Regulación y supervisión del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay by matilez

Regulación y supervisión del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay Emilio Ortiz Trepowski y Bernardo Navarro Amarilla Instituto Paraguayo de Investigaciones Económicas1 22 de diciembre de 2012

Eligio Ayala 844 casi Tacuar´ı, Asunci´ on, Paraguay. Tel´efono 441.320

Índice general 1. La regulaci´ on y la supervisi´ on en el sistema actual 1.1. La regulaci´ on del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. La supervisi´ on y el control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Estudios anteriores acerca de la regulación y la supervisión 1.4. La normativa de inversión de las reservas del sistema . . . .

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2. Creaci´ on de una Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones 2.1. ¿Es necesaria una entidad de supervisión? . . . . . . . . . . . . . 2.2. Dise˜ no institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. ¿Entidad especializada o integrada? . . . . . . . . . . . . 2.2.2. Independencia operacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3. Financiamiento y otros recursos . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4. Suficiente poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.5. Gobierno corporativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. La supervisi´ on . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1. Elementos básicos de una supervisión efectiva . . . . . . . 2.3.2. ¿Qué supervisar? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3. Licencia para operar, fusiones y liquidaciones . . . . . . . 2.3.4. Normas de inversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.5. Informaci´ on . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.6. Marketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Nueva filosof´ıa de la regulaci´ on y la supervisi´ on

Â´Indice de cuadros 1.1. FiscalizaciÂ´ on de las Cajas del Sistema Obligatorio . . . . . . . . .

Cap´ıtulo 1

La regulaci´ on y la supervisi´ on en el sistema actual “Un sistema cerrado de conocimiento f´ actico, que excluya toda ulterior investigaci´ on, puede llamarse sabidur´ıa pero es en rigor un detritus de la ciencia. El sabio moderno, a diferencia del antiguo, no es tanto un acumulador de conocimientos como un generador de problemas”. La ciencia, su m´etodo y su filosof´ıa. MARIO BUNGE

Antes que nada, es importante discutir el alcance de estos términos, que muchas veces se utilizan como si fueran sinónimos. En general, existe un consenso en que ambas actividades son diferentes, y en este sentido, Llewellyn (1999) establece una clara distinci´ on entre ambas. En efecto, define a la regulación como el establecimiento de ciertas reglas de conducta, al monitoreo como la labor de verificar si dichas reglas son cumplidas o no, y a la supervisión como una observaci´ on m´ as general de la conducta de la firma. No obstante, sostiene que estas actividades conceptualmente diferentes pueden ser desarrolladas por una misma entidad. En la misma l´ınea de argumentación, Demarco y Rofman (1998), y Hinz y Mataoanu (2005), opinan que la labor de regulación es la de ofrecer reglas espec´ıficas y estándares, mientras que la supervisión es el proceso de implementar el sistema y forzar el cumplimiento de aquellas reglas. Otros dejan entrever que existe un buen grado de superposición entre estos conceptos. Por ejemplo, Aoide (2012), define a la regulación de las jubilaciones y pensiones como un término legal que involucra el conjunto de leyes, reglas y est´ andares que gobiernan la industria de jubilaciones y pensiones, y los procedimientos necesarios para forzar su cumplimiento. De esta definición se puede entender que, por lo menos, la actividad de monitoreo forma parte de la activi3

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dad regulatoria. Palmer y Cerruti (2009), a pesar de estar de acuerdo con la distinción entre ambas actividades, admiten que el uso de los términos “regulador financiero” o “supervisor financiero”, como indistintos, es una práctica com´ un.

1.1.

La regulaci´ on del sistema

La regulaci´ on del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay es peligrosamente incompleta, pues a pesar de que las entidades del sistema obligatorio de jubilaciones y pensiones fueron creadas por diversas leyes, y existen también numerosos Decretos de reglamentación, en general, gran parte de las actividades de éstas no est´ an reguladas adecuadamente, en particular, la consistencia entre los par´ ametros de aportes y de beneficios, la inversión de las reservas acumuladas, la gesti´ on de la sostenibilidad de largo plazo y los mecanismos de supervisi´ on y control. Resalta también la ausencia de una perspectiva amplia en la regulaci´ on que incluya al mercado de capitales, al sistema de seguros de largo plazo, al sistema financiero y al sistema de jubilaciones y pensiones, como un todo, de manera que queden regulados los valores en riesgo que involucran a estas diversas ´ areas. En efecto, la regulaci´ on de las inversiones incorporadas en las distintas leyes, parecen copiadas de un mismo texto y se reducen a unos pocos art´ıculos que no contienen los elementos m´ınimos de gestión de los riesgos que se incluyen en las mejores pr´ acticas y en los estándares internacionales. Por otro lado, la inexistencia de una entidad gubernamental a cargo de la regulaci´ on y la supervisi´ on del sistema ha conducido a que los cambios en el marco legal de las diferentes entidades siga un camino desordenado y hasta caótico en algunos casos. Las Cartas Orgánicas de muchas de las entidades son muy antig¨ uas1 y obsoletas, pues en un mercado tan dinámico, las disposiciones de hace 10 a˜ nos atr´ as, puedan estar hoy ya completamente desfasadas. En la mayor´ıa de los casos, las modificaciones a las Cartas Orgánicas no son discutidas con las instancias técnicas2 del Estado y tampoco han resuelto la obsolescencia de dichas disposiciones, sino que más bien se han limitado a hacer más generosas las reglas de otorgamiento de los beneficios, con el consiguiente perjuicio a la sostenibilidad financiera del sistema. En cuanto a los procedimientos usuales para aprobación de las normas para el sistema de jubilaciones y pensiones, también existe una gran preocupación, 1 Muchas de las disposiciones de la Ley de Organizaci´ on Administrativa de 1909 siguen vigentes para la Caja Fiscal. Lo mismo ocurre con el marco legal del IPS que data de 1943. 2 No se sabe muy bien con qui´ en discutir, dado que no existe una instituci´ on legalmente responsable ni un conjunto de recursos humanos especializados en el a ´rea.

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pues en la vasta mayor´ıa de los casos las leyes no han surgido como resultado de una discusi´ on amplia entre las partes interesadas, sino que han sido iniciativas de los gremios de jubilados y pensionados, autoridades de la Cajas o incluso del mismo Parlamento Nacional. Un ejemplo concreto es el caso de la Caja Fiscal, en el que el esfuerzo de reforma del Poder Ejecutivo, que llevó a la promulgaci´ on de la Ley N◦ 2.345/2003, fue seguida por alrededor de 20 modificaciones de la ley — no originadas en el Ministerio de Hacienda — y que redujeron substancialmente la capacidad de ordenar la Caja Fiscal, que era el objetivo de la mencionada Ley de reforma. En muchos casos, estas modificaciones a la Ley N◦ 2.345/03 fueron aprobadas por el Parlamento Nacional, haciendo caso omiso de las consideraciones técnicas expuestas por el Ministerio de Hacienda e incluso rechazando el veto del Poder Ejecutivo contra la sanción legislativa de algunas normas. As´ı, se puede observar que existe una gran dificultad para plantear reformas del sistema de jubilaciones y pensiones — principalmente por la inexistencia de una entidad especializada responsable de la regulación y supervisi´ on de todo el sistema — mientras que existe una relativa facilidad para lograr modificaciones que hacen aparentemente más generoso el sistema, lo cual puede ser contraproducente en realidad para los cotizantes ante un escenario fuertemente deficitario. Esto plantea en el fondo un problema serio de regulaci´ on y, m´ as all´ a, la ausencia de un consenso pol´ıtico sobre el estado del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay, sus proyecciones y sus riesgos. En cuanto al sistema privado y voluntario de pensiones, carece de regulación y se apoya en leyes generales sobre mutualidad. Sin embargo, existe en este sector un criterio mucho m´ as s´ olido sobre la necesidad de autocontrol, lo que le ha permitido ser un actor muy importante y de creciente participación.

1.2.

La supervisi´ on y el control

A pesar de la heterogeneidad del marco regulatorio m´ınimo que caracteriza a las diferentes entidades del sistema, hay coincidencia en la falta de un ente especializado que se encargue de la supervisión y fiscalización, es decir, que tenga como u ńico fin la realización de estas labores cr´ıticas. El u ńico caso que cuenta con supervisi´ on y fiscalización por parte de dos Superintendencias, la de Bancos y la de Seguros, es la Caja Bancaria. Pero a´ un en este caso, estas Superintendencias no han desarrollado a´ un un equipo que posea el conjunto de conocimientos actuariales y financieros especializados como para entender la regulaci´ on y supervisi´ on del sector. Para estas dos Superintendencias, la supervisi´ on de la Caja Bancaria es una tarea más bien de carácter marginal. En el Cuadro 1.1 se informa lo que incorporan las distintas leyes como mecanismos de control y fiscalizaci´ on de las diferentes entidades del sistema.

