscal es cubierto con recursos tributarios genuinos. De acuerdo al Cuadro 2.3, el déficit total de la Caja Fiscal — contributivos y no contributivos — es de guaran´ıes 347.047 millones, lo que equivale al 0,35 % del PIB o el 2,6 % de los ingresos tributarios del 2011. Ahora bien, si es que consideramos como justificable el gasto que realiza el Estado para cubrir pensiones a los Veteranos de la Guerra del Chaco o la pensi´ on de los adultos mayores en situación de pobreza, por el hecho de que constituyen objetivos de pol´ıtica social, entonces deber´ıamos excluir los gastos por pensiones no contributivas. Con ello queda sólo el déficit generado por el sector de las Fuerzas Armadas y la Polic´ıa Nacional, pues el sector de los civiles no genera déficit. De acuerdo a los datos al cierre del 2011, el déficit de los no civiles fue de guaran´ıes 281.848 millones, lo que equivale al 0,28 % del PIB del 2011 o el 2.13 % de los ingresos tributarios del 2011. Este importe constituye una transferencia de los contribuyentes hacia estos sectores deficitarios. Asimismo, dentro del sector de los programas civiles, si bien no hay déficit en términos agregados, también es obvio que todos los sectores superavitarios est´ an haciendo una transferencia al sector del Magisterio Nacional, fuertemente deficitario. Estas son inequidades que hay que eliminar en las reformas que es necesario encarar.

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Cuadro 2.3: Evoluci´on de los resultados de la Caja Fiscal. En millones de guaran´ıes. A˜ no 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente:

2.2.2.

Ingresos Beneficios abonados D´eficit 339.654 912.771 573.117 369.421 997.492 628.071 439.658 940.356 500.698 541.310 1.126.490 585.180 nd nd nd 752.132 1.264.016 511.884 906.653 1.369.993 463.340 1.019.379 1.475.337 455.958 1.140.654 1.503.110 362.456 1.325.905 1.672.952 347.047 Ministerio de Hacienda. nd: no disponible.

D´eficit en % PIB 2,0 1,8 1,2 1,3 nd 0,8 0,6 0,6 0,4 0,3

Coeficiente de consistencia b´ asica

Para la relaci´ on activos/pasivos se utilizaron informaciones a octubre del 2012. Los resultados que se obtienen se reportan en el Cuadro 2.4. Cuadro 2.4: Coeficientes de consistencia b´asica para cada sector de la Caja Fiscal. (Relaci´ on activos/pasivos a˜ no 2012) Sectores Activos/pasivos Administraci´ on p´ ublicaa 4,74 Magistrados judicialesb 22,56 Magisterio nacionalc 3,59 Docentes universitariosc 7,01 Fuerzas armadasd 1,38 Fuerza policiald 3,80

Aporte requerido De 14,5 % a 18,0 % De 2,8 % a3,3 % De 23,1 % a 24,2 % De 11,8 % a 12,4 % 72,5 % 26,3 %

Fuente:Elaboraci´ on propia en base a datos del Ministerio de Hacienda. a b

Administraci´ on p´ ublica: tasa de sustituci´ on para antig¨ uedades de 28 a 34 a˜ nos. Magistrados judiciales: tasa de sustituci´ on para antig¨ uedades de 26 a 30 a˜ nos. Magisterio nacional y docentes universitarios: para tasas de sustituci´ on de 83 % y 87 %. Fuerzas armadas y fuerza policial: para tasas de sustituci´ on del 100 % de conformidad con la Ley N◦ 4.493/11.

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Cuadro 2.5: Salario medio versus beneficio medio por sector de la Caja Fiscal. (Sobre resultados del 2011 en guaran´ıes) Sectores Salario medio Beneficio medio Administraci´ on p´ ublica 5.265.969 1.829.439 Magistrados judiciales 3.521.585 3.499.118 Magisterio nacional 3.329.717 2.432.194 Docentes universitarios 5.258.052 3.688.286 Fuerzas armadas 3.956.616 3.365.745 Fuerza policial 2.493.917 2.920.787 Fuente:Elaboraci´ on propia en base a datos del Ministerio de Hacienda. Las secciones de la Administración P´ ublica y de los Docentes Universitarios muestran valores de aporte requeridos muy cercanos al vigente del 16 %, lo que coincide con sus resultados superavitarios de caja. El sector de Magistrados judiciales muestra una tasa requerida mucho más baja que la vigente, lo cual se explica por su alta relaci´ on activos/pasivos. Ahora bien, los sectores con fuertes déficit de caja confirman aqu´ı su delicada situación financiera, pues todos muestras tasas requeridas mucho más altas que la vigente. En particular, resalta la tasa requerida del 72,5 % para las Fuerzas Armadas, sector que precisamente tiene el déficit m´ as alto de la Caja Fiscal. No sorprenden estos resultados que muestran que para un equilibrio de flujo las tasas de aporte deben ser muy superiores al 16 % que actualmente existe, en particular para las Fuerzas Armadas y Policiales, que deber´ıan aportar más del 73 % y del 26 % del salario, respectivamente, para obtener la tasa de sustitución del 100 % que la ley les concede. Esto coincide con los resultados de caja, que muestran a estos dos sectores como los más deficitarios del conjunto que compone a la Caja Fiscal.

2.2.3.

Salario medio versus beneficio medio

Utilizando los datos del 2011 se han calculado las cifras que se informan en el Cuadro 2.5. Los resultados de la Administración P´ ublica, Magistrados Judiciales, Docentes Universitarios y Polic´ıa Nacional confirman los análisis previos, el u ´ltimo con salario medio menor al beneficio medio, lo cual se refleja en un gran desequilibrio financiero. Sin embargo, los resultados del Magisterio Nacional y las Fuerzas Armadas aparentemente son paradójicos, pues en éstos el salario medio es mayor al beneficio medio, o sea lo contrario de lo que uno esperar´ıa en sectores altamente deficitarios. En el caso de las Fuerzas Armadas puede que la explicaci´ on esté en que se retiran muy rápido, pues la relación activos a pasivos es de s´ olo 1,4. Esta situación se exacerbará cuando la Ley N◦ 4.493/11

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tenga sus efectos en los haberes de retiro, lo que hará subir el beneficio medio. Por otro lado, en el caso del Magisterio Nacional, no hay problemas de salario medio en comparaci´ on al beneficio medio, pero su CCB si muestra la necesidad de mayores tasas de aporte para sostener el régimen de este sector, dado que su relaci´ on activo a pasivo, de sólo 3,6, no es suficiente como para sostener las tasas de sustituci´ on vigentes.

2.2.4.

Planilla de simulaci´ on del caso tipo

Dado que en la Caja Fiscal existen diferentes reglas de juego para diferentes sectores, haremos el an´ alisis para cada grupo que tiene iguales requisitos y tasas de sustituci´ on, comenzando por la Administraci´on Central y los Magistrados Judiciales, Cuadro 2.6.

Cuadro 2.6: Comparativo de tasas ( %) de sustituci´on. Administraci´on Central y Magistrados Judiciales. Seg´ un la Ley N◦ 2.345/03 y la tasa de mercado.

