Lineamientos para Formular la Estretegia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales by matilez

Agencia de Cooperación Internacional del (JICA) Agencia de Cooperación Internacional del JapónRural (JICA) Agencia de Cooperación Internacional del Japón JapónIntegral (JICA) Estudio para el Desarrollo

de Cooperación Internacional ordinación InterinstitucionalAgencia y Multisectorial de Contraparte (CIMC)del Japón (JICA)

Estudio paraProductor el Desarrollo Rural Integr dirigido al Pequeño (EDRIPP) Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) Coordinación Interinstitucional y Multisectorial de Contraparte (CIMC) Coordinación Interinstitucional yRural de Contraparte (CIMC) Coordinación Interinstitucional yMultisectorial Multisectorial deProductor Contraparte (CIMC) studio para el Desarrollo Integral dirigido al Pequeño (EDRIP Coordinación Interinstitucional y Multisectorial de Contraparte (CIM Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) Agencia de Cooperación Internacional del (JICA) irigido al Pequeño Productor (EDRIPP) Estudio para el Desarrollo Rural Integral Agencia de yCooperación Internacional Japón (JICA) Coordinación Interinstitucional Multisectorial de Contraparte (CIMC) Coordinación Interinstitucional y Multisectorial de Contraparte (CIMC)del Estudio para elJapón Desarrollo Rural Integra Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP) Agencia de Cooperación Internacional del (JICA) Estudiopara paraelelDesarrollo DesarrolloRural Rural Integral Integral Estudio Estudio para el Desarrollo Rural Integral dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP Estudio para el Desarrollo Rural Integral dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP) dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP)

Coordinación Interinstitucional Multisectorial deProductor Contraparte (CIMC) dirigido Pequeño Productor (EDRIPP) Estudioal para el Desarrollo Integral (EDRIPP) dirigido alyRural Pequeño Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP) Estudio para el Desarrollo Rural Integral Estudio para elLineamientos Desarrollo Rural Integral Estudio para el Desarrollo Rural Integral Estudio paraProductor el Desarrollo Rural Integral dirigido al Pequeño (EDRIPP) EstudioPequeño para el Desarrollo Rural Integral dirigido Productor (EDRIPP) dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP)(EDRIPP) Estudio para al el Desarrollo Integral dirigido alRural Pequeño Productor

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP) dirigidoLineamientos al Pequeño Productor (EDRIPP) Sostenible de los Territorios Rurales para Formular laRural Estrategia de Desarr Lineamientos Estudio para el Desarrollo Integral a Formular la Estrategia de Desarrollo Lineamientos Lineamientos Sostenible de losdede Territorios dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP) Lineamientos para Formular la Estrategia DesarrolloRurale Lineamientos para Formular la Estrategia Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Lineamientos Sostenible de los Territorios Rurales para laEstrategia Estrategia Desarro Sostenible deLineamientos los Territorios Rurales paraFormular Formular la dede Desarrollo ara Formular lalaEstrategia deDesarrollo Desarrollo p para Formular Estrategia de Sostenible de los Territorios Rurales Lineamientos Lineamientos Lineamientos Sostenible de losde Territorios Rurales Sostenible de los Territorios Lineamientos para Formular la Estrategia DesarrolloRurales Sostenible de losTerritorios Territorios Rurales Sostenible de los Rurales Lineamientos para Formular la Estrategia dedede Desarrollo para Formular la Estrategia Estrategia Desarrollo para Formular la Desarrollo

Sostenible de los Territorios Rurales para Formular la Estrategia de Desarrollo para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible deLineamientos los Territorios Rurales Sostenible de los Territorios Rurales Sostenible de los Territorios Rurales Rurales Sostenible de los Territorios Final Sostenible losInforme Territorios Rurales Informe Final parade Formular la Estrategia de Desarrollo Principal Sostenible dePrincipal los Territorios Rurales

Informe Final Informe Final Informe Final Informe Final Informe Final InformeInforme Final Informe Final Informe Final Principal Final Principal Principal Principal Informe Final Principal Principal Informe Final Principal Principal Informe Final Informe Final InformeInforme Final Principal Principal Final Informe Final Informe Final Informe Final Informe Final Principal Principal Informe Final Informe Final Informe Final Principal Principal Informe Final Principal Principal Principal Informe Final Principal Informe Final Informe Final Principal Informe Final Principal Informe Final Principal Informe Final Informe Final Informe Principal Principal Informe Final Informe Final Principal Principal InformeInforme Final Principal Principal Principal Informe Principal Final Principal AnexoFinal Principal Principal Informe Final Informe Final Principal Principal Informe Final Principal Principal Principal Principal Anexo Principal

República del Paraguay República del Paraguay

Octubre de 2011 Octubre de 2011

República del Paraguay República del Paraguay República del Paraguay República del Paraguay República del Paraguay República del Paraguay República del Paraguay República del Paraguay Octubre de 2011 Octubre de 2011 Octubre 2011 Octubre de de 2011 Octubre 2011 Octubre dede 2011 Octubre dede 2011 Octubre 2011 República del Paraguay República del Paraguay República delRepública Paraguaydeldel República del Paraguay Paraguay República del Paraguay Paraguay Octubre República de 2011

Presentación.indd 2

2 Presentación.indd 2

Octubre de 2011

de 2011 Octubre de Octubre 2011 Octubre de 2011 Octubre de 2011 Octubre de 2011

09/03/2012 02:52:30 p

09/03/ 09/03/2012 02:52:30 p.m.

Presentación El Informe Final – Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales, elaborado en el marco del Estudio para el Desarrollo Rural Integral dirigido al Pequeño Productor (EDRIPP), con Enfoque Territorial, es una propuesta del Gobierno de la República del Paraguay desarrollado con el apoyo de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA). Cabe señalar, que según el Decreto N° 648 fechado el 24 de octubre de 2008, el Poder Ejecutivo declaró el carácter prioritario y de interés nacional la realización de este Estudio. El Estudio fue conducido por un Equipo de Trabajo interinstitucional y multisectorial del sector público, en el período marzo de 2009 – agosto de 2011. La coordinación técnica fue ejercida por el Ministerio de Hacienda con la participación del Gabinete Social de la Presidencia de la República, Secretaría Técnica de Planificación, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Secretaría del Ambiente, Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, Ministerio de Industria y Comercio, e Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra. El mismo contó con el apoyo técnico del Equipo de Estudio de la JICA compuesto por las empresas consultoras IC Net Limited y Nippon Koei Co. Ltd., las mismas apoyadas por técnicos nacionales e internacionales. Las gobernaciones, los municipios, los organismos locales y los actores sociales de la Región Oriental del País han participado activamente bajo los principios del Enfoque Territorial, resultando un trabajo participativo y multidisciplinario con una visión de largo plazo orientado al 2030; la cual se refleja en la siguiente frase: “La calidad de vida de los pobladores de los territorios rurales ha mejorado significativamente, consolidando el sentido de pertenencia, el arraigo y la gobernabilidad local, gracias al desarrollo de sus capacidades y competencias, a la gestión sostenible de los recursos naturales y al aprovechamiento del potencial productivo de sus territorios”. Los Lineamientos para la Estrategia se propone bajo las perspectivas de las cuatro dimensiones del Enfoque Territorial: i) Político-Institucional, ii) Económico-Productivo, iii) Socio-Cultural y iv) Ambiental. Asimismo, tres ejes como líneas estratégicas transversales a las dimensiones citadas que buscan habilitar a los agentes institucionales, organizaciones sociales y actores sociales individuales. Los ejes se orientan al fortalecimiento de la capacidad institucional, organizacional y de sus recursos humanos necesarios para la implementación de manera continua y sostenible de las líneas estratégicas priorizadas siempre desde las perspectivas del enfoque territorial. Con estos principios, además de las propuestas analíticas, se han ejecutado –como una de las actividades experimentales del Estudio– tres proyectos piloto en los Departamentos de Concepción, Caazapá e Itapúa. Todo ello, con el liderazgo de las autoridades de los gobiernos locales (Gobernación y Municipios) y con el protagonismo de los actores sociales de los territorios. Como corolario de la finalización del Estudio, el 9 de agosto de 2011, se pudo compartir las principales conclusiones y propuestas de políticas en ocasión del Seminario Hacia un Nuevo Desarrollo Dinámico e Inclusivo, organizado por el Ministerio de Hacienda y la JICA. Se espera que estos antecedentes constituyan una experiencia inicial relevante para la propuesta de desarrollo rural con enfoque territorial y puedan aportar los elementos básicos para un espacio de diálogo y un consenso a nivel nacional con miras a la formulación e implementación de una política de desarrollo rural del Paraguay con una visión de largo plazo. Dionisio Borda Ministerio de Hacienda

Makoto Kitanaka

Agencia de Cooperación Internacional del Japón

Tabla de Contenido ABREVIATURAS................................................................................................................................................ V 1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................ 1 1.1 1.2 1.3 1.4

ANTECEDENTES DEL ESTUDIO ......................................................................................................................... 1 OBJETIVOS DEL ESTUDIO ............................................................................................................................... 2 ORGANISMOS RESPONSABLES ........................................................................................................................ 3 ESTRUCTURA DEL ESTUDIO ............................................................................................................................ 4

2. TERRITORIOS RURALES FOCO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE ........................................................................ 7 2.1 NECESIDAD DE ESTABLECER UN NUEVO MARCO DE DESARROLLO ............................................................................. 7 2.2 PRINCIPIOS DEL ENFOQUE TERRITORIAL .......................................................................................................... 11 2.3 ESTRUCTURA DE LA ESTRATEGIA ................................................................................................................... 19 2.3.1 Ámbito de la estrategia (Componentes) ..................................................................................... 19 2.3.2 Contenido de cada ámbito ......................................................................................................... 20 3. LA DINÁMICA DEL MEDIO RURAL ................................................................................................................ 23 3.1 CONDICIONANTES MACROECONÓMICAS ......................................................................................................... 23 3.1.1 Producción ................................................................................................................................ 23 3.1.2 Precios....................................................................................................................................... 25 3.1.3 Mercado laboral ........................................................................................................................ 27 3.1.4 Gestión fiscal ............................................................................................................................. 30 3.1.5 Política monetaria y financiera................................................................................................... 33 3.1.6 Saldo de la balanza comercial .................................................................................................... 35 3.1.7 Breve análisis del Censo Agropecuario Nacional 2008 (CAN 2008) .............................................. 39 3.1.8 Pobreza y desigualdad ............................................................................................................... 41 3.1.9 Dinámica de la migración rural-urbana ...................................................................................... 43 3.1.10 Inmigración ............................................................................................................................... 45 3.2 LA REALIDAD DEL MUNDO RURAL EN LA REGIÓN ORIENTAL: TENDENCIAS DE LA ECONOMÍA Y LA PRODUCCIÓN .................. 50 3.2.1 Descripción general de la agricultura y ganadería ...................................................................... 51 3.2.2 Desafíos .................................................................................................................................... 55 3.2.3 Tendencias y estructuras de los principales rubros...................................................................... 63 3.3 LA REALIDAD DEL MUNDO RURAL EN LA REGIÓN ORIENTAL: UNA SOCIEDAD EN TRANSICIÓN Y UNA CULTURA CON TRADICIÓN ............................................................................................................................................................ 99 3.3.1 Capital social ............................................................................................................................. 99 3.3.2 Organizaciones sociales ........................................................................................................... 102 3.3.3 Mujeres ................................................................................................................................... 105 3.3.4 Juventud rural ......................................................................................................................... 108 3.3.5 Grupos étnicos......................................................................................................................... 111 3.3.6 Acceso a la tierra ..................................................................................................................... 122 3.3.7 Educación ................................................................................................................................ 126 3.3.8 Salud ....................................................................................................................................... 131 3.4 LA REALIDAD DEL MUNDO RURAL EN LA REGIÓN ORIENTAL: EL DESAFÍO AMBIENTAL ................................................ 135 3.4.1 Cambio del uso de la tierra ...................................................................................................... 135 3.4.2 Deforestación .......................................................................................................................... 136 3.4.3 Erosión .................................................................................................................................... 138 3.4.4 Pérdida de la capacidad productiva de los suelos ..................................................................... 139 3.4.5 Contaminación y colmatación de los cursos de agua ................................................................ 141

3.4.6 Caza, captura y comercialización de especies de la vida silvestre .............................................. 141 3.4.7 Cambio climático ..................................................................................................................... 142 3.5 LA REALIDAD DEL MUNDO RURAL EN LA REGIÓN ORIENTAL: LA BASE POLÍTICO INSTITUCIONAL .................................... 147 3.5.1 Reforma institucional del Gobierno del Paraguay ..................................................................... 147 3.5.2 Descentralización .................................................................................................................... 161 3.5.3 Situación actual y desafíos de la capacidad de gestión administrativa ...................................... 165 3.6 LA REALIDAD DIFERENCIADA DEL MUNDO RURAL: DIFERENCIACIÓN SUB-REGIONAL ................................................ 182 3.6.1 Características diferenciadas de las Sub-regiones ..................................................................... 182 3.6.2 Características y potencialidades de la Sub-región 1 ................................................................. 185 3.6.3 Características y potencialidades de la Sub-región 2 ................................................................. 195 3.6.4 Características y potencialidades de la Sub-región 3 ................................................................. 204 3.6.5 Características y potencialidades de la Sub-región 4 ................................................................. 213 4.

APROXIMÁNDOSE A UNA NUEVA ESTRATEGIA ....................................................................................... 235 4.1 INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 235 4.2 CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DE LA ESTRATEGIA ............................................................................................ 237 4.3 VISIÓN 2030 ........................................................................................................................................ 243 4.4 CONGRUENCIA ENTRE LA VISIÓN 2030 Y LAS METAS DEL GOBIERNO ................................................................... 244 4.5 TRANSFORMACIÓN EN LAS CUATRO DIMENSIONES .......................................................................................... 247 4.5.1 Económia rural ........................................................................................................................ 250 4.5.2 Diversidad socio-cultural .......................................................................................................... 255 4.5.3 Aprovechar y Respetar el ambiente .......................................................................................... 258 4.5.4 Esquema político-institucional participativo ............................................................................. 262 4.6 FORTALECIENDO CAPACIDADES Y ORGANIZACIONES ......................................................................................... 267 4.6.1 Consolidar y mejorar capacidades y habilidades ........................................................................ 269 4.6.2 Afianzar las organizaciones de la sociedad civil ......................................................................... 271 4.6.3 Mejorar la gestión de la información y el conocimiento ............................................................. 273

5. DIFERENCIANDO ESTRATEGIA POR SUB-REGIÓN ....................................................................................... 277 5.1 METODOLOGÍA ADOPTADA ....................................................................................................................... 277 5.2 SUB-REGIÓN 1 ....................................................................................................................................... 279 5.2.1 Valores y visión ........................................................................................................................ 280 5.2.2 Líneas estratégicas .................................................................................................................. 281 5.3 SUB-REGIÓN 2 ....................................................................................................................................... 289 5.3.1 Valores y visión ........................................................................................................................ 290 5.3.2 Líneas estratégicas .................................................................................................................. 291 5.4 SUB-REGIÓN 3 ....................................................................................................................................... 298 5.4.1 Valores y visión ........................................................................................................................ 299 5.4.2 Líneas estratégicas .................................................................................................................. 300 5.5 SUB-REGIÓN 4 ....................................................................................................................................... 306 5.5.1 Valores y visión ........................................................................................................................ 307 5.5.2 Líneas estratégicas .................................................................................................................. 308 6. ESQUEMA PARA EL MECANISMO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTACIÓN .................................................. 315 6.1 INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 315 6.2 DESCRIPCIÓN DE LOS ASPECTOS GENERALES DEL ESQUEMA PARA EL MECANISMO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTACIÓN .... 316 6.3 NIVELES Y ÁMBITOS DEL ESQUEMA PARA EL MECANISMO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTACIÓN .................................. 317 6.4 FUNCIONES NECESARIAS DEL ESQUEMA PARA EL MECANISMO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTACIÓN ............................. 323 6.5 UNA PROPUESTA DEL ESQUEMA PARA EL MECANISMO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTACIÓN ...................................... 328 6.5.1 Esquema institucional ideal...................................................................................................... 328

6.5.2 Esquema institucional en la fase inicial..................................................................................... 335 6.6 TRAYECTO PARA EL FORTALECIMIENTO DEL ESQUEMA PARA EL MECANISMO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTACIÓN ........... 341 6.6.1 Actividades previstas para cada fase ........................................................................................ 341 6.6.2 La primera fase: Fortalecimiento del sistema para la implementación del DSTR (los primeros tres años: 2012 a 2014)............................................................................................................................... 343 6.6.3 La segunda fase: Consolidación del DSTR en los territorios seleccionados para la segunda fase (los próximos 5 años: 2015 a 2019) ............................................................................................................. 346 6.6.4 La tercera fase: Expansión geográfica del DSTR (siguientes once años: 2020 a 2030) ................ 348 6.7 IDEAS DE PROYECTOS PARA EL ESQUEMA PARA EL MECANISMO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTACIÓN ............................ 349 7. DESAFÍOS Y REQUISITOS PARA ESTABLECER EXITOSAMENTE UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS TERRITORIOS RURALES EN PARAGUAY .............................................................................................. 355 8. BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................................... 361 LISTADO DE LOS MIEMBROS DEL ESTUDIO .................................................................................................... 369

RESUMEN EJECUTIVO ANEXO A1. IDENTIFICACION DE SUB-REGIÓN: METODOLOGÍA, DATOS Y RESULTADOS A2. LISTA DE IDEAS DE PROYECTOS A3. PALNIFICACIÓN ESTRATÉGICA MUESTRAL A NIVEL DE TERRITORIO A4. RESULTADOS Y LECCIONES APRENDIDAS DE LOS PROYECTOS PILOTO A5. PLAN DE ACCIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD ADMINISTRATIVA DE SECTOR PÚBLICO A6. RESUMEN DEL ESTUDIO SOBRE LAS CAUSAS DE LOS PROBLEMAS DE DESARROLLO

iii

Abreviaturas ANDE ARP BCP BID CAH CAN CDE CDM CEPACOOP CEPRA CIMC CONAVI COPACO DEAg DIBEN DSTR FAO GTZ IDH IDM IFAD INC INCOOP INDERT INFONA INPRO IPTA JICA LRAN MAG MEA MEC MERCOSUR MH MI MJT MOPC MSPyBS OCDE OMS ONG PEES PESEAM

Administración Nacional de Electricidad Asociación Rural del Paraguay Banco Central del Paraguay Banco Interamericano de Desarrollo Crédito Agrícola de Habitación Censo Agropecuario Nacional Centro de Documentación y Estudio Clean Development Mecanism Central Paraguaya de Cooperativas Ltda. Coordinadora Ejecutiva para la Reforma Agraria Coordinación Interinstitucional y Multisectorial de Contraparte Consejo Nacional de la Vivienda Compañía Paraguaya de Comunicaciones S.A. Dirección de Extensión Agraria Dirección de Beneficencia y Ayuda Social Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación German Technical Cooperation Índice de Desarrollo Humano Instituto de Desarrollo Municipal Fondo Internacional para el Desarrollo Rural Industria Nacional del Cemento Instituto Nacional de Cooperativismo Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra Instituto Forestal Nacional Instituto Nacional de protección a Personas Excepcionales Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria Agencia de Cooperación Internacional del Japón Red de Investigación Acción sobre la Tierra Ministerio de Agricultura y Ganadería Marco Estratégico Agrario Ministerio de Educación y Cultura Mercado Común del Sur Ministerio de Hacienda Ministerio del interior Ministerio de Justicia y Trabajo Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones Ministerio de Salud Publica y Bienestar Social Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Organización Mundial de la Salud Organización No Gubernamental Plan Estratégico Económico - Social Plan Estratégico de la Secretaría del Ambiente

PIB PLANAL PNUD PPDS PRODERS PRODESAL PROMODAF REDIEX RSE SAS SEAM SEN SENACSA SENASA SENAVE SFN SIGEST SINAFOCAL SISPLAN STP UTG

Producto Interno Bruto Plan Nacional de Soberanía Alimentaria y Nutricional del Paraguay Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Propuesta de Política Pública para el Desarrollo Social Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible Programa de Desarrollo de Pequeñas Fincas Algodoneras Programa de Modernización para el Desarrollo Agropecuario y Forestal Red de Inversiones y Exportaciones Responsabilidad Social Empresarial Secretaría de Acción Social Secretaría del Ambiente Secretaría de Emergencia Nacional Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental Servicio Nacional de Calidad, Sanidad Vegetal y de Semillas Servicio Forestal Nacional Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agrario y Rural Sistema Nacional de Formación y Capacitación Laboral Sistema Nacional de Planificación Secretaría Técnica de Planificación Unidad Técnica de Gestión

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Introducción

1.1

Antecedentes del estudio

El 15 de mayo de 2011 Paraguay conmemoró el Bicentenario de la Independencia Nacional (1811–2011). En ese marco, el gobierno paraguayo ha ratificado su compromiso en promover un modelo de desarrollo que genere cohesión social e inclusión económica. Durante los últimos veinte años, tras la caída de la dictadura vigente en el país por más de 40 años, el Paraguay ha avanzado hacia su consolidación como un Estado democrático, impulsando una serie de reformas políticas, económicas, sociales e institucionales. Sin embargo, a pesar de los avances en los objetivos macro económicos de los últimos años, la persistencia de los altos niveles de pobreza, particularmente en el área rural, la desigualdad en la distribución del ingreso y de la tierra, la limitada capacidad de los productores familiares para impulsar procesos productivos modernos y competitivos, y su escasa vinculación a mercados externos dinámicos, la creciente degradación de los suelos, constituyen importantes desafíos que deben ser superados para el logro de una mayor calidad de vida de los habitantes de esta nación. El gobierno de Paraguay ha tomado como objetivo prioritario la reducción de la pobreza y la asistencia a los sectores más vulnerables, y aunque están vigentes diversas medidas de asistencia para hacer frente a estos problemas, se requiere la definición de estrategias de mediano y largo plazo, y de mecanismos de reorganización de la institucionalidad rural. En este contexto, se ha solicitado al Gobierno del Japón la realización del “Estudio para el Desarrollo Rural Integral dirigido al Pequeño Productor1”, en adelante “EDRIPP”. En respuesta a dicha solicitud, en el mes de agosto de 2008 se ha formalizado entre ambos gobiernos un documento titulado Alcance del Trabajo (A/T), desarrollándose el Estudio propiamente desde el mes de febrero de 2009 hasta agosto de 2011.

En este documento se utiliza la denominación de “productor familiar” en reemplazo de “pequeño productor” en consonancia con el documento MERCOSUR/VII REAF/DT Nº08/07 sobre Definición, Criterios, Productos e Instrumentos de Facilitación del Comercio en la Agricultura Familiar. Según el mismo, la agricultura familiar es aquella actividad productiva rural que se ejecuta utilizando principalmente la fuerza de trabajo familiar para la producción de un predio; que además no contrata en el año un número mayor de 20 trabajadores asalariados de manera temporal en épocas especificas del proceso productivo, que residen en la finca y/o en comunidades cercanas y que no utiliza – bajo condición alguna sea en propiedad, arrendamiento, u otra relación, más de (50 ha en la R. Oriental y 500 ha en la R. Occidental), de tierras independientemente del rubro productivo.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

1.2

Objetivos del estudio

El presente Estudio tiene como objetivo apoyar la elaboración de los Lineamientos2 para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales, orientada a mejorar la calidad de vida de los actores sociales mediante la buena gestión de los territorios, desde la perspectiva integral para la consecución de las siguientes metas del sector rural:  la reducción de la pobreza;  la mejora de la gobernabilidad;  el mejoramiento de los ingresos del productor y la competitividad;  el incremento del PIB rural y la mayor participación del pequeño productor en su generación;  el aseguramiento de la sostenibilidad;  la mejora de la calidad de la inversión pública; y  el fortalecimiento del involucramiento productivo y social del pequeño productor. En ese contexto, la adopción de una estrategia nacional de desarrollo sostenible de los territorios rurales – como proceso de transformación estructural – facilitará y consolidará los efectos de las políticas públicas para mejorar la calidad de vida en el campo. Esta contribuirá a articular agendas sectoriales, generando sinergias interministeriales y haciendo más eficiente la utilización de los recursos fiscales, permitiendo a la vez, que el sector público responda con mayor precisión a las necesidades del sector rural como parte del proceso de gestión participativa de los territorios.

La denominación del producto final del presente Estudio fue modificada por acuerdo de la Unidad Técnica de Gestión (UTG) y el Equipo de Estudio de JICA, de Plan Maestro a Lineamientos.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

1.3

Organismos responsables

El Estudio ha sido implementado por la Coordinación Interinstitucional y Multisectorial de Contraparte (CIMC) bajo la Coordinación Política de la Secretaría General y el Gabinete Civil de la Presidencia de la República y la Coordinación Técnica del Jefe del Equipo Económico Nacional (EEN) y del Ministerio de Hacienda, conforme al Decreto N° 648/08, con el apoyo de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA). Para la ejecución del Estudio, la JICA ha integrado un Equipo de Estudio compuesto por IC Net Limited y Nippon Koei Co. Ltd., conformado por técnicos nacionales e internacionales. Como órgano operativo de la CIMC, la Unidad Técnica de Gestión (UTG) fue integrada por los representantes de la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda (MH), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Secretaría Técnica de Planificación (STP), Secretaría de Ambiente (SEAM), Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT). Asimismo, los trabajos han sido coordinados con las gobernaciones, los municipios y otros organismos locales. El listado de los miembros de la UTG y del Equipo de Estudio, así como de las autoridades responsables del Estudio, se presentan al final del documento.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

1.4

Estructura del estudio

En esta etapa, la propuesta de los lineamientos se focalizan en la Región Oriental, excluyendo el Departamento Central3, sin embargo, en principio los Pilares y Ejes y sus respectivas Líneas Estratégicas tienen validez y aplicabilidad para todo el país. Se espera que en la etapa de formulación de la Estrategia el Gobierno incluya el Departamento Central y el Chaco; al mismo tiempo que profundiza y expande propuestas de programas y políticas que se nutren y fortalecen la dinámica de los vínculos urbano-rurales. El esquema de las principales actividades realizadas y de los productos intermedios alcanzados, en el proceso de formulación de estos Lineamientos, se presentan en el Gráfico 1.4-1.

Gráfico 1.4‐1: Esquema de actividades y productos Este documento consta de los siguientes apartados: El Apartado 2 describe la necesidad de establecer un nuevo marco de desarrollo y los principios del enfoque territorial. Se identifican las diferencias que existen entre el desarrollo rural

En un primer momento la formulación de los lineamientos focalizó su esfuerzo en la Región Oriental excluido el Departamento Central. Esa exclusión se debió a consideraciones prácticas, debido a fuertes procesos de urbanización, así como su proximidad y fácil conexión a Asunción.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

tradicional y el enfoque territorial. Se describen los tres ámbitos: Región Oriental, Sub-región y Territorio que componen la Estrategia. El Apartado 3 relata la situación actual y los problemas más acuciantes del medio rural paraguayo, así como su entorno macroeconómico, este se ordena de acuerdo con las cuatro dimensiones del enfoque territorial. Se describe la situación actual y los problemas de las dinámicas rurales de la Región Oriental y se propone el análisis en las cuatro Sub-regiones definidas, conformadas por conjuntos de departamentos con un mayor grado de homogeneidad. Este tratamiento se fundamenta en la necesidad de establecer estrategias y conjuntos de políticas diferenciadas acordes a las características y vocación de cada sub-región. Asimismo, se describen las características y potencialidades de cada una de las Sub-regiones identificadas. En el Apartado 4 se presenta una primera aproximación de los Lineamientos de una Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales, con objetivo de largo plazo, Visión 2030, además se plantea la concepción del tipo de desarrollo en el cual se fundamenta, la lógica del proceso y las principales combinaciones de políticas o programas específicos para cada una de las cuatro dimensiones. Esas se han denominado Pilares, a la vez que son complementados por tres Ejes transversales de políticas o programas con roles habilitantes. En el Apartado 5 se proponen líneas estratégicas diferenciadas en función de las características y potencialidades para cada sub-región. En el Apartado 6 se plantean los elementos y pasos centrales de la transición del marco institucional, complementándolo con una propuesta posible del mecanismo institucional para la implementación de la estrategia. En primer lugar se describe el alcance de las instituciones y actores que conformarían parte del mecanismo institucional y aquellas funciones necesarias que debieran asumir. Igualmente se propone el proceso de consolidación del mecanismo institucional para cumplir sus fines. Por último en el Apartado 7, se esbozan los principales requisitos para que la estrategia del desarrollo rural sea ejecutada exitosamente.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

2. Territorios rurales foco del desarrollo sostenible El Estudio se desarrolla en base al concepto de Desarrollo Rural Integral con ENFOQUE TERRITORIAL, a través del cual se busca identificar las causas que restringen el desarrollo, con el fin de establecer los medios que permitan superar esas restricciones y así generar condiciones de mejora sustentables en el nivel de vida de los habitantes. 2.1

Necesidad de establecer un nuevo marco de desarrollo

El enfoque territorial del desarrollo rural surge como una propuesta alternativa para superar los innumerables problemas operativos que las políticas de desarrollo rural han sufrido durante las últimas décadas en diversos países. En efecto, casi todas adolecieron de una visión carente de pragmatismo a la hora de impulsar el desarrollo, orientando sus esfuerzos en aspectos dispersos y a veces, poco relevantes. Esas políticas se formularon centralizadamente sin la participación efectiva de los diferentes actores sociales4 focalizando esfuerzos en grupos específicos con el objeto de mejorar la eficiencia del uso de los recursos públicos, pero con escaso énfasis tecnológico en la producción agrícola e industrial, en la infraestructura, la capacitación para el trabajo, las inversiones en fincas y la débil organización de los productores, etc. Los recursos institucionales fueron insuficientes para resolver los problemas causantes del rezago del sector rural y en algunos casos, llegaron a generar problemas estructurales. A pesar de los favorables mercados mundiales en los últimos años y las ventajas comparativas de país, las políticas agrícolas no impulsaron con fuerza, estrategias de crecimiento económico para aprovechar las ventajas de la exportación de commodities con base en cadenas agroproductivas. Aunque, el sector del agronegocio acrecentó sus contribuciones en el PIB, y a la vez generó fuentes de empleo e ingresos adicionales, se mantiene como desafío establecer fórmulas ganar-ganar que aprovechen el potencial de desarrollo de vinculación entre esas cadenas y la pequeña producción. Otro desafío pendiente es asegurar que los procesos productivos consoliden el uso de prácticas de manejo sostenible del ambiente, capaces de atenuar eventuales externalidades negativas. Es importante destacar que la Estrategia de Desarrollo Rural debe concentrar esfuerzos para que el productor familiar se inserte exitosamente a las cadenas de valor y se logre generar una

Los actores sociales hacen referencia a grupos, organizaciones o instituciones que interactúan en la sociedad y que, por iniciativa propia, realizan acciones y propuestas que tienen incidencia social con vistas a defender los intereses de los miembros que lo componen y/o de los individuos que representa. Entre los principales actores del territorio se menciona a las organizaciones sociales de base, sindicatos, partidos políticos, instituciones de gobierno, agencias de cooperación internacional y organismos multilaterales. Véase el Apartado 6, Cuadro 6.3-2 para las funciones de los actores sociales de los diferentes sectores.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

actitud cooperadora entre los distintos eslabones de la cadena, sustentada en una visión de complementariedad, en la convergencia de objetivos, el trabajo asociativo, y la ampliación de la confianza. La innovación de los procesos gerenciales de negocios con responsabilidad social y sostenibilidad ambiental contribuirá a reducir el rezago histórico del sector agrícola y rural marcado por un escenario de concentración de riqueza, de pobreza e inequidad social, y deterioro ambiente. Aumentar la productividad y la producción es fundamental y necesario; sin embargo es insuficiente para mejorar las condiciones de vida de la población rural en Paraguay. A los necesarios programas de producción y productividad hay que sumar estratégicamente aspectos de diversificación y valor agregado, mayor y mejor organización productiva, aspectos de capacitación para el trabajo, infraestructura, salud y educación, etc. Durante las dos últimas décadas se ha impulsado gradualmente el proceso de descentralización, que ha inducido a los gobiernos locales a ejecutar de manera independiente proyectos de desarrollo rural. Asimismo, el Gobierno central también ha implementado proyectos de desarrollo rural sin lograrse la suficiente articulación entre los mismos. Por ambas partes las iniciativas se han centrado en la producción de algunos pocos rubros agrícolas y pecuarios, y, en su mayoría se han caracterizado por la escasa participación de sus beneficiarios. Los estudios realizados en el proceso de elaboración del presente documento identificaron tres causas principales que han inhibido las posibilidades de éxito de las acciones de desarrollo rural. En primer término pareciese que el tratamiento sectorial, compartamentalizado y desarticulado, así como el escaso pragmatismo para resolver los problemas, que son en esencia sistémicos, es una de ellas. Ese hecho, acompañado de una gestión de políticas, programas y proyectos de tipo descendente (de arriba hacia abajo), con la participación insuficiente de los actores sociales también ha dificultado el logro de los objetivos. En último término, se desaprovecharon oportunidades de desarrollo que fortalezcan la vinculación de la agricultura familiar y las cadenas agro-productivas. Como resultado de la insuficiente coordinación interinstitucional de las políticas y programas sectoriales, así como la débil armonización de las políticas y su débil adaptación a las características y necesidades locales, se perdieron valiosas oportunidades de aprovechar las sinergias entre las políticas, programas y proyectos de diferentes sectores.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Se necesita pasar de la superposición y desarticulación de funciones y competencias a una complementariedad entre ellas. En esa tesitura, en los últimos años se han venido produciendo algunos cambios institucionales que ameritan ser reconocidos y potenciados incorporándolos a una estrategia como la que aquí se propone. Entre los casos más importantes de creación de instancias de articulación interinstitucional, de fortalecimiento de Gobiernos Locales, de difusión de métodos participativos de toma de decisiones, se destacan los siguientes: i) El Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agropecuario y Rural (SIGEST), como instancia interinstitucional de supervisión, coordinación y evaluación sectorial; ii) La Coordinadora Ejecutiva para la Reforma Agraria (CEPRA) como instancia de coordinación para desarrollar el Programa de Reforma Agraria Integral mediante concertación con las instituciones del Estado y atender cuestiones relacionadas a los asentamientos. Mientras el SIGEST coordina interinstitucionalmente el sistema MAG a nivel nacional y los gobiernos departamentales y municipales a nivel regional-local, la CEPRA coordina 23 instituciones, organizaciones de productores rurales, gobiernos departamentales y gobiernos municipales5. De igual manera, en las últimas décadas se ha conformado una plataforma institucional del sector público, así como del privado y la sociedad civil que ofrecen condiciones idóneas para ser fortalecidas y a partir de ellas, realizar una transición gradual hacia una nueva institucionalidad para el DSTR. En efecto, se avizora un embrión de institucionalidad, cuyas características cuentan con el potencial para que el sector rural transite hacia esa institucionalidad. Entre las más destacadas cabe mencionar: Gobiernos Locales, Cooperativas, Asociaciones y Comités de Pequeños Productores, y ONG de gestión ambiental y conservación. Además, algunas gobernaciones y municipalidades están dando pasos en la formulación de planes de desarrollo en los cuales se presentan procesos de participación de la sociedad civil. De igual manera, en algunas municipalidades se observa una transición hacia foros de participación ciudadana en los cuales se realizan audiencias públicas para captar la opinión y el sentir de la ciudadanía. Esquemas participativos similares se han establecido en los sectores de agricultura, educación y salud, en los cuales han surgido los Consejos Locales como instancias de diálogo y construcción conjunta de agendas de trabajo.

Además, son innumerables las instituciones involucradas en desarrollo rural, tal como: la Unidad de Departamentos y Municipios (UDM), Dirección General de Desarrollo Territorial de la Secretaría Técnica de Planificación (STP), Dirección de Extensión Agraria (DEAg) del MAG, MOPC, Ministerio de Industria y Comercio (MIC), Secretaría de Ambiente (SEAM), Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), Servicio General de Saneamiento Ambiental (SENASA), MEC, entre otros. En la práctica se llevan acciones dispersas por la escasa coordinación interinstitucional entre políticas y programas de desarrollo rural de esas instituciones.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

En el ámbito nacional, a partir de la Ley de los Recursos Hidricos, la SEAM creó los Consejos de Aguas y adoptó las cuencas hidrográficas como unidad de gestión; al mismo tiempo que, en determinados territorios, también existen Comités de Áreas Protegidas. Ambos casos perfilan arreglos institucionales que, sin duda deberían conformar los comités de gestión en territorios específicos. Es más, esas instancias comparten los principios del desarrollo sostenible y la cultura de gestión del agua con los Lineamientos planteados, lo que reafirma la importancia de su participación activa. En efecto, existen en el país ejemplos de enfoques similares al que aquí se plantea y en los cuales se formularon planes de desarrollo para territorios conformados por varias unidades político-administrativas. Ese es el caso del “Plan de Desarrollo de Colonias Unidas 2008–2013”, el cual fue elaborado conjuntamente entre las municipalidades de Obligado, Hohenau y Bella Vista del Departamento de Itapúa6. Otra experiencia similar es la formulación participativa de agendas de desarrollo, como componentes del Plan de Acción en el marco del Plan Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional del Paraguay (PLANAL). Estos incluyen espacios que cubren municipios de los departamentos de San Pedro, Caazapá y Canindeyú7. Estos territorios ya conformados formarán parte de la Estrategia para el DSTR. Finalmente, la reciente aprobación del aumento en el pago anual que Brasil realiza por la energía de Itaipú que Paraguay le asigna, presenta una alternativa real de fuente de financiamiento nacional para una propuesta estructurada y participativa de desarrollo rural. Existe un conjunto de necesidades urgentes, para superar el rezago histórico del medio rural y al mismo tiempo, se avizora una serie de elementos institucionales y organizativos en los procesos de construcción para una propuesta como la que se presenta en este documento. En la siguiente sección se exponen los elementos básicos del marco conceptual de desarrollo rural sostenible con el enfoque territorial.

Secretaría Técnica de Planificación. 2008. Plan de Desarrollo Colonias Unidas 2008-2013. Asunción: Presidencia de la Republica.

Rodríguez, Isidoro Enrique. 2009. La Seguridad y Soberanía Alimentaría Familiar Campesina. Presentación en Power Point.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

2.2

Principios del enfoque territorial

Desde hace varios años la necesidad de superar las limitaciones de la visión tradicional de desarrollo rural ha sido ampliamente reconocida en Paraguay y también en otras latitudes. En este contexto algunos países de la región adoptaron como marco conceptual, metodológico y operativo el enfoque territorial8 desde finales de la década de los noventa9. Entre ellos se cuentan México, Brasil, Colombia, Guatemala, Ecuador, Costa Rica, Perú, Chile, entre otros10. Dado que el esquema de gobernabilidad y el grado de desarrollo difieren según el país, se torna imposible explicar, en este documento, el alcance, metodología y contenido del enfoque adoptado en cada país. No obstante, a continuación se intenta resumir los principios básicos comunes: “El desarrollo rural sostenible con enfoque territorial se concibe como un proceso que busca transformar la dinámica de desarrollo del territorio mediante una distribución ordenada de las actividades productivas, de conformidad con su potencial de recursos naturales y humanos”

El enfoque de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales (DSTR), se aborda desde las siguientes cuatro dimensiones:  Político institucional: porque la GOBERNABILIDAD en gran medida resulta del funcionamiento efectivo y transparente de sus instituciones,  Económico productivo: apuntando a la COMPETITIVIDAD sectorial, general e integral del mundo rural,  Social cultural: porque la EQUIDAD SOCIAL tiene implicancias redistributivas, materiales y culturales, acorde al nivel de esfuerzo al trabajo de cada habitante del mundo rural.  Ambiental: porque apunta al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales para lograr el desarrollo.

De igual forma, los principales Organismos Internacionales de cooperación técnica y financiera adoptaron el enfoque por parecer más proclive a diversos objetivos.

Sobre los detalles de desarrollo rural sostenible con Enfoque Territorial, véase: Sepúlveda, Sergio S. 2008. Gestión del Desarrollo Sostenible en Territorios Rurales: Métodos para la Planificación. San José, Costa Rica: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. Sepúlveda, Sergio. S., and Marcelo Duncan A. Guimarães (eds.) 2008. Gestión de territorios rurales en Brasil. San José, Costa Rica: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. 10

Los países de Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), inclusive México, han comprobado claramente dónde están las limitaciones de las políticas tradicionales para lograr el desarrollo rural. Se trata de políticas diseñadas en torno al sector agropecuario, dentro de la actual coyuntura de la globalización económica, y han iniciado diferentes emprendimientos en busca de un nuevo marco de desarrollo más efectivo. Para más detalle sobre el nuevo enfoque del desarrollo rural de la OECD, véase la siguiente literatura: OECD. 2006. The New Rural Paradigm – Policies and Governance. Paris: Organization for Economic Co-operation and Development. 11

Citado en: Sepúlveda. 2008, p.8.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Políticas aplicadas, legislación, entidades involucradas, análisis de las estructuras organizacionales y gestión de las mismas en los territorios

Asociatividad y participación, Características sociodemográficas Tradición y la diversidad cultural

Político Institucional (Fortalecimiento de la Gobernabilidad)

Económico Productivo (Fortalecimiento de la Competitividad)

Establecimientos productivos, mercado laboral; sistemas vigentes: de investigación y desarrollo (I + D), extensión rural, financiamiento (público y privado), mercadeo y acceso a la propiedad rural

Mecanismo para el Desarrollo Sostenible en Territorios Rurales

Socio Cultural

Ambiental

(Equidad e Inclusión Social)

(Sostenibilidad y armo‐ nía con el entorno)

Manejo e integridad de los recursos naturales, zonas de bosques nativos, áreas protegidas

Gráfico 2.2‐1: Cuatro dimensiones del enfoque territorial

El objetivo fundamental del DSTR es promover la cohesión social en los territorios rurales, y entre los territorios con el resto de la sociedad nacional. Esto apunta a la transformación del medio rural a través de procesos de gestión territorial participativa que mejoren la gobernabilidad democrática, la participación ciudadana y el desarrollo de las instituciones como componente fundamentales del Plan Nacional de Desarrollo. En el enfoque de gobernabilidad adoptado por estos Lineamientos la cohesión social, implica cambios en las relaciones de poder, en la que existe una visión compartida entre los ciudadanos y el Gobierno acerca del modelo de sociedad deseada y eso tiene que ver directamente con la construcción de ciudadanía y la articulación de los derechos. La gestión territorial tiene como finalidad alcanzar el desarrollo, que deberá ser entendido como un proceso de cambio social progresivo y continuo hacia mejores niveles en la calidad de vida de los habitantes del territorio. En este sentido, los diferentes actores deberán aportar sus capacidades y participar activamente del desarrollo territorial integral −con eficiencia económica, equidad social y sustentabilidad ambiental− ligados a la identidad cultural. El buen gobierno y la participación son los fundamentos de la gestión territorial. Cuando la participación incide efectivamente en la toma de decisiones, estas decisiones son más eficaces en términos de calidad de vida y cohesión social. Desde la perspectiva del "buen gobierno", gobernar es un proceso interactivo porque ningún actor, ya sea público o privado, tiene

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

bastantes conocimientos ni capacidad de emplear recursos para resolver unilateralmente los problemas.12 Ese tipo de desarrollo rural pretende fortalecer los deberes y los derechos ciudadanos, abriendo procesos participativos de toma de decisiones, democratizando el acceso a los bienes y servicios públicos y a los beneficios del desarrollo nacional. Para el cumplimiento de ese objetivo se deben establecer medios, métodos y prácticas de participación democrática y descentralizada, se requiere fortalecer espacios de discusión y formulación conjunta de planes de desarrollo territorial, como medios para el empoderamiento efectivo de todos los actores sociales. En el ámbito nacional, las políticas sectoriales deben ser armonizadas para servir de insumo a las agendas territoriales y lograr la articulación y adecuación de los servicios públicos a las necesidades de cada territorio. En principio, esas agendas armonizadas deben ser validadas con la sociedad civil y los agentes públicos sectoriales en los propios territorios, de manera que se gesten procesos ascendentes-descendentes de gestión. Ese proceso participativo se completa con la participación de los actores sociales en las etapas de ejecución, monitoreo y evaluación. Es decir, el empoderamiento de la sociedad civil se concreta en la práctica y su participación es determinante del sendero de desarrollo de cada territorio, así como de su futuro. De hecho, se espera que la sociedad civil, haciendo uso de sus atribuciones ciudadanas (derechos y obligaciones), también monitoree y evalúe la ejecución de cada proyecto, así como el cumplimiento de agendas por el sector público. De acuerdo a la definición del DSTR el territorio se concibe como: “…un producto social históricamente construido, dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertos modos de producción, consumo e intercambio, y una red de instituciones y formas de organización que se encargan de darle cohesión al resto de sus componentes.”

Es relevante insistir que un territorio no necesariamente está enmarcado por una división administrativa como el departamento o el municipio. Por ejemplo, no es raro que un grupo étnico, que comparte una cultura, viva en una extensión geográfica más allá del límite administrativo de un departamento o municipio. En el enfoque territorial son los actores sociales los que definen su territorio – con base en su identidad –, el cual puede abarcar varias divisiones administrativas.

Kooiman, J. 1993. Modern Governance, Londres, Sage.

Citado en: Sepúlveda. 2008, p.11.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

No obstante, en la primera etapa de ejecución de una estrategia como la que se plantea, por motivos prácticos, se podría adoptar el Departamento como unidad operativa que se aproxima al territorio. Otros elementos relevantes que conforman el marco conceptual del Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales (enfoque territorial) son: •

La voluntad y decisión política al más alto nivel, de manera que se faciliten los procesos de articulación interministerial, la participación activa de instancias institucionales nacionales y los gobiernos locales y gobernaciones, la gestión participativa de políticas y territorios.

•

El enfoque sistémico es la base sobre la cual se fundamenta la gestión participativa del desarrollo sostenible de los territorios rurales y como tal plantea una Visión de Largo Plazo para alcanzar metas de transformación en sus cuatro dimensiones.

•

La estrategia de DSTR debe ser concebida como una propuesta nacional con sus correspondientes Leyes, Políticas, Programas y Proyectos. En ese sentido el DSTR se concibe como un proceso de transformación multisectorial del medio rural.

•

La multidimensionalidad está determinada por las cuatro dimensiones básicas del enfoque sistémico del desarrollo sostenible. Para efectos operativos ésta se refleja en la multisectorialidad inherente a todas las actividades de desarrollo rural y por ende, la necesidad de establecer redes de acción intersectorial que involucren a diversos ministerios e instancias autónomas del Estado.

•

La consolidación de la ciudadanía. Un componente trascendental del enfoque propuesto se relaciona con las diversas medidas que deben adoptarse para fortalecer las capacidades ciudadanas. Es necesario establecer procesos que apunten a formar y fortalecer

las

capacidades ciudadanas y garanticen la participación efectiva de la población en los procesos de toma de decisiones en el ámbito local, regional y nacional. Esos ejercicios de gestión conjunta servirán para consolidar las bases de la democracia y fortalecer las organizaciones de la sociedad civil. •

Las mujeres y los jóvenes como actores vitales en la gestión de los territorios. Las mujeres deben incorporarse dinámicamente a los procesos de tomas decisiones como artífices del futuro de los territorios, mientras que los jóvenes deben ser participes destacados, ya que ellos tendrán la responsabilidad de convivir con el resultado de las decisiones que se tomen en el presente. Ambos son ciudadanos de primera categoría sin los cuales cualquier estrategia de desarrollo estaría incompleta.

•

El territorio rural incluye también a pequeños y medianos centros urbanos. Es decir, en el territorio caracterizado como rural, existen centros poblados y pequeños centros urbanos que se conjugan con el espacio rural. En efecto, una parte importante de los mercados para los productos rurales y los insumos y servicios necesarios para la población rural están localizados en dichos centros poblados. De ahí, que la relación urbano-rural debe ser 14

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

entendida, apreciada y potenciada, ya que puede transformarse en componente dinamizador de las sociedades rurales (no sólo desde la perspectiva económica). •

Racionalizar los procesos productivos rurales primarios y secundarios desde la perspectiva social, económica y ambiental. Es necesario establecer pautas claras que atraviesen todos los procesos productivos desde una perspectiva amplia y no solamente desde el plano de la producción agrícola primaria.

•

El enfoque plantea la necesidad de aumentar el potencial productivo endógeno de cada territorio y su productividad, facilitando su articulación con mercados dinámicos – locales, nacionales o internacionales – como posibles ejes de crecimiento y desarrollo. En ese sentido es importante aprovechar el potencial que ofrecen las cadenas de valor. Aunque se reconoce que para acoplar a los pequeños productores a procesos sofisticados de producción se requiere adoptar medidas específicas para abrirles el acceso a mecanismos de formación de capacidades, a fuentes especiales de financiamiento y tecnologías apropiadas a su escala de producción. Además, se hace necesario incentivar la adopción de modos de producción que permitan a los pequeños productores ganar economías de escala, p.ej. asociativismo o cooperativismo.

•

Para que el desarrollo sea efectivamente sostenible es necesario instaurar pautas y normas de gestión ambiental a través de todas las acciones de la estrategia. En ese sentido, la incorporación temprana de niños y jóvenes es absolutamente necesaria, de igual forma que la vinculación, a través de diversos mecanismos, de escuelas, colegios y Universidades.

•

Competitividad de los Territorios. Las características de los territorios, así como su proximidad a los mercados, sus condiciones de conectividad (vías de comunicación, electricidad, comunicaciones, etc.) son factores condicionantes no sólo para asegurar el bienestar de la población rural, sino que también para garantizar grados de competitividad suficientes para que las empresas rurales logren sus objetivos. O en su defecto, para atraer nuevos emprendimientos a cada territorio. Es decir, los esfuerzos por mejorar la competitividad de las empresas rurales requiere también mejorar la competitividad del territorio (competitividad sistémica).

•

El desarrollo como cambio organizacional. El marco concibe el proceso de desarrollo como un cambio organizacional en el cual las instituciones (tal como las conocemos) se abren a la participación y cambian las reglas del juego, se definen normas que deben ser respetadas por todos los actores y promotores del desarrollo14. En suma, se construye un futuro

Los actores sociales, hacen referencia a grupos, organizaciones o instituciones que interactúan en la sociedad y que, por iniciativa propia, realizan acciones y propuestas que tienen incidencia social con vistas a defender los intereses de los miembros que lo componen y/o de los individuos que representa. Entre los principales actores del territorio se menciona a las organizaciones sociales de base, sindicatos, partidos políticos, instituciones de gobierno, agencias de cooperación internacional y organismos multilaterales. Los promotores del desarrollo son individuos o instituciones que se encargan del desarrollo y dinamización socioeconómica de un espacio dado, y que pueden provenir de diferentes ámbitos, cuya labor entre otras, consiste en diseñar e implementar proyectos y líneas de actuación de desarrollo para la mejora de las poblaciones.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

conjuntamente en el cual se norman las obligaciones y los derechos de actores y promotores, al mismo tiempo que se definen medios de monitoreo y evaluación transparentes y participativos. Además, se determinan los controles internos (incentivos y desincentivos). •

La transición o modernización del marco institucional público y privado. Los argumentos del ítem anterior apuntan directamente a la transición hacia una institucionalidad diferente, en la cual se marcan las pautas de los procesos de planificación participativa que combina la gestión participativa del territorio con el uso eficiente de las inversiones públicas, entre otros aspectos.

•

El marco del DSTR plantea tanto el fortalecimiento de mecanismos que aseguren a la población rural acceder a sus derechos, así como cumplir con sus deberes inapelables como ciudadanos.

El marco de desarrollo que plantea esta propuesta obedece a los principios básicos del enfoque territorial. En el Cuadro 2.2-1, se presenta una breve descripción del marco tradicional y el nuevo, con el fin de aclarar las diferencias. Cuadro 2.2‐1: Características del nuevo marco del desarrollo rural propuesto

Marco Tradicional

1. Objetivo 2. Enfoque

Mejoramiento de las rentas agropecuarias sectoriales Sectorial y disruptivo

3.Políticas, programas de inversión y prestación de servicios públicos

Desde el gobierno central con enfoque arriba ‐ abajo

4. Coordinación, articulación, empoderamiento

Acciones dispersas y descoordinadas con poca efectividad en el desarrollo

5. Actores de desarrollo

Gobiernos, agricultores y ganaderos

Nuevo Marco (Propuesta) Mejoramiento de la calidad de vida del sector rural Territorial, sistemático, multidimensional (socio‐cultural, económico‐productivo, ambiental, político‐institucional), multisectorial (Ej.: agrícola, ganadero, turismo, manufactura, servicio, TIC’s)  Adecuación de las políticas del gobierno central y los programas de inversión y servicios públicos, a las características y a las necesidades del territorio  Implementación a través de la participación y articulación de los actores sociales en el desarrollo territorial (enfoque abajo–arriba)  Coordinación y articulación entre los actores sociales  Empoderamiento de los actores sociales locales para el mejoramiento de la calidad de inversión (sectores públicos y privados, y las organizaciones comunitarias) Actores sociales:  Sector Público (Ej.: Central, Departamental y Municipal)  Sector Privado (Ej.: empresas, cooperativas, asociaciones)  Sociedad Civil (Ej.: ONGs, organizaciones comunitarias, fundaciones, asociaciones)

1) Objetivo: El marco tradicional establecía como objetivo principal el incremento de la producción y del ingreso de las unidades productivas agropecuarias, mientras que el 16

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

nuevo marco tiene por objetivo mejorar la “calidad de vida” de la población rural impulsando el desarrollo rural, fundamentado no solo en la agricultura sino también en la industria, los servicios, la acuicultura, los servicios ambientales, turismo rural, entre otros. 2) Enfoques: El marco tradicional se sustenta en políticas sectoriales y agendas ministeriales elaboradas e implementadas de arriba hacia abajo. El nuevo marco enfoca agendas sectoriales armonizadas entre sí y como base para responder a las necesidades multisectoriales especificas de cada territorio en procesos de planificación participativa. 3) Políticas, programas de inversión y prestación de servicios públicos: El nuevo marco plantea combinaciones diferenciadas de políticas sectoriales acordes a las características y necesidades de cada territorio en procesos de cogestión y planificación social. Para lo cual es indispensable fortalecer la capacidad de implementación de ámbito local, reforzando la participación de los actores sociales en las acciones de planificación, implementación, monitoreo y

evaluación del desarrollo territorial. (enfoque

ascendente). 4) Coordinación, articulación y empoderamiento: En el marco convencional las acciones de los diferentes actores de cada nivel se desarrollaban independientemente, sin un mecanismo claro de coordinación. En el marco actual se propone reforzar la capacidad gestión en el ámbito local, fortaleciendo mecanismos de coordinación de las acciones de los actores sociales (empoderamiento). 5) Actores del desarrollo: En el marco convencional los actores de desarrollo rural eran principalmente los funcionarios de la administración central y los productores agropecuarios. El nuevo marco propone involucrar a todos los actores sociales en el desarrollo rural. En ese contexto el objetivo de este documento es delinear una ruta para poner en práctica un nuevo marco de desarrollo rural. Para lograr la transición desde el marco tradicional al nuevo marco se requieren esfuerzos de formación de capacidades específicas, algunos ajustes institucionales y metodológicos, así como el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y la adecuación de las inversiones públicas y privadas. Se hace necesario establecer un mecanismo coordinador interinstitucional responsable por la implementación de la estrategia a partir de la base institucional existente. Eso implica reordenar procedimientos y algunas funciones y facultades de determinados ministerios, así como adecuar algunos elementos normativos.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Es necesario igualmente capacitar a los actores sociales a fin de lograr mayor compresión del nuevo marco del desarrollo rural propuesto. El fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil e incluso el refuerzo de la gestión de información y conocimiento, son aspectos indispensables para lograr el mejoramiento sistemático de la capacidad de gestión local. En la siguiente sección se describe la estructura general de la estrategia de desarrollo rural sostenible que se propone sobre la base de los principios del enfoque territorial.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

2.3

Estructura de la estrategia

La estrategia de desarrollo rural sostenible que se propone en el presente documento está estructurada en tres ámbitos: Región Oriental, sub-regional y el territorial (Gráfico 2.3-1). A continuación, se describen los componentes para cada uno de esos ámbitos. 2.3.1 Ámbitos de la estrategia (Componentes) Los lineamientos para la estrategia de DSTR definen un marco conceptual, metodológico y operativo útil para todo el territorio nacional, al mismo tiempo que define momentos diferenciados de formulación, atendiendo a una lógica gradual de ejecución. La expectativa es que, durante la fase de formulación de la Estrategia, se incorpore tanto al Departamento Central como la Región Occidental. Es más, se torna fundamental también realizar un esfuerzo particular para incorporar explícitamente propuestas que aprovechen, en la práctica, el potencial de desarrollo de las relaciones urbanas-rurales como posibles motores de la dinámica territorial. El Ámbito de la Propuesta descrita en el Apartado 4 establece los principales lineamientos para impulsar el desarrollo rural con enfoque territorial en el ámbito nacional. Este componente fue elaborado con base en los estudios realizados por expertos de diversas áreas, el análisis y discusiones mantenidas con el equipo de técnicos nacionales representando ocho ministerios, los resultados de una serie de talleres con la sociedad civil y el sector privado, entre otros.

Gráfico 2.3‐1: Ámbitos de la estrategia (Componentes) 19

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

El Ámbito Sub-regional que se describe en el Apartado 5, está conformado por cuatro sub-regiones. El presente estudio utilizó un método estadístico con base en las características de los catorce departamentos de la Región Oriental para establecer grupos homogéneos de departamentos15. Los lineamientos nacionales sirven de base para determinar una primera aproximación de los lineamientos diferenciados para el ámbito subregional, acordes con las particularidades y potencialidades locales y la decisión adoptada por los actores locales. Este componente se elaboró en base a los resultados obtenidos en los talleres participativos organizados en las sub-regiones identificadas. Esos eventos tuvieron como objetivo incorporar explícitamente las opiniones y juicios de los actores sociales, como conocedores de las características y potencialidades de cada sub-región. El Ámbito Territorial es el nivel más próximo de los pobladores y está conformado por varios territorios en cada sub-región. La definición y aterrizaje en el ámbito territorial deberá ser elaborado, ejecutado, monitoreado y evaluado con participación y colaboración activa de los actores sociales locales. Estos definen, con base en el conjunto de políticas sectoriales armonizadas para cada territorio, los Planes de Desarrollo Territorial. Para el efecto desde la etapa de formulación de programas, se hace necesario establecer un mecanismo de coordinación y proceso de priorización a través de diálogo entre los actores sociales del territorio. Se ha seleccionado un territorio representativo de cada sub-región identificada en el marco del Estudio y se ha elaborado este componente territorial en carácter de experimentación (proyecto piloto). En el Anexo 4 del presente documento se presentan los resultados. 2.3.2 Contenido de cada ámbito A continuación se describe el contenido de los tres Ámbitos (Gráfico 2.3-2). Cada uno contiene básicamente el contenido que se describe a continuación. Como primer paso se definirá la Visión 2030 estableciendo una meta a largo plazo que contemple un período de veinte años. Esta Visión deberá ser congruente con las metas políticas del gobierno y de los sectores. Asimismo debe describir claramente la imagen del territorio que se desea alcanzar en veinte años, reflejando los principios básicos del enfoque territorial. Sin embargo, ésta debe ser suficientemente flexible para adecuarse a un entorno cambiante, debido tanto a la evolución de la economía mundial, las condiciones nacionales y el comportamiento del territorio.

La metodología de agrupación se describe en el Capítulo 3.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Gráfico 2.3‐2: Contenido de cada Ámbito: Visión, Pilares y Ejes Para alcanzar la Visión 2030 se establecen cuatro pilares y tres ejes con sus respectivas líneas estratégicas, apuntando a la superación de los factores clave que retrasan el desarrollo16. Los cuatro pilares tienen por objetivo impulsar transformaciones en cada una de las cuatro dimensiones; mientras que los ejes son líneas estratégicas transversales que buscan habilitar a los agentes institucionales, organizaciones sociales y actores sociales individuales. Esos ejes son: Formación de capacidades; Fortalecimiento de la sociedad civil; y Gestión de información y conocimiento. Los ejes se orientan al fortalecimiento de la capacidad institucional, organizacional y de sus recursos humanos, necesarios para implementar de manera continua y sostenible las líneas estratégicas de los cuatro pilares. La efectividad de algunas líneas estratégicas será validada en los proyectos piloto cuya ejecución se inició en tres Sub-regiones y cuyos resultados podrán ser evaluados en los próximos dos años. Este punto se describe en el Anexo 4.

El Anexo 6 presenta el concepto y el resultado prinicpal del Estudio sobre las Causas de los Problemas de Desarrollo que se llevó a cabo en el primer año del EDRIPP a fin de identificar los factores clave que retrasan el desarrollo.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La dinámica del medio rural

3.1

Condicionantes macroeconómicas

3.1.1 Producción17 La estructura del producto interno bruto

100%

paraguayo se basa principalmente en la

90%

prestación de servicios. Durante el

70%

periodo 2006–2010 la generación de

60% 40%

(de los cuales el 18,3% del PIB

20%

correspondió al subsector de comercio),

mientras que los sectores agrícola industrial

promediaron

30% 10%

una

18,7

18,5

18,2

17,6

37,6

38,1

37,6

37,4

40,5

38,5

18,5

17,9

16,8

16,5

17,2

16,3

25,5

25,3

27,1

27,9

24,0

27,7

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Agrícola

Industria

50%

servicios18 representó el 56,5% del PIB

18,5

80%

Servicios

Comercio

Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011

Gráfico 3.1‐1: Estructura del producto interno bruto (2005‐2010)

participación en el PIB cercana al 26,3% y 17,2%, respectivamente durante el mismo periodo. El PIB total en 2010

40,0%

alcanzó

30,0%

Gs.

20.342

mil

millones,

equivalente a USD 17.628 millones.

20,0% 10,0%

En cuanto al sector agrícola, en 2009 se

0,0%

observó una caída en su valor agregado

(10,0%)

del 3,9% del PIB con respecto al 2008,

(20,0%)

14,5% 4,3%

6,8%

2006

2007

PIB total

como resultado de una sequía moderada

5,8%

2008

Agrícola

2009 (3,8%)

Industria

2010

Servicios

Fuente: Banco Central del Paraguay, Informe Económico, Febrero de 2011

en la Región Oriental, registrada durante noviembre de 2008 hasta abril de 2009,

Gráfico 3.1‐2: Variación anual del PIB y los sectores agrícola, industria y servicios (2006‐2010) (%)

la cual afectó a la producción de los cultivos de primavera y verano como la soja, el maíz, el sésamo, el algodón, la caña de azúcar y la mandioca. Asimismo, las heladas impactaron negativamente en el rendimiento del maíz zafriña y del trigo21. Todo esto provocó una contracción de la agricultura en 17,3% con respecto a la zafra anterior.

Fuentes de información: Informe Económico del Banco Central del Paraguay, Febrero de 2011; Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG. 18

Incluye los impuestos a los productos.

Agrega los sectores de agricultura, ganadería, explotación forestal, y caza y pesca.

También comprende los sectores de minería y construcción.

La zafra agrícola se inicia en julio y termina en junio del año siguiente.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

En el año 2009, la caída del PIB

20,0%

agrícola

como

15,0%

resultado una caída del PIB total del

10,0%

3,8%. El sector agrícola contrajo el

5,0%

PIB total en 4,8%, lo cual no fue

0,0%

suficiente

del

17,3%

para

trajo

compensar

incremento del 1% en el sector de

14,5%

7,7% 5,4%

(5,0%)

(0,0%) 2009 (3,8%)

como consecuencia de la sequía de la

2010

(4,8%)

(10,0%) PIB total

servicios, por lo que se puede indicar que el PIB total sufrió mucho más

1,5%

1,0%

Agrícola

Industria

Servicios

Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011

Gráfico 3.1‐3: Variación anual del PIB y contribución de los sectores agrícola, industria y servicios a la variación (2009‐2010) (%)

zafra 2008, antes que de la crisis financiera internacional. Como resultado de la sequía mencionada, la producción de soja – principal producto de exportación nacional – cayó a 3.800.000 toneladas durante la zafra 2008–2009, luego de haber alcanzado una producción de 6.000.000 y 6.300.000 toneladas durante las campañas agrícolas de 2006–2007 y 2007–2008, respectivamente. Asimismo, la producción de maíz se redujo cerca del 29,4% entre la zafra 2007–2008 y la siguiente. En 2010, el desempeño de la producción agrícola se revierte y alcanza un crecimiento anual del 31,9%, impulsada principalmente por un aumento del 47% en la actividad del sector de la agricultura. El sector de la industria y el de servicios también crecen en el año, con tasas del 8,5% y 9,2%, respectivamente. Esta coyuntura contribuye a un crecimiento inusitado del PIB total del 14,5%. Solamente el crecimiento de la actividad del sector de la agricultura contribuyó a un incremento del PIB total del 7,4%, mientras que el crecimiento de los sectores de servicios e industrial contribuyó a un incremento de la actividad económica del 5,4% y 1,5%, respectivamente. La contribución del agronegocio en la generación del PIB es sumamente importante dado que otros sectores como los servicios (transporte, comercio de insumos, finanzas, etc.), las industrias (agroindustrias) y las construcciones (silos, alambradas, depósitos, corrales, porquerizas, etc.) están estrechamente relacionadas con el sector primario. Viéndolo desde una perspectiva más global, el 60% del PIB y alrededor del 60% del empleo global de Paraguay son generados por el sector agrario ampliado (producción primaria, secundaria y terciaria)22.