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Cuadro 1.1: Fiscalizaci´on de las Cajas del Sistema Obligatorio Cajas Caja Fiscal IPS Caja Bancaria Caja Parlamentaria Caja Municipal Caja de la ANDE Caja de la Itaip´ u Binacional

Supervisor Contralor´ıa General de la Rep´ ublica1 S´ındico de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica Superintendencias de Bancos y de Seguros Auditor2 Auditor´ıa externa y Contralor´ıa General de la Rep´ ublica3 S´ındico de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica S´ındico4

Fuente:Elaboraci´ on propia. 1 2

La Direcci´ on de Jubilaciones y Pensiones es fiscalizada como una dependencia del Ministerio de Hacienda. El Presidente del Congreso nombra un Auditor. Asimismo, dado que el Fondo es administrado por el IPS, esta tambi´en bajo la fiscalizaci´ on del S´ındico del IPS. La auditor´ıa es independiente y contratada por la Caja. Asimismo, es fiscalizada por el Ministerio de Hacienda. S´ındico nombrado por el Director General Paraguayo con salario de la instituci´ on. Se contratan auditor´ıas externas.

A pesar de la ausencia de un supervisor especializado, se considera que es u ´til analizar, en primer lugar, las caracter´ısticas de fiscalización y control que hoy tienen las Cajas, pues este estudio puede aportar datos importantes que puedan ser de utilidad para el futuro ente supervisor. Como muestra el Cuadro 1.1, en todos los casos, la ley especifica para cada Caja un esquema propio de fiscalización3 , en la mayor´ıa de los casos un S´ındico de la Contralor´ıa o un Auditor, interno o externo. Iglesias y Valdez (1995), al referirse a la generalizada figura del S´ındico, afirman que “cada una de las distintas entidades genera su propia reglamentación espec´ıfica y fiscaliza su propio funcionamiento”. Asimismo, abogan por una correcta “separación de funciones y responsabilidades” como una de las caracter´ısticas básicas para asegurar una administraci´ on eficiente. Se observa que la fiscalización que la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica realiza por medio de la figura del S´ındico, tiene serias limitaciones y no puede constituirse en una verdadera instancia de regulación, supervisión y control del sistema obligatorio de jubilaciones y pensiones por varias razones que se exponen a continuaci´ on. 1. La Contralor´ıa General de la Rep´ ublica fiscaliza a todo el sector p´ ublico paraguayo, incluyendo las entidades regionales o departamentales, municipalidades, Banco Central y los de los demás bancos del Estado, entidades aut´ onomas, aut´ arquicas o descentralizadas, as´ı como a las empresas del Estado o mixtas, por lo que el universo que debe fiscalizar es grande y 3 En el sentido de que no est´ an insertas en un esquema centralizado y especializado de regulaci´ on y fiscalizaci´ on.

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heterogéneo. 2. Normalmente, la fiscalización a las Cajas es realizada por una sola persona de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica, es decir, el S´ındico. En los casos donde no existe la figura del S´ındico, la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica suele enviar un equipo de personas, pero esta labor es sólo ocasional. 3. Las entidades bajo el control de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica tienen caracter´ısticas y fines muy diferentes, lo cual hace compleja la labor de esta entidad. 4. El salario del S´ındico de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica que fiscaliza a las Cajas es pagado por la institución bajo supervisión, lo cual introduce la posibilidad de ciertos conflictos de interés. El mismo comentario se puede aplicar para los casos de auditores nombrados por las autoridades de las Cajas. 5. Su labor se circunscribe al control, vigilancia y fiscalización de los bienes y del patrimonio del Estado, ejecución y liquidación del Presupuesto de Gastos, gesti´ on fiscal, as´ı como la denuncia de los delitos constatados durante su tarea de fiscalización. 6. No pretende, en ning´ un caso, erigirse como reguladora del esquema de jubilaciones y pensiones, sólo ejercer la fiscalización y el control, dentro del marco de su mandato legal. Se deduce de los tres primeros puntos anteriores, que la labor de fiscalizar de una manera efectiva a las Cajas previsionales es una actividad abrumadora para la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica y escapa a su capacidad real. Asimismo, el u ´ltimo punto indica que gran parte de las labores propias de una Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones, queda fuera del ámbito de gestión de la Contralor´ıa. En efecto, gran parte del trabajo de una Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones pasa por velar por el correcto funcionamiento del sistema mirando no s´ olo al Estado sino también a la persona como sujeto del seguro social, la sostenibilidad de largo plazo antes que sólo el funcionamiento de corto plazo o de caja, el sistema antes que una entidad aislada en particular y en conexi´ on con otros sistemas como el de seguros y del mercado de capitales. El caso de la Caja Bancaria, como u ńica Caja con supervisión y fiscalizaci´ on de una entidad especializada4 , es interesante. Esta entidad siempre estuvo fiscalizada por la Superintendencia de Bancos, y además desde el 2005, por la Superintendencia de Seguros, por lo que en estricto rigor, está fiscalizada por dos entidades especializadas. Sin embargo, a pesar de esto, durante los noventa la entidad igual sufri´ o graves dificultades en el manejo de sus reservas. ¿Porqué la 4 Especializada en el sentido que el supervisor —la Superintendencia de Bancos— se dedica con exclusividad a la regulaci´ on y supervisi´ on del sistema financiero, no que se dedique a la regulaci´ on y supervisi´ on del sistema de jubilaciones y pensiones.

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fiscalizaci´ on no tuvo éxito en evitar este resultado?. Algunas de las causas pudieron ser: 1. En los noventas, la propia regulación bancaria y financiera todav´ıa estaba en una etapa inicial de implementación y el sistema financiero se encontraba con deficiencias estructurales provenientes de la etapa previa a la implementaci´ on de las modernas normas de Basilea. 2. La ausencia de una normativa legal suficientemente clara para la inversión de las reservas de la Caja y la gestión de sus riesgos. 3. El rol principal de la Superintendencia de Bancos es, como su nombre lo indica, la supervisi´ on del sistema bancario, siendo la fiscalización de la Caja Bancaria una labor secundaria o marginal, que a su vez requiere de un conjunto de conocimientos especializados diferente al bancario, y para el cual no estaban bien adaptados. Esto se intentó superar en el 2005, al sumar a la labor de fiscalización a la Superintendencia de Seguros, pues, al fiscalizar a compa˜ n´ıas de seguros de vida, tiene un trabajo más semejante al de la supervisi´ on de los fondos de jubilaciones y pensiones. 4. La Superintendencia de Bancos no contaba herramientas legales suficientes para poder hacer cumplir directamente y rápidamente las normas o sus decisiones como regulador y supervisor, ya que no se puede imponer sanciones de importancia sino a través de sumarios administrativos que se sustancian inicialmente en el Banco Central y que luego son apelables en instancias de tribunales administrativos y superiores. De acuerdo con el marco legal vigente, durante el tiempo que se tramitan el sumario y las apelaciones, los efectos de ciertas medidas administrativas de sanción se suspenden. 5. Los conflictos potenciales de interés, al ser los supervisores cotizantes y usuarios de la misma Caja Bancaria a la que supervisan. El an´ alisis de los esquemas existentes de regulación, as´ı como de fiscalización y control, muestran con claridad la necesidad de crear una entidad estatal que se ocupe de fiscalizar y controlar a todas las Cajas del sistema obligatorio de jubilaciones y pensiones, a la par de generar una regulación moderna y suficiente de la actividad de aseguramiento por invalidez, vejez y muerte, que debe incluso incorporar a las entidades del sistema voluntario de jubilaciones y pensiones.

1.3.