Edad en que se jubila: 62 a˜ nos Edad en que se jubila: 65 a˜ nos Antig¨ uedad TS Ley N◦ 2.345/03 TS mercado Antig¨ uedad TS Ley N◦ 2.345/03 TS mercado 20 47,0 35,0 20 41,7 28,4 22 52,4 40,0 22 46,5 32,3 24 57,8 44,9 24 51,3 36,4 26 63,2 50,3 26 56,1 40,8 28 68,6 56,0 28 60,9 45,5 30 74,0 62,1 30 65,7 50,4 32 79,4 68,6 32 70,4 55,7 34 84,8 75,5 34 75,2 61,3 36 90,2 82,8 36 80,0 67,2 38 95,6 90,5 40 100,0 98,8 Fuente: Elaboraci´ on propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.

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Los n´ umeros del Cuadro 2.6 muestran que aquellos que se jubilan a los 62 a˜ nos de edad9 , tienen tasas de sustitución similares a los de mercado. Es el segmento de aquellos que se retiran anticipadamente el que podr´ıa estar generando alguna pérdida. En el caso de los Magistrados Judiciales es más probable que se retiren tarde, por lo que sus tasas de mercado ser´ıan altas y próximas a las previstas por la ley. En el caso de los cotizantes del Magisterio Nacional, éstos pueden jubilarse a partir de los 25 a˜ nos de servicio. Después de la promulgacin de la Ley N◦ 3.613/08, los Docentes Universitarios también pudieron acceder a esta jubilaci´ on de privilegio. Los n´ umeros del Cuadro 2.7 muestran que la situación financiera del Magisterio Nacional es grave, pues las tasas de sustitución están muy lejos de lo que se podr´ıa comprar en el mercado con los fondos acumulados. Lo mismo se puede decir de los Docentes Universitarios. La diferencia es que como la modificaci´ on de las reglas para este sector datan del 2008, todav´ıa no se reflejan plenamente en los resultados de caja, los que todav´ıa son superavitarios. La situaci´ on es a´ un peor si se considera que las mujeres de ambos sectores pueden sumar como antig¨ uedad cada hijo nacido vivo, hasta tres. Corregir esta grave anomal´ıa financiera y de inequidad con el resto de los sectores es de imperiosa necesidad, pues contribuye en forma importante con el déficit de la Caja Fiscal, que es financiado con el esfuerzo de todos los contribuyentes. Un argumento adicional que profundiza la inequidad se˜ nalada es que los sectores cotizantes del Magisterio Nacional y de los Docentes Universitarios no est´ an expuestos al funcionamiento dual que caracteriza al resto de los mercados laborales y pueden, por lo tanto, aspirar a realizar cotizaciones constantes durante sus carreras profesionales, lo que les permite permanecer protegidos del riesgo de no completar el n´ umero m´ınimo de a˜ nos de cotizaciones necesarias para obtener los beneficios jubilatorios.

9 Que el cotizante se jubile a mayor edad no perjudica financieramente a la Caja Fiscal, al contrario.

Cuadro 2.7: Comparativos de tasas de sustituci´on ( %) Magisterio Nacional y Docentes Universitarios. Seg´ un la Ley N◦ 2.345/03 y la tasa de mercado.

Antig¨ uedad de jubilaci´ on: 25 a˜ nos Antig¨ uedad de jubilaci´ on: 28 a˜ nos Antig¨ uedad TS Ley N◦ 2.345/03 TS mercado Antig¨ uedad TS Ley N◦ 2.345/03 TS mercado 50 83,0 34,9 54 87,0 44,5 52 83,0 36,2 56 87,0 46,6 54 83,0 37,7 58 87,0 49,1 56 83,0 39,5 60 87,0 52,2 58 83,0 41,7 62 87,0 56,0 60 83,0 44,3 62 83,0 47,6 Fuente: Elaboraci´ on propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.

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Para el caso de las Fuerzas Armadas y la Polic´ıa Nacional, se han seguido las tasas de sustituci´ on que se establecen en art´ıculo 188◦ de la Ley N◦ 1.115/95, para los militares, y el art´ıculo 75◦ de la Ley N◦ 222/93, para los polic´ıas. En ambos casos, la tasa de sustitución está sujeta a la antig¨ uedad, no hay un requisito de edad. Los c´ alculos reportados en el Cuadro 2.8, para las tasa de mercado, están realizados considerando que las personas comienzan a aportar a los 25 a˜ nos de edad. Queda claro que todas las tasas de sustitución establecidas en la ley están muy por encima de lo que se puede pagar en el mercado con los fondos acumulados, lo cual explica los fuertes déficits que muestran estos sectores. Ahora bien, si es que los art´ıculos 11◦ y 12◦ de la Ley N◦ 4.493/11 se interpretan como que todas las tasas de sustitución pasan a ser del 100 %, entonces la situaci´ on se hace mucho más dramática, y el déficit de estos sectores sube fuertemente. A pesar de que el esquema de jubilaciones de las fuerzas militares y policiales pueden forman parte de un conjunto de incentivos para estos grupos, y como tal parte de una pol´ıtica de seguridad del Estado, el marco regulatorio para el retiro de estos dos grupos requiere de ajustes importantes y urgentes para reducir la carga fiscal que representan. En particular los art´ıculos 11◦ y 12◦ de la Ley N◦ 4.493/91 deber´ıan ser derogados, por eliminar la relación entre el beneficio y los a˜ nos de servicio, eje fundamental de cualquier sistema jubilatorio sostenible y equitativo.

Cuadro 2.8: Comparativo de tasas ( %) de sustituci´on Fuerzas Armadas y Policiales. Leyes N◦ 1.115/95 y N◦ 222/93 y la tasa de mercado. Supuesto: se ingresa al servicio a los 25 a˜ nos de edad.

Polic´ıa Nacional Antig¨ uedad TS Ley N◦ 222/93 10 30 12 40 14 50 16 60 18 70 20 78 22 85 24 91 26 96 30 100 Fuente: Elaboraci´ on propia en base a datos del Ministerio de Hacienda. Antig¨ uedad 15 17 19 21 23 25 27 29 30

Fuerzas Armadas TS Ley N◦ 1.115/95 50 56 62 68 74 80 88 96 100

TS mercado 15,6 18,6 22,0 25,8 30,1 34,9 40,5 46,9 50,4

TS mercado 9,2 11,5 14,1 17,1 20,3 23,8 27,9 32,4 37,6 50,4

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2.2.5.

Proyecciones actuariales

La DIJP para la Caja Fiscal es un dato cr´ıtico, porque es la segunda Caja m´ as grande del pa´ıs, y porque concentra la mayor parte del déficit del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay. Apelar a la “regla del dedo gordo” de Holzmann, R. (1998) no nos sirve de mucho, puesto que los cambios introducidos a la Ley N◦ 2.345/03 hacen suponer que el gasto crecerá en forma importante en los pr´ oximos a˜ nos. La proyecci´ on actuarial más reciente es el que fuera realizado por Blanco, G. (2006), con datos del 200510 . Estas proyecciones dieron como resultado que la deuda impl´ıcita de la Caja Fiscal representaba en ese entonces el 77,7 % del PIB, lo cual es alarmante dado que al promulgarse la Ley N◦ 2.345/03 esta deuda se hab´ıa calculado en alrededor del 45 % del PIB, por Franks, J. et al (2005). Se deduce que los r´ apidos cambios a la mencionada ley de reforma de la Caja Fiscal erosionaron fuertemente su capacidad correctiva de largo plazo. En consecuencia, como las proyecciones actuariales disponibles son antig¨ uas y no consideran todos los cambios que han ocurrido en la legislación desde la promulgaci´ on de la Ley N◦ 2.345/03, es urgente que se realicen cálculos actuariales actualizados, a los efectos de ver las consecuencias que han tenido estas modificaciones de contrarreforma de la Caja Fiscal.

2.3.