La ruralidad y los territorios agrarios del Paraguay. IICA. 2011.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Las perspectivas de crecimiento de la economía para el 2011 y 2012 se centran en torno al 5% para ambos años. 3.1.2 Precios23 La inflación medida por el deflactor del PIB o los Índices de Precios al Consumidor (IPC) y al productor (IPP) muestran una aceleración de la inflación en 2010 con respecto al año anterior, alcanzando el 4,5% en el caso del deflactor del PIB y el 7,2% y 12,9% en lo que se refiere al IPC e IPP, respectivamente. La inflación

14,0%

hasta 2010, medida tanto por el deflactor

12,0%

del PIB y por el IPC, se encuentra dentro

10,0%

del rango histórico del periodo 2005–2008,

8,0%

mientras

que

inflación

del

IPP

sobrepasó su propio rango24. La causa de la aceleración de la inflación en 2010, se debe en gran medida, a la reactivación económica luego de la recesión del 3,8% del PIB observada en 2009. Con respecto al deflactor del PIB se puede

13,1%

12,5% 10,8% 9,9%

10,2% 8,5%

8,1%

12,9%

8,0% 6,6%

6,0%

7,5% 5,8%

4,5%

4,0% 1,9%

2,0% 0,0% (2,0%)

2005

2006 Deflactor del PIB

2007 2008 IPC (dic‐dic)

entre 2005 y 2008 pasando del 7,4% al 17,5%, para caer al -0,8% en 2009 como

1,9%

(0,1%) 2009 IPP (dic‐dic)

2010

Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011

Gráfico 3.1‐4: Inflación medida por el deflactor del PIB, el IPC y el IPP (2005‐2010)

20,0%

17,5%

indicar que el deflactor del valor agregado de los bienes exhibió la mayor aceleración

7,2%

6,0%

15,0%

10,0%

12,8% 9,2% 7,4%

8,9% 7,4%

2005

2006

7,8%

9,1%

5,0%

resultado de la recesión económica. Entre los sub-sectores de producción de bienes,

0,0% 2007

2008

(0,8%) (0,2%) 2009

la agricultura y la ganadería exhibieron

(5,0%)

una desaceleración de la inflación del

Gráfico 3.1‐5: Inflación medida por el deflactor del valor agregado de los bienes y servicios del PIB (2005‐2009)

17% y el 23,4%, respectivamente en 2008, a -6,7% y 8,2% respectivamente en

Bienes Servicios Deflactor del PIB Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011

2009. La inflación medida por la variación del IPC indica que el componente de alimentación es el que se encuentra más correlacionado con la dinámica de dicho índice. Esto se debe a que la participación de este componente en el IPC es de aproximadamente un tercio. De hecho, durante el periodo 2005–2010, con excepción de 2005, la inflación en alimentación ha sido el principal 23

Fuentes de información: Informe Económico del Banco Central del Paraguay, Febrero de 2011.

Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

colaborador a la inflación interanual medida a diciembre. En todos los años la inflación en alimentación fue superior o al menos igual (año 2008) que la inflación del IPC. Además, si se tienen en cuenta los subcomponentes del rubro de alimentos en el IPC, se observa que la inflación de los vegetales frescos y en conserva alcanzó incluso el 92,7% en 2006, y 16,6% y 20,1% en 2008 y 2009, respectivamente. Asimismo, la inflación

40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% (5,0%) (10,0%) (15,0%)

en cereales fue del 18,1 y 15,5% en

9,9%

12,5% 6,0%

7,5%

7,2% 1,9%

2005

2006

2007

2008

Alimentación

Muebles

Comunicación

IPC (dic‐dic)

2009

2010

Transporte

Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011

2006 y 2007 respectivamente, y la carne exhibió una inflación del 25,7% en 2010

Gráfico 3.1‐6: Inflación en los componentes del IPC, relativos a alimentación, muebles, transporte y comunicación (2005‐2010)

y del 25,8% en 2006. Por último, la inflación en productos lácteos fue del 31,9% en 2007 y del 12,8% en 2010.

100,0 80,0

Con excepción del subcomponente de

60,0

carne los demás presentaron deflaciones

40,0

en uno o dos años, aunque las tasas no superaron del 2% en los rubros de

20,0 0,0 (20,0)

2005

2006

2007

IPC Carnes Vegetales frescos y en conserva

cereales, lácteos y azúcares, y del 10% en el rubro de los vegetales frescos y en

2008

2009

2010

Cereales y derivados Productos lácteos Azúcar, dulces y helados

Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011

conserva. Entre los años 2006 y 2008, no

ninguno

presentaron de

los

deflaciones

subcomponentes

Gráfico 3.1‐7: Inflación en carnes, vegetales frescos y en conserva, cereales y derivados, productos lácteos y azúcar, dulces y helados (2005‐2010)

alimenticios. La inflación medida por el índice de precios al productor (IPP) también se puede descomponer en sus componentes de productos nacionales e importados. En lo que se refiere a la inflación de los productos nacionales, la misma se desaceleró entre 2006 y 2008 y se aceleró entre 2009 y 2010. El comportamiento de la inflación de los productos importados, sin embargo, tuvo un comportamiento distinto, se redujo entre 2005 y 2006, volvió a subir en 2007 y a bajar en 2008 para acelerarse entre 2009 y 2010, presentando una deflación en 2005 (3,2%) y 2008 (3,0%). En el año 2010, ambos tipos de bienes exhibieron una inflación de dos dígitos lo cual indicaría que la alta tasa de crecimiento del PIB de ese año (14,5%), cerró todos los espacios en los diferentes mercados mayoristas.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

En cuanto a la inflación de los productos nacionales componentes del IPP, se observa que los precios de la agricultura fueron los únicos que presentaron una deflación entre el 2005 y 2008, mientras que durante la recesión económica del 2009 exhibieron una inflación del 23,6%. Por su parte, la inflación de los minerales fue la mayor entre todos los componentes en los años 2005 y 2008, mientras que la inflación de la ganadería fue la mayor en 2010 (27,5%), y la de la agricultura en 2006 (21,3%) y 2009 (23,6%). La inflación en alimentos y bebidas subió del 6,4% en 2009 al 21,2% en 2011. 3.1.3 Mercado laboral25 Los salarios reales, medidos como el

5,0% 4,0%

índice de los salarios mínimos nominales

2,0%

índice de precios al consumidor, exhiben

1,0%

(2,0%)

se incrementaron 7%. La tasa de

(3,0%)

incrementos

años,

pero

2,8% 2,1% 2,2% 0,7% 0,5%

0,0% (1,0%)

el periodo 2000–2010, los salarios reales variación de los salarios reales mostró

3,7%

3,0%

para actividades diversas corregido por el un comportamiento no uniforme. Durante

4,4%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (0,7%)

(2,6%) (2,6%) (3,4%)

(4,0%)

Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011

Gráfico 3.1‐8: Variación anual de los salarios mínimos reales (2000‐2010)

con

reducciones en 2002, 2004, 2007 y 2008. En cuanto al índice de sueldos y salarios los mayores incrementos anuales se observan en los años 2003 y 2006, y el menor incremento en 2010 (4,2%). El sector de las industrias manufactureras exhibió el mayor incremento en 2003 (10,6%), el de electricidad y agua en 2006 (14%), el de construcción en 2005 (11,7%), y el de transporte en 2008 (20,5%), entre otros sectores. Cuadro 3.1‐1: Índice de sueldos y salarios (base junio 2001=100). Variación anual en porcentaje Año

Industrias

Electricidad

manufactureras

y agua

Construcción Comercio Transporte Comunicaciones

Intermediación financiera

Servicios

Hoteles y

Índice

restaurantes General

2002

6,7

0,8

8,3

4,8

4,5

8,6

6,5

11,2

8,1

6,3

2003

10,6

10,0

6,7

22,5

6,7

4,9

8,1

8,9

12,3

11,4

2004

2,3

7,3

2,1

12,5

3,9

9,9

4,5

4,1

3,7

6,0

2005

9,8

1,9

11,7

8,4

8,9

6,4

13,5

8,8

12,5

9,1

2006

9,7

14,0

6,9

10,5

15,8

8,9

14,1

12,0

8,5

11,1

2007

8,0

1,2

4,0

10,1

14,4

4,9

13,2

9,7

7,9

9,0

2008

6,6

8,9

3,6

8,6

20,5

13,8

10,6

7,7

5,4

9,4

2009

5,3

2,0

4,9

6,3

8,8

8,3

10,0

5,6

7,6

6,6

2010

2,0

1,0

3,4

5,2

2,9

7,2

6,3

5,4

7,8

4,2

Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011.

Fuentes de Información: Informe Económico del Banco Central del Paraguay, Febrero de 2011; Encuesta Permanente de Hogar de varios años, Principales resultados, DGEEC.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

En el año 2009, la tasa de desocupación

12,0%

abierta indica que la desocupación total

10,0%

del país se mantuvo cerca del promedio

8,0%

de 6,2% observado durante el periodo

6,0%

2004–2008, alcanzando la mayor tasa en

2004

(7,3%).

índice

4,0% 2,0% 0,0%

desocupación abierta es mucho mayor para las mujeres que para los hombres en el periodo 2004–2009, alcanzando

2004

2005 TOTAL

2006 HOMBRES

2007

2008

2009

MUJERES

Gráfico 3.1‐9: Tasa de desempleo abierto del total del país, por sexo (2004‐2009) (%)

Fuente: DGEEC, EPH , Principales resultados, varios años

un máximo diferencial de 3,8% en 2004 y un mínimo de 2,3% en 2009. En

35,0% 30,0%

el caso del área urbana, la tasa de

25,0%

desocupación es mucho mayor que a

20,0%

nivel rural durante todo el periodo, con

15,0% 10,0%

un promedio de 8,2% frente a los 3,5% del rural. La tasa de desocupación más

5,0% 0,0% 2004

baja se da entre los hombres del área rural (2,3%).

2005 TOTAL

2006 HOMBRES

2007

2008

2009

MUJERES

Fuente: DGEEC, EPH , Principales resultados, varios años

Gráfico 3.1‐10: Tasa de subocupación del total del país, por sexo (2004‐2009) (%)

En lo que se refiere a la tasa de subocupación total del país, ésta se situó en promedio en el 25,5%, con un mínimo del 24% en 2006, y un máximo del 26,5% en 2007 y 2008. Es decir, durante los años 2004 y 2009, uno de cada cuatro trabajadores paraguayos trabajó menos de 30 horas semanales pero deseó trabajar más horas, o bien trabajó dichas horas pero no ganó el salario mínimo legal. De hecho, en promedio el 18,6% de los trabajadores no ganó el salario mínimo legal durante el periodo de análisis. Como en el caso de la desocupación abierta, la tasa de subocupación de las mujeres se encuentra por encima de la de los hombres en todo el periodo, en 3 puntos porcentuales de la PEA. Si se toma en cuenta el área geográfica, la tasa de subempleo del área urbana es muy superior a la rural, situándose el promedio del primero en 28,7% para el periodo, y el del segundo en 20,5%. Como en todos los países en desarrollo, en Paraguay más que el desempleo, el problema lo constituye el subempleo. Este es un problema característico de los países en vías de desarrollo, en los cuales existen trabajadores con salarios inferiores al mínimo legal o trabajando más horas de la jornada normal. Las razones principales la constituyen la preponderancia de actividades informales (informalidad), los bajos niveles de educación, la falta de capacidad en actividades de mando medio, la rigidez del código laboral, y la muy baja productividad del trabajo como consecuencia de lo anteriormente descrito. La baja productividad se denota asimismo en la 28

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

pequeña agricultura campesina. El reconocimiento de esa realidad es fundamental en la hora de formular estrategias de desarrollo rural incluyente. Cuadro 3.1‐2: Tasa de desempleo abierto por área geográfica y sexo (2004‐2009) Área

Género

2004

2005

2006

2007

2008

2009

País Total

Total

7,3%

5,8%

6,7%

5,6%

5,7%

6,4%

País Total País Total País Urbano País Urbano País Urbano País Rural

Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total

5,8% 9,6% 10,0% 8,7% 11,6% 3,7%

4,9% 7,3% 7,6% 7,1% 8,3% 3,3%

5,3% 8,8% 8,9% 7,7% 10,4% 3,6%

4,3% 7,5% 7,2% 6,2% 8,4% 3,4%

4,6% 7,4% 7,4% 6,6% 8,5% 3,2%

5,5% 7,8% 8,2% 7,9% 8,7% 3,7%

País Rural

Hombres

2,5%

2,4%

2,5%

2,0%

2,1%

2,4%

País Rural

Mujeres

6,2%

5,3%

6,0%

5,5%

6,2%

Fuente: DGEEC, EPH, varios años.

Cuadro 3.1‐3: Tasa de subocupación por área geográfica y sexo (2004‐2009) Área País Total País Total País Total País Urbano País Urbano País Urbano País Rural País Rural País Rural

Género Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

2004 24,2% 21,8% 27,7% 26,8% 24,6% 29,6% 20,6% 18,7% 24,4%

2005 25,1% 22,2% 29,6% 29,4% 26,5% 32,9% 19,3% 17,3% 23,5%

2006 24,0% 22,3% 26,9% 28,1% 25,9% 31,1% 18,5% 18,0% 19,3%

2007 26,5% 25,7% 27,7% 31,4% 29,8% 33,5% 19,5% 20,7% 17,4%

2008 26,5% 25,0% 28,9% 28,8% 27,3% 31,0% 23,1% 22,0% 25,2%

2009 25,1% 22,4% 29,3% 27,4% 24,5% 31,3% 21,7% 19,6% 25,8%

Fuente: DGEEC, EPH, varios años.

La tasa de actividad indica que en promedio, para el periodo 2004–2009, aproximadamente seis de cada diez personas en edad de trabajar se encontraban activos en el mercado laboral, siendo alta la diferencia entre hombres (75,2%) y mujeres (48,3%). Por área geográfica, sin embargo, la diferencia es mínima, alcanzando el área rural el 63,1%, mientras que el área urbana el 60,7%. La tasa de actividad más baja se observa en las mujeres del área rural con sólo el 45%. Cuadro 3.1‐4: Tasa de actividad por área geográfica y sexo (2004‐2009) Área País Total País Total País Total País Urbano País Urbano País Urbano País Rural País Rural País Rural

Género Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

2004 63,4% 76,6% 50,4% 62,4% 73,1% 52,6% 64,9% 81,1% 47,1%

2005 61,8% 75,1% 48,6% 60,4% 70,5% 51,5% 63,7% 81,1% 43,9%

2006 59,4% 73,7% 45,3% 57,9% 70,0% 47,0% 61,5% 78,5% 42,6%

Fuente: DGEEC, EPH, varios años.

2007 60,8% 73,9% 48,0% 59,6% 70,5% 49,6% 62,5% 78,6% 45,3%

2008 61,7% 75,8% 47,9% 61,5% 73,7% 50,2% 62,0% 78,8% 44,3%

2009 62,9% 75,9% 49,7% 62,3% 73,4% 51,6% 63,8% 79,4% 46,8%

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.1.4 Gestión fiscal26 Los

ingresos

totales

25,0%

administración central se encuentran

20,0%

por arriba del 19% del PIB, totalizando cerca de 16,2 billones de guaraníes en 2010. Del mismo modo, los gastos totales representaron el 17,8% del PIB

aunque

2008

constituyeron

17,9%

17,6% 16,7%

15,0%

17,3% 14,9%

19,6% 19,6%

19,2%

17,8%

10,0% 5,0% 0,0%

en 2010 (15 billones de guaraníes) luego de alcanzar el 19,6% en 2009,

18,3%

2006

2007

2008

2009

2010

Ingresos totales Gastos totales Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011 y del Ministerio de Hacienda, Marzo 2011

Gráfico 3.1‐11: Ingresos y gastos totales de la administración central (2006‐2010) (% del PIB)

únicamente el 14,9% del PIB. El resultado fiscal de la administración

3,5%

central fue superavitario durante el

3,0%

periodo 2006–2010, incrementándose

3,1% 2,5%

2,5% 2,0%

entre los años 2006 y 2010, del 0,5% al

1,5%

2,5% del PIB. En 2009, el superávit

1,0%

fiscal se redujo al 0,1% como resultado económica.

2010,

superávit fiscal vuelve a mejorar y

1,4% 1,0% 0,7%

0,5%

0,1%

0,0%

del mayor gasto fiscal durante la recesión

1,8%

1,8% 1,5%

2006

2007

2008

2009

2010

Resultado global Resultado primario Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011 y del Ministerio de Hacienda, Marzo 2011

Gráfico 3.1‐12: Resultado global y primario de la administración central (2006‐2010) (% del PIB)

alcanza el 1,4% del PIB. Por su parte, el resultado primario presenta el mismo comportamiento que el global, alcanzando su máximo en 2008 (3,1% del PIB), y el mínimo en 2009 (0,7% del PIB). 25,0%

Los ingresos corrientes, que incluyen a su vez los ingresos tributarios y no tributarios, representaron entre el 17,3 y el 19,3% del PIB en el periodo 2006 2010, mientras que los ingresos de capital no superaron el 0,4% del PIB, observándose un incremento de esta proporción solo en 2009 y 2010, como resultado

principalmente

20,0%

18,3%

19,3%

17,6%

18,8%

17,3%

15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

0,1%

0,0%

0,4%

2006

2007 2008 2009 2010 Ingresos corrientes Ingresos de capital Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011 y del Ministerio de Hacienda, Marzo 2011

Gráfico 3.1‐13: Ingresos corrientes y de capital de la administración central (2006‐2010) (% del PIB)

las

Fuentes de Información: Informe Económico del Banco Central del Paraguay, Febrero de 2011; Informe del Ministerio de Hacienda, Marzo de 2011; Informe de Deuda Externa del Banco Central del Paraguay, Diciembre de 2010.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

donaciones de capital recibidas a fin de financiar la política contra-cíclica para la recuperación económica. Por el lado de los gastos corrientes, éstos representaron entre el 12,2% del PIB en 2008 y el 15% del PIB en 2009. Igual dinámica se observa en los

gastos

capital

que

constituyeron entre el 2,7% del PIB

15,0%

16,0% 13,7%

14,0%

12,9%

12,0% 10,0% 8,0% 6,0%

4,2%

4,0%

4,6%

3,8%

2,7%

2,0% 0,0% 2006

en 2008 y el 4,5% en 2009.

14,0%

12,2%

2007

2008

2009

2010

Gastos corrientes Gastos de capital Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011 y del Ministerio de Hacienda, Marzo 2011

Entre los ingresos corrientes los ingresos tributarios como proporción del PIB han ido creciendo a partir de 2007, del 11,4% al 13,5% en 2010. Así, la carga tributaria directa es una de las más bajas de la región. El principal tributo es el Impuesto al

Gráfico 3.1‐14: Gastos corrientes y de capital de la administración central (2006‐2010) (% del PIB)

16,0% 14,0%

13,5%

13,0%

12,0%

11,8%

11,4%

12,0% 10,0% 8,0%

6,2%

6,0%

6,2%

5,5%

6,3%

5,3%

4,0% 2,0% 0,0% 2006

Valor

Agregado

(IVA),

cuya

recaudación se ha ido incrementando constantemente entre 2006 y 2010,

2007 2008 2009 2010 Ingresos tributarios Ingresos no tributarios Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011 y del Ministerio de Hacienda, Marzo 2011

Gráfico 3.1‐15: Ingresos tributarios y no tributarios de la administración central (2006‐2010) (% del PIB)

pasando del 5,4% al 7% del PIB. Paraguay a diferencia de otros países, cuenta con ingresos públicos importantes fuera de los ingresos impositivos, como ser los royalties y compensaciones de las empresas hidroeléctricas (entidades binacionales), impuestos inmobiliarios percibidos por las municipalidades, muchos de los servicios públicos costeados por los usuarios (tales como energía eléctrica, agua, desagüe, estudios de impacto ambiental, transformadores eléctricos, postes para tendido eléctrico, caminos

vecinales,

cooperaciones

8,0%

escolares, seguridad privada, seguro de

7,0%

salud privada, etc.).

6,0%

7,0% 5,7%

5,4%

6,3%

6,1%

5,0% 4,0%

3,6%

3,3%

En cuanto a los ingresos no tributarios,

2,0%

éstos han caído entre 2006 y 2008, del

1,0%

3,2% 2,5%

3,0% 1,1%

1,2%

2,3% 1,4%

1,3%

0,0%

6,2% al 5,5% del PIB, para luego subir al 6,3% en 2009 y volver a caer al 5,3% en 2010. Entre los mismos son de importancia la contribución al fondo de

2006 2007 2008 2009 2010 IVA Contribución al fondo de pensiones Compensaciones y regalías Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011 y del Ministerio de Hacienda, Marzo 2011

Gráfico 3.1‐16: Impuesto al valor agregado, contribución al fondo de pensiones y compensaciones y regalías de la administración central 31

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

pensiones, que prácticamente se mantiene constante en torno al 1,3% del PIB, y las compensaciones y regalías recibidas de las represas binacionales de Itaipú y Yacyretá, cuya razón con respecto al PIB, ha declinado entre 2006 y 2008 (entre 3,6% y 2,5% del PIB), para subir en 2009 al 3,2% y volver a caer en 2010 al 2,3% del PIB. El superávit fiscal global del periodo 2006–2010 se empleó para reducir el stock de la deuda externa de la administración central entre los años 2006 y 2008, reduciéndose cerca del 0,7% del PIB en todo el periodo 2006–2010.

Así,

los

desembolsos

externos cayeron del 1,6% del PIB en 2006 al 0,7% del PIB en 2008, para subir de nuevo al 1,6% del PIB en 2009 como resultado de la política fiscal contra-cíclica que empleó algunas líneas

Gráfico 3.1‐17: Deuda financiera y crédito comercial, público y privado (2006‐2010) (en millones de USD)

de crédito de los bancos de desarrollo multilaterales. La deuda externa total se ha incrementado de 3.065 millones en 2006 a 4.476 millones de dólares en 2010. El sector público observó un aumento de la deuda financiera y el crédito comercial de 2.567 millones en 2006 a 3.085 millones de dólares en 2010, mientras que el sector privado exhibió también un incremento en el mismo periodo pasando de 502 millones a 1.391 millones. Como proporción de la deuda externa, la participación del sector público en la misma se ha reducido del 83,6% en 2006 al 68,9% en 2010. Además, la proporción de la deuda financiera, se ha reducido del 90,2% de la deuda total en 2006 al 84,4% en 2008, para volver a ajustarse al 88% en 2010.

Gráfico 3.1‐18: Proporción de la deuda externa pública y privada

Gráfico 3.1‐19: Sostenibilidad de la deuda. Deuda externa pública y privada (2006‐2010) (en% del PIB) 32

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Entre los indicadores de sostenibilidad de la deuda externa total se observa que la deuda externa total con respecto al PIB se ha reducido del 33% al 25,4% en 2010. La deuda externa pública se redujo del 27,6% del PIB en 2006 al 17,5% en 2010, con un pequeño incremento entre 2008 y 2009 del 3% del PIB como resultado del financiamiento del plan anti-crisis con fondos externos. Asimismo, los ratios de deuda externa total a inversión extranjera y de deuda externa total a reservas internacionales netas también se redujeron durante el periodo, de 194% en 2006 a 156,9% en 2010 en el primer caso, y de 180,2% en 2006 a 107,4% en el segundo. En resumen, todos los indicadores de sostenibilidad de la deuda indican que la economía nacional aún tiene mucho espacio para endeudarse externamente tanto a nivel público como privado ya sea contratando deuda financiera o créditos comerciales. El manejo fiscal consistente con el ciclo económico ha sido un ancla para la estabilidad macroeconómica en los últimos años. Puesto que la estabilidad macroeconómica es una condición fundamental para el crecimiento en el largo plazo, la contribución de la política fiscal ha sido importante. 3.1.5 Política monetaria y financiera27 La política monetaria del Banco Central del Paraguay (BCP) está comprometida al cumplimiento de una meta de inflación del IPC con un objetivo central del 5,0% +/- 2,5%, al menos dentro de un plazo no especificado que se estima podría ser 24 meses, tal como se opera en otros países. De hecho, el BCP ha comunicado recientemente que implementará gradualmente un régimen de metas de inflación. No obstante, no se conoce muy bien el mecanismo de transmisión de la política monetaria, pues las tasas de los Instrumentos de Regulación Monetaria (IRM) no son overnight, como tampoco se conoce el grado de rezago ni el valor de parámetro que toma este tipo de tasas para el cálculo de las diferentes tasas de interés del

6,000

12.0%

5,000

10.0%

4,000

8.0%

Además, a pesar del compromiso de la

3,000

6.0%

autoridad monetaria para construir su

2,000

4.0%

credibilidad a través del mantenimiento

1,000

2.0%

de la inflación del IPC dentro del rango

mercado.

meta de inflación, como se analizó en la sección de la inflación medida por la variación del IPC, se observa que esta 27

0.0% 2005

2006

2007

2008

Saldos IRM

2009

2010

Rend IRM

Gráfico 3.1‐20: Saldos de los instrumentos de regulación monetaria y rendimientos promedio de los mismos (2005‐2010)

Fuente: BCP, Informe Económico, Febrero 2011

Fuente de información: Informe Económico del Banco Central del Paraguay, Febrero de 2011.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

sólo se ha mantenido dentro del rango en los años 2007, 2008 y 2010, con varios pronósticos de alcanzar los dos dígitos en 2011. Se

debe

12.0%

autoridad monetaria ha cambiado su

10.0%

operatividad en el periodo 2006–2010,

8.0%

pues entre 2005 y 2008 acumuló IRM a

6.0%

fin de esterilizar la fuerte entrada de

4.0%

capitales

indicar

que

también

que

demandaba

mayor

cantidad de moneda nacional a cambio

2.0% 0.0% 7‐45

60‐90

2005

de la divisa extranjera. Así, entre 2005

2006

120‐180 2007

245‐365

2008

2009

546‐728 2010

Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011

y 2008 las reservas internacionales se

Gráfico 3.1‐21: Curvas de rendimiento de las IRM (2005‐2010) (%)

incrementaron en 1.696 millones de 2,000

dólares, equivalente a 145,2% de lo acumulado hasta 2004. Sin embargo, entre 2009 y 2010, como consecuencia

1,800 1,600 1,400 1,200 1,000

de las reducciones de las tasas de interés

800

en el resto del mundo debido a la

400

política monetaria expansiva en los

600 200 2005

países más desarrollados a fin de reactivar sus economías, la tasa de rendimiento

promedio

las

7‐45

2006 60‐90

2007 120‐180

2008 245‐365

2009 546‐728

2010

Fuente: BCP, Informe Económico, Febrero 2011

Gráfico 3.1‐22: Miles de millones de Gs de colocación en las IRM (2005‐2010) (en días)

IRM

también bajaron, lo cual trajo consigo una reducción de los saldos de los IRM, al menos en 2009, para luego subir en 2010, una vez que las secuelas de la sequía que afectó al sector agrícola nacional fueron más que compensadas con el mejor año agrícola en 2010. Además, las curvas de rendimiento de

50.0%

las IRM se desplazan hacia arriba entre

40.0%

2005 y 2006, luego bajan en 2007 para

30.0% 26.6%

volver a subir en 2008. Con las nuevas

20.0%

autoridades se observa una reducción importante

las

curvas

rendimientos para todos los plazos, tanto en 2009 como en 2010.

39.4%

39.7%

39.6% 34.2%

33.2% 29.5%

26.5%

26.2%

31.8% 27.1%

17.8%

10.0% 0.0% 2005 2006 Bancos ‐ Tasas activas (Gs) Financ ‐ Tasas activas (Gs)

2007

2008 2009 2010 Bancos ‐ Margen intermediación (Gs) Financ ‐ Margen intermediación (Gs)

Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011

En lo que se refiere al plazo de

Gráfico 3.1‐23: Tasas pasivas y márgenes de intermediación en Gs en bancos y financieras (2005‐2010) (%)

colocación de las IRM, los mismos se 34

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

concentraron en instrumentos de entre 7 y 45 días durante 2005 y 2006, pero luego se centraron en plazos entre 60 y 90 días, lo cual constituye un mecanismo de esterilización de muy corto plazo de parte de la autoridad monetaria. En cuanto al sector financiero, las tasas activas de los bancos y financieras por operaciones en moneda local se redujeron entre 2005 y 2007, para luego subir en 2008 y

20.0%

15.0% 12.1%

volver a bajar en 2010. Los márgenes de intermediación en guaraníes son altos,

tanto

financieras estructurales,

bancos

debido

como

10.0%

como

5.0%

factores

0.0%

falta

8.8%

2005

eficiencia del sistema financiero.

12.1% 8.7%

12.0% 8.9%

14.4% 13.2%

12.5% 9.8%

2006 2007 2008 2009 Bancos ‐ Tasas activas (USD) Bancos ‐ Margen intermediación (USD)

11.9% 9.4%

2010

Gráfico 3.1‐24: Tasas pasivas y márgenes de intermediación en USD en bancos y financieras (2005‐2010) (%)

Fuente: Cálculos propios, con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011

Las tasas activas en dólares en bancos y financieras se encuentran en 2010

en 9,4% y 11,9% respectivamente. Al igual que los márgenes de intermediación en guaraníes, en los bancos y financieras, los márgenes de intermediación son altos debido a las bajas tasas pasivas, aunque el margen es mucho menor en las financieras. Se debe mencionar que en 2010, cerca del 45,9% de los depósitos del sector privado en el sistema bancario se encontró denominado en moneda extranjera, en especial en dólares, mientras que el 40,1% de los créditos del sistema bancario al sector privado se denominó en moneda extranjera. Esta alta dolarización de los depósitos y créditos del sistema bancario, hace difícil el manejo de la política monetaria por parte del BCP, pues muchas veces las autoridades deben reconsiderar el peso que le darían a las variaciones del tipo de cambio nominal y balancear sus consecuencias con respecto a la inflación doméstica y a las pérdidas por los efectos sobre el balance de las empresas, en especial en un país agro exportador, que se enfrenta también al colapso de oferta. 3.1.6 Saldo de la balanza comercial28 Durante el período 2006–2010 la cuenta corriente paraguaya presentó superávits en 2006, 2007 del 1,4% del PIB y de 0,3% 2009, sin embargo, en 2008 y 2010 los déficits fueron del 1,8% y 3,4% del PIB, respectivamente. Se destaca el déficit creciente en la cuenta de bienes alcanzó el 8,7% del PIB en 2010. En caso de que el déficit sea resultado del mayor gasto en bienes de

Fuente de información: Informe Económico del Banco Central del Paraguay, Febrero de 2011.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

consumo, sin su contrapartida en generación de ingresos, esto podría significar un riesgo para la estabilidad macroeconómica. Por parte de la cuenta de capital y financiera, la misma exhibió superávits en todos los años, lo cual financió en gran parte de 2010 al déficit en cuenta corriente. Puede observarse que la cuenta financiera tuvo superávits del 4,3% del PIB en 2009 y 2010, debido en gran medida a la inversión directa (1,4% y 2,4% del PIB en 2009 y 2010, respectivamente) y a los préstamos netos de la cuenta otras inversiones (1,1% del PIB en 2010). En cuanto a los activos de reserva se puede observar un incremento de los activos de reservas internacionales durante todo el periodo, llegando al 6,4% del PIB en 2009, aunque en el último año representó solamente el 1,8% del PIB. Cuadro 3.1‐5: Balanza de pagos. Presentación normalizada (2006‐2010) (en % del PIB) I. CUENTA CORRIENTE A. Bienes 1. Exportaciones (crédito) 2. Importaciones (débito) B. Servicios 1. Transportes 2. Viajes 3. Otros servicios C. Renta 1. Remuneración a empleados 2. Renta de la inversión 2.1 Inversión extranjera directa 2.2 Inversión de cartera 2.3 Otra inversión D. Transferencias corrientes II. CUENTA CAPITAL Y FINANCIERA A. Cuenta de Capital 1. Transferencias de capital B. Cuenta financiera 1. Inversión directa 2. Inversión de cartera 3. Otra inversión 3.1 Activos 3.1.1 Créditos comerciales 3.1.2 Préstamos 3.1.3 Moneda y depósitos 3.1.4 Otros activos 3.2 Pasivos 3.2.1 Créditos comerciales 3.2.2 Préstamos 3.2.3 Moneda y depósitos 3.2.4 Otros pasivos III. ERRORES Y OMISIONES IV. ACTIVOS DE RESERVA

2006 1,4 (6,7) 47,4 (54,1) 4,5 (1,2) (0,0) 5,7 (1,0) 1,4 (2,4) (2,6) 0,0 0,3 4,6 2,0 0,3 0,3 1,6 1,8 0,0 (0,2) 1,0 (0,1) (0,4) 1,7 (0,3) (1,1) (0,6) (0,6) 0,0 (0,0) 0,8 (4,2)

2007 1,4 (4,3) 46,1 (50,4) 4,1 (1,1) (0,1) 5,3 (1,3) 1,2 (2,5) (2,8) 0,0 0,3 3,0 6,0 0,2 0,2 5,8 1,4 0,0 4,3 3,8 0,0 (0,4) 4,7 (0,5) 0,5 0,1 (0,7) 1,0 0,2 (1,5) (5,9)

Fuente: Cálculos propios con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011.

2008 (1,8) (6,2) 46,2 (52,4) 3,3 (1,0) (0,1) 4,4 (1,3) 1,3 (2,7) (2,8) 0,0 0,1 2,5 3,8 0,2 0,2 3,6 1,6 0,0 2,0 (0,6) 0,1 (0,6) 0,1 (0,2) 2,6 1,3 (0,0) 0,4 1,0 0,3 (2,3)

2009 0,3 (7,2) 40,7 (48,0) 6,1 (1,1) 0,5 6,6 (2,2) 1,6 (3,8) (3,7) 0,0 (0,1) 3,6 4,7 0,3 0,3 4,3 1,4 0,0 2,9 2,3 0,0 1,0 0,1 1,1 0,6 (0,3) 0,1 0,4 0,4 1,5 (6,4)

2010 (3,4) (8,7) 47,2 (55,8) 4,5 (1,2) 0,4 5,4 (2,2) 1,5 (3,7) (3,5) 0,0 (0,1) 3,0 4,5 0,2 0,2 4,3 2,4 0,0 1,9 0,2 (0,1) 0,4 0,0 (0,2) 1,7 0,4 1,1 0,3 (0,0) 0,7 (1,8)

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Con respecto a la importación de bienes durante 2006–2010, la mayor parte de las importaciones se refieren a bienes de capital, alcanzando el 21,5% del PIB en 2010, contra el 17,4% de los bienes de consumo y 14,4% del PIB de los bienes de capital. No obstante, como se indicó anteriormente, subsiste una preocupación sobre la sostenibilidad del déficit de la cuenta comercial, pues en los dos últimos años, la proporción de los bienes de consumo importados ha sobrepasado a los bienes intermedios, lo cual elevaría el riesgo de poder hacer frente al incremento de los préstamos obtenidos por el país. Este riesgo aumenta mucho más si se considera, que sólo el 13,7% del PIB se refiere a la importación de bienes no duraderos, de los cuales el 2,1% representa al rubro de alimentos. Cuadro 3.1‐6: Importaciones por tipo de bienes (2006‐2010) (en % del PIB) Alimentos Bebidas y tabacos Otros Total no duraderos Automóviles Artefactos eléctricos Total duraderos Total bienes de consumo Combustibles y lubricantes Sustancias químicas Otros Total bienes intermedios Maquinarias, aparatos y motores Elementos de transporte y accesorios Otros Total bienes de capital Total Importaciones

2006 1,8 1,3 7,3 10,4 1,4 1,8 3,2 13,6 7,4 3,2 3,9 14,6

2007 1,9 1,1 6,0 9,1 1,6 1,8 3,4 12,4 5,8 4,3 3,6 13,8

2008 2,0 1,2 7,1 10,3 2,1 1,9 3,9 14,3 7,7 5,0 4,1 16,8

2009 2,1 1,5 8,6 12,2 1,6 1,4 3,1 15,2 6,4 3,7 3,8 13,8

2010 2,1 1,8 9,9 13,7 1,8 2,0 3,7 17,4 6,1 3,9 4,4 14,4

16,8

15,0

14,2

12,9

16,2

2,7

2,8

3,5

2,7

3,8

0,7 20,2 48,5

1,2 19,0 45,2

1,7 19,4 50,4

0,9 16,5 45,6

1,5 21,5 53,3

Fuente: Cálculos propios con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011.

En lo que se refiere a las exportaciones registradas por productos, se puede observar que en promedio durante el periodo 2006–2010, las exportaciones de productos agrícolas representaron el 81,7% del total de exportaciones nacionales. Los rubros de exportación más importantes se centran en dos productos: soja con el 9% del PIB en 2010 y la carne con el 5,2% del PIB. Se puede resaltar la caída de las exportaciones de ambos rubros como proporción del PIB en 2009, como resultado de la seguía de ese año, evidencia del riesgo de la solvencia del país para hacer frente al pago de mayores préstamos, confiando gran parte de sus exportaciones a materias primas agrícolas.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.1‐7: Exportaciones registradas por productos (2006‐2010) (en % del PIB) Fibras de Semilla de

Aceites

Harinas

Cereales

Carne

Madera

Otros

Total

1,2

1,5

2,2

4,5

1,0

4,5

19,8

2,1

2,4

2,9

3,0

0,9

4,3

23,0

8,8

3,5

3,2

2,2

3,7

0,7

4,2

26,5

5,5

1,8

2,7

3,2

4,1

0,7

4,1

22,2

9,0

1,6

2,0

3,1

5,2

0,6

4,1

25,7

Algodón

Soja

Vegetales

2006

0,4

4,5

2007

0,4

7,0

2008

0,2

2009

0,1

2010

0,1

Fuente: Cálculos propios con datos del BCP, Informe Económico, Febrero 2011.

Los tipos de cambio nominal del guaraní frente a las principales monedas extranjeras han presentado dinámicas diferentes durante el periodo de estudio. Por ejemplo, se ha apreciado continuamente frente al peso argentino, de 1.841,1 PYG/ARS en 2006 a 1.214,1 PYG/ARS en 2010. Se ha apreciado entre 2006 y 2008 frente al dólar americano y al euro, se depreció en 2009 y luego, se volvió a apreciar en 2010. Con respecto al real brasileño, el guaraní se apreció fuertemente en 2008, para luego depreciarse hasta el 2010. Finalmente, contra el yen, el guaraní se apreció levemente entre 2006 y 2008, depreciándose posteriormente a una baja tasa hasta el 2010. En resumen, entre 2006 y 2010, el guaraní se apreció 34,1% frente al peso argentino, 15,9% contra el dólar americano, y 11,8% frente al euro, mientras que se depreció 4,8% frente al real brasileño y 11,3% frente al yen. Finalmente, en relación con el tipo de cambio real, el mismo se apreció 8,9% entre 2006 y 2010 si se toma en cuenta el tipo de cambio efectivo real, pues la depreciación del índice observada entre 2009 y 2010 no ha podido compensar la apreciación entre 2006 y 2008. De hecho, la apreciación del tipo de cambio real se inicia en 2005. En cuanto a los tipos de cambio real bilateral frente a los principales socios comerciales, entre 2006 y 2010, se observaron apreciaciones reales frente a Argentina (25,6%), Estados Unidos (27,8%), la Zona del Euro (29,8%) y frente a Japón (12,2%). La única depreciación real se observó contra Brasil, aunque sólo del 1,6%. Cuadro 3.1‐8: Tipo de cambio nominal del guaraní frente a las principales monedas extranjeras e índices de tipo de cambio efectivo real y real bilateral frente a principales socios comerciales (2006‐2010) (promedio del año)

Tipo de cambio nominal del guaraní (PYG)

Índices del tipo de cambio real (1995=100)

ARS

BRL

USD

EUR

JAY

TCER

TCEBAR

TCEBBR

TCEBUS

TCEBUE

TCRBJA

2006

1.841,1

2.574,0

5.635,4

7.053,0

48,6

127,3

98,2

155,8

131,2

132,2

89,8

2007

1.616,7

2.589,6

5.032,7

6.887,2

42,7

117,8

86,9

152,2

112,3

122,9

74,6

2008

1.379,1

2.405,9

4.363,1

6.471,0

42,4

105,3

74,8

142,5

91,4

110,8

70,0

2009

1.335,0

2.506,9

4.966,6

6.907,0

53,1

111,8

74,7

145,9

99,4

104,7

81,0

2010

1.214,1

2.696,4

4.739,5

6.223,3

54,1

116,0

73,0

158,4

94,7

92,9

78,8

Fuente: BCP, Informe Económico, Febrero 2011.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Con respecto a las explotaciones de

acuerdo

último

Censo

Agropecuario Nacional del 2008, la cantidad de fincas totalizan 281.462 y

Cantidad de fincas

agropecuarias de la Región Oriental y

abarcan 13.400.000 hectáreas, lo que representa el 97% de las fincas y el 43% de la superficie total del país. Los departamentos con mayor cantidad de fincas son San Pedro, Caaguazú e

2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0

50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0,000

Superficie total (Ha)

Superficie total (millones de ha)

3.1.7 Breve análisis del Censo Agropecuario Nacional 2008 (CAN 2008)

Cantidad de fincas

Fuente: MAG, Censo Agropecuario Nacional, 2008

Gráfico 3.1‐25: Cantidad de fincas en la Región

Oriental y superficie total por departamentos (2008)

Itapúa, mientras que en el otro extremo Ñeembucú, Asimismo,

los

Departamentos

Central los

Departamentos

Concepción, San Pedro y Canindeyú concentran la mayor cantidad de superficie agrícola, siendo los más

4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

120,000

Amambay.

100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0,000

Superficie total (millones de ha)

ubican

Cantidad de fincas

pequeños los Departamentos de Central, Cordillera y Guairá. Por último, el promedio de las fincas en Amambay es la más alta (253,8 hectáreas), seguida por las de Ñeembucú (129,6 hectáreas)

Superficie total (Ha)

Cantidad de fincas

Fuente: MAG, Censo Agropecuario Nacional, 2008

Gráfico 3.1‐26: Cantidad de fincas en la Región Oriental y superficie total por tamaño de finca (2008)

y Concepción (93,2 hectáreas), lo cual contrasta con los bajos promedios de Guairá (13,2 hectáreas), Central (17,5 hectáreas) y Cordillera (22,9 hectáreas). Otra característica del sector agropecuario de la Región Oriental es la concentración de aquellas fincas con superficie entre 1 y 5 hectáreas en sólo 2.301 km2. En total, 263.224 fincas o el 93,5% de todas las fincas de la región son menores de 50 hectáreas, y el 85,5% o 240.749 fincas son menores de 20 hectáreas. Estos números pueden corregirse si se considera el promedio de la superficie ocupada por las fincas de distintas extensiones, así, el 93,5% de las fincas son efectivamente menores de 27 hectáreas, mientras que el 85,5% son menores de 11,9 hectáreas. Por parte del productor, el trabajo agrícola y ganadero se concentra en el grupo entre 35 y 54 años de edad (46,5% de los 200.301 empleados bajo esta modalidad), mientras que la tarea agropecuaria al igual que el trabajo no agropecuario se centralizan en el grupo entre 25 y 54 39

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

años de edad (70,8% de los 12.753 trabajadores, y 70,9% de los 12.657 trabajadores, de ambos grupos respectivamente). En lo que se refiere al trabajo asalariado, 79.235 fincas cuentan con. 238.674 trabajadores asalariados en forma temporal, mientras que 27.915 fincas cuentan con. 81.754 trabajadores asalariados permanentes.

250.000

temporales, los productores familiares

200.000

se dedicaron principalmente (en número de fincas de la Región Oriental) al

Cantidad de fincas

Por el lado de la producción de cultivos

150.000 100.000 50.000

cultivo de la mandioca (218.820 fincas),

poroto con cáscara (208.234 fincas), maíz chipa (131.908 fincas) y maíz de la zafra normal (119.442 fincas). Otros cultivos por arriba de las 10.000 fincas

Fuente: MAG, Censo Agropecuario Nacional, 2008

Gráfico 3.1‐27: Principales cultivos temporales por cantidad de fincas en la Región Oriental (2008)

fueron (en número de fincas): algodón, azúcar para forraje, maíz zafriña, caña de azúcar para la industria, soja de la zafra normal, batata, sandía y habilla. Sin embargo, si se analiza la superficie de

los

cultivos

temporales

Superficie cultivada (ha)

maní con cáscara, sésamo, caña de

180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0

los

principales rubros agrícolas para el productor

familiar

son:

(161.173

hectáreas),

mandioca soja

zafra

Fuente: MAG, Censo Agropecuario Nacional, 2008

Gráfico 3.1‐28: Principales cultivos temporales por superficie cultivada en la Región Oriental (2008)

normal (145.795 hectáreas). Los cuatro cultivos siguientes en extensión son: maíz de la zafra normal, maíz chipa, algodón y sésamo. El tamaño de los cultivos temporales es muy variado en las fincas, por ejemplo, la mandioca se concentra (42,4%) en una superficie entre 0,5 y 1 hectárea, mientras que la soja de zafra normal en una superficie entre 2 y 5 hectáreas. En cuanto a la asistencia técnica, créditos e inversiones de los pequeños productores se puede analizar de nuevo los resultados del CAN 2008 a fin de capturar las características más importantes sobre la capacidad de los productores para obtener financiamiento y evaluar su capacidad del servicio de sus deudas. Así, la cantidad de fincas con asistencia técnica ascendió a 40

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

34.820 unidades, la mayoría de las cuales (42,2%) contó con la asistencia de la DEAg del MAG, el 18% del CAH, y el 17% de sus cooperativas, entre otras fuentes de asistencia técnica. Además, 41.924 fincas recibieron crédito en 2008, siendo la principal fuente de créditos el CAH con 35,5% del total de créditos, seguido por las cooperativas (26,8%) y los bancos o financieras (15,3%). Las fincas asociadas a organizaciones totalizaron 73.618. De éstas, el 38,8% pertenece a comités de agricultores, el 29,1% a cooperativas, y sólo el 0,4% a la Asociación Rural del Paraguay (ARP). De las 203.342 fincas que emplearon técnicas mejoradas, se puede indicar que el 64,9% contó con productos veterinarios, el 55,1% con plaguicidas, el 38,3% con semillas híbridas, y el 12% con semillas genéticamente modificadas. Por el lado de la producción de bienes elaborados, de las 51.371 fincas que se dedican a esta actividad en la Región Oriental, el 42,5% se dedica a la producción de almidón, y el 44,8% a la producción de queso. Sin embargo, en Amambay y Canindeyú el 52,7% y el 63,1% de las fincas se dedican a la producción de carbón vegetal. Por último, la producción es destinada en un 68,8% a un comerciante o acopiador, el 25,7% a la venta directa al consumidor, el 10,6% a una empresa y sólo el 4,4 % a cooperativas. 3.1.8 Pobreza y desigualdad29 En el periodo 2000–2009 ocurrieron eventos

políticos

económicos

70.0% 60.0% 50.0%

importantes que hacen parte de la

40.0%

historia del país y están estrechamente

30.0%

vinculados

20.0%

las

condiciones

10.0%

bienestar de la población. Se sucedieron los

dos

últimos

gobiernos

0.0% 2000‐01 2002

Asociación Nacional Republicana e inició el primer gobierno de alternancia

2003

Total Pais

2004

2005

Área Urbana

2006

2007

2008

2009

Área Rural

Fuente: DGEEC, EPH 2009, Principales resultados de pobreza y distribución del ingreso

Gráfico 3.1‐29: Evolución de la pobreza por área geográfica (2000–2009) (%)

en el 2008; la crisis económica iniciada en 1995 se revierte a partir del 2003 hacia una recuperación económica. Durante los últimos años de crisis la pobreza creció y llegó hasta el 49,7% en 2002, debido principalmente al aumento de la pobreza rural, cuya tasa llegó al 62,7% en ese mismo año. A partir de 2003 la pobreza total siguió una tendencia decreciente hasta una tasa de 35,1% en 2009, equivalente a 2.191.857 personas pobres. Mientras la pobreza urbana se mantuvo en descenso, 29

Fuente de información: Encuesta Permanente de Hogares 2009, DGEEC.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

hasta una cifra de 24,7% en 2009 (aproximadamente 906.000 personas pobres), la pobreza rural descendió sólo hasta el 2005 (hasta 44,2%) y posteriormente volvió a incrementarse. En el 2006, el 55,3% de la población rural se encontraba bajo la línea de la pobreza y en el 2009, esta tasa apenas se redujo a 49,8% (aproximadamente 1.286.000 personas pobres). Entre 1997–1998 y 2009 la pobreza extrema fue mayor que la no extrema en el sector rural. Paraguay aún es un país con una alta ruralidad. El 41% de la población total se encuentra en áreas rurales. De 14 departamentos, 12 tienen una tasa de ruralidad superior al 50%. Existen departamentos con más del 80% de población rural, como es el caso de Caazapá, Canindeyú y San Pedro. Así como la pobreza total se concentra en el campo, también se concentra la pobreza extrema y la desigualdad. En los últimos 5 años, la pobreza extrema rural mantuvo una tendencia creciente. De una tasa de 24,3% en el 2005, creció a 32,4% en el 2009. Del total de pobres extremos, el 71% se encuentra en áreas rurales, lo cual es equivalente a cerca de 835.000 personas que no pueden solventar sus gastos básicos de alimentos. La distribución de los ingresos del área rural es más inequitativa que la distribución ingresos del área urbana. Mientras que el ingreso promedio del decil más rico del área rural es 36 veces el ingreso promedio del decil más pobre, el ingreso promedio del decil más rico del área urbana es 17 veces el ingreso promedio del decil más pobre de esa área. La misma desigualdad se comprueba con el coeficiente de Gini. El mismo para los ingresos del área rural es 0,554, mientras que para los ingresos del área urbana es 0,423. Cuadro 3.1‐9: Tasa de pobreza por área geográfica y sexo según segmentos de edad, 2009 (%) Segmentos de edad Menos de 10 años 10 ‐ 19 20 ‐ 29 30 ‐ 39 40 ‐ 49 50 ‐ 59 60 años y más Total

Área Urbana Hombre Mujer 37,2 35,6 29,1 27,4 16,5 19,5 22,0 25,0 19,3 21,7 17,7 15,8 18,9 17,9 24,6 24,5

Área Rural Hombre Mujer 59,0 60,3 56,3 59,1 41,3 40,9 42,6 46,9 41,0 46,3 36,0 43,6 43,8 37,9 48,8 50,8

Total Hombre Mujer 47,1 46,7 41,2 41,6 25,9 26,6 29,9 32,8 28,6 31,1 25,0 27,2 30,2 25,2 34,9 35,0

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares 2009. DGEEC.

La pobreza rural es un fenómeno que afecta del mismo modo tanto a hombres como mujeres del área urbana (24%). Sin embargo, en el área rural la tasa de pobreza de las mujeres (50,8%) es mayor que la tasa de los hombres (48,8%). Los niños menores de 10 años y los adolescentes y jóvenes menores de 20 años tienen las tasas más altas de pobreza, con diferencias importantes entre áreas, pero leves por sexo. En el área urbana el 37,2% de los niños y el 35,6% de las niñas

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

son pobres, mientras que en el área rural, el 59% de los niños y el 60,3% de las niñas se encuentran en esta condición. Así también, más de la mitad de los adolescentes/jóvenes de 10 a 19 años de edad del área rural son pobres y menos del 30% de este segmento de población son pobres en el área urbana. Al final del ciclo de vida, los adultos mayores, principalmente los hombres del área rural tienen altas tasas de pobreza (43,8%). A

nivel

departamentos,

Encuesta

Permanente de Hogares de 2009 muestra que en términos de incidencia, Caaguazú es el departamento con mayor tasa de pobreza (65,8%), seguido por San Pedro (60,4%) e Itapúa (41,4%). Luego, Central (26,5%), Alto

Gráfico 3.1‐30: Análisis clúster de la pobreza (2002)

Paraná (20,8%) y Asunción (20,5%) tienen tasas por debajo de la tasa de pobreza nacional (35%). Sin embargo, en términos absolutos, Central tiene más de 520.000 personas bajo la línea de la pobreza, San Pedro, Itapúa y Caaguazú tienen entre 215.000 y 260.000 personas pobres y finalmente Asunción y Alto Paraná tienen aproximadamente entre 106.000 y 153.000 habitantes pobres. 3.1.9 Dinámica de la migración rural‐urbana Migración rural-urbana en las últimas décadas: A pesar de mencionarse frecuentemente que “el problema de la migración rural-urbana y su relación con los cinturones de pobreza de las ciudades”, según los datos del Censo Nacional y Vivienda 2002, el flujo de migrantes internos entre las áreas rurales y las urbanas ha perdido importancia en las últimas décadas (DGEEC, 2005). Durante el periodo 1977–1982, la migración rural-urbana representaba el 25% del total de la migración interna y en los siguientes periodos, este porcentaje de participación en las corrientes migratorias fueron disminuyendo notoriamente a 14,4% en el periodo 1987–1992 y posteriormente a 7,8% en el periodo 1997–2002. Principales departamentos expulsores y receptores de los migrantes: Según el Censo Nacional de Población y Vivienda 2002, las principales zonas o departamentos expulsores son, por orden de importancia, Asunción y Caazapá con una tasa neta de migración de 12% y 10%, respectivamente. Le siguen los Departamentos Alto Paraguay, San Pedro, Paraguarí, Caaguazú 43

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

y Concepción que tienen una tasa de migración que oscila entre 7%

Estados Unidos 2%

y 6%. Entre tanto, Amambay, España 9%

Cordillera,

Misiones,

Itapúa,

Guairá, Ñeembucú y Alto Paraná tienen las tasas más bajas de migración que es menor al 4% y llega hasta el mínimo de 0,7%, el caso

Alto

Paraná.

Los

receptores netos de migrantes son Central,

con

una

tasa

Brasil 5%

neta

migratoria de casi 14%, luego le Argentina 82%

sigue Boquerón, con casi 7%, Canindeyú con 6,5% y Presidente

Gráfico 3.1‐31: Migración 2001‐2006

Hayes con una tasa de 3,2%. Migración en la frontera Paraguay/Brasil, evaluando el impacto de la expansión de la soja y la exclusión de los pequeños productores: Atraídos por el mercado inmobiliario fuertemente competitivo por sus bajos precios frente al costo de las tierras agrícolas en su país de origen, el ingreso de brasileños en el Paraguay se inicia a mediados de la década de 1960 y se extiende a partir de la construcción de la hidroeléctrica binacional de Itaipú. El flujo de brasileños se acrecienta con la mano de obra que se incorpora a las obras civiles durante el período de construcción de la represa entre 1975 y 1985. A partir de 1972, la inmigración brasileña tiene una clara predominancia sobre los demás grupos inmigrantes y se consolida inicialmente en la franja fronteriza con el Brasil, al este del país, dedicándose a la agricultura en parcelas de mediano porte, especialmente de soja, trigo, girasol y maíz. Posteriormente, terminan expandiéndose hacia el interior del territorio paraguayo, hasta llegar a Caaguazú, donde al contrario del mito histórico sobre desplazamiento de campesinos por causa de los brasileños sojeros, por primera existe una competencia por la tierra entre campesinos y sojeros. El boom de la agricultura en la fértil región del Este atrajo a empresas dedicadas a la producción mecanizada, extensiva en superficie y relativamente intensiva en capital. Estas empresas de características familiares en algunos casos, y multinacionales en otros, se expandieron rápidamente, influyendo en forma positiva en el crecimiento del PIB y, aunque no han tenido mayores impactos sobre la creación de empleo directo en las fincas, han contribuido grandemente a la generación de empleos en empresas y servicios conexos (mercado financiero y de insumos, transporte de insumos y productos, agroindustrias, construcciones de silos,

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

depósitos, talleres mecánicos especializados en maquinarias agrícolas, constructores, etc.) y constituyen un factor de dinamismo para la economía del país. El modelo económico resultante a partir de estos fenómenos, se caracteriza por la producción y exportación de “commodities” como la soja y otros cereales, y de carne vacuna. Si bien este modelo ha servido de base para el crecimiento económico y social del Paraguay, lleva consigo costos ambientales relacionados particularmente a la deforestación, y costos sociales al generar una tendencia a la venta de tierras de las pequeñas fincas. La integración entre los paraguayos y brasileños termina dándose a partir de los descendientes de los primeros asentamientos de las décadas de 1960 y 1970. La mezcla ocurre cultural y comercialmente, así como en los aspectos urbanísticos, prácticas y modalidades productivas que dieron lugar a la creación de nuevas ciudades como La Paloma, Caballero Álvarez, Katuete, en el Departamento de Canindeyú, San Alberto, Santa Rita en Alto Paraná y María Auxiliadora en Itapúa, entre otras. 3.1.10 Inmigración Contexto histórico y tendencias de la inmigración: Después de la guerra de la Triple Alianza, donde el Paraguay quedó devastado demográficamente al enfrentar a Argentina, Brasil y Uruguay (1865–1870), se promovió la inmigración como una política estratégica para repoblar el país y reactivar la economía. Sin embargo, esta política no tuvo los resultados esperados, en cuanto que no pudieron atraer flujos importantes de inmigrantes como ocurriera con los países vecinos. Entre la postguerra y 1930, los inmigrantes en Paraguay constituyeron menos del 1% de los inmigrantes que arribaron a Argentina y Brasil (un poco más de 4 millones en cada uno de esos países) y cerca de 4% de los que llegaron a Uruguay30. Un Punto clave de la política de inmigración fue la ocupación de espacios periféricos, eminentemente rurales, por esta razón, los inmigrantes debían ser grupos colonizadores agrícolas para modernizar la producción campesina, según el pensamiento de la época. Debido a la escasa infraestructura en el país, hasta 1960, la mayoría de las experiencias colonizadoras tuvieron inicios muy difíciles pero lograron sobrevivir montando explotaciones agrícolas destinadas a la subsistencia, primero, y luego a la producción de renta, mediante rubros orientados a los mercados.

Oddone, Hugo. 2010.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.1‐10: Número de inmigrantes registrados durante el periodo 1870‐1959, por nacionalidad o grupo Periodo

Repatriados

1870‐1879

1880‐1889 1890‐1899

Americanos

Europeos

Japoneses

Menonitas

800

5.623

2.078

313

1900‐1909

495

2.834

1910‐1919

193

1.241

4.135

1920‐1929

105

176

1.368

1930‐1939

111

187

11.363

1940‐1949

761

1950‐1959

3.393

460

11.900

Total

(1)

Otros grupos (2)

Total

800

7.774

415

3.420

131

5.700

1.876

3.529

533

381

12.629

2.132

161

4.258

7.350

4.063

4.085

147

11.695

29.086

4.804

6.522

540

53.312

Fuente: Kleinpenning, Juan M.G.2009. Rural Paraguay 1870‐1963. Geography of progress, plunder and poverty. Vol. 2. Madrid, Iberoamericana. (1) incluye inmigrantes de otros países de América Latina, especialmente de Argentina, Brasil y Uruguay. Muchos de esos fueron inmigrantes europeos de segunda generación. En las más recientes inmigraciones también ingresan de Bolivia. (2) Incluye inmigrantes del Medio Oriente, principalmente de sirio‐libaneses y asiáticos, excluyendo japoneses.

En un recuento histórico de los mismos, presentado en el Cuadro 3.1-10, se puede notar que durante el periodo 1870 y 1959 ingresaron más de 50.000 personas de distintas nacionalidades, entre ellos algunos repatriados. De éstos, un poco más de la mitad (54,6%) de los inmigrantes eran de origen europeo (alrededor de 29.000 personas), 22% procedieron de Argentina, Brasil y Uruguay (equivalente a 11.900 personas) , 9% de los inmigrantes eran japoneses (cerca de 4.800 personas) y algo más de 12% eran del grupo religioso Menonita (correspondiente a cerca de 6.500 personas). Según los datos oficiales, durante el periodo 1881–1919, Paraguay había recibido sólo 17.309 inmigrantes, lo que constituía sólo el 7% del total de inmigrantes de Uruguay, en ese mismo periodo. Entre 1880 y 1889 los principales inmigrantes eran de los países vecinos, Argentina, Brasil y Uruguay. En los siguientes años predominó el ingreso de europeos al país, principalmente alemanes, ucranianos, eslavos, que fueron ubicados al sur y centro este de la Región Oriental del país. Esto fue relativamente significativo para la época, porque aportaron importantes contribuciones tecnológicas, particularmente a la agricultura y las pequeñas industrias. Estos años de continuo ingreso de europeos coincidió con los años de la Primera y Segunda Guerra Mundial y el periodo de la gran depresión económica mundial. En la década de1950, aumentó nuevamente el ingreso al país de inmigrantes provenientes de países vecinos, sin embargo, fueron superados por el creciente número de japoneses (4.085 personas) y europeos (4.063 persona). Así también, a partir de 1920 el grupo religioso menonita incursiona en tierras del Centro Chaco, con un estatus especial para la colonización. Después del ingreso de los menonitas en 1921, el número oficial de ingreso de menonitas más importante se da en 1948. 46

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Entre 1930 y 1950, hubo un nuevo grupo de inmigrantes procedente de los países árabes como Siria y el Líbano. Luego en la década de 1960 y 1970, llegó un grupo importante de inmigrantes desde el Lejano Oriente, específicamente de Japón y Corea. Los sirios-libaneses se establecieron principalmente en el Este del país, mientras que los japoneses se orientaron al campo para las actividades de la agricultura y la agroindustria, y los coreanos en las zonas urbanas dedicados a las actividades de servicios comerciales31. Entre las décadas de 1960 y 1980, una masa importante de agricultores brasileños ingresa al Este del país atraída por el mercado inmobiliario altamente competitivo por sus bajos precios en relación a los de su tierra de origen. En la década de 1970 comenzó la inmigración masiva de Brasil a la frontera oriental del Paraguay convirtiéndose en la actualidad, como en el grupo de población extranjera más importante en el país. Esta inmigración responde a la política brasileña de "ir al oeste", donde se convirtieron en los responsables de la producción de soja, el principal cultivo de exportación del Paraguay. Los inmigrantes brasileños aumentaron en la frontera Este con la construcción de la hidroeléctrica de Itaipú (1975–1985). Como consecuencia del movimiento brasileño hacia el oeste, Paraguay inició su migración interna hacia el este, creándose nuevas oportunidades comerciales. Además, llegaron grupos italianos y españoles que fácilmente se integraron a la sociedad paraguaya, a través de los intercambios comerciales internos y externos, así como siguió experimentándose el continuo ingreso de argentinos al país. Paraguay no fue un destino codiciado por los inmigrantes, debido a la competencia que Argentina, Uruguay y el sur de Brasil ejercían. Los incentivos de estos países fueron más atractivos a la permanencia de los extranjeros en esas tierras y, si así lo decidían, el regreso a sus países de origen resultaba relativamente fácil; en Paraguay sin embargo, que era un país pobre y no tenía infraestructura, se dificultaba la salida de productos y personas al extranjero. Ubicación de los grupos inmigrantes: Los primeros inmigrantes, no eran agricultores, sino trabajadores manuales, proletariados, artesanos y al parecer, los verdaderos agricultores y productores ganaderos llegaron en el periodo 1890–1930 (44% de los inmigrantes eran productores agropecuarios de profesión) 32. Los primeros intentos fallidos de colonización fueron después de la Guerra de la Triple Alianza. En 1871 ingresaron alrededor de 100 alemanes procedentes de Brasil, Argentina y Uruguay, que se instalaron inicialmente en las cercanías a Asunción, entre Paraguarí y Yaguarón y luego, en parte se trasladaron a la zona de Cordillera de los Altos, cerca del Cerro Santo Tomás (noreste

Oddone, Hugo. 2010.