Estudios anteriores acerca de la regulaci´ on y la supervisi´ on

Algunos estudios realizados sobre el sistema de jubilaciones y pensiones de Paraguay se han limitado a identificar la inexistencia de un ente regulador y de supervisi´ on, como una de las caracter´ısticas negativas resaltantes del sistema

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vigente —Acevedo, (1994); Holst, (2004)—, sin entrar a analizar el esquema particular de fiscalizaci´ on incorporados en las diferentes leyes, o sugerir dise˜ no alguno para una eventual reforma. El problema se hac´ıa más serio en el segmento de planes voluntarios de jubilaciones y pensiones, pues en este caso ni siquiera exist´ıa una regulaci´ on y mucho menos una entidad fiscalizadora —Cetrángolo, 1994; Cruz Saco, 1994—, aunque Acu˜ na (2001) afirma que algunas de ellas no estaban libres de toda regulación, pues Garant´ıa S.A.5 , estaba sometida a las normas de negocios fiduciarios y estaba fiscalizada por la Superintendencia de Bancos. No obstante, el resto de este segmento, no estaba regulado y sólo eran fiscalizadas por auditor´ıas externas y/o juntas de vigilancia. Iglesias y Valdez (1995) fueron un poco más allá y analizaron el tipo de regulaci´ on y fiscalizaci´ on del sistema, los peligros que se generaban desde un punto de vista positivo, y el rol subsidiario que deber´ıa tener el Estado en un nuevo sistema de jubilaciones y pensiones, donde la labor de regulación y fiscalización es de m´ axima importancia. Asimismo, proponen por primera vez incluir a los esquemas privados de jubilaciones y pensiones, dentro del universo regulado y fiscalizado por el Estado, aunque la regulación deber´ıa adaptarse a la necesidad de generar competencia en dicho segmento. El Banco Mundial (2004) expone como un prerrequisito fundamental para asegurar la estabilidad del sistema de seguridad social, sea cual fuere el dise˜ no de éste, la reforma total del manejo financiero de las entidades. Entre las medidas sugeridas est´ an la creaci´ on de un “ente de supervisión de alcance nacional, independiente, id´ oneo, profesional y provisto de los recursos necesarios de carácter técnico, humano y financiero para regular totalmente la actividad, cualesquiera sean sus participantes”. Una vez que esté funcionando el ente, éste deb´ıa comenzar a generar las nuevas regulaciones que aseguren que el manejo financiero sea profesional y transparente, independiente de los intereses sectoriales y pol´ıticos, que generen una rentabilidad adecuada, y con pautas claras en cuanto a instrumentos para una adecuada diversificación de los riesgos. Salinas (2004) afirma que no existe una concepción regulatoria por parte del Poder Ejecutivo, ya que las instituciones están desvinculadas entre s´ı. Hace un importante aporte al sugerir el dise˜ no funcional de la Superintendencia, estableciendo con claridad la necesidad de regular todos los aspectos de la actividad de una entidad que ofrece prestaciones de invalidez, vejez y muerte, desde la afiliaci´ on hasta el otorgamiento de beneficios. 5 En el 2001 estaban operando 4 entidades que ofrec´ ıan planes voluntarios de jubilaciones y pensiones: Garant´ıa S.A., Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay, Caja M´ edica y de Profesionales Universitarios y Caja Mutual de Jubilaciones y Pensiones de la Universidad Cat´ olica. Asimismo, mencionaba que hab´ıan dejado el mercado Bienestar Familiar S.A., JUPEP S.A., UNAFON S.A. y el plan ofrecido por BUSAIF, lista a la que hay que sumar hoy a Garant´ıa S.A. que fue liquidada tiempo despu´ es de ser elaborado el informe.

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1.4.

La normativa de inversi´ on de las reservas del sistema

La fiscalizaci´ on de la correcta inversión de los recursos financieros que aseguran el cumplimiento de los compromisos de las jubilaciones y pensiones de cada instituci´ on, es una tarea fundamental de cualquier ente supervisor de jubilaciones y pensiones y forma parte elemental del marco de regulación. Esta labor s´ olo se puede realizar si existe un marco legal adecuado, que abarque todos los aspectos fundamentales que aseguren la correcta inversión de las reservas y la gesti´ on de los riesgos propios de esta actividad. Estas normas requieren en su forma tradicional6 establecer: 1. el fin u ńico de la inversión de las reservas; 2. los instrumentos no permitidos7 , o que no tienen la obligación de proporcionar informaci´ on p´ ublica. Asimismo, se suele prohibir o limitar la inversi´ on en inmuebles (inversiones il´ıquidas).; 3. los instrumentos que podrán ser objeto de inversión de las reservas8 ; 4. l´ımites del portafolio: los topes máximos de inversión por tipo de instrumento, por emisor y por categor´ıa de riesgo; 5. la valoraci´ on de la cartera9 ; 6. los procedimientos de inversión; 7. la custodia de valores; 8. la gradualidad de aplicación que será administrado por el ente supervisor10 ; 9. las penalidades por incumplimiento de las normas; 10. la rendici´ on de cuentas. 6 A´ un aquellos pa´ıse que han adoptado ya las nuevas tecnolog´ıas de regulaci´ on basadas en riesgos, tienen disposiciones que establecen ciertos l´ımites cuantitativos sobre el portafolio de inversiones de las reservas. Estas regulaciones son consideradas como normas m´ınimas 7 En general, aquellos que implican conflictos de inter´ es (pr´ estamos a los afiliados o a las empresas que tengan relaci´ on con la instituci´ on). En el caso de los pr´ estamos relacionados, algunas regulaciones no los prohiben por completo pero s´ı se imponen l´ımites m´ aximos 8 Se suele exigir, por ejemplo, que sean instrumentos con informaci´ on suficiente para evaluar sus riesgos, los que deben estar debidamente calificados. 9 Se suele exigir que la valoraci´ on sea a precio de mercado, a los efectos de que el balance sea realista. 10 Esto se suele justificar en los casos en que existe un escaso desarrollo del mercado de capitales y de seguros de largo plaz, y por lo tanto no existen suficientes instrumentos o ciertas instituciones b´ asicas como las calificadoras de riesgo o un mercado en el que se pueda comprar rentas vitalicias seguras.

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Por el contrario, es un hecho transversal a todas las Cajas del sistema, que las normas de inversi´ on incorporadas en la ley, tengan un enfoque minimalista, lo que otorga una alta discrecionalidad a las autoridades de las Cajas. En el caso particular del IPS, institución que tiene las reservas más grandes de todo el sistema, s´ olo dos art´ıculos de su Carta Orgánica se refieren a la inversión de las reservas, y a´ un as´ı, introducen serias limitaciones a la labor de invertir en las mejores condiciones de seguridad, rentabilidad y liquidez. En efecto, el art´ıculo 27◦ de la Ley N◦ 98/92 prohibe la inversión en instrumentos emitidos por el Estado paraguayo —bonos del Tesoro y letras de regulación monetaria del Banco Central—, lo que puede impedir bajo ciertas condiciones normales una correcta diversificaci´ on de los riesgos 11 . En dirección contraria, el art´ıculo ◦ 28 , apunta a cierto nivel de tasas de rendimiento en particular, lo cual puede eliminar del espectro de inversión a algunos instrumentos seguros, y establece que las inversiones tienen que ser preferentemente para apoyar el desarrollo del sector productivo, lo cual no deber´ıa ser un objetivo de la inversión de las reservas del Instituto12 . Si bien es cierto, que el IPS tiene normas internas más detalladas para invertir sus recursos de reserva, emitidas como Resoluciones del Consejo del ente, éstas pueden ser modificadas a discreción y por lo tanto son más vulnerables a las presiones de los diferentes grupos de interés, razón com´ un en otros pa´ıses que explica el porqué este tipo de regulación suele ser materia de ley. La Caja Fiscal, que es la segunda Caja con mayores reservas del Sistema, dispone actualmente alrededor de USD 400 millones. En efecto, la Ley N◦ 2.345/03, hab´ıa establecido la separación contable de todos los reg´ımenes administrados por la Caja Fiscal, mientras que la Ley N◦ 4.252/10 estableció que la separación sea entre los reg´ımenes civiles y no civiles. Esta normativa condujo a que los recursos provenientes de los reg´ımenes superavitarios civiles, como el de la Administraci´ on Central, vayan a ser depositados en el Banco Central del Paraguay, aunque el sistema general de la Caja Fiscal, civiles y no civiles, sea fuertemente deficitaria. Mientras no exista una normativa de inversión adecuada de estas reservas de la Caja Fiscal, estos fondos seguirán depositados en el Banco Central perdiendo valor real por la inflación, lo cual no parece ser una muy buena idea, situaci´ on que da cierto sentido de urgencia a la necesidad de contar con un esquema general y efectivo para la regulación de la inversión de reservas. La Caja Bancaria es otra de las entidades que cuenta con reservas. Hasta la fecha no cuenta con un marco legal adecuado para inversión de sus reservas, que incorpore los aspectos m´ınimos antes mencionados con un objetivo de regulación prudencial. La nueva Ley sancionada por el Congreso, N◦ 4.773 del 2012, sigue 11 No

obstante, la relaci´ on con el Fisco est´ a enturbiada por la falta de cumplimiento de los aportes del Estado previstos por la ley 12 El objetivo debe ser lograr una rentabilidad adecuada y seguridad en la inveri´ on de las reservas para que ´ estas puedan contribuir al financiamiento de los beneficios jubilatorios y de pensiones.