La Caja Bancaria

La Caja Bancaria comenzó a experimentar serios problemas en la segunda mitad de los 1990s, como consecuencia de la crisis financiera que terminó reduciendo significativamente el tama˜ no del sistema bancario y, consecuentemente, el n´ umero de cotizantes a la Caja. Esta crisis condujo a una serie de modificaciones del marco legal de la Caja, con miras a sostener el régimen. Las modificaciones que se introdujeron como consecuencia de la crisis son las que se enumeran a continuaci´ on. 1. Ley N◦ 1.802/2001: ampl´ıa el universo de cotizantes, eleva las cotizaciones por jubilaciones por exoneración (cierre de bancos), establece un aporte extraordinario sobre las jubilaciones por retiro voluntario y sobre las jubilaciones en general, eleva el salario sobre el que se cotiza, se elevan requisitos para acceder a la jubilación, se aumentan los a˜ nos para el c´ alculo del salario base, se reduce la pensión de sobrevivencia, entre otros cambios. 2. Ley N◦ 2.856/2005: Sustituye a la anterior. Las modificaciones más importantes fueron la elevación de la tasa de aporte de los cotizantes al régimen, severa reducción de los haberes jubilatorios con tasas que van 10 El

Banco Mundial lo calcul´ o usando el software PROST.

Financiamiento de las entidades del sistema

desde el 12,5 % al 57,5 %, se eleva el aporte necesario para la jubilación por exoneraci´ on, se elevan los requisitos para acceder a la jubilación ordinaria, pr´ acticamente se cierra el acceso a la jubilación extraordinaria, se aumentan los a˜ nos que entran para el cálculo del salario base. 3. Ley N◦ 3.492/2008: Se reduce el aporte de los jubilados que ahora van desde el 10 % hasta el 28 % y se introduce el aporte del Estado. 4. Proyecto de Ley N◦ 4.773: Vetado por el Poder Ejecutivo de la Nación. Actualmente se est´ a tratando el veto en el Congreso Nacional. Este proyecto pretende: ampliar el universo de aportantes incluyendo a grupos que ya se encuentran aportando a otras Cajas, reduce la tasa de aporte al 28 %, la devoluci´ on por parte del Estado del 50 % de lo aportado por los jubilados y pensionados, flexibilizar las reglas de inversión, se reducen los a˜ nos que se toman en cuenta para el cálculo del salario base, sigue manteniendo el beneficio por exoneración, se eleva la jubilación m´ınima, entre otros cambios pretendidos. Esto nos muestra que la crisis de la Caja pasa por su peor momento entre el 2005 y el 2008, pues las circunstancias obligan al Estado a recurrir con recursos tributarios, dado que la fuerte reducción de los haberes jubilatorios era insostenible. Al finalizar década del 2000, se produce un hecho importante que marca la recuperaci´ on de la Caja. En efecto, el crecimiento de la econom´ıa y, en consecuencia, la recuperaci´ on del sector financiero permitió aumentar el n´ umero de cotizantes. Veamos si es posible estimar la situación actual, dado que no se disponen de datos muy actuales y precisos.

2.3.1.

Reservas

La Caja Bancaria posee reservas en el orden de USD 100 millones. Seg´ un datos a julio de 2012, que figuran en su sitio web (www.cajabancaria.gov.py), su patrimonio neto era de USD 133,87 millones, y como inversiones figuran USD 21,15 millones en certificados de dep´ositos de ahorro y USD 73,62 millones en pr´estamos.

2.3.2.

Flujo de caja

La Ley N◦ 2.856/2005 se aprueba en medio de una severa crisis para la Caja Bancaria. Los balances de la entidad desde el 2007 muestran que los resultados operativos negativos reci´en se revierten en el 2009, seg´ un el Cuadro 2.9. Estos resultados no s´ olo se deben a los cambios en la ley, sino tambi´en al crecimiento del sector bancario y, en consecuencia, de los cotizantes a la Caja.

Financiamiento de las entidades del sistema

Cuadro 2.9: Resultados de la Caja Bancaria. Millones de guaran´ıes. A˜ nos Resultados 2007 -147.213 2008 -138.041 2009 44.372 2010 52.705 2011 105.268 Fuente: Caja Bancaria.

2.3.3.

Coeficiente de consistencia b´ asica

Para este c´ alculo se utiliz´o la relaci´on activos/pasivos a julio del 2012, que se reporta en el sitio web de la Caja, y que se calcula en 3,77. Si se considera que la tasa de remplazo objetivo es del 100 %, nos da como resultado una tasa de cotizaci´ on necesaria del 26,5 %, lo cual es inferior a la tasa vigente y a la que se propone en el proyecto de Ley N◦ 4.773 en estudio en el Congreso Nacional. La mejora en la relaci´ on activos/pasivos hace que este coeficiente no muestre problemas.

2.3.4.

Salario medio versus beneficio medio

Seg´ un datos a diciembre de 2010, el salario medio era de guaran´ıes 5.320.000 y el beneficio medio era de guaran´ıes 5.005.000. Este equilibrio transitorio se va a romper con la propuesta de ley, pues mejora los beneficios y se terminan los aportes sobre jubilaciones y pensiones que rigieron desde el 2001.

2.3.5.

Planilla de simulaci´ on de caso tipo

La Ley N◦ 2.856/2005 establece que el derecho a la jubilación ordinaria se obtiene a los 60 a˜ nos de edad y el beneficio se determina como el 100 % de los 60 u ´ltimos meses. En estas condiciones, nuestro cálculo de simulación nos da que la tasa de aporte vigente del 32 % puede financiar tal beneficio. No se calcula para la jubilaci´ on extraordinaria porque es un caso improbable. Por otro lado, el proyecto de Ley en estudio en el Parlamento Nacional, introduce una jubilación ordinaria con 55 a˜ nos de edad y 30 anos de servicio, y una tasa de remplazo del 85 %. La simulaci´ on nos da que a la tasa de aporte vigente del 32 % es posible financiar dicho beneficio. Sin embargo, de aprobarse el proyecto de Ley N◦ 4.773, la simulación muestra que se podr´ıan pagar jubilaciones ordinarias que van del 90,4 % al 99,9 %

Financiamiento de las entidades del sistema

con antig¨ uedades de entre 30 a 32 a˜ nos de servicio. Por otro lado, con 55 a˜ nos de edad se podr´ıa pagar una jubilaci´on del 78,8 % para una antig¨ uedad de 30 a˜ nos de servicio11 . Esto indica que si se dan los supuestos, los beneficios estar´ıan s´ olo ligeramente desfinanciados.

2.3.6.

Proyecciones actuariales

Las proyecciones realizadas por Pujolá, J. y Gueler, H. (2010) muestran un super´ avit actuarial de guaran´ıes 99.866 millones. A pesar de ser la más reciente, no se puede considerar por varios motivos: los cálculos no han tomado en consideraci´ on la reducci´ on de 4 puntos porcentuales que se propone en el proyecto de Ley a la tasa de aporte de los activos, la tasa de interés real utilizada es muy alta (6 % real), y el horizonte de la proyección es de sólo 30 a˜ nos, por lo que se considera insuficiente para los fines de pol´ıtica. Estos factores hacen que se muestre una situaci´ on superavitaria irreal. Un estudio m´ as completo, pero más antig¨ uo, es el realizado por Melinsky, E. (2007). De acuerdo a este estudio, que proyectó los efectos de la Ley N◦ 2.856/2005, se calcul´ o un déficit actuarial del orden del 2,5 % del PIB. Si se hubiese mantenido la Ley N◦ 1.802/2001, el déficit hubiera sido del orden del 10 % de PIB. Si suponemos que un aumento importante de cotizantes mejora el flujo de caja pero no la valoración actuarial, y que la propuesta de ley actual es m´ as generosa que la Ley N◦ 2.856, es de esperar que el déficit actuarial suba.