Kleinpenning, Juan M.G. 2009. Rural Paraguay 1870-1963. A geography of progress, plunder and poverty. Vol 2. Madrid: Iberoamericana.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

de Itauguá). Hoy en día ya no quedan rastros de estas colonias, debido a que las características de los alemanes no coincidían con el propósito de la inmigración. Muchos de ellos no eran agricultores, sino oportunistas, trabajadores manuales, artesanos de diferentes clases que quisieron probar el éxito en tierras paraguayas atraídas por los incentivos del gobierno en ese momento33. En 1872 llegó un segundo grupo de inmigrantes provenientes de Europa, conformados principalmente por ingleses, irlandeses y escoses y un poco de alemanes y de otras nacionalidades. Como en la ocasión anterior, estos inmigrantes no eran agricultores, eran parte del proletariado industrial (sastres, albañiles, zapateros), con poca cohesión grupal, que fueron ubicados en Itapé (cerca de Villarrica) y en Itá. Al igual que el grupo anterior, este intento de colonización para reactivar la economía del país fue un fracaso. Se empobrecieron y con ayuda externa, en 1873 la mayoría se encaminó hacia Buenos Aires, algunos quedaron en Corrientes, Rosario y otros lugares de Argentina, otros vieron la manera de volver a su tierra natal y otros tantos quedaron en Paraguay. Mientras en Argentina se habían formado más de 300 colonias, en Paraguay se tenía sólo 50 colonias entre 1870 y 1962, luego de 1900 se crearon más colonias. Así se tienen la colonia Nueva Burdeos (Villa Hayes), Yegros (Colonia Nacional) y Villa Ana con inmigrantes de Francia; Itá e Itapé con inmigrantes de Gran Bretaña y Alemania; Yaguarón, San Bernardino, Altos Nueva Germania, San Lorenzo, Chingui Loma/Rosario Lomas, Zona Grande, Teutonia u Horqueta, Independencia, Cañadita, San Miguel de Curuzú, Danubia y Barranquerita, con inmigrantes procedentes de Alemania. Luego, se tienen las colonias Hoenau, Capitán Meza y Obligado con inmigrantes alemanes y brasileños; Cambyreta con inmigrantes alemanes y austriacos; Primavera con inmigrantes alemanes e ingleses; La Colmena, Federico Chávez, Pedro Juan Caballero, Fram, Yguazú y otras con inmigrantes japoneses; Menno, Sommerfeld y Bergthal con inmigrantes de Canadá; Colonia Elisa con inmigrantes de Escandinavia; Nueva Australia y Cosme con inmigrantes de Australia; Trinacria/General Aquino con inmigrantes de Italia; Zona Grande y Bella Vista con inmigrantes de Brasil; Gaboto con inmigrantes de Argentina; Fram con inmigrantes polacos y rusos; Carlos Pfannel con inmigrantes austriacos; Unión Germánica y Neuhoffnung con inmigrantes menonitas; Sudetia con inmigrantes de Checoslovaquia; y Fernheim, Friesland, Volendam y Neuland con inmigrantes rusos. Impacto económico de las antiguas colonias de inmigrantes: Las diferentes colonias agrícolas conformadas a partir de la inmigración internacional experimentaron etapas en su desarrollo. La llegada e instalación fue un periodo difícil y lento, mientras que la preparación al despegue productivo también fue lenta y se caracterizó primero por satisfacer las demandas 33

Kleinpenning, Juan M.G. 2009.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

domésticas y locales, para luego conquistar los mercados nacionales e internacionales. Una vez que los sistemas productivos agrícolas y agroindustriales comenzaron a consolidarse, se produjo el salto cuantitativo del impacto no solo en la economía nacional sino sobre todo en las respectivas regiones. Estos procesos fueron poco visualizados desde Asunción hasta 1990, cuando las antiguas zonas de colonización – ya convertidas en comunidades y distritos consolidados – envían su producción industrializada hasta la capital y comienza a ganar mercados. No es sino hasta inicios de la década de 2000 cuando la producción agroindustrial proveniente de las antiguas zonas colonizadoras impacta de forma sistemática en la economía y en la percepción nacional, no solamente asuncena. Las antiguas colonias del Departamento de Itapúa (ucranianos, alemanes, polacos, japoneses) se convirtieron en zonas altamente competitivas basadas en la modernización agrícola y luego en la industrialización de la producción, mediante cadenas productivas lácteas, de chacinados, de granos, yerba mate y cítricos entre otros. En Boquerón (Chaco), los descendientes de canadienses y rusos lograron montar exitosas cadenas productivas en los sectores lácteos, cárnicos y de cueros. En algunos puntos de los Departamentos de San Pedro y Caaguazú, las antiguas colonias de mexicanos y canadienses, de identidad etno-religiosa menonita, se convirtieron en polos agroindustriales lácteos y de granos (trigo). En extensas zonas de los Departamentos de Alto Paraná, Canindeyú e Itapúa, las colonias de descendientes de brasileños lograron un crecimiento económico rápido y espectacular con los cultivos del complejo soja-maíz-trigo.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.2

La realidad del mundo rural en la Región Oriental: Tendencias de la economía y la producción

Las zonas rurales de Paraguay juegan un rol sumamente importante dentro de la economía nacional en general. De acuerdo con el Banco Central del Paraguay, el valor agregado bruto, resultado del Producto Interno Bruto (PIB) de 2009 menos los impuestos estatales, es de 63.786.000

millones

guaraníes. El sector primario representa el 21,4% del total, el que se desagrega en 13,1% de agricultura, 6,4% de ganadería, y 1,8% de la industria forestal. El sector secundario representa el 14,6%,

del cual,

Azúcar Maderas manufacturadas

Algodón

Maderas aserradas Otros productos ganaderos Arroz Otras semillas oleaginosas que Cueros la soja Aceite de soja

11,1%

Otros Soja

Maíz

corresponde a la industria de Trigo sarraceno

procesamiento de los productos

Harina de soja

primarios como carne, aceite, etc. Al

observar

industrial

la los

estructura sectores

Carne

Gráfico 3.2‐1: Principales rubros de exportación

primario y secundario, se encuentra que un elevado porcentaje del sector terciario (comercio y transporte) que representa el 64,0% del total también se relaciona con el procesamiento de los productos agrícolas, ganaderos y forestales. Las perspectivas en las exportaciones muestran una evidencia circunstancial de este planteamiento. En el Gráfico 3.2-1 se muestran los principales rubros de exportación. Los primeros rubros que aparecen en la lista son todos productos primarios o los productos 50

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

procesados de estos. Al considerar que en el rubro “otros” se incluyen también estos productos, en su conjunto, los rubros relacionados con el sector primario representan más del 90% de las exportaciones con 4.553.770.000 dólares34. En particular, los productos relacionados con la soja (soja, harina de soja, aceite, etc.) representan el 47,2% (2.141.860.000 dólares) y las productos relacionados con el ganado bovino (carne, cuero, etc.) representan el 23,2% (con 1.049.750.000 dólares), mostrando una participación sumamente importante. En el apartado 3.2 se hace una descripción de la economía y la producción de las zonas rurales del Paraguay, enfocándose principalmente en la agricultura, ganadería, industria forestal y la industria de procesamiento de estos productos. En primer lugar, en el apartado 3.2.1 se presenta una descripción general de la agricultura; en 3.2.2 se describen los principales problemas de la zona rural y, finalmente en el apartado 3.2.3 se presenta información detallada de algunos rubros económicos representativos cubriendo también el procesamiento y la comercialización. 3.2.1 Descripción general de la agricultura y ganadería Utilizando los resultados del CAN 2008, se dividieron los 27 cultivos más representativos en aquellos producidos principalmente por los grandes productores y los producidos por los productores familiares, y se determinó la respectiva área sembrada. A éstas se agregaron las áreas de pastoreo de los grandes productores y de los productores familiares. En el Gráfico 3.2-2 se muestran los resultados desagregados (unidad: hectáreas) según las cuatro sub-regiones. En términos generales, se observa primero que la superficie manejada por los grandes productores (tanto agrícolas como ganaderos) representa un porcentaje absolutamente grande. Igualmente, hay una gran diferencia según sub-regiones en cuanto a la superficie de las tierras de cultivo y de las tierras de pastoreo. Así, en las Sub-regiones 1 y 2, un elevado porcentaje es destinado a la ganadería, mientras que en las Sub-regiones 3 y 4, se destinan extensas tierras

Cultivo GRP

Ganado GRP

Cultivo PPR

Ganado PPR

también al cultivo. De forma subsiguiente se dividieron los cultivos en: (A) cultivos de los grandes productores; (B) cultivos

Gráfico 3.2‐2: Distribución de uso de la tierra según tipo de productores por actividades

de los productores familiares orientados a cadenas productivas; (C) cultivos de los productores familiares no orientados a cadenas productivas; y (D) cultivos de autoconsumo. 34

Equivalentes a 20.491.900 millones de guaraníes, suponiendo un tipo de cambio de 1 dólar = 4.500 guaraníes.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cultivos de los grandes productores. La soja ocupa un elevado porcentaje entre los cultivos producidos por los grandes productores, con 2.493.488 hectáreas (66%). Le siguen el maíz de alto rendimiento (768.111 hectáreas, 20,3%), y el trigo (381.026 hectáreas, 10,1%). Estos tres cultivos en su conjunto representan el 96,4% del total. Desagregando según regiones, éstas se concentran en las Sub-regiones 3 y 4, en las que tienen extensas tierras de cultivo tal como se indicó anteriormente. Dentro de la Subregión 3, Canindeyú es el departamento con mayor extensión de tierras agrícolas, con 720.004 hectáreas, y le

Gráfico 3.2‐3: Cultivos de los grandes productores

sigue Caaguazú con 440.243 hectáreas. Dentro de estos dos departamentos, el sector contiguo al Alto Paraná (Sub-región 4) constituyen las principales tierras de cultivo pertenecientes a los grandes productores. En la Sub-región 4, en los departamentos Alto Paraná e Itapúa pertenecen a los grandes productores 1.120.878 hectáreas y 714.881 hectáreas respectivamente. Cuadro 3.2‐1: Principales cultivos de los grandes productores Cultivos Superficie (ha) Porcentaje (%)

Soja

Maíz

Trigo

Girasol

2.493.488 66,0

768.111 20,3

381.026 10,1

99.140 2,6

Arroz bajo riego 33.666 0,9

Arroz de secano 1.511 0,04

Total 3.776.942 100,00

Fuente: CAN 2008

Cultivos de los productores familiares. En los gráficos

derecha, indican

la se

las

tres

categorías de los cultivos producidos por los

Gráfico 3.2‐4: Cultivos Gráfico 3.2‐5: Cultivos no Gráfico 3.2‐6 Cultivos destinados a empresas destinados a empresas de autoconsumo

productores familiares por área de cultivo. Los “cultivos destinados a empresas” se concentran en las Sub-regiones 3 y 1. La mayoría de estos cultivos son de sésamo. Las áreas de cultivo en el Departamento de San Pedro de la Sub-región 1 y en el Departamento de Concepción de la Sub-región 3, con 33.362 hectáreas y 19.370 hectáreas, respectivamente, suman más del 80% de participación. En segundo lugar se encuentra la yerba mate, donde el 65% de la producción nacional se realiza en la Sub-región 4, siendo cultivada principalmente en el Departamento de Itapúa. Le sigue la naranja, cuya característica es la concentración de 5.109 hectáreas de cultivo (86% del total) en el Departamento de Itapúa.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Los “cultivos no orientados a cadenas productivas” se concentran mayormente en las Subregiones 2 y 3. Los principales cultivos son: la caña de azúcar (49,3%) y el algodón 40,6%. La mayor área sembrada de caña de azúcar está en la Sub-región 2 con 54.848 hectáreas (67%) en los departamentos Guairá y Paraguarí en este orden. En tanto que, la mayor área sembrada de algodón se concentra en los departamentos Caaguazú y Caazapá de la Sub-región 3 con 37.147 hectáreas (56%). La mayor parte de los cultivos no orientados a cadenas productivas, excepto la caña de azúcar y el algodón, está constituida por hortalizas y frutas. Entre ellos, la banana es producida principalmente en los departamentos de San Pedro y Caaguazú. En cuanto a las demás hortalizas y frutas, Caaguazú presenta la mayor variedad y el área sembrada más extensa. Los “cultivos de autoconsumo” ocupan una superficie más extensa que los cultivos de renta (orientados o no a cadenas productivas). En primer lugar se sitúa la mandioca con 169.245 hectáreas (53,5%), le siguen el maíz nativo con 88.800 hectáreas (28,1%), y el poroto con 53.907 hectáreas (17,1%). En tanto que el maíz y el poroto son básicamente para el autoconsumo, la mandioca es también comercializada. Cuadro 3.2‐2: Cultivos orientados a cadenas productivas Cultivos

Sésamo

Superficie (ha)

63.229

Porcentaje (%)

63,9

Yerba Naranja mate 18.749 6.721 19,0

Tártago

Tabaco

4.392

2.209

1.800

4,4

2,2

1,8

6,8

Mandarina Pomelo

Stevia

Total

968

811

80.13

1,0

0,8

100,0

Fuente: CAN 2008

Cuadro 3.2‐3: Cultivos no orientados a cadenas productivas Cultivos

Caña de azúcar

Algodón Banana Sandía

Tomate

Cebolla Zanahoria Locote

Ajo

Frutilla

Total

Superficie (ha)

79.496

65.420

7.652

6.050

878

732

378

362

150

161.20

Porcentaje (%)

49,3

40,6

4,7

3,8

0,5

0,2

0,1

100,0

Fuente: CAN 2008

Cuadro 3.2‐4: Cultivos de autoconsumo Cultivos

Mandioca

Maíz nativa

Poroto

Batata

Total

Superficie (ha)

169.245

88.800

53.907

4.143

316.095

Porcentaje (%)

53,5

28,1

17,1

1,3

100,0

Fuente: CAN 2008

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Ganadería. A continuación se presenta

una

reseña

ganadería de la región Oriental del Paraguay con base en el CAN 2008. Existen 179.656 fincas con ganado bovino, que representan el 63,8% del total de las unidades productivas agrícolas de la región Oriental. La mayoría de ellas, son fincas familiares con menos de 50

Forrajera <50ha Forrajera >50ha

Gráfico 3.2‐7: Cantidad de fincas con ganado bovino

Forrajera <50ha Forrajera >50ha

Gráfico 3.2‐8: Cantidad de cabezas de ganado bovino

hectáreas de tierra (Gráfico 3.2-7). La cantidad total del ganado bovino es de 6.580.260 cabezas. Tal como se puede apreciar en el Gráfico 3.2-8, la cantidad de fincas grandes es mucho menor que el de las fincas familiares, pero el número del ganado criado por las primeras es mucho mayor que las segundas. En la región Oriental una finca familiar cría un promedio de 8,9 cabezas, mientras que una finca grande cría un promedio de 367 cabezas. De los Gráficos 3.2-7 y 3.2-8 se puede apreciar que en las Sub-regiones 1 y 3 hay una mayor concentración del hato en unos pocos grandes productores. Existen 111.253 fincas con ganado lechero, y este número es más reducido que las fincas con ganado bovino. Aquí también, son pocas las grandes fincas con más de 50 hectáreas, pero a diferencia del caso anterior, el número del ganado criado por los productores familiares es mayor, tal como se puede observar en el Gráfico 3.2-10. En la región Oriental, una finca familiar cría un promedio de 2,7 cabezas, y

Forrajera <50ha Forrajera >50ha

Gráfico 3.2‐9: Cantidad de Gráfico 3.2‐10: Cantidad de fincas lecheras cabezas de ganado lechero

una finca grande 13,2 cabezas. Si bien sigue habiendo una brecha entre ambas tipologías, a diferencia del ganado bovino, en la ganadería lechera predomina el estrato de productores familiares. Existen 195.240 fincas con porcinos que representan el 69,4% de las unidades productivas agrícolas. Tal como se indica en el Gráfico 3.2-11, la mayoría está constituida por fincas familiares con menos de 20 cabezas. En el Gráfico 3.2-12 se aprecia que, salvo la Sub-región 4, el número de porcinos criados por una finca con más de 20 cabezas, es reducido. A diferencia del ganado bovino, y más que el ganado lechero, la porcinocultura es desarrollada principalmente por los productores familiares. Esta tendencia se manifiesta también en el hecho 54

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

de que solo existen 147 unidades productivas agrícolas con más de 200 cabezas en la región Oriental, que representa apenas el 0,08% del

total.

porcinocultura

intensiva se concentra en dos Cabeza <20 Cabeza >20

departamentos de la Sub-región 4 (65%).

Cabeza <20 Cabeza >20

Gráfico 3.2‐11: Cantidad de Gráfico 3.2‐12: Cantidad de fincas con porcinos cabezas de porcino

La avicultura muestra una tendencia similar que la porcinocultura. Existen 224.702 fincas avícolas que representan el 79,8% de la región Oriental, cuya mayoría (96,7%) está constituida por fincas familiares con menos de 100 aves. Las razas son predominantemente nativas, y los productos son comercializados en la misma zona o se destinan al autoconsumo. Es muy reducida la avicultura intensiva con razas mejoradas como las gallinas

ponedoras

pollos

parrilleros. Las ponedoras se concentran en los departamentos Cordillera y Guairá de la Subregión 2, Caaguazú (Sub-región 3),

mientras

que

los

pollos

parrilleros se concentran en los departamentos

Caaguazú,

Cant. aves <100

Cant. aves >100

Nativa

Ponedoras Parrilleros

Gráfico 3.2‐13: Cantidad de Gráfico 3.2‐14: Cantidad de aves por raza aves por fincas

Cordillera y Paraguarí de la Subregión 2. 3.2.2 Desafíos El 91% de las unidades productivas agrícolas en las zonas rurales del Paraguay son productores familiares con menos de 50 hectáreas. En este sentido, son ellos los protagonistas de la zona rural. Sin embargo, su influencia es sumamente débil, debido a dos razones: (1) desde el punto de vista de la producción, la fertilidad del suelo es sumamente baja; y (2) desde el punto de vista de la comercialización, su competitividad en el mercado es sumamente débil.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Baja productividad del suelo

Bajo rendimiento de la producción de los productores familiares. Se comparó el rendimiento (Kg) por hectárea

los

principales cultivos en Paraguay, Argentina y Brasil

utilizando

los

datos de la Organización de

Alimentos

Agricultura (FAO)

y 35

Las celdas verdes son los mínimos entre los tres países. Excepto la mandioca,

Cuadro 3.2‐5: Comparación del rendimiento de los principales cultivos con otros países (kg/ha) Soja Trigo Sésamo Tabaco Banana Maní Papa Algodón Caña de azúcar Hortalizas frescas Poroto Mandioca Batata Fuente: FAO Stat.

Argentina 2.896 2.407 1.840 20.665 2.770 27.758 1.507 84.366

Brasil 2.815 2.385 640 1.973 13.706 2.445 24.704 3.697 78.453

Paraguay 2.531 2.299 858 1.785 5.692 1.108 6.505 958 56.038

11.359 1.314 9.921 14.097

11.891 876 14.073 12.054

6.654 814 14.499 7.866

Tipo A A B B C C C C C

87% 96% 1er lugar 90% 28% 40% 23% 26% 66%

C D D D

56% 62% 1er lugar 56%

rendimiento de los cultivos en Paraguay, en general, es bajo. Estos productos fueron divididos en cuatro grupos, aplicando los mismos criterios indicados en el apartado 3.1.1. Estos son: (A) cultivos de los grandes productores; (B) cultivos de los productores familiares orientados a cadenas productivas; (C) cultivos de los productores familiares no orientados a cadenas productivas; y (D) cultivos de autoconsumo. Los cultivos de los grandes productores (A) son principalmente la soja y trigo. Ambos, la soja y trigo, se ubican en el último lugar, aunque no existe una gran brecha entre Paraguay y el primer país productor, ya que la producción paraguaya alcanza el 87% y 90% del primer país respectivamente. Los principales cultivos de los productores familiares orientados a cadenas productivas (B), son el sésamo y el tabaco. Si bien no se disponen de datos de Argentina, la producción de sésamo paraguayo es mayor que Brasil. En cuanto al tabaco, el Paraguay se sitúa en el último lugar, pero su producción se acerca a la del primer país (90%). La situación es sumamente diferente con los cultivos de los productores familiares no orientados a cadenas productivas (C). Paraguay se sitúa en el último lugar en todos los seis cultivos de este grupo, mostrando una gran diferencia con el primer país. De los cultivos de autoconsumo (D), Paraguay se sitúa en el primer lugar en cuanto al rendimiento de la mandioca, pero en el último lugar en cuanto al poroto y batata.

Promedio del rendimiento en los años 2007 y 2008.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

En resumen, los rendimientos (productividad del suelo) de los cultivos producidos por los grandes productores y por los productores familiares orientados a cadenas productivas, se acercan al rendimiento de los demás países vecinos. Sin embargo, para el resto de los cultivos producidos por los productores familiares, el rendimiento es extremadamente bajo, excepto la mandioca. Asimismo, cuando los cultivos de la agricultura familiar son orientados a cadenas productivas, muestran un nivel aceptable, lo que sugiere que los productores reciben asistencia técnica por parte de las empresas compradoras o intermediarias Por el contrario, la baja productividad de los productores familiares con escasa o nula asistencia técnica es muy grave. Los productores paraguayos requieren invertir más en el mejoramiento de la productividad de las tierras y otros insumos para alcanzar la producción de los demás países vecinos. Por lo general, invertir en las tierras, implica invertir más en sistema de agua, mano de obra y fertilizantes. En el caso del algodón o la papa, el costo de producción en Paraguay es cuatro veces más que en Brasil. Cuando la productividad es muy baja, es difícil lograr la competitividad en el mercado, por más que se ahorre en los costos de comercialización o se agregue mayor valor agregado a los cultivos. Los factores que inciden negativamente en la productividad pueden resumirse en una sola causa: el bajo nivel técnico de los productores familiares. Al analizar más detalladamente, se debe a la falta de capacidad por parte de los mismos de aplicar tecnologías mejoradas (incluyendo los tangibles y los no tangibles como la información o conocimiento), el poco acceso a los insumos para elevar la productividad, el acceso limitado al financiamiento y el bajo nivel de capitalización de la finca, el insuficiente apoyo técnico efectivo, pragmático y real a los productores familiares por parte de los servicios de extensión, entre otros. Tampoco podemos pasar por desapercibidos la pérdida de la productividad del suelo debido al uso de técnicas productivas extractivas poco sostenibles. A continuación se presenta un análisis más detallado de los principales problemas. Falta de adopción de las técnicas para mejorar la productividad. La fertilidad constituye uno de los factores determinantes de la productividad del suelo, y para mejorarla, los productores deben utilizar varias técnicas de fertilización. Por ejemplo, en cuanto a la aplicación de los fertilizantes químicos, los resultados del CAN 2008 han puesto de manifiesto que solo el 15% de los productores familiares con menos de 50 hectáreas hacen uso de este insumo. Esto contrasta con los datos de las fincas con más de 50 hectáreas, cuya mitad ha respondido que está haciendo uso de los fertilizantes químicos. En cuanto a los agroquímicos para proteger los cultivos de las plagas y enfermedades, solo el 46% de los productores familiares (con menos de 50 hectáreas) hacen uso de estos productos, mientras que el 76% de los grandes productores (con más de 50 hectáreas) lo hacen. 57

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Dado que el uso de insumos implica una inversión, es lógico que el uso de los mismos se reduzca entre los productores familiares que difícilmente pueden soportar un costo adicional. Por otro lado según el CAN 2008, la tasa de aplicación de abonos verdes, que es otra técnica válida para incrementar la productividad, es menos del 10% tanto en los grandes como en los productores familiares. Esto se debería, más que al problema del costo, a que es una tecnología relativamente nueva cuyas ventajas son aún poco conocidas y, cuyos beneficios se manifiestan visiblemente después de varios años. En cuanto a la producción de la carne, el método de producción predominante entre los productores familiares es el de pastoreo simple. Sin embargo, bajo este esquema de producción, la productividad sigue siendo baja debido a la falta de pastos en la época seca para alimentar al ganado. Una de las técnicas recomendadas para atender este problema es el pastoreo racional Voisin. Se hace necesario mejorar la difusión de estas y otras técnicas ventajosas para la ganadería, especialmente entre los productores familiares, puesto que, aunque algunos ganaderos ya las conocen, son muy pocos los que adoptan sistemas mejorados. Poco acceso a los insumos para elevar la productividad. Para tener un criterio sobre la accesibilidad a los equipos e insumos agrícolas, el Equipo de Estudio realizó un estudio sobre el número de negocios que manejan equipos e insumos agropecuarios en la región Oriental utilizando la Guía de la industria (2009), y analizó estos datos por departamentos. Según dicha guía, existen en total 146 comercios en toda la región Oriental. Los departamentos que cuentan con más de diez negocios son seis: Caaguazú (12), Itapúa (35), Alto Paraná (46), Canindeyú (10), Amambay (12) y Central (24). Los demás departamentos casi no cuentan con comercios registrados para la venta de equipos e insumos agropecuarios. Se calculó el número de fincas por cada almacén, utilizando los datos del CAN 2008 y se comparó, a nivel de la región Oriental, que cada almacén debería atender la demanda de 1.924 productores. Los departamentos con mejor accesibilidad son cinco: Central (253), Amambay (400), Alto Paraná (434), Itapúa (968), y Canindeyú (1578). De los cinco departamentos, excepto Central, son zonas de producción de soja de esta región36. En otros departamentos la cobertura de los negocios es de un almacén por cada 3.250 a 45.875 fincas, existiendo una diferencia importante en comparación con los departamentos productores de la soja. En particular, la accesibilidad es muy mala en los departamentos San Pedro (45.875) y Paraguarí (23.791), Concepción (17.377) y Guairá (17.316). Suponiendo que existe en promedio un almacén por cada 1.924 productores en la región Oriental, es deficiente la 36

Se excluyen los departamentos Cordillera y Misiones que no están registrados.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

accesibilidad en San Pedro donde solo existe un negocio para cada 45.875 productores, lo que representa 23,8 veces menos de accesibilidad del promedio regional. Acceso limitado a financiamiento por los productores familiares. Al analizar los datos del CAN 2008 sobre el acceso de los productores familiares a los créditos, se encuentra lo siguiente. En primer lugar, de las 290.000 unidades productoras censadas, solo el 17,7% (51.289 unidades productoras) han tenido acceso a los créditos. Si consideramos la situación en que se encuentran los productores familiares en general, no es que ellos no necesiten el crédito sino que la gran mayoría no tienen acceso por varias razones. Los organismos financieros que concedieron créditos a los productores familiares se desglosan de la siguiente manera: Cooperativas Agrícolas 30%, Crédito Agrícola de Habilitación (CAH) 30%, entidades financieras y bancos privados 15%, Banco Nacional de Fomento (BNF) 8,2%, intermediarios y acopiadores 7,6%, Fondo Ganadero 1,2%, y otros 12,6%. Si se desglosa entre entidades públicas y privadas, se encuentra que el 40% de los créditos corresponde a entidades públicas y el 60% a las entidades privadas. Entre las primeras, el Fondo Ganadero tiene a los ganaderos grandes y medianos como sus principales usuarios (aproximadamente 80%), mientras que los intermediarios/acopiadores y las entidades financieras para consumidores están otorgando créditos a los productores familiares con menos de 50 hectáreas en un 92% y 83%, respectivamente, y en un 56% y 45% a los productores con menos de 10 hectáreas. Estas entidades financieras privadas no formales o sin funciones bancarias se caracterizan porque no exigen la entrega de garantía, pero a cambio imponen una tasa de interés elevada y un plazo de devolución más corto. En otras palabras, estas entidades son sumamente importantes para los productores que no están en condiciones para entregar garantía, y que pueden devolver los créditos en especie. Esta situación sugiere que existe un elevado número de productores familiares que se ven obligados a aceptar condiciones muy onerosas en términos de costos y plazos, debido a la baja cobertura de los servicios financieros estatales. Cobertura limitada de los servicios de los técnicos extensionistas del MAG. De acuerdo con los datos del CAN 2008, existen actualmente 271.700 unidades productivas agrícolas con menos de 50 hectáreas. De las cuales, solo 34.500 unidades (12,7%) han sido beneficiadas por los servicios de extensión agrícola. Desagregando según las organizaciones proveedoras de este servicio, tenemos: la DEAg 42,6%, CAH 18,2%, BNF 2,6%, Fondo Ganadero menos de 1%, cooperativas 17,8% y otros 25%. A simple vista se observa que, los servicios de los técnicos extensionistas del MAG-DEAg solo cubren aproximadamente al 5% de los productores familiares. 59

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Débil competitividad de mercado

Problemas del transporte fluvial. El segundo problema está en la débil ventaja comparativa y, por ende, la baja competitividad en el mercado del sector agropecuario y de los sectores asociados a éste, en aspectos de comercialización y distribución. En primer lugar, para el transporte fluvial de Paraguay como país mediterráneo, las cargas son transportadas a través de los ríos Paraguay y Paraná, y es inevitable sufragar los costos hasta llegar a los puertos de desembarque en Argentina. Adicionalmente, los ríos no siempre son transitables por las grandes embarcaciones a lo largo del año, puesto que en la época seca se reduce el nivel del agua, obligando a los transportistas utilizar pequeñas embarcaciones de baja eficiencia generando muchos retrasos en la llegada o salida de insumos y productos. Baja cobertura de la red vial.

Cuadro 3.2‐6: Condiciones viales en el Paraguay

Actualmente existe en el país

Pv. Gravas y No Total Asfáltico ripios pavimentado Long. total (km) 4.507,3 3.622,7 22.134,9 31.264,9 Porcentaje 14,4% 11,6% 74,0% 100% Fuente：Elaborado por el Equipo de Estudio de JICA para EDRIPP con los datos del Plan de Inversión Vial 2008‐2013 (MOPC). Nota: No se incluyen los aproximadamente 30.000 km de caminos rurales por no ser cubiertos por el presente Estudio.

61.500 km de caminos, cuyo desglose se presentan en el Cuadro 3.2-6. Asimismo, en el Cuadro 3.2-7 se presenta la

Pavimentación

comparación con otros países vecinos sobre la dotación

pavimentación de los caminos. En

Paraguay,

solo

4.500 km de caminos están con

pavimentados asfalto

densidad de la red vial es relativamente

también

Cuadro 3.2‐7: Desarrollo vial en América Latina (2005) Países Bolivia Paraguay Chile Argentina Uruguay Promedio América Latina y el Caribe

Por habitante Por superficie Caminos Long. Caminos Long. pavimentados Total pavimentados Total (km/mil hab.) (km/mil km2) 0,49 6,86 3,69 51,7 0,76 9,21 11,2 37,19 1,08 5,17 22,18 106,62 1,89 6,22 25,13 82,8 2,32 2,61 44,58 50,09 1,38

58,1

3,78

158,7

% de pavimentación 7,1 8,2 20,8 30,4 89 2,4

Fuente： Plan de Inversión Vial 2008‐2013, MOPC

baja.

Aun excluyendo los aproximadamente 30.000 km de caminos fuera del Área del Estudio, cuya mayoría está sin pavimentar, la tasa de pavimentación, incluyendo los caminos de gravas y ripios, es de solo 26% (14,4% + 11,6%). Estas cifras indican que salvo las principales carreteras, la mayoría de los caminos no están pavimentados. En cuanto a la red, los caminos existentes solo conectan los principales nodos y existen algunos tramos de las carreteras principales que permanecen sin pavimentar. Todo esto hace que la red vial existente no cumpla suficientemente sus funciones inherentes. 60

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

De acuerdo con un estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)37, el costo de transporte de los productos de exportación paraguayos representa el 16% del monto de exportación, tanto es así que el Paraguay constituye uno de los países con más alto costo de transporte en la región. Las malas condiciones viales no solo se traducen en mayor tiempo de transporte, sino también en el deterioro de la calidad de los productos transportados y en mayores costos por reparación y mantenimiento de vehículos y combustibles. Los productos pueden ser de una calidad en las fincas, pero por el deterioro causado en el transporte, su valor comercial se reduce en el mercado de consumo. Embalaje inapropiado. La pérdida de calidad de los productos embalados no solo es consecuencia de las malas condiciones viales. Por ejemplo, de acuerdo con la información proporcionada por una organización de productores familiares que ha venido comercializando zanahorias en el mercado nacional en los últimos años, y por gerentes de cooperativas que comercializan banana en la Argentina, existe una tasa de pérdida sumamente alta de productos agrícolas durante la etapa de distribución. Esto se debe al manejo inapropiado de productos durante el embalaje y la manipulación, que se traduce en el deterioro de la calidad de las cargas. Aunque los compradores argentinos de banana paraguaya hayan capacitado a los productores paraguayos sobre el embalaje adecuado para reducir la tasa de defectos durante el transporte, estos no han tomado plena conciencia de su importancia ni de su necesidad. Desconocimiento de modelos exitosos. Existen algunos modelos exitosos de comercialización por parte de los productores familiares que son muy poco conocidos en otras zonas. Por ejemplo, se puede mencionar el modelo de la cooperativa Volendam (Villa del Rosario, Dpto. de San Pedro), integrada mayormente por grandes productores, que ha emprendido a partir de 1999 una asistencia integral para la comunidad local en su conjunto, con el objetivo de ayudar a los productores familiares a independizarse. Esta asistencia abarca la comercialización de productos, el financiamiento, servicios de salud, venta de artículos de primera necesidad, etc. Este modelo ha sido premiado en el concurso de buenas prácticas organizado en 2006 por ONU-HÁBITAT38. Otro ejemplo es el caso de la Cooperativa Manduvirá (Arroyos y Esteros, Dpto. de Cordillera), que en la década de los ochenta ellos identificó la amenaza de la migración y el desarraigo de las familias campesinas a raíz de la recesión del mercado de azúcar. Sin embargo, al encontrar una nueva oportunidad comercial en la producción y venta de azúcar orgánico bajo el esquema de comercio justo, ha logrado afincar a los productores, y actualmente exporta sus productos a 37

BID 2006 la Revista local Contactos & Agronegocios, Edición N° 2 – 2009. 2006. Base de datos de las mejores prácticas en el mejoramiento del entorno de vida. Disponible en: http://www.unhabitat.org/bestpractices/2006/mainview.asp?BPID=793 2010/11/07. Modelo de producción y desarrollo – ABC Digital http://fw3.abc.com.py/2004–10–05/articulos/137698/modelo–de–producción–y– desarrollo 2010/11/07.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Europa y a otros países industrializados39. La cooperativa Guayaibí Poty Ltda. (Guayaibí, Dpto. San Pedro) es una organización de apenas 65 socios que ha sido fundada en 2000, y a partir de 2006 empezó a explorar el mercado argentino de frutas por iniciativa propia llegando a exportar banana y piña40. Aunque existen varios modelos exitosos a nivel nacional, es muy limitado el número de medios de comunicación que los difunden y divulgan. Este tipo de noticias es temporal sin llegar a difundirse ampliamente en todo el país, y sus antecedentes solo existen en las Páginas Web de las entidades relacionadas o en algunos periódicos. Falta de capacidad de las pequeñas empresas y asociaciones para identificar las cadenas de valor (CV). Por ejemplo, al mes de octubre de 2010, solo 44 organizaciones de productores familiares comercializaban sus productos en el Mercado de Abasto de Asunción (el mercado nacional más grande y representativo del país). Desagregando según cultivos y zonas, estas organizaciones se concentran en San Pedro (20 organizaciones de productores de banana, piña y otras frutas), y Central (14 organización de productores de hortalizas). Se encuentran también en los Departamentos de Caaguazú (5 organizaciones principalmente de mandioca), Canindeyú (una organización), Itapúa (cuatro organizaciones principalmente de zanahoria) y Cordillera (una organización). Salvo Central que está más cerca del Mercado y que produce y comercializa hortalizas, y San Pedro que abastece al mercado de frutas, la participación directa de las organizaciones de productores familiares en el mercado de Abasto es extremadamente limitada. La exportación directa de productos por parte de organizaciones de productores familiares es aún más limitada en términos tanto de rubros como del número de organizaciones. Entre ellas están la Cooperativa Norte Guayaibi Poty de San Pedro que exporta piñas a la Argentina y la Cooperativa Manduvirá de Cordillera que exporta azúcar orgánico a Europa en modalidad de comercio justo. Recientemente, la Central Paraguaya de Cooperativas (CEPACOOP) ha iniciado a modo experimental la exportación de sandías a la Argentina. Las pequeñas empresas y asociaciones no necesariamente están dotadas de suficiente capacidad económica y como tal, demandan al apoyo del gobierno o de las entidades de instancia superior. Baja incorporación de los productores familiares a empresas y cooperativas para aprovechar las ventajas de las cadenas de valor (CV). Los esquemas de cooperación entre las 39

Comercio justo: Entrevista a Shay Cullen http://www.intermonoxfam.org/es/page.asp?id=3847 12/11/2010. Cooperativa Guayabi Poty Ltda. http://www.fecoprod.com.py/index.php?option=com_content&view=article&id=79:cooperativa-guajaibi-potyltda&catid=52:cooperativa&Itemid=61 18/11/2010.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

unidades agropecuarias medianas y grandes, y los productores familiares son todavía escasos y limitados para ofrecer oportunidades en aspectos técnicos y de comercialización. Sin embargo, en los últimos diez años se han impulsado algunas actuaciones de grandes productores en beneficio de los más pequeños. Por ejemplo, la cooperativa de grandes productores menonitas de Volendam, ha apoyado la construcción de escuelas, puestos de salud y otras obras de infraestructura, así como la producción agropecuaria y comercialización, en beneficio de los habitantes del asentamiento Cuatro Vientos de Villa del Rosario (San Pedro)41. También se mencionan el emprendimiento de la Asociación Rural del Paraguay (ARP) y del Vice Ministerio de Ganadería del MAG para ofrecer servicios de inmunización en beneficio de los productores familiares42, y la cooperación entre cooperativas grandes y pequeñas a través de la cooperación técnica de la JICA en Itapúa entres los años 2007 y 2010. En torno a la temática de la inseguridad en zonas rurales como consecuencia del asentamiento ilegal de los campesinos sin tierra y del incremento de hurtos del ganado y cosechas, también se han generado actuaciones recientes que reflejan la intención de subsanar esta situación, no a través de medidas de control forzado, sino ayudando a los productores familiares a mejorar sus condiciones de vida. La relación de cooperación entre los grandes y los productores familiares aún está en una fase incipiente a nivel país y, aunque se reconoce que no es una función propia del sector privado ni es una responsabilidad empresarial, es importante notar que estas alianzas permiten avanzar hacia la cohesión social y la integración económica de los territorios. Asimismo, con esta nueva dinámica territorial el Estado tiene la función primordial de brindar los servicios básicos para propiciar la convivencia armónica de los habitantes y su desarrollo económico y social. 3.2.3 Tendencias y estructuras de los principales rubros A. Carne bovina Rápido crecimiento de la exportación de carne bovina. La carne bovina es un rubro representativo de la ganadería paraguaya, es un gran sector industrial que produce el 18% del Producto Interno Bruto (PIB). El 75% del total es destinado a la exportación constituyendo una importante fuente de divisas. El crecimiento del valor de la exportación es extraordinario. El promedio anual de exportación que había sido de 153.960.000 dólares entre 2000 y 2004, creció 41

Cooperación Vecinal con Pequeños Productores (San Pedro, Paraguay) http://habitat.aq.upm.es/dubai/06/bp0793.html 2010/11/07. 42 ASOCIACION RURAL DEL PARAGUAY Ganadería de vanguardia con responsabilidad social AÑO 2-No25 Marzo 10-2010, Marzo 26-2010 No26.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

notablemente a 526.540.000 de dólares entre 2005 y 2009 hasta alcanzar el record de 917.770.000 de dólares en 2010. Rutas de producción y distribución nacional de la carne bovina. ¿Dónde se produce y se procesa la carne en el Paraguay? De acuerdo con las estadísticas sobre la comercialización y el procesamiento del ganado bovino según departamentos en 2009, se comercializaron y se procesaron en total 1.598.678 cabezas de bovino en el país. Si bien es cierto que a nivel nacional la mayor participación la tienen los tres departamentos de la región Occidental (no incluida en estos Lineamientos, “Otros” en el gráfico),

participación

los

departamentos de la región Oriental tampoco es reducida.

cuanto

número

comercialización que vendría a ser el volumen de producción, se destacan las Sub-regiones 3 y 1. En el número de cabezas de bovino faenados y procesados, se destaca la Sub-región 1 (con 15% del total, 240.250 cabezas). En particular el Dpto. de Concepción registra el 96,4% del total, con

Otras

Procesadas Comercializadas

Gráfico 3.2‐15: Cantidad de ganado bovino procesado y comercializado según Sub‐regiones

231.495 cabezas. Las principales bases de procesamiento son los Departamentos de Concepción, Alto Paraná y Central de la región Oriental y los Departamentos de Presidente Hayes y Boquerón de la región Occidental. En el Gráfico se muestran los canales de comercialización hasta las tres bases de la región Oriental. El 49,5% de los productos de la región Occidental y el 14,8% de los productos de la Sub-región 1 de la región Oriental son comercializados en el Dpto. Central. En el Dpto. de Alto Paraná (Sub-región 4) se destaca el volumen de abastecimiento de la Sub-región 3 (60,8%) y le sigue la Sub-región 4 (35%). Si se analizan solamente las plantas de procesamiento y la distribución de la región Oriental, los bovinos oriundos de la Sub-región 1 ocupan el mayor porcentaje del total de cabezas procesadas, con un 47,8%. En términos de la producción de vacas lecheras de la región Oriental, la Sub-región 3 representa el mayor porcentaje, mientras que en términos de la distribución y procesamiento, la Sub-región 1 representa el mayor porcentaje43.

En los departamentos de Presidente Hayes y de Boquerón de la Región Occidental, las materias primas de las plantas procesadoras son compradas en su mayoría dentro de la misma región, con un porcentaje de 76,4% y 99%, respectivamente.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Gráfico 3.2‐16: Flujo de ganado bovino hacia Central

Gráfico 3.2‐17: Flujo de ganado bovino hacia Concepción

Gráfico 3.2‐18: Flujo de ganado bovino hacia Alto Paraná

La ARP ha propuesto aunar los esfuerzos con el Viceministerio Ganadería y el Ministerio de Industria y Comercio para establecer el sistema de implementación necesaria para hacer frente al incremento de la exportación no solo de los países destinatarios tradicionales como Rusia y Chile, sino también de otros países potenciales. Actores del sector de carne bovina. A continuación se analiza más detalladamente el proceso de producción y distribución de la carne bovina, tomando como ejemplo el Dpto. de Concepción. La Sub-región 1 se caracteriza porque el 91% de las tierras agrícolas es destinado a la ganadería, siendo la más alta entre las cuatro Sub-regiones. En 2009, un total de 276.341 cabezas de ganado bovino ha sido despachado de la Sub-región 1 a otras regiones. Este número corresponde al 33% del total de ganado comercializado en la región Oriental (de 836.548 cabezas), excepto el Dpto. Central. En particular, Concepción representó el 41,3% del total de la Sub-región 1, con 114.149 cabezas. El ganado procesado en la Sub-región 1 representa el 64,8% del total del ganado procesado en la región Oriental (de 844 cabezas). En particular, el Dpto. de Concepción representó el 96% del total, con 231.495 cabezas. ¿Quiénes son los actores que intervienen en la ganadería de Concepción? Actualmente, existen 11.800 unidades productivas ganaderas en Concepción, de las cuales, las fincas medianas y grandes que crían más de 50 cabezas representan solamente el 8% (908 fincas). Sin embargo, estas pocas fincas poseen el 90% del hato bovino existente (727.307 cabezas) en el Departamento. Esto se traduce en un promedio de 801 cabezas/finca. La mayoría de estas unidades productivas medianas y grandes destinan sus productos a la exportación.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Mientras tanto, el 92% del total de las unidades productivas ganaderas está constituidas por productores familiares con menos de 50 cabezas. Existen actualmente 10.829 fincas de esta categoría, y en conjunto crían solo el 10% del hato existente en el Departamento (81.985 cabezas). Esto se traduce en un promedio de 7,6 cabezas/finca, que es un número incomparablemente reducido frente al número del ganado criado por las fincas medianas y grandes. Los productos comercializados por muchos de estos productores familiares son faenados localmente y procesados en el patio trasero de las carnicerías, sin llegar a incorporarse a la cadena de valor de los productos de exportación. Cadena de valor de la carne bovina de exportación. Se espera que el mercado de la carne bovina en los próximos años experimente un crecimiento principalmente en torno al mercado de exportación, tal como se indicó anteriormente. ¿Será posible que los productores familiares que representan una gran mayoría, participen en la cadena de valor de los productos destinados a la exportación? La cadena de valor de la carne bovina

exportación

sumamente simple (Gráfico 3.2-19). Los

productos

son

entregados

directamente de las fincas medianas y

grandes

planta

procesamiento y congelación de Concepción, donde son cortados y procesados.

Posteriormente,

embarcados

directamente

son

planta para ser transportados a través

del

trasbordados

Río en

Paraguay,

Buenos

Aires

(Argentina) para ser destinados a

Rusia, Chile, etc. Participan en esta cadena de valor unas 800 fincas medianas y grandes de Concepción,

Gráfico 3.2‐19: Costo y utilidades brutas de la carne bovina para exportación

y además, 12 empresas incluyendo a los proveedores de equipos y materiales de producción. El monto de comercialización en 2009 se estima en aproximadamente 1.104.496 millones de guaraníes, que se traducen en 138.061.875 guaraníes/finca. El costo de transporte hasta la planta de procesamiento solo representa el 4,5%, pero en la fase del procesamiento el precio se incrementa un 81,8% que incluyen los gastos y ganancias. El número de empleados directos de la planta se estima en por lo menos 320 personas, y existen además, cinco entidades que 66

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

proveen los equipos y materiales a esta planta. Así, el precio FOB resulta en 2.077.334 millones de guaraníes en total. Cadena de valor de la carne bovina para el mercado local. Si se analiza la cadena de valor de la carne bovina destinada al mercado local, donde participan los productores familiares, se observa que el proceso desde la producción hasta la comercialización es mucho más simple (Gráfico 3.2-20). La diferencia entre el precio al por mayor de la carne bovina sacrificada y procesada localmente y el precio de exportación (FOB) es de 21%, pero el precio del productor no varía mucho. El monto total de venta en fincas es de 12.696 millones de guaraníes, que se traduce en 1.171.326 de guaraníes/ finca. Si bien es cierto que existe una diferencia absoluta entre los precios de productores familiares y de los medianos y grandes productores, esta diferencia no está en los precios unitarios de entrega en finca, sino simplemente se debe al número de cabezas que se comercializan. Ahora, si el precio unitario de entrega en fincas no presenta variación, ¿será necesario

Gráfico 3.2‐20: Costo y utilidades brutas de la carne bovina para consumo nacional

que los productores familiares inviertan

esfuerzos para exportar sus productos al exterior? A simple vista, la respuesta sería no. El precio de la carne bovina en el mercado nacional, al momento, tiende a incrementarse debido al incremento del precio de exportación. Sin embargo, si se considera que también está creciendo el consumo de las carnes de cerdo, pollo y pescado, a la larga, es probable que el consumo de la carne bovina se reduzca si no aumenta el volumen total de consumo de la carne. En este sentido, no hay una garantía de que el precio nacional de la carne bovina siga subiendo en el futuro, manteniendo la misma tendencia de los últimos años. Por otro lado, la demanda de exportación es incomparablemente mayor que la demanda nacional. Si se pretende incrementar el volumen de comercialización, sería necesario orientar los esfuerzos al mercado de exportación. Crecimiento de la demanda de la “carne de bovino alimentado exclusivamente de forraje”. Detrás del incremento del potencial de la carne bovina, en particular de la demanda de exportación, está el hecho de que la carne paraguaya proviene del “bovino alimentado exclusivamente de forraje”, incluyendo el hato producido en masa. En los países desarrollados, predomina la alimentación con cereales de alto valor nutritivo, a fin de mejorar la eficiencia de 67

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

la producción. Sin embargo, el bovino que es un animal rumiante, esencialmente se alimenta a base de pastos. A fin de evitar las experiencias de la encefalopatía espongiforme bovina (BSE) causada por el uso de harinas de carne y huesos provenientes de rumiantes como suplemento, existen un sector del mercado de los países desarrollados en el que se ha incrementado la demanda de la “carne de bovino alimentado exclusivamente con forraje” 44 . Los productos paraguayos pueden responder a estas exigencias. Sin embargo, para incrementar la exportación, existe una serie de limitaciones a superar, algunas de las cuales se mencionan a continuación. Desafío 1: Baja productividad de los productores familiares. La baja productividad de los productores familiares constituye la mayor limitación. Mientras que los grandes ganaderos requieren entre un año y medio a dos años para que el bovino alcance aproximadamente 350 kg que es el peso comerciable, los productores familiares requieren entre 4 y 5 años. Por lo general, la productividad del sector de engorde de los grandes ganaderos está entre 125 y 150kg/ha/año, y la de los productores familiares está en 80kg/ha/año. También existe una gran diferencia en la productividad del sector de reproducción. El porcentaje de terneros nacidos por cada vaca al año, es de entre 70 y 75% en los grandes ganaderos que practican la inseminación artificial, y el porcentaje de los pequeños ganaderos está en solo 50%. La baja productividad de estos últimos no solo se debe a la raza criada, sino más bien está en el bajo nivel técnico referido a las técnicas de manejo de pastos, engorde y reproducción. Desafío 2: Amenazas relacionadas con el avance de la producción extensiva y la pérdida de la propiedad de la tierra por parte de los productores familiares. La baja productividad incide negativamente en el aseguramiento de las tierras, como infraestructura básica de la producción. A raíz del alza de los precios internacionales de la soja en los últimos años, excepto 2008, los grandes productores, especialmente de origen brasileño y sus descendientes paraguayos, han realizado fuertes inversiones, y sus influencias están llegando al Paraguay de este a oeste, incluyendo San Pedro, Caaguazú, Caazapá y Concepción. La producción de carne de los productores familiares muestra una productividad de apenas 80 Kg/ha/año, que equivale a precios de entre 400.000 y 480.000 guaraníes para diciembre de 2010. En ese escenario poco atractivo, aparecen los productores de soja ofreciendo alquilar sus tierras por montos que duplican sus ingresos por hectárea y abriendo opciones de compra a futuro. Sin dudas, esas soluciones benéficas en el corto plazo, amenazan el desarrollo de la ganadería de los productores familiares e inducen a la concentración de la propiedad de la tierra y al abandono 44

Según la página web “Bord Bia”, la “carne natural” que incluye la “carne de bovino alimentado exclusivamente de forraje” y la “carne orgánica”, es el 3% del mercado de carne con 400.000.000 dólares. Este es el resultado del crecimiento de más del 20% en los últimos 5 años y se prevé que crezca en el futuro: (http://www.bordbia.ie/industryservices/alerts/Pages/GrassfedbeefdemandstrengtheninginUS.aspx?year=2010&wk=1 8).

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

del campo por parte de esas familias rurales. De hecho, el pequeño productor para permanecer competitivo y no vender su tierra debe utilizar las tierras mejor adaptadas (altas, planas, fértiles naturalmente) para emprender actividades o cultivos mas intensivas en capital y aplicar tecnologías adecuadas con el objeto de incrementar la productividad. Es normal, la historia y las estadísticas demuestran que en todos los países la cantidad de productores disminuyen paulatinamente. Los productores sin o con baja vocación agrícola, sin capital y sin capacidad para manejar tecnologías modernas, abandonan la difícil y riesgosa actividad agropecuaria. Lastimosamente esta población migra a la ciudad con todas las consecuencias que esto implica. Esta innegable realidad obliga en un programa de desarrollo rural incluir un eficiente y eficaz programa de reconversión productiva para lograr nuevas actividades demandantes en el área rural. (Mandos medio). Desafío 3: Deterioro de la seguridad pública. Los Departamentos que se caracterizan por la alta incidencia de delitos relacionados al hurto del ganado, son San Pedro (Sub-región 3) y Amambay (Sub-región 1), aunque esta amenaza se ha ido agravando paulatinamente en otras regiones. Existen dos fortalezas que servirán de ayuda para superar estas limitaciones, y se mencionan seguidamente. Cooperación entre los grandes productores y los productores familiares. Para el control de la proliferación de enfermedades contagiosas a más de la vacunación de hatos de los grandes ganaderos, la ARP y el Gobierno Central han iniciado la campaña de vacunación de hatos de pequeños ganaderos. En relación a la amenaza de la seguridad pública en zonas rurales a raíz de la ocupación ilegal de tierras, el hurto del ganado y de cosechas, la ARP promueve la convivencia pacífica en el marco del respeto a la propiedad privada y apoya iniciativas por parte de los grandes ganaderos para trabajar con los productores familiares en programas de capacitación y asistencia técnica sobre técnicas de producción y canales de comercialización. Paraguay es internacionalmente conocido como un país libre de fiebre aftosa y, en este sentido no existe una barrera de exportación. El Viceministerio de Ganadería y la ARP mantienen el sistema de vacunación de casi todo el hato de bovinos, incluyendo el de los productores familiares. Por ejemplo, el Programa Nacional de Apoyo de la Agricultura Familiar (PRONAF) está implementando los proyectos orientados a los pequeños ganaderos teniendo como contraparte a la ARP. Técnicas de manejo de pasto eco amigable. Actualmente, existen sistemas para el manejo de pasturas o la ganadería más intensiva, como por ejemplo el PRV (Pastoreo Racional Voisin) que es una excelente técnica de producción para lograr una alta productividad de manera sostenible. 69

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Estas técnicas de manejo de pastura son efectivas para frenar la erosión del suelo ya que permite desarrollar las raíces de las plantas, contribuyendo considerablemente a la conservación ambiental. La ARP y el Centro Regional de Investigación Agrícola (CRIA) han desarrollado en forma conjunta, técnicas de ganadería intensiva y técnicas de manejo efectivo de pasturas, las que están empezando a extenderse a fincas de grandes ganaderos. A su vez, la extensión de estas técnicas entre los pequeños ganaderos generaría una relación de cooperación entre grandes y pequeños ganaderos45.

B. Mandioca En el Paraguay, la mandioca ocupa un lugar importante en la dieta básica de las familias. La mandioca ocupa el segundo lugar después de la soja, en términos de montos de producción, y es el único cultivo producido por los productores familiares con esfuerzos propios, dentro de los principales cultivos del país. Producción de mandioca. De acuerdo con el CAN 2008, la región Oriental es una gran zona productora de la mandioca, que alberga unas 225.073 unidades productivas agrícolas con 170.551 hectáreas y una producción de 2.317.744 toneladas. Del total de unidades productivas agrícolas existentes, el 90% está constituido por productores familiares con menos de 20 hectáreas, en las que el área sembrada de mandioca es de 1 hectárea como promedio. La producción según departamentos se desglosa en: Caaguazú 18%, San Pedro 17%, Itapúa 12% y Canindeyú 10%. Distribución de la mandioca fresca. De acuerdo con los datos de ingreso de productos al Mercado de Abasto de Asunción, gran zona de consumo, en 2008, del total de las 56.411 toneladas de producto ingresado, un 70% provenía de San Pedro, 22% de Caaguazú, y 7% de Canindeyú. Estas cifras demuestran que la Sub-región 3 constituye la principal zona de producción (Gráfico 3.2-21). La comercialización nacional se divide en tres grandes grupos: (1) productos destinados al Mercado de Abasto de Asunción; (2) al mercado local, y (3) al procesamiento. Si bien es cierto que no existen datos estadísticos, el 70% de la producción es consumido localmente, el 25% es destinado al Mercado de Abasto de Asunción y el 5% al procesamiento46. 45

Dentro del marco del EDRIPP, se realizó un proyecto piloto en el Departamento de Concepción, a través del cual se introdujo y se difundió la técnica del PRV a los pequeños ganaderos. Al mismo tiempo, se trabajó para establecer y fortalecer una relación de cooperación entre los pequeños y los grandes ganaderos, y se fortaleció el mecanismo de coordinación entre la Gobernación de Concepción. y los diferentes actores sociales, Véase el Anexo 4 para los detalles y lecciones aprendidas del proyecto piloto. 46 ABC Suplemento Rural UN CULTIVO DE RENTA La Mandioca 29/8/2007. http://archivo.abc.com.py/suplementos/rural/archivos.php?pid=220192

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Producción y distribución del almidón de mandioca. Existen en el país seis empresas que procesan mecánicamente la mandioca para producir el almidón.

Estas

empresas

tienen en total 11 plantas procesadoras situadas en San Pedro, Canindeyú, Caaguazú, Alto Paraná e Itapúa. En el Gráfico 3.2-22 se muestran los canales de distribución. Éstas tienen una capacidad de procesamiento

1.450

toneladas/día de mandioca, Gráfico 3.2‐21: Comercialización de la mandioca fresca

resultando en una capacidad de procesamiento anual de 101.500

toneladas.

Gráfico 3.2‐22: Comercialización del almidón de mandioca

Sin

embargo, la tasa de operación real se estima en un 50% debido a la falta de abastecimiento de materia prima. Si bien es cierto que no existen datos estadísticos sobre el volumen de producción nacional del almidón de mandioca, al analizar los datos e informaciones proporcionadas por estas empresas procesadoras, se estima que el 70% del almidón de mandioca producido es destinado a la exportación y, el resto, al mercado nacional. Exportación del almidón de mandioca. La exportación del almidón de mandioca recobró dinamismo en los últimos años. Si bien es cierto que existe una variación según los años, tanto el

monto

como

volumen

exportación y el precio medio por tonelada tienden a incrementarse (Gráfico 3.2-23). La exportación que en 2001 había sido de solo 2.178 toneladas con precio FOB de 456.650

dólares,

aumentó

25.688

toneladas y 12.310.919 dólares en 2010, y el precio unitario por tonelada aumentó también de 214 dólares a 479 dólares. Los

Gráfico 3.2‐23 Exportaciones de almidón de mandioca

principales destinos en 2010 fueron los países miembros del Mercosur (más del 90%), particularmente Brasil (aproximadamente 80%).

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Pequeña industria del almidón fermentado y productos procesados de almidón. El almidón de mandioca no solo es producido en las seis plantas antes mencionadas, también es producido a pequeña escala en la modalidad de industria familiar. El “almidón fermentado” se obtiene a través de la fermentación de la mandioca en agua y su secado posterior, este producto es utilizado para la preparación de la chipa (pan preparado con almidón de mandioca más queso y huevo). Tal como se muestra en los Gráficos 3.2-24 y 3.2-25, el almidón fermentado tiene mayor valor agregado en comparación con el almidón industrial común para la exportación.

Gráfico 3.2‐24: Costo y utilidades brutas de almidón para exportación

Gráfico 3.2‐25: Costo y utilidades brutas de almidón fermentado

Los departamentos de Cordillera, Central e Itapuá (Coronel Bogado), son muy conocidos como grandes zonas de producción de chipa. De acuerdo con un estudio realizado en 2010 por el MIC y la Itaipú Binacional, la mayor parte del almidón de mandioca utilizado para la elaboración de chipa, tal como se muestra en el Gráfico 3.2-26, es abastecida por el Dpto. de Guairá, estableciendo una cadena de valor de este producto. Con el fin de conocer la distribución del almidón de mandioca producida en esta modalidad de industria familiar, así como de los productos preparados a base de este almidón, en el presente Estudio se analizó la cadena de valor constituida por los principales productores y vendedores de chipa del Dpto. de Cordillera, y por las unidades productivas agrícolas del Dpto. de Guairá que producen el producto procesado primario.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

primer

lugar,

los

productores de Mauricio José Troche del Dpto. de Guairá mandioca,

cosechan la

que

la es

sometida a procesamiento primario

(trituración

secado) en 32 fincas del municipio. intermediarios

Los locales

compran este producto y lo someten al procesamiento secundario que consiste en

Gráfico 3.2‐26: Ejemplo de la comercialización del almidón de mandioca y preparación de chipa

la trituración secundaria, inmersión en agua, fermentación y secado. Este producto es vendido a 149 grandes y pequeños procesadores de chipa del Dpto. de Cordillera. Estos procesadores de chipa venden la mayor parte de sus productos en puestos de venta como los Paradores o a través de más de cien vendedores ambulantes. Existen algunos procesadores que tienen mercado también en Asunción. Se estima que el volumen manejado por ellos, alcanza anualmente unas 900 toneladas de materia prima (almidón de mandioca).

Gráfico 3.2‐27: Costo y utilidades brutas del almidón fermentado y chipa

Gráfico 3.2‐28: Comparación de precios de la materia prima de la chipa

Potencial de la demanda. Tanto la producción como la demanda de almidón en el mercado mundial tienden a incrementarse año a año. La demanda del almidón de mandioca ha venido incrementándose a ritmo constante, pues a más de utilizarse como alimento se ha reconocido su excelente calidad como almidón modificado químicamente o como adhesivo, por su viscosidad 73

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

y su reducida incidencia de provocar reacciones alérgicas47. Existen ya algunas empresas que han invertido o están proyectando invertir en sus instalaciones para producir dentro del país el almidón modificado químicamente. Por su parte, las industrias familiares y las pequeñas plantas de procesamiento pueden suministrar almidón fermentado al mercado de procesamiento de la chipa o de panes preparados con almidón de mandioca muy consumidos en Paraguay y en otros países latinoamericanos. Cabe decir que, en 2007 el almidón fermentado producido en las industrias familiares paraguayas ha sido exportado a Colombia. A continuación se describen los desafíos a abordarse para la industrialización del almidón de mandioca. Desafío 1: Lograr mayor rendimiento y producción para responder a la demanda del mercado. Tal como se muestra en el Gráfico 3.2-29, el suelo de la región Oriental del Paraguay tiene una alta vocación para la producción de mandioca. El rendimiento medio por cada hectárea en 2008 ha sido de 16 toneladas, lo cual demuestra alta competitividad incluso en el mercado mundial48. Sin embargo, no necesariamente es una cifra alta en comparación con algunos países que han invertido esfuerzos por mejorar las variedades utilizadas e impulsar la producción empresarial. El retraso en el uso industrial de la mandioca en el país se debe a que este cultivo ha sido tradicionalmente

producido

para

el Gráfico 3.2‐29: Mapa de aptitud de tierra para mandioca convencional

autoconsumo, y no como cultivo de renta.

Antes de pensar en las técnicas de producción mecanizada es necesario primero invertir en esfuerzos por mejorar la producción de los productores familiares que son los principales productores de este cultivo. En este sentido, el primer paso es sensibilizar a los productores en la 47

Agriculture & Livestock Industries Corporation - Demanda mundial de los productos de almidón, marzo de 2010 http://www.alic.go.jp/starch/jyukyu/world/201003-01.html 48 De acuerdo con los datos de FAO (2005), el promedio mundial está en 10,9 toneladas/ha, con un máximo de 27,9 (India). Paraguay se ubica en el segundo lugar entre los 14 principales países productores, y en América Latina se ubica en el primer lugar, con un rendimiento más alto que Brasil que es el país en el que hay mayor desarrollo del clúster industrial de la mandioca.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

necesidad de abandonar la producción extensiva y pasar a la producción programada y controlada. De esta manera sería posible incrementar el rendimiento medio hasta 20 toneladas por hectárea49. Otro tema importante es la posibilidad de cultivar diferentes variedades para responder a las exigencias del mercado. Existen nueve variedades que pueden ser cosechadas en períodos relativamente cortos, y otras variedades nuevas desarrolladas por el MAG 50 . Es necesario realizar la producción acorde con las diferentes utilidades del mercado (autoconsumo, alimento para el ganado, mercado nacional, mercado de procesamiento, etc.) combinando estratégicamente la calidad y el ciclo de cultivo de cada variedad51. Desafío 2: Fortalecimiento de la relación de confianza entre los productores y las grandes empresas de procesamiento. Dado que, para construir un clúster industrial sólido, no basta con fortalecer la capacidad técnica de los productores e incrementar el rendimiento. La mayor parte de la mandioca producida actualmente es destinada al mercado nacional de productos frescos, y no existe una diferencia de precios entre la mandioca cruda y de procesamiento. Además, el precio fluctúa dependiendo de la época. Así las empresas procesadoras del almidón encuentran dificultades para obtener materia prima en cantidad suficiente y de manera constante y estable52. La relación entre los procesadores y los productores que abastecen de materia prima a los procesadores es también poco sólida. Sin embargo, también es cierto que las empresas están realizando esfuerzos por superar estos problemas. Por ejemplo, una empresa procesadora de Caaguazú ha consolidado el vínculo con los productores de la materia prima, con las empresas de embalaje, acopio y los organismos financieros privados, que constituyen la cadena de valor. Los productores, por su lado, buscan firmar contratos con la empresa procesadora para proveer de materia prima en forma estable. Así, el esquema ofrece ventajas para ambas partes. A través de este contrato con la empresa de almidón, los productores obtienen facilidades para acceder a créditos de un organismo financiero privado local. En la actualidad, los intermediarios están ofreciendo créditos a los productores, con quienes negocian los montos de préstamo y las formas de reembolso. Desafío 3: Revitalización de las plantas procesadoras de almidón. Durante el anterior gobierno se construyeron más de diez plantas comunitarias pequeñas para el procesamiento del 49

ABC Suplemento Rural UN CULTIVO DE RENTA La Mandioca. http://fw3.abc.com.py/suplementos/rural/archivos.php?pid=186679 50 Dellacha, Juan M. Biotecnología en el MERCOSUR, 2003. 51 MAG Mandioca 2007/2008 P3 Sin embargo, bajo la condición de que los pequeños productores no vendan sus tierras a los productores de la soja. 52 ABC Suplemento Rural UN CULTIVO DE RENTA La Mandioca. http://fw3.abc.com.py/suplementos/rural/archivos.php?pid=186679

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

almidón de mandioca financiados con fondos de Itaipú Binacional. Actualmente, muchas de ellas no están funcionando y no abastecen al mercado nacional de materia prima. Sin embargo, si estas plantas actualmente fuera de servicio fueran reactivadas, los propios productores en las zonas de producción podrían producir almidón, y se promovería la participación de los mismos en la cadena de valor. El abandono de estas plantas comunitarias se debe principalmente a la falta de capacidad de autogestión. Por otra parte, también existen casos exitosos como el de la Asociación de Almidoneros de Santa María (General Morínigo, Caazapá) que ha logrado operar adecuadamente sus instalaciones y ha abierto incluso un restaurante de chipas. Esta Asociación integrada por 20 miembros, procesa el almidón en una pequeña planta y vende el producto en el mercado local y a las empresas procesadoras de chipa en Cordillera. La clave del éxito está en haber recibido una asistencia integral del MAG y la GTZ hasta adquirir la capacidad de autogestión. C. Soja Sexto lugar en producción y cuarto lugar en la exportación.

soja

cultivo

más

representativo de Paraguay en términos de su contribución a la economía. De acuerdo con la Cámara Paraguaya de Exportadores de Cereales y Oleaginosas (CAPECO) 53 , el área sembrada en 2010 ha sido de 2.680.000 hectáreas en las que se produjeron 7.300.000 toneladas54. Según datos del CAN 2008, existen 11.710 grandes y pequeñas unidades productivas de soja registradas en el país, con un promedio de 48 hectáreas por finca. Desagregando según departamentos, Alto Paraná es el mayor productor de soja con 741.842 hectáreas, seguido

Itapúa

con

480.721

hectáreas,

Gráfico 3.2‐30: Mapa de uso de los suelos de la Región Oriental

Canindeyú con 469.834 hectáreas, y Caaguazú con 318.664 hectáreas. Estos cuatro departamentos en conjunto representan el 81,5% del área sembrada de soja del país. (En el Gráfico 3.2-30, las zonas amarillas son las zonas productoras de la soja y cereales).