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teniendo los mismos defectos que las anteriores leyes, pues al permitir prácticamente cualquier tipo de inversión, proporciona una alta discrecionalidad en la inversi´ on de las reservas, lo que puede traducirse en la asunción de riesgos exagerados en las inversiones, como ha ya ocurrido en el pasado. Asimismo, la Caja de Itaip´ u se ha expuesto a riesgos innecesarios en la administraci´ on de sus reservas por la ausencia de un marco apropiado de gestión de los riesgos de inversi´ on, que contemple las mejores prácticas. Con respecto a la Caja Municipal, la Ley N◦ 122/93, art´ıculos 71◦ y 72◦ , contiene una normativa similar a la del IPS, y por lo tanto está sujeto a las mismas vulnerabilidades de riesgo. De lo expuesto, surge la conclusión de la urgente necesidad de establecer un regulador u ńico para todo el sistema de jubilaciones y pensiones, y de un marco legal adecuado para la inversión de las reservas acumuladas y de la gestión de sus riesgos.

Cap´ıtulo 2

Creaci´ on de una Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones 2.1.

¿Es necesaria una entidad de supervisi´ on?

Siguiendo a Vittas (1998), y excluyendo los casos extremos como la ausencia total de regulaci´ on1 , tenemos dos extremos regulatorios, por un lado, un esquema extremadamente regulado y con poca flexibilidad (regulación draconiana) y, por el otro, un esquema flexible y con menor regulación (se apoya en el principio de la persona-prudente). El primer caso es más probable en un esquema nuevo, en un sistema financiero poco desarrollado y sin tradición de supervisión. El otro se suele dar en pa´ıses desarrollados, con sistemas financieros maduros y larga experiencia en regulación y supervisión. La experiencia de nuestro sistema en el pasado indica cuán necesaria es la creaci´ on de un ente de supervisión y control, as´ı como normas más modernas que regulen el sector. La gran mayor´ıa de las entidades han estado funcionando desde su creaci´ on pr´ acticamente sin ninguna supervisión especializada2 y una regulaci´ on muy pobre, lo que ha contribuido a tener hoy un sistema desfinanciado, con baja cobertura, con profundas inequidades, y con importantes debilidades en la gesti´ on de los riesgos asociados a las inversiones de las reservas del sistema. 1 En Paraguay, el caso m´ as cercano a un vac´ıo regulatorio es el de los planes voluntarios de jubilaciones y pensiones. 2 Se llama supervisi´ on especializada a aquella que tiene como funci´ on espec´ıfica supervisar al sistema de jubilaciones y pensiones, aunque ´ esta funcione como una Divisi´ on de un ente integrado de supervisi´ on. No especializado ser´ıa el control a que est´ an sujetos los fondos de jubilaciones y pensiones por parte de la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica, Auditor´ıaa del Poder Ejecutivo, Comisi´ on Nacional de Valores, etc.

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Si a esto se suma la existencia de un mercado de capitales y de seguros de largo plazo poco desarrollado, la escasa presencia de entidades privadas que ofrecen planes de jubilaciones y pensiones, y la poca sofisticación del trabajador promedio, resulta evidente que Paraguay no es de los casos en los que se puede dejar que el sistema se auto regule o que se apoye en un esquema de regulación de tipo “persona-prudente”. En casos como el nuestro, es mejor partir con un esquema tipo Draconiano. Desde un punto de vista más teórico, ¿cómo se puede racionalizar la necesidad de un supervisor especializado?. Como lo afirman Demarco y Rofman (1998), la necesidad de un ente supervisor especializado se puede fundar en al menos cuatro razones. Primero, la participación en los sistemas de jubilaciones y pensiones suele ser obligatoria, y por lo tanto es el deber del Estado velar por el correcto funcionamiento del sistema creado por él mismo. A´ un cuando existen esquemas voluntarios de jubilaciones y pensiones, en éstos aportan una gran cantidad de personas y est´ a en juego la fe p´ ublica y la estabilidad del sistema financiero, por sus interconexiones. Todos estos son sólidos argumentos para la existencia de una entidad de regulación y supervisión. En segundo lugar, el negocio de otorgar un seguro de invalidez, vejez y muerte, a pesar de tener similitudes con el negocio de seguros, tiene caracter´ısticas propias, y puede ser organizada de muchas formas. En efecto, puede ser obligatorio o voluntario, puede ser de contribuciones definidas o de beneficios definidos, el Estado puede estar en mayor o menor medida involucrado en co asegurar alg´ un evento (multipilar o monopilar), puede ser prove´ıdo como un esquema ocupacional o puede ser prove´ıdo por entidades privadas que compiten entre s´ı, pueden implicar beneficios de monto u ńico (lump sum) o rentas vitalicias, etc. Esta multiplicidad de posibilidades, y la resultante información asimétrica de los diversos agentes que participan en el sistema, plantea un desaf´ıo importante para una regulaci´ on est´ andar. El negocio bancario y el de seguros son muy antig¨ uos, pero el de jubilaciones y pensiones es relativamente joven en comparaci´ on con ellos, por lo que no se puede dejar que el sistema se auto regule o que sea regulado por una entidad que no está especializada en el área. El tercer argumento est´ a relacionado con el anterior. Al ser el negocio de jubilaciones y pensiones relativamente nuevo, algunos de sus productos, en particular aquellos que proveen un sistema de capitalización individual obligatorio, son también nuevos. Y cuarto, las personas siempre tienen un cierto grado de desconfianza hacia la obligaci´ on que se les impone para que otros manejen sus ahorros, en especial en pa´ıses como el nuestro, donde todav´ıa no existe una cultura de regulación y supervisi´ on bien arraigada. Dependiendo de si se est´ a considerando un sistema organizado como de beneficios definidos o de contribuciones definidas, existen riesgos de distintas natu-

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ralezas que pueden enfrentar las instituciones y los afiliados, en mayor o menor grado. Estos pueden ser clasificados de muchas formas, pero quizás los más relevantes sean los de agencia, los operacionales y los de inversión 3 . Básicamente, en un sistema de beneficios definidos es la institución y su sponsor la que afronta el riesgo de inversi´ on, aunque sólo hasta cierto punto, pues si el desfinanciamiento es severo, probablemente los beneficiarios también afrontarán parte del ajuste (riesgo de solvencia). En un esquema de contribuciones definidas es el afiliado el que afronta el riesgo de las fluctuaciones de tasas de interés o el llamado riesgo de inversi´ on. Hay otros riesgos que afronta la institución, como ser el riesgo de longevidad, o el Estado, en el caso de caer como sujeto de pensión m´ınima. El Estado puede también correr con otros riesgos, dependiendo de cómo se estructura el sistema. Ahora bien, mantener estos riesgos dentro de ciertos l´ımites razonables es un rol esencial de la entidad supervisora y de la regulación.

2.2.

Dise˜ no institucional

De acuerdo con las lecciones aprendidas del esquema de fiscalización hoy existente y de la experiencia internacional, la instancia de supervisión y fiscalizaci´ on debe exhibir un alto nivel de independencia, financiado con recursos estables y suficientes para el pleno cumplimientos de sus objetivos, con herramientas adecuadas para hacer cumplir las normas legales y las resoluciones por ella emitidas, y con amplias facultades para precautelar la sostenibilidad financiera de largo plazo del sistema y el cumplimiento del compromiso con los cotizantes. Esta labor debe ser independiente de la realizada por la Contralor´ıa General de la Rep´ ublica y por las Auditorás Externas que la ley obliga. En este sentido, es conveniente abordar adecuadamente los siguientes aspectos.

2.2.1.

¿Entidad especializada o integrada?

Si se hace un an´ alisis comparativo a través de pa´ıses sobre si la superintendencia de jubilaciones y pensiones es una entidad especializada, o si está embutida en un organismo m´ as grande que también supervisa a otras entidades financieras, veremos que existe una gran variedad. En un extremo las especializadas y en el otro aquellas donde están todas4 integradas en una sola institución. En Latinoamérica, casi la mitad son especia3 Riesgo de agencia: La posibilidad de que los administradores no se conduzcan para maximizar el inter´ es de los mandantes. Por ejemplo, en un sistema de contribuciones definidas, se deben administrar los fondos en el mejor inter´ es de los afiliados, due˜ nos de estos fondos, pero esto no siempre es as´ı. Riesgos operacionales: P´ erdida para el miembro debido a una falla en un proceso interno o externo del administrador o proveedor. Falla de un proceso interno, evaluaci´ on muy pobre, falla de la contraparte, fraude, conflictos de inter´ es no resueltos dentro del conglomerado. Riesgos de inversi´ on: Riesgo de que el afiliado obtenga una fuente insuficiente de recursos debido a una estrategia de inversi´ on inadecuada. 4 Bancos, Compa˜ n´ıas de Seguros, Valores, y Jubilaciones y Pensiones.