2.4.

La Caja Municipal

No hay mucha informaci´on sobre esta Caja. Las informaciones que se utilizar´ an para esta evaluaci´ on provienen del u ´ltimo informe de auditor´ıa de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica, ejercicio 2009, y los datos de cotizantes y beneficiarios que se tomaron de Blanco, G. (2006).

2.4.1.

Reservas

El Patrimonio Neto de la Caja era de aproximadamente USD 41,3 millones al cierre del 2009. 11 Se supone que los gastos de administraci´ on se mantienen en los mismos niveles que los actuales.

Financiamiento de las entidades del sistema

2.4.2.

Flujo de caja

Al cierre del 2009 el balance muestra una pérdida de USD 1.411.251. Sin embargo, si tomamos s´ olo los rubros de Fondo de Jubilaciones y Pensiones más el de Fondo de Administración — que tiene en cuenta el 100 % de los ingresos por aporte obrero patronal12 — y restamos las Transferencias por Beneficios y los gastos en Servicios Personales, el resultado es un déficit de USD 4 millones, lo que muestra que la Caja está usando sus reservas para cerrar la brecha entre ingresos y gastos corrientes.

2.4.3.

Coeficiente de consistencia b´ asica

La tasa de cotizaci´ on requerida por el CCB está entre el 6,3 % y el 11,4 %, para el caso de las tasas de remplazo prometidas para la jubilación ordinaria. Estas tasas est´ an por debajo de la tasa vigente para la Caja que es del 17 %. Esto implica que la Caja no tiene ninguna presión por el lado de su madurez, pues la tasa de cotizantes a jubilados y pensionados es de 7,1.

2.4.4.

Planilla de simulaci´ on caso tipo

Para estas simulaciones se han tomado los requisitos establecidos en la Ley N◦ 122/93 para la jubilaci´ on ordinaria y por retiro anticipado, los cuales son: 55 a˜ nos de edad y 15 a˜ nos de servicio m´ınimo para la jubilaci´on ordinaria y 50 a˜ nos de edad y 20 a˜ nos de servicio para la jubilaci´on por retiro anticipado. En todos los casos se nota que los beneficios otorgados por la Caja Municipal son muy generosos y est´ an desfinanciados en forma muy importante, a´ un para aquellos que alcanzan una antig¨ uedad considerable. El Cuadro 2.11 reporta los resultados.

12 Art´ ıculos

11◦ y 12◦ de la Ley N◦ 122/93.

Cuadro 2.10: Comparativo de tasas ( %) de sustituci´on Caja Municipal. Ley N◦ 122/93 y la tasa de mercado.

Jubilaci´ on ordinaria Antig¨ uedad TS Ley N◦ 122/93 TS mercado 15 45 20,7 17 49 24,2 19 53 27,9 21 57 31,9 23 61 36,1 25 65 40,6 27 69 45,4 29 73 50,4 31 77 55,8 33 79 61,5 35 81 67,5 Fuente: Elaboraci´ on propia.

Antig¨ uedad 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Jubilaci´ on anticipada TS Ley N◦ 122/93 TS mercado 55 27,0 59 28,9 63 30,8 67 32,7 71 34,7 75 36,7 79 38,9 83 41,0 87 43,3 91 45,6 95 48,0

Financiamiento de las entidades del sistema

2.4.5.

C´ alculos actuariales

No se dispone de ninguna proyección actuarial. Seg´ un la “regla del dedo gordo” de Holzman, R. (1998), la DIJP de esta Caja estar´ıa en alrededor del 1,8 % del PIB, pero hay que considerar que la Caja tiene a´ un pocos jubilados13 , por lo que el gasto anual en jubilaciones y pensiones que mostraba en el 2009, puede inducir a una fuerte subestimación de la DIJP. Finalmente, caben algunas reflexiones con respecto a esta Caja. El informe de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica, ejercicio 2009, expresa que existe un riesgo institucional potencialmente alto, en particular en las áreas de inversiones y de control interno y externo. Estas necesidades de mayor habilidad de control y la pérdida patrimonial en curso, deben constituir una se˜ nal de alerta para que el Estado intente corregir las tendencias de la misma. Es imperiosa la necesidad de un ente regulador y supervisor, y lograr que los beneficios estén ligados a los aportes realizados. De otro modo, los afiliados de esta Caja podr´ıan constituirse en una carga para el Tesoro en un futuro no muy lejano. Esta situación siempre es traum´ atica para los afiliados, pero se puede administrar adecuadamente cuando se toman las medidas con el tiempo suficiente.

2.5.

La Caja Parlamentaria

La llamada Caja Parlamentaria no es precisamente una entidad independiente, sino m´ as bien un Fondo que tiene como objetivo financiar los beneficios para este sector, por lo que todos los procedimientos administrativos los hace el Instituto de Previsi´ on Social. Asimismo, la administración del Fondo se hace mediante una Comisi´ on Co-administradora, donde está representado el IPS. Por este motivo, los gastos de administración los absorbe el IPS.

2.5.1.

Reservas

No hay informaci´ on sobre los recursos de este Fondo, pero dado que hasta hoy se cumple con los compromisos, es se˜ nal de que todav´ıa tiene saldo positivo.

2.5.2.

Coeficiente de consistencia b´ asica

Se utiliza la relaci´ on activo/pasivo que figura en el informe de Blanco, G. (2006), en donde se calcula esta relación en 0,79. El hecho de que los jubilados sean m´ as que los aportantes, nos da resultados sorprendentes. En efecto, este coeficiente da 101,3 % para la jubilación ordinaria, 75,9 % para la jubilaci´ on extraordinaria y 38 % para la jubilación reducida. Para entender bien, los 13 Recordemos que para aplicar la “regla del dedo gordo” el sistema tiene que estar ya maduro.

Financiamiento de las entidades del sistema

parlamentarios tendr´ıan que aportar más que su salario para sostener el régimen ordinario. Ni siquiera pagar jubilaciones reducidas puede financiarse con la tasa de aporte vigente. La conclusión es directa: el régimen está totalmente desfinanciado y no tiene chance de sostenerse, a no ser que reciba inyecciones peri´ odicas de recursos.

2.5.3.

Planilla de simulaci´ on de caso tipo

A´ un sin considerar gastos de administración y con una tasa de aporte del 27 %, el sistema s´ olo puede ofrecer tasas de 32,5 % para la jubilación ordinaria con 15 a˜ nos de servicio, 20 % con 10 a˜ nos de servicio y 9 % con 5 a˜ nos de servicio. Esto indica claramente que no se pueden financiar jubilaciones con tan pocos a˜ nos de aporte. Este sector en realidad no tiene chances de tener un régimen de jubilaciones y pensiones sostenible, porque es muy improbable que una persona esté como congresista por más de 15 a˜ nos.

2.5.4.

C´ alculos actuariales

No se tiene informaci´ on. La Carta Org´anica lo exige. Creemos que es muy importante hacer proyecciones actuariales para este r´egimen de modo a calcular la carga futura para el Estado ya que es claramente insostenible desde el punto de vista financiero.

2.6.