53 54

CAMARA PARAGUAYA DE EXPORTADORES DE CEREALES Y OLEAGINOSAS (CAPECO). Entre enero y noviembre de 2010, Banco Central del Paraguay.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Paraguay es el sexto país de mayor producción de soja, después de EE.UU., Brasil, Argentina, China e India. Asimismo es el cuarto país de mayor exportación después de Brasil, EE.UU. y Argentina (con 1.587.000.000 dólares). Los principales destinos son Países Bajos, Italia, Turquía, Rusia y España. Así, los países europeos representan más del 70% del mercado. Clúster en el que intervienen 560.000 personas. Aproximadamente el 75% de la producción total de la soja se destina a la exportación y el 25% al procesamiento (aceite de soja, pellet de harina de soja para piensos para animales). Así, la soja constituye el producto agrícola con el clúster más grande, donde intervienen en la fase de producción, más de 10.000 productores, 14 grandes empresas exportadoras de cereales, 46 empresas de agroquímicos, 66 empresas de maquinarias agrícolas y un elevado número de ingenieros agrónomos. Al agregar a los corredores, transportistas y a los empleados de las empresas procesadoras, intervienen directamente en este clúster una 560.000 personas. Cadenas de valor de la soja. Para explicar sobre la cadena de valor de la soja, se presenta a continuación el ejemplo de una empresa de Itapúa. En 2008 esta empresa compró 290.000 toneladas de soja, de las cuales 72.500 toneladas (25%) fueron vendidas en el mercado nacional como productos procesados (aceite, entre otros), exportando el resto. La cadena de valor es muy simple: productor → transporte → centros de acopio (silos) → planta de procesamiento → almacenamiento → venta en el mercado nacional. En 2009, el precio medio del productor había sido de 320 dólares por tonelada y el precio medio de exportación y de venta de los productos procesados en el país había sido de 450 dólares por tonelada, arrojando utilidades brutas de aproximadamente 40%. El impacto económico en la fase de producción había sido de aproximadamente 92.075.000 dólares55 generados por 2.200 productores. En la fase de preparativos para la exportación de los productos no procesados y en la fase del procesamiento habían sido contratados directamente 33 personas, generando 101.250.000 dólares para la exportación, y 30.563.000 dólares para los productos procesados (aceite, harina de soja y cáscaras para pienso), sumando en total 131.813.000 dólares. La demanda sigue creciendo. Al analizar la tendencia mundial de la demanda de la soja se deduce que las unidades productivas con soja continuarán creciendo en número, debido al crecimiento de la demanda del aceite comestible en China y a la reducción de la exportación estadounidense asociada con el incremento del uso del aceite de soja como biodiesel56. También 55

Precio de entrega en finca: Aproximadamente 400 dólares/toneladas. El factor más importante que sustenta el crecimiento de la exportación es el aseguramiento del transporte fluvial eficiente, y el mayor factor de limitación es la reducción del nivel de agua en los ríos durante la época seca dificultando la navegación. Hay una empresa de construcción naval mediana del Japón que está construyendo un

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

se espera un crecimiento de la demanda mundial de harina de soja como piensos para el ganado. Si bien es cierto que la producción de soja continuará jugando un papel importante en la economía nacional, también se han detectado los siguientes problemas. Desafío 1: Problemas sociales y deforestación debido a la ampliación del área sembrada. El área sembrada de soja ha experimentado una rápida expansión. La producción aumentó más del doble en diez años desde 291.000.000 toneladas en 2000. Actualmente, las grandes empresas de cereales y oleaginosas o los grandes productores continúan comprando o alquilando las tierras de los productores familiares, ante la expectativa de que la demanda mundial de la soja aumente. Todo este movimiento está acelerando la pérdida de las tierras de los productores familiares y generando otros problemas asociados, no existiendo ningún programa tendiente a una reconversión laboral para aquellos productores que no están en condiciones de permanecer en la actividad agrícola. La compra de tierras por parte de ciudadanos de origen brasileño y sus descendientes paraguayos, ha sido percibida como una invasión cultural por los paraguayos. Al mismo tiempo, la expansión incontrolada de la zona de producción de la soja está incrementando la carga que recae sobre la naturaleza, principalmente los bosques. De hecho, no pocos bosques nativos han sido destruidos debido a la expansión del horizonte agrícola con el propósito de aumentar la producción de la soja. Desafío 2: El uso de técnicas de producción dependientes de agroquímicos. Actualmente, la producción de la soja depende fuertemente de los agroquímicos y fertilizantes. Sin embargo, el uso de estas técnicas por un tiempo prolongado requiere ser monitoreado analizando sus efectos a largo plazo. Según estudios de aguas realizados en Laboratorios de Europa, en el corto plazo no se observan daños. En Paraguay se empezaron a introducir técnicas eco-amigables por iniciativa de la Cámara de Comercio e Industria de grandes productores, entre ellas se menciona el cultivo en líneas de contorno, la incorporación de abonos verdes de invierno, las franjas forestales alrededor de las tierras de cultivo para reducir la dispersión de los agroquímicos, etc. Se considera necesario continuar desarrollando más técnicas de producción eco-amigable para elevar la sostenibilidad de la producción.

astillero para barcazas de pequeño calado capaces de navegar en la época seca, atendiendo al futuro incremento del volumen de comercio.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

D. Sésamo El sésamo es un producto agrícola representativo producido por los productores familiares para determinadas empresas 57 . El sésamo empezó a ser producido por los productores familiares como sustituto del algodón. Por ejemplo, en la Sub-región 1 el sésamo ocupa el 84% de los cultivos de renta. Aquí se analiza la cadena de valor de este producto que experimentará un crecimiento vigoroso de la demanda potencial por exportación en los próximos años. Actores del cultivo de sésamo. A modo de ejemplo se analizó la cadena de valor de la producción de sésamo en el Dpto. de Concepción de la Sub-región 1. Está constituida por dos empresas exportadoras grandes (Kemasen y Shirosawa). Ambas establecen un canal de distribución sumamente simple que consiste en la producción → centros de acopio → plantas de procesamiento fuera del Departamento → exportación. Los actores directamente involucrados en la cadena de valor son aproximadamente 10.000 productores y cuatro proveedores de equipos y materiales en la fase de producción. Cadena de valor del sésamo. Los productores realizan la eliminación de las impurezas del producto antes de despacharlo y lo envasan en bolsas proporcionadas por los procesadores y exportadores. El producto embolsado es acopiado

posteriormente,

transportado a los cuatro centros de acopio de Horqueta y Yby Yau (existen dos

centros

cada

municipio)

utilizando los camiones proporcionados por los procesadores y exportadores. Luego, el sésamo es transportado a las plantas de procesamiento de Limpio y Mariano Roque Alonso. Los actores involucrados

etapa

Gráfico 3.2‐31: Costo y utilidades brutas del sésamo

procesamiento incluyen aproximadamente 60 empleados de las plantas de procesamiento a tiempo completo y 13 proveedores de equipos y materiales. 57

Los productos se clasifican en cuatro grandes grupos: (a) cultivos de renta producidos por las empresas y grandes productores; (b) cultivos de renta producidos por los pequeños productores para vender a determinadas empresas; (c) otros cultivos de renta producidos por los pequeños productores; y (d) cultivos de autoconsumo de los pequeños productores. De estos, el sésamo es un producto representativo del grupo (b).

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

El valor agregado generado en el Dpto. de Concepción es de apenas 4,5% que corresponde al valor generado del transporte hasta los centros de acopio y los procesos de embalaje antes de salir de las plantas que están fuera del Departamento. El costo de transporte desde las fincas hasta los centros de acopio es asumido por los propios exportadores. Al analizar la cadena de valor dentro del Dpto. de Concepción, se observa que el valor agregado en la fase de distribución es muy reducido, y el número de actores es mucho más reducido que el número de productores. Fuerte demanda de exportación. De acuerdo con la Cámara Paraguaya de Exportadores de Sésamo (CAPAXSE), la superficie de siembra del sésamo que en 2002 había sido de 5.640 hectáreas aumentó en 2008 hasta 21.635 hectáreas58. Existe una fuerte demanda internacional del sésamo, incluyendo Japón, y dicha Cámara prevé que el volumen de exportación del Paraguay se triplique en un futuro. En realidad, las plantas procesadoras ya están invirtiendo para la ampliación de sus instalaciones para responder a la futura demanda. Así, actualmente se considera que la capacidad de procesamiento supera el volumen de producción. A continuación se describen los desafíos que habría que superar para materializar dicho potencial. Desafío 1: Reducción de la productividad del suelo. El mayor desafío en la fase de la producción está en cómo mejorar la capacidad productiva del suelo. La productividad es medida por el rendimiento por cada hectárea (rendimiento unitario). Cuando recién se inició la producción del sésamo en Concepción, el rendimiento había sido de 750 kilogramos por hectárea, sin embargo este se redujo hasta 575 kilogramos por hectárea (30%). Esta caída se traduce en el valor actual de 16.332.000.000 guaraníes en total, y 1.633.200 guaraníes por cada unidad productiva, incidiendo fuertemente en el ingreso familiar. La pérdida de la productividad del suelo se debe al sistema de producción actual poco sostenible, ya que casi no se practican medidas de manejo de suelos como fertilización, rotación de cultivo, entre otros. Desafío 2: Gestión de calidad. Además de la pérdida de la productividad del suelo, existen también problemas relacionados a la gestión de calidad. A la caída del rendimiento unitario, se sumó la proliferación de la plaga y enfermedades –a consecuencia de las condiciones climáticas favorables para su propagación– obligando a los productores de algunas zonas a utilizar agroquímicos. Los productos tratados y no tratados con agroquímicos fueron mezclados y despachados de esa forma al mercado de exportación, generando denuncias por parte de los 58

La superficie sembrada en 2002 en la Región Oriental de 15.000 hectáreas aumentó a 75.000 hectáreas en 2008. La mayor zona de producción de Concepción es Horqueta donde el sésamo ocupa aproximadamente el 53% de la superficie sembrada.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

países importadores y causando la pérdida de la confiabilidad del sésamo paraguayo. Ante esta situación los procesadores y exportadores empezaron a introducir sistemas de gestión de calidad que abarcan desde la producción hasta la exportación. Asistencia a los productores familiares por parte de las empresas procesadoras y exportadoras. Los productores familiares actualmente venden sus productos a determinadas empresas procesadoras y exportadoras, y la presencia de éstas últimas incide positivamente considerando que las mismas brindan asistencia o apoyo los productores familiares aunque solo marginalmente ya que esta tarea requiere de elevados costos por el gran número de productores familiares. Como medidas concretas estas empresas están recomendando la rotación de cultivos utilizando las leguminosas59 que tienen la capacidad de incorporar el nitrógeno del aire al suelo. La asistencia técnica impartida no incluye el uso de fertilizantes químicos que implicaría una inversión más para los productores familiares. La existencia de centros de acopio también es una fortaleza para abordar el fortalecimiento de capacidades, dado que los mismos constituyen un verdadero nudo entre los productores y las empresas. De lograr convertir estos centros en un espacio de comunicación entre productores y técnicos extensionistas sería posible reforzar efectivamente la capacidad con limitados recursos. E. Productos lácteos El rubro más importante del sector ganadero que sigue a la carne bovina y otros productos derivados de la faena en términos de valor de la exportación son los productos lácteos60. Si bien es cierto que la leche es producida en todo el país, las Sub-regiones 3 y 4 tienen establecido el clúster industrial que abarca desde la compra de la materia prima hasta su procesamiento. En la Sub-región 3 actualmente existen 45.095 unidades ganaderas que crían en total 147.152 cabezas de vacas lecheras, de las cuales 40.030 son Holstein – raza de alta capacidad de lactación –. En la Sub-región 4, existen 55.019 cabezas de vacas lecheras, de las cuales 11.752 son Holstein. Aproximadamente el 90% de las unidades ganaderas está constituido por productores familiares con menos de 50 cabezas, quienes crían predominantemente la raza Holstein. Actores sociales y cadena de valor de la ganadería lechera. A modo de ejemplo, se analiza la cadena de valor de leche de Itapúa (Sub-región 4). Existen en este departamento 29.825 cabezas 59

Los cultivos leguminosos por lo general contienen rizobia que tiene la capacidad de fijar el nitrógeno del aire, por lo que al utilizar estos cultivos en el sistema de rotación, se incrementa la productividad del suelo. 60 La carne bovina que es el segundo producto más importante en términos del monto de exportación, después de la soja, ha registrado un monto de 53.100.000 dólares en 2009. Otros productos ganaderos de exportación importantes son la carne de cerdo (3.000.000 dólares), pollo (3.400.000 dólares), productos lácteos (4.300.000 dólares/2008). Éste último ha alcanzado el mayor monto de exportación, después de la carne bovina.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

de vacas lecheras, de las cuales solo el 13,3% es Holstein. Así, la producción de la leche se caracteriza por la alta dependencia de las pequeñas unidades ganaderas. La cadena de valor parte de las 350 a 450 fincas contratadas directamente por la planta procesadora de leche de Itapúa y sur de Alto Paraná. Estas fincas reciben de la planta procesadora: balanceados, suplementos nutritivos, equipos de ordeñe, vacunas, contenedores de almacenamiento primario de leche ordeñada, semillas de pastos, técnicas de cultivo de pastos, y otros equipos e insumos necesarios, y realizan una producción guiada. Asimismo, los productores compran granos remanentes y equipos de los silos y de los distribuidores locales, respectivamente. De esta manera, en esta cadena de valor intervienen tres organizaciones en la fase de producción. El precio unitario de entrega de la leche cruda de las fincas contratadas por la planta procesadora es de 1.425 guaraníes por litro. Estas fincas producen leche para autoconsumo y para la comercialización, excedente

reunido

para

vender a la planta procesadora. Aproximadamente 71.000 litros al día son entregados a esta planta61, que se traduce en una venta

aproximadamente

36.423.000.000 año.

Los

guaraníes

productos

al son

transportados por los propios productores a 42 centros de acopio de Itapúa y 5 centros de Alto Paraná. En cada centro de

Gráfico 3.2‐32: Costo y utilidades brutas de productos lácteos (kilogramos/guaraníes)

acopio existen coordinadores de productores.

planta

procesadora llega cada dos días a estos centros para recoger la leche cruda y transportarla a la planta procesadora ubicada en Obligado, Itapúa. En esta planta trabajan 58 empleados de tiempo completo. Las entidades externas que intervienen en este proceso son quince, incluyendo los proveedores de azúcar (para la producción de yogur), envases de papel, etc. La planta destina el 62% de la materia prima para 61 De acuerdo con el Equipo de Estudio de JICA, el volumen medio de acopio de la leche cruda al día de 71.000 litros se desglosa en 48.000 litros de las aproximadamente 400 fincas directamente contratadas por la planta procesadora, y 28.000 litros de las demás fincas.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

la producción de leche, 27% para yogur, y el resto para otros productos como el queso. El producto es comercializado a 2.450 guaraníes por litro, resultantes de la suma del costo de compra más la utilidad bruta (de 71,9%)62. Las utilidades netas de la planta son solo del 6% mientras que el 94% constituyen los gastos. Los productos industrializados son vendidos a los minoristas (supermercados, entre otros) a través de los mayoristas. El precio medio de los productos de leche está en 3.700 guaraníes por litro. Las ganancias brutas generadas en el proceso de distribución minorista representan un 51% del precio de venta en la planta. Aproximadamente el 50% de los productos lácteos es consumido en el área metropolitana. Está demás decir que la planta procesadora de productos lácteos de Obligado constituye el núcleo de esta cadena de valor. Los 47 centros de acopio no solo manejan los productos acopiados, sino también juegan un papel importante como espacio de comunicación entre la empresa y los productores para brindar servicios de asistencia técnica y seguimiento. Potencial – Posibilidad de incremento de la demanda. Esta planta de lácteos ha incrementado en un 30% su capacidad de producción en los últimos cinco años. Frente a la capacidad instalada actual de 33.736.000 litros por año, la producción en 2010 ha sido de aproximadamente 25.560.000 litros por año, con una tasa de operación de aproximadamente 75%. En relación a la demanda de la leche en el mercado nacional, el consumo anual de productos lácteos por habitante es de 83 litros solamente (calculado por cantidad de leche), cifra más baja en comparación con los países vecinos 63 y con el consumo mínimo recomendado por la Organización Mundial de Salud (OMS) de 145 litros64. Considerando que la Cámara Paraguaya de Industriales Lácteos y el Vice Ministerio de Ganadería del MAG están proyectando organizar una campaña de promoción de consumo de leche, es muy probable que el mercado nacional crezca en los próximos años. También se espera un crecimiento de la demanda de exportación. De acuerdo con la empresa de productos lácteos del Área del Estudio, los países vecinos, en particular Brasil que está atravesando por una etapa de rápido crecimiento económico, no pueden abastecer la demanda solo con la producción nacional, y esta empresa paraguaya ha sido preguntada si es capaz de exportar sus productos por una cantidad de 100.000 litros al mes. En este sentido, se considera 62

Este monto es el precio medio de la leche procesada de 1 litro de leche cruda y de otros productos. Brasil (127 litros), Argentina (192 litros), Uruguay (221 litros), 2002 FEPALE. 64 Para alcanzar el consumo recomendado por la OMS, manteniendo la productividad actual, se requiere aumentar 33.866 cabezas más. “Explotación de las fincas medianas y pequeñas en Paraguay”, 2004 MAG/JICA. 63

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

suficientemente viable desarrollar el mercado de manera sostenible, dirigiendo los esfuerzos al mercado de exportación a corto plazo y al mercado nacional a mediano y largo plazo. Desafío 1: Mejoramiento de las técnicas de gestión. Es difícil atender el incremento de la demanda si se sigue trabajando solamente con las fincas lecheras directamente contratadas por la planta procesadora, debido a la limitada disponibilidad de tierras en el área de influencia de la industrias lechera. Se considera necesario seguir trabajando con estas unidades productoras claves y, al mismo tiempo, invitar a otras fincas familiares locales a participar en la cadena de valor65. Para ello, es necesario resolver los siguientes problemas. En primer lugar, es indispensable desarrollar y extender las razas de mayor capacidad de ordeño como la Holstein66, siendo necesario establecer un mecanismo de financiamiento de bajo interés dirigido a las fincas familiares para la compra de vacas lecheras de razas mejoradas, a través del cual, los productores beneficiarios de crédito puedan devolver la deuda a la planta procesadora bajo un esquema solidario. Los propietarios de las fincas que venden directamente materia prima a la planta procesadora estudiada, en su mayoría, son descendientes de europeos con ricas experiencias y conocimientos adquiridos con el trabajo y el esfuerzo, sobre el manejo de pastos, abastecimiento de balanceados, técnicas de inseminación artificial y gestión integral de higiene en el proceso de ordeño, control bacteriológico, control de temperatura antes del despacho, necesarios para la gestión de las vacas lecheras67. Estas fincas han logrado obtener entre 20 y 30 litros de leche al día por cabeza mediante el manejo adecuado de vacas de razas con mayor capacidad de ordeño (Holstein, entre otros), frente al promedio nacional de solo 10 litros por vaca. Las fincas familiares pueden estar criando Holstein pero no han adoptado suficientemente técnicas adecuadas de gestión. En otras palabras, a más de introducir una raza de mayor capacidad de ordeño, para que los productores puedan manejar adecuadamente las vacas lecheras es necesario impartir capacitaciones y darles seguimiento. Desafío 2: Asistencia externa a las plantas procesadoras. Esta planta procesadora de productos lácteos ofrece transferencia tecnológica y seguimiento a las fincas directamente 65

Dentro del marco del EDRIPP, se realizó un proyecto piloto en el departamento de Itapúa, el cual apoyó a los productores familiares para incorporarse a la cadena de valor de la cooperativa Colonias Unidas. Véase el Anexo 4 para el detalle y lecciones aprendidas del proyecto piloto. 66 Por ejemplo, para alcanzar el consumo recomendado por la OMS en el mercado nacional, manteniendo el mismo número de vacas lecheras y el volumen de ordeño, se requiere aumentar 33.866 cabezas de ganado. “Explotación de las fincas medianas y pequeñas en Paraguay”, 2004 MAG/JICA. 67 ABC Digital La Vaca Lechera: un verdadera fábrica de alimentos http://fw3.abc.com.py/suplementos/rural/articulos.php?pid=182210

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

contratadas. En caso de aumentar el número de fincas proveedoras de materia prima, es inevitable ampliar la cobertura del servicio de transferencia tecnológica y seguimiento también a las nuevas fincas participantes. Sin embargo, no es una tarea fácil ampliar la cobertura del servicio al ritmo del aumento del número de las fincas. Los gastos adicionales se reflejarían en el alza de los precios de venta de los productos lácteos, resultando en la reducción de la competitividad. La planta procesadora requerirá de asistencia pública o de otros donantes para la organización de los productores familiares. Por ejemplo, actualmente se está transportando la leche cruda a los centros de acopio con carretas o motocicletas; a través de la organización de productores familiares, se podría establecer un sistema de acopio colectivo y reducir gastos de transporte. Desafío 3: Mejoramiento de la infraestructura vial. Existen varios tramos en la zona rural que se vuelven intransitables en la época de lluvias. Para abordar el tema de la infraestructura vial, es necesario pensar en dos grupos: los caminos desde la zona de producción hasta el centro de acopio (donde están instalados los contenedores) y los caminos principales. Los caminos rurales juegan un rol importante para asegurar la cantidad de leche cruda acorde con el plan de producción de la planta procesadora. Los caminos rurales en malas condiciones a más de dificultar el cumplimiento del plan afectan negativamente en los ingresos en efectivo de los productores, de ahí la importancia de mejorar las condiciones de los caminos rurales desde los centros de acopio hasta el camino principal. Para el efecto, se considera necesario construir un mecanismo de aporte financiero para el mantenimiento de los caminos en el que participen el sector público, la planta procesadora y las comunidades: por ejemplo, los caminos rurales serán mantenidos principalmente por la comunidad, mientras que los caminos de acceso desde los caminos principales hasta las comunidades serán mantenidos por la planta procesadora y el sector público, principalmente. Desafío 4: Reducción del costo de procesamiento. De las utilidades brutas de la planta procesadora equivalentes a 1.025 guaraníes por litro, la utilidad neta constituye solamente el 6%, y el 94% restante son los gastos. En particular los materiales comprados a terceros, incluyendo los envases de papel representan el 51% de los gastos. Se considera necesario reducir el costo de procesamiento, incrementando la capacidad de negociación de precios con los proveedores externos y mediante el incremento de la producción.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

F. Industria azucarera El azúcar orgánico representa más del 60% del total. De acuerdo con el MIC, el azúcar común que predominaba anteriormente, en el año 2007, fue superado por el azúcar orgánico gracias a su constante crecimiento (Gráfico 3.2-33). De la producción total en 2008 de 106.598 toneladas, el 61,2% ha sido el azúcar orgánico, cuya mayoría ha sido destinada a la exportación. El azúcar producido en los 22 principales ingenios es exportado a 27 países a través de 18 empresas

exportadoras.

volumen total de exportación que había sido de 32.551 toneladas en 2003

aumentó

101.553

toneladas en 2008. El principal mercado

sido

norteamericano (68.837 toneladas, 67,8%), de las cuales EE.UU. representó

97%.

exportación a los países europeos ha sido de 29.622 toneladas (29,2%), principalmente Alemania (26,8%). De acuerdo con la Cámara Paraguaya

Azúcar,

empleados

directos

los la

industria azucarera se estiman en

31.250

personas,

incluyendo los productores y los trabajadores de ingenios. Adicionalmente,

existen

220.000 personas involucradas indirectamente en este sector incluyendo las empresas de transporte,

organismos

Gráfico 3.2‐33: Producción de azúcar en Paraguay

financieros, proveedores de equipos e insumos agrícolas, talleres de maquinarias agrícolas, etc. Producción de cañas de azúcar. De acuerdo con el CAN 2008, existen 20.550 unidades productivas agrícolas en la región Oriental, principal zona de producción de caña, con una área

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

sembrada 68 de 81.830 hectáreas y una producción de 5.079.612 toneladas. El 87% de las unidades productivas agrícolas son productores familiares con menos de 20 hectáreas cuya producción representa un 40% del total 69 . Desagregando según departamentos, el mayor volumen de producción se obtuvo en Guairá 38,6%, y le siguen Paraguarí (21,5%), Caaguazú (15,7%), Cordillera (6,3%), y Caazapá (5,7%). Estos cinco departamentos en conjunto representaron aproximadamente el 88% de la producción total. Entre 2000 y 2008, el área sembrada aumentó un 68% y el volumen de producción un 112%. Estas cifras demuestran la tendencia creciente de la producción. Los 22 principales ingenios trabajan con materia prima producida en un total de 77.171 hectáreas. El 28% de esta superficie pertenece a los mismos ingenios. Sin embargo, solo seis de los 22 ingenios tienen grandes áreas de cultivo, mientras que el resto depende de la caña de azúcar producido por los productores familiares. Cadena de valor de la caña de azúcar. Aquí se describe

cadena

valor de azúcar tomando como ejemplo el Dpto. de Cordillera. La cadena está constituida por las fases de: Producción → acopio → →

procesamiento exportación.

De acuerdo con el CAN 2008, en el Dpto. de Cordillera existen 1.464 unidades agrícolas,

productivas que

5.111 produciendo

cultivan hectáreas

anualmente

Gráfico 3.2‐34: Cadena de valores de la industria azucarera

317.390 toneladas, equivalentes a unos 38.000 millones de guaraníes. Los principales costos incluyen: preparación de tierras para el cultivo y la mano de obra para la cosecha, que en conjunto se estiman en aproximadamente 8.300 millones de guaraníes; asimismo los insumos (fertilizantes) cuestan 5.360 millones de guaraníes. Además de los productores y los empleados 68 69

De estos, un 27% corresponde a las tierras de cultivo de los ingenios. Los 122 grandes productores con más de 500 ha (0,5%) arrojaron el 36,2% del rendimiento total.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

de los ingenios, intervienen en la cadena de valor, 25 proveedores de equipos e insumos del departamento y otros 12 proveedores fuera del departamento, empleados temporales de cosecha, técnicos extensionistas directamente contratados por los ingenios. El precio de entrega de la caña a los ingenios está en 120.000 guaraníes por tonelada, lo cual se traduce en un monto total de producción de 38.000 millones de guaraníes. La caña de azúcar cosechada por los productores es primero transportada a los centros de acopio en carretas por los productores. Existen varios centros de acopio en el departamento, equipados de guinches para la carga a los grandes camiones. El costo del transporte y carga es asumido por los productores y se estima en 640.000.000 guaraníes aproximadamente. Los costos de equipos e insumos son asumidos por los ingenios. El valor agregado en el proceso de producción se calcula en 29.060 millones de guaraníes, que es el resultado de la producción total (38.000 millones de guaraníes) menos el costo de la mano de obra (8.300 millones de guaraníes) y el costo de transporte (de 640.000.000 guaraníes). Posteriormente la cosecha es transportada a los ingenios en camiones. Este costo es asumido por los ingenios y se estima en 640.000.000 de guaraníes. La caña de azúcar es procesada y adquiere un valor de 26.200.000 dólares (120.500.000.000 guaraníes). Este monto se desglosa en: 67% de azúcar (común 41%, orgánica 26%), alcohol 27%; miel para destilerías 6%. El azúcar orgánico correspondiente a 6.550.000 dólares parece haber sido exportada casi en su totalidad. En el caso del azúcar orgánico para la exportación, todos los procesos hasta la elaboración en los ingenios se realizan dentro del departamento, mientras que las actividades correspondientes a partir del puerto de desembarque se realizan fuera del mismo. Al considerar el precio al por menor en Italia (uno de los destinos de la exportación) como el 100% del valor económico, se deduce que el 36% del mismo ha sido generado dentro del departamento. Potencial de incremento del azúcar orgánico. La demanda de alimentos orgánicos muestra una tendencia de constante aumento. Por ejemplo, la demanda en los EE.UU. experimentó un incremento del 70% entre los años 2004 y 200970. El consumo mundial de azúcar se estima en 151.000.000 toneladas aproximadamente, pero el consumo del azúcar orgánico (de 240.000 toneladas) representa apenas el 0,2% del total71. Los principales países proveedores son Paraguay y Brasil (100.000 toneladas cada uno), y no es exagerado decir que estos dos países están absorbiendo casi la totalidad de la demanda del mercado. Por ejemplo, el 83% del azúcar orgánico abastecido al mercado estadounidense a 70 Hansen 2010 http://www.suite101.com/content/demand-for-organic-food-increases-dramatically-over-5-yearperiod-a268687 31/3/2008. 71 FIBL (Reserch Institute of Organic Agriculture)Mercado Europeo de Azúcar Orgánica y Comercio Justo 2006.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

través del Comercio Justo es paraguayo. Sin embargo, EE.UU. que ofrece el mercado más importante para el Paraguay está sujeto a un sistema de cuotas aplicables a los países exportadores, a fin de proteger la industria azucarera nacional, es muy difícil incrementar en corto tiempo el monto de exportación para este mercado. Actualmente, la cuota atribuida al Paraguay es de 7.258 toneladas72, y la exportación en el año 2009 ha sido de 7.100 toneladas. En todo caso, según la información de Florida Crystals Food, hay una oferta faltante de azúcar en EE.UU. del orden de uno o dos millones de toneladas al año. Las mayores empresas consumidoras de azúcar como Coca Cola, Pepsi y Kellogg actualmente están realizando investigación y desarrollo de los productos utilizando el azúcar orgánico, y es probable que la demanda se incremente drásticamente en un futuro. Para responder a esta demanda potencial, la empresa azucarera más grande de Paraguay ya ha realizado inversiones del orden de 20.000.000 dólares para ampliar sus plantas con miras a producir anualmente 100.000 toneladas. El mercado europeo está restringiendo el volumen de importación mediante la aplicación de aranceles, pero no existe un sistema de cuota de importación como en EE.UU.73. La demanda de azúcar orgánico muestra una tendencia creciente también en otros mercados como Japón, Taiwán, Corea del Sur, y otros países asiáticos, así como en Australia y Nueva Zelanda. De esta manera, se considera que la demanda mundial de azúcar orgánico se incrementará en un futuro, pero no necesariamente de manera drástica a corto plazo. Brasil ha intentado entrar improvisadamente a este nicho de mercado, el cual se saturó inmediatamente. Por lo tanto, antes de aumentar la producción, es pertinente fortalecer el sistema de producción observando y analizando cuidadosamente la tendencia de otros países. Desafío 1: Apoyo al cultivo orgánico. El cultivo orgánico de la caña de azúcar implica utilizar los fertilizantes orgánicos que son más pesados y voluminosos que los fertilizantes químicos. Así, es necesario que los ingenios azucareros tomen la iniciativa de facilitar el transporte de los fertilizantes para que los productores familiares puedan utilizarlos, dado que estos últimos tienen muy limitados medios de transporte. Al mismo tiempo, para motivar a los productores a producir el azúcar orgánico, es necesario cambiar el mecanismo de transacción que consista en determinar el precio unitario de acuerdo con el grado Brix. Desafío 2: Reducción del costo de las empresas azucareras. Se calcula que el rendimiento en ingenio del azúcar orgánico es de 30% menos que el azúcar común. Para la extracción de la 72

La cuota de Paraguay hace 25 años había sido de 20.000 toneladas, la cual se redujo a 7.258 toneladas porque no pudo mantener ese nivel. 73 La materia prima de azúcar en Europa es la remolacha azucarera.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

glucosa se demora más porque se aplican otras técnicas como el centrifugado. También se necesita invertir otro costo para el monitoreo a fin de asegurar la trazabilidad. Se requiere ir reduciendo estos costos mediante el mejoramiento técnico de los procesos y de gestión. El azúcar orgánico tiene mayor precio que el azúcar común, pero en la actualidad no existe un precio de cotización, y en la práctica, los precios se determinan mediante negociaciones. Para encontrar nuevos clientes, es necesario participar en mayor número de ferias y otros eventos similares y entrar en contacto directo con los clientes en forma individual. Desafío 3: Atribución de mayor prioridad. El MAG ha elaborado en 2003 el “Programa Nacional de Fomento del Cultivo de la Caña de Azúcar Orgánica (Período 2003–2008)”, el cual no ha sido puesto en práctica por falta de presupuesto. Como una fase preliminar, también fue promulgada la Ley 3481 de Fomento y Control de la Producción Orgánica en junio de 2008. Así los preparativos para el apoyo a la producción del azúcar orgánico ya han finalizado. El siguiente paso sería elevar el orden de prioridad de esta iniciativa dentro del gobierno, asignar el presupuesto necesario y poner el programa en práctica de forma urgente. G. Yerba Mate

La yerba mate es un cultivo cuya cadena de valor ha alcanzado el máximo nivel de desarrollo, en el sentido

que

los

productores

familiares

intervienen directamente en la producción, y se realiza su procesamiento, embalaje y venta en el país. De acuerdo con el Club del Mate 74 que tiene su sede en Argentina, existen en el Paraguay 10 empresas grandes y cerca de 200 pequeñas plantas de producción de la yerba mate. Los tres principales departamentos son: Guairá (26), Central (23) e Itapúa (16). La producción nacional total de los productos relacionados con

Gráfico 3.2‐35: Volumen de producción de yerba mate

la yerba mate en 2009, según los datos de estas empresas, ha sido de aproximadamente 30.000 toneladas. El área plantada de la yerba mate en toda la región Oriental, según el CAN 2008 es de 18.305 hectáreas, donde 9.505 unidades productivas agrícolas producen 76.663 toneladas. El 60% de la producción y el 93% de las unidades productivas agrícolas están constituidas por los 74

http://www.clubdelmate.com/informacion-general/la-yerba-mate-paraguaya-con-mejor-sabor-al-coservar-etapasdel-proceso-tradicional

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

productores familiares con menos de 50 hectáreas. Tal como se muestra en el Gráfico 3.2-35, la mayor producción se obtiene en la Sub-región 4, en particular el Dpto., de Itapúa. A éste le siguen los departamentos de Guairá y Alto Paraná. El monto de producción de la materia prima de la Sub-región 4 se estima en 33.355 millones de guaraníes, a la que intervienen directamente 2.700 unidades productivas agrícolas75. Se puede afirmar que la Sub-región 4 se ubica en el centro del subsector industrial de la yerba mate, como una gran zona de abastecimiento de la materia prima. Cadena de valor de la Yerba Mate. Aquí se analizó la cadena de valor formada en torno a una empresa productora de la Colonia Obligado, Itapúa 76 . Esta cadena está constituida por los productores → centros de acopio y planta de procesamiento primario → bodega → planta de procesamiento → centro de distribución (venta al por mayor) → venta al por menor. En

primer

lugar,

existen aproximadamente 410 unidades

productivas

agrícolas (socios) que producen

anualmente

unas 210.000 toneladas de yerba. Existen por lo

menos

tres

organizaciones

que

apoyan su producción, incluyendo la planta procesadora

los

proveedores de equipos e insumos. La yerba cosechada

Gráfico 3.2‐36: Costo y utilidades brutas de yerba mate

manualmente es transportada a más de 30 plantas de procesamiento primario de la zona, para ser sometida a secado y molida77. En este proceso trabajan por lo menos 650 personas contratadas directamente. Como agentes terceros que sustentan este proceso, intervienen aquí los proveedores de leña que se utiliza en el secado de las hojas verdes. El peso de estas hojas se reduce al 38% en este proceso. 75

La estimación se basó en los resultados del análisis de la cadena de valores, de la que se describe más tarde. A manera de responder al incremento de la demanda, una de las principales empresas de la yerba mate de Itapúa ha construido un centro de almacenaje de las hojas secas con una capacidad de 1.000 TM. 77 Solo existe una planta de procesamiento primario directamente manejada por la empresa procesadora. 76

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Las plantas de procesamiento primario que reúnen hojas verdes, constituyen un espacio donde las empresas distribuyen a los productores los equipos e insumos necesarios, y mantienen comunicación estrecha para mantener la calidad necesaria. Son el punto clave que influye fuertemente en el plan de producción y el mantenimiento de la calidad de los productores de la empresa. Después de dejar reposando durante un tiempo considerable en las bodegas de la empresa, las hierbas son sometidas al procesamiento secundario que consiste en el molido, y en la mezcla de otros ingredientes (como el té verde, etc.) según sea necesario, y en el envasado. Los empleados directamente contratados en este proceso son 94 personas, y además, intervienen indirectamente los proveedores de los ingredientes adicionales y de los envases. Los productos son despachados a los centros de venta al por mayor en la ciudad de Asunción administrados por la empresa y otros siete centros de venta al por mayor. El precio de la yerba mate en la fase de venta al por menor alcanza 3,6 veces el precio de venta en la finca. Este precio en la fase de venta al por mayor alcanza 2,9 veces, donde

incrementando el valor agregado

varios

municipios, básicamente del Dpto. de Itapúa. En este

sentido,

producto

este

contribuye

sustancialmente

Gráfico 3.2‐37: Flujo de hoja verde y yerba canchada de Itapúa

economía local. Potencial del mercado de la yerba mate. La demanda nacional de la yerba mate se viene incrementando a un ritmo constante asociándose con el incremento de la población. La demanda de yerba mate en Paraguay es sustentada por los productos preparados con la yerba mate y otros ingredientes. Existe una diversidad de productos con diferentes valores agregados (dieta, efectos medicinales) La exportación es aún muy reducida dentro de la producción total, puesto que solo representa el 2,7%. Los principales destinos de la exportación son España, Bolivia, EE.UU. Sin embargo, este reducido porcentaje se debe más que a la reducida magnitud del mercado de exportación, a que la producción alcanza solo para satisfacer la demanda nacional. De continuar 92

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

manteniendo el mismo esquema de producción, va a ser difícil responder a la demanda del mercado exterior. Desafío 1: Incremento del rendimiento unitario. El rendimiento de la yerba mate en Paraguay está en 2,4 toneladas/ha, con un máximo de 4,3 toneladas/ha (Dpto. de Itapúa), si bien este rendimiento está muy por debajo en comparación con Brasil y Argentina donde se tiene un nivel de 10 toneladas/ha. El rendimiento de Itapúa se debe a la asociación de los productores (pequeños) con la empresa procesadora. Los socios pueden beneficiarse de la asistencia técnica y otros apoyos ofrecidos por la empresa. Para incrementar la producción por unidad de superficie a nivel regional, es necesario ampliar el alcance y la frecuencia de los servicios de los técnicos extensionistas tanto de las empresas como del MAG. Sin lugar a dudas, también es necesario que los centros de investigación gubernamentales desarrollen variedades de yerba mate altamente rentable. Desafío 2: Ahorro del costo de distribución y mejoramiento de la calidad. En el proceso de elaboración de la yerba mate, es necesario dejar reposar las hierbas secadas y cortadas durante un tiempo considerable para su maduración. La baja productividad en las zonas de producción (huertas), y el alto costo de almacenamiento de la materia prima en el proceso de elaboración, se traducen en un costo relativamente alto de producción. Con el fin de lograr fortalecer la competitividad en cada fase de la cadena de valor, es necesario reducir costos y mejorar la calidad. Por ejemplo, el Club del Mate considera que para ampliar su mercado en el exterior, se hace indispensable implementar técnicas de gestión del proceso de producción denominadas “buenas prácticas” en todas las fases de la cadena de valor. El procesamiento primario genera utilidades brutas del 46%. De lograr agrupar los centros de acopio, las plantas de procesamiento primario y las pequeñas y medianas empresas de la zona por una gran empresa, se estabilizaría el volumen de manejo de los productos y se estaría ahorrando el costo de procesamiento. Además, esta agrupación permitiría transferir los conocimientos y técnicas (know how) que las grandes empresas han venido acumulando, para normalizar la calidad de los productos. Desafío 3: Aseguramiento de otros insumos. El procesamiento primario consume gran cantidad de leña para el secado y molido de las hojas antes de entregarlas a la empresa procesadora. Para asegurar el abastecimiento de leña, se requiere realizar la reforestación planificada. Asimismo, es necesario cultivar las variedades de hierbas medicinales de alto valor económico que se mezclan con la yerba mate como ingredientes adicionales.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

H. Turismo El turismo constituye un sector no necesariamente grande dentro de la economía, puesto que su participación ha sido de solo 1% del PIB (2009) generando divisas del orden de 112.000.000 dólares. Sin embargo, es un sector que en los últimos diez años ha experimentado un constante crecimiento, y encubre un gran potencial para la diversificación industrial en las zonas rurales. La Secretaría Nacional de Turismo ha clasificado la región Oriental según su potencial de recursos turísticos, en cinco regiones incluyendo la ciudad capital Asunción. A continuación se describen las características de cada

Gráfico 3.2‐38: Regiones turísticas del Paraguay

una de ellas.

Región 1 Cercanías de Asunción: Ruta franciscana (Departamentos Central, Cordillera y Paraguarí) El denominado “Circuito de Oro” incluye la escénica naturaleza, pueblos coloridos, variedades de artesanías,

zona

histórica

Guerra de la Triple Alianza, y la ruta por la que la Orden de San Francisco de Asís que llegó al Paraguay a la segunda mitad del Siglo XV, emprendió su misión evangelizadora entre la población indígena. El municipio de Caacupé (Cordillera) es al mismo tiempo un lugar sagrado, y gran productor de artesanías de cuero, madera, etc. Asimismo, Pirayú (Paraguarí) es conocido por Ñandutí 78 , artesanía típica del Paraguay y el único lugar que produce hamacas hechas a mano.

Son encajes a mano de forma redonda, cuadrada o rectangular combinadas en forma de tela de araña.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Región 2 El Sur: Ruta Jesuítica (Departamentos Misiones, Ñeembucú e Itapúa) Es una ruta por donde pasaron los jesuitas en el Siglo VXII, en la que se recorren los pueblos indígenas construidos por ellos, los restos de la Guerra de la Triple Alianza79, grandes ríos y colinas, humedales, pastizales, y los bosques nativos del Atlántico de Alto Paraná, donde el visitante puede disfrutar de un paisaje escénico. En el Dpto. de Misiones se puede encontrar variedades de prendas de lana como el poncho, y en el municipio de San Miguel se organizan anualmente en junio un festival de música folclórica y artesanías, conocido con el nombre de Festival del Ovecha Rague. Región 3 El Centro: Tapé Avirú (Departamentos de Caaguazú, Guairá, Caazapá) Corresponde a la zona central de la región Oriental. Ha logrado mantener una riqueza natural y el hábitat tradicional en el transcurso de los años. Esta región es denominada Tapé Avirú en la lengua nativa guaraní y es la tierra para partir a un mundo sin maldad para los indígenas. La localidad de Yataity (Dpto. de Guairá) es famosa por las camisas, corbatas y blusas de Ao po’i80, un tejido de algodón típico del Paraguay. Región 4 El Este: Ruta Tecnológica (Departamentos de Alto Paraná y Canindeyú) Es una región de tierra roja donde se extienden inmensas tierras de cultivo de soja. Existe una zona en la que todavía queda parte de los bosques naturales denominados Bosque Atlántico del Alto Paraná, que conservan un valioso ecosistema. El Río Paraná que riega la parte este de la región Oriental es conocido por la Central Hidroeléctrica de Itaipú, que es la presa más grande del mundo. La ruta se denomina también “Ruta Tecnológica” porque recorre por el Parque Tecnológico Itaipú donde se concentran las universidades y centros de investigación.

La Guerra de la Triple Alianza o Guerra Grande fue el mayor conflicto bélico de la historia americana desencadenada entre 1864–1870. Fue la guerra en la cual una coalición formada por Brasil, Uruguay y Argentina luchó militarmente hasta derrotar totalmente el Paraguay. La población paraguaya se redujo de 520.000 a 210.000 habitantes, y además el país tuvo que ceder una cuarta parte de su territorio (140.000 km2) a Brasil y a Argentina. 80 Bordado sobre el tejido de lana, utilizando hilos blancos y de una gran variedad de colores.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Región 5 El Norte: Aventura (Departamentos de San Pedro, Amambay y Concepción) La parte este colinda con las sierras más altas del país (Dpto. de Amambay), y en su borde están los humedales, cueva con dibujos arcaicos, la lomada que constituye el último escenario de la Guerra de la Triple Alianza. La parte oeste está ocupada por el Dpto. de Concepción que alberga el Río Paraguay, que es la corriente natural más importante del país, así como los ríos Apa y Ypané. Esta región es clasificada como “Aventura”, donde los visitantes pueden disfrutar de la gran naturaleza. El Dpto. de Concepción es conocido por las artesanías de madera (sillas, mesas, etc.) Ao po’i y el tejido tradicional Encaje jú81. Cultura indígena y seguridad pública. De acuerdo con la SENATUR el número de turistas que visitaron el Paraguay entre 2000 y 2007 aumentó a un ritmo medio de 5,3% anual, que es mucho mayor que el promedio en América Latina (2,9%). El encanto del turismo paraguayo se basa en la riqueza natural y la cultura, incluyendo los elementos religiosos. El crecimiento de este sector se debe en parte, a los esfuerzos invertidos por SENATUR para dar a conocer a través de su Página Web el encanto de estos recursos turísticos y por el MIC que, a través de su red de fomento de exportación, ha participado en las exposiciones turísticas y de artesanía en el exterior. Para desarrollar aún más el turismo paraguayo se considera urgente que cada región elabore un plan concreto, con base en el Plan Maestro de Desarrollo del Sector Turístico de Paraguay 2008 elaborado por SENATUR, resaltando las características de sus recursos. En comparación con los grandes países turísticos como Brasil y Argentina, Paraguay debe estar consciente de una serie de limitaciones y desafíos que no son fáciles de superar, como por ejemplo, la escases de recursos atractivos que sean únicos del Paraguay, el mejoramiento de la accesibilidad, entre otros. Por otro lado, también tiene una serie de fortalezas que pueden convertirse en la base del desarrollo sectorial. En primer lugar, es uno de los pocos países latinoamericanos que mantiene la cultura indígena, como lo demuestra el hecho de que la lengua guaraní es reconocida como lengua oficial. En segundo lugar, es un país seguro con una tasa de delincuencia sumamente baja. Es importante resaltar estos dos puntos vinculando con los demás recursos para promocionar el turismo paraguayo. Efecto sinérgico de la agricultura y turismo. Se plantea la estrategia de aprovechar efectivamente la imagen del Paraguay como el “país productor de agricultura orgánica”, imagen

Al igual que Ñandutí, es el encaje a mano que se teje sobre bastidores de madera. Las puntas son más gruesas que Ñandutí y se utilizan como prendas y artículos de uso diario.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

que el país ha logrado enraizar a través de la exportación de algunos productos agrícolas orgánicos como el azúcar. El agroturismo es una iniciativa que vincula el desarrollo turístico con la imagen de “Paraguay, país

productor

sanos”

alimentos

aprovechando

gradual

crecimiento producción

agropecuaria

orgánica. Es importante diseñar y

promocionar

los

paquetes

turísticos que incluyan visitas a las

zonas

producción,

teniendo como target a los visitantes europeos con fuerte preferencia por los alimentos orgánicos. En realidad, Costa Rica que es un país famoso por el ecoturismo, ya tiene diseñados varios paquetes turísticos de este tipo. La oficina del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) en Paraguay ya tiene identificado el potencial del agroturismo según departamentos

los

targets

consumidores

con

concretos82. Los

preferencia

alimentos

orgánicos suelen interesarse en las artesanías, en las tierras y la historia de las personas que las han

fabricado,

los

antecedentes de estos artículos. En este sentido, al transmitir este tipo de información de manera Gráfico 3.2‐39: Efecto sinérgico turismo‐agricultura 82

IICA. 2009. Documento de Trabajo No 5 Consideraciones sobre Turismo Rural en el Paraguay. P29-30.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

estratégica, se incrementaría la posibilidad de ampliar el nicho de mercado y, al mismo tiempo, atraer a los turistas a que vuelvan al país y no solo sean solamente turistas transitorios. Esto contribuirá a incrementar las oportunidades de venta directa de los productos de los productores familiares, las oportunidades de empleo en el sector turístico para mejorar su nivel de ingresos y, a la larga, a arraigarse en la zona. Para inducir este efecto sinérgico, es necesario combinar estratégicamente el desarrollo de la infraestructura y el desarrollo de las capacidades de los actores involucrados. Desafío 1: Escasa capacidad de la SENATUR. Es todavía insuficiente la capacidad de la SENATUR para elaborar planes de desarrollo, implementar proyectos y coordinar acciones con los gobiernos locales, sector privado y la administración turística. La escasa capacidad está impidiendo realizar inversiones y promociones efectivas para aprovechar los recursos disponibles. Se podría pensar en implementar un programa de apoyo que consista en, por ejemplo, promover la fabricación de artesanías de buena calidad a las que se añadirían un breve folleto informativo con fotos y breves episodios de los autores en el caso de turismo con elementos religiosos e históricos (ruinas); o la preparación de un menú con productos agropecuarios frescos y orgánicos en los restaurantes administrados por la comunidad local en los lugares turísticos. Para poder arrancar estas actividades se requiere que los gobiernos locales (departamentales y municipales) tengan suficiente capacidad de elaborar los respectivos planes con participación de la comunidad local, coordinando las opiniones e interés de diferentes sectores y organismos relevantes. En este proceso la SENATUR deberá fomentar el desarrollo de las capacidades de los gobiernos locales y asumir la coordinación entre los organismos públicos centrales y el sector privado. Desafío 2: Infraestructuras insuficientes. Se requiere desarrollar la infraestructura vial, hoteles, restaurantes, electricidad, teléfonos e información. Dado que esta infraestructura no solo satisface los requerimientos de los turistas, sino que además contribuirá a mejorar la calidad de vida de los habitantes locales. Desafío 3: Capacitación de los actores locales. Aun cuando se desarrollen los recursos turísticos y la infraestructura necesaria, no habrá un verdadero desarrollo turístico si no se ofrecen servicios que satisfagan las exigencias de los visitantes. Paralelamente con el desarrollo de la industria turística, se requiere capacitar a los empleados de los hoteles, restaurantes, a los guías locales y policía turística, entre otros.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.3

La realidad del mundo rural en la Región Oriental: una sociedad en transición y una cultura con tradición

Las personas (ciudadanos/as), sus organizaciones y las redes sociales son el eje vital del Desarrollo Rural Territorial. Las características fundamentales de dichas organizaciones son la estructura, las formas de operación y las jerarquías, las que a su vez son determinadas por las raíces culturales, las tradiciones y la religión. El desempeño de esas organizaciones condiciona el acceso a los servicios sociales (salud, educación, tierra, entre otros), a los modos de producción y a los patrones de consumo. En este caso se incluyen las organizaciones formales y no formales. Además de la diversidad cultural, es fundamental prestar especial atención a las diferencias de género, edad y etnias. En el presente capítulo se describe la situación actual de los temas claves de la dimensión social; el Capital Social como un elemento fundamental para los procesos de desarrollo territorial; Mujeres, Jóvenes Rurales, Grupos Étnicos como actores sociales esenciales para el diseño de estrategias; Acceso a la tierra, Educación y Salud que son los principales temas en los cuales se presentan desigualdades. 3.3.1 Capital social El capital social en la región Oriental de Paraguay es el resultado de múltiples factores históricos, culturales, de manifestación estructural y coyuntural que han configurado el espacio social en las diferentes regiones. No obstante, se observan patrones inequívocos en todas las zonas que corresponden a poblaciones campesinas, cuyo perfil cultural define la manifestación y construcción del capital social. En Paraguay, el capital social se desdobla en dos expresiones principales, las informales o de proximidad, conformada por la familia, las amistades y la vecindad; y en segundo lugar, las organizaciones formales como los comités de productores agrícolas, las asociaciones de vecinos, clubes deportivos, entre otros. El modelo histórico de las organizaciones formales en las zonas rurales se puede resumir brevemente en el siguiente esquema: A.

Ligas Agrarias Cristianas 1960‐1980

Constituye la primera experiencia de organización en zonas rurales con apoyo de la Iglesia Católica, enfocada a la construcción de un nuevo orden societal rural. Los principales ejes de acción de las Ligas Agrarias fueron el trabajo conjunto en las fincas, conocido como “minga” u “ojopói”, la organización de almacenes comunitarios, así como la educación de los niños 99

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

campesinos fuera del sistema oficial para asegurar una formación no alienante, alimentada por las modernas ideas de la “pedagogía del oprimido” del pedagogo brasileño Freire y la “teología de la liberación”. El régimen militar de Stroessner no toleró estas iniciativas y reprimió hasta la extinción de las mismas. B.

Ausencia de organizaciones 1980‐1990

Este periodo se caracteriza por el temor generalizado en el ámbito campesino como consecuencia de la represión política y el desmantelamiento de todo tipo de iniciativa de organización a partir de la experiencia de las Ligas Agrarias. No surgen organizaciones importantes, solo manifestaciones muy locales pilotadas esta vez por los nuevos proyectos de cooperación internacional que comenzaban tímidamente a trabajar en algunas zonas de la región Oriental, como la cooperación alemana, entre otras. C.

Emergencia de las nuevas formas de organización 1990‐2010

La instauración de la democracia en 1989 es coincidente con la revitalización de las organizaciones campesinas, potenciadas por diferentes proyectos de cooperación internacional como por ONGs y, en no pocos casos, por el fermento político y la militancia a la que la dirigencia campesina comienza a acceder con la apertura que trae consigo la democracia. En este periodo, el MAG intensifica su presencia en las zonas rurales, instalando el sistema de las organizaciones de productores rurales para el acceso a capacitación, créditos e insumos. A partir de esta breve revisión histórica se propone una tipología regional básica del capital social en la región Oriental. Se asume que, si bien existen pequeñas diferencias zonales, la estructura y el comportamiento del capital social en las subregiones es similar y no ofrece rasgos que permitan realizar una tipología diferenciada significativa. Las zonas campesinas tradicionales se caracterizan por la primacía de fuertes lazos familiares y de proximidad (vecinos y amigos) con escaso nivel de formalización, actuando de manera paralela a las organizaciones formales, con sus modalidades culturales primarias de solidaridad social. Algunas zonas presentan comportamientos en general individualistas y estrategias económicas principalmente de autoconsumo. La gran mayoría de las familias campesinas experimentan trasformaciones estructurales en cuanto a su composición familiar debido a emigraciones, así como en sus actividades productivas, acceso a bienes y servicios, por el avance del modelo cultural moderno. En este sentido se aprecia un doble proceso: el aumento de la pobreza en algunas zonas, mientras que otras, se modernizan e integran a las nuevas cadenas productivas. 100

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Las organizaciones son vistas como espacio de acceso a bienes y servicios de apoyo con una expectativa de gratuidad, lo que genera a su vez un marco de acción inmediatista, paternalista y asistencialista. La intervención de las políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida de las familias campesinas ha instalado un modelo de trabajo con las organizaciones caracterizado por un fuerte asistencialismo y paternalismo. Las zonas campesinas tradicionales cubren casi toda la región Oriental, aunque se encuentran en menor cantidad en las porciones orientales de los departamentos fronterizos de Canindeyú, Alto Paraná y el noreste de Itapúa. Las zonas pobladas y bajo influencia de la cultura de la inmigración internacional, ubicadas en departamentos fronterizos como Canindeyú, Alto Paraná e Itapúa. Dos tipos de escenarios sociales se presentan en estas zonas. Primero, las poblaciones antiguas surgidas en las primeras décadas del Siglo XX, con inmigrantes europeos y asiáticos, quienes se caracterizan por disponer de un capital social construido sobre instituciones formales, principalmente sobre la figura de las cooperativas. Este grupo se sitúa especialmente en la porción centro-norte del departamento de Itapúa y es conocido regionalmente bajo la denominación de “colonias alemanas o japonesas”, aunque en la actualidad se ha ampliado con diversos y numerosos estratos ya no pertenecientes a ese origen geográfico. Se caracteriza por disponer de una cosmovisión diferente a la de la sociedad campesina tradicional y está marcado por una dinámica productiva diferente, orientada fundamentalmente al éxito empresarial y la prosperidad individual. Llegados al país a fines del Siglo XIX y comienzos del XX en condiciones de pobreza, estos inmigrantes encararon esa condición como un desafío a ser superado con una ética del trabajo, esfuerzo personal, ahorro e inversiones, superación y ascenso social. El otro grupo está conformado por familias surgidas de una inmigración internacional iniciada también en el siglo pasado, pero en la década de 1970 y originada en Brasil. Los colonos brasileños eran a su vez descendientes de colonos alemanes e italianos que se habían instalado previamente en el país vecino. El perfil cultural de estos inmigrantes es muy similar al de los anteriores, compartiendo los valores del trabajo, el ahorro y la inversión como factores de ascenso social y progreso económico, así como el uso intensivo de tecnología productiva. A diferencia de los descendientes de inmigrantes europeos y asiáticos, los inmigrantes brasileños y sus descendientes no basaron su crecimiento y expansión solamente en el modelo cooperativo, sino que lo hicieron también de forma empresarial privada. 101

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.3.2 Organizaciones sociales A. Situaciones y problemas claves de las organizaciones sociales rurales Las organizaciones sociales rurales adolecen de una problemática estructural e histórica en torno a la capacidad de emprender acciones independientemente de las ayudas recibidas de las políticas públicas y las ONGs. Las organizaciones rurales no son la primera instancia para solucionar los problemas cotidianos, estando más vinculadas a la obtención de objetos y ayudas específicas casi siempre de forma gratuita, que a los emprendimientos genuinamente de desarrollo comunitario, por eso no es extraño que las organizaciones rurales se desarticulen y debiliten cuando desaparece el componente externo de apoyo. La inclusión en cadenas de valor de los mismos genera una fuerte motivación para incorporarse a las organizaciones pues están solucionados los problemas históricos de la agricultura familiar: la logística y el acceso a los mercados. Además, se transita de esta forma del esquema tradicional de la extensión rural basada en la capacitación para el mejoramiento productivo (con el objetivo de producir más y mejor), hacia un esquema de inclusión a cadenas productivas con resultados concretos y valorizables por la venta de la producción (orientado exclusivamente al mercado y con ingresos seguros). Con respecto a las ONGs, una de las mayores deficiencias consiste en la aplicación de metodologías, enfoques temáticos y ubicaciones de sus respectivos proyectos sin ningún marco organizador, regulador u orientador, con técnicos sin la formación apropiada para intervenir en los territorios, lo que desemboca en una concentración geográfica, como ocurre actualmente en el departamento de Caazapá, donde se implementan diferentes acciones superpuestas, y a veces, contrarias a las políticas públicas. En efecto, varias iniciativas de las ONGs no se alinean a los planes nacionales como el Plan Estratégico, Económico y Social (PEES) y el Plan de Políticas Públicas para el Desarrollo Social 2010–2020. Se han relevado experiencias exitosas en el área de la extensión rural mediante la articulación efectiva entre técnicos locales del MAG y técnicos de ONGs, quienes se apoyan mutuamente para incidir en las comunidades. Para las ONGs, aliarse con el MAG significa legitimar las acciones por el apoyo político e institucional del MAG, mientras que para el MAG, el apoyo de las ONGs permite ampliar la cobertura para acceder a las comunidades, sobre todo en términos de logística. Las universidades no tienen una vinculación estrecha con las organizaciones sociales rurales debido a que casi la totalidad de la oferta educativa universitaria se asocia más con servicios y 102

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

ocupaciones urbanas. No obstante atendiendo el auge de los encadenamientos productivos, se pueden explorar alianzas entre las universidades con carreras como administración y marketing para aplicarlas junto a las organizaciones de productores. B. Papel de la iglesia y el sacerdote en comunidades rurales La pérdida de peso relativo en la estructuración de la conducta y la contención social de la Iglesia Católica en las zonas rurales es indudable con el cambio de patrón cultural cada vez más moderno. No obstante, la Iglesia sigue siendo unas de las instituciones más confiables en la sociedad paraguaya, principalmente en Asunción. El desgaste de la imagen institucional por la inclusión de algunos de sus miembros en la escena política, la disminución de personal y la fragilización de las finanzas de la Iglesia Católica han impactado en la capacidad de tener una presencia más dinámica en las comunidades rurales (menos curas, menos recursos económicos para movilidad, más funciones en las ciudades). C. Las escuelas rurales, colegios técnicos y universidades locales regionales Las escuelas rurales de educación básica son instituciones bien posicionadas para aportar, articularse y, sobre todo, ser instrumentos de comunicación y acceso a las comunidades rurales. Los colegios técnicos o las denominadas Escuelas Agrícolas viven profundas crisis de funcionamiento debido a la disminución de estudiantes y la gran dificultad de mantener operativas las instalaciones y maquinarias por los escasos recursos económicos que disponen. En el año 2004, las modalidades ofrecidas fueron ampliadas por los ministerios de Educación y de Agricultura, incorporando la Iniciación Profesional Agropecuaria (IPA) y la de Técnico en Administración de Finca. Con el IPA se instala un nuevo diseño curricular sin categoría de técnico y con doble escolaridad, pues al mismo tiempo que completan los tres ciclos de la Educación Básica, están capacitándose en el turno opuesto, en competencias técnicas y prácticas agropecuarias. El IPA impulsa el desarrollo integral comunitario mediante la realización de prácticas técnicas en las fincas de los vecinos de las instituciones escolares, para que los estudiantes puedan tener asistencia técnica tanto de los profesionales como de los agricultores. Esta iniciativa puede ser aprovechada para instalar en niños y jóvenes la imagen de una agricultura moderna y exitosa. Las universidades privadas se constituyen en nuevos actores de diferentes zonas rurales, casi en su totalidad ofrecen cursos de derecho, económica, administración, pedagogía, entre otros, sin conexión directa con el mundo agrícola, inclusive instalando opciones educativas y preparando a los jóvenes para el mundo laboral urbano. 103

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Las universidades, sobre todo aquellas con carreras vinculadas a la temática rural, pueden ser aliadas de la nueva Estrategia de Desarrollo Rural, exigiendo una serie de compromisos y diseños institucionales de trabajo conjunto, de forma a evitar las iniciativas aisladas y discontinuas. Se sugiere incrementar la inclusión de carreras de administración de empresas, en relación a las sociales o agrícolas, para mejorar el análisis de las cadenas productivas así como la exploración de mercados locales y regionales, mediante estudios de consumo y preferencias de productos agrícolas, detectando posibles mercados locales. D. Alcance de los objetivos de las organizaciones sociales rurales, problemas y medidas para superarlos. Las organizaciones sociales rurales han experimentado diversas experiencias e iniciativas de mejoramiento de la producción, recuperación de suelos diversificación productiva, cuidados de pos cosecha, comercialización conjunta, entre otros temas. Los niveles de logro y éxito han sido muy reducidos por los enfoques sectoriales implementados así como por la extrema dificultad de generar logros concretos y visibles en los procesos. La débil e inestable conexión entre los mercados y los proyectos y sus actividades hace que, si bien los procesos son relevantes, no concluyen con resultados positivos para los agricultores familiares. El mecanismo tradicional de relacionamiento de los grupos organizados de agricultores familiares con las diversas instituciones se construye en torno a la búsqueda de ventajas y regalos puntuales que se obtienen de los proyectos. Culturalmente existen factores que conspiran y frenan las experiencias asociativas, tanto entre agricultores familiares entre sí, como entre estos y las demás instituciones públicas y privadas. El individualismo y los liderazgos poco democráticos son los principales factores que disminuyen el éxito en las iniciativas de desarrollo. El capital social rural se moviliza con estructuras parentales y de amistad y no de forma institucional. De forma paralela, se sugiere comprender el funcionamiento de los territorios, detectar aliados claves, mercados urbanos próximos, fuentes de financiamiento y apoyo, de forma a concretar las actividades que si bien se inician en las fincas agrícolas, deben terminar en el mercado para asegurar un impacto mínimo. Esto exige a su vez, técnicos que analicen cuestiones territoriales que trascienden la dimensión agrícola.

104

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.3.3 Mujeres A. Situación actual, tendencias y problemas Las características socio demográficas de la población femenina rural han tenido un decrecimiento significativo entre 1991 y 2008. Tal como se aprecia en el Cuadro 3.3-1, el número de mujeres disminuyó en 27%, en tanto que el número de varones en 25%. Asimismo, disminuyó en poco más del 10% la diferencia entre varones y mujeres en el mismo periodo. La tradicional migración de zonas rurales a zonas urbanas y la migración internacional que se intensificó fuertemente entre 2005 y 2008 son las causas principales de la pérdida de población de las zonas rurales en general, y de una feminización de la migración, en particular. Como telón de fondo, se señala la intensificación de la imagen modernizadora de la sociedad envolvente que desmotiva el proyecto de vida en las zonas rurales, principalmente para la población joven, la más expuesta a las influencias modernizantes, mediatizada por las telecomunicaciones y el acceso al modo de vida urbano. Cuadro 3.3‐1: Población rural mayor de 10 años por sexo

Hombres

Diferencia varones y mujeres

Mujeres

Paraguay 2008

446.008

385.126

60.882

Paraguay 1991

595.430

527.400

68.030

‐25,1

‐27,0

Variación (%)

‐10,5

Fuente: Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG.

La migración femenina tiene efectos en las unidades familiares por la desarticulación del sistema de reproducción social, así como en la disminución de la mano de obra disponible. La salida del espacio rural representa para las mujeres una suerte de rompimiento del esquema tradicional que privilegia a los varones. La presencia de mujeres en las universidades, así como el alto nivel de sus logros académicos, parece reforzar esta hipótesis, sobre todo en las mujeres jóvenes. Las zonas urbanas constituyen espacios de libertad y de diversidad, opuestos al modelo rural donde mayormente el varón tiene acceso a estas ventajas. La mujer en el hogar Los roles y responsabilidades tradicionales de la mujer en las zonas rurales de la región Oriental comprenden actividades de administración del hogar y crianza de los hijos, ellas dedican varias horas a la preparación de las comidas de la familia – el desayuno, el almuerzo y la cena – además del lavado de ropas que se realiza generalmente en forma comunitaria, es decir con otras mujeres, en el arroyo más próximo. 105

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La composición del núcleo familiar modifica las responsabilidades así como la intensidad del esfuerzo de la mujer en las labores domésticas. La cantidad de hijos y la edad de los mismos son cruciales para comprender la situación de la mujer en las zonas rurales. Si la familia es joven y está en plena construcción del nido, con hijos con edades menores a diez años, los mismos exigen mucho más trabajo y tiempo, mientras que cuando los hijos son adolescentes, los mismos ganan autonomía, disminuyendo en cierta medida la carga de trabajo de la mujer. La tercera fase de la vida del núcleo familiar se inicia con el abandono del núcleo por parte de los hijos y la consecuente reducción de roles y tareas de la mujer en el hogar, pero solo de las vinculadas a la crianza, mientras que se resienten las relacionadas a la administración del hogar, pues la mujer se encuentra sola para las mismas. La mujer en la producción agrícola La mujer nunca estuvo desvinculada del sistema productivo agrícola, formando parte de las discusiones y la toma de decisiones sobre los cultivos conjuntamente con el varón. El escenario socio económico de la ruralidad en la región Oriental ha vivido modificaciones lentas y sutiles, pero sustanciales. Una de ellas refiere a que la mujer cruza la frontera que tradicionalmente separaba la vivienda de la chacra. En efecto, la salida de los hijos jóvenes del núcleo familiar, la migración de la mano de obra local y la atomización de las parcelas productivas exige una presencia creciente de la mujer en las tareas productivas. Las actividades agrícolas propiamente dichas eran realizadas casi con exclusividad por los varones, es decir, el padre y los hijos varones del grupo familiar y, cuando las condiciones de siembra, cuidados culturales o cosecha lo ameritaban, se procedía a contratar mano de obra externa, siempre masculina. Actualmente, la fuerza laboral agrícola de las mujeres es movilizada para satisfacer la demanda de trabajo en las parcelas agrícolas. Las mujeres ayudan a los varones en todas las etapas productivas en función a cada tipo de cultivo, es decir, la siembra, los cuidados culturales y la cosecha. La mujer desempeña así un nuevo rol, además de las responsabilidades propias del hogar, en la producción agrícola. Al cruzar la frontera entre el ámbito de la vivienda hacia la producción, la mujer cobra un papel preponderante en el sector productivo, inclusive en la generación de ingresos. La incorporación de la mujer en el sistema productivo es aún más intensa allí donde existen cadenas productivas, pues los requerimientos técnicos y temporales son más específicos. Las mujeres participan de forma creciente en las cadenas productivas de la stevia, la mandioca y la caña de azúcar, principalmente. En resumen, la mujer esta recargada de actividades, pues no solo trabaja en el hogar sino 106

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

también en las parcelas agrícolas, cuya relevancia estuvo desestimada, pero que sin embargo exige mucho tiempo y esfuerzo. El nuevo rol productivo de la mujer no es nuevo, pero sí se aprecia un aumento real de su aporte a las actividades agrícolas, aunque este rol no es ni visualizado ni valorado. Según Campos83, las mujeres trabajan entre 12 y 14 horas diarias dependiendo de las actividades agrícolas del periodo. A veces llegan a 16 horas de trabajo en los nuevos asentamientos debido a la precariedad en que se desenvuelven y a la falta de infraestructura doméstica. Por su parte, los varones trabajan entre 8 a 10 horas, pudiendo aumentar a 12 horas, según los requerimientos de la época agrícola, recibiendo apoyo de parte de las mujeres en ciertos ciclos de producción. A diferencia de las mujeres que ayudan a los varones en las actividades agrícolas, este trabajo no es retribuido plenamente en el trabajo doméstico, que recae casi totalmente en las mujeres Finalmente, se establecen los aspectos centrales de la problemática de la mujer rural: 

Escasa visibilidad y reconocimiento de su aporte y relevancia;



Dificultad en el acceso a servicios públicos: salud, educación y justicia, principalmente;



Sobrecarga de trabajo;



Crisis de modelo cultural rural e intensificación de la migración.