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lizadas, mientras que la otra mitad exhibe alg´ un grado de integración con los segmentos de bancos, seguros y valores. En IOPS (2008) se analiza la estructura de supervisi´ on de pensiones de 25 pa´ıses, y se encuentra que 6 tienen supervisi´ on especializada, 5 est´ an parcialmente integradas y 14 están integradas, por lo que concluyen que existe un claro patrón hacia la integración de la supervisión. Si bien no existe una receta clara y consensuada al respecto, Demaestri y Guerrero (2002), y Demaestri y Ferro (2004), nos ofrecen un análisis convincente. Estos afirman que son deseables lograr los siguientes aspectos5 : menores incentivos al riesgo moral, menores posibilidades de captura del regulador, ausencia del efecto “´ arbol de navidad”6 , menores posibilidades de crear un Leviathan burocr´ atico, econom´ıas de escala y alcance, tratamiento de conglomerados financieros, mayor neutralidad competitiva y más transparencia y responsabilidad (accountability)7 . Asimismo, cada uno de éstos aspectos son evaluados en cuanto a su contribuci´ on a las metas sustantivas de la regulación que son: la protecci´ on del consumidor, estabilidad sistémica y eficiencia del sistema. Los resultados m´ as concluyentes a favor del enfoque integrado están en econom´ıaas de escala y alcance, tratamiento de los conglomerados financieros8 , neutralidad competitiva y mayor transparencia y responsabilidad. Por ello, concluyen que existen ventajas relativas de integrar la supervisión de los servicios financieros, incluyendo jubilaciones y pensiones, en pa´ıses como los de América Latina. Si bien la integraci´ on total de los supervisores en Paraguay se vea como una medida radical, se considera aconsejable integrar a la Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones, por lo menos con la Superintendencia de Seguros, por varias razones: (i) est´ a dentro del Banco Central del Paraguay, pero tiene la autonom´ıa suficiente como para emitir sus propias resoluciones; (ii) los negocios de seguros y el de jubilaciones y pensiones tienen semejanzas muy importantes; (iii) las compa˜ n´ıas de seguros de vida son también grandes inversionistas institucionales; (iv) no tendr´ıa inconvenientes para remunerar con estándares de mercados a los técnicos supervisores9 . De acuerdo con Ortiz et al (1997), la Superintendencia de Seguros muestra un adecuado grado de independencia, pero desde luego, no hay ninguna agencia que esté totalmente aislada de las presiones pol´ıticas o de la acción de los diversos grupos de interés. A continuaci´ on se describen una serie de elementos que hacen al dise˜ no ins5 En

esta lista se encuentran los principales argumentos por la integraci´ on de los reguladores en Am´ erica Latina. 6 Demasiadas funciones diferentes en una sola entidad, lo cual se convierte en una carga abrumadora para ella. 7 Otros agregar´ ıan que permite que las innovaciones en tecnolog´ıa de supervisi´ on se transmita y se aproveche m´ as r´ apido. Por ejemplo, la tendencia de la supervisi´ on basada en riesgos, est´ a mucha m´ as desarrollada en otros segmentos del sistema financiero como en el de bancos y en el de seguros 8 Poder supervisar todos los negocios de un grupo financiero. 9 Lo cual puede contribuir a evitar la fuga de cerebros, muy com´ un en supervisores que no son capaces de abonar salarios de mercado.

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titucional del supervisor y que se alinean con varios10 de los principios de supervisi´ on de las jubilaciones y pensiones privadas, identificadas por la Organizaci´on Internacional de Supervisores de Pensiones, IOPS, (2005), en un documento conocido como “Los Principios”.

2.2.2.

Independencia operacional

Es el Principio N◦ 2 de la IOPS y establece que la autoridad de supervisi´ on debe tener independencia operacional. Se transcribe dicho principio por su relevancia. 1. La autoridad de supervisi´ on debe tener independencia operacional tanto con respecto a las autoridades pol´ıticas, como con respecto a las interferencias comerciales en el ejercicio de sus funciones y poder. 2. Para asegurar la independencia, se requiere en particular estabilidad y autonom´ıa al nivel de directores senior de la autoridad de supervisi´ on de pensiones. La nominaci´ on, designaci´ on y remoci´ on de la autoridad principal debe ser realizado mediante procedimientos expl´ıcitos y mecanismos transparentes. La autoridad principal puede ser designada por un per´ıodo fijo. 3. La autoridad de supervisi´ on de pensiones debe también estar financiada de una manera que asegure la independencia y debe haber un proceso presupuestario transparente. 4. Las decisiones del supervisor deben s´ olo poder ser revocados por decisi´ on judicial, incluyendo tribunales con poder relevante o mediante un proceso parlamentario. En efecto, la instituci´ on ser´ıa más independiente cuanto menor influencia pol´ıtica tenga (despolitizaci´ on) y cuanto menor es la posibilidad de que sea manejada por las entidades a quienes controla (“captura del regulador”). Aunque es dif´ıcil aislar totalmente a los controladores y supervisores de las presiones pol´ıticas y aquellas que provienen del sector bajo regulación, existen varias medidas m´ınimas que deber´ an ser incorporadas en la Ley de creación: (i) la integración de la supervisi´ on de jubilaciones y pensiones con otros supervisores parece favorecer la independencia; (ii) el otro elemento que otorga independencia es la elecci´ on del responsable de la unidad, lo que le da legitimidad. Es preferible que el cargo sea elegido por concurso p´ ublico de oposición, con rigurosos requisitos de versaci´ on te´ orica y pr´ actica en ésta rama de actividad, su mandato no debe coincidir con el del Presidente de la Rep´ ublica y sólo que pueda ser removido por mal desempe˜ no de funciones. El rango debe ser el mismo que de un Ministro y su remuneraci´ on debe ser acorde con sus responsabilidades; (iii) autarqu´ıa 10 Los principios no citados no son menos importantes, sino que antes que al dise˜ no institucional, se refieren m´ as a la actividad del ente, entre ellos, objetivos, orientaci´ on hacia el riesgo, proporcionalidad y consistencia, consulta y cooperaci´ on, confidencialidad y transparencia.

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financiera, y (iv) trabajar con un marco normativo u ´nico para todo el sector de jubilaciones y pensiones obligatorias, las reglas son comunes y no hay ninguna diferencia en su aplicaci´ on. Un marco legal como el que se tiene hoy complicar´ıa la labor de cualquier supervisor/regulador.

2.2.3.

Financiamiento y otros recursos

Es el Principio N◦ 3 de la IOPS y establece que la autoridad supervisora de pensiones requiere de adecuado financiamiento, recursos humanos y otros recursos. Lo que hay que evitar es que mediante el financiamiento puedan ejercer presi´ on sobre ella, o los supervisados o los estamentos pol´ıticos. Es posible que los pol´ıticos puedan ejercer mucha influencia en la entidad, a través del presupuesto de gastos de la unidad. En un ambiente donde existe escases de recursos, puede que la unidad no pueda desarrollar convenientemente sus planes de inversi´ on y capacitación. Por otro lado, si el financiamiento viene del sector supervisado, es posible que la entidad confunda su mandato Estatal. A pesar de que Demarco y Rofman (1998) cree que es mejor adoptar el financiamiento mediante la recaudación de una tasa a los entes supervisados, hay experiencia en nuestro mercado que justifica pensar muy bien antes de decidir por esta modalidad y es el caso del INCOOP — entidad que supervisa al sector cooperativo — donde el financiamiento viene mayoritariamente del sector cooperativo y puede que sea uno de los factores que más le resta independencia. La observaci´ on de c´ omo se organizan los supervisores de otros pa´ıses tampoco proporciona una soluci´ on u ńica óptima, pues existe una diversidad de soluciones aplicadas11 . En cuanto al recurso humano, si la autoridad de supervisión no cuenta con personal altamente calificado, no podrá realizar efectivamente su tarea. Esto est´ a estrechamente relacionado con el financiamiento, pues para que exista personal altamente calificado debe haber remuneración acorde con las responsabilidades y la formación, y debe también haber un presupuesto adecuado para la capacitaci´ on constante.

2.2.4.