La Caja Ferroviaria

Actualmente, los u ńicos cotizantes al régimen son los funcionarios de la Caja Ferroviaria. Seg´ un Blanco, G. (2006), exist´ıan 7 cotizantes y 784 jubilados y pensionados en el régimen. Dada la relación de dependencia y el hecho de ser una Caja considerada cerrada en el sentido de que la probabilidad de aumentar los cotizantes es pr´ acticamente cero, no tiene sentido aplicar el CCB o realizar la simulaci´ on de la planilla de caso tipo. Lo que corresponde hacer es que esta Caja sea absorbida por la Caja Fiscal, para lo cual hay que hacer cálculos actuariales sobre los compromisos que se están asumiendo.

2.7.

Esquemas complementarios de jubilaciones y pensiones p´ ublicas

Se denominan complementarias a aquellas Cajas cuyos cotizantes tienen la obligaci´ on de aportar adicionalmente al IPS, es decir, cotizan a dos Cajas para

Financiamiento de las entidades del sistema

obtener su jubilaci´ on y dejar pensiones a sus derecho-habientes.

2.8.

La Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Itaip´ u Binacional

El an´ alisis lo realizaremos de acuerdo a la Ley N◦ 1.361/88, Carta Orgánica de la Caja, y las informaciones que exponen en su sitio web (www.cajubi.org.py), que por cierto, son insuficientes para realizar un análisis más profundo.

2.8.1.

Reservas

La Caja posee Reservas. De su Activo Total, aproximadamente USD 256,5 millones estaban colocados de alguna forma: 8 % en créditos de corto plazo; 2,1 % en inversiones14 ; 21,5 % en créditos de largo plazo; 53,7 % en inversiones financieras15 y 14,7 % en inmuebles. Por el lado del Pasivo, USD 244,75 millones est´ an contabilizados como Reservas Técnicas del Patrimonio Neto16 . No hay informaci´ on sobre el valor de mercado de estas inversiones.

2.8.2.

Flujo de Caja

El resultado del ejercicio del 2010 fue deficitario en USD 61,5 millones, básicamente por previsiones. Si tomamos en cuenta sólo los ingresos por aportes menos los egresos por beneficios y gastos de administración, el resultado es ligeramente superavitario, USD 1,2 millones.

2.8.3.

Coeficiente de consistencia b´ asica

Considerando una relaci´ on activos/pasivos de 1,66 y una tasa de remplazo objetivo del 80 %, la tasa de contribuci´on deber´ıa ser de alrededor del 48,2 %, muy superior a la tasa vigente del 21 %, o 23,3 % tomando en consideraci´on la tasa de aporte transitoria de la patronal.

2.8.4.

Simulaci´ on de caso tipo

La Ley N◦ 1.361/88 promete una tasa de remplazo del 80 % para una persona de 60 a˜ nos de edad y tan s´olo 10 a˜ nos de servicio. La simulaci´on da como 14 Como

activo corriente. activo no corriente. 16 No est´ a claro como se contabilizan los pasivos por personas ya jubiladas de la Instituci´ on, tanto los exigibles en el ejercicio como los de largo plazo, pues la cantidad de jubilados que tiene es importante. 15 Como

Financiamiento de las entidades del sistema

resultado que para una persona de 10 a˜ nos de servicio, la tasa de remplazo no puede ser superior que el 16,2 %. Se supone que todos se retiran a los 10 a˜ nos de servicio, pues la tasa de remplazo no aumenta y los haberes se ajustan a la remuneraci´ on del cargo ocupado a la fecha de retiro. Para la jubilación extraordinaria, con 5 a˜ nos de servicio sólo se puede financiar una jubilacin de alrededor del 7,5 %, mientras que la ley ofrece el 40 %. A todas luces, el sistema es extremadamente generoso y está muy desfinanciado, pues no hay régimen que pueda sostenerse si se exigen tan pocos a˜ nos de servicio a cambio de una renta temporal tan generosa.

2.8.5.

C´ alculos actuariales

No se disponen pero resulta de imperiosa necesidad el realizarlo. Utilizando la “regla del dedo gordo” de Holzman, R. (1998) se estim´o que la DIJP de esta Caja est´ a en alrededor del 2,7 % del PIB.

2.9.

La Caja de la ANDE

La cobertura de la Caja de la ANDE a los funcionarios y trabajadores de esta Instituci´ on son complementarias al seguro que ofrece el Instituto de Previsi´ on Social, por lo que la Ley N◦ 1.300/87 establece un r´egimen de cotizaciones reducidas, tanto para empleados como para el empleador. Asimismo, el beneficio m´ aximo a que tiene derecho el trabajador bajo este r´egimen, es del 66,6 % del promedio de los 36 u ´ltimos meses.

2.9.1.

Reservas

La Caja tiene reservas. El Patrimonio Neto de la institución del orden de los USD 130 millones, seg´ un la auditor´ıa de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica al cierre del ejercicio del 2011. Estas reservas están invertidas en depósitos bancarios, certificados de dep´ osito, bonos corporativos y en préstamos a sus propios afiliados.

2.9.2.

Coeficiente de consistencia t´ ecnica

Considerando una tasa de remplazo del 66,6 % y una relaci´on activos/pasivos de 4,3, el CCT es de 15,5 %, lo que nos dice que la tasa necesaria para un equilibrio de corto plazo es muy superior al 10 % que hoy se tiene. Si consideramos que los jubilados aportan el 2,5 %, lo que nos da una tasa de remplazo efectivo del 64,1 %, nos reporta un CCT del 14,9 %, igualmente muy superior al 10 % vigente. Esto nos dice con claridad que el sistema se encuentra desfinanciado y que probablemente enfrenta problemas de flujo de caja.

Financiamiento de las entidades del sistema

2.9.3.

Flujo de caja

Seg´ un informe de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica del ejercicio 2011, el resultado fue superavitario en guaran´ıes 41.518 millones. Sin embargo, si consideramos s´ olo los ingresos por aportes menos egresos por pago de beneficios y gastos de personal, el resultado es deficitario en guaran´ıes 20.888 millones. En consecuencia, la Caja est´ a utilizando sus reservas para cerrar la brecha entre contribuciones y beneficios. Como no se dispone de c´alculos actuariales, no se sabe cuando se acaban las reservas.

2.9.4.

Beneficio medio versus salario medio y c´ alculos actuariales

No se dispone de informaci´on. Seg´ un el informe de auditor´ıa de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica al cierre del 2011, se requer´ıa actualizar los estudios actuariales que la Caja posee y que datan del 2006.

2.9.5.

Planilla de simulaci´ on de caso tipo

En todos los casos, las tasas de remplazo de mercado calculadas son, por mucho, inferiores a la tasa vigente por ley. Esto confirma que el sistema de la Caja de la ANDE est´ a muy desfinanciado, b´asicamente por el hecho de que la ley promete un nivel de beneficios que financieramente es incumplible.

Cuadro 2.11: Comparativo de tasas ( %) de sustituci´on Caja de la ANDE. Ley N◦ 1.300/87 y la tasa de mercado.

Jubilaci´ on ordinaria Antig¨ uedad TS Ley N◦ 1.300/87 20 66,6 21 66,6 22 66,6 23 66,6 24 66,6 25 66,6 26 66,6 27 66,6 28 66,6 29 66,6 30 66,6 Fuente: Elaboraci´ on propia.