B. Instituciones que trabajan con mujeres y jóvenes La Secretaria de la Mujer es la única institución pública que trabaja específicamente en la temática de género, precautelando los derechos de la mujer y brindándoles asistencia. Su funcionamiento y presencia en las zonas rurales se organiza siguiendo la estructura estatal. Sus oficinas regionales están en las diferentes Gobernaciones y desde allí, intentan implementar sus políticas con las Municipalidades y, recién desde estas, con las mujeres tanto de las zonas urbanas como rurales. Las debilidades estructurales y la escasa articulación con las demás instituciones impiden que las mismas tengan un impacto y logren atacar las causas de los problemas que afectan a las mujeres. Varias ONGs (Acción contra el Hambre, Manos Unidas, Cectec, Cideal, Kuña Aty, Altervida, entre otras) activan en diferentes zonas, siendo el departamento de Caazapá el preferido por estas instituciones, con trabajos directos e indirectos hacia las mujeres rurales. La gran mayoría de las instituciones está vinculada con la cooperación española e incorporan el enfoque de derechos, trascendiendo la mirada tradicional de trabajo con mujeres que incluía indefectiblemente temas vinculados a la salud reproductiva y la violencia doméstica. 83

Campos, Celsy. 2008. Situación de las mujeres rurales en Paraguay. FAO.

107

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

C. Logros de instituciones públicas y privadas, causas que han impedido lograr objetivos y recomendación de medidas para superarlas Algunas de la ONGs no trabajan explícitamente en el tema género sino que incorporan el enfoque de manera transversal. Estas insisten en el mejoramiento de las condiciones de vida de las mujeres dentro del contexto en el que se desenvuelven. La labor de estas instituciones, tanto la pública como las privadas, es muy positiva pues instala la discusión y problemática de las mujeres rurales, posibilitando el planteamiento de las dificultades y desafíos. Sin embargo, estos esfuerzos no lograron revertir las condiciones de marginalidad y abuso contra las mujeres debido a la escasa fuerza de las mismas, sus métodos poco participativos, así como, la escasa capacidad local de apropiarse y sostener los procesos, principalmente por parte de las Municipalidades. 3.3.4 Juventud rural A. Situación actual y tendencias, problemas La población joven, con edades comprendidas entre 15 y 30 años, experimenta un periodo de modificación sostenida del patrón demográfico por la migración creciente hacia las zonas urbanas. Tal como se observa en el Cuadro 3.3-2, la población entre 15 y 34 años ha disminuido significativamente entre 1991 y 2008, alrededor del 34%, como resultado de una tendencia mundial de transición hacia el modelo de vida urbana. Se observa igualmente que la agricultura familiar, cuyas fincas en la región Oriental son menores a 50 hectáreas, se concentran espacialmente en mayor número en las fincas menores a 5 hectáreas. Con esta característica espacial y comprendiendo la atomización de las unidades productivas y la muy escasa disponibilidad de superficies para la producción agrícola, no resultan extraños los procesos migratorios hacia zonas urbanas. La problemática central de la juventud rural contemporánea es la crisis del modelo de producción y de vida rural, que contrasta fuertemente con el sistema urbano. No se trata solamente de los atractivos particulares ni tecnológicos vinculados a la modernidad, ni un rechazo consciente hacia un posible arcaísmo del mundo rural. Se trata sobre todo de nuevas necesidades de servicios educativos y de ocio, así como de nuevas opciones laborales que se presentan en mayor medida en las zonas urbanas. 108

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.3‐2: Población rural entre 15 y 34 años por tamaño de finca

15 a 24 años

25 a 34 años

PARAGUAY 2008

206.393

119.780

PARAGUAY 1991

292.879

206.652

‐29,5

‐42,0

De 1 a menos de 5 ha

70.134

45.742

De 5 a menos de 10 ha

55.518

29.410

De 10 a menos de 20 ha

48.890

24.703

De 20 a menos de 50 ha

15.427

8.242

De 50 a menos de 100 ha

2.896

1.947

De 100 a menos de 200 ha

1.717

1.097

De 200 a menos de 500 ha

1.263

858

387

295

VARIACIÓN (%)

Tamaño de finca

De 500 a menos de 1.000 ha Fuente: CAN 2008, MAG

La percepción de los jóvenes rurales en relación al mundo campesino está muy influenciada por el trabajo duro de sus padres en las parcelas agrícolas y el escaso ingreso monetario que logran. Además, la pervivencia del modelo cultural por el cual la ascensión social se produce por el aumento del nivel educativo, fortaleció los procesos migratorios hacia los centros urbanos. Una gran aceleración se produce en los últimos seis años con la irrupción de los servicios de telefonía móvil y la masificación del acceso a las motocicletas. Esta suerte de modernización no se detuvo en las ciudades del interior, sino que penetró hasta las zonas más aisladas, rompiendo en gran medida el modelo de unas zonas rurales y urbanas con muy pocos vínculos entre sí. El reciente surgimiento del dinamismo urbano con nuevos y necesarios servicios y oportunidades productivas, comerciales y laborales en casi todas las zonas de la región Oriental representó el acceso a servicios educativos por parte de una población rural joven, que antes estaba reservado solo para jóvenes cuyos padres podían asumir los costos de manutención en alguna ciudad que disponía de universidades. La transición generacional indica un gran avance en el nivel educativo. De esa forma, la generación que actualmente tiene entre 70 y 50 años accedió solo hasta la educación inicial (como máximo 6 años de estudio), los que tienen entre 30 y 50 años pudieron haber accedido además de la educación inicial a la educación media (hasta 12 años), en tanto que la generación entre 15 y 30 años, ya ha accedido inclusive al nivel universitario. 109

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cada uno de los niveles de la educación formal está muy desvinculado de la realidad rural en la que viven los jóvenes. Los contenidos curriculares y la filosofía educativa no ofrecen herramientas orientadas hacia las diferentes problemáticas y desafíos de las zonas rurales, convirtiéndose, de esta forma, en agentes desterritorializadores de los jóvenes, pues los mismos son preparados para afrontar otras realidades. La crisis del modelo campesino afecta la cosmovisión de los jóvenes rurales, quienes al migrar, debilitan la disponibilidad de mano de obra familiar y local y, por lo tanto, sobrecargan el trabajo de otros miembros, principalmente las mujeres. Los crecientes niveles de ingresos rurales por el encadenamiento productivo y por la intensificación y diversificación de venta de productos agropecuarios permite a varias familias enviar a sus hijos, tanto varones como mujeres, a estudiar a la ciudad más próxima. La motocicleta juega un papel clave para comprender la reducción de la distancia geográfica y relativa, entre las zonas urbanas y rurales. La problemática de los jóvenes rurales puede resumirse en: 

Crisis del modelo de vida rural y la consecuente solución urbana;



Búsqueda de formación universitaria que parece constituir una respuesta a la crisis de modelo, pero desvinculado del mundo rural y por tanto acelerador del abandono rural;



Limitado acceso al mercado del trabajo, inclusive para los que disponen de un título universitario;



Posible desencanto del mundo urbano y de la educación.

B. Objetivos y actividades de instituciones que trabajan con jóvenes rurales en el ámbito productivo Durante varias décadas, las Escuelas Agrícolas se han constituido en la única opción de formación técnico–profesional de nivel medio en el área agropecuaria para los jóvenes rurales. Las Escuelas Agrícolas operan principalmente bajo cuatro modalidades, las de gestión estatal a cargo del MAG (9), las de gestión estatal a cargo de las Gobernaciones (5), las de gestión privada (21), y las de gestión estatal a cargo del MEC (74). La Educación Técnica impartida en estas Escuelas promueve la comprensión de la vinculación entre ciencia, tecnología y sociedad como base para el desarrollo de una cultura para la innovación y a la vez, el desarrollo y la profundización del nexo entre ciencia y producción, promoviendo una constante incorporación de tecnología y procesos científicos aplicados a la producción. 110

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

C. Logros de instituciones públicas y privadas, causas que han impedido lograr objetivos y recomendación de medidas para superarlas La mayoría de los proyectos de desarrollo rural, principalmente de la cooperación internacional suelen incorporar la dimensión etárea juvenil en sus enfoques, pero en la práctica, el mismo es tratado de forma tangencial. La problemática género es más tratada que la de juventud. Para revertir la situación de fragilidad y crisis que experimenta la juventud rural se precisan programas de revalorización del mundo rural en los que, la ruralidad deje de ser concebida como un espacio aislado, arcaico y poco atractivo, para convertirse en un espacio con servicios y formas de vida “modernas” que sobre todo, permitan ingresos económicos superiores con escasa modificación del patrón cultural y sin desterritorialización. En este sentido, se debe regular la oferta educativa altamente desterrritorializadora, para incluir formaciones vinculadas al mundo rural productivo. 3.3.5 Grupos étnicos A. Situación actual y principales tendencias Cuestiones de integración social: La población indígena del Paraguay ha pasado de 38.703 en 1981, a 49.487 en 1992 y, a 87.099 en el 2002. Pese al aumento de la población natural, los indígenas representan solamente el 1,7% de la población nacional. Un poco más de la mitad del total reside en la región Oriental (44.135) y el resto (42.964) en la región Occidental. Es destacable mencionar que históricamente, la región chaqueña concentró la mayor proporción de población indígena. En cuanto a la distribución de la población indígena por departamento, se destacan en la región Oriental: Amambay (12,1%), Canindeyú (11,1%) y Caaguazú (8,0%). En el otro extremo, los Departamentos de Cordillera, Misiones, Ñeembucú y Paraguarí no cuentan con Comunidades Indígenas, en tanto que Asunción, la capital del país, alberga al 0,1%, seguida por el departamento Central con 1,2% del total. La población indígena se sitúa mayormente en zonas rurales, aunque en los últimos 4 años aparecen focos de población en zonas urbanas, principalmente en Ciudad del Este, Asunción y otras ciudades del área metropolitana de esta última.

111

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.3‐3: Comunidades y población indígena en Paraguay Departamento

Comunidades

Población total

Porcentaje

44.135

50,7%

Concepción

2.681

3,1%

San Pedro

2.762

3,2%

Guairá

1.056

1,2%

Caaguazú

6.925

8,0%

Caazapá

2.544

2,9%

Itapúa

2.105

2,4%

Alto Paraná

4.766

5,5%

0,1%

1.040

1,2%

Región Oriental

Asunción 4 Central Amambay

10.541

12,1%

Canindeyú

111

9.625

11,1%

Región Occidental

231

42.964

49,3%

Presidente Hayes

120

19.857

22,8%

Boquerón

19.909

22,9%

Alto Paraguay

3.198

3,7%

Total

625

87.099

100,0%

Fuente: II Censo Nacional Indígena de Población y Viviendas 2002.

En la Región Oriental, prima nítidamente la familia lingüística Tupí-Guaraní cuyas comunidades presentan características del neolítico, es decir practican la agricultura y la complementan con la caza, la pesca y la recolección de frutos. Los siguientes grupos se caracterizan por compartir la lengua y la cultura Guaraní: los Mbya Guaraní, los Ava Chiripá, los Paî Tavytera y los Ache. La localización espacial de la población indígena en la región Oriental es presentada en el Gráfico 3.3-1. Los grupos indígenas más numerosos de esta región son los Avá Guaraní, los Mbyá y los Páî Tavyterâ, entre 2.500 y 3.000 personas cada una, representando las comunidades más importantes en número.

112

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.3‐4: Población por etnias del grupo lingüístico Guaraní Etnia

Población

Ubicación

Ache

1.190

Canindeyú, Caazapá

Ava Guaraní

13.430

Concepción, San Pedro, Caaguazú, Alto Paraná, Canindeyú

Guaraní Ñandeva

1.984

Caaguazú

Guaraní Occidental

2.155

San Pedro

Mbyá

14.324

Concepción, San Pedro, Caaguazú, Caazapá, Itapúa, Guairá

Pai Tavytera

13.132

Amambay, Concepción, San Pedro, Canindeyú

Fuente: Atlas de las Comunidades Indígenas en el Paraguay, 2004.

Gráfico 3.3‐1: Localización espacial de la población indígena84 84

Fuente: Atlas de las Comunidades Indígenas en el Paraguay, 2004.

113

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La situación de los pueblos indígenas ha estado caracterizada por la exclusión y la vulnerabilidad de sus condiciones de vida fundamentales. Si bien la problemática indígena ha ganado visibilidad, aún se está lejos de articular acciones específicas que reviertan la situación. Las comunidades indígenas se enfrentan a múltiples desafíos que dificultan el mantenimiento de sus sistemas tradicionales de vida. Marginación estructural en todos los ámbitos de la vida social (identidad, salud, educación, infraestructura): La población indígena en general, sin mayores diferencias de grupo o ubicación, se encuentra en un estado de marginación estructural. Es la población meta de las políticas públicas menos vivibles. Muy raras veces, los grupos indígenas disponen de accesos a servicios públicos de calidad y adaptados a las necesidades propias de los mismos. La educación está muy poco adaptada a la cultura y a los valores morales y filosóficos de los diferentes grupos indígenas. Un problema suplementario es la invisibilidad de los mismos en casi la totalidad de las políticas públicas de asistencia a la población en situación de pobreza. Una gran proporción de la población indígena es joven. El 47% tiene menos de 15 años de edad, mientras que el 26% tiene entre 15 y 29. Las mujeres indígenas presentan una alta fecundidad con un número promedio de hijos de 6,3 mientras que el promedio nacional es de 3,9. La fragilidad social y la vulnerabilidad de los pueblos indígenas se observa también en la mortalidad infantil. Los menores de un año de edad tienen una tasa de 109 defunciones por cada 1.000 nacidos vivos, mientras que el promedio nacional es de solo 40. En algunas comunidades Guaraní Ñandeva y Toba, esta tasa se duplica. El acceso de los pueblos indígenas a servicios de salud, agua potable, saneamiento e infraestructuras diversas es muy inferior que el resto de la población no indígena. Gran dificultad para seguir manteniendo sus sistemas económicos y culturales. Crisis del sistema cultural por la modificación del patrón económico (del modelo silvícola al occidental productivo): La presión de la sociedad envolvente con sus artefactos, costumbres y valores “modernos” (individualismo, posesión de objetos personales, ascensión social, liderazgo político) presiona de forma directa a las comunidades indígenas a modificar sus patrones culturales tradicionales. Los sistemas económicos y culturales de los grupos indígenas se construyeron y mantuvieron en un escenario natural extendido y boscoso, que proveía refugio, alimento, artefactos y sobre todo, una cosmovisión completa y necesaria para el desenvolvimiento de la vida.

114

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La reducción de los recursos naturales disponibles en los bosques los enfrenta al desafío de una salida de sus ecosistemas tradicionales para incorporarse a la sociedad occidental que se organiza bajo otros patrones culturales, muy distintos a los de grupos indígenas y para los cuales los mismos no se encuentran ni preparados ni con deseos de realizarlo. Varios grupos indígenas de la región Oriental practican la agricultura (mandioca, maíz, batata) para complementar la alimentación proveniente de la caza de animales cuando disponen de áreas para realizarla. La reducción sistemática de sus zonas de acción tradicional para la caza, la pesca y la recolección es un fenómeno que afecta a todos los grupos, así como la creciente necesidad de interacción con las poblaciones no indígenas que se convierten en mediadoras entre ambos modelos culturales. Un número creciente de individuos indígenas tiene contacto con poblaciones y actividades no indígenas como por ejemplo el trabajo en explotaciones agrícolas. A fuerza de estas presiones y facilitados por la cooperación internacional a través de diversas ONGs, varias comunidades indígenas de los departamentos de Caazapá, Guairá y Amambay inician e intensifican las actividades agrícolas. En varias comunidades la aceptación de estas prácticas económicas comprende la oportunidad de recibir cooperación y ayudas de distinta índole. Así, por una parte se reduce el bosque que genera alimentos pero aparecen nuevas instancias como las ONGs, las iglesias, los proyectos de desarrollo rural, que remplazan, aunque de forma incompleta, al bosque como proveedor de alimentos. Regularización de tierras dificultosa e incompleta. Conflictos continuos por la tierra, tanto con campesinos como con agricultores empresariales: La mayoría de las comunidades indígenas no tiene asegurada la propiedad de las tierras que ocupa. Existen situaciones muy diferentes, por ejemplo, comunidades con poco más de 50 familias que disponen de 3.000 hectáreas propias, mientras que otras comunidades tienen más miembros y menos cantidad de hectáreas. No obstante, para las comunidades indígenas de todos los grupos étnicos, la tierra es además de valor patrimonial y ancestral, es el hilo integrador de todos los habitantes del grupo. En efecto, la tierra tiene un significado mucho más extendido que la posesión jurídica de la misma en el sistema occidental. El Estatuto Indígena estipula que cada familia indígena debe disponer de 20 hectáreas como mínimo (artículo 18). En relación a la tenencia de la tierra de las comunidades indígenas que no disponen de tierra propia, el Censo Indígena 2002 indica que el 44% de las tierras ocupadas por estas comunidades son de tipo fiscal, el 34% pertenece a estancias, el 5% pertenece a la Iglesia Católica, el 1%, a ONGs, el 10% pertenece a otro tipo de propietarios sin especificar, en tanto que, para el 6% se 115

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

desconoce el tipo de tenencia. Atendiendo que la tierra, entendida desde la perspectiva concreta y simbólica, es la base del desarrollo propio de las comunidades, se concluye que las condiciones mínimas para la sobrevivencia de una gran parte de las comunidades indígenas, está amenazada y sin garantía. Cuando las comunidades no tienen los títulos de propiedad de sus tierras se vuelven mucho más vulnerables a las presiones de los agricultores, tanto empresariales como familiares, que intentan ocupar y utilizar las tierras indígenas. En las zonas agrícolas que movilizan un discurso modernista y desarrollista de la civilización, se presenta a las comunidades indígenas que se sitúan en el área, como anacrónicas, anticuadas y arcaicas. Por esta razón, las tierras indígenas son deseadas para incorporarlas a agricultura, presionando económicamente a las comunidades para que cedan sus tierras a este fin. Para evitar conflictos, los actores más fuertes, específicamente los agricultores de soja, trigo y maíz, pagan por el uso de la tierra indígena. De esta forma, estas tierras son utilizadas para cultivos agrícolas, representando ingresos importantes para las comunidades indígenas, aunque a veces solo para los líderes, pero introduciendo elementos externos que aceleran una integración subordinada al resto del sistema socioeconómico. También son frecuentes las ocupaciones por parte de agricultores familiares, igualmente necesitados de tierras. Las instituciones públicas como el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI), la Dirección General de los Registros Públicos (DGRP) y el Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), no logran regular, administrar ni defender a las comunidades indígenas que se encuentran en situación de desventaja cuando se defiende y negocian esas tierras. Otro elemento agravante es que, casi la totalidad de las comunidades se sitúan muy lejos de Asunción, con lo que la burocracia de por sí ineficiente, complica los procesos de titulación de las tierras. Las instancias de los gobiernos departamentales y municipales tampoco intervienen cuando se presentan problemas de ocupación o uso de recursos en las tierras indígenas. La lucha por la tierra se suele atender frecuentemente mediante el apoyo de ONGs y la cooperación internacional, sobre todo el de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que obliga al Estado paraguayo a titular las tierras a favor de los indígenas. Esta es una señal clara del estado de indefensión de los grupos indígenas así como el desinterés del Estado paraguayo en reconocer los derechos de los mismos. Integración no resuelta con el resto de la sociedad nacional. Inserción desintegrada: El fenómeno de creciente interacción entra las comunidades indígenas y el resto de los actores sociales e institucionales posicionan a las comunidades indígenas frente al desafío de redefinirse como sujetos de una cultura particular inserta en la cultura occidental bajo condiciones desventajosas. 116

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La dificultad de inclusión por parte de la sociedad paraguaya y sobre todo, por las políticas públicas no hace más que acentuar los grandes desequilibrios en el funcionamiento de los grupos indígenas. Las interacciones entre las comunidades indígenas y el resto de los actores se realizan sin la mediación de políticas públicas o instituciones del estado que aseguren condiciones de justicia social. Por esta razón, se prefiere el concepto de inserción cultural de los indígenas a la sociedad envolvente pero con fragmentación cultural y una integración subordinada a intereses y condiciones económicas. Con este escenario no es raro que las comunidades indígenas experimenten graves conflictos internos al ver dificultada la continuación de sus prácticas culturales tradicionales pero sin opciones validas de integración al resto de la sociedad paraguaya o la redefinición de las culturas propias. B. Cosmovisión cultural Los diferentes grupos indígenas disponen de modelos culturales distintos donde se destaca un sólido vínculo con los recursos naturales, asociado a su vez con las actividades económicas que permiten la subsistencia y reproducción de los grupos, vinculado con un modelo de vida basado en la extracción de recursos naturales. Atendiendo la relativa baja carga demográfica de los mismos por unidad de superficie boscosa, se obtienen diferentes situaciones. Cuando los recursos naturales son suficientes para asegurar la vida comunitaria dentro de los límites de comunidad, sin mayores interacciones con la sociedad envolvente, la comunidad conserva su cosmovisión cultural tradicional. Por el contrario cuando la presión demográfica es alta y el stock de recursos naturales es bajo, las comunidades están obligadas a diversificar sus fuentes de producción de alimentos. Tal como lo indica el Atlas de las Comunidades Indígenas en el Paraguay, casi todos los grupos indígenas en todos los departamentos practican de forma sistemática la agricultura, indicando en algunos casos la modificación del patrón tradicional con la consecuente actualización de la cosmovisión cultural. Los bailes y otras manifestaciones culturales, como las ceremonias de iniciación, es decir el pasaje de niños a adultos y la adquisición de nuevas responsabilidades según el género, son prácticas comunes en varias comunidades. La solidaridad sigue siendo el factor comunitario que entrelaza las relaciones sociales de las comunidades.

117

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La cultura es un objeto en plena construcción por la adaptación. No existen estudios claros ni recientes que indiquen una modificación de la cosmovisión propia de cada grupo, pero existen fuertes indicios de que el contacto cotidiano con la sociedad occidental introduce nuevos elementos a la cultura tradicional. El descubrimiento del dinero como objeto de cambio y acceso a los artefactos de la sociedad envolvente parece ser uno de los factores relevantes del proceso de incorporación de nuevos valores y objetos mediadores. Solo así se comprenden algunas conductas que no son compatibles con la cosmovisión tradicional, como el alquiler de tierra indígena para otros cultivos mecanizados que afectan directamente el stock de alimentos de las comunidades (el bosque). La corrupción es otro factor a incorporar en la problemática de la gestión de las políticas públicas. La administración de los aportes en efectivo que brinda la autoridad competente (INDI), así como los objetos (materiales de construcción, implementos de labranza, alimentos, frazadas) que son cedidos por los gobiernos departamentales y municipales, son a veces vendidos por los líderes en los mercados locales. Los partidos políticos ven en las comunidades indígenas cotos baratos de votos que se negocian en efectivo o con favores y regalos. C. Derechos de propiedad comunal Las comunidades indígenas tienen títulos de propiedad comunitarios a perpetuidad. Se rigen por normas consuetudinarias, amparadas en la Ley 904 que regula el Estatuto Indígena. Las tierras indígenas no pueden ser divididas, alquiladas, prestadas o utilizadas como prenda o préstamo. D. Formas de gobierno colectivo y leyes tribales La autodeterminación de las comunidades indígenas es un aspecto recurrente en las reivindicaciones indígenas, específicamente en el respeto a las formas de organización tribales, que no siempre son reconocidas por las políticas públicas. E. Las organizaciones indígenas Existen diversas organizaciones indígenas en la región Oriental. Las más fuertes están agrupadas en la Coordinadora por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas (CONAPI), que incluye a organizaciones del Chaco y de la región Oriental: 

Asociación Teko Yma Jee’a Pavë – San Juan de Nepomuceno, Ava’i y Tava’i (Caazapá)



Asociación Che Irö Ara Poty – Campo 9 (Caaguazú)



Asociación de Comunidades Indígenas de Itapúa (ACIDI)



Asociación Ava Guaraní Alto Canindeyú 118

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final



Asociación Paï Reko Pavë – Capitán Bado (Amambay)



Asociación de Comunidades Guaraníes Alto Paraná (ACIGAP)



Asociación de Maestros Indígenas de Caaguazú



Organización del Pueblo Enlhet Norte (Boquerón)



Federación Indígena del Chaco Central (FRICC) – parte de Presidente Hayes y Boquerón



Unión Nativo Ayoreo del Paraguay (UNAP ) – Boquerón y Alto Paraguay



Comisión de Pueblos y Comunidades Indígenas del Chaco Paraguay (CPI) – Chaco Paraguayo



Coordinadora de Líderes Indígenas del Bajo Chaco (CLIBCH) – Presidente Hayes



Organización Payipie Ichadie Totobiegosode (OPIT) – Alto Paraguay



Asociación Angaite de Desarrollo Comunitario (ASADEC)



Organización del Pueblo Guaraní (OPG) – Boquerón

Existen además organizaciones más pequeñas y menos formales que actúan en el ámbito local. Estas organizaciones surgen para afirmar las reivindicaciones tradicionales, siendo la principal el acceso y titulación de la tierra. De forma paralela gestionan ayudas y beneficios de las gobernaciones y municipalidades. F. Principales objetivos y actividades de las instituciones y organizaciones del sector público y privado En cuanto a la institucionalidad pública, además del INDI, existen planes nacionales y programas específicos que se orientan a atender las demandas indígenas, los cuales, son mencionados brevemente a continuación. Plan Estratégico Económico‐Social 2008‐2013 (PEES) Este plan cuenta con metas para implementar la Reforma Agraria Integral y Reactivación de la Agricultura Familiar orientada a la promoción del arraigo territorial, social y cultural de los pueblos indígenas; teniendo como política y estrategia políticas diferenciadas para los pueblos indígenas que consideran el sustento básico, preservación de las antiguas colonias, adquisición de tierras e infraestructura de servicios básicos para las comunidades indígenas y desarrollo de un modelo productivo propio acorde a sus características y orientaciones culturales.

119

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Plan de Desarrollo Social 2010‐2020 Este plan incorpora acciones orientadas a las comunidades indígenas en el Eje II de Territorio, Participación y Desarrollo, principalmente en la cuestión de la posesión y uso de la tierra de las comunidades indígenas. Asimismo indica las premisas generales para las políticas sociales dirigidas a las comunidades indígenas: 

Establecer una política participativa de atención integral a los pueblos indígenas.



Impulsar espacios de participación, respetando las organizaciones indígenas y la representación comunitaria, fortaleciendo una política que defienda la soberanía.



Implementar mecanismos y acciones para restituir los derechos ancestrales a las tierras de los pueblos indígenas.



Promover y reconocer la soberanía de los pueblos indígenas, el derecho a la educación en su idioma, a la salud según sus costumbres y el acceso a todos los bienes y servicios sociales enmarcados en esta Política.

Plan Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (PLANAL) Es un plan nacional que propone seis acciones principales, entre las cuales se encuentra un Programa Nacional de Seguridad Alimentaria y Desarrollo de la Agricultura y Economía Indígena (PRONSADAI), en coordinación con el MAG. Los objetivos son promover la producción familiar y comunitaria de alimentos nutritivos, el rescate de productos tradicionales, tecnologías y saberes ancestrales, fomento de la artesanía y servicios ambientales. Programa de Agricultura y Economía Indígena del MAG El MAG ha establecido el “Programa de Agricultura y Economía Indígena” dependiente de la Dirección de Extensión Agraria (DEAg). El objetivo general del programa es impulsar el arraigo, promoción, y desarrollo de los pueblos indígenas, a través de la generación de intervenciones sostenidas acorde a las características culturales y concepciones tradicionales. Los objetivos específicos son: a) Fortalecer la producción familiar y comunitaria de alimentos nutritivos (calidad) en las comunidades indígenas en ambas regiones del país mediante la aplicación de tecnologías y sistemas de gestión – productiva integral apropiados y la construcción de conocimientos con enfoque participativo para la seguridad y soberanía alimentaria. b) Aumentar la producción, la productividad y competitividad de las unidades productivas a través del desarrollo y transferencia de tecnologías apropiadas e implementación de 120

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

sistemas organizativos para la producción, almacenamiento, procesamiento y preparación de alimentos para la producción y comercialización de productos para el incremento en la generación de ingresos. c) Estimular la autogestión y el fortalecimiento de las capacidades básicas para la administración y gestión de recursos acorde a las características culturales y concepciones tradicionales. d) Fortalecer capacidades técnicas de gestión y de coordinación interinstitucional a nivel central, departamental, y distrital para la ejecución del programa. Además de las instituciones públicas varias organizaciones no gubernamentales trabajan en temas indígenas. Las organizaciones que trabajan con comunidades indígenas de la región Oriental casi en su totalidad no son exclusivamente indigenistas, es decir que trabajan en temas de desarrollo rural sostenible tanto con agricultores familiares como con indígenas. Las organizaciones que trabajan en temas indígenas del Chaco son casi todas especializadas en temas indígenas, inclusive en cada uno de los grupos étnicos. Si bien la totalidad de las organizaciones no gubernamentales que trabajan con comunidades indígenas insisten en la solución de la problemática del acceso a la tierra propia, intervienen más y mejor en la cuestión productiva agrícola, pues tienen mayor experiencia y capacidad de logro en estas actividades, antes que en los engorrosos e inseguros procesos políticos-administrativos de las titulaciones de las propiedades. La cooperación internacional, mediante las organizaciones paraguayas como Altervida y Cectec entre otras, implementan proyectos específicos con las comunidades indígenas. En algunos casos, organizaciones españolas se asocian con paraguayas para trabajar en e tema. En los últimos años el PNUD, mediante el INDI, desarrolla proyectos y programas orientados a la reducción de la pobreza y las desigualdades que se traduzcan en mayor acceso a educación, salud, empleo, recuperación de sus tierras ancestrales y en el respeto a la libre autodeterminación de los pueblos indígenas. Existen además experiencias de trabajo conjunto entre indígenas y organizaciones de productores no indígenas como la Coordinadora Agrícola del Paraguay, quien asiste a los indígenas en el cultivo de soja en algunas comunidades del departamento de Alto Paraná. Los diversos esfuerzos de las políticas públicas a través de las instituciones como el INDI y el MAG así como las ONGs, aún no son suficientes para revertir la situación de exclusión y pobreza que experimentan todas las comunidades indígenas. Las instituciones públicas tienen 121

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

una gran responsabilidad en la lucha contra la pobreza de las comunidades indígenas. Los esfuerzos deben multiplicarse y las diversas instituciones deben articularse mejor para hacer frente a las crecientes necesidades. Si bien las ONGs y la cooperación internacional realizan esfuerzos, los mismos no pueden modificar en gran medida las condiciones de pobreza, marginación y exclusión, pues carecen de la fuerza política para intervenir. En efecto, la problemática indígena se vincula estructuralmente con el Estado y es este el principal responsable de la problemática, específicamente en lo que respecta a la gestión de la titulación definitiva de la tierra. Las ONGs y la cooperación internacional poco pueden aportar si el Estado no aplica sus políticas. Dos tipos de medidas pueden adoptarse, por un lado, la estructural consistente en intensificar la titulación de la tierra, aunque de inciertos resultados a corto y mediano plazo. El fortalecimiento al INDI también debe ser un camino para intervenir en las políticas públicas. Por otro lado, la consolidación de las comunidades en la redefinición de su roles y funciones en los escenarios regionales. Las actividades de fortalecimiento agrícola o de mejoramiento de las condiciones de vida, como por ejemplo el acceso al agua y saneamiento básico, pueden ser relevantes. 3.3.6 Acceso a la tierra A. Panorama histórico de los problemas de acceso a la tierra La propiedad de la tierra en Paraguay se ha caracterizado por una marcada desorganización en su administración, registro, control y políticas, de forma acentuada en las tres últimas décadas. La lenta ocupación del espacio y la gran disponibilidad de tierras para una población escasa (dos guerras internacionales, una guerra civil) sirvieron para construir la imagen ficticia del “mar de tierra” donde la abundancia de tierras era la característica principal. La debilidad del Estado para administrar este y otros recursos productivos, mediante documentos, leyes y procedimientos dejó un amplio margen de maniobra a los actores privados. La propiedad de la tierra se constituyó muy tarde en un factor problemático para el desarrollo rural. En efecto, en todo el Siglo XIX y casi hasta las últimas décadas del XX, las comunidades campesinas no necesitaban de respaldo jurídico sobre la propiedad de las tierras, y el Estado tampoco disponía de instituciones eficientes para la reglamentación y administración. Las políticas públicas de acceso a servicios básicos de salud, educación e infraestructuras no se vincularon a la situación jurídica de las tierras. Solo la llegada del sistema oficial de créditos para emprendimientos agrícolas (CAH y BNF) supuso una necesidad, y primera utilidad, de los títulos

122

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

de propiedad. El varón o jefe de hogar fue en este periodo el único referente familiar beneficiario de las políticas de cesión de tierras. El acceso a la tierra o a la propiedad de las mismas, no se vinculó a la disponibilidad sino al precio de las mismas. El Estado con sus políticas específicas, como la reforma agraria, facilitaron con la gratuidad el acceso a la tierra. Recién en los últimos quince años aparece el problema del acceso a la tierra por la escasa disponibilidad, ante la búsqueda y captura de la tierra por los diferentes actores económicos. En las dos últimas décadas el problema del acceso a la tierra por parte de los agricultores familiares ha experimentado dos procesos disímiles y aparentemente contradictorios. El primero es la migración de jóvenes campesinos hacia las ciudades, liberando espacio productivo, es decir sin convertirse en demandantes de tierra. El otro, que se produjo sobre todo en los departamentos próximos a la capital y en las zonas sin mucha migración, fue la miniaturización de las parcelas agrícolas, donde el padre cedía parte de sus propiedades, con títulos o sin ellos, a sus hijos recién casados que no solo trabajaban la tierra, sino también construían sus viviendas en el predio del padre. Se trata más de un problema grave de capacidad de acceso a las tierras, por las debilidades del sistema productivo campesino al no permitir la generación de excedente monetario que posibilite la compra de tierra. Para corregir esta falla del mercado, el Estado tuvo muy pocas políticas eficaces para el aumento de la productividad agrícola y del ingreso, así como en la cesión de nuevas parcelas a los demandantes. En gran parte, la migración de jóvenes a las zonas urbanas descomprimió la presión en torno a la demanda de tierras, pero sin solucionar la problemática del control, acceso, propiedad y uso de la tierra. El círculo vicioso de la pobreza rural está vinculado directamente no solo a la disponibilidad de la tierra, sino al tamaño de la misma, así como a la mano de obra disponible en la finca. Cuando ambos disminuyen, aparentemente se libera espacio productivo pero este mínimo incremento no puede ser aprovechado por múltiples factores, principalmente por la elevada edad del jefe de hogar, la reducción de su potencial de trabajo, las dificultades estructurales de producción, la pérdida de fertilidad de los suelos y sobre todo la extrema dificultad de acceder a los mercados en condiciones satisfactorias. Desde esta perspectiva, la problemática de la propiedad de la tierra, como dispositivo jurídico, es un elemento más para comprender la situación crítica de la agricultura familiar, pero no el único ni el más importante.

123

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Algunos elementos claves son: •

En los últimos 15 años (1991 a 2008) disminuyó el porcentaje de fincas con títulos definitivos. Menos de la mitad de las fincas del país (46,7%) cuenta con título definitivo.

•

En el segmento de la agricultura familiar menos de la mitad de las fincas menores a 10 hectáreas cuentan con títulos definitivos. En el mismo segmento se aprecia un elevado número de fincas con documentos provisorios, indicando el inicio de la gestión de la titulación de las tierras así como la burocracia excesiva y dificultosa que impide contar con los títulos definitivos.

•

La categoría “ocupante” tiene en el segmento de la agricultura familiar casi el mismo nivel de relevancia que la categoría “título definitivo”, indicando que en los últimos veinte años no se han producido avances sustanciales en la formalización de la ocupación de las fincas.

Al analizar la tenencia de la tierra por departamento se observa que: •

Los departamentos con antiguo poblamiento y próximos a Asunción como Cordillera y Paraguarí tienen altos porcentajes, mayor al 50%, de fincas con títulos de propiedad, sin embargo son los departamentos menos dinámicos en términos productivos.

•

Los departamentos donde priman los agricultores familiares, San Pedro, Caaguazú, Caazapá, tienen índices muy bajos de titulación de tierras, todos por debajo del 50% de las fincas.

•

La categoría ocupante es la segunda forma de tenencia más numerosa (27%).

El siguiente cuadro presenta la situación de la demanda histórica de tierras por parte de los agricultores familiares y las respuestas del INDERT, institución pública responsable de la administración de los asentamientos y concesión de parcelas a los agricultores familiares. En este sentido, sobresalen nítidamente tres departamentos, San Pedro, Caaguazú e Itapúa como las regiones con mayor demanda de tierras.

124

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.3‐5: Solicitudes de títulos de propiedad Departamento Concepción San Pedro Cordillera Guairá Caaguazú Caazapá Itapúa Misiones Paraguarí Alto Paraná Central Ñeembucú Amambay Canindeyú TOTAL

Solicitados 16.916 26.149 10.203 10.061 27.365 13.629 27.864 5.058 16.410 12.919 10.893 5.034 7.127 5.993 195.621

Entregados 9.351 16.265 6.773 5.270 16.196 8.090 21.035 3.514 11.426 8.614 6.906 2.971 4.045 4.444 124.900

Déficit de demandas 7.357 9.585 3.254 4.685 10.659 5.393 6.457 1.438 4.804 3.936 3.751 1.979 2.956 1.353 67.607

Fuente: INDERT, 2011

Un gran porcentaje de agricultores familiares que dispone de tierra fiscal o pública, inclusive en los departamentos de poblamiento mucho más antiguo, como Cordillera, Central, Paraguarí y Guairá, no disponen de los títulos de propiedad respectivos. La debilidad institucional del Estado para regular la tenencia de la tierra provoca el surgimiento de irregularidades toleradas y hasta aceptadas, que profundizan y aceleran las inequidades históricas del acceso y propiedad de la tierra. Con estas condiciones de escasa capacidad administrativa y reguladora en la tenencia y sobre todo transacción de la tierra, son comunes los conflictos por ocupación y uso de las parcelas entre los diferentes actores, agricultores familiares, indígenas y agricultores empresariales.

B. Objetivos y alcances de las reformas agrarias y las instituciones Muy escasas fueron las experiencias de colonización campesina inspiradas en el modelo de Reforma Agraria que tuvieron éxito. Los problemas no resueltos de los asentamientos y que conspiraron contra los mismos son: 

Débil espíritu pionero de los campesinos paraguayos



Insuficiente apoyo estatal en cuanto a servicios básicos que aseguren el arraigo



Grandes distancias y escasas infraestructuras que dificultaban al extremo el vínculo con otras zonas y reforzaban el sentimiento de aislamiento de las colonias



El desarrollo de un mercado de tierras muy dinámico y desorganizado que permitía a los campesinos lucrar con las parcelas que habían recibido



Insuficiente apoyo técnico agrícola, crediticio y de acceso a mercados

125

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

C. Temas principales que inhiben el acceso equitativo a la tierra en Paraguay Los problemas principales del acceso a la tierra en Paraguay son los siguientes: 

Los sistemas productivos disímiles (agricultura empresarial y agricultura familiar) que funcionan con lógicas diferentes. Mientras la agricultura empresarial se basa en la expansión territorial, el uso de tecnologías y capital, y la búsqueda de la productividad y rentabilidad; la agricultura familiar se organiza en gran parte en torno a la producción agrícola de consumo propio y por lo tanto no es muy expansiva.



La inexistencia de programas oficiales eficientes que aseguren el acceso a la tierra para la agricultura familiar (corrigiendo el error del mercado del punto anterior). Este aspecto es el determinante en la problemática de la tierra.



El desorden institucional y la inexistencia de un sistema catastral que permita conocer la cantidad, ubicación, situación y características de todas las fincas, es otro factor clave que inhibe el acceso equitativo.

3.3.7 Educación85 La educación es un factor fundamental del Desarrollo Humano y determinante para el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. La Constitución Nacional del 1992 y la Ley General de Educación Nº 1.264, promulgada en 1998, constituyen el marco legal que sustenta la estructura del Sistema Educativo Paraguayo. La Constitución Nacional en sus artículos 73 al 76, establece el marco de la política educativa en donde se reconoce que toda persona tiene el derecho a una educación integral y permanente. Así mismo, establece la responsabilidad de la sociedad, y en particular de la familia, el Municipio y el Estado en la educación; la obligatoriedad de la educación escolar básica y su gratuidad en las escuelas públicas, señalando la responsabilidad esencial del Estado en la organización del sistema educativo nacional, con la participación de las distintas comunidades educativas. La Ley General de Educación establece los principios y fines generales que deben inspirar y orientar la educación. A. Indicadores de contexto Acceso a la educación/Años de estudio: Según el Censo Nacional de Población y Viviendas del 2002, aproximadamente el 15% de la población de 15 años y más de edad tiene entre 1 a 3 años de escolaridad, mientras que el 52% posee entre 4 a 9 años de estudios, el 16,5% entre 10 y 85

Los datos de esta sección se basa en las informaciones del Plan Nacional de Educación 2024 y “Estadística Educativa 2008 Datos e Indicadores de la Educación” del MEC.

126

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

12 años, y sólo el 10% cuenta con más de 13 años de estudios. Los datos develan el bajo nivel de educación, sin embargo las demandas del sector económico de mano de obra calificada son cada vez más exigentes y complejas. Existe una diferencia entre zonas; en zonas urbanas, el 57% de la población tiene más de 6 años, en comparación a 24% aproximadamente del ámbito rural. 45

35 30 25

17 12.8

15.2

15 10

28,4

21.2

45,8

39.9 35.4

16.5 12

22,6

19,2 13,7

20 9.8 6.7

3,4

10,2

7,2

22,8 14,5 7,2 2,9

0 Ninguno

1 a 3

4 a 6 1992

7 a 9 2002

10 a 12

Ninguno

13 y más

1 a 3

4 a 6 Urbana

Gráfico 3.3‐2: Distribución relativa de la población de 15 años y más de edad, según años de estudio, 1992‐2002

7 a 9

10 a 12

13 y más

Rural

Gráfico 3.3‐3: Distribución relativa de la población de 15 años y más de edad por zona, según años de estudio, 2002

El promedio de años de estudio de la población de 15 años y más, es bajo, independientemente del rango de edad. El promedio nacional es inferior a los 9 años de escolaridad obligatoria. No obstante, se puede apreciar el impacto de la expansión de la educación a partir de la década de 1990, considerando la diferencia significativa que se presenta entre el promedio de años de estudio de la población entre 15 a 34 años de edad en relación a la de mayores de 35 años. 10 8 6 4 2 0

9.2

9.5 8.5

8.2 7.2 6.2

4.8

País

Urbana

Rural

1992

6,4

8,1

4,5

2002

7,1

8,4

5,3

2 0 15 a 24 25 a 34 35 a 44 44 a 54 55 a 64 65 y más Total

Gráfico 3.3‐4: Promedio años de estudio de la población 15 años y más de edad, 1992‐2002

Gráfico 3.3‐5: Promedio años de estudio de la población 15 años y más de edad, según grupos de edad, 2008

Durante el periodo 1992–2007 se registró un incremento de 1,6 años y el aumento más significativo se dio en áreas rurales que pasó de 4,5 años a 6,3 años durante el mismo período. Sin embargo, a pesar de este aumento existe una marcada diferencia entre el promedio de años de estudio de la población de áreas urbanas y áreas rurales; los que habitan en las zonas urbanas 127

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

tienen en promedio 3 años más de estudio que aquellos que residen en zonas rurales. La brecha se presenta también entre diferentes grupos étnicos; el promedio de años de estudio de la población indígena de 10 años y más es de 2,2 años, denotando una diferencia destacada con el promedio nacional. La población indígena urbana supera levemente a sus pares que habitan en áreas rurales (3,2 años vs. 2,1 años). Analfabetismo: La tasa de analfabetismo a nivel nacional de la población de 15 y más años de edad, se redujo de 9,7% a 5,4% en el periodo 1992–2007. Esta tendencia de decrecimiento se observa tanto en áreas urbanas como en rurales, aunque existe un contraste pronunciado entre la tasa de analfabetismo registrada en áreas rurales (8,1%) y la de áreas urbanas (3,8%). El problema del analfabetismo afecta con mayor fuerza a la población indígena, teniendo en cuenta que, según el Censo 2002, el 51% población indígena de 15 años y más es analfabeta, si bien los datos de la Encuesta de Hogares Indígena (EHI) 2008 evidencian un decrecimiento de esta tasa a 40%. B. Indicadores de cobertura Matrícula: Se han observado importantes avances en términos de matriculación en el periodo 1994–2006. En el preescolar y el 3º Ciclo la matrícula se duplicó y en la Educación Media se triplicó. El menor ritmo de crecimiento de la matrícula de la Educación Escolar Básica (EEB), 1º y 2º Ciclos, se debe a que ya era obligatoria antes de la implementación de la Reforma Educativa. El aumento de la matrícula se debe en gran medida a la ampliación de la oferta educativa especialmente en zonas rurales. Este hecho se evidencia en el crecimiento de la matrícula de esta zona, especialmente en el Preescolar (429%), en el 3º Ciclo de la EEB (282%) y en la Educación Media (632%). El crecimiento de la matrícula de zonas rurales contribuyó a disminuir la inequidad entre zonas, sin embargo, sigue existiendo una brecha entre ambas zonas a favor de la urbana, sobre todo en el 3º Ciclo para arriba. En cuanto a la matriculación por sexo, no se presentan diferencias significativas en ninguno de los niveles educativos. El crecimiento de la matrícula se ve reflejado en las tasas bruta y neta de escolarización86; la tasa bruta de escolarización se incrementó en el Preescolar de 38% a 85%, en el 3º ciclo de 50% a 77% y en la Educación Media de 28% a 55% durante el período 1994–2008. 86

La tasa bruta de escolarización es la población matriculada en un nivel o ciclo de enseñanza dado (sin considerar la edad) como porcentaje de la población en edad escolar correspondiente a ese nivel o ciclo. La tasa neta de escolarización considera el porcentaje de la población en un determinado rango de edad propio para cursar un nivel o ciclo que efectivamente accede a este nivel o ciclo educativo (Ministerio de Educación y Cultura, Estadística educativa 2008, datos indicadores de la educación).

128

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La tasa neta de escolarización da cuenta del porcentaje de la población que está matriculada en la edad oficial establecida para un nivel o ciclo educativo. Esta se ha incrementado, en el período 1994–2006, en 37 puntos en el Preescolar, 21 puntos en el 3º Ciclo y 19 puntos en la Educación Media, no así en 1º y 2º Ciclos de la EEB ya que este último cuenta con niveles de universalización desde inicios de la Reforma Educativa. Esta tasa evidencia que un alto porcentaje de los matriculados tienen edades no correspondientes a la oficial establecida para el nivel/ciclo, especialmente en el 3º Ciclo de la EEB y en la Educación Media, hecho que podría explicarse por las repitencias en los ciclos anteriores y/o el ingreso tardío. La sobre-edad87 ha decrecido, no obstante, continúa siendo uno de los desafíos tanto en la EEB como en la Educación Media. Este fenómeno se da con mayor fuerza en el sector oficial y en las zonas rurales. En síntesis, ha disminuido la inequidad o la desigualdad de los indicadores educativos entre zonas, sin embargo la población con menores oportunidades de asistir a instituciones educativas de enseñanza formal sigue siendo la que reside en zonas rurales y las del quintil más pobre. C. Indicadores de eficiencia interna del sistema Repitencia: La repitencia ha decrecido considerablemente en todos los grados y cursos. Se presenta en mayor medida en los matriculados en el 1º y 2º Ciclos de la EEB, y especialmente en el 1° Ciclo. Esta tendencia se mantuvo por más de una década. Los datos del 2006 muestran que más de 46.000 alumnos (4% de la matrícula total) repitieron algún grado de la EEB, de los cuales 34.000 están matriculados en el 1º Ciclo. El Gráfico 3.3-6, muestra que el porcentaje de repitentes en zonas rurales supera al urbano. El principal motivo de repitencia en EEB es el aplazo. Los porcentajes de repitencia por aplazo son similares en zonas urbanas y rurales en el 1º y 2º ciclo, mientras que en el 3º ciclo se observa un mayor porcentaje en las zonas urbanas. La

repitencia

por

abandono

fenómeno

característico del 3º ciclo, principalmente en las zonas

rurales,

estudiantes

abandonaron un determinado grado y se reinsertaron al

que

significa

que

los

4 2 0

año siguiente repitiendo el mismo grado. La repitencia en la EM es del 0,6% y los mayores

1º y 2º ciclo

3º ciclo

Urbana

3,6

0,8

Rural

5,4

Gráfico 3.3‐6: Porcentaje de repitentes por zona, EEB (2008)

porcentajes corresponden a las instituciones de las zonas urbanas, principalmente por aplazo. 87

Alumnos matriculados que tienen dos años o más de edad a la oficial establecida para el grado/ciclo en el cual están matriculados.

129

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Deserción: La deserción es otro tema importante que se observa en todo el sistema educativo. Sin embargo, esta se agrava en el 3º Ciclo de la EEB y en la Educación Media. Esta situación es preocupante teniendo en cuenta que la cobertura es aún baja en estos niveles. El porcentaje de deserción registrado en el sector oficial supera bastante al del sector privado y privado subvencionado. Así mismo, la deserción es mayor en las instituciones de zonas rurales y en el sexo masculino. El problema de la deserción se agudiza en la Educación Media teniendo en cuenta que son pocos los que ingresan en este nivel y aproximadamente el 11% deserta antes de culminar el año lectivo. Según la Dirección de Educación Escolar Básica del MEC, la analfabetización o alfabetización insuficiente es la razón más fuerte que origina la repitencia y deserción. Sobre-edad: La sobre-edad para la EEB y EM se refiere al porcentaje de alumnos con dos o más años de edad respecto a la edad oficial establecida para cursar un determinado grado/curso, debido a diversos factores tales como, ingreso tardío, índices elevados de repitencia o deserción temporal. La sobre-edad implica las posibilidades de repitencia y posterior abandono escolar. Tanto a nivel de EEB como de EM, en todos los niveles /ciclos, la sobre-edad es más elevada en el ámbito rural que en el urbano. En resumen, el mejoramiento de los indicadores de eficiencia no ha sido de la magnitud esperada para lograr el cumplimiento de las metas establecidas en el sector educativo. Por otro lado, a pesar del mejoramiento de la eficiencia de zonas rurales, persiste una marcada diferencia a favor de la urbana. 30

5 0 Urbana Rural

1º y 2º ciclo

3º ciclo

16,1

23,8

25,4

Urbana Rural

Gráfico 3.3‐7: Porcentaje de sobre‐edad por zona, EEB (2008)

1º curso 16,9 25,4

3º curso 13,6 25,6

Gráfico 3.3‐8: Porcentaje de sobre‐edad por zona, EM (2008)

130

2º curso 13,6 23,7

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

D. Objetivos y actividades de instituciones que trabajan con la educación El MEC es el organismo responsable del desarrollo, dirección, coordinación y supervisión de la política educativa en las instituciones educativas de gestión pública, privada y privada subvencionada. Algunos de los programas y proyectos del MEC en ejecución son: ‐

“Programa Escuela Viva II”, con el objetivo de mejorar las oportunidades de acceso, permanencia y culminación de la Educación Escolar Básica con calidad, especialmente de las poblaciones localizadas en los sectores más vulnerables del país.

‐

“Medidores Tecnológicos para el Aprendizaje del 3º Ciclo y de la Educación Media”, cuyo objetivo general es transformar las bibliotecas escolares tradicionales en centros de recursos para el aprendizaje, que contribuyan a elevar la calidad de la educación y estrechar los vínculos con la comunidad.

‐

“Programa de Mejoramiento de la Educación Inicial y Preescolar”, tiene como objetivo general mejorar la educación integral de los niños y niñas menores de 6 años, ampliando su cobertura con criterios de calidad y equidad, fortaleciendo la gestión institucional y la participación de la familia y la comunidad.

Cabe señalar que además del MEC, existen otros ministerios e instituciones que realizan trabajos inherentes a la educación, tales como el MAG, MJT, MSPyBS, MRE, Defensa Nacional, MI, MOPC, la Secretaría de la Mujer; entes del sector público como: la Universidad Nacional de Asunción (UNA), la Compañía Paraguaya de Comunicaciones S.A. (COPACO), la Administración Nacional de Electricidad (ANDE), y las Municipalidades. 3.3.8 Salud Una vida saludable y la atención médica calificada para toda la población son condiciones indispensables para el desarrollo humano y mejoramiento de la calidad de vida. La Constitución Nacional en su artículo 68, establece que el Estado promoverá la salud como derecho fundamental de la persona y en interés de la comunidad, y la organización del sistema nacional de salud que ejecute acciones sanitarias integrales. El Sistema Nacional de Salud tiene la finalidad primordial de la prestación de servicios de salud a todas las personas de manera equitativa, oportuna y eficiente, sin discriminación de ninguna clase, mediante acciones de promoción, recuperación y rehabilitación integral del enfermo.

131

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

A. Sistema de salud La atención de la salud de la población es responsabilidad de los subsectores público, privado y paraestatal. También existen instituciones mixtas como la Cruz Roja Paraguay. El subsector público es responsable de brindar atención universal a la salud en todo el país. La política pública de salud88 promueve la equidad en calidad de vida y salud y plantea un sistema nacional de salud integrado y articulado a través de redes de servicios de salud con las cuales se constituye la cadena de servicios organizados para atender y resolver los problemas de salud, tanto individuales como colectivos, desde el más simple al más complejo. La red de atención está conformada por: ‐

Red de atención primaria de salud

‐

Red de policlínicas de especialidades

‐

Red de urgencias

‐

Red de hospitales

Estas redes están articuladas mediante un sistema de comunicación entre servicios y un sistema de regulación médica que facilita la conexión de la oferta con la demanda, es decir un sistema de regulación calificada que evalúa las necesidades de los pacientes para ubicar donde está la respuesta y cuando es necesaria. Existen otras redes complementarias tales como las de asistencia farmacéutica, vigilancia de la salud, rehabilitación-órtesis y prótesis y de apoyo diagnóstico. El MSPyBS denomina “territorio social” al lugar donde vive y con el que se identifica la población, donde se comparte unidad geográfica, social, histórica y cultural. Considera al territorio social como el espacio vivo donde se producen y reproducen los determinantes sociales. El MSPyBS está trabajando en base a estos territorios para impactar de manera equitativa en los determinantes sociales y responder a las necesidades de la población actuando sobre las condiciones que generan fragilidad social. En este contexto, el MSPyBS está promoviendo desde el 2008 la creación de los centros de salud denominados “Unidades de Salud de la Familia” particularmente en las zonas con alto índice de pobreza. Estas unidades se ubican lo más cerca de la población para atenderlas a lo largo de toda la vida, con el fin de asegurar el acceso permanente y sin barreras a la atención de 88

Políticas Públicas para la Calidad de Vida y Salud con Equidad, Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, 2009.

132

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

la salud de todas las personas, desde niños y niñas hasta ancianos y ancianas. A través de estas Unidades se pretende asegurar no sólo el acceso, sino también la calidad de los servicios. Se están llevando a cabo diagnósticos de salud de los territorios para identificar la situación actual y las necesidades de la población, proponiéndose elaborar un plan de salud comunitaria participativo, de tal forma que se facilite recabar oportunamente las informaciones precisas y responder a las necesidades reales. A finales de 2010 existen 503 unidades en 210 municipios del país89. B. Indicadores de equidad En lo referente a la cobertura y acceso a servicios calificados de salud se mejoró considerablemente, sin embargo aun continúan las desigualdades por situación geográfica, social y económica, entre otros. Según la Encuesta Permanente de Hogares 2009 (EPH 2009), el 23,7% de la población posee seguro médico (33% en el área urbana y 10,5% en el área rural), ya sea del IPS u otros tipos de seguro (individual, laboral, familiar, militar, policial, local, entre otros), mientras el 76,1% no cuenta con ningún seguro médico. Comparando con las cifras del 2007, el porcentaje de la población con algún tipo de seguro aumentó en más de 5%, sin embargo, existe una diferencia marcada entre el ámbito urbano y rural. La EPH 2009 indica que aproximadamente 71,8% de la población que estuvo enferma o accidentada consultó en algún tipo de establecimiento de salud, porcentaje bastante mejorado en comparación con el del año 2004 (52,2%). Sin embargo, de acuerdo a la OMS casi el 40% de la población no tiene acceso a servicios de salud90. Por otro lado, según el Informe del PNUD91, entre 1997 y 2007 se más que duplicó la consulta en servicios del Estado del 20% más pobre de la población accidentada o con dolencias graves. Sin embargo, la salud pública cubre apenas la quinta parte de la población más carenciada, sin seguros médicos ni recursos para adquirir medicamentos. A pesar del mejoramiento del acceso a servicios calificados de salud (públicos y privados) entre 1997 y 2007, tanto en las poblaciones rurales como en las más pobres, las brechas por área de residencia y por estrato de ingreso se mantienen relativamente altas. Estas desigualdades se acumulan: el acceso a servicios de salud de hombres urbanos, ricos e hispanohablantes 89

De acuerdo con el “Boletín Especial: Atención Primaria de la Salud” de la Dirección General de Atención Primaria del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. 90 Estrategia de alianza con la República del Paraguay 2009-2013, Banco Mundial. 91

“Informe Nacional sobre Desarrollo Humano, Equidad para el Desarrollo”, UNDP, 2008.

133

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

cuadruplica el de mujeres rurales, pobres y guaraní-hablantes. Es decir, quienes portan la sumatoria de estas desigualdades negativas tienen la cuarta parte de oportunidades de ejercer su derecho a la salud que las del primer grupo. C. Indicadores de efectividad ‐ Mortalidad infantil y materna La mortalidad infantil en los últimos 20 años muestra una tendencia de reducción. De acuerdo a las informaciones del MSPyBS, la tasa de mortalidad infantil registrada en 1990 fue de 30,4 por mil nacidos vivos y en 2009, fue de 15,4, lo que significa que hubo un descenso del 15% entre el mismo período. Sin embargo, según las Estadísticas de Salud Mundial 201092 de la OMS, Paraguay se sitúa como el tercer país con más alta mortalidad dentro de los 12 países sudamericanos93. La mortalidad materna también muestra una tendencia de reducción, aunque no lo suficiente como para alcanzar la meta propuesta en los Objetivos de Desarrollo del milenio (ODM), asimismo, sigue siendo alta en comparación con otros países sudamericanos. Según las informaciones del MSPyBS, la mortalidad materna que en 2004 había sido en 153,5, disminuyó a 125,3 en 2009. La mortalidad infantil y materna se relacionan estrechamente con el entorno socioeconómico, tanto es así que se mantiene alto en el estrato de escasos recursos y es más alto cuanto más bajos sean el índice de alfabetización y los años de escolarización. Las desigualdades según zonas son marcadas: la mortalidad infantil de áreas rurales duplica la tasa nacional y triplica la de guaraní-hablantes94. En cuanto a la mortalidad materna, un estudio sostiene que la mortalidad rural es 2,5 veces aproximadamente la mortalidad urbana95. Según este estudio, esta situación se debe a que en las zonas rurales existe un mayor número de gestantes que viven en estado de pobreza. Además, el acceso a los servicios de salud se ve dificultado por la dispersión de las comunidades y por la insuficiencia o ineficiencia de los servicios de salud en las zonas rurales, que no proporcionan servicios adecuados a las mujeres gestantes.

World Health Statistics 2010.

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.

“Informe Nacional sobre Desarrollo Humano, Equidad para el Desarrollo”, UNDP, 2008.

Informe del Sector Salud del Paraguay de JICA, “Promoción y Mejoramiento de la Salud (PROMESA)”2007.

134

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.4

La realidad del mundo rural en la Región Oriental: El desafío ambiental

La Región Oriental del Paraguay constituye un verdadero mosaico de ecosistemas diferenciados en su cobertura debido a la influencia de los diferentes tipos de suelos, topografías, climas y sistemas hidrográficos. En términos generales, los principales problemas ambientales lo constituyen la deforestación, la erosión, la degradación de los suelos, la degradación de los recursos hídricos y la pérdida de la biodiversidad. Actualmente, se ha logrado en el país un creciente consenso a cerca de la importancia de la dimensión ambiental. Por otro lado, las relaciones internacionales se han visto robustecidas, tanto en sus aspectos económicos como políticos. Iniciativas de integración como el MERCOSUR a nivel regional, al igual que otras iniciativas de integración regional y mundial, han tenido sus efectos en el contexto nacional y han impulsado un mayor compromiso con las responsabilidades inherentes al cuidado ambiental. En este contexto, la Política Ambiental Nacional, que está instrumentada en la Ley Nº 1561/ 00, así como la Ley Forestal Nº 422/73 disponen de mecanismos para la regulación de la utilización de los recursos naturales y ambientales, pero se carece aún del marco político adecuado para influenciar el cambio hacia un desarrollo sostenible. Ante esta situación se describen brevemente las amenazas que fueron identificadas como las más importantes desde el punto de vista de la conservación y uso sostenible de los recursos naturales y elementos de la diversidad biológica, citándose los siguientes aspectos: i) cambios en el uso de la tierra; ii) deforestación; iii) erosión, iv) pérdida de la capacidad productiva de los suelos; v) contaminación y colmatación de cursos de agua, vi) caza, captura y comercialización de especies de la vida silvestre y vii) cambio climático, entre otras. 3.4.1 Cambio del uso de la tierra Este aspecto engloba la habilitación de áreas naturales para su uso en actividades productivas y también el cambio de usos de actividades antrópicas. En el Paraguay, las causas principales del cambio de uso de la tierra han sido la habilitación de campos naturales para la implantación de pasturas cultivadas para el ganado, la habilitación de áreas de bosques nativos para dedicarlas a actividades agrícolas96, y la transformación de áreas de pasturas naturales en áreas de cultivos agrícolas mecanizados, especialmente soja, o pasturas implantadas.

Práctica frecuente hasta la puesta en vigencia de la Ley Nº 2524/04 “De prohibición en la Región Oriental de las Actividades de Transformación y Conversión de Superficies con Cobertura Boscosa” y la Ley 3663/06 que prorroga la vigencia de los artículos 2º y 3º y amplia la Ley Nº 2524/04.

135

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

El proceso de desarrollo económico ha estado marcado por un cambio dinámico en el uso de la tierra, dado que Paraguay tiene una economía basada principalmente en la producción agrícola, ganadera y, en menor proporción, en la producción forestal. El cambio en el uso de la tierra en la Región Oriental plantea un problema complejo que tiene sus causas en muchos aspectos interrelacionados cuyos efectos se refuerzan en forma recíproca. Aunque en los últimos años, los incrementos de la productividad de los cultivos agrícolas y de las pasturas, han estado relacionados al aumento de la capacidad tecnológica principalmente de la producción agropecuaria empresarial; en el pasado y debido a diferentes factores, el aumento de la producción se realizaba, casi exclusivamente, mediante la expansión de las áreas cultivadas, ocasionando que la eliminación de bosques haya sido una constante. De esa forma, los agricultores que no tenían conocimientos suficientes para contrarrestar la pérdida de fertilidad del suelo mediante técnicas mejoradas de producción, recurrían a nuevas tierras mediante el desmonte de bosques, cuya habilitación también les reportaba ingresos por venta de madera (rollos) y carbón vegetal. Esta situación se vio agravada por el crecimiento de la población y el aumento de la presión de la demanda por las tierras. 3.4.2 Deforestación Los bosques son una importante base medioambiental para el desarrollo rural, pero existe el problema de la destrucción forestal. En particular, los últimos cincuenta años han sido los más intensos en cuanto a deforestación. Los cambios de uso de la tierra, se reconocen como una de las causas más inmediatas para la deforestación. Hasta el año 1945, la mitad Este de la Región Oriental del país estuvo cubierta, casi en su totalidad, por extensos bosques

que

conformaban

denominado Bosque Atlántico del Alto Paraná;

posteriormente,

las

masas

boscosas fueron degradadas en forma acelerada. El Cuadro 3.4-1 indica la superficie forestal perdida después de 1986. Se puede observar que una extensa superficie de bosques se perdió en los departamentos de San Pedro, Alto

Cuadro 3.4‐1: Área forestal según departamentos en 2008 y la pérdida de área forestal después de 1986 Bosques Deforestación Departamento 2008 (ha) 1986‐2008 (ha) Concepción 391.760 205.388 San Pedro 307.345 554.334 Cordillera 16.299 17.338 Guairá 42.555 34.317 Caaguazú 155.635 323.939 Caazapá 136.352 170.389 Itapúa 191.016 308.508 Misiones 11.010 10.312 Paraguarí 68.034 38.160 Alto Paraná 211.814 449.154 Central 11.978 6.573 Ñeembucú 23.650 1.052 Amambay 276.622 316.793 Canindeyú 419.843 561.517 Total 2.263.920 2.997.781 Fuente: GUYRA Paraguay y WWF (2008) Monitoreo de la Deforestación del Bosque Atlántico del Alto Paraná

136

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Paraná, Canindeyú, entre otros. Para la Región Oriental en su conjunto, la superficie perdida entre los años 1986 y 2008 (2.997.700 hectáreas) excede a la superficie remanente al año 2008 (2.264.000 hectáreas). Durante las décadas del 60 al 80, el cambio de uso de la tierra se debió a los asentamientos agrícolas, en el marco de los programas de colonización llevados a cabo, generalmente, en tierras boscosas.