Suficiente poder

Es el Principio N◦ 4 de la IOPS y establece que a la autoridad de supervisión de jubilaciones y pensiones se le debe dotar del poder necesario para investigar y hacer cumplir las normas, para cumplir sus funciones y lograr sus objetivos. Resulta impactante como este principio se alinea perfectamente con las lecciones de nuestra experiencia pasada con respecto a la efectividad de la supervisión y también a la de otros pa´ıses. En efecto, hemos aprendido que resulta de suma importancia “el poder para realizar una plena investigación, para obligar a los fondos a remitir documentos e información, y para imponer medidas correctivas y acciones de remedio si las ordenes no son obedecidas, hasta incluso imponer 11 Hay muchos casos en que el financiamiento proviene del Presupuesto de Gastos y muchos otros en los que los recursos se originan en contribuciones de los supervisados

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sanciones administrativas tales como multas, poder para administrar la entidad, revocar la licencia y para remitir antecedente a la justicia para iniciar la persecuci´ on criminal”. Para el caso de los planes voluntarios de pensiones, el mayor castigo es el de retirar la licencia, lo cual es suficiente para imponer disciplina. Para el caso de los planes p´ ublicos de jubilaciones y pensiones, dado que no se puede retirar la licencia, la sanción más fuerte puede ser el de decidir una intervenci´ on y disponer el cambio de autoridades. Por debajo de éstas sanciones, pueden haber otras de menor rango por contravenciones menores. La experiencia de supervisi´ on en el caso de la Caja Bancaria es un llamado de alerta sobre la importancia de este elemento fundamental. Un supervisor sin capacidad de castigo administrativo suficiente, no tiene modo de imponer una disciplina que sea efectiva.

2.2.5.

Gobierno corporativo

Es el Principio N◦ 10 de la IOPS y establece que la autoridad de supervisión debe adherirse a su propio c´ odigo de gobierno corporativo y debe rendir cuentas (accountability). Debe de tener mecanismos adecuados de control interno, de medici´ on de desempe˜ no, procesos de toma de decisiones claros y transparentes, separaci´ on de las diferentes instancias (estudio, intervención, toma de decisión), rendir cuentas a alguna autoridad de Poder Ejecutivo o del Parlamento. En cuanto a su relaci´ on con el Poder Ejecutivo, la experiencia internacional muestra que se puede adoptar una gran variedad de modalidades, a pesar de que en Latinoamérica predominantemente están relacionados o con el Ministerio del Trabajo o con el de Hacienda, en Europa hay mayor diversidad. Aunque parece no ser cr´ıtico si a través de que Ministerio se relaciona, siempre que se asegure un buen nivel de independencia, parece razonable sugerir que sea de un Ministerio y organismo con mucha credibilidad y fuerza pol´ıtica.

2.3. 2.3.1.

La supervisi´ on Elementos b´ asicos de una supervisi´ on efectiva

Antes de abordar qué se debe supervisar, puede resultar de utilidad discutir un poco sobre los elementos básicos de una supervisión. IOPS (2008), y Hinz y Mataoanu (2005), identifican estos elementos como: licenciamiento, monitoreo, an´ alisis, intervenci´ on y corrección y comunicación. Sin embargo, cabe destacar que esto u ´ltimos, han encontrado que existe una relación entre los métodos de supervisi´ on y el contexto en los que son aplicados. El nivel de desarrollo econ´ omico, profundidad de los mercados de capitales, el marco legal y el n´ umero de fondos a ser supervisados, se asocian con la profundidad y la intensidad de las actividades de supervisión.

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Como el licenciamiento y la comunicación serán abordados en la sección siguiente, quisiéramos estudiar los elementos de intervención y corrección, que se consideran cruciales para nuestro caso. Intervenir implica la capacidad que tiene un ente supervisor de, al identificar el incumplimiento de ciertas normas o determinadas ´ areas de actividad que generan preocupación, comunicar a la entidad su decisi´ on como autoridad. Esta decisión puede ser simplemente notificar que la entidad ha incumplido alg´ un reglamento, exigir una respuesta a los hechos identificados, obligar a desistir a seguir realizando cierta actividad, cumplir inmediatamente con los estándares exigidos o puede implicar negociar sobre c´ omo superar cierta situación. Todo depende del poder que tenga el ente supervisor. En muchos casos, la decisión del supervisor es suficiente, mientras que en otros, se requiere la intervención de instancias judiciales. La intervención est´ a ´ıntimamente relacionada a la capacidad que tiene el ente para corregir la situaci´ on identificada como anómala. El proceso de corrección puede contemplar acciones punitivas, de remedio y hasta compensatorias. Al considerar el dise˜ no de la Superintendencia de Fondos de Jubilaciones y Pensiones se deber´ıa otorgar un amplio poder coercitivo o correctivo. Por ejemplo, algunas decisiones de intervención fundamentales no deber´ıan tener, por ministerio de la ley, car´ acter suspensivo, en caso de recurrirse la medida administrativa ante los tribunales de alzada y bien podr´ıa también el ente supervisor poder solicitar la remoci´ on y sustitución de las autoridades en ejercicio, en los casos de faltas graves o de incumplimientos reiterativos de normas fundamentales. De otro modo, no tiene significado la existencia de un ente supervisor cuya capacidad de corregir errores de magnitud sea inefectiva. Deber´ıa estudiadarse con mucha mayor profundidad y detalle legal, los elementos que debe contener el proyecto de ley de superintendencia de fondos de jubilaciones y pensiones, para que institucionalmente pueda cumplir con sus roles b´ asicos de intervenir y corregir.

2.3.2.

¿Qu´ e supervisar?

Seg´ un Demarco y Rofman (1998), las áreas o actividades a supervisar son: (i) institucional, (ii) afiliaci´ on, (iii) financiero, y (iv) los beneficios12 . Veamos que implica la supervisi´ on en cada una de éstas áreas. Institucional 1. Otorgamiento de licencias para operar. 12 Rocha et al (1999) plantean ciertos “componentes de una regulaci´ on” con algunas diferencias, pero que contiene b´ asicamente lo mismo. Los componentes ser´ıan: otorgamiento de licencias, reglas de gobernanza, reglas de separaci´ on de activos, custodia de valores independiente, auditor´ıa externa, requisitos de divulgaci´ on, regulaci´ on de la inversi´ on, garant´ıas, capital m´ınimo y reservas, regulaci´ on sobre costos y tasas.

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2. Fusiones y liquidaciones. 3. Gobierno corporativo de las entidades. 4. C´ alculo del desempe˜ no operacional y financiero. 5. Plan de cuentas. 6. Informaci´ on a los afiliados. 7. Publicidad. 8. La supervisi´ on “on site”. Afiliaci´ on 1. Afiliaci´ on e identificación de los aportantes y beneficiarios. 2. Exigir y controlar una base de datos estandarizada para todos los afiliados y compatible entre todas las cajas. 3. Portabilidad de derechos. 4. Administraci´ on de conflictos. Financiero 1. Recaudaci´ on de los aportes. 2. C´ omo invertir los fondos. 3. Valoraci´ on de la cartera. 4. Custodia de los valores. 5. Informes peri´ odicos o especiales. 6. Garant´ıas estatales que aseguren una jubilación m´ınima o completar cierto fondo m´ınimo. Beneficios 1. C´ alculo de los beneficios, separando aquellos que constituyen rentas vitalicias de aquellos que son jubilaciones de invalidez o de sobrevivencia. Asimismo, se deben desarrollar normas estándares para realizar cálculos actuariales peri´ odicamente. Este análisis es muy importante y habr´ıa que realizarlo anualmente o cada 2 a˜ nos. Las normas deben incorporar cuestiones relacionadas al horizonte temporal del c´ alculo, las tablas de mortalidad que se deben usar, la rentabilidad de largo plazo, los escenarios, las informaciones que deben arrojar, etc. Los c´ alculos deben ser realizados por profesionales especializados y éstos

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deben estar registrados en la Superintendencia. Se justifican también ciertos comentarios sobre estos aspectos y nuestro mercado en particular. En efecto, gran parte de la literatura sobre supervisión apunta a los sistemas de contribuciones definidas, donde existen muchas empresas privadas que compiten entre s´ı, mientras que el nuestro funciona como un sistema totalmente estatal de beneficios definidos, siendo una excepción el mercado privado y voluntario de jubilaciones y pensiones. Muchos de los aspectos antes mencionados son igualmente aplicables, otros los son con énfasis diferentes y otros no son aplicables.

2.3.3.