TS mercado 19,0 20,5 21,8 23,2 24,6 26,1 27,6 29,1 30,7 32,4 34,1

Antig¨ uedad 15 16 17 18 19

Jubilaci´ on extraordinaria TS Ley N◦ 1.300/87 TS mercado 50 13,3 53 14,4 56,6 15,5 60,0 16,7 63,3 17,9

Financiamiento de las entidades del sistema

Los an´ alisis realizados confirman el desfinanciamiento de la Caja. Efectivamente, seg´ un informaciones disponibles en el sitio web de la Caja17 , por Reso◦ luci´ on N 186/12, se decidi´ o conformar una Mesa Técnica de Trabajo para la elaboraci´ on de un anteproyecto de ley de modificación de su Carta Orgánica, por lo que se deduce que existe conciencia sobre la necesidad de una urgente reforma paramétrica.

2.9.6.

Proyecciones actuariales

No se disponen. Utilizando la “regla del dedo gordo” del Holzman, R. (1998) se estim´ o que la DIJP de esta Caja en alrededor del 0,896 % del PIB.

17 www.cajaande.gov.py

Cap´ıtulo 3

Las consecuencias para la Deuda Impl´ıcita de Jubilaciones y Pensiones (DIJP) Las informaciones disponibles nos permiten tener una idea aproximada de la DIJP para el sistema obligatorio de jubilaciones y pensiones del Paraguay. La cuantificamos en el orden del 88 % del PIB. Si bien, nuestra información no nos permite tener todos los valores al mismo a˜ no, es suficiente para mostrarnos el nivel de endeudamiento impl´ıcito del Estado por jubilaciones y pensiones. En esta cifra, la Caja Fiscal tiene una participación relativa muy alta, pues por si s´ olo representa 77,7 % del PIB. Dado que esa cifra a´ un no incorpora el efecto de las m´ ultiples contrarreformas de la Ley N◦ 2.345/03, la DIJP calculada puede estar subestimando el verdadero nivel del endeudamiento impl´ıcito. ‘ ‘?Cu´ an alarmante es esta cifra?. Puede pensarse que este nivel de endeudamiento puede ser servido por algunos pa´ıses desarrollados, con gran capacidad de financiamiento, pero para otros podr´ıa ser una catástrofe. Para responder a esta pregunta utilizaremos el concepto de “pension debt overhang” desarrollado por Kane, C. y Palacios, R. (1996). Este indicador compara la DIJP con la masa salarial, puesto que la masa salarial representa una restricción a la recaudación m´ axima en concepto de aportes, en analog´ıa a cuando uno calcula el valor presente del servicio futuro de la deuda expl´ıcita del Estado y lo compara con las exportaciones anuales de bienes y servicios. Dado el peso de la Caja Fiscal en el an alisis y la existencia de datos, se calcula que este indicador resulta en 935 % 1 , 1 Dado

que la DIJP para la Caja Fiscal se calcul´ o con datos del 2005, para hacer este c´ alculo

Financiamiento de las entidades del sistema

lo cual indica un severo problema de endeudamiento para el Estado, sólo por la Caja Fiscal, y con datos que pueden estar subestimando la DIJP!. Asumamos por un momento que el piso de la DIJP está en el orden de los 88 % del PIB. ¿Porqué debe preocuparnos el nivel de endeudamiento impl´ıcito?. Holzmann, R. et al (2004) exponen sobre este tema de manera clara y nos dicen que debe importarnos pues constituye parte de la deuda p´ ublica, por lo que adquiere mucha relevancia para cuestiones de análisis y pol´ıtica macroeconómica, as´ı como también para preparar y evaluar futuras reformas del sistema de jubilaciones y de pensiones. En cuanto al aspecto macroeconómico, resalta el hecho de que al constituir una deuda p´ ublica, influye en la determinación de la restricción presupuestaria intertemporal del Estado y compromete la capacidad del mismo para servir su deuda externa e interna, por lo que tiene que ver con la sostenibilidad fiscal. Es decir, implica que en el futuro el Estado tendrá que enfrentar esa deuda mediante incrementos de impuestos, reducción del gasto p´ ublico general, e incluso el incumplir parte de su deuda de jubilaciones y pensiones2 . Dado que el gasto jubilatorio es extremadamente r´ıgido3 y por el hecho de que las reformas paramétricas pueden tardar mucho para aliviar substancialmente la carga del Estado, se suelen plantear reformas con tiempo suficiente, pues el esperar que se genere una crisis y una eventual cesación parcial de pagos, evidentemente no es una opción inteligente.

se supone que la DIJP en t´ erminos del producto se mantiene igual en el 2011. 2 En efecto, as´ ı como los Estados pueden en ocasiones plantear un default de su deuda externa, tambi´ en pueden hacer un default parcial de su deuda por jubilaciones. 3 Decimos default de parte de su deuda por jubilaciones, porque el default total es improbable por sus graves consecuencias sociales. Al respecto, Holzmann, R. et al (2004) mencionan que a´ un durante la guerra de Bosnia, se continuaron pagando las jubilaciones y pensiones y se llevaron registros de los pagos no realizados.

Cap´ıtulo 4

El esquema privado-voluntario de jubilaciones y pensiones El sistema privado de jubilaciones y pensiones está compuesto por la Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay, la Caja Médica y de Profesionales Universitarios Jubilaciones Privadas y la Caja Mutual de Jubilaciones y Pensiones de la Universidad Católica, as´ı como por otras de mucho menor tama˜ no relativo. Seg´ un Blanco, G. (2006), exist´ıan en ese entonces otras Cajas peque˜ nas como la de los empleados de Aduanas, la de los escribanos y la del clero. Estos esquemas no est´ an regulados por el Estado y son considerados para efectos de clasificaci´ on dentro de los reg´ımenes voluntarios de jubilaciones y pensiones. A pesar de que el énfasis de nuestro estudio está en las Cajas p´ ublicas, por formar parte del sistema obligatorio p´ ublico de pensiones, haremos una breve evaluaci´ on de este segmento, pues ha aumentado de tama˜ no considerablemente en los ´ltimos a˜ nos.

4.1.

Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay

Esta Caja es la de mayor tama˜ no entre los reg´ımenes voluntarios de jubilaciones y pensiones. Se rige por las normas contenidas en sus Estatutos Sociales. Las informaciones que analizamos provienen de la Memoria y Balance al cierre del ejercicio del 2011, publicados en su sitio web (www.cmcp.org.py). Esta Caja oper´ o con un esquema de beneficios definidos hasta 1996, adoptando desde 1997 un r´egimen de capitalizaci´ on individual. En consecuencia, el c´alculo de los beneficios se hace en base al capital acumulado en la cuenta individual y las bases 39

Financiamiento de las entidades del sistema

técnicas actuariales vigentes al momento de la solicitud, con lo que se reduce considerablemente el riesgo que asume la institución en un régimen de beneficios definidos. No obstante, la Caja sigue cumpliendo con aquellos que se jubilaron bajo el régimen de beneficios definidos.

4.1.1.

Fondos y Reservas.

La Memoria provee información detallada sobre las inversiones de la Caja. Al cierre del 2011, la Caja ten´ıa inversiones por un total de USD 76,2 millones, de los cuales la mayor parte estaban invertidos en instrumentos emitidos por bancos y financieras (38,2 %) y en créditos (38,6 %). Las inversiones en inmuebles s´ olo representaban el 2 % de la cartera. El Patrimonio Neto alcanzó los USD 51,25 millones, de los cuales USD 39,42 millones corresponden al aporte de los cotizantes activos y sus rentabilidades (Fondo de los Afiliados), mientras que las reservas constituidas como pasivos corrientes y no corrientes suman USD 29,7 millones. En cuanto a su esquema de financiamiento, cabe destacar que seg´ un Blanco, G. (2006), la Caja asume los riesgos de longevidad y de tasa de interés en los beneficios que se otorgan como rentas vitalicias, cosa que se suele traspasar a una compa˜ n´ıa de seguros. La Caja maneja un Fondo de Fluctuación de Resultados destinado a cubrir la diferencia entre la tasa técnica y el resultado obtenido. La entidad contrata anualmente una Auditor´ıa Externa y realiza periódicamente proyecciones actuariales. La Memoria y Balance incluye el resultado de los u ´ltimos c´ alculos actuariales, realizados por un consultor extranjero que calcula las reservas a constituir por los compromisos ya asumidos.