Gráfico 3.4‐1: Área forestal 1984‐2007 De acuerdo a los datos proporcionados por estudios realizados en el 200597, la dinámica de deforestación para el periodo 1999–2003 en los 5 departamentos considerados con mayor cobertura boscosa y también con los más bajos niveles de ingresos en la Región Oriental (Concepción, San Pedro, Caaguazú, Caazapá y Canindeyú), se ha debido casi enteramente, al avance del cultivo de la soja y de las pasturas por medianos y grandes productores. Según el CAN 2008, el cultivo de soja de 552.657 has en 1991 creció a 2.464.510 has en el 2008; si bien gran parte de esta expansión, junto a las pasturas, ha sido a expensas de los boques, se debe reconocer que el aporte de estas actividades explica el avance en materia de crecimiento económico del país durante estos años. Como se citó anteriormente, las causas principales para conformar el escenario favorable para la deforestación lo constituyen, la eliminación de bosques como mecanismo para incrementar la producción agropecuaria del país, los asentamientos campesinos y la venta de maderas y carbón. La explotación forestal con aprovechamiento de unas pocas especies de valor comercial, incluyendo árboles jóvenes, es quizás una de las causas primarias que favorecen la deforestación al dejar los bosques con muy bajo valor comercial.

Dentro del marco del Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible (PRODERS) del MAG con el Banco Mundial.

137

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

En relación a un desarrollo forestal sostenible en el país, un factor importante que lo restringe es la falta incentivos estatales para promover este desarrollo 98 . Aún no se reconoce que las actividades forestales pueden contribuir para resolver muchos de los problemas que frenan el desarrollo de las zonas rurales del país, reduciendo el desempleo y creando oportunidades para la generación de nuevos ingresos e incorporando el manejo de bosques naturales, la reforestación y la agroforestería a sus sistemas agrícolas. Sobre todo, habría que enfatizar sobre las ventajas económicas y ambientales que encierra la forestación y reforestación en suelos marginales para la producción de alimentos. Esto puede ayudar a mejorar la productividad de los suelos marginales, otorgarles seguridad alimentaria adicional, madera para construcciones rurales y leña para la población rural y la demanda industrial. Los bosques nativos productivos de la Región Oriental todavía constituyen la reserva de existencias forestales más valiosas para abastecer las necesidades presentes y futuras de las industrias forestales nacionales y las demandas de madera y energía de las comunidades rurales, por tanto urge que dichos recursos sean manejados racionalmente para garantizar su sostenibilidad. Los efectos que esta situación está generando sobre el ambiente y la economía de la región son varios, entre los cuales se pueden mencionar: 

Escasez creciente de materia prima para las industrias forestales;



Escasez creciente de leña, que sigue siendo el material energético de mayor importancia para las industrias locales y el uso doméstico;



Presión sobre los bosques remanentes de las unidades productivas, con la particularidad que estos generalmente están localizados sobre suelos frágiles o cercanos a nacientes y cursos de agua; y



Pérdida de hábitats de la vida silvestre, entre los más relevantes.

3.4.3 Erosión La erosión es una de las consecuencias principales de la falta de prácticas de manejo de suelos y es quizás, una de las causas más directas que se reconocen para el cambio del uso de la tierra y la deforestación. Se debe tener en cuenta también que una característica dominante en la región, es la alta intensidad de las lluvias, un importante factor erosivo por las condiciones del suelo, principalmente por su coincidencia con los meses donde se concentran las actividades de arada, rastreada y siembra de los terrenos.

Ver capítulo “La base de recursos forestales y su sostenibilidad” en la publicación Diagnóstico y Base de la Estrategia Nacional de Financiamiento Forestal (Vidal, 2006).

138

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Los problemas de erosión se presentan con mayor frecuencia en suelos de la agricultura tradicional practicada por productores familiares, y también en pasturas cultivadas y naturales, por efectos principalmente del sobrepastoreo; en tanto que la agricultura mecanizada, realizada en un 90% bajo el sistema de siembra directa, ha logrado reducir a casi cero la erosión del suelo, siendo todavía un problema la erosión de los caminos vecinales. En las fincas con bajos niveles de adopción de siembra directa, es probable que la erosión este originada principalmente por la pérdida de la estructura física de los suelos. Los estudios realizados por el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y Servicio Forestal Nacional (SFN) 99 , dan estimaciones de pérdidas mínimas de 30 ton/ha/año en zonas cultivadas, e inclusive en algunos suelos valores superiores a 50 ton/ha/año. Entre los efectos más relevantes de los procesos erosivos, principalmente de origen hídrico, se pueden mencionar, la degradación de la capacidad productiva de los suelos, y la colmatación de nacientes y cursos de agua. 3.4.4 Pérdida de la capacidad productiva de los suelos La falta de prácticas adecuadas de manejo de suelos se reconoce como una de las causas principales en la pérdida de la capacidad productiva de los suelos, y este aspecto impacta directamente en la erosión de los mismos. La pérdida de la capacidad productiva de los suelos se presenta con mayor fuerza en la agricultura tradicional y, en menor grado, en la agricultura mecanizada donde el uso de fertilizantes y la rotación de cultivos, entre otros aspectos, están más extendidas. El algodón, tabaco y poroto son los rubros cultivados principalmente por los productores familiares. El 90% de la superficie sembrada de estos rubros se produce en unidades productivas con menos de 50 ha. Si comparamos el rendimiento medio de estos tres cultivos utilizando los datos del CAN de 1991 y 2008, encontramos que hay un decrecimiento del 33,3% de algodón, 10,5% de tabaco y 5,8% de poroto, respectivamente. Mientras tanto, en cuanto a los cultivos manejados por los grandes productores como por ejemplo la soja, el rendimiento más bien muestra una tendencia al aumento. El rendimiento por cada hectárea de la soja se ha incrementado un 36,8%, pasando de 1,9 toneladas (1991) a 2,6 toneladas (2008).

“Clasificación y Uso Apropiado de la Tierra en el Área del Proyecto de Desarrollo Rural Itapúa". PNUD/FAO/PAR/76/005 - Informe Técnico Nº 10. Asunción, 1981.

139

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La abscisa del Gráfico 3.4-2 muestra el porcentaje de

80.0

las unidades productivas con menos de 50 hectáreas en el total, para los siete principales cultivos: soja, maíz,

60.0

Maiz

caña de azúcar, maní, algodón, poroto y tabaco. La ordenada muestra la variación del rendimiento entre 1991 y 2008 para estos cultivos. Se puede observar

40.0

Soja

20.0

Caña de azucar

que la reducción del rendimiento en los últimos 17 años ha sido mayor en los cultivos a los que se dedica

Mani

0.0 0

el mayor número de productores familiares (de

100

Poroto

150

Tabaco

‐20.0

izquierda a derecha). Algodón ‐40.0

Ratio of farmer < 50ha

Generalmente, los productores familiares que se dedican a la agricultura tradicional tienen poca

Gráfico 3.4‐2: Variación del rendimiento (1991‐2008) (%)

capacidad económica y poco acceso a información, conocimientos tecnológicos e insumos, lo que se traduce en el bajo nivel de uso de fertilizantes, abonos verdes y correctivos de pH, así como la insuficiente práctica de rotación de cultivos y labranza mínima. Como consecuencia, el suelo pierde cada vez más los nutrientes con cada nueva cosecha, traduciéndose esto en la reducción de su fertilidad. Los problemas de pérdida de capacidad productiva de suelos también se observan en pasturas cultivadas y

naturales, por efectos principalmente del monocultivo practicado por largos

periodos de tiempo (pasturas artificiales), el pastoreo extensivo (pasturas naturales), la falta de uso de sistemas de rotación de potreros, entre otros. Entre los efectos más relevantes de la pérdida de la capacidad productiva de los suelos se pueden mencionar: 

Aumento de las áreas con barbecho;



Disminución de la productividad de las fincas rurales;



Habilitación de áreas naturales, especialmente bosques, para dedicarlos a actividades productivas;



Aumento de los costos de producción por la demanda creciente de fertilizantes químicos y defensivos agrícolas;



Cambio del uso de la tierra hacia actividades menos productivas, entre otros.

140

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.4.5 Contaminación y colmatación de los cursos de agua La deforestación de las nacientes y la franja protectora de los cursos de agua, sumadas a la erosión hídrica y el arrastre de sedimentos y contaminantes, incluyendo agroquímicos y la mala práctica del lavado de implementos agrícolas en los cursos de agua, son probablemente las causas principales en la contaminación y colmatación de los cursos de agua. En las áreas dedicadas a la agricultura mecanizada se implementa un sistema bastante efectivo de cargadero de agua y limpieza de tanques – que antes se hacía en los arroyos – utilizando así lugares acondicionados para degradar los insumos utilizados antes de llegar a las napas freáticas. La contaminación de cursos de agua y de la napa freática causadas por actividades industriales y por excretas humanas es muy frecuente en las áreas urbanas y sub-urbanas de los centros poblados, causadas principalmente por la falta de plantas de tratamientos de efluentes y la mala disposición y tratamiento en los vertederos de la basura domiciliaria. Entre los efectos más relevantes de esta situación se pueden mencionar: 

Disminución de la calidad y cantidad del agua libre y confinada;



Aumento de enfermedades originadas en el consumo de agua contaminada;



Aumento de los costos de tratamiento para potabilizar el agua de consumo humano;



Aumento de la demanda de obras públicas para provisión de agua potable en comunidades rurales;



Disminución de la fauna silvestre, especialmente la fauna íctica; y



Aumento de las inundaciones, disminuyendo también la capacidad operativa de las obras de infraestructuras (caminos, puentes, represas, entre otros).

3.4.6 Caza, captura y comercialización de especies de la vida silvestre La caza, captura ilegal y consumo y comercialización de especies de vida silvestre constituyen un problema serio en el país, especialmente en aquellas zonas que todavía mantienen áreas naturales inalteradas o Áreas Silvestres Protegidas. En este sentido, la pesca indiscriminada, el consumo y el contrabando de peces hacia los países vecinos también son frecuentes. Dentro de esta situación se engloba también el comercio de plantas silvestres, principalmente para fines ornamentales o medicinales, las cuales son extraídas de su hábitat natural sin control o en forma ilegal.

141

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

El insuficiente control por parte de las autoridades encargadas de la administración de estos recursos, originado a su vez en los insuficientes medios y recursos para implementarlo, es la causa principal de que esta situación no haya podido ser revertida. Este tipo de problemas ambientales y las causas que los generan, están extendidos en el país y se repiten sistemáticamente en mayor o menor magnitud tanto en la Región Oriental como en la Occidental o Chaco, así como en todas las subregiones objeto de este estudio. La pérdida de la biodiversidad también es preocupante y está directamente relacionada con la desaparición de los bosques nativos para usos agrícolas y pasturas. Aunque a partir de la década de 1990, la conservación de los recursos naturales adquiere más relevancia con las nuevas normativas ambientales 100 y con la creación del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (SINASIP). El principal problema que afecta a las unidades de conservación es la falta de regularización de la tenencia de la tierra, existiendo algunas áreas que no tienen una delimitación efectiva mediante mensuras. Entre los efectos más relevantes se pueden mencionar: 

Disminución de la biodiversidad; y



Pérdida de la capacidad productiva (pesca) en los cursos de agua interiores e internacionales.

3.4.7 Cambio climático El aumento de la población y cambios en el uso de la tierra, transformando bosques en cultivos agrícolas y pasturas, más el crecimiento industrial y del parque automotor, ha comenzado a producir cambios en el clima en Paraguay. Informes del PNUD indican que la deforestación tiene un efecto importante en el cambio climático al impactar negativamente en el balance hídrico superficial, afectando la biodiversidad, aumentando los niveles de gases de efecto invernadero (GEI) y favoreciendo la propagación de enfermedades y epidemias. La Primera Comunicación del Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC) del Paraguay destaca que se tendrá un aumento latitudinal de las temperaturas de Sur a Norte y la precipitación anual experimentará aumentos en el Sur (Itapúa, Misiones, Ñeembucú, Caazapá, Guairá y Alto Paraná) y disminuciones en el Norte (Concepción, San Pedro, Amambay y Canindeyú), en el próximo siglo.

100

Ley de Áreas Silvestres Protegidas, Ley de Vida Silvestre, Ley de Fauna Silvestre, Ley de Evaluación Ambiental y la Ley de Pesca.

142

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Paraguay no dispone todavía de datos confiables para una cuantificación más precisa de la emisión de GEI, los datos utilizados son solamente estimaciones extrapoladas de estadísticas existentes en diferentes sectores, y en las cuales se han basado las estimaciones para el Inventario de Emisiones de GEI (Base 1990 y 1994) y se está realizando un inventario de emisiones de GEI (Base 2000). El Inventario de Emisiones de GEI base año 1994, realizado en el 2001, muestra que el sector agrícola es el que más aporta a la emisión de GEI, representando el 65% de las emisiones totales, mientras que el cambio en el uso de la tierra ha sido causante del 30%, el sector de energía el 3,6% de las emisiones totales de GEI y el sector industrial el 0,89% de las emisiones totales de GEI. Existe un Plan Quinquenal 2008–2012 de adaptación al cambio climático elaborado por la Oficina del Programa Nacional de Cambio Climático en el que se establecen las líneas estratégicas abarcando los temas de Adaptación y Vulnerabilidad, Mitigación, Investigación y Educación, así como líneas estratégicas transversales que permean las líneas de acción de todas las estrategias. Cada una de las líneas estratégicas tiene sus objetivos institucionales, estrategias funcionales y resultados esperados con sus correspondientes indicadores. Posteriormente se elaboró un Plan de Acción 2009–2010 basado en el Plan Quinquenal en el cual se establecen prioridades a nivel internacional y nacional. Tanto el Plan Quinquenal como el Plan de Acción han servido como referencia para establecer la posición nacional en el ámbito de concertación internacional acerca del calentamiento global. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados para el fortalecimiento de la capacidad institucional en la conducción del proceso de ejecución del protocolo de Kioto y otros mecanismos para el logro de los objetivos de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), no se han producido todavía progresos importantes en la presentación de proyectos para aprovechar las fuentes y mecanismos de financiamiento disponibles. La iniciativa de Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)101 está en diversas etapas de proceso de avance con los siguientes proyectos: Proyecto de Reducción de Emisiones de GEI de la Empresa CERVEPAR S.A., Proyecto Hidroeléctrico Yguazú, Proyecto de Reforestación en

101

El Mecanismo de Desarrollo Limpio es un acuerdo suscrito en el protocolo Kioto, que permite a los gobiernos y/o a las empresas de los países industrializados invertir en proyectos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en países en vía de desarrollo como una alternativa para adquirir reducciones certificadas de emisiones (RCE) a menores costos que en sus mercados.

143

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Tierras Ocupadas por Cultivos y Praderas102, Proyecto de Cartones Yaguareté S.A. y Kartotec S.A. Actualmente existen nuevas alternativas para la contabilización del carbono que contribuyen a la mitigación del cambio climático, una de ellas es el Programa de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (ONU – REDD) que es un mecanismo para fomentar la reducción de emisiones generadas por la deforestación y degradación de bosques. Paraguay fue favorecido como uno de los 9 países seleccionados para programación nacional en el marco de dicho programa. El Proyecto de Conservación de Bosques de Paraguay es un proyecto REDD desarrollado dentro del esquema de “Mercado Voluntario”, a través de una alianza entre la ONG Guyrá Paraguay y Climate Community Biodiversity Alliance y servirá para proteger 12.000 hectáreas de bosques de quebracho en el Chaco y 300 hectáreas del bosque Atlántico Alto Paraná en la Región Oriental. La Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo está cooperando en la conservación y gestión sostenible de la biodiversidad y los ecosistemas vulnerables y en este marco se realiza el Proyecto Araucaria XXI para promover el desarrollo económico, social y la gestión sostenible de ecosistemas en la región del “Bosque Atlántico Alto Paraná”, abarcando los departamentos Guairá, Caazapá e Itapúa. La FAO a través de su programa Facility ha apoyado el proyecto “Elaboración del Perfil Nacional del Mercado del Carbono”. El Facility también colaboró con el MAG en la elaboración del Eje Estratégico de Desarrollo Forestal Sostenible y de Servicios Ambientales para incorporarlo al Marco Estratégico Agrario 2009–2018. Así mismo, el PNUD está colaborando para la elaboración de las comunicaciones nacionales sobre cambio climático y tiene programado con la SEAM proyectos conjuntos dentro del plan de trabajo para el 2011, destacándose la preparación de una estrategia de desarrollo para la reducción de las emisiones de carbono, con el objetivo de reducir los efectos del cambio climático en el país. En relación a las oportunidades que se presentan al Paraguay para aprovechar las numerosas fuentes y mecanismos de financiamiento de proyectos, en el marco de la problemática del

102

Proyecto presentado por propietarios de escasos recursos en el Departamento de Paraguarí y desarrollado por la Agencia de Recursos Verdes del Japón (J–GREEN). Los beneficios ambientales esperados será la reducción de emisiones de CO2 en un total de 365.762 toneladas en 20 años, que será el periodo de acreditación.

144

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

cambio climático, el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) ofrece oportunidades para el financiamiento de proyectos mediante una participación más activa en el mercado de transacciones de los derechos de emisión. La riqueza de Paraguay en recursos naturales le otorga ventajas competitivas con respecto a otras regiones y es particularmente atractiva para generar corrientes adicionales de financiamiento, como resultado de la venta de servicios ambientales. Es importante que en este mercado de derechos participe también el sector privado. Esta participación puede ser de manera directa o con la intermediación del gobierno. Será importante la formulación de un portafolio de proyectos bien diseñados y con un apropiado conocimiento de la situación y de las necesidades de financiación y la identificación de posibles fuentes de financiamiento. El Programa ONU – REDD para reducir las emisiones derivadas de la deforestación y degradación, ofrece también una gran oportunidad para la conservación de bosques y la biodiversidad. Para participar se requerirá compartir información y actualizar permanentemente a los actores claves del proceso, principalmente aquellos dependientes de los bosques. En relación al “pago por servicios ambientales” es en el sector forestal donde se presentan las mejores condiciones pues la conservación de bosques y las plantaciones forestales adquieren relevancia para los efectos de retribución, pues en estos ecosistemas se encuentran servicios ambientales de gran importancia para la mitigación de los GEI. Paraguay ha desarrollado diferentes mecanismos de políticas y también normativas legales sobre la materia a los efectos de dar seguridad y confianza a inversionistas nacionales o foráneos, pero falta aún establecer mecanismos de financiamiento apropiados para su efectiva implementación. La Fundación Moisés Bertoni ha incursionado en este tema y están trabajando en la creación de un Fondo Fideicomiso para facilitar su implementación. Estados Unidos declaró elegible a Paraguay para el Canje de Deuda Externa por Naturaleza estableciéndose en el Acuerdo un Fondo de Conservación de Bosques Tropicales y un Consejo de Conservación de Bosques Tropicales. Las áreas involucradas son: Parque Nacional San Rafael, Parque Nacional Caazapá, Reserva de Recursos Manejados Ybyturuzú, Reservas Privadas Tapytá, Ypetí e Ybycuí, en cuyas áreas de influencia están la Sub-región 3 (Guairá y Caazapá) y la Sub-región 4 (Itapúa), por lo que productores familiares dentro de las áreas de intervención establecidas, pueden calificar dentro de este programa donde ya se están ejecutando 16 proyectos de conservación de bosques.

145

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Existen en el país otras agencias, organizaciones y fundaciones que tienen aportes de relevancia para apoyar programas, proyectos y actividades relacionadas, directa o indirectamente con el calentamiento global y el cambio climático en Paraguay como la JICA, Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, USAID, GTZ, para citar las cooperaciones más activas actualmente en el país. En síntesis, se puede concluir que el calentamiento global y el cambio climático son muy importantes y deben llamar la atención no solo del Gobierno Nacional sino también del sector privado, pues existen riesgos ambientales potenciales para el país, requiriendo coordinación y desarrollo de las capacidades institucionales entre el gobierno, organismos internacionales y el sector privado. El sector agropecuario y forestal de Paraguay presenta ventajas comparativas para la mitigación de los efectos del cambio climático por sus altas tasas de crecimiento vegetal y de captura de carbono a través de las plantaciones forestales, para ofrecer competitivamente estos servicios ambientales, atraer capitales y al mismo tiempo de resolver problemas ambientales, crear empleo y nuevas fuentes de ingreso, especialmente en el sector rural.

146

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.5

La realidad del mundo rural en la Región Oriental: La base político institucional

Para la elaboración de estos Lineamientos se han considerado dos temas importantes y fundamentales: (1) la reforma organizativa e institucional del gobierno del Paraguay y (2) la descentralización. Estos dos aspectos constituyen las principales premisas para impulsar el desarrollo nacional democrático en el Paraguay y por ende, un importante emprendimiento para el gobierno central, debiendo por tanto, actuarse en consonancia. A continuación se presenta una breve reseña de la situación actual de ambos temas, así como la situación actual y los desafíos de la capacidad de gestión administrativa de las instituciones de gobiernos a nivel central y local. 3.5.1 Reforma institucional del Gobierno del Paraguay A. Reforma institucional dentro del proceso de la democratización El proceso de reconstrucción de la democracia en el Paraguay se inició en 1989, fecha que marcó el fin de un largo período de régimen autoritario. En 1992 fue promulgada la nueva Constitución que garantizaba los principios básicos y la estructura de un Estado democrático, bajo la cual el país ha emprendido reformas políticas, económicas, administrativas y financieras hasta la fecha. Es por eso que la reforma institucional del Paraguay constituye un camino para cristalizar el Estado democrático propuesto por la nueva Constitución, y un proceso impulsado con suma cautela, procurando responder a las necesidades coyunturales planteadas por la globalización, buscando la armonía entre las políticas internas y externas del país, y tratando de solucionar las dificultades generadas en su curso. Los componentes de los Lineamientos deberán contribuir al avance de este proceso de reforma, teniendo muy en cuenta que este mismo proceso gradual de reformas, refleja la democracia como concepto contrapuesto a la dictadura.

147

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

B. Reforma del sistema político Primeras reformas Posterior a la caída de la dictadura, el auto proclamado gobierno provisorio creó condiciones para la apertura democrática fomentando la participación política y estableciendo que las elecciones presidenciales y parlamentarias se llevarían a cabo dentro de los tres primeros meses posteriores al cambio de régimen. En este periodo se reconoció e inscribió oficialmente a nuevos partidos políticos, se levantó el estado de sitio que restringía las libertades ciudadanas, se respetó la libertad de prensa y la ciudadanía pudo manifieste libremente. Por consenso político, y ya con el gobierno de Andrés Rodríguez103 legitimado a través de las urnas, se estableció una nueva agenda de reformas políticas que incluyeron un nuevo Código Electoral (1990), la convocatoria a las primeras elecciones municipales para intendentes (1991), y la convocatoria a una Convención Nacional Constituyente para la reforma de la Constitución Nacional de 1967 (1992). Otro hito significativo ha sido la creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) integrado por Paraguay, Brasil, Argentina y Uruguay, a partir de la suscripción del tratado constitutivo en Asunción en 1991. El nuevo Código Electoral aprobado por Ley 1/90, introdujo cambios sustantivos en el proceso electoral como la flexibilización de los requisitos para constituir partidos políticos, el reconocimiento de candidaturas independientes para postular cargos electivos, la elección directa de los candidatos de los partidos, la adopción del sistema D’Hondt para la distribución de escaños para cuerpos colegiados, la creación de un nuevo Registro Cívico Permanente (padrón electoral), la introducción del referéndum, y la prohibición a las Fuerzas Armadas de participar en política. Se creó también la Justicia Electoral como medio de garantizar las disposiciones legales y los derechos electorales de la ciudadanía, y se permitió por primera vez el financiamiento a los partidos políticos y las candidaturas independientes con fondos estatales. La nueva Constitución Nacional promulgada en 1992 estableció garantías institucionales y políticas para un nuevo régimen político de tipo democrático, adoptando el Estado social de derecho y la democracia representativa, pluralista y participativa como formas de gobierno. La nueva Constitución suprimió aquellas facultades del Presidente de la República que le otorgaban un poder desmedido en relación con los demás órganos del Estado e incorporó

103

Gral. Andrés Rodríguez, lideró el Golpe de Estado que derrocó al dictador Alfredo Stroessner y fue electo Presidente en el Periodo 1989-1993.

148

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

nuevos mecanismos para fortalecer la capacidad de control político parlamentario y a la vez, ampliar su ámbito de toma de decisiones, creó órganos extra-poderes104 y definió órganos estatales de relevancia constitucional 105 , instituyó la descentralización con la creación de gobernaciones y juntas departamentales cuyas autoridades son elegidas por voto popular, y determinó mecanismos de participación ciudadana como el referéndum y la iniciativa popular. Asimismo, se reconocen los derechos fundamentales inherentes a la dignidad de la persona humana y al desarrollo de la libre personalidad, el establecimiento de un sistema preciso de garantías para su salvaguarda, tutela jurídica, y la garantía del principio de separación de poderes. Los Poderes del Estado A partir de la Constitución del 1992, y a efectos de garantizar los derechos consagrados en la misma, se prevén los órganos que conforman el Estado paraguayo estructurados en tres poderes independientes entre sí: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. El Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente de la República, quien es jefe de Estado, jefe de gobierno y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas de la Nación. El periodo presidencial es de cinco años sin posibilidad de reelección. La elección presidencial es directa y por mayoría simple de votos, realizada en comicios que coinciden con las elecciones para vicepresidente, senadores y diputados y autoridades regionales (gobernadores y juntas departamentales). No está previsto el ballotage. El Poder Ejecutivo mantiene sus funciones de gobierno, junto con el poder de vetar total o parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso, la iniciativa para la sanción de la Ley Anual de Presupuesto, las funciones propias de un Jefe de Estado y la dirección y organización del gabinete; en tanto que se suprimen sus competencias para decretar el estado de sitio y para disolver el Congreso, la incapacidad de gobernar por medio de decretos-leyes y la reducción de la mayoría en el Congreso necesaria para la superación del veto presidencial. Por su parte el Congreso Nacional se compone de la Cámara de Senadores, integrada por 45 senadores de representación nacional, y de la Cámara de Diputados, compuesta de 80 diputados

104

La Vicepresidencia de la República, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público, el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento de magistrados, y la Banca Central del Estado. 105

Los Ministros del poder Ejecutivo, la Procuraduría General de la República, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal de Cuentas, las comisiones del Congreso, las Fuerzas Armadas de la Nación y la Policía Nacional.

149

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

de representación departamental. Entre las atribuciones para el Poder Legislativo se mencionan los mecanismos de control político como la citación, la interpelación, el voto de censura, las comisiones de investigación y, en última instancia, el juicio político, la superación del veto presidencial por mayoría absoluta de los votos del Congreso, la sanción de la Ley del Presupuesto General y, la ratificación de tratados y acuerdos internacionales. La administración de la justicia está a cargo del Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de Justicia, por los tribunales y por los juzgados, estando garantizada la independencia de este Poder. C. Reformas de la gestión financiera pública Con el advenimiento de la democracia las medidas de política económica fueron orientadas hacia una mayor apertura y liberalización de la economía, con mayores competencias y participación del sector privado en el proceso productivo. Según Borda (2009), las reformas de la política económica han pasado por dos fases, la primera a inicios de la década de 1990, cuando el gobierno enfrentaba un brote inflacionario, un déficit fiscal y atraso en el pago de las deudas; y la segunda al comienzo de 2003, cuando esos mismos problemas volvían a manifestarse. Reforma tributaria La reforma iniciada en 1991 se materializó a partir de la promulgación de una nueva Ley Tributaria106 que modificaba la estructura arancelaria, simplificaba el sistema impositivo y ampliaba la base de los contribuyentes. A partir de ella fue creado el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en sustitución de otras cargas fiscales, lográndose la clarificación del sistema, una menor carga tributaria para el contribuyente, un mayor rendimiento fiscal para el Estado y una sensible disminución de los costos administrativos. A partir de esta reforma, se redujo la cantidad de impuestos exigibles, de un total de 75 a solamente 7107. La recaudación con la implementación de la nueva ley no superó en promedio el 11% del PIB hasta el año 2003, debido a las múltiples exenciones y excepciones en torno a la misma, a la debilidad administrativa y a la corrupción imperante en las instituciones públicas encargadas de

106

Ley 125/91.

107

Neffa, A. CEPAL, Serie Política Fiscal 91.

150

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

su aplicación. Así también, la reforma omitió la inclusión del tributo sobre la renta personal, la ganancia del capital o la renta de las empresas ganaderas y agrícolas. La segunda ola de reformas, y las más profundas, se dieron a partir del 2004 con la implementación de un paquete de medidas que incluían la promulgación de la Ley de Adecuación Fiscal108, la reforma de las cajas fiscales (pensiones públicas) y la adopción de un nuevo Código Aduanero. La Reforma Administrativa y la Adecuación Fiscal tenían como objetivos formalizar la economía, corregir la baja presión tributaria, ampliar las bases tributarias e incorporar nuevos impuestos109, como el Impuesto a la Renta Personal. Todo lo anterior, manteniendo bajas tasas impositivas y simplificando el sistema tributario aplicando la fórmula 10-10-10, o sea, aplicar la tasa de 10% a los principales impuestos, 10% de IVA a productos y servicios110, 10% de impuesto a la renta personal para personas con ingresos superiores a 10 salarios mínimos – que hasta el presente no pudo ser implementada – y 10% de impuesto a las empresas. A pesar del avance de la base tributaria y consecuentemente de la recaudación, el sistema tributario del Paraguay descansa fundamentalmente en impuestos indirectos, puesto que la implementación del Impuesto a la Renta Personal ha sido suspendida en varias oportunidades. Esto implica que el sistema tributario es regresivo, en el sentido que los impuestos indirectos terminan recayendo más en términos relativos sobre los estratos de ingresos más bajos. Con la reforma de las Cajas Fiscales se modificó el sistema de jubilaciones y pensiones del sector público que generaba un déficit operativo creciente, del cual se hacía cargo el gobierno central; y con el nuevo Código Aduanero, se actualizaron las normas de acuerdo a los estándares internacionales, permitiendo la modernización administrativa, abriendo las posibilidades de la profesionalización de los recursos humanos. Este grupo de reformas consiguió un crecimiento sostenido de los ingresos de la Administración Central del Estado, conforme se aprecia en el Gráfico 3.5-1.

108

Ley 2.421. De Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal.

109

Impuesto a la Renta de las Empresas; Impuesto a la Renta Agropecuaria; Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente; Patente Fiscal Transitoria; (IVA) y Exenciones. 110 Actualmente, existen bienes y servicios exonerados del IVA, en tanto que a otros se aplica una tasa del 5%.

151

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Gráfico 3.5‐1: Ingresos tributarios de la administración pública. Periodo 2003‐2010 (Miles de Millones de G. Corrientes)111

Reformas del sistema financiero El programa de reactivación económica y estabilización monetaria en la primera mitad de la década del noventa, impulsó un paquete de medidas de liberalización financiera y austeridad fiscal. En ese contexto, el mercado de divisas y las tasas de interés fueron liberalizados, los encajes legales fueron reducidos, los redescuentos eliminados gradualmente y se dictaron normas de clasificación de cartera. Asimismo, se impulsó la adopción de un nuevo régimen cambiario se abandonó el sistema de cambio múltiple a cambio único y libre dentro del sistema de flotación administrada, en donde el mercado determina el precio de las divisas de acuerdo a cierta banda implícita establecida por el BCP. Entre 1995 y 1998, se registró una importante y profunda crisis del sistema financiero a raíz de la cual fueron intervenidos más del 50% de todos los Bancos y Financieras del Sistema112. Según Insfrán Pelozo (2000), las principales causas de este grave trastorno fueron las malas prácticas bancarias del sistema incluyendo la concentración de préstamos a empresas vinculadas sin el análisis crediticio apropiado, los sistemas de información inadecuados puesto que los balances publicados no reflejaban apropiadamente la situación de las entidades, y los sistemas de supervisión y control ineficientes. En este mismo periodo, el marco regulatorio fue modernizado y se adoptaron normas prudenciales para el manejo de los riesgos de acuerdo a estándares internacionales, a través de la promulgación de una nueva Carta Orgánica del Banco

111

Elaborado en base a datos del Ministerio de Hacienda. 2011. Según Borda (2009), en 1995 existían 34 bancos y 63 financieras; en 1998, después de la serie de crisis bancarias, quedaron 23 bancos y 36 financieras; y para 2005 sólo se contaba con13 bancos y 13 financieras. 112

152

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Central del Paraguay113, la Ley de Bancos114 y la Ley de Seguros115, a más de nuevas leyes vinculadas con el mercado de capitales116. Ya en una segunda fase de reformas iniciadas en 2003, se creó un Fondo de Garantía de Depósitos117 con el objeto de proteger parcialmente el ahorro del público en el caso de una eventual quiebra de una entidad financiera. En este periodo, la reforma de la banca pública representó una prioridad para la nueva administración del gobierno y en consecuencia, fue presentado al Congreso un proyecto de creación de una banca pública de primer y segundo piso bajo una sola ley para ser separado luego, a iniciativa del MH, en dos proyectos legislativos. La Ley Nº 2.640 promulgada en junio de 2005, creó la AFD como banca de segundo piso, fusionando tres fondos existentes: el Fondo de Desarrollo Campesino, el Fondo de Desarrollo Industrial y el Global de Micro Crédito, quedando postergada por cuestiones políticas, la creación de la banca de primer piso que incluiría al BNF, el Fondo Ganadero y el CAH. Reforma del sistema de contrataciones públicas En el año 2003, se inició en Paraguay una reforma del sistema de Contrataciones Públicas a través de la promulgación de un nuevo marco legal118 que enuncia taxativamente principios de economía y eficiencia, igualdad y libre competencia, transparencia y publicidad de los procesos, con el afán de asegurar a proveedores, contratistas y público en general, toda la información relacionada con las contrataciones estatales. La Ley busca introducir cambios sustantivos en la operatoria de las contrataciones públicas, estableciendo un marco legal común a los procesos de contratación de los diferentes entes nacionales119, incluidas las Municipalidades, Gobernaciones, entidades autónomas y entidades dependientes de los tres poderes del Estado. Así mismo fue creada la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), que opera bajo un sistema de centralización normativa y descentralización operativa.

113

Ley 489/95. Ley 861/95. 115 Ley 827/96. 116 Ley 210/93, que modifica y amplía disposiciones legales que establecen Incentivos Fiscales para el Mercado de Capitales, Ley 811/96, que Crea la Administración de Fondos Patrimoniales de Inversión, Ley 921/96, de Negocios Fiduciarios, Ley 1056/97, que Crea y Regula a las Sociedades Calificadoras de Riesgo, Ley 1163/97, que regula el establecimiento de Bolsas de Productos, Ley 1036/97, que Crea y Regula la Sociedades Securitizadoras, Ley 1284/98 de Mercado de Valores, que reemplaza a la Ley 94/91 de Mercados de Capitales. 117 Ley Nº 2.334/03. 118 Ley 2051/03 de Contrataciones Públicas. 119 Existen unas de 310 entidades que comprenden más de 1.000 unidades operativas de contratación. 114

153

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

D. Reformas para la lucha contra la pobreza La evolución del desarrollo de la institucionalidad social en el país ha tenido importantes cambios durante la década de 1990. En el plano institucional y ante la necesidad de afrontar las deficiencias y carencias en el campo social, fueron creadas varias secretarías con rango ministerial y otras dependencias con funciones de carácter social, entre las que se mencionan: la Dirección de Beneficencia y Ayuda Social-DIBEN120 como repartición dependiente del MH, la Secretaría de la Mujer 121 , la Secretaría de Desarrollo de Repatriados y Refugiados Connacionales122, la Secretaria de Acción Social123, y la Secretaría Nacional de la Niñez y Adolescencia124. En 1996, fue impulsada la Estrategia Nacional de Lucha Contra la Pobreza125 concebida a partir de 3 ejes de acción: protección, promoción e inclusión social. En 2003 el Poder Ejecutivo conformó el Gabinete Social de la Presidencia de la República126, como una instancia de coordinación de los programas de la política social y de la lucha contra la pobreza, integrada por los titulares de la SAS, y de los Ministerios de Educación y Cultura, Agricultura y Ganadería, Salud Pública y Bienestar Social, y Hacienda, además del Vicepresidente de la República. Al año siguiente, el Gabinete Social y la SAS con la cooperación del PNUD, emitieron el documento denominado “Estrategia Nacional de Lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social” y fue creada la Dirección de la Estrategia de Lucha Contra la Pobreza 127 como encargada de la coordinación, control y seguimiento en este ámbito. En 2005 la conformación del Gabinete Social128 fue ampliada con la idea de coordinar acciones para revertir el crecimiento de la pobreza, esta vez integrando a los titulares de 14 unidades administrativas129, incluidos los directores de las Binacionales de Itaipú y Yacyretá, y así orientar los denominados fondos sociales creados en ese mismo año.

120 121

Decreto - Ley Nº 10 del 18 de abril de 1989. Ley N° 34/92.

122

Ley N° 227/93.

123

Decreto 9235/95.

124

Ley N° 1680/01.

125

Decreto Presidencial Nº 8.152/96.

126

Decreto N° 401 del 19 de setiembre de 2003.

127

Decreto No. 2934 del 26 de Julio de 2004.

128

Decreto Nº 6601 del 15 de noviembre de 2005.

129

Ministerio de Hacienda, Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Secretaría de Acción Social, Secretaría Técnica de Planificación, Secretaría de Emergencia Nacional, Secretaría del Ambiente, Secretaría de la Mujer, Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia, Entidad Itaipú Binacional, Entidad Binacional Yacyretá, Dirección de Beneficencia y Ayuda Social, Dirección de Planificación y Lucha contra la Pobreza.

154

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

El Gobierno de Fernando Lugo reafirmó la vigencia del Gabinete Social emitiendo dos Decretos en los primeros años de mandato para incluir al Gabinete, inicialmente al Ministerio del Interior,130 y luego incorporar a los titulares de las Secretarías de la Presidencia de Desarrollo para Repatriados y Refugiados Connacionales, de Deportes y de Cultura, al Presidente del Consejo Nacional de la Vivienda y al Director del Instituto Nacional de Personas Excepcionales.131 Este nuevo Gabinete Social ha sido definido como “un organismo técnico-político de la Presidencia de la República que trabaja en un conjunto de acciones para dar respuestas a las necesidades de la población priorizando el cumplimiento de los derechos de la ciudadanía”132. Entre sus acciones se puede destacar la presentación del documento “Paraguay para todos y para todas: propuesta de política pública para el desarrollo social 2010–2020”, la construcción de un registro único de beneficiarios elegibles para programas sociales, el acceso de Naciones Unidas al Sistema de Administración Financiera del Estado (SIAF) y actualmente, impulsa el proyecto denominado “Innovación estructural del Poder Ejecutivo,” que se lleva adelante con la cooperación del PNUD y de la OEA. A finales de 2010, el Poder Legislativo ha sancionado la ley de creación del Ministerio de Desarrollo Social que pretende reunir en una sola cartera ministerial varias secretarías y dependencias actualmente dispersas que cumplen actividades afines (como la DIBEN, la SAS, la SEN, la Secretaría de la Niñez y Adolescencia, la Secretaría de la Mujer, entre otras). Esta ley ha sido vetada por el Poder Ejecutivo en diciembre de 2010. Aunque el Estado Paraguayo ha orientado sus iniciativas y actuaciones a modernizar la institucionalidad y ha mejorado la asignación del gasto social, los esfuerzos han sido insuficientes para la dimensión del problema y, la mejora de los niveles de eficiencia y eficacia en la gestión, la calidad de los servicios prestados y la equidad, aún constituyen desafíos pendientes. E. La reforma organizativa e institucional vigente El plan de desarrollo del actual gobierno 133 incluye entre sus pilares estratégicos la modernización de la administración pública y el mejoramiento de la eficiencia de las empresas públicas, situándose la reforma organizativa e institucional del gobierno dentro de estos ejes.

130 131 132 133

Decreto 212 del 4 de setiembre de 2008. Decreto 1799 del 14 de abril de 2009. Tomado de: http://www.presidencia.gov.py/gabinetesocial/ Plan Estratégico Económico y Social 2008-2013 (PEES).

155

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Sin embargo, las reformas implementadas por las diferentes organizaciones e instituciones no responden a un marco integral de diseño institucional común y único puesto que, en su mayoría, son producto de las políticas sectoriales e institucionales implementadas desde 1992 por los últimos cinco gobiernos. En este contexto es fundamental hacer una revisión histórica de las reformas institucionales realizadas por el sector agropecuario, así como por otros sectores que se relacionan estrechamente con estos Lineamientos. Reforma organizativa e institucional de sector agropecuario El MAG inmediatamente después de la reestructuración de su carta orgánica en 1992, ha iniciado con el apoyo del BID la elaboración del Programa de Modernización para el Desarrollo Agropecuario y Forestal (PROMODAF), proponiendo un nuevo régimen institucional para el sector público agropecuario. Este Programa proponía reorganizar el MAG, originalmente constituido por tres viceministerios: Agricultura, Ganadería, y Recursos Naturales y Medio Ambiente, y sus respectivas direcciones, creando la figura de varios entes autárquicos. La reforma propuesta por el PROMODAF no ha sido ratificada por el Parlamento, pero se ha convertido en marco referencial para la reorganización ministerial emprendida entre los años 2000 y 2009. En este marco se han creado seis nuevas entidades autárquicas de servicio público y una secretaría con rango de ministerio en áreas de desarrollo rural, investigación, salud animal y vegetal, cooperativismo, y gestión de recursos forestales y ambiente, reasignando expertos altamente capacitados; asimismo se ha desconcentrado la gestión de cinco escuelas agrícolas transfiriéndolas a las gobernaciones134. Todas estas reformas han sido implementadas con la intención de hacer más eficiente la entrega de los servicios públicos, orientándolos a la demanda y haciéndolos accesibles para los usuarios, respondiendo de este modo a las necesidades sociales cada vez más amplias y diversificadas. En este sentido, aunque las reformas han sido innovadoras, dada la falta de institucionalización de la función coordinadora entre el MAG y las nuevas instituciones, aún existen algunas áreas duplicadas o no cubiertas, situación que pone en riesgo la capacidad administrativa para gestionar integral y eficientemente las políticas sectoriales.

134

1) Secretaría del Ambiente – SEAM dependiente de la Presidencia de la República: Ley No. 1561/00; 2) Instituto Nacional de Cooperativismo – INCOOP, Ley No.2157/03; 3) Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra – INDERT: Ley No. 2378/04; 4) Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal – SENACSA, Ley No.2426/04; 5) Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas – SENAVE, Ley No.2459/04; 6) Instituto Forestal Nacional – INFONA, Ley No.3464/08; 7) Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria – IPTA, Ley No. 3788/09; 8) Las escuelas agrícolas transferidas a las respectivas gobernaciones son CEMA, Carlos Antonio López, Mcal. Estigarribia, Ybycui y Yhovy.

156

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Con el fin de subsanar esta situación el gobierno actual ha creado en 2008, a nivel central y local, el denominado Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agrario y Rural (SIGEST) 135 , que tiene por objetivo coordinar las acciones interinstitucionales para la implementación de las políticas. El SIGEST es presidido por el Ministro de Agricultura y Ganadería y participan en él, representantes de diez instituciones136, un representante de los Gobiernos Departamentales y un representante de los Gobiernos Municipales. A nivel departamental, el sistema es presidido por la Secretaría de Producción de la respectiva Gobernación, y cuenta con la participación de los representantes de organismos gubernamentales a nivel local, Municipalidades, ONGs, entre otros. Otra organización interinstitucional creada para la reforma agraria es la Coordinadora Ejecutiva para la Reforma Agraria (CEPRA)

137

, cuyo objetivo principal es la coordinación entre los

principales actores involucrados para la solución a los problemas urgentes de los asentamientos y la promoción de la participación de nuevos actores. Está constituida por los representantes de los organismos gubernamentales, organizaciones de los productores rurales, organizaciones sectoriales y los gobiernos departamentales Entre

las

realizadas

138

. Su secretaría de gestión está en el INDERT.

actuaciones a

nivel

departamental, el SIGEST con la cooperación financiera y técnica del FIDA 140 , y el Plan Nacional de Soberanía y Seguridad Nutricional (PLANAL)

Alimentaria del

Paraguay con

cooperación de la FAO, se encuentran

apoyando

reactivación o la creación de

Gráfico 3.5‐2: Estructura de SIGEST139

135

El Decreto del Poder Ejecutivo No. 169/08 crea el SIGEST y el Decreto No. 1090/08 amplia su art.5. 1) INDERT, 2) CAH, 3) FG, 4) AFD, 5) INCOOP, 6) INFONA, 7) SEAM, 8) SENAVE, 9) SENACSA, 10) BNF. 137 De conformidad con el Decreto Nº 838/2008. 138 SENASA, CONAVI, ANDE, STP, MOPC, MSP y BS, SEN, SAS, IMPRO, DIBEN, MEC, CAH, MAG, INDERT, MJT – SINAFOCAL, INC, INFONA, COPACO, MI, SEAM, SENAVE, MIC, MH, Secretaría de la Mujer, Secretaría de la Niñez, Procuraduría General, Gobernaciones y Municipios, Organizaciones de Productores Rurales, Organizaciones Sectoriales. 136

139

Fuente: M.A.G http://www.mag.gov.py/SIGEST_BASES.pdf

140

En el marco del Programa de Apoyo para la Gestión del Desarrollo Agrario y Rural con Enfoque Territorial. Paraguay Rural. FIDA.

157

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

instancias de coordinación en 5 de los 14 departamentos de la Región Oriental141. En el nivel municipal existen además comités coordinadores en 13 municipios142 de tres departamentos con el apoyo de GTZ143 y Acción Contra el Hambre (ONG)144. Dado que estas unidades coordinadoras han sido recientemente creadas es aún prematuro realizar una evaluación de sus actuaciones. En todo caso, sus antecedentes aportan importantes sugerencias para elaborar los Lineamientos considerando que la gestión integral y participativa de las políticas es clave para las alianzas estratégicas y la cooperación de los diversos actores. Con ello se evita la superposición de esfuerzos y se posibilita la colaboración, posibilitando la complementariedad de recursos, compartiendo información, superando las barreras sectoriales y administrativas (entre los niveles central y descentralizados), así como otras existentes entre los sectores público y privado. Reforma organizativa e institucional de otros sectores Durante el período que siguió a la caída de Stroessner la agenda de reformas del Estado fue manejada por organismos multilaterales cuyas prioridades se centraron en la privatización de las empresas públicas y en promover la participación del sector privado en la provisión de servicios básicos, otorgándole una limitada atención a las reformas del sector público. Durante la década de 1990 e inicios del nuevo milenio se promulgaron leyes para modificar y actualizar las cartas orgánicas que rigen a cinco ministerios (de los diez existentes), incluyendo Hacienda 145 , Agricultura y Ganadería, Obras Públicas y Comunicaciones 146 , Relaciones Exteriores 147 e Industria y Comercio 148 . También se crearon nuevos órganos del Poder Ejecutivo, particularmente Secretarías con rango ministerial dependientes de la Presidencia de la República, surgidas con el fin de atender determinadas áreas de políticas, como consecuencia de la demanda doméstica y los compromisos internacionales. En el año 2000 se promulga la Ley 1.615 "General de Reorganización y Transformación de Entidades Públicas Descentralizadas y de Reforma y Modernización de Organismos de la Administración Central" y se crea la Secretaría Nacional de Reforma del Estado (SNRE), dependiente de la Presidencia de la República.

141

Concepción, San Pedro, Guairá, Caazapá y Caaguazú. Belén, Concepción y Horqueta en Concepción. Caaguazú, San Joaquín y Sta. Rosa Mbutuy en Caaguazú. Avaí, Buena Vista, Dr. M. Bertoni, Gral. H. Morínigo, Maciel, San Juan Nepomuceno y Tavaí en Caazapá. 143 Programa Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza de GTZ. 144 Resultados de las entrevistas realizadas por la firma consultora contratada para EDRIPP. 145 Ley 109/91. 146 Ley 2961/06. 147 Ley 1635/00. 148 Ley 167/93. 142

158

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

En el 2004 se crea el Consejo Presidencial de Modernización de la Administración Pública (CPMAP) 149 apoyado en una Unidad Técnica, con el objeto de orientar el proceso de modernización del Estado contemplado en el Programa de Gobierno 2003–2008. Se conforman también órganos colegiados auxiliares a la gestión del Poder Ejecutivo, como por ejemplo el Equipo Económico Nacional150, el Consejo Nacional de Ciencias y Tecnología (CONACYT)151, el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI)152, y el Consejo de Empresas Públicas153. El MH por su parte, inicia una serie de reformas internas tendientes al fortalecimiento de entidades ya existentes para mejorar su gestión154, impulsa la creación de nuevas unidades para fortalecer la administración y control155; el desarrollo del gobierno electrónico156 para ganar eficiencia y transparencia y el mejoramiento de la coordinación interinstitucional. El actual gobierno de Fernando Lugo, a través de un decreto presidencial157 ha reorganizado el Consejo Presidencial de Modernización de la Administración Pública (CPMAP) e impulsa un Proyecto de Innovación Estructural del Poder Ejecutivo.

149

Decreto Número 2577 del 14 de mayo de 2004. Crea el CPMAP integrado por el Presidente de la República, los Ministros de Hacienda, Agricultura y Ganadería, Obras Públicas y Comunicaciones, Industria y Comercio, Asesor Económico, Ministro Secretario General, Relaciones Exteriores, Educación y Cultura, Asesor Jurídico, Secretario Privado de la Presidencia y Secretario Ejecutivo de la Función Pública. 150 Decreto Nº 89/2003 y Decreto Nº 162/2008. Por los cuales se integra el Equipo Económico Nacional y se establecen sus funciones. El EEN es presidido por el Ministro de Hacienda e integrado por otros 3 ministros y el Presidente del BCP. 151

Ley Nº 1028/97, modificada parcialmente por Ley Nº 2279/03 y Decreto Nº 8146/06 que establece el organigrama del CONACYT.

152

Decreto Nº 14.778/01.

153

Decreto Nº 163 del 25 de agosto de 2008.

154

Subsecretarías de Estado de Administración Financiera y de Tributación, Dirección General de Aduanas, Abogacía del Tesoro, Dirección General de Presupuesto Plurianual, Auditoría Interna, Dirección Nacional de Catastro.

155

i) la Unidad Técnica de Presupuesto por Resultados (2004), ii) la Unidad Central de Inversión Pública (2003); iii) la Unidad Técnica de Descentralización (2004); iv) la Unidad de Ambiente de Negocios; v) la Unidad de Transparencia y Participación Ciudadana (2003); y vi) la Unidad Académica (2005). 156

Se destaca la creación del Centro Informático (2004) que centralizó los sistemas informáticos que administraban recursos del Estado (Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), Sistema Nacional de Recursos Humanos (SINARH), Sistema de Jubilaciones y Pensiones (JUPE), Sistema de Contabilidad (SICO), y Sistema de Gestión y Administración de la Deuda Pública (SIGADE)), y puso en operación nuevos servidores para la Red Metropolitana del Sector Público), y del Portal Electrónico de Contrataciones Públicas. 157

Decreto Nº 5327 del 28/10/10.

159

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Privatización de empresas públicas En Paraguay a diferencia de otros países que atravesaron por una ola de privatizaciones de empresas públicas, la privatización si bien existió, no fue de gran envergadura. En este proceso, respaldado principalmente por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional se observan dos momentos, uno a inicios de la década del ’90 y el otro al inicio del nuevo milenio. Así, en 1991 fue aprobada una ley de privatización158 y en 1992 se estableció un Consejo de Privatización, el cual elaboró una lista de cinco empresas públicas a ser privatizadas de la cuales, cuatro fueron efectivamente logradas:  la Flota Mercante del Estado (FLOMERES) que pasa a ser una sociedad anónima FLOMERPASA;  Líneas Aéreas Paraguayas (LAP) que transfiere los activos y pasivos a una sociedad anónima, LAPSA;  Aceros del Paraguay (ACEPAR) convertida en ACEPAR SA y vendida al consorcio COSIPAR;  la Administración Paraguaya de Alcoholes (APAL) que se transforma en CAPASA, una sociedad anónima que sigue siendo de propiedad estatal; y  el Ferrocarril Central "Carlos Antonio López", que nunca concluyó el proceso. En esta primera etapa también se incluyeron a 7 silos de granos del Estado y la planta de Fertilizantes del Paraguay (FERTIPAR). Las controversias generadas en torno al proceso de venta de estas empresas y las acusaciones de su mala administración suscitaron amplia oposición hacia el programa de privatización, derivando en el bloqueo del proceso. No obstante, a inicios del nuevo milenio se impulsó una segunda iniciativa de privatizaciones al promulgarse la Ley Nº 1.615/00 y crearse la Secretaría Nacional de Reforma del Estado. La empresa pública de telefonía básica (Administración Nacional de Telecomunicaciones, ANTELCO) se convirtió en una empresa de capital accionario bajo el régimen de sociedad anónima sujeto a las regulaciones privadas, aunque con 100% de capital estatal, pasando a denominarse Corporación Paraguaya de Comunicaciones S.A. (COPACO). Finalmente, al cabo de dos años por Ley 1.932/02 las privatizaciones fueron suspendidas “por el tiempo necesario, hasta recuperar la debida transparencia del proceso y que cuente con la plena recuperación de la confianza de la ciudadanía”.

158

Ley 126/91. Que establece un régimen de privatización de empresas del Estado.

160

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Según Masi (2009) actualmente continúan operando 8 empresas estatales. Dos de ellas actúan como monopolios en los servicios de electricidad (ANDE) y comunicaciones (COPACO); una continúa en manos del Estado por consideraciones estratégicas que es el petróleo (PETROPAR); y las cinco restantes se mantienen como empresas públicas sin que las mismas entren en ninguna de las categorías anteriores (agua, ESSAP; Correo Paraguayo; cemento, INC; puertos públicos, ANNP; y Ferrocarriles, actualmente inactivo). Estas empresas afrontan importantes déficits en su gestión técnica, administrativa y financiera. El Poder Ejecutivo adoptó en el 2006, una Estrategia Integral para mejorar la eficiencia de las Empresas del Estado y la calidad y cobertura de los servicios que estas proveen, consistente en la creación del Consejo Supervisor159, la formulación e implementación de Contratos de Gestión de Resultados y la implementación del Tablero de Control. Actualmente, estas funciones están a cargo del Consejo de Empresas Públicas160 con el apoyo de la Unidad de Monitoreo161, como órgano interno del mismo. Está pendiente en el Congreso Nacional la aprobación de la Ley de creación del Consejo de Empresas Públicas. 3.5.2 Descentralización A. Ley Básica La Constitución Nacional de 1992 definió en su artículo 1 el carácter unitario y descentralizado del Estado paraguayo pero hasta el presente no se ha promulgado, a pesar de varios esfuerzos tentativos, una Ley reglamentaria de dicho artículo constitucional por lo que existe un vacío legal que defina las competencias, los recursos y el sistema de articulación de los tres niveles de gobierno territorial definido en la Constitución. De ahí que promulgación de una Ley básica y la reordenación de las facultades de los tres niveles administrativos existentes en el Paraguay constituyen un importante desafío para los próximos años. Las Municipalidades han sido establecidas de conformidad con la Ley de Municipalidades en el año 1872 y sus facultades han sido definidas mediante l varias leyes orgánicas municipales, las últimas fueron las de 1954, 1987 y 2009162. Las municipalidades, como instituciones gubernamentales, tienen una historia más larga en tanto que las Gobernaciones son recientemente creadas por la Constitución de 1992.

159

Decreto 8713/06.

160

Decretos Nº 163/08 y 1432/09.

161

Decreto 955/08.

162

Ley Nº 915 Ley Nº 222/54, Ley 1.294/87 y Ley 3966/09 “Orgánica Municipal”.

161

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Al no existir una Ley Marco de descentralización que demarque taxativamente las facultades entre los niveles administrativos, por lo que su respectivo alcance es aún ambiguo. El Proyecto de Ley para el marco de Descentralización en Paraguay elaborado en 2008, establece un nuevo marco estructural básico estratificado para las gobernaciones, el cual está constituido por: a) la administración central del Estado; b) la administración descentralizada del Estado (organismos administrativos descentralizados incluyendo el Banco Central, universidades nacionales, empresas estatales, y otras); c) 17 gobernaciones; d) 236 municipalidades; y e) el Consejo Nacional de Descentralización, encargado de gestionar las políticas de descentralización y la coordinación interinstitucional. Sin embargo, este proyecto de ley no se ha institucionalizado al haber sido rechazado en la Cámara de Senadores en diciembre de 2009, dejando pendiente en consecuencia, el proceso de reordenación de las facultades y funciones básicas administrativas. Este rechazo fue consecuencia de una serie de cuestionamientos y deficiencias resaltados durante su discusión. B. Descentralización administrativa Dentro de este contexto, el proceso de descentralización administrativa está siendo impulsado por cada dependencia o sector y se encuentra en fase de desarrollo. Así, el Ministerio de Hacienda ha creado en 2004 la Unidad Técnica de Descentralización, con el fin de reforzar la rendición de cuentas, la transparencia de la distribución de royalties y las compensaciones otorgadas a las gobernaciones y municipalidades de conformidad con la Ley No. 1309/98163. En 2010 se ha conformado la Unidad de Departamentos y Municipios (UDM)164 dependiente de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera, que propone como innovaciones centralizar la atención y servicios a las Gobernaciones y Municipalidades (GM), reducir la burocracia en los procesos de transferencia de recursos financieros, la apertura de una Unidad de Administración Financiera (UAF) especializada para la gestión de transferencias a GM, y contribuir en la coordinación entre los tres niveles de Gobierno para promover el desarrollo de los territorios. Por su parte la STP ha creado la Dirección General de Desarrollo Territorial e Integración Regional con el objetivo de apoyar el proceso de Descentralización en el país. En el marco del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), se ha apoyado el diagnóstico institucional, el

163

Ley 1.309 de la distribución y depósito de los denominados Royalties y Compensaciones en Razón de Territorios inundados a los Gobiernos Departamentales y Municipales. 164 La Resolución MH N° 410/2010 crea la UDM en sustitución de la Unidad de Descentralización que había sido la unidad operativa del Programa de Capacitación y Asistencia Técnica para Departamentos y Municipios (PROCADEM).

162

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

diagnóstico departamental y la elaboración de planes de desarrollo de las administraciones locales, dando como resultado el diseño de los Planes de Desarrollo Departamental a nivel de las gobernaciones y, de los Panes de Desarrollo Municipal o Distrital a nivel de los municipios. La SEAM está impulsando la creación de sus representaciones en las respectivas gobernaciones, en el marco de la descentralización de las facultades y funciones con el fin de reforzar las iniciativas de la conservación ambiental y la gestión de los recursos naturales. Por su parte la reforma del sector de salud, la más antigua, crea el Sistema Nacional de Salud (SNS)165 que sienta las bases legales para la transferencia de los servicios básicos de salud a los niveles locales, es decir a los gobiernos departamentales y municipales, promoviendo la descentralización sanitaria local, la participación ciudadana y la autogestión en salud como estrategias para el desarrollo del SNS166. Posteriormente, en 2006, se refuerzan las funciones transferidas a los Consejos de Salud de las gobernaciones y municipalidades con la transferencia de recursos financieros. C. Descentralización financiera El proceso de descentralización financiera ha avanzado gradualmente gracias al incremento en la transferencia de recursos financieros a los gobiernos locales. La Constitución de 1992 además de garantizar la facultad de las gobernaciones y municipalidades de retener sus propios recursos, estableció el marco básico de la redistribución del impuesto al activo fijo hacia los gobiernos descentralizados. La Ley Orgánica del Gobierno Departamental de 1994 establece las tasas de redistribución del impuesto al valor agregado, impuestos locales, impuesto al activo fijo e impuesto sobre apuestas entre otros, reforzándose así los ingresos fiscales. Por otro lado, en 1998 se establece por Ley167 la tasa de distribución de los royalties derivados de las dos entidades binacionales, Itaipú y Yacyretá, al Gobierno Central, a las gobernaciones y municipalidades. Adicionalmente, en 2006 se reglamenta el uso de los royalties para garantizar su aplicación prioritaria para los proyectos de desarrollo168. Desde entonces los royalties se han convertido en importantes fuentes financieras para los gobiernos descentralizados y el monto viene incrementándose año tras año, tal como se observa en la Gráfico 3.5-3. Dentro de este contexto, el fortalecimiento de las funciones administrativas que garanticen el uso y aplicación adecuada y justa de los royalties, constituye un importante desafío, al igual que la asistencia a la

165 166

Ley 1032/96 y modificado por Ley 3.007/06. Decreto 19.966/98.

167

Ley 1.309 de la distribución y depósito de los Royalties y Compensaciones en Razón de Territorios inundados a los Gobiernos Departamentales y Municipales/98. 168

Ley 2.279/2006.

163

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

descentralización administrativa actualmente otorgada que tiene por finalidad responder a estas necesidades.

120

(Millones de US$)

100 80 60 40 20 0 Total

2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008 2.009 2.010 13,4

20,2

35,9

48,7

55,1

73,9

75,5

99,6

105,8

Municipalidades

16,1

28,8

39,4

40,4

62,5

60,5

85,3

Gobernaciones

2,4

4,1

7,1

9,3

14,7

11,3

15,1

20,6

20,5

Gráfico 3.5‐3: Transferencia de royalties a gobernaciones y municipalidades

169

De esta manera, el MH está promoviendo el desarrollo regional aplicando adecuadamente las transferencias del Royalties. Durante los años 2010 y 2011 se han impulsado una serie de reformas como medidas de fortalecimiento institucional que incluyen el inicio del PROCADEM 170 con el fin de fortalecer la capacidad administrativa de los gobiernos departamentales y municipales, la creación de la Unidad de Departamentos y Municipios (UDM) bajo el control de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera (SSEAF), y el fortalecimiento171 de sus facultades para coordinar la asistencia técnica y otros servicios que ofrece el MH a los departamentos y municipios. De esa forma y como requisitos de la evaluación para el otorgamiento de la transferencia de Royalties a los departamentos y municipios, quedó establecida la obligación de entregar los informes de contabilidad del año precedente a principios de cada año fiscal172, pudiendo la

169

Fuente: CADEP-OFIP con datos de la Dirección de Política Fiscal, M.H. 2.011. Mediante la Resolución MH No 246 de fecha julio de 2010. El PROCADEM incluye el fortalecimiento institucional en las áreas de gestión financiera, planificación, implementación de proyectos y programas, prestación de los servicios públicos, iniciativas para el desarrollo comunitario, participación civil, género, inclusión social, sostenibilidad ambiental entre otros. 171 Ley 4249/2011 y el Decreto 6071/2011. 172 De conformidad con el Artículo 159 de la Ley 4249/2011, todas las municipalidades quedaron obligadas, a partir del 28 de febrero de 2011, a entregar a la SSEAF del MH los resultados y el estado real del balance del año fiscal anterior en el formato establecido. En el caso del incumplimiento, el MH puede suspender temporalmente el otorgamiento de los royalties. 170

164

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

UDM suspender temporalmente el otorgamiento de las transferencias de Royalties173 a aquellas instituciones que no hayan cumplido con esta obligación174. Así también, al centralizar el manejo de fondos de los programas y proyectos en una sola Unidad de Administración Financiera (UAF)175 se ha logrado simplificar el proceso de gastos176. Estas reformas tienen como objetivo emprender el fortalecimiento institucional del MH para mejorar la transparencia y la eficiencia del manejo de Royalties de manera centralizada y eficiente, en apoyo al desarrollo de capacidades de los gobiernos locales y preparar así el terreno para completar en el futuro la descentralización puesto que actualmente, la capacidad de los gobiernos locales no está lo suficientemente consolidada. 3.5.3 Situación actual y desafíos de la capacidad de gestión administrativa Existen múltiples problemas que a nivel central y local deben ser resueltos en cuanto a la capacidad de gestión de los organismos públicos. El equipo de este estudio ha analizado y evaluado 10 organismos públicos centrales, cuatro gobernaciones177 y cuatro municipalidades178, correspondiendo una gobernación y una municipalidad por cada Sub-región. Los criterios analizados fueron: a) planes de desarrollo; b) gestión de presupuestos según metas; c) gestión financiera; d) gestión de implementación de proyectos; e) monitoreo y evaluación de las operaciones rutinarias; y f) gestión de recursos humanos. Para el efecto, se consolidaron los resultados de otros estudios y se recopilaron informaciones a través de talleres. Así se esclareció la situación actual de la capacidad administrativa en el Paraguay cuyos resultados se resumen a continuación. A. Evaluación general de los tres niveles administrativos La capacidad administrativa de los diez organismos públicos centrales analizados ha sido en promedio más alta que el promedio de las cuatro gobernaciones y cuatro municipalidades, y la

173

De acuerdo con la información obtenida del MH, solo 199 de los 236 municipios entregaron los informes de contabilidad. 174 Decreto 6071/2011, Art. 258. 175

Decreto 6071/2011, Art. 274.

176

De acuerdo con el asesor de JICA de la UDM del MH, se simplificaron los procesos de aprobación de quince a cinco pasos aproximadamente. En cuanto a la rigidez del presupuesto del sector público, las propias instituciones gubernamentales han señalado durante el estudio sobre la capacidad del sector público del EDRIPP, que la agilidad de los procedimientos y la flexibilidad de modificar su aplicación en medio del año fiscal constituyen los desafíos a abordar próximamente. 177

Cuatro departamentos: Cordillera, Itapúa, Concepción y Caazapá.

178

Cuatro municipios: Arroyo y Esteros, Obligado, Horqueta y Caazapá.

165

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

brecha de capacidades entre organismos ha sido relativamente menor en los organismos públicos centrales. El promedio general de los seis criterios generales ha sido de 3,2 puntos a nivel central; 2,2 puntos a nivel departamental y de 1,6 puntos a nivel municipal. El promedio de la capacidad administrativa a nivel departamental se sitúa en el término medio entre el nivel central y el municipal, existiendo una gran brecha de capacidades entre departamentos; es decir, mientras que algunos disfrutan de una capacidad equiparable a la de los organismos centrales, otros tienen una capacidad menor que algunas municipalidades. Se aprecia una variación de 0,7 puntos a nivel central (entre 2,7 y 3,4 puntos), 1,9 puntos a nivel departamental (entre 1,4 y 3,3 puntos), y de 1,7 puntos a nivel municipal (entre 0,9 y 2,6 puntos). Si bien se ha encontrado una brecha relativamente grande entre las municipalidades, en términos generales su capacidad es menor que los organismos centrales.

máxima= 5.0

Gráfico 3.5‐5: Evaluación de capacidad administrativa de instituciones a nivel central

166

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

máxima= 5.0

Gráfico 3.5‐6: Evaluación de capacidad administrativa de gobiernos departamentales máxima= 5.0

Gráfico 3.5‐7: Evaluación de capacidad administrativa de gobiernos municipales Desagregado según criterios, se obtuvo un promedio relativamente alto en la “gestión financiera” tanto a nivel central como local. Una de las principales razones está en los esfuerzos realizados por el MH para fortalecer la capacidad de la gestión financiera de estos organismos. Se deduce que estos esfuerzos se manifiestan en los resultados positivos logrados en el sistema de legislación tributaria 179 , mayor transparencia del manejo de royalties 180 , normalización de los procedimientos de adquisición, normalización de los procedimientos de solicitud de presupuestos 181 , sistematización de la información de gestión financiera 182 , e implementación del programa de desarrollo de capacidades183, entre otros.