Licencia para operar, fusiones y liquidaciones

A diferencia de lo que ocurre en un esquema privado y competitivo de pensiones, en nuestro caso no hay necesidad de otorgamiento de licencias para operar, pues mientras se mantenga el esquema actual, cada Caja es monopólica en el segmento donde opera. Este trabajo que suele ocupar gran parte del tiempo de los supervisores, en los sistemas recientemente creados, no tendr´ıa relevancia en nuestro medio. La excepción podr´ıa ser en el segmento del sistema privado y voluntario de jubilaciones y pensiones. Aqu´ı s´ı el otorgamiento de licencias podr´ıa actuar como una herramienta para reducir la competencia y que se den econom´ıas de escala en el mercado. Las fusiones si pueden adquirir cierta relevancia ya sea por la normativa más exigente o por decisiones de pol´ıtica que apunten a un sistema más sólido, menos segmentado y m´ as sostenible, se fuerce a las instituciones peque˜ nas a fusionarse. En este caso el supervisor tendrá la tarea de dirigir este complejo proceso en el marco de la ley. Este es el u ńico caso en que podr´ıa haber desaparición de instituciones y traslado de afiliados a otras instituciones. Las instituciones muy peque˜ nas y que evidentemente deben fusionarse a otras m´ as grandes son la Caja Ferroviaria y la Caja Parlamentaria. El lugar natural donde deben estar ambas es la Caja Fiscal, aunque el traspaso debe implicar la adopci´ on de las reglas que rigen a la Caja Fiscal. Otras Cajas que también podr´ıan beneficiarse si se fusionan con la Caja Fiscal son la Caja Municipal y la Caja Bancaria. En este u ´ltimo caso, la entidad cubre a instituciones p´ ublicas y privadas, por lo que las p´ ublicas deben pasar a la Caja Fiscal y las privadas al IPS. La fusi´ on permitir´ıa ahorrar costos operativos y no depender demasiado de los ciclos econ´ omicos de un sólo sector (Caja Bancaria). Sin embargo, como paso previo de esta fusi´ on, la Caja Fiscal debe ser profundamente reformada, lo que implica: formar una entidad autónoma que atienda a todos los sectores civiles del Estado paraguayo, darle capacidad para invertir sus reservas, adoptar un régimen com´ un en cuanto a beneficios, requisitos para acceder a ellas, salario sobre el que se aporta y salario base sobre el que se calcula el beneficio jubilatorio, tasa de aporte, pensi´ on de sobrevivencia y otros parámetros, apuntando

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hacia un sistema m´ as equitativo y sostenible en el largo plazo.

2.3.4.

Normas de inversi´ on

Aqu´ı nos referimos a la controversia que hay sobre el nivel flexibilidad que se debe dar a las inversiones. Vittas (1998) afirma que en un esquema como el nuestro, de beneficios definidos, dado que el Estado asume el riesgo financiero de las inversiones, un esquema de “persona-prudente” puede ser más apropiado. Sin embargo, hace la aclaración de que esto ser´ıa recomendable siempre que los planes de jubilaciones y pensiones estén suficientemente fondeados, lo cual no es nuestro caso. M´ as arriba se han expuesto razones adicionales que empujan la decisi´ on m´ as en la direcci´ on de un esquema de “regulación Draconiana”. Sin embargo, dado que la oferta de instrumentos financieros deseables13 es baja, debido a lo limitado a´ un del desarrollo del mercado de capitales y de los seguros de largo plazo, probablemente la entidad de supervisión deberá flexibilizar las reglas est´ andares de alg´ un modo, o será imposible de cumplirlas. Este es un desaf´ıo importante para el regulador y que merece un estudio más profundo y detallado.

2.3.5.

Informaci´ on

Se refiere al flujo de información que se debe compartir entre los administradores de fondos, el supervisor, los afiliados y el p´ ublico en general. Este flujo de informaci´ on resulta de mucha importancia por dos razones fundamentales: por un lado permite que el supervisor del sector, otras agencias de supervisión, analistas independientes y el p´ ublico en general, puedan hacer evaluaciones sobre la marcha del sistema. Por otro lado, permite que los afiliados estén informados sobre sus ahorros y sus derechos. Constituye as´ı un elemento complementario que fuerza y motiva a los fondos de jubilaciones y pensiones a actuar prudentemente. Cu´ ales son las informaciones que se deben difundir depende mucho del tipo de régimen. Si tenemos un régimen de contribuciones definidas, administrado por el sector privado, por entidades que compiten entre s´ı y donde hay plena movilidad de afiliados entre entidades14 , la necesidad de un flujo muy importante y regular de informaciones es lo usual. Por otro lado, en un régimen donde las entidades que administran los fondos de jubilaciones y pensiones son enteramente estatales, donde existe un monopolio en cada sector, y se maneja con un esquema de beneficios definidos — como el que tenemos en el Paraguay — la necesidad de información es menor, aunque su necesidad sigue siendo relevante. La principal diferencia está en que la persona no tiene opci´ on de elegir entre administradores, pues esto está ligado por ley al sector donde se encuentra trabajando, por lo que no hay competencia 13 Aquellos

que t´ıpicamente suelen estar en una cartera de referencia. (1998) afirma que el grado de opciones individuales tiene profundas implicancias en los alcances y severidad de la regulaci´ on de los fondos previsionales. 14 Vittas

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entre los administradores de fondos. Este hecho hace que el afiliado no tenga necesidad de informarse para tomar una decisión. Asimismo, el hecho de ser de beneficios definidos hace que el Estado absorba el riesgo de inversión, por lo que el afiliado tiene menos interés en informarse de estos aspectos. No obstante sigue existiendo el interés en un flujo regular de informaciones para el ente regulador y otros centros de investigación, as´ı como para los mismos afiliados, a los efectos de ejercer alg´ un tipo de control. En nuestro medio, la cantidad de informaciones es mucho menor a la óptima, por no existir un ente supervisor, por la escases de investigadores independientes, y porque las Cajas tienen afiliados cautivos.

2.3.6.

Marketing

Implica un alto costo operativo en los sistemas privados y competitivos de jubilaciones y pensiones. Este no es nuestro caso, por lo que este rubro no ser´a de preocupaci´ on del regulador en el segmento de jubilaciones obligatorias. Este aspecto cambia en el esquema voluntario de jubilaciones, manejado por el sector privado. En este segmento si puede haber espacio para regular el mercadeo de los planes y productos.

Cap´ıtulo 3

Nueva filosof´ıa de la regulaci´ on y la supervisi´ on La supervisi´ on de las entidades que administran fondos de jubilaciones y pensiones ha estado evolucionando en el mundo, acompa˜ nando la sofisticación de las actividades financieras de las instituciones. En esta carrera hacia una mejor supervisi´ on, el sector de los fondos de jubilaciones y pensiones en realidad ha estado caminando m´ as lento, mientras que la supervisión de la actividad bancaria ha sido la m´ as din´ amica. El sector bancario, como l´ıder de este proceso, ha pasado de un enfoque tradicional a uno basado en riesgos. En efecto, los acuerdos de Basilea II incorporan una visión donde el énfasis est´ a en la responsabilidad de la administración de los bancos para manejar los riesgos y mantener un adecuado nivel de capital. En la revisión más reciente los Principios B´ asicos para una Supervisión Bancaria Eficaz de setiembre de 2012, que incorpora las lecciones de la crisis financiera internacional, de los 29 principios, 17 hacen alusi´ on al término riesgo. La diferencia fundamental con respecto al enfoque tradicional es que éste se basa en determinar la situación financiera de la institución, mediante el chequeo del cumplimiento de ciertas normas obligatorias, llamadas prudenciales, que la autoridad supone contribuyen a la salud de la entidad financiera, mientras que el nuevo enfoque apunta a identificar las áreas y las instituciones con mayor riesgo, de modo a concentrar los escasos recursos con que cuenta el supervisor en aquellas instituciones y ´ areas más comprometidas. Hotay (2009) contribuye a explicar las diferencias entre ambos enfoques, analizando tres aspectos fundamentales: el enfoque tradicional apunta a saber c´ omo le ha estado yendo a la institución (backward looking), mientras que el basado en riesgos se interesa más en cómo le irá a ésta (forward looking); el

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enfoque tradicional cuantifica el problema1 mientras que el basado en riesgo lo cualifica2 ; el enfoque tradicional utiliza un enfoque reactivo3 mientras que el basado en riesgos es m´ as proactivo4 . El sector de seguros también ha estado transitando este camino. La Comisi´ on Europea en la materia está planificado pasar de Solvencia I a Solvencia II a partir del 2014, donde Solvencia II es vista como el Basilea II del sector de seguros. Lentamente los sistemas de jubilaciones y pensiones en el mundo también han estado adoptando este nuevo concepto en la tecnolog´ıa de regulación y supervisi´ on, aunque en este sector hay mucho más heterogeneidad que en el sector bancario y de seguros. En efecto, los sistemas de jubilaciones y pensiones pueden ser tan diversos que se puede decir que cada uno es diferente al otro. Pueden ser administrados por el Estado o por el sector privado, pueden ser obligatorios o voluntarios, pueden ser sistemas abiertos u ocupacionales, pueden ser de beneficios definidos o de contribuciones definidas, o incluso h´ıbridos, pueden ser con o sin fines de lucro, etc.. Aunque el sistema sea uno donde el sector privado sea el que administre el sistema, existe una gran variedad de formas en que el Estado puede intervenir en la provisión de este producto. Stewart (2010) describe muy bien como los pa´ıses de la OECD han estado emitiendo normas con respecto al manejo de riesgos en los sistemas de jubilaciones y pensiones. En el 2004, se emiten los Principios Básicos de Regulación de las Pensiones Ocupacionales. En el 2006, se emite la Gu´ıa para el Manejo de Activos de los Fondos de Pensiones. En el 2008, se emite la Gu´ıa para la Licencia de las Entidades de Pensiones. En el 2009, se emite la Gu´ıa sobre la Gobernanza de los Fondos de Pensiones. Todos estos cuerpos normativos contienen expresas disposiciones que enfatizan la importancia del manejo preventivo de riesgos. La Organizaci´ on Internacional de Supervisores de Pensiones también ha contribuido en asesorar el proceso de cambio hacia una supervisión basada en riesgos. IOPS (2005) establece como Principio N◦ 5 la orientación hacia el riesgo y sugiere que la supervisi´ on debe buscar mitigar los riesgos potenciales más importantes del sistema de pensiones. Se transcribe este principio por su utilidad. 1. Los objetivos de la supervisi´ on de pensiones privadas debe estar basada en la prevenci´ on de riesgos. La autoridad de supervisi´ on de pensiones debe tener una estrategia para asignar sus recursos finitos, y apuntar a acciones de mitigaci´ on sobre los fondos de pensiones o planes que representan los m´ as altos riesgos para lograr los objetivos de los supervisores. Esto supone que ellos entienden la probabilidad y el impacto de los riesgos potenciales. 1 La