4.2.

Caja M´ edica y de Profesionales Universitarios (CMPU)

Al igual que la Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay, esta Caja cambio de un régimen de beneficios definidos a uno de capitalización individual en 1997, aunque sigue cumpliendo con aquellos jubilados del régimen antiguo. Al cierre del 2011, la CMPU ten´ıa inversiones por un total de USD 28,05 millones, de los cuales USD 15,47 millones eran inversiones de corto y largo plazo y USD 12,58 millones eran créditos de corto y largo plazo. Por el lado de los Pasivos Corrientes, USD 0,12 millones están destinados al Fondo de Solidaridad y USD 0,64 millones est´ an destinados a las jubilaciones a pagar por el sistema antig¨ uo de beneficios definidos y por el nuevo de contribuciones definidas. El Pasivo No corriente est´ a conformado como sigue: USD 0,66 millones para el Fondo de Solidaridad, USD 0,82 millones por jubilaciones a pagar y USD 12,2

Financiamiento de las entidades del sistema

millones son aportes jubilatorios. En el Patrimonio Neto figuran USD 11,14 millones como excedentes capitalizados. Seg´ un los Estatutos Sociales de la Caja, la instancia controladora es la Comisi´ on Fiscalizadora, la que tiene como objetivo fiscalizar la actividad econ´omica, financiera, patrimonial y social de la entidad. Est´a compuesta por tres miembros titulares y dos suplentes, electos en Asamblea General Ordinaria. Los Miembros Titulares duran dos a˜ nos en sus funciones y son renovados parcialmente cada a˜ no. Asimismo, est´ an obligados a realizar auditor´ıas externas.

Cap´ıtulo 5

Conclusiones y recomendaciones En cuanto a lo financiero, la preocupación del Estado se centra en el sistema obligatorio de jubilaciones y pensiones, por el hecho de que este constituye su pasivo contingente, por lo que se realiza su evaluación con el objetivo de estimar la sostenibilidad fiscal. Es decir, desde el momento en que el Estado obliga a los trabajadores a participar del sistema, tiene que proveer de las garant´ıas que se requieran para honrar los compromisos del sistema con los afiliados. Esta garant´ıa no sólo se refiere a una regulaci´ on y a la supervisión, sino que debe impl´ıcitamente, en caso de quiebra, articular las medidas que sean necesarias para que el sistema contin´ ue funcionando. Acciones en esta l´ınea, en cumplimiento de su deber, ya se han hecho realidad para varios sectores del sistema de jubilaciones y pensiones, la Caja Fiscal, sectores del Magisterio Nacional, Polic´ıa Nacional y Fuerzas Armadas, en la Caja Bancaria y en la Caja Parlamentaria, en los que el Estado aporta recursos fiscales genuinos. Antes que fijarnos s´ olo en el flujo de caja, se requiere que el Estado también tenga una idea m´ as exacta del compromiso que representan todas las Cajas en su conjunto, a´ un aquellas que hoy todav´ıa no representan una carga para el Tesoro. Para ello, se necesita realizar proyecciones actuariales para todo el sistema de pensiones, con escenario actual y reformado. Nuestras estimaciones, nos muestran una DIJP que por lo bajo se sit´ ua en alrededor del 88 % del PIB, y que representa el 935 % de la masa salarial en el caso de la Caja Fiscal, lo cual implica un Estado severamente endeudado en donde está comprometida la sostenibilidad fiscal de largo plazo. No obstante, es de crucial importancia contar con cifras m´ as exactas.

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Asimismo, existen otros elementos preocupantes en el funcionamiento del sistema de jubilaciones y pensiones. Entre estos elementos se encuentran la ingobernabilidad que implica los cambios constantes introducidos en las leyes que gobiernan la Caja Fiscal y que han sido impuestos al Estado, a´ un rechazándose vetos presidenciales con s´ olidos argumentos; la inexistencia de una instancia de supervisi´ on y control, as´ı como la pobre regulación del sector, en particular con respecto a la inversi´ on de las reservas, lo que pone en riesgo a los fondos de largo plazo m´ as importantes que tiene el Estado; la escasa cantidad y calidad de informaci´ on estad´ıstica, que dificulta el efectuar análisis más profundos; y el alto riesgo gerencial en la administración de algunas Cajas detectadas por la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica. La velocidad con que se aprueban leyes que incrementan la Deuda Impl´ıcita de Jubilaciones y Pensiones en la Caja Fiscal, y otras Cajas del sistema p´ ublico pensiones, y el alto endeudamiento que se está acumulando, implica que en alg´ un momento el Estado tendrá que tomar una serie de medidas en su intento de afrontar una crisis social por el default de las jubilaciones y pensiones. Entre estas posibles medidas est´ an el incremento de los impuestos, la reducción no s´ olo de las jubilaciones y pensiones futuras, sino también de las que se están pagando, as´ı como la reducci´ on del gasto p´ ublico en otras áreas. El esperar que se desarrolle una crisis para plantear una reforma del sistema no es recomendable. Estas reformas, tan complejas pero necesarias, deben realizarse en el marco de un amplio consenso y acuerdo pol´ıtico, de otro modo no será sostenible. El ejemplo claro en el caso de Paraguay, es la ruptura de la reforma de la Caja Fiscal. Las reformas que se han hecho en otros pa´ıses han desarrollado este consenso pol´ıtico y se ha conferido, en ese marco, la iniciativa legislativa en la materia al Poder Ejecutivo. No pueden provenir leyes jubilatorios desde todos los sectores de interés. Finalmente, a pesar de que el sistema privado de jubilaciones y pensiones es voluntario, igual debe incluirse en la agenda del Gobierno, pues está en juego la fe p´ ublica y ha venido creciendo de tal forma que se maneja una cantidad importante de recursos. As´ı, este segmento necesita ser adecuadamente regulado y supervisado. Afortunadamente, no se ve indicios preocupantes en esta evaluación rpida. Las dos Cajas analizadas se manejan por el esquema de contribuciones definidas con capitalizaci´ on individual, realizan proyecciones actuariales regulares y proveen un flujo importante de información al p´ ublico en general, lo que facilita que sus afiliados ejerzan alguna labor de control.

Ap´ endice A

Modificaciones a la Ley 2.345/03. A.1.

Ley 3.542/2003

Modifica y/o ampl´ıa los art´ıculos 8◦ y 20◦ . Modificaci´ on del art´ıculo 8◦ : aplica la actualización de los haberes de acuerdo al ´ındice de Precios del Consumidor. Art´ıculo 20◦ : Dispone que los profesores y maestros que hayan ejercido la docencia en instituciones particulares, podrán sumar sus a˜ nos de servicio en estas instituciones — hasta un máximo de 5 a˜ nos — a los efectos de establecer su derecho a la jubilaci´ on. Para el efecto deben aportar el 16 % sobre su u ´ltimo salario, por el tiempo a ser reconocido.