179

Ley No 2.421 de Adecuación Fiscal del 2004, entre otros. De conformidad con el Artículo 159 de la Ley 4249/2011, todas las municipalidades quedaron obligadas, a partir del 28 de febrero de 2011, a entregar a la SSEAF del Ministerio de Hacienda los resultados y el estado real del balance del año fiscal anterior en el formato establecido. En el caso del incumplimiento, el Ministerio de Hacienda puede suspender temporalmente el otorgamiento del royalty. 181 Método de Estandarización de Control de Institución Pública: MECP. 180

167

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Para los criterios de gestión e implementación de proyectos y monitoreo y evaluación de las operaciones rutinarias, el promedio ha sido bajo tanto a nivel central como local. Entre las posibles causas se menciona la falta de legislación que obligue a la gestión sistemática de los proyectos y operaciones en general, actualmente circunscripta a los proyectos de cooperación externa. Un proyecto implementado por un donante externo está sujeto al monitoreo y evaluación sistemática aplicando los criterios establecidos por el respectivo donante. Sin embargo, los proyectos implementados por el propio gobierno solo están sujetos a los procedimientos de evaluación y fiscalización del presupuesto bajo el control del MH y a algunas gestiones de la Contraloría General de la República. La capacidad de los gobiernos locales para elaborar planes de desarrollo aún no es suficiente. El promedio de la capacidad de planificación de los planes de desarrollo va bajando desde el nivel central, al departamental y municipal, en este orden (de 3,4 puntos, 2,7 puntos, 1,1 puntos, sobre cinco puntos posibles). Los recursos humanos de los ministerios y los organismos públicos centrales cuentan con conocimientos y técnicas de elaboración de planes (desarrollo participativo, marco lógico, etc.) y también existen algunas instituciones (como el MAG y la STP) que cuentan con facilitadores para el desarrollo participativo. De esa forma, siete de los diez ministerios han elaborando con esfuerzos propios planes de desarrollo nacionales y/o sectoriales. Estos hechos demuestran que los mismos están dotados de una determinada capacidad de planificación.

182 183

Sistema Informático de Administración Financiera – SIAF y Sistema de Contabilidad – SICO Capacitación dirigida a departamentos y municipios a través del Programa PROCADEM.

168

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.5‐1: Plan de desarrollo del Gobierno Central Nombre de Instituciones Gabinete Social STP SEAM MH MOPC

Planes Nacionales PPDS184 PEES187

Planes Planes POA/PAI Sectoriales Institucionales ✔ PEI185 ✔ PAN186 ✔ ✔ PE188 ✔ PNSV189 MEC PNE190 ✔ MAG MEA191 ✔ MSP y BS PNSIN192 ✔ MIC ✔ INDERT ✔ Fuente: Tabla preparada por el Equipo de Estudio de JICA para EDRIPP con base en informaciones obtenidas de las Páginas Web de las instituciones gubernamentales del Paraguay y a entrevistas realizadas. Enero de 2011.

De los 14 departamentos de la Región Oriental, existen once departamentos193 que cuentan con sus respectivos Planes Estratégicos Institucionales (PEI) en los que se establecen las estrategias de acción; sin embargo, solo cinco194 de ellos (35,7%) tienen elaborados sus respectivos Planes de Desarrollo Departamental (PDD) que viene a ser el plan de desarrollo socioeconómico de cada región. Por otro lado, también es cierto que existen algunos departamentos dotados de una alta capacidad de gestión de planes. Por ejemplo, dentro del Área del Estudio, el Departamento de Cordillera cuenta tanto con el PEI como con el PDD. Así también el Departamento de Itapúa ha obtenido un puntaje relativamente alto con 3,2 y 4,3 puntos, respectivamente. Ambos departamentos han venido fortaleciendo su capacidad de planificación de desarrollo a través de diversos proyectos implementados por diferentes donantes195.

184

La Propuesta de Política Pública para el Desarrollo Social 2010-20. Plan Estratégico Institucional 2007-2012. 186 Política Ambiental Nacional. 187 Plan Estratégico Económico y Social 2008/2013. 188 Plan Estratégico 2008-2013. 189 Plan Nacional de Seguridad Vial 2008-2013. 190 Plan Nacional de Educación 2024. 191 Marco Estratégico Agrario 2009/2018. 192 Plan Nacional de Salud Integral de la Niñez 2008-2012. 193 11 departamentos: Concepción, San Pedro, Cordillera, Caaguazú, Itapúa, Misiones, Alto Paraná, Ñeembucú, Amambay, Canindeyú y Caazapá. 194 5 departamentos: San Pedro, Cordillera, Paraguarí, Canindeyú, Caazapá. 195 De acuerdo con las entrevistas complementarias en los gobiernos departamentales. 185

169

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.5‐2: Planes de desarrollo departamentales Gobernaciones

Concepción San Pedro Cordillera Caaguazú Caazapá Itapúa Misiones Paraguarí Alto Paraná Ñeembucú Amambay Canindeyú Central Guaira

Planes de Desarrollo Departamental (PDDs)

Planes de Estratégico Institucional (PEIs) ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔

✔ ✔ ✔

✔ ✔ ✔ ✔ ✔

✔

Planes de Operación Anual (POAs) ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔

Fuente: Tabla preparada por el Equipo de Estudio EDRIPP con base en la información obtenida a través de las entrevistas. Octubre de 2010.

Cuadro 3.5‐3: Municipalidades con su propio plan de desarrollo Belén, Concepción, Loreto, Horqueta, Yby Yaú, San Estanislao, Caaguazú, Dr. Cecilio Báez, R.I. 3 Corrales, San Joaquín, Repatriación, Yhú, Abaí, Buena Vista, Dr. Moisés S. Bertoni, General H. Municipalidad Morínigo, San Juan Nepomuceno, Paraguarí, Jesús, Bella Vista,* Hohenau,* Obligado,* Nueva Alborada, Santa Rita, Itakyry. (25 municipalidades en total) *El conjunto de las 3 municipalidades, Bella Vista, Hohenau y Obligado han hecho un Plan de Desarrollo Territorial de Colonias Unidas en julio 2008. Fuente: Tabla preparada por el Equipo de Estudio de JICA para EDRIPP con base en la información obtenida a través de las entrevistas. Octubre de 2010.

El promedio de evaluación de las cuatro municipalidades ha sido bajo, de 1,1 puntos. El hecho de que solo 25 de las 215 municipalidades de la Región Oriental (aprox. 11,6%) cuente con su respectivo plan de desarrollo municipal (PDM) indica que el desarrollo de la capacidad en este campo constituye un desafío a abordar en los próximos años. Aunque existen algunas municipalidades altamente capacitadas, existiendo una gran brecha entre las mismas. Por ejemplo, la Municipalidad Obligado ha obtenido un puntaje relativamente alto de 2,6 puntos, porque cuenta con su plan de desarrollo territorial que ha sido elaborado en un esfuerzo conjunto con otras dos municipalidades cercanas. Ésta convoca a reuniones comunales con la participación de diversos actores sociales196 de conformidad con las resoluciones municipales a fin de elaborar el plan operativo anual y el presupuesto anual, así como para informar sobre las acciones ejecutadas cada año. En este sentido, se están realizando grandes esfuerzos para establecer un mecanismo de diálogo directo con la sociedad civil como una unidad básica territorial, a través de la participación de la sociedad civil y la divulgación de informaciones.

196

Participación de los centros educativos, organismos civiles, comités de salud comunitaria, comités educativos comunitarios, asociaciones de productores, etc.

170

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Gráfico 3.5‐9: Evaluación de capacidad administrativa de gobiernos municipales

171

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

B. Desafíos a abordar en cada nivel administrativo A continuación se indican los principales desafíos del sector administrativo central y local, identificados a través del análisis de los resultados de la evaluación de la capacidad administrativa y de las entrevistas complementarias realizadas en el presente Estudio. A nivel central Falta de participación de diversos actores sociales en el proceso de planificación. Aún no son suficientes la coordinación intra-institucional, la participación y coordinación entre las unidades responsables con el Ministerio de Hacienda para mantener un esquema de cooperación en los procesos de planificación y presupuesto, la coordinación interinstitucional para la complementación mutua, y las oportunidades de participación ciudadana en el proceso de elaboración de los planes de desarrollo. Para promover la descentralización y el enfoque territorial es sumamente importante implementar un mecanismo institucional para ofrecer mayores oportunidades a diversos actores sociales (industriales, públicos y académicos), así como para asegurar las opiniones y acciones coordinadas y concertadas con los gobiernos locales y otros ministerios e instituciones. Falta de flexibilidad en los procedimientos presupuestarios. Las facultades relacionadas con el sistema presupuestario del Paraguay están concentradas en el MH. Además de la complejidad de los procedimientos presupuestarios197, estos están estructurados en forma vertical dentro de cada organismo, lo que hace que se demore aún más la aprobación del presupuesto cuando algún responsable esté ausente. Por ésta y otras causas, la modificación del presupuesto a la mitad del año fiscal requiere de un tiempo excesivamente largo, impidiendo la implementación oportuna de las medidas y estrategias necesarias 198 . Actualmente, se están realizando los preparativos necesarios para fortalecer la gestión de las finanzas públicas y fortalecer las capacidades de gestión financiera de los gobiernos locales199 bajo el liderazgo del MH. Estas iniciativas incluyen la simplificación de los procedimientos de aprobación de presupuesto dentro del MH200. El mejoramiento de estos procedimientos requiere de un cuidadoso actuar dentro del marco de descentralización financiera tomando en cuenta la capacidad de gestión de los diferentes ministerios, organismos públicos y gobiernos locales. Es necesario racionalizar

197

Se encontró un caso extremo en el que los procedimientos de aprobación de los gastos de royalties constaban de aproximadamente 15 pasos solo dentro del MH, según el asesor de JICA en ese Ministerio. 198 Para ampliar los recursos de los técnicos extensionistas de la DEAg-MAG, recientemente fue aprobado el presupuesto necesario cuando ya había terminado el ciclo de cultivo de los rubros seleccionados (según la información obtenida por los extensionistas de la DEAg en un taller realizado por el EDRIPP). 199 Resolución Ministerial No 246 del MH, julio de 2010. Que aprueba el PROCADEM. 200 Decreto Nº 6071/2011, Artículo 274.

172

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

los procedimientos integrales en armonía con el desarrollo de capacidades institucionales bajo las iniciativas del MH, procurando evitar una transferencia prematura de las facultades. Falta de un sistema de monitoreo y evaluación de los proyectos de inversión pública. Los proyectos implementados por la cooperación de diferentes donantes están sujetos al monitoreo y evaluación siguiendo la metodología establecida por cada donante La información es compartida entre las organizaciones involucradas y dada a conocer al público en general a través de Páginas Web o documentos. Por su parte, el MH ha conformado la Unidad Central de Inversión Pública201 e iniciado un proceso de fortalecimiento202 de sus capacidades de análisis de viabilidad, de gestión de riesgos y de monitoreo de garantías y pasivos generados por Concesiones y Alianzas Público-Privadas. Por otro lado, en los proyectos de inversión pública implementados con los recursos propios del Gobierno del Paraguay, el monitoreo y la evaluación se centran en la fiscalización del presupuesto 203 , ya que no están obligados legalmente a la implementación del monitoreo y evaluación con enfoque integral 204 . El monitoreo y la evaluación a más de asegurar mayor efectividad y transparencia en la implementación de los proyectos, también son importantes para fortalecer la cooperación mutua entre los diferentes actores al compartir información, y para formular proyectos más efectivos. Como una medida para subsanar esta situación, se propone que el Gobierno Central fortalezca la implementación del SISPLAN. La STP ha elaborado en 2008 el denominado Sistema de Planificación (SISPLAN) 205 para normalizar la gestión de todos los planes de desarrollo nacional, departamentales, municipales y sectoriales, así como los principales proyectos de inversión pública, aplicando el ciclo de proyecto constituido por la planificación, contratación, implementación, gestión de presupuesto, monitoreo y evaluación. Así, se inició en dicho marco el apoyo a los gobiernos departamentales y municipales en los procesos de monitoreo y evaluación. Muchos de los planes de desarrollo departamentales y municipales elaborados desde entonces hasta la fecha han sido elaborados con el apoyo de la STP y el MH206. Esto podría convertirse en una herramienta efectiva para lograr la cooperación mutua a través de los diferentes planes de desarrollo, incluyendo los proyectos y el fortalecimiento de la coordinación de los planes y el presupuesto, al centralizar la información de los planes de desarrollo, que

201 202 203

Decreto N° 3704/ 2009. Resolución MH Nº 324 de Octubre de 2010. El sistema de evaluación de presupuestos implementado en el marco del Programa PROCADEM es uno de ellos.

204

Por lo general, se aplican cinco criterios de evaluación establecidos por el Comité de Asistencia al Desarrollo (DAC) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE): relevancia, eficiencia, efectividad, sostenibilidad e impacto. 205

http://www.stp.gov.py/sisplan_que

206

Programa de Pre inversión 1143 OC/PR.

173

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

hasta ahora, habían sido gestionados en forma aislada e independiente según dependencia. Sin embargo, la coordinación interinstitucional es aún muy limitada207 debido a varias razones, entre ellas la falta de un instrumento legal pertinente.

Gráfico 3.5‐10: Esquema simplificado del Sistema Nacional de Planificación208 Inexistencia de un sistema de gestión de recursos humanos basado en las capacidades y logros. El sistema de gestión de los recursos humanos aplicado actualmente tiene como objetivo principal controlar las horas laborales y la asistencia del personal. Los fundamentos de promoción y asignación salarial no están basados necesariamente en un sistema de evaluación de desempeño o de cumplimiento de las metas de cada personal o de la unidad; más bien, el sistema salarial institucionalizado se basa en los cargos, años de trabajo, licencias obtenidas y el grado académico, mientras que los procesos de contratación, promoción y reasignación del personal son influidos por fuerzas políticas, incluyendo el cambio del gobierno. Cada ministerio u organismo público contrata independientemente a sus empleados, sin que exista un examen de admisión y concurso normalizado y cruzado entre dependencias. No se puede decir que todos estos factores constituyan una limitación en la sociedad paraguaya; sin embargo, tampoco se puede indicar que sea una organización administrativa democrática que asegure la igualdad de oportunidades, y que ofrezca incentivos para motivar a los empleados a cumplir con sus metas. Falta de coordinación interministerial209. Para los seis aspectos evaluados de la capacidad administrativa, la coordinación interministerial de las acciones ha sido muy limitada. Apenas el

207

Por ejemplo, en la Página Web del SISPLAN, los organismos que hacen públicos los planes y otros documentos pertinentes son las direcciones de la STP, el CONACYT, el Gabinete Militar y otras direcciones de la Presidencia. 208 Fuente: STP. 2008. 209 Al igual que la falta de coordinación interministerial, la débil coordinación entre las instituciones a nivel departamental y municipal es otro tema importante. Dentro del marco del EDRIPP, se llevó a cabo un proyecto piloto en el Departamento de Caazapá con el objetivo de identificar las funciones de coordinación de las instituciones a nivel departamental y municipal y buscar y verificar la forma adecuada de fortalecer estas funciones. Con este proyecto, se realizaron actividades para el fortalecimiento de la Mesa Coordinadora Interinstitucional dirigida por la Gobernación de Caazapá a través de las actividades de producción de papa.

174

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

SIGEST 210 ha iniciado en 2008, un sistema de coordinación con los nueve organismos comúnmente denominados del Sistema MAG, al igual que el CEPRA211, que estableció una coordinación entre las instituciones212 relacionadas a los asentamientos en ese mismo año, pero no se ha institucionalizado un mecanismo de coordinación con otros ministerios y organismos públicos. A nivel departamental y municipal Inexistencia de planes de desarrollo departamentales y municipales de mediano plazo. De los 14 departamentos de la Región Oriental, son 11 213 (79%) los que cuentan con sus respectivos planes estratégicos institucionales (PEI); sin embargo, solo cinco 214 de ellos (35,7%) tienen elaborado su respectivo plan de desarrollo departamental, que viene a ser el plan quinquenal de desarrollo socioeconómico. Visto a nivel municipal, apenas 25 de las 221 municipalidades (11,6%) de la Región Oriental tienen elaborados su respectivo plan de desarrollo municipal.

Con PDD 36% = 5 Sin PDD 64% = 9

Gráfico 3.5‐11: Porcentaje de las gobernaciones con/sin PDD

210

Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agrario y Rural. Decreto del Poder Ejecutivo Nº 169/2008. http://www.mag.gov.py/index.php?pag=sigest.html 211 La Coordinadora Ejecutiva Para la Reforma Agraria Decreto. Nº 838 / 2008. 212 SENASA, CONAVI, ANDE, STP, MOPC, MSP y BS, SEN, SAS, IMPRO, DIBEN, MEC, CAH, MAG, INDERT, MJT – SINAFOCAL, INC, INFONA, COPACO, MI, SEAM, SENAVE, MIC, MH, Secretaría de la Mujer, Secretaría de la Niñez, Procuraduría General, Gobernaciones y Municipios, Organizaciones de Productores Rurales, Organizaciones Sectoriales. 213 Concepción, San Pedro, Cordillera, Caaguazú, Itapúa, Misiones, Alto Paraná, Ñeembucú, Amambay, Canindeyú y Caazapá. 214 San Pedro, Cordillera, Paraguarí, Canindeyú y Caazapá (en elaboración).

175

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Gráfico 3.5‐12: Porcentaje de las municipalidades con/sin PDM

Escasa capacidad de gestión de planes a nivel departamental y municipal. La mayoría de los departamentos y municipalidades que tienen elaborados el PDD y PDM han recibido asistencia de la STP o de otros donantes para el proceso de elaboración y requieren desarrollar tanto la capacidad institucional como de sus recursos humanos para poder elaborar a iniciativa propia su plan de desarrollo a mediano plazo y realizar el posterior monitoreo y evaluación. Es particularmente importante fortalecer las capacidades de las municipalidades, puesto que estas se constituyen en actores claves de la futura descentralización. El promedio de la capacidad de gestión de los planes de desarrollo de las cuatro municipalidades evaluadas215 ha sido de 1,1 puntos, que está muy por debajo del promedio de las cuatro gobernaciones (2,7 puntos). De éstas, incluyendo las dos municipalidades que tienen un PDM, ninguna cuenta con una unidad que se dedique a gestionar la implementación del plan de desarrollo. Esto significa que el plan elaborado con el apoyo del gobierno central no es monitoreado de manera continua, lo que plantea la necesidad de establecer un sistema y organización para la gestión de los PDMs. Por otro lado, existen una gobernación216 y una municipalidad217 que convocan a reuniones comunales para plantear los borradores de los planes anuales y de presupuesto, y sería posible desarrollar la capacidad de planificación aplicando el mecanismo de participación civil existente.

215

Evaluación de cuatro criterios a saber: dotación de los planes de desarrollo; coordinación entre la planificación e implementación de los proyectos y el presupuesto a corto y mediano plazo; intensidad y amplitud de participación de la sociedad civil en la administración pública; y la gestión del cumplimiento de los planes. 216 Departamento de Itapúa. 217 Municipio de Horqueta.

176

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Escasa vinculación entre los planes de desarrollo y el presupuesto. Entre los departamentos y municipios que cuentan con sus respectivos PDDs o PDMs, aún no existen planes de desarrollo que tengan concordancia con el presupuesto planteado. Si bien es cierto que, un elevado porcentaje de los recursos destinados para el desarrollo de las gobernaciones y municipios depende de los royalties provenientes del gobierno central, y estos recursos son gestionados para cada año fiscal, dificultando la perspectiva de la asignación del presupuesto a largo plazo. Sin embargo, aun así, la concordancia entre la política financiera local y los planes de desarrollo constituye un requisito básico para la administración local. Gestión sostenible de los planes de desarrollo. Es común en los organismos públicos paraguayos que, el cambio del gobierno implique el cambio de los empleados públicos, sin que las gobernaciones y municipios escapen de esta tendencia. Por otro lado, los planes de desarrollo en general tienen una duración de cinco años, y estos no son necesariamente elaborados inmediatamente después de las elecciones de las autoridades locales que se realizan también cada cinco años. En este caso, de no realizarse adecuadamente la transferencia de las operaciones y tareas entre el personal antiguo y el nuevo, puede correrse el riesgo de que el plan de desarrollo quede abandonado después del cambio del personal218. En cierto sentido es inevitable que los planes de desarrollo departamentales, por ser documentos políticos, se vean influenciados por el cambio político, pero de no gestionarse de manera sostenible durante el período de implementación propuesto inicialmente, se perdería su significado inicial como plan a mediano plazo, y sería simplemente un instrumento de propaganda política. Así, es indispensable (aunque difícil) la construcción de un sistema organizativo para la gestión de planes que no se vea afectado por el cambio del gobierno y del personal técnico. Inexistencia de un marco de presupuesto a mediano plazo. Ninguna de las gobernaciones o municipalidades estudiadas cuenta con un marco presupuestario a mediano plazo (más de tres años), tampoco se realiza una relación con el marco de gastos a mediano y largo plazo del MH. Al considerar el desafío antes indicado, se deduce que los planes de desarrollo local (PDD y PDM) a mediano plazo son elaborados de manera aislada e inconexa del marco presupuestario. Inexistencia de incentivos para mejorar la eficiencia del presupuesto en su proceso de asignación. En todas las gobernaciones y municipalidades estudiadas se está gestionando el presupuesto de cada proyecto y programa del MH219, pero ninguno de ellos cuenta con un

218

A modo de ejemplo, en el EDRIPP se encontró algunos departamentos cuyos empleados no conocían la existencia del PDD. 219 El puntaje promedio de este criterio ha sido de 3,3, con una variación entre 2,0 y 4,8 puntos. Dos departamentos respondieron estar gestionando al 100% el presupuesto a nivel de programas.

177

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

mecanismo de distribución del presupuesto220 que incorpore los incentivos institucionales para promover el cumplimiento eficiente 221 de las metas en cada unidad responsable de la implementación del programa o proyecto222. Como posibles causas de ello se mencionan los problemas del sistema presupuestario, la ausencia de un sistema de monitoreo y evaluación de proyectos y operaciones, así como la ausencia de un sistema de evaluación interna de la eficiencia del presupuesto ejecutado223, que en conjunto constituyen un problema general de la gestión administrativa. Escasa participación civil y divulgación de información. Los PDDs y PDMs elaborados con la asistencia técnica de la STP y la participación de los sectores público, privado y la sociedad civil, están accesibles en la Página Web de la STP224. En el sector de gestión financiera ya se está realizando el monitoreo de la ejecución presupuestaria de conformidad con la Ley de Administración Financiera del Estado225 y se está promoviendo la divulgación de información sobre el presupuesto de los diferentes ministerios, gobernaciones y municipalidades a través de la Página Web del MH. Sin embargo, en cuanto a los proyectos y servicios públicos ofrecidos por las gobernaciones y municipalidades, aún no es suficiente la divulgación de información al público en general debido a que no se están realizando el monitoreo ni la evaluación. Infraestructuras de información y tecnología débiles. El promedio de evaluación de la capacidad de gestión financiera ha sido de 3,3 puntos para las cuatro gobernaciones y de 2,6 puntos para las municipalidades estudiadas. La diferencia del promedio de estos dos niveles está en la accesibilidad a los equipos para operar el SIAF del MH, y en la capacidad del personal responsable de los asuntos financieros para operar el SIAF. En todas las gobernaciones y municipalidades se hace uso de la PC pero la accesibilidad a Internet varía dependiendo de los recintos. Las gobernaciones y municipalidades con acceso limitado a Internet no pueden introducir directamente al SIAF los datos necesarios para el informe financiero o la solicitud de royalties, debiendo remitir directamente los datos digitales al MH, esta situación se constituye en un contratiempo para completar los procedimientos de la gestión financiera. Por otro lado, en cuanto a las oportunidades de capacitación técnica en la operación del SIAF, las gobernaciones y municipalidades con buen acceso a Internet pueden acceder a operaciones demostrativas y dirigir consultas por correo electrónico, lo que facilita mejorar el grado de dominio del personal.

220

Un sistema de distribución del presupuesto basado en el rendimiento, como por ejemplo elevar la tasa de distribución para el siguiente año fiscal a aquellos componentes que han dado cumplimiento eficiente a la meta financiera propuesta. 221 Lograr mayor efecto con menor presupuesto. 222 Las cuatro gobernaciones se han autocalificado con “cero”, mientras que las tres municipalidades excepto la de Obligado también se han autocalificado con “cero”. 223 La evaluación interna se realiza solo en una de las cuatro gobernaciones y la evaluación externa en dos de ellas. 224 www.stp.gov.py/descentralización index 225 Ley Nº 1535/99 de Administración Financiera del Estado.

178

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Monitoreo y evaluación de los proyectos de inversión pública. Ningún departamento o municipalidad estudiada realiza algún tipo de evaluación (ex-ante, intermedio, final o ex-post) o estudio de factibilidad con enfoque integral, aplicando algún tipo de criterio para los proyectos implementados con el presupuesto departamental o municipal. Los principales factores de la definición de prioridades son: 1) resultados de la evaluación sobre la congruencia con las metas políticas anuales adoptadas en el plan operativo anual (POA)226 ; 2) mayor viabilidad dentro del presupuesto asignado227; d) congruencia con las metas políticas establecidas por el gobernador del departamento correspondiente

229

228

; y 4) la solicitud de la unidad responsable del departamento

, entre otros. Existen pocas oportunidades de realizar el monitoreo y la

evaluación en el marco de un organismo donante debido a que son pocos los proyectos de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) que tienen a los gobiernos departamentales o municipales como contrapartes, a diferencia de los organismos públicos del nivel central. Monitoreo y evaluación de las operaciones rutinarias. El monitoreo y evaluación de las operaciones rutinarias (servicios públicos, atención al público, etc.) a nivel departamental y municipal constituyen otro desafío a abordar en los próximos años. El promedio en esta área ha sido de 1,5 sobre cinco puntos en las cuatro gobernaciones y de 0,9 puntos en las cuatro municipalidades, siendo sumamente bajo en éstas últimas. La gobernación de Cordillera, excepcionalmente, está realizando el monitoreo y evaluación aplicando un marco propio con el fin de lograr establecer una administración departamental basada en logros. Las demás gobernaciones solo realizan una evaluación interna sobre el cumplimiento o incumplimiento del POA. Como posibles causas se mencionan la falta de una tecnología avanzada para el diseño de los indicadores de monitoreo y evaluación, debido a la dificultad de identificar el output (productos o resultados) de las operaciones rutinarias y además la dificultad de estimar los costos según servicios, ya que la mayoría de los costos son sufragados con los gastos corrientes. Insuficiente gestión de recursos humanos basada en la capacidad y logros. Éste es un problema también detectado en los organismos del nivel central. El promedio de evaluación en esta área ha sido de 2,0 puntos en las cuatro gobernaciones y de 2,1 puntos en las cuatro municipalidades, no habiendo diferencia entre ambos niveles. El cambio del personal contratado por el cambio del jefe del gobierno departamental o municipal es habitual.

226

Departamento de Cordillera. Departamento de Itapúa. 228 Departamento de Concepción. Se les da mayor prioridad a la inversión pública en cuatro áreas: educación, salud, infraestructuras públicas y producción. 229 Departamento de Caazapá. 227

179

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Escasa capacidad técnica y de oportunidades de capacitación. En primer lugar, es difícil reclutar recursos humanos suficientemente capacitados debido a que el potencial tanto cuantitativo como cualitativo de la mano de obra en las localidades alejadas de la gran área metropolitana es menor. Además, la mayor parte de los seminarios y cursos de capacitación que ofrece el gobierno central sobre las nuevas políticas e instituciones se realizan en la capital. Para las gobernaciones y municipalidades físicamente alejadas de Asunción que no cuentan con un programa de capacitación propio, estos seminarios constituyen valiosas oportunidades para capacitar a sus recursos, pero son pocas las oportunidades de asistir a ellos, ya sea por la falta de presupuesto o de personal suficiente. Además, de la falta de oportunidades y de la dificultades de reclutamiento debido a estas causas externas, la reasignación y el cambio del personal por razones políticas impiden capacitar a los recursos humanos de manera continua. La falta de un sistema de gestión del personal basado en el desempeño y logros, la falta de un sistema de monitoreo y evaluación y otras deficiencias organizativas e institucionales están causando la desmotivación del personal230. C. Desafíos de la sociedad civil

Escasa madurez de la filosofía básica del desarrollo democrático. En los talleres participativos subregionales y territoriales realizados para este estudio se puso de manifiesto la gran brecha entre la demanda por ampliar las inversiones y servicios públicos, y la limitación de la capacidad por parte del sector público para responder a dicha demanda. El porcentaje de la población que ha tramitado la cédula de identidad es solo del 62,6%231 (promedio nacional), y existen muchas personas en la zona rural de no matriculan sus motocicletas o vehículos232; esto indica que aún no hay una conciencia madura por parte de los habitantes de cumplir con sus

230

Por otro lado, existen algunas municipalidades como Obligado donde se ubica la sede de la Cooperativa Colonias Unidas, que han logrado implementar el sistema de reclutamiento y asignación del personal basado en el desempeño y capacidad gracias al alto potencial de la mano de obra laboral, y que están impartiendo capacitación periódica al personal con recursos propios o a través de contratos con universidades, aprovechando el alto potencial de la región y realizando una inversión estratégica para el desarrollo humano. 231 Dirección Nacional de Estadística, Encuestas y Censos. Censo Nacional de Población y Viviendas 2002. 232 Opiniones manifestadas por los residentes que participaron en varios talleres de EDRIPP. Algunos manifestaron su deseo de beneficiarse de los créditos agrícolas, pero que no pueden satisfacer los requisitos por estas causas.

180

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

obligaciones civiles. En otras palabras, por un lado hay una fuerte conciencia entre los habitantes de los derechos que tienen como beneficiarios de los bienes públicos, y por otro lado, una conciencia poco madura por cumplir con sus obligaciones como miembros de la sociedad. Para impulsar aún más el proceso de descentralización democrática como propone la Constitución del Paraguay, es sumamente importante que los propios habitantes como promotores del desarrollo local, tomen conciencia de los problemas que enfrenta su región, busquen soluciones, aporten los recursos intelectuales y físicos y, de ser posible, generen ellos mismos los bienes públicos, para mejorar su situación. El factor clave en este proceso es la predisposición de los habitantes de no solo tener una alta conciencia de sus derechos como promotores del desarrollo, sino de comprometerse fuertemente como interesados directos de los problemas latentes en su respectiva región. La descentralización democrática consiste en transferir las facultades, responsabilidades y recursos del sector público (financieros, bienes y capital humano) a los gobiernos locales −más cercanos a los habitantes− para enraizar la autonomía mediante una mayor participación y compromiso en la toma de decisiones de la comunidad. En este proceso, se hace necesario establecer un sistema de autonomía democrática y desarrollar las capacidades de los gobiernos locales; al mismo tiempo, se hace indispensable sensibilizar y concientizar a la población local en la filosofía básica de la democracia y profundizar su entendimiento sobre el concepto del desarrollo local democrático. No será posible lograr la descentralización democrática fortaleciendo solamente la capacidad del poder administrativo como prestador de los servicios y bienes públicos, sino que será necesario que este proceso sea acompañado de mayor conciencia por parte de la comunidad local como promotor de la autonomía. En el desarrollo local con enfoque territorial se hace necesario establecer una infraestructura institucional basada en la descentralización democrática y promover el manejo sostenible de los recursos naturales, fortalecer la cohesión territorial de la sociedad civil diversificada, y el desarrollo económico regional aprovechando el potencial local. En este sentido, se hace necesario sensibilizar a la población en el entendimiento de este concepto básico para poder compartirlo entre todos los actores sociales de la región que vienen a ser los promotores del desarrollo.

181

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.6

La realidad diferenciada del mundo rural: Diferenciación sub‐regional

3.6.1 Características diferenciadas de las Sub‐regiones En la sección anterior se analizó la situación actual y los desafíos de la región Oriental en cuatro aspectos para conocer las características generales de esta Región. En esta sección se analizan las características de cada departamento y se proponen las agrupaciones de los departamentos que presenten similares características en sub-regiones (SR). La regionalización tiene como objetivo aprovechar al máximo el respectivo potencial, y elaborar las estrategias diferenciadas según sus características, de manera a alcanzar los objetivos propuestos para el cumplimiento de la Visión 2030. Asimismo, tiene por objetivo definir la política marco del desarrollo sostenible de cada sub-región, armonizar las políticas sectoriales del gobierno central con los rasgos y necesidades sub-regionales, fortalecer la articulación y las capacidades de los actores sociales sub-regionales y promover la gestión social participativa. Como primer paso de este estudio, se realizó el análisis de clúster de los 14 departamentos

región

Oriental

utilizando diez indicadores (población, pobreza, desarrollo humano, educación, capacidad para alcanzar ciudadanía plena, salud, economía, infraestructura, ambiente, institucional y gobernabilidad). Para este análisis se utilizaron los datos del Censo de Población y Viviendas (1992 y 2002), Encuesta

Hogares

2000

otros

materiales proporcionados por diferentes ministerios

233

. Luego del análisis se

propuso dividir la región Oriental en cinco sub-regiones, como se muestra en la Gráfico 3.6-1. Con el fin de caracterizar cada región se atribuyeron las siguientes denominaciones: “Productiva-Extensiva”,

Sub-región Sub-región

Gráfico 3.6‐1: Regionalización de la Región Oriental

“Campesina Tradicional”, Sub-región 3 “En Transición”, Sub-región 4 “Agro-Exportadora” y la Sub-región 5 “Metropolitana”.

233

Sobre la metodología aplicada y los datos detallados del análisis de clúster, véase el Anexo A1.

182

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Los departamentos incluidos en cada sub-región presentan, por un lado, sus propias características y, por el otro, características comunes o similares. Este hecho ha sido verificado comparando los resultados del análisis de clúster con en el mapa de uso de los suelos (producción de la soja, maíz, trigo, girasol y sésamo234) del Gráfico 3.2-30. Existen algunos aspectos que no han podido ser identificados suficientemente en el análisis mencionado y que se mencionan a continuación. En primer lugar, no se ha podido reflejar en el análisis las zonas de un mismo departamento que presentan claras diferencias, puesto que los indicadores utilizados han sido de los niveles departamentales. En segundo lugar, dado que se utilizaron más de 60 variables en el análisis, no ha quedado claro cuáles son los indicadores que mayor incidencia tuvieron sobre los resultados de la agrupación. Otro problema de carácter técnico fue que en el tema de medio ambiente no ha sido posible realizar el análisis de clúster similar a otras variables, debido a la disponibilidad sumamente limitada de información a nivel departamental y municipal. Para solucionar estos problemas, se realizó como segundo paso un nuevo análisis de clúster utilizando los datos municipales. Para ello se seleccionaron tres variables con enfoques económico-productivo y socio-cultural con el fin de identificar diferentes características de un mismo departamento: (1) el “porcentaje de las tierras de agricultura mecanizada en la superficie total del distrito” como variable que represente la zona de agricultura mecanizada a gran escala; (2) el “porcentaje de superficie utilizable para la ganadería sobre la superficie total del distrito” como variable que represente la zona ganadera; (3) el “porcentaje de productores asentados por más de diez años dentro del total de los productores del distrito” como variable de la “zona en transición”. Se procuró facilitar la interpretación de los resultados del análisis, manejando un reducido número de variables. Además, se superpuso el mapa ambiental sobre los resultados del análisis de clúster para revisar la zonificación de sub-regiones desde el punto de vista ambiental. Finalmente, se verificó la validez del análisis de clúster realizado precedentemente con el uso de los datos departamentales. Con base en los resultados de los dos análisis de clúster descritos anteriormente, y para los efectos del presente documento, se propone agrupar la zona rural de la región Oriental en cuatro sub-regiones (Cuadro 3.6-1). Cabe destacar que los tres departamentos pertenecientes a la Sub-región 1 muestran, por un lado, innumerables características comunes, pero por otro lado, presentan grandes diferencias en el aspecto ambiental. Por lo tanto, se ha propuesto subdividir la misma Sub-región 1 en dos pequeños grupos (1A y 1B). En cuanto a la Sub-región 5 (Metropolitana), ésta no ha sido incluida en el área objeto de análisis porque una gran parte corresponde a la zona urbana. 234

Fuente: INBIO.

183

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.6‐1: Sub‐regiones Sub‐regiones

Departamentos 1A: Concepción, Amambay 1B: Ñeembucú Cordillera, Paraguarí, Guairá, Misiones San Pedro, Canindeyú, Caaguazú, Caazapá Alto Paraná, Itapúa

Sub‐región 1 Sub‐región 2 Sub‐región 3 Sub‐región 4

Gráfico 3.6‐2: Sub‐regiones

En los apartados subsiguientes, desde el 3.6.2 hasta el 3.6.5, se describen las características y el potencial de cada sub-región demarcada anteriormente. Véase las últimas páginas de la presente sección para los cuadros y gráficos.

184

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.6.2 Características y potencialidades de la Sub‐región 1 La Sub-región 1 está constituida por tres departamentos que son: Concepción y Amambay (Sub-región 1A), que son departamentos que corresponden a la zona norte de la región Oriental y contigua a Brasil; y Ñeembucú, ubicado en la parte sudoeste de la región Oriental y linda con Argentina (Sub-región 1B). La superficie total de la Sub-región 1 es de 4.260.175 km2, de los cuales 3.105.704 km2 corresponden a la Sub-región 1A y 1.154.471 km2 a la Sub-región 1B. A continuación se describen las características y el potencial de la Sub-región 1 organizadas en cuatro

aspectos

según

enfoque

territorial:

socio-cultural,

económico-productivo,

medioambiental y político-institucional. A. Socio‐Cultural Para la dimensión socio-cultural se enfocó el análisis en los “habitantes” de la Sub-región 1. Concretamente se analizaron las características básicas de demografía, tendencia a largo plazo y condiciones de vida (pobreza, desigualdad de ingresos, desarrollo humano, educación, salud, nutrición y autoconsumo). Evolución demográfica: De acuerdo con la estimación de la DGEEC, la población de la Sub-región 1 es de aproximadamente 400.000 habitantes con una densidad media de 9,0 hab/km2. Es la sub-región menos poblada en términos de población y densidad poblacional de entre todas las sub-regiones (Cuadro 3.6-2). En cuanto a la evolución demográfica, solo ha tenido un crecimiento promedio anual de 1% entre 1992–2009, que es un porcentaje muy por debajo del promedio de la región Oriental. El porcentaje de la población rural frente al total en 2002, ha sido de aproximadamente 50%, que es similar al promedio regional. La zona rural tradicional se caracteriza por el elevado número de productores con más antigüedad en esta zona, mientras que en la zona en transición se caracteriza por la entrada de nuevos productores asentados generando un cambio social. En el Gráfico 3.6-3 se muestran los años de residencia de los productores según el cual, en 2008 la Sub-región 1 tienen un 72,5% de productores con más de 10 años de residencia, situándose en el término medio entre las cuatro sub-regiones. El movimiento poblacional es menos dinámico si se compara con el promedio regional de 75%. Pobreza y desigualdad de ingresos: El Gráfico 3.6-4 indica el índice de pobreza (% de la población pobre dentro de la población total) en el 2002 según sub-regiones. Se observa que la Sub-región 1 tiene 44,4%, situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 3. Sin 185

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

embargo, el coeficiente de Gini que representa la desigualdad de ingresos es de 0,50, que es levemente más bajo que el promedio regional (Gráfico 3.6-5). En el Gráfico 3.6-6 se compara la calidad de vida de la población en 2002 en términos del índice de desarrollo humano, notándose que el índice de la Sub-región 1 está en 0,729. Por lo tanto esta sub-región se caracteriza por presentar la más baja calidad de vida de entre las cinco sub-regiones. Educación: Para impulsar el desarrollo rural sostenible y mejorar la calidad de vida de la comunidad local es indispensable mejorar la accesibilidad a los servicios educativos. El Gráfico 3.6-7 muestra las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) de la educación en 2002; según el cual, la Sub-región 1 se sitúa en el primer lugar en NBI Educativas. Este índice es particularmente alto en los hogares rurales (promedio de 38,6%), llegando a ser más del doble que el nivel de la Sub-región 5 (Departamento Central). Asimismo, al observar el promedio de años de escolarización según sub-regiones en 2002 (Gráfico 3.6-8), se tiene que la Sub-región 1 es de 6,1 años, que es el segundo nivel más bajo después de la Sub-región 3 (de 5,1 años). Salud: No está demás destacar la importancia de mejorar los servicios de salud para mejorar la calidad de vida de la comunidad local. En el Gráfico 3.6-9 se muestra la esperanza de vida promedio al nacer según sub-regiones en 2002, según el cual en la Sub-región 1 es de 68,9 años, que es el nivel más bajo junto con la Sub-región 4. Asimismo, en el Gráfico 3.6-10 se muestra la mortalidad materno infantil en 2005 según sub-regiones, según el cual, la Sub-región 1 se sitúa en segundo lugar en mortalidad infantil con 18,4/1.000 nacidos vivos. En cuanto a la mortalidad materna, se tiene una cifra de 18,8/1.000.000 nacidos vivos, situándose en segundo lugar después de la Sub-región 3 de 29/1.000.000 nacidos vivos Los factores que inciden a la esperanza de vida promedio al nacer, así como la mortalidad infantil y materna son diversos, desde el hábito de la población, las condiciones geográficas y el clima; sin embargo, se puede pensar que uno de los factores más importantes es el acceso a los servicios de salud. En el Gráfico 3.6-11 se muestra el acceso al servicio de atención médica según sub-regiones en 2003. Se observa que la Sub-región 1 tiene un acceso relativamente alto en comparación con otras sub-regiones. Por ejemplo, el número de médicos por cada 10.000 habitantes es de 3,1, situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 5. El hecho de que la esperanza de vida media al nacer y la mortalidad maternoinfantil sea alta pese a la buena accesibilidad a los servicios de salud, es un tema que se requiere analizar con más detalles. 186

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Nutrición y autoconsumo: De acuerdo con las encuestas a hogares rurales de 2010, el promedio de calorías ingeridas al día por habitante del Departamento de Concepción en la Sub-región 1 es de 1.537 kcal y la proteína cruda consumida es de 45g; tal como se muestra en los Gráficos 3.6-12 y 3.6-13. Existe una gran brecha con el más alto nivel registrado en Itapúa de 2.198 kcal y 62 g. Se puede pensar que el nivel registrado en Itapúa satisface casi totalmente los requisitos básicos de nutrición, por lo que el nivel registrado en Concepción es insuficiente. En cuanto a la tasa de autoconsumo de alimentos, en Concepción se tiene un nivel de 22% en términos de calorías digeridas y de solo 13% en términos de proteína cruda consumida. Estas cifras sugieren la alta dependencia a los alimentos adquiridos fuera de la finca. B. Económico‐Productivo En el aspecto económico-productivo, el análisis se enfocó en los “productores” y “unidades productivas” de la Sub-región 1; concretamente, se analizaron las características y potencialidades de la población según sectores industriales, uso de los suelos, unidades productivas agrícolas, tenencia de tierras, volumen de producción e infraestructura básica. Población económicamente activa: De acuerdo con los datos estadísticos del Censo 2002, la población económicamente activa (PEA)235 de la Sub-región 1 es de aproximadamente 135.000 personas, que representa el 36,5% de la población total de la Sub-región (Cuadro 3.6-3). Al analizar la PEA de la Sub-región 1 según sectores, se tienen los siguientes datos: el sector primario (agricultura, ganadería y forestal) absorbe el 38,4%; el sector secundario (industrias) el 16,5%; y el sector terciario (comercios, servicios) el 43,5% (Cuadro 3.6-3). Comparando con otras sub-regiones, el porcentaje de la población ocupada en el sector primario en la Sub-región 1 (de 38,4%) es relativamente más reducido que la Sub-región 2 (40,3%) y la Sub-región 3 (59,5%). En particular, el Dpto. de Amambay se caracteriza por el porcentaje de la PEA primaria extremadamente reducido y el de la PEA terciaria sumamente alto con 51,2%. Uso del suelo: Se analizaron las actividades económicas de la Sub-región 1 desde el punto de vista del uso de suelos. En el Gráfico 3.6-15, se muestran los diferentes patrones (agrícola, ganadero, forestal y otros) de uso de suelos según regiones en 2008. De acuerdo a este gráfico, la superficie de tierras utilizadas para forraje representa un promedio de 73,8% en la Sub-región 1, siendo las más extensas en comparación con otros patrones. Utilizando estas extensas tierras de pastoreo, en 2008 se criaban aproximadamente 890.000 cabezas de ganado en Concepción,

235

La población económicamente activa se define, de acuerdo con la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC), incluye a todas las personas de diez años y más, que durante las últimas cuatro semanas estaban empleadas o desempleadas pero buscando trabajo.

187

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

820.000 cabezas en Amambay y 590.000 cabezas en Ñeembucú. Tal como se indicó anteriormente, el Dpto. de Concepción es el segundo productor de ganado bovino dentro de la región Oriental después de San Pedro y seguidamente el Departamento de Amambay. Así esta sub-región se constituye em una gran productora de ganado bovino en la región Oriental. En contraste, como característica de la Sub-región 1, se destaca que las tierras agrícolas representan solo el 8,4% siendo las menos extensas en comparación con otras sub-regiones. Sin embargo, en lo concerniente a la agricultura se observan diferentes características según los departamentos. Por ejemplo, Concepción es un importante productor de sésamo, situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 3. Asimismo, en Amambay se está impulsando la agricultura mecanizada a gran escala, experimentando un rápido crecimiento de la producción de los cultivos de renta como la soja, el maíz y el trigo. En contraste, en Ñeembucú casi no se practica la mecanización, aunque se están produciendo otros cultivos de renta como el algodón y la caña de azúcar. En la localidad de Pilar se ha desarrollado la industria textil y de prendas utilizando el algodón producido en Ñeembucú. Otra importante característica de la Sub-región 1, hace relación al porcentaje de tierras dedicadas a la producción forestal aprovechando los abundantes recursos boscosos, que es de 17,7% en promedio, siendo el más alto en comparación con otras sub-regiones. La superficie forestal en 2008 ha sido de aproximadamente 690.000 hectáreas, que es la segunda más extensa después de la Sub-región 3 que tiene 1.020.000 de hectáreas (Cuadro 3.6-4). Sin embargo, también es cierto que se ha perdido un 43% de la superficie forestal entre 1986 y 2008. La Sub-región 1 alberga un alto potencial pesquero aprovechando los ricos recursos acuáticos, no observándose producción piscicola en cautiverio. El Dpto. de Concepción es regado en su lado oeste por el Río Paraguay y en su lado norte, en la zona fronteriza con Brasil, por el Río Apa, presentando ricos recursos pesqueros de agua continental. Habitan en estos ríos diversos tipos de peces. Existen en este Departamento seis cooperativas pesqueras. De la misma manera, el Dpto. de Ñeembucú es regado en su lado oeste por el Río Paraguay, y en su lado sur, en la zona fronteriza con Argentina, por el río Paraná. También se encuentran en el interior los ríos Negro y Yacaré. En ambos departamentos mencionados, la pesca constituye una importante actividad económica y además ofrece potencial de pesca deportiva para los turistas. Tenencia de tierra: La tenencia de la tierra propia garantiza una vida estable a los habitantes, a la par de permitir el acceso a créditos con garantía hipotecaria. En el Gráfico 3.6-14 se presenta el porcentaje de tenencia de la tierra según sub-regiones. Observamos que la Sub-región 1 registra un nivel de 63,3%, que es el más bajo entre las sub-regiones. Si bien es cierto que estos datos no lo demuestran claramente, la brecha de acceso a los servicios de titulación de tierras es un factor 188

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

que incide en la brecha de la tasa de tenencia de tierras según sub-regiones. Producción e ingreso: Para conocer el monto de producción o la renta según regiones, por lo general se utiliza el sistema de cuentas nacionales. Sin embargo, dado que en Paraguay todavía no se disponen de suficientes datos estadísticos, en el presente Estudio se realizó el estudio de los hogares rurales en los Departamentos de Concepción, Cordillera, Caazapá e Itapuá236. En este apartado, se presentan los resultados de dicho estudio a modo de referencia. Con base en dicho estudio se obtuvo la distribución de los ingresos anuales promedios en efectivo de los cuatro departamentos que se muestra en el Gráfico 3.6-16. El ingreso promedio por hogar en el Dpto. de Concepción (Sub-región 1) fue de 15.110.000 guaraníes/año, que es el segundo nivel más bajo después de Caazapá (Sub-región 3). El más alto nivel se obtuvo en Itapúa (Sub-región 4) con 21.400.000 guaraníes/año. En la distribución de frecuencia, el 79% de los hogares de Concepción y Caazapá pertenece al rango de menos de 20.000.000 guaraníes/año. Estos hogares en Itapúa (Sub-región 4) representan solo el 53%. Estas cifras demuestran que el nivel de ingreso en Concepción es, en general, bajo. Al analizar la estructura de ingresos (Gráfico 3.6-17), el 45% del ingreso en efectivo corresponde a ingresos laborales y el 10% a las remesas y otros; mientras que el 45% corresponde a ingresos provenientes de: (1) el cultivo, (2) la ganadería, (3) la agroindustrias y otras pequeñas manufacturas. Las tierras para el cultivo de forraje representan un elevado porcentaje en la Sub-región 1 y en su mayoría pertenecen a grandes ganaderos; la fuente de ingreso para los productores familiares es más bien la agricultura. Acceso al crédito: Para lograr el desarrollo rural es indispensable la presencia de agencias financieras (de ahorro y préstamo) que proporcionen servicios financieros a los productores. En el Gráfico 3.6-18 se muestra el promedio de oficinas de los principales proveedores de crédito agrícola en esta Sub-región en 2009, que son el CAH, las cooperativas y el BNF. Según este Gráfico, la Sub-región 1 tiene un promedio de 1,3 y 9 oficinas del CAH y cooperativas, respectivamente, situándose en el último lugar entre las sub-regiones. Asimismo, el número de oficinas del BNF es más reducido después de la Sub-región 5. Con relación a los créditos otorgados por estos organismos financieros, según datos del CAN

236

Se escogió al azar un hogar con menos de 50 hectáreas por cada departamento. Estos departamentos fueron: Concepción (SR1), Cordillera (SR2), Caazapá (SR3) e Itapúa (SR4). Luego, se investigaron los ingresos en efectivo para cinco categorías: agricultura, ganadería, pequeña industria, empleo, remesas, etc. Para los efectos se procuró no preguntar directamente el monto de ingreso, sino que éste se calculó a partir de las ventas y gastos. Se recogieron respuestas de entre 250 y 270 hogares por departamento. El estudio fue realizado entre diciembre de 2010 y enero de 2011.

189

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

2008, el porcentaje de unidades productivas agrícolas beneficiadas en la Sub-región 1 ha sido de 10,8% que es el más reducido entre las cuatro sub-regiones y muy por debajo del promedio regional de 17,4% (Cuadro 3.6-9). El Dpto. de Amambay en particular solo tiene 5,8%, siendo el más bajo entre los 14 departamentos de la región Oriental. Ahora bien, ¿de qué organismo se benefician las unidades productivas agrícolas de la Sub-región 1? De acuerdo con el CAN 2008, el porcentaje de unidades productivas agrícolas beneficiadas por el CAH ha sido el más alto, con 40,2%, y le siguen los comerciantes y acopiadores con 15,4% (Cuadro 3.6-9). Los créditos de las cooperativas han tenido el más bajo porcentaje dentro de las cuatro sub-regiones con 13,6%. Detrás de esta situación está probablemente el hecho de que existen pocas unidades productivas agrícolas asociadas en esta Sub-región, tal como se indicó anteriormente. Infraestructura básica: En cuanto a la dotación de caminos, servicios de agua potable, electricidad, comunicación y otra infraestructura básica, se observa que la Sub-región 1 es la menos desarrollada. El Cuadro 3.6-5 presenta la dotación de la red vial según sub-regiones en 2007. La longitud total de las vías en la Sub-región 1 es de 80,8 km por cada unidad de superficie (1.000 km2), de los cuales solo 8,2 km están pavimentados. En este aspecto, es la sub-región menos desarrollada entre las cuatro sub-regiones estudiadas. En cuanto a la cobertura de servicio de agua potable según departamentos en 2002, la Sub-región 1 tiene una cobertura de 52,1% (Cuadro 3.6-6), situándose en el segundo nivel más alto después de la Sub-región 4 (57,5%). Sin embargo, al observar solamente el área rural se tiene una cobertura de apenas 24,7% (menos de la mitad), situándose en el último lugar entre las cuatro sub-regiones. En cuanto a la cobertura de la energía eléctrica en 2002, la Sub-región 1 es la más baja con 78,5% (Cuadro 3.6-7). La cobertura eléctrica del sector rural en la Sub-región 1 es de 61,3%, presentando una brecha aún más grande en comparación con otras sub-regiones, tanto es así que es más del 20% menos que la Sub-región 2 que presenta el más alto nivel (83,9%). En cuanto a la cobertura de infraestructura de telecomunicaciones en 2002, la Sub-región 1 se caracteriza por ser la zona más retrasada en cuanto a la dotación de televisión (41,4%), teléfono fijo (1,1%), teléfono celular (4,8%) e Internet (0,0%) (Cuadro 3.6-8). Sin embargo, de acuerdo con la Encuesta de Hogares 2009 realizada por la DGEEC, la cobertura de la infraestructura de telecomunicaciones está experimentando un rápido crecimiento a partir de 2002. Si bien es 190

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

cierto que dicha encuestas no ha publicado los datos desagregados según departamentos, la dotación de televisión a nivel nacional ha aumentado hasta 86%, de teléfono fijo 20,2%, teléfono celular 85,6% e Internet 11,1%. C. Ambiental Sub-región 1A: Ecorregión: Esta sub-región abarca 4 eco-regiones, la Ecorregión del Aquidabán ocupa poco menos de la mitad de la superficie, la Amambay cubre el 26%, la Selva Central 22% y la Ecorregión Litoral Central 2 %. Clima: En general, la sub-región presenta una precipitación promedio anual que se sitúa alrededor de los 1.500 mm. Están bien diferenciados, un período seco de julio a septiembre, y un período húmedo de octubre a mayo. La temperatura media anual es de 23°C con mínima absoluta de 3°C y con probabilidades de heladas en el invierno. Estas condiciones climáticas inciden en los procesos erosivos del suelo, especialmente por la coincidencia de los suelos desnudos en las épocas de mayor precipitación. Topografía: La topografía de la zona es llana a ondulada, encontrándose las zonas de mayor elevación en el Noroeste. Suelo: Los suelos son generalmente arenosos con excepción del lado Oeste donde pueden encontrarse suelos arcillosos o calcáreos y, en la parte Norte se pueden hallar suelos del tipo granítico. Se observa degradación de suelos por prácticas de manejo inadecuadas, tal como el incremento de procesos erosivos y por ende, la pérdida de la fertilidad. Formación vegetal: La formaciones vegetales son predominantemente boscosas con bosques caducifolios con emergentes de alturas de hasta 25 m (semi-caducifolios hacia el sur de la sub-región), bosques anegadizos, bosques bajos en transición a espacios naturales abiertos de sabanas arboladas e inarboladas. Una parte del Bosque Atlántico Alto Paraná también atraviesa esta Sub-región. Estas formaciones boscosas se encuentran en riesgo por el avance de la frontera agropecuaria, pese a la vigencia de la Ley de deforestación cero. Biodiversidad: En relación a la fauna silvestre se puede citar que existen en la zona algunas especies muy amenazadas como el Gua´ä hovy (Anadorhinchus spp.) y el Yacupetí (Pipile pípile) que ya solo existe en esta región. En general, la biodiversidad florística y faunística de la Sub-región se encuentra amenazada a pesar de existir importantes áreas protegidas públicas y privadas que forman parte del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (SINASIP). Las 191

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

especies de la fauna ictícola en el Río Paraguay están sufriendo extracciones masivas con fines comerciales disminuyendo sensiblemente la cantidad de individuos de las especies de peces. Recursos hídricos: Se observa la degradación de los ríos y arroyos por sedimentación, por vertido de efluentes cloacales de ciudades brasileñas y por uso de agroquímicos en las áreas rurales paraguayas. Los parámetros de calidad de agua reportan valores de contaminantes bajos. Sub-región 1B: Ecorregión: Ñeembucú contiene sólo una Ecorregión, estando el 100% de su superficie contenida dentro de la Ecorregión del Ñeembucú. Clima: La precipitación promedio anual alcanza los 1.500 mm., con períodos más secos entre los meses de julio a septiembre, y húmedo entre los meses de octubre a mayo. La temperatura media anual es de 22ºC a 23ºC, alcanzado en el verano temperaturas muy altas y en el invierno temperaturas menores a 0ºC, ocurriendo heladas durante pocos días. Topografía: La topografía es generalmente plana. Esta Sub-región se caracteriza por la profusa presencia de bañados producidos por el desborde periódico de los Ríos Paraná y Paraguay, y presenta condiciones especiales para la conservación de especies acuáticas, dado que representa una transición entre el chaco húmedo, los bosques del este de la región Oriental y elementos pampásicos. Es esta zona se ubica el Parque Nacional Ypoá con los Humedales del Ypoá que abarcan una extensa superficie de unas 920.000 has. La población del departamento de la Sub-región 1B se apropia, usa y controla los recursos de los humedales para cubrir sus necesidades, que en el caso de los ganaderos es para expandir su producción. Esas formas de apropiación fueron sustentables por décadas, al no existir agentes externos que produjeran alteraciones ambientales relevantes. Sin embargo, en las últimas décadas se presentaron alteraciones externas causadas por acciones humanas237, de las cuales se citan las siguientes: ‐

Por las repentinas oscilaciones en el nivel de las aguas en suelos ganaderos, los pobladores no pueden traer de vuelta su ganado sino después de una lluvia que lleve los residuos tóxicos del carrizal que provoca un manejo ineficiente de la Represa de Yacyretá. La represa también afectó a la presencia de peces.

‐

Canalización encarada por ganaderos.

‐

Desmonte para el uso industrial de leña y la implantación de pastura a una tasa más intensa que la tasa de renovación.

‐ 237

Construcción de rutas con efecto dique alteraron el drenaje de los humedales. Ramón Fogel, UNP / CERI, 2008.

192

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Suelo: se encuentran suelos aluviales derivados del Cuaternario. D. Político‐Institucional El análisis del aspecto político-institucional se enfocó en los “actores sociales” de la Sub-región 1, analizando las características y potencialidades en torno a las instituciones públicas, del sector privado y la sociedad civil que integran los actores sociales. Instituciones Públicas: Para promover el desarrollo rural en el nuevo marco se espera que los gobiernos departamentales y municipales asuman un rol mucho más importante que hasta ahora. No cabe duda de que estos gobiernos descentralizados deberán mejorar de manera más efectiva y eficiente, la inversion pública y los servicios prestados acorde con las necesidades de la comunidad. Adicionalmente, en el nuevo marco de desarrollo rural se espera que los gobiernos departamentales y municipales promuevan la participación, coordinación y articulación del sector privado y de la sociedad civil para impulsar el desarrollo territorial haciendo el máximo uso del potencial local. En este apartado se describen las características de la Sub-región 1 comparando varios indicadores financieros municipales de cada sub-región, con base en los informes financieros de los gobiernos descentralizados de 2009. 

Autonomía financiera: La autonomía financiera se ve reforzada cuanto más alto ser el ingreso fiscal, puesto que así se dispone de más recursos financieros para realizar inversiones públicas y prestar servicios a la comunidad. Por tanto, como indicador que representa la “autonomía financiera” se utilizó el porcentaje de ingresos fiscales municipales dentro de los ingresos totales. Cuanto más alto sea el porcentaje de los ingresos fiscales, mayor será la autonomía fiscal, por disponer de más recursos propios. De acuerdo al Gráfico 3.6-19 el índice de autonomía financiera de la Sub-región 1 es de 15,3%, situándose en el penúltimo lugar entre las sub-regiones, (excluyendo la Sub-región 5), lo que indica su bajo grado de autonomía financiera. Cuanto mayor sea el porcentaje de royalties (transferencia de recursos financieros) concedido por el gobierno central a las municipalidades, más fuerte es la dependencia de éstas hacia el gobierno central y menor es su autonomía financiera. Por lo tanto, se determinó el porcentaje de recursos transferidos desde el gobierno central dentro de los ingresos totales municipales, cuyos resultados se indican en el Gráfico 3.6-20. El grado

193

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

de dependencia financiera de la Sub-región 1 es de 59%, que es algo más alto que el promedio de las sub-regiones analizadas, situándose en el nivel intermedio. 

Capacidad de inversión pública: Con el fin de medir la capacidad de las municipalidades para realizar inversiones públicas, se determinó el porcentaje que representan los gastos de inversión dentro del gasto total. Cuanto mayor sea este porcentaje, mayor es la capacidad municipal de ejecutar inversiones públicas. Al analizar el Gráfico 3.6-21, este índice en la Sub-región 1 es de 31,5%, que es similar al promedio sub-regional de 31,1%. Subsiguientemente se determinó el “monto de la inversión pública por cada habitante del municipio” como otro indicador para medir la capacidad de realizar inversiones. En el Gráfico 3.6-22 se hace una comparación de este indicador entre las sub-regiones, según el cual, en la Sub-región 1 se invierten 87.715 guaraníes por cada habitante del municipio, situándose en el primer lugar dentro de la región. Finalmente se determinó la relación entre la inversión pública municipal y los gastos de personal. Cuanto mayor sea esta relación, es mayor el gasto de inversión pública por unidad de gastos de personal, siendo así que, en esa municipalidad se destina mayor porcentaje del presupuesto municipal en proyectos de inversión pública. En el Gráfico 3.6-23 se hace una comparación de este indicador entre las sub-regiones, según el cual la Sub-región 1 se sitúa en el segundo lugar (con 1,21), después de la Sub-región 2. Sin embargo, no existe gran diferencia entre las cuatro sub-regiones estudiadas.

Sector Privado: El sector privado de la zona rural está constituido por empresas, organizaciones de productores, cooperativas, asociaciones, agencias financieras, entre otros. Para impulsar el desarrollo rural sostenible es importante contar a nivel territorial con la participación y la gestión de estas organizaciones privadas junto con el sector público y la sociedad civil. Se ha analizado el porcentaje de participación de las unidades productivas agrícolas en este tipo de organizaciones de productores. Para ello se determinó el porcentaje de unidades productivas agrícolas participantes dentro del total de unidades productivas agrícolas, utilizando los datos del CAN 2008 cuyos resultados se muestran en el Gráfico 3.6-24. Según este Gráfico, la Sub-región 1 se caracteriza por el más bajo nivel de asociación dentro de la región. El porcentaje de las unidades productivas agrícolas asociadas a las cooperativas es del 4,5%, que es la mitad de la sub-región más alta (Sub-región 2).