soluci´ on ser´ıa simplemente reducirlo. soluci´ on pasa por determinar porqu´ e se produce el problema. 3 Ataca los s´ ıntomas. Impone normas que intentan evitar los riesgos. 4 Ataca las causas. Apunta a lograr mejores esquemas de administraci´ on de riesgos, por lo que mitiga antes que rectificar los riesgos ya asumidos. 2 La

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2. Las autoridades supervisoras de pensiones deben ser pro-activas, buscando evitar los problemas significativos antes de que ellos ocurran e intervenir, en un modo proporcionado, en una etapa tan temprana como sea posible y buscar aquellos instrumentos de supervisi´ on que agregan m´ as valor a los resultados de supervisi´ on m´ as deseados. Brunner et al (2008a), al analizar 4 pa´ıses pioneros en adoptar la supervisión basada en riesgos y con diferentes reg´ımenes5 en cuanto a las causas por las que adoptaron la supervisi´ on basada en riesgos, han encontrado que algunas causas son transversales, mientras que otras son más espec´ıficas. Las causas que se aplican a todos han sido: esfuerzo para asignar eficientemente los escasos recursos de supervisión y la creciente complejidad de los instrumentos financieros y de los mercados. Para los reg´ımenes con beneficios definidos, como el nuestro, las otras causas fueron: reducir los riesgos de subfinanciamiento e insolvencia y la disponibilidad de supervisión proveniente de la banca y de seguros en los sistemas con supervisión integrada. A pesar de que la supervisión basada en riesgos da más libertad6 para invertir los recursos que un esquema tradicional, es superior a simplemente aplicar un esquema de “persona prudente”. En un trabajo posterior Brunner et al (2008b) concluyen que la evaluaci´ on de los primeros pa´ıses que la adoptaron muestra el potencial de la aplicaci´ on de los principios de la supervisión basada en riesgos para todos los dise˜ nos de sistemas de pensiones, incluido el sistema casi exclusivamente de beneficios definidos operados por organizaciones sin fines de lucro en Holanda. Sin embargo, los casos analizados por Brunner et al (2008b) no incluyen ning´ un esquema enteramente estatal de beneficios definidos. ¿Puede Paraguay adoptar una supervisión basada en riesgos?. Si bien, este tema es tratado s´ olo de forma tangencial en este trabajo, es claro que todav´ıa no es el momento para pensar en esto. Las razones son las siguientes: 1. El sistema muestra una gran heterogeneidad y profundas inequidades. Incluso dentro de una misma Caja, hay reglas de juego diferentes para cada colectivo. El grado de sofisticación adoptado para el funcionamiento del sistema es muy bajo y requiere de cambios urgentes. 2. El mercado de jubilaciones y pensiones ni siquiera conoce todav´ıa una supervisi´ on al estilo tradicional, por lo que no hay ninguna cultura de supervisi´ on instalada. No hay mucha información y el requerirse datos todav´ıa es visto como una intromisión en asuntos confidenciales. 3. El sistema obligatorio de pensiones es enteramente estatal y funciona con un esquema de beneficios definidos, por lo que parte importante de los 5 Los pa´ ıses fueron: Holanda (beneficios definidos), Dinamarca y M´ ejico (contribuciones definidas) y Australia (beneficios definidos y contribuciones definidas). 6 Aunque no se descartan ciertas exigencias m´ ınimas, por ejemplo, en cuanto a concentraci´ on de cartera.

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riesgos son asumidos por el Estado. El aporte de fondos del Estado en varias de las Cajas es una se˜ nal muy clara de que el Estado es el garante de todo el sistema. En algunos pa´ıses que han adoptado la supervisión basada en riesgos, el esquema manejado por el Estado está exento de esta caracter´ıstica. Dado que uno de los objetivos de la adopción de la supervisión basada en riesgos es asegurar que el fondo de pensiones tenga suficiente capital para cumplir con sus compromisos, la presencia del Estado tiene que ser evaluada. 4. El sistema de pensiones tiene un n´ umero peque˜ no de actores (8 Cajas p´ ublicas y 3 privadas) donde 2 de ellas concentran el 95 % del sistema, por lo que uno de los intereses principales de la adopción de la supervisión basada en riesgos, que consiste en utilizar los escasos recursos humanos para un mercado sumamente grande, no es el caso en Paraguay. 5. El mercado de planes privados de jubilaciones y pensiones es muy peque˜ no y es en su mayor parte de contribuciones definidas. 6. El mercado de valores está todav´ıa muy poco desarrollado, por lo que darle m´ as libertad a los fondos de pensiones para invertir sus recursos no necesariamente va a traer como resultado un mayor retorno, pero si puede implicar m´ as riesgo. 7. No existen todav´ıa suficientes recursos humanos calificados para satisfacer la demanda del supervisor y de las empresas. Cohen (2010) coincide en que existen ciertos pre-requisitos que se deben cumplir antes de pensar en adoptar el esquema de supervisión basada en riesgos. ´ lista los siguientes elementos: El 1. Fundamentos legales: contar con una legislación con menos detalles y más basada en principios, que otorgue más poder discrecional al regulador. Se debe otorgar todo el poder necesario a la autoridad de supervisión. IOPS (2012) agrega que el marco legal debe estar orientado hacia la adopción de la supervisi´ on basada en riesgos. 2. Informaci´ on y sistemas de procesamiento de informaci´ on: en general escaso en los pa´ıses emergentes. Hay que preparar procesos automatizados. 3. Recursos humanos calificados para la supervisi´ on y la industria: se requiere entrenamiento b´ asico y avanzado. 4. Soluci´ on de los problemas sistémicos: identificarlos y abordarlos adecuadamente, por ejemplo, es com´ un que los sistemas presenten serios problemas de sub-financiamiento. Prosigue explicando que los desaf´ıos más comunes suelen ser: mercado de capitales poco maduro, falta de competencia entre los proveedores de servicios, carencia de profesionales capacitados, obtener información confiable, legislación

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muy pobre, sistemas muy monopolizados por el Estado, en cuyo caso hay que analizar como evaluarlo y como evitar la interferencia pol´ıtica. En consecuencia, pensamos que por el momento es mucho más importante sentar las bases para un sistema mejor regulado y supervisado. Esto puede tomar tiempo y, sin dudas, gran consenso pol´ıtico. El primer paso ser´ıa realizar una profunda reforma del sistema de jubilaciones y pensiones, que elimine su fragmentaci´ on y asimetr´ıa de tratamientos paramétricos, y donde se redefina el rol del Estado, poniendo l´ımites a lo que hoy se ve como una garant´ıa ilimitada. En suma, se recomienda crear el ente de regulación y supervisión del sistema de jubilaciones y pensiones, en l´ınea con lo descrito aqu´ı. Se deben dictar en paralelo las normas de inversi´ on de las reservas, las que deben ser aplicables a todo el sistema. Todo el sistema de jubilaciones y pensiones obligatorio debe tener una regla com´ un de funcionamiento, a´ un los planes para los sectores no civiles, y las modificaciones al cuerpo legal no deben poder hacerse sino con el consentimiento de la autoridad de regulación y supervisión del sistema de jubilaciones y pensiones. En términos financieros, el esquema más aconsejable es el de cuentas nocionales, por el que los beneficios otorgados se relacionarán directamente con el esfuerzo de ahorro realizado, pero internamente el sistema podrá seguir usando los ingresos por aportes a los efectos de pagar los compromisos asumidos.

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