A.2.

Ley 2.527/04

“Que modifica el art´ıculo 2◦ de la Ley N◦ 2.345/03”. Esta Ley introduce el aguinaldo para los Lisiados y Veteranos de la Guerra del Chaco.

A.3.

Ley 2.613/05

Que autoriza al Poder Ejecutivo a pagar una gratificaci´ on anual a los jubilados de la administraci´ on p´ ublica.

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Extiende la figura del aguinaldo para todos los jubilados de la administraci´ on p´ ublica, lo que hab´ıa sido prohibido en la Ley N◦ 2.345/03.

A.4.

Ley 3.197/07

“Que ampl´ıa el art´ıculo 16◦ de la Ley N◦ 2.345/03”. Esta Ley permite a las docentes del Magisterio Nacional computar como antig¨ uedad hasta 5 hijos. Para el efecto deber´an aportar el 16 % sobre la base de 12 meses de salario, considerando para el efecto, el u ´ltimo salario percibido.

A.5.

Ley 3.206/07

Del “Ejercicio de la enfermer´ıa”. Establece reglas jubilatorias especiales para las enfermeras. Estas tendr´an derecho a la jubilaci´ on ordinaria a los 55 a˜ nos de edad y 25 a˜ nos de servicio. La jubilaci´ on ordinaria se adquiere con 12,5 a˜ nos de antig¨ uedad. Las tasas de sustituci´ on van desde el 45 % para 12,5 a˜ nos de antig¨ uedad, hasta el 90 % para 25 a˜ nos de servicio.

A.6.

Ley 3.217/07

Que modifica el art´ıculo 6◦ de la Ley N◦ 2.345/03. Esta Ley otorga una jubilaci´on del 65 % de la u ´ltima remuneraci´on percibida, a los Herederos de los Militares y Polic´ıaas que fallecen en actos de servicio, antes de tener el derecho al Haber de Retiro, es decir, antes de contar con la antig¨ uedad m´ınima que le hubiera dado el derecho al retiro.

A.7.

Ley 3.414/07

“Que autoriza al Poder Ejecutivo a pagar una gratificaci´ on anual a los jubilados y pensionados del sector contributivo de la Caja Fiscal del Ministerio de Hacienda”. Autoriza al Poder Ejecutivo a pagar una gratificaci´on anual a los pasivos del sector contributivo de la Caja Fiscal, conforme a la disponibilidad presupuestaria del rubro 829 “Otras Transferencias a Jubilados y Pensionados”. El monto

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se fijar´ıa de conformidad a las disponibilidades de la Tesorer´ıa General.

A.8.

Ley 3.542/08

Que modifica y ampl´ıa la Ley N◦ 2.345/03. Introduce varias modificaciones en la Ley. En primer lugar, modifica el art´ıculo 8◦ en que los beneficios pagados por la Caja Fiscal se actualizarán anualmente de acuerdo al Índice de Precios del Consumidor, calculado por el Banco Central del Paraguay. Ampl´ıa la Ley agregando dos art´ıculos más. El art´ıculo 20◦ establece que los profesores y maestros que hayan ejercido la docencia en instituciones particulares, podrán sumar sus a˜ nos de servicios en dichas instituciones a los efectos de establecer su derecho de jubilación en la Caja Fiscal. Para ello se deber´ a aportar por dichos a˜ nos. Asimismo, el art´ıculo 21◦ establece que los docentes del Magisterio Nacional que presten sus servicios en escuelas especiales con ni˜ nos y jóvenes especiales, podrán acceder a la jubilación ordinaria a partir de 25 a˜ nos de servicios, siempre que hayan cumplido dicha funci´ on durante los u ´ltimos 5 a˜ nos corridos.

A.9.

Ley 3.613/08

Que modifica el art´ıculo 13◦ de la Ley N◦ 2.345/03. Establece que los docentes universitarios tendr´an los mismos privilegios que los docentes del Magisterio Nacional, que pueden acceder a la jubilaci´on ordinaria con 28 a˜ nos de servicio y una tasa de sustitucin el 87 %, o 25 a˜ nos de servicio con una tasa de sustituci´ on del 83 %.

A.10.

Ley 4.252/10

Modifica los art´ıculos 3◦ , 9◦ y 10◦ . Esta Ley introduce varias modificaciones. La modificación del art´ıculo 3◦ separa los programas civiles de aquellos no civiles. Los superávits generados en los programas civiles s´ olo podrán ser utilizados para cubrir los déficits en dicho sub-sector, y no para los no civiles que tendrán que ser financiados con recursos tributarios. Los saldos generados en los programas civiles deberán ser depositados en el Banco Central y podrán ser invertidos. La modificación del art´ıculo 9◦ elimina la jubilación obligatoria y la antig¨ uedad m´ınima pasa a ser de 20 a˜ nos. Se establece que la jubilación m´ınima será del 40 % del salario m”inimo

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legal. En la jubilaci´ on extraordinaria (Art´ıculo 10◦ ) tambi’en se establece como antig¨ uedad m´ınima 20 a˜ nos de servicio.

A.11.

Ley 4.493/11

Que establece los montos de la escala de sueldo b´ asico mensual y otras remuneraciones de los integrantes de las Fuerzas P´ ublicas. El art´ıculo 11◦ establece que los componentes de las Fuerzas P´ ublicas que pasan a retiro, percibir´ an el 100 % de su haber de retiro. Esta redacción, a pesar de ser confusa, es tomada en la práctica como que la tasa de sustitución pasa a ser del 100 %, no importando los a˜ nos de servicio. Por otro lado, el art´ıculo 12◦ establece que aquellos que ya se encuentran en situación de retiro percibirán sus haberes de retiro equiparados con el sueldo del que está en actividad, con lo cual desaparece también el haber de retiro que fuera calculado de acuerdo a los a˜ nos de servicio, pues el retirado debe recibir la misma remuneración que el que est´ a en actividad en el mismo grado jerárquico. Quizás ésta sea la modificaci´ on que mayor perjuicio ha causado al sistema jubilatorio de la Caja Fiscal, dado que los sectores no civiles están entre aquellos con mayor déficit de esta instituci´ on.

A.12.

Ley 4.735/12

Que ampl´ıa el art´ıculo 13◦ de la Ley N◦ 2.345/03. Se establece un régimen de privilegio para los docentes del Magisterio Nacional con discapacidad y aquellos que durante los 5 u ´ltimos a˜ nos hayan prestado servicios en instituciones de educación especial con alumnos discapacitados, quienes ahora podr´ an acceder a la jubilación ordinaria a partir de los 20 a˜ nos de servicio con una tasa de sustitución del 87 %.

A.13.

Ley 4.747/12

Que ampl´ıa el art´ıculo 13◦ de la Ley N◦ 2.345/03, que fuera modificado por Ley N◦ 3.613/09. Esta Ley permite a los docentes universitarios de la Universidad Nacional sumar sus a˜ nos de servicios en otros organismos del Estado, para poder acceder a la jubilaci´ on como profesor universitario.

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A.14.

Ley 4.622/12

Modifica el art´ıculo 6◦ de la Ley N◦ 2.345/03, que hab´ıa sido modificado por Ley N◦ 3.217/07. Esta Ley permite que los polic´ıas y militares muertos en actos de servicio, reciban un ascenso p´ ostumo al grado inmediato superior, y la pensi´on que recibir´ an sus herederos ser´ a del 80 % de la remuneraci´on correspondiente al grado p´ ostumo, cualquiera sea su antig¨ uedad.

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