194

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.6.3 Características y potencialidades de la Sub‐región 2 La Sub-región 2 se ubica relativamente cerca del área metropolitana y está constituida por los Departamentos de Cordillera, Paraguarí, Guairá, Paraguarí y Misiones que se ubican en la parte central de la región Oriental. La superficie total de la Sub-región 2 es de 2.588.387 km2 y es la menos extensa entre todas las sub-regiones; se caracteriza por la más alta densidad poblacional junto con la Sub-región 4 (32,5 hab/km2). Estos departamentos presentan rasgos comunes como por ejemplo el elevado porcentaje de pequeños productores con tierra propia asentados desde hace mucho tiempo y la convivencia con las zonas bajo agricultura mecanizada. A continuación se describen las características y potencialidades de la Sub-región 2 organizadas en cuatro dimensiones del enfoque territorial: socio-cultural, económico-productivo, ambiental, y político-institucional. A. Socio‐Cultural Para la dimensión socio-cultural se enfocó el análisis en los “habitantes” de la Sub-región 2. Concretamente se analizaron las características básicas de la demografía, tendencia a largo plazo y las condiciones de vida (pobreza, desigualdad de ingresos, desarrollo humano, educación, salud, nutrición, y autoconsumo). Evolución demográfica: De acuerdo con la estimación de la DGEEC, la población de la Sub-región 2 es de aproximadamente 820.000 habitantes con una densidad media de 36,5 hab/km2 (Cuadro 3.6-2). Es la tercera sub-región en términos de población y segunda en términos de densidad después de la Sub-región 4 (Itapúa y Alto Paraná). En cuanto a la evolución demográfica, la tasa de crecimiento se ha mantenido baja entre 1962 y 1992, y empezó a incrementarse gradualmente a partir de 1992. El porcentaje de la población rural frente al total en 2002, ha sido de aproximadamente de 67,3%, situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 3. La Sub-región 2 se clasifica históricamente dentro de la zona rural tradicional donde los antiguos productores asentados continúan residiendo en la zona y trabajando la tierra. Se estimó el porcentaje de los productores que tiene más de diez años residencia frente al total de productores de la zona, según los datos del CAN 2008, cuyos resultados se indican en el Gráfico 3.6-3. Se observa que los productores con más de diez años de residencia en la Sub-región 2, representan aproximadamente el 80% del total, que es 15% más alto comparando con la Sub-región 3 que tiene el porcentaje más bajo (65%). Estas cifras sugieren que la Sub-región 2 presenta claramente las características como zona rural tradicional en comparación con las 195

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

demás sub-regiones. Pobreza y desigualdad de ingresos: El índice de pobreza de la Sub-región 2 en 2002 es de 36,4% y se sitúa en el segundo lugar de más bajo índice después de la Sub-región 4 (Gráfico 3.6-4). Esta cifra sugiere que la Sub-región 2 es una zona rural con una calidad de vida de la población relativamente alta dentro del la región Oriental. El coeficiente de Gini que representa la desigualdad de ingresos es de 0,482, que es el más bajo entre todas las sub-regiones, lo cual se debe probablemente al elevado número de pequeños productores con tierra propia que se asentaron en la zona varias décadas atrás (Gráfico 3.6-5). Además, la “calidad de vida” de la población en la Sub-región 2 en términos del índice del desarrollo humano es de 0,753, situándose en el primer lugar con más alto índice entre las cuatro sub-regiones, exceptuando la Sub-región 5 (Gráfico 3.6-6). Educación: Para impulsar el desarrollo rural sostenible y mejorar la calidad de vida de la comunidad local, es indispensable mejorar la accesibilidad a los servicios educativos. El NBI en educación de la Sub-región 2 es de 21,7% para toda la población y de 25,9% para la zona rural. Ambos casos arrojan los índices más bajos dentro de las cuatro sub-regiones, exceptuando la Sub-región 5 (Gráfico 3.6-7). Estas cifras indican que esta sub-región tiene la mejor accesibilidad a servicios educativos en comparación con otras sub-regiones. Sin embargo, el promedio de años de escolarización es de 6,2 años situándose en un nivel intermedio entre las sub-regiones (Gráfico 3.6-8). Salud: Para mejorar la calidad de vida de la comunidad local es indispensable mejorar los servicios de salud. La esperanza de vida media al nacer de la Sub-región 2 es de 70,5 años, la más larga entre todas las sub-regiones (Gráfico 3.6-9). Sin embargo, la mortalidad infantil de esta Sub-región en 2005 es de 19,1/1.000 nacidos vivos situándose en el nivel intermedio; en tanto que la mortalidad materna es de 15,2/1.000.000 nacidos vivos (Gráfico 3.6-10). En cuanto a la accesibilidad a los servicios de atención médica, la Sub-región 2 tiene 2,3 médicos y 0,4 odontólogos por cada 10.000 habitantes, situándose en el nivel intermedio entre las sub-regiones (Gráfico 3.6-11). De lo anterior se puede afirmar que aún queda por mejorar los servicios de salud en la Sub-región 2. Nutrición y autoconsumo: De acuerdo con las encuestas a hogares rurales el promedio de calorías digeridas al día por habitante en la Sub-región 2 es de 2.089 kcal y la proteína cruda consumida es de 72 g (Gráfico 3.6-12 y 3.6-13). Se sitúa en segundo lugar después del Dpto. de Itapúa de la Sub-región 4 en cuanto a las calorías ingeridas y en primer lugar en la proteína cruda consumida. Sin embargo, el índice de autoconsumo es de 27% en calorías ingeridas, y del 22% en proteína cruda consumida, mostrando una fuerte dependencia hacia alimentos 196

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

adquiridos fuera de la finca. B. Económico‐Productivo En el aspecto económico-productivo el análisis se enfocó en los “productores” y “unidades productivas” de la Sub-región 2. Concretamente, se analizaron las características y potenciales de la población según sectores industriales, uso de los suelos, unidades productivas agrícolas, tenencia de tierras, volumen de producción e infraestructura básica. Población económicamente activa: De acuerdo con los datos del Censo 2002, la población económicamente activa (PEA) de la Sub-región 2 es de aproximadamente 260.000 personas, que representa el 35,4% de la población total de la Sub-región (Cuadro 3.6-3). Al analizar la PEA de la Sub-región 2, se tienen los siguientes datos. El sector primario (agricultura, ganadería y forestal) absorbe el 40,3%; el sector secundario (industrias, etc.) el 20,3%; y el sector terciario (comercios, servicios, etc.) el 37,9% (Cuadro 3.6-3). Comparando con otras sub-regiones, la Sub-región 2 se caracteriza por presentar la menor diferencia entre los tres sectores. El porcentaje de la población ocupada en el sector primario en la Sub-región 2 es de 40,3% situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 3 (de 59,5%). Al comparar el porcentaje de la PEA primaria de los cuatro departamentos de la Sub-región 2, se observó relativamente poca diferencia entre el mínimo (33,6% de Cordillera) y el máximo (46,1% de Guairá), presentando una estructura casi homogénea. Uso del suelo: Se analizaron las actividades económicas de la Sub-región 2 desde el punto de vista del uso de los suelos. Las tierras de pastoreo representan un promedio de 68,5 en la Sub-región 2, situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 1, las tierras agrícolas representan el 24,2% y las tierras forestales 5,9% (Gráfico 3.6-15). Dado que la topografía de la Sub-región 2 favorece la ganadería, los hatos criados en 2008 fueron de aproximadamente 250.000 cabezas en Cordillera, 140.000 cabezas en Guairá, 480.000 cabezas en Misiones y de 430.000 cabezas en Paraguarí. Por su parte, Misiones es la mayor zona de ganadería ovina. Los principales cultivos de renta producidos en la Sub-región 2 son caña de azúcar, mandioca, maíz, algodón, poroto, entre otros, reflejando la predominancia de los pequeños productores. Los Departamentos de Guairá y Misiones tienen áreas sembradas de soja. El Dpto. de Misiones produce el arroz con riego aprovechando su topografía, y este es el segundo cultivo más extenso después de la soja. 197

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

En cuanto a la industria se destaca el procesamiento de alimentos aprovechando los productos cosechados localmente. En esta Sub-región, se destaca el Dpto. de Guairá por el complejo industrial de la caña de azucar. Además en Cordillera, particularmente en las localidades de Arroyos y Esteros, Piribebuy y Valenzuela, existen cooperativas que están exportando azúcar orgánico sustentando la exportación paraguaya. La Sub-región 2 es también una zona con buen desarrollo de artesanía. Por ejemplo, el 50% de la población cordillerana tiene como fuente principal o secundaria de ingreso la fabricación y venta de joyas, artículos de madera, cuero, cerámicas, entre otros. Paraguarí también produce diversos tipos de artesanías tradicionales de calidad, como por ejemplo productos de lino, prendas tradicionales (aho-poí, en otros), artículos decorativos (ñandutí, entre otros), cestas, cuero, cerámica y ornamentos de plata. El desarrollo minero constituye otra característica de la Sub-región 2. La localidad de Emboscada (Cordillera) es conocida por sus canteras y un elevado porcentaje de la población trabaja en la extracción y procesamiento de piedras. Las localidades de Nueva Colombia, Atyrá y Santa Elena por la extracción de piedras para la construcción, e Itacurubí por el azufre. En la localidad de Paso Yobai (Guairá) fue autorizada la minería de oro en 2003 y actualmente 2.000 personas están trabajando en la extracción. En el Dpto. de Paraguarí se explotan diversos tipos de piedras (basalto, granito, riolita, cuarcita, arenisca). También han sido descubiertos los depósitos de arcilla que sirven de materia prima para fabricar azulejos y ladrillos. La superficie destinada a la producción forestal en la Sub-región 2 ha representado en promedio 5,9% (2008), la menor de las cuatro sub-regiones; y la superficie forestal ha sido de aproximadamente 140.000 hectáreas, que es la más reducida entre las cuatro regiones (Cuadro 3.6-4). Cabe recordar que se perdió el 42% de los bosques de la Sub-región 2 entre 1986 y 2008. Tenencia de tierra: La tenencia de la tierra propia es sumamente importante para garantizar la vida estable a los habitantes y para tener acceso a créditos con garantía hipotecaria. El porcentaje de tenencia de la tierra en la Sub-región 2 en 2000 es de 69% al igual que la Sub-región 3, situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 5 (Gráfico 3.6-14). Producción e ingreso: De acuerdo con las encuestas a hogares rurales, el ingreso promedio por hogar del Dpto. de Cordillera de la Sub-región 2 es de 16.940.000 guaraníes/año, situándose en el segundo lugar más alto entre los cuatro departamentos, pero habiendo una gran diferencia con Itapúa que se sitúa en el primer lugar. Al analizar la distribución de frecuencia se observa que el 69% de los hogares pertenece al segmento de 20.000.000 o menos de guaraníes/año y este porcentaje es menor que Concepción y Caazapá, pero mucho mayor que Itapúa (54%). 198

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La estructura de ingresos de Cordillera se caracteriza porque el ingreso laboral y las remesas representan el más alto porcentaje dentro de los cuatro departamentos. Estas dos fuentes de ingreso suman un promedio de 8.616.000 guaraníes, habiendo una diferencia importante con Itapúa que tuvo el menor monto de estas dos fuentes (6.221.000 guaraníes). Esta situación se debe probablemente a que se tiene mayores oportunidades de trabajo en comparación con los otros tres departamentos, por ubicarse en la cercanía al área metropolitana. Acceso al crédito: Para lograr el desarrollo rural es indispensable la presencia de agencias financieras (de ahorro y préstamo) que proporcionen servicios financieros a los productores. En el Gráfico 3.6-18 se muestra el promedio de oficinas de los principales proveedores de crédito agrícola en esta Sub-región en 2009. Según este Gráfico la Sub-región 2 tiene un promedio de 3,8 oficinas del CAH, 18,5 oficinas de cooperativas y 2,3 oficinas del BNF, situándose en el segundo lugar más bajo después de la Sub-región 1, debiendo mejorar aún más la accesibilidad a los créditos. Con relación a los créditos otorgados por estos organismos financieros, según datos del CAN 2008, el porcentaje de unidades productivas agrícolas beneficiadas en la Sub-región 2 ha sido de 13,7%, situándose en el penúltimo lugar entre las cuatro sub-regiones y por debajo del promedio regional de 17,4% (Cuadro 3.6-9). Desagregando según departamentos, Cordillera es el que presenta el nivel más bajo con 12,1%. Paraguarí tiene 12,9%, Guairá 15,4%, y Misiones 15,6%. Ahora bien, ¿de qué organismo se benefician las unidades productivas agrícolas de la Sub-región 2? De acuerdo con el CAN 2008, el porcentaje de unidades productivas agrícolas beneficiadas por el CAH ha sido el más alto, con 37,4%, seguido por las cooperativas con 33,7% y el BNF con 10,2% (Cuadro 3.6-9). Infraestructura básica: Se analizó la dotación de la infraestructura vial, agua potable, electricidad y de comunicación que sustenta la vida de la comunidad de la Sub-región 2. En términos generales esta Sub-región presenta una dotación de infraestructura básica relativamente alta entre las cuatro sub-regiones, pero los siguientes hechos demuestran que aún queda un margen de mejoramiento alto. En primer lugar, la densidad vial de la Sub-región en 2007 ha sido de 169,4 km/1000 km2, situándose en el tercer lugar entre las cuatro sub-regiones y la densidad de los caminos pavimentados es de 36,2 km/1000 km2, la más alta entre las cuatro sub-regiones (Cuadro 3.6-5). Sin embargo, la tasa de rehabilitación incluyendo los caminos pavimentados es de 39,2%, por lo que aún sigue siendo alta la necesidad de mejorar.

199

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La cobertura del servicio de agua potable en la Sub-región 2 en 2002 ha sido de 51,5%, situándose en el tercer lugar después de la Sub-región 4 (57,5%) y la Sub-región 1 (52,1%). Al igual que otras sub-regiones, también la Sub-región 2 presenta una diferencia de más del doble entre el área urbana (81,9%) y rural (35,6%). Estas cifras indican que hay una demanda extremadamente alta de mejorar la cobertura de servicio de agua potable en el área rural (Cuadro 3.6-6). En cuanto a la cobertura de la energía eléctrica en 2002, la Sub-región 2 presenta 87,8% que es la segunda tasa más alta después de la Sub-región 4 de 92,2% (Cuadro 3.6-7). La cobertura de electricidad en el área rural es de 83,9% que es la más alta entre las cuatro sub-regiones. En cuanto a la cobertura de la infraestructura de telecomunicaciones en 2002 (Cuadro 3.6-8), la dotación de televisores en el área rural de la Sub-región 2 es de 65,5% que es la más alta entre las cuatro sub-regiones. La dotación del teléfono fijo y celular en el área rural es de 1,9% y de 18,5%, respectivamente, situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 4. Sin embargo, la cobertura de Internet es de 0,0%, y al igual que las demás sub-regiones, casi no se tiene acceso. En las sub-regiones 3 y 4 donde se disponen de estadísticas de las encuestas a hogares en 2009, los datos demuestran que la cobertura de las infraestructuras de telecomunicación ha experimentado un rápido crecimiento a partir de 2002, por lo que se deduce también en la Sub-región 2 se presenta la misma tendencia. C. Ambiental Ecorregión: Esta sub-región abarca a 4 ecorregiones, la Ecorregión de Ñeembucú ocupa la mitad de la superficie, la Ecorregión Litoral Central cubre el 25%, la Selva Central un poco más del 20% y la Ecorregión Llanura de Inundación del Río Paraguay menos del 1%. Clima: La precipitación media anual varía de oeste a este entre 1.400 mm a 1.600mm. La temperatura media anual tiene una variación de 23ºC a 22ºC también desde la ubicación oeste hacia el este. Las temperaturas máximas ocurren en el verano en torno a los 40ºC, mientras que las mínimas invernales pueden llegar incluso a bajar de cero, con heladas ocasionales de corta duración. Topografía: La topografía es plana en la mayor parte de la sub-región, en las planicies de los ríos Paraná y Paraguay y con algunos sectores hacia el norte y noroeste con un relieve más bien ondulado, que en ocasiones llega a ser escarpado. Suelo: En general, las actividades agropecuarias en esta Sub-región no consideran la 200

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

sostenibilidad del potencial productivo de los recursos naturales, principalmente del recurso suelo. Se practica un inadecuado laboreo del mismo y, en algunos casos, una deficiente aplicación de insumos agrícolas que provocan un decrecimiento de la productividad. Formación vegetal: La formación vegetal predominante es la sabana arbolada, una extensa superficie cubierta de graminiformes con individuos leñosos aislados. Hacia el norte aparecen algunos bosques húmedos templados, bosques anegadizos y bosques semicaducifolios. Recursos forestales: En relación a la demanda de tierras en esta Sub-región se ha encontrado el avance de un proceso de ocupación de tierras de tipo tradicional en las que antiguas zonas minifundiarias de los Departamentos de Cordillera y Paraguarí principalmente se han ido ampliando progresivamente con áreas contiguas cada vez más extensas. Hacia el sur de la Sub-región se ha producido un proceso de avance pecuario empresarial que ha generado no solamente conflictos medioambientales con los procesos de desarrollo sino también conflictos entre modalidades de expansión, manifestada en ocupaciones de tierra y problemas de derecho de ocupación, que se han asociado a la degradación progresiva del medio ambiente. Esta expansión de la superficie destinada a la producción agrícola y ganadera en términos relativos fue superior para la expansión pecuaria y generalmente se ha producido a expensas de las áreas boscosas remanentes con sus secuelas ambientales negativas. Los bosque remanentes en esta región han sido sobre explotados o peor aún deforestados para otros usos de la tierra, originando un fuerte impacto negativo sobre el medio ambiente traducido en pérdida de valiosos recursos forestales, carestía de leña para uso doméstico y construcciones rurales, pérdida de la biodiversidad faunística y florística, erosión de suelos y colmatación de los recursos hídricos. Recursos hídricos: Los recursos hídricos son los más afectados por las contaminaciones producidas por las agroindustrias. En el Dpto. del Guairá el río más importante es el río Tebicuary-mí, tanto por su caudal como por sus bellezas naturales para la recreación y las especies ictícolas de valor deportivo. En su curso superior y medio se encuentran numerosas agroindustrias (fábricas de almidón, alcohol absoluto y azucareras) que descargan sus desechos en este curso de agua afectando a la fauna íctica de aguas abajo donde la pesca ha sido ocupación habitual de sus pobladores. D. Político‐Institucional El análisis del aspecto político-institucional se enfocó en los “actores sociales” de la Sub-región 201

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

2, analizando las características y potencialidades en torno a las instituciones públicas, sector privado y la sociedad civil que integran los actores sociales. Instituciones Públicas: Como se indicó anteriormente, para promover el desarrollo rural en el nuevo marco se espera que los gobiernos departamentales y municipales asuman un rol mucho más importante que hasta ahora. No cabe duda de que estos gobiernos descentralizados deberán mejorar de manera más efectiva y eficiente, la inversion pública y los servicios prestados acorde con las necesidades de la comunidad. Adicionalmente, en el nuevo marco de desarrollo rural se espera que los gobiernos departamentales y municipales promuevan la participación, coordinación y articulación del sector privado y de la sociedad civil para impulsar el desarrollo territorial haciendo el máximo uso del potencial local. En este apartado se describen las características de la Sub-región 2 comparando varios indicadores financieros municipales de cada región, con base en los informes financieros de los gobiernos descentralizados de 2009. El análisis que se describe a continuación puso de manifiesto que la Sub-región 2 tiene la más alta capacidad de inversión pública entre las cuatro sub-regiones, aunque en términos de la autonomía fiscal medida por el porcentaje de ingresos fiscales aún debe mejorar. 

Autonomía financiera: La autonomía financiera se ve reforzada cuanto más alto ser el ingreso fiscal, puesto que así se dispone de más recursos financieros para realizar inversiones públicas y prestar servicios a la comunidad. Por tanto, como indicador que representa la “autonomía financiera” se utilizó el porcentaje de ingresos fiscales municipales dentro de los ingresos totales. Cuanto más alto sea el porcentaje de los ingresos fiscales, mayor será la autonomía fiscal, por disponer de más recursos propios. De acuerdo el Gráfico 3.6-19, el índice de autonomía financiera de la Sub-región 2 es de 14,0%, situándose en el último lugar entre las sub-regiones. Cuanto mayor sea el porcentaje de royalties (transferencia de recursos financieros) concedido por el gobierno central a las municipalidades, más fuerte es la dependencia de éstas hacia el gobierno central y menor es su autonomía financiera. Por lo tanto, se determinó el porcentaje de recursos transferidos desde el gobierno central dentro de los ingresos totales municipales, cuyos resultados se indican en el Gráfico 3.6-20. El grado de dependencia financiera de la Sub-región 2 es de 60,9%, que es el más alto después de la Sub-región 3. Esta cifra indica que la autonomía financiera de la Sub-región 2 es relativamente baja.

202

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final



Capacidad de inversión pública: Con el fin de medir la capacidad de las municipalidades para realizar las inversiones públicas, se determinó el porcentaje que los gastos de inversión pública representan dentro del total de gasto público. Cuanto mayor sea este porcentaje, mayor es la capacidad municipal de ejecutar las inversiones públicas. Al analizar el Gráfico 3.6-21, este índice en la Sub-región 2 es de 38,8%, situándose en el primer lugar dentro de la región. Subsiguientemente se determinó el “monto de la inversión pública por cada habitante del municipio” como otro indicador para medir la capacidad de realizar las inversiones públicas. En el Gráfico 3.6-22 se hace una comparación de este indicador entre las sub-regiones, según la cual en la Sub-región 2 se invierten 63.205 guaraníes por cada habitante municipal, situándose en el nivel intermedio dentro de la sub-región. Finalmente se determinó la relación entre la inversión pública municipal y los gastos de personal. Cuanto mayor sea esta relación, es mayor el gasto de inversión pública por unidad de gastos del personal, siendo así, que en esa municipalidad se destina mayor porcentaje del presupuesto municipal en los proyectos de inversión pública. En el Gráfico 3.6-23 se hace una comparación de este indicador entre las sub-regiones, según la cual, la Sub-región 2 se sitúa en primer lugar (con 1,36) entre todas las sub-regiones.

Sector Privado: El sector privado de la zona rural está constituido por empresas, organizaciones de productores, cooperativas, asociaciones, agencias financieras, entre otros. Para impulsar el desarrollo rural sostenible es importante contar a nivel territorial con la participación y la gestión de estas organizaciones privadas junto con el sector público y la sociedad civil. Se ha analizado el porcentaje de participación de las unidades productivas agrícolas en este tipo de organizaciones de productores. Para ello se determinó el porcentaje de unidades productivas agrícolas participantes dentro del total de unidades productivas agrícolas, utilizando los datos del CAN 2008 cuyos resultados se muestran en el Gráfico 3.6-24. Según este Gráfico un 26,7% de las unidades productivas agrícolas están asociadas a algún tipo de organización en la Sub-región 2. El porcentaje de las unidades productivas agrícolas asociadas a una cooperativa es del 11,8%, que es la cifra más alta en la región. Como una de las características importante de la Sub-región 2, se menciona un alto grado de organización de las unidades productivas agrícolas, como las cooperativas.

203

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3.6.4 Características y potencialidades de la Sub‐región 3 La Sub-región 3 está constituida por los Departamentos San Pedro, Canindeyú, Caaguazú y Caazapá que se ubican en la parte central de la región Oriental. La superficie total es de 5.811.831 km2, que es la más extensa entre todas las sub-regiones. Los cuatro departamentos de la Sub-región 3 se caracterizan por ser zonas en transición desde la zona rural tradicional hacia la zona sujeta a la agricultura mecanizada a gran escala con orientación a la exportación. La transición socioeconómica asociada a la mecanización de las labores agrícolas ha generado diferentes fenómenos de desarrollo socioeconómico según zonas, e incluso conflictos socioeconómicos generados en su proceso. A continuación se describen las características y el potencial de la Sub-región 3 organizadas en cuatro dimensiones del enfoque territorial: socio-cultural, económico-productivo, ambiental, y político-institucional. A. Socio‐Cultural Para la dimensión socio-cultural se enfocó el análisis en los “habitantes” de la Sub-región 3. Concretamente se analizaron las características básicas de la demografía, tendencia a largo plazo y las condiciones de vida (pobreza, desigualdad de ingresos, desarrollo humano, educación, salud, nutrición y autoconsumo). Evolución demográfica: De acuerdo con la estimación de la DGEEC, la población de la Sub-región 3 es de aproximadamente 1.200.000 habitantes con una densidad media de 21,9 hab/km2. Es la segunda sub-región en términos de población después de la Sub-región 4 (Cuadro 3.6-2), y la tercera en términos de densidad después de la Sub-región 4 (40,8%) y la Sub-región 2 (36,5%) (Itapúa y Alto Paraná). En cuanto a la evolución demográfica, la tasa de crecimiento se ha mantenido alta entre 1962 y 1992 con un promedio anual de entre 3 y 4%, pero empezó a decrecer gradualmente a partir de 1992. El porcentaje de la población rural frente al total en 2002 ha sido de aproximadamente 75,5%, porcentaje con más alto más alto de entre las cuatro sub-regiones. Con respecto a la evolución de la población en los últimos 10 años, se estimó el porcentaje de los productores que tienen más de diez años de residencia frente al total de productores de la zona, según los datos del CAN 2008, cuyos resultados se indican en el Gráfico 3.6-3. Se observa que los productores con menos de diez años de residencia en la Sub-región 3 204

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

representan aproximadamente el 34% del total, la cifra más alta de entre las cuatro sub-regiones. De estos datos se concluye que la Sub-región 3 ha sido el foco de un elevado número de inmigrantes en los últimos cincuenta años desde la década de 1960 y como consecuencia presenta las características de una zona en transición, sujeta al dinamismo socioeconómico. Pobreza y desigualdad de ingresos: El índice de pobreza de la Sub-región 3 en 2002 este 47,6%, situándose en el primer lugar con más alto índice (Gráfico 3.6-4). Asimismo, el coeficiente de Gini que representa la desigualdad de ingresos es de 0,551, situándose en el primer lugar junto con la Sub-región 4 (Gráfico 3.6-5). Todo esto indica claramente que la Sub-región 3 se caracteriza por mayor porcentaje del estrato pobre con ingresos desigualmente distribuidos. Probablemente, esta situación se debe a que muchos de los nuevos residentes en la Sub-región 3 en los últimos 50 años, no han podido beneficiarse suficientemente del desarrollo económico local. Sin embargo, el índice de desarrollo humano de la Sub-región 3, que representa la calidad de vida de la población es de 0,743, que es un nivel intermedio entre las cuatro sub-regiones, y no necesariamente está en un nivel bajo (Gráfico 3.6-6). Educación: Para impulsar el desarrollo rural sostenible y mejorar la calidad de vida de la comunidad local es indispensable mejorar la accesibilidad a los servicios educativos. El índice de NBI en educación de la Sub-región 3 es de 28,1% para toda la población, que es el índice más alto en comparación con las demás sub-regiones (Gráfico 3.6-7). El promedio de años de escolarización es de 5,4 años, situándose en el último lugar entre todas las sub-regiones (Gráfico 3.6-8). Por consiguiente, se puede afirmar que la Sub-región 3 presenta altas necesidades de mejorar el acceso a los servicios educativos, en particular de educación básica y media. Salud: Para mejorar la calidad de vida de la comunidad local es indispensable mejorar los servicios de salud. La esperanza de vida media al nacer de la Sub-región 3 es de 69,7 años en 2002, que es el nivel intermedio entre todas las sub-regiones y no necesariamente es la más corta (Gráfico 3.6-9). Sin embargo, la mortalidad infantil en 2005 es relativamente alta con 18,1/1.000 nacidos vivos y la mortalidad materna es 29,0/1.000.000 nacidos vivos que también es relativamente alta (Gráfico 3.6-10). En cuanto al acceso al servicio de atención médica, la Sub-región 3 tiene 1,2 médicos y 0,2 odontólogos por cada 10.000 habitantes, situándose en el último lugar entre las sub-regiones (Gráfico 3.6-11). De lo anterior, se puede afirmar que aún queda por mejorar los servicios de salud en la Sub-región 3. Nutrición y autoconsumo: De acuerdo con las encuestas a hogares rurales, el promedio de calorías ingeridas al día por habitante en la Sub-región 3 es de 1.742 kcal, situándose en el penúltimo lugar entre las cuatro sub-regiones y la proteína cruda consumida es de 49 g, situándose en el segundo lugar. Este nivel de calorías ingeridas es insuficiente. La tasa de 205

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

autoabastecimiento no es necesariamente suficiente, ya que es de 21% tanto en calorías ingeridas como en proteína cruda consumida. El índice de autoconsumo en términos de calorías digeridas ha sido la más baja entre las cuatro regiones. B. Económico‐Productivo En el aspecto económico-productivo el análisis se enfocó en los “productores” y “unidades productivas” de la Sub-región 3. Concretamente se analizaron las características y potencialidades de la población según sectores industriales, uso de los suelos, unidades productivas agrícolas, tenencia de tierras, volumen de producción e infraestructura básica. Población económicamente activa: De acuerdo con los datos del Censo 2002, la población económicamente activa (PEA) de la Sub-región 3 es de aproximadamente 340.000 personas, que representa el 32,7% de la población total de la Sub-región (Cuadro 3.6-3). Al analizar la PEA de la Sub-región 3 se tienen los siguientes datos. El sector primario (agricultura, ganadería y forestal) absorbe el 59,5%; el sector secundario (industrias) el 10,7%; y el sector terciario (comercios, servicios) el 28,9% (Cuadro 3.6-3). Comparando con otras sub-regiones, la Sub-región 3 se caracteriza por poseer el más alto porcentaje de PEA primaria. Al comparar el porcentaje de la PEA primaria de los cuatro departamentos de la Sub-región 3, el menor porcentaje se tiene en Caaguazú (con 46,1%) mientras que los tres departamentos restantes (San Pedro, Caazapá y Canindeyú) superan el 60%. Uso del suelo: Se analizó las actividades económicas de la Sub-región 3 desde el punto de vista del uso de suelos. Las tierras utilizadas para el forraje y pastura natural representan un promedio de 42,7%, y las tierras de cultivo 40,9%, que en conjunto representan cerca del 84% de la superficie total (Gráfico 3.6-15). El tercer patrón de uso más extenso es el forestal con 15,6%. La zona urbana y los ríos representan apenas el 1%. Existen varios departamentos la Sub-región 3 con vocación ganadera. San Pedro es el mayor productor de ganado bovino en la región Oriental. Le siguen los Departamentos Canindeyú con aproximadamente 680.000 cabezas, Caaguazú con 420.000 cabezas y Caazapá con 300.000 cabezas (2008). La agricultura de la Sub-región 3 se caracteriza por la coexistencia de la agricultura tradicional de los pequeños productores, y la agricultura mecanizada por los grandes y medianos productores. Los principales cultivos de renta de los primeros incluyen el algodón, caña de azúcar, sésamo (especialmente San Pedro) entre otros; además producen los rubros de 206

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

autoconsumo como maíz, mandioca, poroto y maní. Por otro lado, los grandes y medianos productores se dedican a la producción de soja, trigo, maíz (híbrido) con el uso de maquinarias agrícolas. Es particularmente extensa el área sembrada de la soja en Caazapá, ocupando tres cuarta parte de las tierras de cultivo del departamento. En la Sub-región 3 existen dos principales industrias: el procesamiento de los productos agropecuarios y la fabricación de materiales de construcción utilizando las materias primas producidas localmente. En Caaguazú existen principalmente molinos, silos, plantas de procesamiento de productos lácteos, así como pequeñas industrias cerámicas y fábricas de materiales de construcción. Antiguamente había florecido la hilandería utilizando el algodón producido localmente, la que fue sustituida por otras actividades debido a la falta de materia prima. En Canindeyú se desarrollan la industria azucarera y destilería utilizando la caña de azúcar, industria tabaquera, industria de mandioca (almidón), procesamiento de carne (salchichas) y procesamiento de hierbas. Muchos de los silos existentes en este departamento pertenecen a las empresas multinacionales de capital brasileño. La industria más importante de San Pedro es la hilandería utilizando el algodón local, pero además existen molineras, plantas de procesamiento de hierbas, productos lácteos e industria tabaquera. En Caazapá no existen grandes industrias, pero se desarrollan la fabricación de materiales de construcción, procesamiento de azúcar negra orgánica y cerámicas resistentes al fuego. La superficie destinada a la producción forestal en la Sub-región 3 ha representado en promedio 15,6% (2008) que es la más extensa después de la Sub-región 1. Asimismo, esta Sub-región alberga la mayor superficie forestal entre las cuatro sub-regiones con aproximadamente 1.020.000 hectáreas (2008) (Cuadro 3.6-4). Sin embargo, cabe recordar que se perdió el 61%, 1.610.000 hectáreas de bosques de la Sub-región 3 entre 1986 y 2008 debido a la deforestación. Esto ha provocado la pérdida de dinamismo de la industria de elaboración de madera por falta de materias primas. Tenencia de tierra: La tenencia de tierras propias es sumamente importante para garantizar la vida estable a los habitantes locales y para tener acceso a los créditos con garantía hipotecaria. De acuerdo con las Encuestas de Hogares de 2000, la tasa de tenencia de tierras en la Sub-región 3 ha sido del 69%, al igual que la Sub-región 2, situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 5 (Gráfico 3.6-14). Producción e ingreso: De acuerdo con las encuestas a hogares rurales el ingreso promedio por hogar del Departamento de Caazapá de la Sub-región 3 es de 13.259.000 guaraníes, situándose en el último lugar más entre los cuatro departamentos. Al analizar la distribución de frecuencia, se observa que el 79% de los hogares pertenece al segmento de 20.000.000 o menos de 207

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

guaraníes. La estructura de ingresos de Caazapá se caracteriza por el bajo porcentaje de los ingresos ganaderos. Dejando a un lado el máximo nivel de ingresos ganaderos obtenidos en Itapúa de la Sub-región 4 (con 5.335.000 guaraníes), el nivel de ingreso ganadero de este departamento es solo de 717.000 guaraníes frente a los 1.128.000 guaraníes y 1.682.000 guaraníes de Concepción (Sub-región 1) y Cordillera (Sub-región 2) respectivamente. En cuanto al ingreso generado por los cultivos, la diferencia ha sido menor pero sigue siendo el más bajo entre los cuatro departamentos. Acceso al crédito: Para lograr el desarrollo rural es indispensable la presencia de agencias financieras (de ahorro y préstamo) que proporcionen servicios financieros a los productores. En el Gráfico 3.6-18 se muestra el promedio de oficinas de los principales proveedores de crédito agrícola en esta Sub-región en 2009. Según este Gráfico, la Sub-región 3 tiene un promedio de 5,3 oficinas del CAH, 24,3 oficinas de cooperativas y 4,0 oficinas del BNF, situándose en el segundo lugar más alto después de la Sub-región 4. Se puede afirmar que hay buena accesibilidad a los créditos en esta Sub-región. Con relación a los créditos otorgados por estos organismos financieros, según datos del CAN 2008, el porcentaje de unidades productivas agrícolas beneficiadas en la Sub-región 3 ha sido de 18,3%, situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 4 que tiene 24,4% (Cuadro 3.6-9). Desagregando según departamentos, Caaguazú es el que presenta el nivel más alto con 21,6% y le siguen Canindeyú 19,1%, Caazapá 16,4%, y San Pedro 16,2%. Ahora bien, ¿de qué organismo se benefician las unidades productivas agrícolas de la Sub-región 3? De acuerdo con el CAN 2008, el porcentaje de unidades productivas agrícolas beneficiadas por el CAH y las cooperativas ha sido el más alto con 29% y 29,6%, respectivamente (Cuadro 3.6-9). Le siguen los bancos y financieras con 18,6%. Infraestructura básica: Se analizó la dotación de la infraestructura vial, agua potable, electricidad y de comunicación que sustentan la vida de la comunidad en la Sub-región 3. En términos generales esta Sub-región es la segunda más baja en dotación después de la Sub-región 1, habiendo una alta demanda de mejoramiento. La densidad vial de la Sub-región 3 en 2007 ha sido de 191,3 km/1000 km2, situándose en el segundo lugar entre las cuatro sub-regiones. Sin embargo, la densidad de los caminos pavimentados es de 18,4 km/1000 km2, que viene a ser la mitad de la Sub-región 2 que presenta la más alta densidad entre las cuatro sub-regiones (Cuadro 3.6-5). La tasa de rehabilitación 208

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

incluyendo los caminos pavimentados es de 19,5%, que es la más baja entre las cuatro sub-regiones. Todas estas cifras demuestran que existe una demanda sumamente alta de mejorar los caminos pavimentados. La cobertura del servicio de agua potable en la Sub-región 3 en 2002 ha sido de 41,4%, situándose en el último lugar entre las cuatro sub-regiones. La cobertura en el área rural es en particular baja con 30,4%, que es el segundo porcentaje más bajo después de la Sub-región 1 con 24,7%. Estas cifras indican que hay una demanda extremadamente alta de mejorar el acceso al agua en la Sub-región 3, en particular en el área rural (Cuadro 3.6-6). En cuanto a la cobertura de energía eléctrica en 2002, la Sub-región 3 presenta 79,7%, la segunda tasa más baja después de la Sub-región 1 de 78,5% (Cuadro 3.6-7). La cobertura en el área rural es de 74,8%, la segunda más baja después de la Sub-región 1. En cuanto a la cobertura de la infraestructura de telecomunicaciones en 2002 (Cuadro 3.6-8) en el área rural de la Sub-región 3, la dotación de televisores era de 45%, para teléfono fijo de 1,2%, y celular 9,4%, situándose en el segundo lugar más bajo después de la Sub-región 1. La cobertura de Internet es de 0,0%, al igual que las demás sub-regiones que casi no tienen acceso. Sin embargo, de acuerdo con la encuesta de hogares 2009, San Pedro y Caaguazú de la Sub-región 3, han experimentado un rápido y sustancial crecimiento de la cobertura en telecomunicaciones. Se destacan en particular los teléfonos celulares, ya que su dotación creció de 6,4% a 66,8% en San Pedro y, de 22% a 78% en Caaguazú entre los años 2002 y 2009. Asimismo, la cobertura de Internet en Caaguazú creció de 0,1% a 5,3% entre 2002 y 2009. C. Ambiental Ecorregión: Esta Sub-región abarca 6 Ecorregiones; la Ecorregión de la Selva Central (casi 60%), el Litoral Central (15%), el Ñeembucú (11%), la Selva del Alto Paraná (9%), el Amambay (7%) y la Llanura de Inundación del Río Paraguay (menos de 1%). La Sub-región incluye a su vez a las dos grandes cuencas hidrográficas del Paraguay, los ríos Paraná y Paraguay. La diversidad de eco-regiones es una rica fuente de alimentos, plantas medicinales, fibras y otros muchos recursos naturales que todavía no son conocidos o estudiados, y cuya extinción causarían pérdidas invalorables para las futuras generaciones. Clima: Esta Sub-región presenta la mayor precipitación, con una media anual de 1.600 mm, en algunas localidades pueden alcanzarse los 2.000 mm, sin diferenciarse claramente un período 209

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

seco y uno húmedo. Las temperaturas pueden rondar los 40ºC en el verano, mientras que en el invierno pueden alcanzar valores bajo cero, con heladas de hasta cinco días. Topografía: En general la Sub-región presenta una topografía ondulada, que puede llegar a ser quebrada en algunos casos, con pendientes muy pronunciadas, particularmente hacia su sector norte. Suelo: Las zonas ubicadas en la cuenca del Río Paraná (parte este de Canindeyú, Caaguazú y Caazapá) se caracterizan por disponer de suelos profundos, rojizos, con buena cantidad de materia orgánica y buena fertilidad natural que los hace aptos para diversos cultivos agrícolas. Actualmente son destinados con preferencia para el cultivo extensivo de la soja, aunque en lo relativo a la degradación de los suelos y sedimentación de los cursos de aguas se han tenido importantes progresos con la utilización de la siembra directa. En las zonas de la Sub-región situadas en la cuenca del Río Paraguay (San Pedro y la parte oeste de Canindeyú, Caaguazú y Caazapá) se tiene relativamente menos lluvias inclusive en los meses de invierno, y sus suelos son menos profundos y más arenosos por lo que están más expuestos a la degradación ambiental de sus recursos naturales si no se adoptan medidas de buenas prácticas de producción agropecuaria y forestal. Formación vegetal: En esta sub-región predominan las formaciones vegetales boscosas en forma de bosques húmedos cálidos (siempre verdes), bosques semicaducifolios y bosques anegadizos, intercalados con algunos esteros y parches de sabanas, con especies forestales de valor comercial como el cedro y en general una alta biodiversidad. Recursos forestales: Es importante resaltar que el “Bosque Atlántico Alto Paraná” ocupa una gran parte de esta Sub-región, y que el mismo ha sufrido un intensivo proceso de deforestación para ser destinado a otros usos, principalmente el cultivo de la soja; asimismo los bosques naturales remanentes han sufrido un proceso de degradación por prácticas de aprovechamiento forestal no sostenibles por parte de los productores forestales y en algunas situaciones por ocupaciones de tierras realizadas por campesinos. La importancia de la conservación del “Bosque Atlántico Alto Paraná” adquiere relevancia por su relación directa con la conservación del “Acuífero Guaraní” cuya trascendencia adquiere inclusive atención mundial por la magnitud e importancia global de este recurso. La energía que proporciona el bosque en forma de leña tiene una crucial importancia en la vida de las comunidades rurales. Sin embargo, no existe suficiente conciencia en las comunidades 210

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

acerca de la importancia de un aprovechamiento eficiente de estos recursos energéticos y tampoco un conocimiento suficiente para una explotación racional de los recursos forestales disponibles. Biodiversidad: En cuanto a la riqueza faunística solamente en el Bosque Atlántico del Alto Paraná se han contabilizado cerca de 500 especies de aves y una gran variedad de reptiles y anfibios que incluyen numerosas especies endémicas y también muchos animales silvestres que están amenazados o en peligro de extinción por las actividades antrópicas en constante crecimiento. La riqueza florística de la región también es muy importante ya que las variaciones ambientales locales y los tipos de suelos existentes crean condiciones muy favorables para la ocurrencia de diversas comunidades de plantas como los bosques de galería con una gran riqueza florística para la alimentación de animales silvestres, las vegetaciones de bambú y de palmitos entre las más relevantes, recursos también amenazados por las actividades antrópicas.

D. Político‐Institucional El análisis del aspecto político-institucional se enfocó en los “actores sociales” de la Sub-región 3, analizando las características y potencialidades en torno a las instituciones públicas, del sector privado y la sociedad civil que integran los actores sociales. Instituciones Públicas: Como se indicó anteriormente, para promover el desarrollo rural en el nuevo marco se espera que los gobiernos departamentales y municipales asuman un rol mucho más importante que hasta ahora. No cabe duda de que estos gobiernos descentralizados deberán mejorar de manera más efectiva y eficiente, la inversion pública y los servicios prestados acorde con las necesidades de la comunidad. Adicionalmente, en el nuevo marco de desarrollo rural se espera que los gobiernos departamentales y municipales promuevan la participación, coordinación y articulación del sector privado y de la sociedad civil para impulsar el desarrollo territorial haciendo el máximo uso del potencial local. En este apartado se describen las características de la Sub-región 3 comparando varios indicadores financieros municipales de cada región, con base en los informes financieros de los gobiernos descentralizados de 2009. El análisis que se describe a continuación puso de manifiesto que en términos de autonomía fiscal, la Sub-región 3 debe subsanar su alto grado de dependencia de las transferencias de recursos desde el gobierno central. En términos de capacidad de inversión pública, la 211

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Sub-región se caracteriza por presentar los más bajos índices de gastos de inversión pública, monto de inversión pública por habitante y relación inversión pública – gastos del personal. 

Autonomía financiera: La autonomía financiera se ve reforzada cuanto más alto ser el ingreso fiscal, puesto que así se dispone de más recursos financieros para realizar inversiones públicas y prestar servicios a la comunidad. Por tanto, como indicador que representa la “autonomía financiera” se utilizó el porcentaje de ingresos fiscales municipales dentro de los ingresos totales. Cuanto más alto sea el porcentaje de los ingresos fiscales, mayor será la autonomía fiscal, por disponer de más recursos propios. De acuerdo el Gráfico 3.6-19 el índice de autonomía financiera de la Sub-región 3 es de 17,0%, situándose en el nivel medio entre las sub-regiones. Cuanto mayor sea el porcentaje de royalties (transferencia de recursos financieros) concedido por el gobierno central a las municipalidades, más fuerte es la dependencia de éstas hacia el gobierno central y menor es su autonomía financiera. Por lo tanto, se determinó el porcentaje de recursos transferidos desde el gobierno central dentro de los ingresos totales municipales, cuyos resultados se indican en el Gráfico 3.6-20. El grado de dependencia financiera de la Sub-región 3 es de 64,2%, que es el más alto entre las sub-regiones estudiadas, indicando su alta dependencia al gobierno central.



Capacidad de inversión pública: Con el fin de medir la capacidad de las municipalidades para realizar inversiones públicas, se determinó el porcentaje que representan los gastos de inversión pública dentro del total de gastos. Cuanto mayor sea este porcentaje, mayor es la capacidad municipal de ejecutar las inversiones públicas. Al analizar el Gráfico 3.6-21, este índice en la Sub-región 3 es de 31,3%, situándose en el último lugar entre las cuatro regiones al igual que la Sub-región 1. Subsiguientemente, se determinó el “monto de la inversión pública por cada habitante del municipio” como otro indicador para medir la capacidad de realizar las inversiones públicas. En el Gráfico 3.6-22 se hace una comparación de este indicador entre las sub-regiones, según el cual en la Sub-región 3 se invierten 48.000 guaraníes por cada habitante municipal, situándose en el último lugar dentro de la región. Finalmente, se determinó la relación entre la inversión pública municipal y los gastos de personal. Cuanto mayor sea esta relación, es mayor el gasto de inversión pública por unidad de gastos del personal, siendo así que, en esa municipalidad se destina mayor porcentaje del presupuesto municipal a los proyectos de inversión pública. En el

212

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Gráfico 3.6-23 se hace una comparación de este indicador entre las sub-regiones, según el cual, la Sub-región 3 se sitúa en el último lugar (con 1,11) dentro de la región. Sector Privado: El sector privado de la zona rural está constituido por empresas, organizaciones de productores, cooperativas, asociaciones, agencias financieras, entre otros. Para impulsar el desarrollo rural sostenible es importante contar a nivel territorial con la participación y la gestión de estas organizaciones privadas junto con el sector público y la sociedad civil. Se ha analizado el porcentaje de participación de las unidades productivas agrícolas en este tipo de organizaciones de productores. Para ello se determinó el porcentaje de unidades productivas agrícolas participantes dentro del total de unidades productivas agrícolas, utilizando los datos del CAN 2008 cuyos resultados se muestran en el Gráfico 3.6-24. Según este Gráfico el 22,0% de las unidades productivas agrícolas están asociadas a algún tipo de organización, situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 3. El porcentaje de unidades productivas agrícolas asociadas a una cooperativa es del 8,7%, situándose en el segundo lugar junto con la Sub-región 4, después de la Sub-región 3. Estas cifras demuestran que existe un alto grado de organización de las unidades productivas agrícolas, aunque menor que la Sub-región 2. 3.6.5 Características y potencialidades de la Sub‐región 4 La Sub-región 4 se ubica en la parte este de la región Oriental y está constituida por los Departamentos de Alto Paraná e Itapúa, donde el Río Paraná forma la frontera con Brasil y Argentina. La superficie total es de 2.982.780 km2. Esta Sub-región es la segunda más poblada después de la Zona Metropolitana (Asunción y el Departamento Central). Se desarrolla en ella la agricultura mecanizada y es gran productora de soja, trigo y maíz, que son los principales rubros de exportación del Paraguay. A continuación se describen las características y el potencial de la Sub-región 4 organizadas en cuatro dimensiones del enfoque territorial: socio-cultural, económico-productivo, ambiental, y político-institucional. A. Socio‐Cultural Para la dimensión socio-cultural se enfocó el análisis en los “habitantes” de la Sub-región 4. Concretamente se analizaron las características básicas de demografía, tendencia a largo plazo y condiciones de vida (pobreza, desigualdad de ingresos, desarrollo humano, educación, salud, nutrición y autoconsumo). 213

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Evolución demográfica: De acuerdo con la estimación de la DGEEC, la población de la Sub-región 4 es de aproximadamente 1.270.000 de habitantes con una densidad media de 40,8 hab/km2 (Cuadro 3.6-2). Es la sub-región más poblada en términos de población y densidad poblacional (Cuadro 3.6-2). En cuanto a la evolución demográfica, ha tenido un crecimiento medio anual alto de entre 4 y 5% entre 1992–2009 debido a la fuerte colonización. Esta tasa se mantuvo alta, entre 2 y 3% incluso después de 1992. El porcentaje de la población rural frente al total en 2009, ha sido de aproximadamente 49,7%, que es el más bajo entre las cuatro sub-regiones. Se elaboró el indicador de años de residencia, utilizando los datos del CAN 2008. En el Gráfico 3.6-3 observamos los años de residencia de los productores según sub-regiones. De acuerdo a este Gráfico, el porcentaje de productores con menos de diez años de residencia en la Sub-región 4 es de 28,2% (14,2% entre 0 y 4 años; y 14,2% entre 5 y 9 años), situándose en el segundo lugar después de la Sub-región 3 (de 34,5%). Estos datos sugieren la existencia de numerosos productores recién inmigrados en la Sub-región 4. Pobreza y desigualdad de ingresos: En el Gráfico 3.6-4 se muestra el índice de pobreza en 2002 según sub-regiones. Se observa que el índice de pobreza de la Sub-región 4 es de 35,1%, el más bajo nivel entre las sub-regiones. Este dato indica que la Sub-región 4 constituye la zona con el más reducido porcentaje de pobres en la región Oriental. Con relación a la “calidad de vida” de la población de la Sub-región 4 medida con el índice de desarrollo humano, este presenta un nivel de 0,741, situándose en el segundo lugar con más alto índice después de la Sub-región 2 (zona rural tradicional) (Gráfico 3.6-6). Sin embargo, en términos del coeficiente de Gini que representa el grado de desigualdad de ingresos, se tiene una cifra de 0,55, que es la más alta entre todas las sub-regiones (Gráfico 3.6-5). Detrás del éxito que han logrado los grandes productores al incrementar sustancialmente la producción de los cultivos de exportación mediante una fuerte inversión en la mecanización de las labores agrícolas, está latente el problema de la brecha económica, que es uno de los desafíos más importantes de la Sub-región 4. La estrategia de desarrollo deberá apuntar a que los estratos menos favorecidos logren mejorar sus capacidades para insertarse al modelo de desarrollo exitoso de esta zona, conociendo y aprovechando las oportunidades que ofrece. Educación: Para impulsar el desarrollo rural sostenible y mejorar la calidad de vida de la comunidad local es indispensable mejorar la accesibilidad a los servicios educativos. El índice de NBI en educación de la Sub-región 4 es de 24,4% para toda la población, y de 31,6% para los hogares rurales. Ambos casos presentan las NBI educativas más bajas después de la Sub-región 2 (Gráfico 3.6-7). El promedio de años de escolarización de la Sub-región 4 es de 6,9 años 214

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

situándose en el primer lugar entre todas las sub-regiones (Gráfico 3.6-8). Por consiguiente, se puede afirmar que la Sub-región 4 presenta la mejor accesibilidad a los servicios educativos, en comparación con otras sub-regiones. Salud: Para mejorar la calidad de vida de la comunidad local es indispensable mejorar los servicios médicos y de salud. La esperanza de vida media al nacer de la Sub-región 4 es de 68,3 años en 2002, similar a las demás sub-regiones (Gráfico 3.6-9). La mortalidad infantil en 2005 es de 17,4/1.000 nacidos vivos y la mortalidad materna de 9,7/1.000.000 nacidos vivos (Gráfico 3.6-10). En ambos casos la Sub-región 4 arroja el nivel más bajo entre las 4 sub-regiones. En contraste, en cuanto al acceso al servicio de atención médica, la Sub-región 4 tiene 2,3 médicos y 0,3 odontólogos por cada 10.000 habitantes, situándose en el penúltimo lugar entre las sub-regiones (Gráfico 3.6-11). Se observa un fenómeno paradójico en el que por un lado arroja la mortalidad materno-infantil más baja y, por otro, tiene menor número de médicos y odontólogos, con una esperanza de vida media al nacer corta. Nutrición y autoconsumo: De acuerdo con las encuestas a hogares rurales, el promedio de calorías consumida al día por habitante es de 2.198 kcal, el nivel más alto entre las cuatro sub-regiones y la proteína cruda consumida de 62 g, situándose en el segundo lugar después del Dpto. de Cordillera. Se considera que este nivel de nutrición es aceptable (Gráfico 3.6-12, 3.6-13). Sin embargo, se observa una determinada brecha entre los hogares, ante la existencia de hogares pobres que no alcanzan el nivel necesario de nutrición. El Dpto. de Itapúa se destaca por su alto índice de autoconsumo. En términos de calorías ingeridas, se tiene una tasa de más del 50% frente al 25% aproximadamente de las tres sub-regiones restantes. En términos de proteína cruda consumida, también se sitúa en el primer lugar, con 29%, aunque no ha sido tan alta como las calorías ingeridas. B. Económico‐Productivo En el aspecto económico-productivo el análisis se enfocó en los “productores” y “unidades productivas” de la Sub-región 4. Concretamente, se analizaron las características y el potencial de la población según sectores industriales, uso de los suelos, unidades productivas agrícolas, tenencia de tierras, volumen de producción e infraestructura básica. Población económicamente activa: De acuerdo con los datos del Censo 2002, la población

215

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

económicamente activa (PEA)238 de la Sub-región 4 es de aproximadamente 380.000 personas, siendo la máxima entre las sub-regiones, lo que representa el 37,7% de la población total de la Sub-región (Cuadro 3.6-3). Al analizar la PEA de la Sub-región 4 según sectores, se tienen los siguientes datos. El sector primario (agricultura, ganadería y forestal) absorbe el 32,4%; el sector secundario (industrias) el 14,3%; y el sector terciario (comercios, servicios,) el 50,4% (Cuadro 3.6-3). Analizando según sub-regiones, la Sub-región 4 presenta el porcentaje más bajo de la PEA primaria y el porcentaje más alto de PEA terciaria. El alto grado de madurez de la estructura industrial, al igual que el área metropolitana, constituye una de las características de la Sub-región 4. En del Departamento de Alto Paraná en particular, el sector terciario absorbe el 58,6% de la PEA, situándose en el segundo lugar en la región Oriental, después del Departamento Central (66,6%) de la Sub-región 5. Uso del suelo: La Sub-región 4, escenario principal de la agricultura mecanizada, presenta el más alto porcentaje de tierras de cultivo frente a la superficie total, con 54,4%, en 2008 (Gráfico 3.6-15). Los principales cultivos son soja, trigo y maíz (híbrido) producidos a gran escala para la exportación. Estos cultivos en conjunto ocupan el 90% de las tierras de cultivo. Alto Paraná e Itapuá ocupan el primer y segundo lugar respectivamente en la producción de soja y trigo, este último en la época invernal. Asimismo, los pequeños productores de la Sub-región 4 producen cultivos de renta como mandioca, caña de azúcar, poroto, maní, sésamo, entre otros. Asimismo, esta Sub-región es la que posee la mayor superficie de cultivos permanentes como yerba mate, tung, cítricos, nueces de macadamia, entre otros. El Dpto. de Itapúa es conocido por ser el primer productor de arroz con riego del país aprovechando la topografía regional. Las tierras de pastoreo representan el 33,3% de la superficie total de la Sub-región 4, el porcentaje más reducido entre las cuatro sub-regiones. Sin embargo, también en esta Sub-región se practica la ganadería, tanto es así que en Alto Paraná se crían aproximadamente 250.000 cabezas de ganado y en Itapúa 390.000 cabezas. Por otro lado, Alto Paraná es el departamento más importante por la porcinocultura, donde se crían 48.000 cabezas de cerdos (2008). En esta Sub-región la industria se desarrolla en torno a las actividades directamente relacionadas con la producción agropecuaria. En Alto Paraná, la industria de procesamiento de agro alimentos como los molinos, la producción de piensos, los aceites (comestibles) y otros están experimentando un rápido crecimiento. Asimismo, se inició el desarrollo de las Maquiladoras,

238

216

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

donde se concentran las hilanderías, aserraderos, industrias de cuero sintético, filtros de cigarros, artefactos eléctricos, entre otros. En términos del número de empresas existentes, esta Sub-región se sitúa en el segundo lugar más alto en el país. En Itapúa se desarrolla la industria de procesamiento de agro alimentos como salsa de soja, harina, aceite, yerba mate, productos lácteos, entre otros. La Sub-región 4 cuenta también con importantes recursos turísticos. Las Ruinas Jesuíticas de Jesús y Trinidad de Itapúa han sido declaradas Patrimonio Histórico de la Humanidad por la UNESCO. Los bosques de Cordillera de San Rafael presentan una rica biodiversidad. También las cascadas de los causes hídricos que alimentan el río Paraná son un importante potencial como recursos turísticos. En el Departamento de Alto Paraná se encuentran la Represa Hidroeléctrica de Itaipú o el centro de negocios de Ciudad del Este, así como los centros comerciales de Tres Fronteras (Argentina, Brasil y Paraguay) para los turistas. Tenencia de tierra: La tenencia de tierras propias es sumamente importante para garantizar la vida estable a los habitantes locales y para tener acceso a los créditos con garantía hipotecaria. Al observar el Gráfico 3.6-14, la tasa de tenencia de tierra en la Sub-región 4 es de 68,5%, comparable con la Sub-región 2 (de 69%) que ha registrado el nivel más alto entre las cuatro sub-regiones. Ingresos: De acuerdo con las encuestas a hogares rurales ejecutadas en 2010 en el marco del presente Estudio, el ingreso medio por hogar en Itapúa (Sub-región 4) es de 21.400.000 guaraníes, que se traduce en 6.010.000 guaraníes por persona (equivalentes a 4.603 dólares y 1.293 dólares, respectivamente), situándose en el lugar más alto entre los cuatro departamentos estudiados. Al analizar la distribución de frecuencia del Gráfico 3.6-16, solo el 53% del total de la población pertenece al rango de ingresos de menos de 20.000.000 de guaraníes, marcando una gran diferencia con el resto. Desagregando la estructura de ingreso (Gráfico 3.6-17), mientras que en los tres departamentos restantes el ingreso proveniente de las tres actividades de alto grado de independencia, como son (1) la agricultura, (2) la ganadería y (3) el procesamiento de alimentos y otras pequeñas industrias, representan en conjunto alrededor del 40%, mostrando un alto grado de dependencia a los ingresos laborales y remesas. En Itapúa las tres actividades mencionadas arrojan el 65% de los ingresos, y se puede afirmar que las actividades económicas en la zona rural son más dinámicas en este Departamento en comparación con otros. Esta Sub-región puede ser tomada como importante referencia para el logro de niveles de desarrollo rural más elevados en las otras sub-regiones. Acceso al crédito: Para lograr el desarrollo rural es indispensable la presencia de agencias financieras (de ahorro y préstamo) que proporcionen servicios financieros a los productores. En 217

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

el Gráfico 3.6-18 se muestra el promedio de oficinas de los principales proveedores de crédito agrícola en esta Sub-región en 2009, según el cual esta Sub-región tiene un promedio de 7,5 oficinas del CAH, 53,5 oficinas de cooperativas y 5,5 oficinas del BNF, situándose en el primer lugar más bajo entre las cuatro sub-regiones. Con relación a los créditos otorgados por estos organismos financieros, según datos del CAN 2008, el porcentaje de unidades productivas agrícolas beneficiadas en la Sub-región 4 ha sido de 24,4%, situándose en el primer lugar entre todas las sub-regiones (Cuadro 3.6-9). Desagregando según departamentos, Itapuá tiene 25,3% y Alto Paraná 22,9%. Ahora bien, ¿de qué organismo se benefician las unidades productivas agrícolas de la Sub-región 4? De acuerdo con las CAN 2008, el porcentaje de unidades productivas agrícolas beneficiadas por el CAH y las cooperativas ha sido el más alto con 28,7% y 26,0%, respectivamente (Cuadro 3.6-9). Infraestructura básica: Se analizó la dotación de infraestructura básica que sustenta la vida de la comunidad de la Sub-región 4. En primer lugar, la densidad vial de la Sub-región en 2007 ha sido de 204,7 km/1000 km2, la más alta entre las cuatro sub-regiones (Cuadro 3.6-5). La densidad de los caminos pavimentados es de 24,6 km/1000 km2, la segunda más alta después de la Sub-región 2 (de 36,2 km/1000 km2). La tasa de rehabilitación es de 23,8%, algo más bajo que las Sub-regiones 2 y 3. En cuanto al servicio de agua potable según departamentos en 2002, la Sub-región 4 tiene una cobertura de 57,5%, siendo la más alta entre las cuatro sub-regiones (Cuadro 3.6-6). También este índice es el más alto en el área rural (38,4%). Sin embargo, existe una gran brecha entre Asunción y el Dpto. Central (95,2% y 83,7% respectivamente). Frente al rápido crecimiento experimentado en la Sub-región 4 en los últimos años, se considera pertinente definir como meta alcanzar el nivel de Asunción o del Dpto. Central. En cuanto a la cobertura de energía eléctrica en 2002, la Sub-región 4 tiene el mejor acceso entre las cuatro sub-regiones, con un índice de 92,2% (Gráfico 3.6-7). Sin embargo, la cobertura rural es de 81,6% situándose en el segundo lugar más alto después de la Sub-región 2. En cuanto a la cobertura de infraestructura de telecomunicaciones en 2002 (Cuadro 3.6-8), la dotación de televisores en el área rural de la Sub-región 4 es de 59,5%, de teléfono fijo 2,6%, y del celular 23,4%, situándose en el primer lugar entre las cuatro sub-regiones, excepto la dotación de televisores. La cobertura de Internet en el área rural es de 0,2% en 2002, y al igual que las demás subregiones, casi no se tiene acceso. 218

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Sin embargo, de acuerdo con la encuesta de hogares 2009, la Sub-región 4 ha experimentado un rápido y sustancial crecimiento de cobertura en telecomunicaciones. Se destacan en particular los teléfonos celulares, ya que su dotación creció de 22,0% a 86,1% en Itapuá y de 25,8% a 87,9% en Alto Paraná entre los años 2002 y 2009. Asimismo, la cobertura de Internet en Alto Paraná creció de 0,4% a 15% en el mismo período. C. Ambiental

Ecorregión: Esta Sub-región abarca las Ecorregiones de Alto Paraná (62%), la Selva central (22%) y el Ñeembucú (16%). Clima: Esta sub-región presenta una precipitación media anual en torno a los 1.700 mm, con un período húmedo desde octubre a mayo y, un período seco desde junio a septiembre. Las temperaturas máximas llegan alrededor de los 40ºC en verano y mientras que las mínimas invernales bajan de cero, con heladas de hasta 5 días de duración. Topografía: La topografía de conjunto es ondulada, con algunas áreas muy accidentadas. Áreas protegidas: En la Sub-región se sitúa la Reserva de Recursos Manejados de San Rafael en el Dpto. de Itapúa, las áreas protegidas del área de influencia de la represa de Itaipú (Refugios biológicos Limoy, Itabó, Pikyry y Tatí Yupí), el Parque Nacional Ñacunday y el Monumento Científico Moisés S. Bertoni en el Dpto. de Alto Paraná. Suelo: El alto régimen de lluvias en esta Sub-región, su intensidad y estacionalidad, genera una fuerte escorrentía hídrica superficial, la que es acentuada por el proceso de remoción de la masa forestal, lo que provoca procesos de pérdida de suelos por arrastre, alcanzando niveles críticos en sectores ambientalmente frágiles localizados principalmente en la franja ribereña. En esta Sub-región se han realizado importantes progresos con la adopción de la siembra directa, principalmente empleada en la agricultura empresarial mecanizada, pero que aún falta difundirla y fomentarla en el ámbito de los productores familiares. Gracias a la amplia aplicación de este sistema se pudieron contener en gran medida los procesos de erosión del suelo (salvo en caminos de tierra). Formación vegetal: La principal formación vegetal la constituyen los bosques, particularmente los de tipo templado cálido, junto con bosques semicaducifolios, bosques anegadizos y bosques de araucarias. En general, se trata de bosques de porte alto, con altura de emergentes de entre 25 y 30 m. Estos bosques albergan algunas especies de especial importancia forestal como el cedro 219

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

y, como ecosistema ofrecen a la Sub-región la mayor diversidad faunística de Paraguay. Recursos forestales: La ausencia de pautas o normativas eficaces de uso y manejo sostenible del suelo y de los recursos naturales ha tenido como resultado alteraciones ambientales, cuya expresión más evidente fue la sustitución del “Bosque Atlántico Alto Paraná” como formación original, por áreas habilitadas para el cultivo extensivo surgido con el avance de la frontera agrícola. Como indicador de este proceso se puede verificar que en los Departamentos Itapúa y Alto Paraná, solamente en la década de 1990, la deforestación fue de más de 750.000 ha equivalentes al 40% del total deforestado en toda la región Oriental en dicho periodo, un ritmo promedio anual de alrededor de 55.000 ha. Esto generó importantes efectos ambientales sobre la biodiversidad florística y faunística, afectando el sistema hidrográfico y de suelos. Con la ley comúnmente denominada de “Deforestación cero”239 se logro contener la deforestación y queda pendiente el importante desafio de implementar un programa de forestación y reforestación amplio con fines comerciales y ambientales, en suelos marginales para la producción agropecuaria, y de forestación para protección de causes hídricos. Recursos hídricos: El Dpto. de Itapúa se encuentra regado por una extensa red de arroyos que se originan en la Cordillera de San Rafael drenando hacia el Rió Paraná, configurando un sistema de cuencas secundarias y a nivel terciario, una densa red de micro cuencas. Las cuencas secundarias tributarias principales de la cuenca mayor del río Paraná alcanzan 39 formaciones. El proceso de expansión acelerada de las áreas de cultivos agrícolas y en particular la dinámica de los sistemas mecanizados, ha afectado fuertemente el sistema hídrico original de la Sub-región, siendo notorios la colmatación de los cursos menores y el creciente deterioro de micro-cuencas. La conservación del Bosque Atlántico Alto Paraná tiene una importancia estratégica para la preservación del “Acuífero Guaraní” que ocupa gran parte de la Sub-región, el cual está siendo utilizado por los sistemas y redes urbanas de provisión de agua para consumo humano. El manejo sostenible de este gran acuífero constituye uno de los temas ambientales más sensibles.

239

Ley Nº 2524/04 “De prohibición en la Región Oriental de las Actividades de Transformación y Conversión de Superficies con Cobertura Boscosa” y la Ley 3663/06 que prorroga la vigencia de los artículos 2º y 3º y amplia la Ley Nº 2524/04.

220

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

D. Político‐Institucional El análisis del aspecto político-institucional se enfocó en los “actores sociales” de la Sub-región 4, analizando las características y potencialidades en torno a las instituciones públicas, sector privado y la sociedad civil que integran los actores sociales. Instituciones Públicas: Como se indicó anteriormente, para promover el desarrollo rural en el nuevo marco se espera que los gobiernos departamentales y municipales asuman un rol mucho más importante que hasta ahora. No cabe duda de que estos gobiernos descentralizados deberán mejorar de manera más efectiva y eficiente, la inversion pública y los servicios prestados acorde con las necesidades de la comunidad. Adicionalmente, en el nuevo marco de desarrollo rural se espera que los gobiernos departamentales y municipales promuevan la participación, coordinación y articulación del sector privado y de la sociedad civil para impulsar el desarrollo territorial haciendo el máximo uso del potencial local. En este apartado se describen las características de la Sub-región 4 comparando varios indicadores financieros municipales de cada región, con base en los informes financieros de los gobiernos descentralizados de 2009. 

Autonomía financiera: La autonomía financiera se ve reforzada cuanto más alto ser el ingreso fiscal, puesto que así se dispone de más recursos financieros para realizar inversiones públicas y prestar servicios a la comunidad. Por tanto, como indicador que representa la “autonomía financiera” se utilizó el porcentaje de ingresos fiscales municipales dentro de los ingresos totales. Cuanto más alto sea el porcentaje de los ingresos fiscales, mayor será la autonomía fiscal, por disponer de más recursos propios. De acuerdo el Gráfico 3.6-19, el índice de autonomía financiera de la Sub-región 4 es de 17,9%, situándose en el primer lugar entre las sub-regiones, (excluyendo la Sub-región 5). Cuanto mayor sea el porcentaje de royalties (transferencia de recursos financieros) concedido por el gobierno central a las municipalidades, más fuerte es la dependencia de éstas hacia el gobierno central y menor es su autonomía financiera. Por lo tanto, se determinó el porcentaje de recursos transferidos desde el gobierno central dentro de los ingresos totales municipales, cuyos resultados se indican en el Gráfico 3.6-20. El grado de dependencia financiera de la Sub-región 4 es de 57,7%, el más bajo entre las sub-regiones, excepto la Sub-región 1. Se observa que la autonomía financiera de la Sub-región 1 es relativamente alta.

221

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final



Capacidad de inversión pública: Con el fin de medir la capacidad de las municipalidades para realizar las inversiones públicas, se determinó el porcentaje que los gastos de inversión pública representan dentro del total de gasto público. Cuanto mayor sea este porcentaje, mayor es la capacidad municipal de ejecutar las inversiones públicas. Al analizar el Gráfico 3.6-21, este índice en la Sub-región 4 es de 33,7%, situándose en el segundo lugar entre las sub-regiones, excepto la Sub-región 1. Subsiguientemente se determinó el “monto de la inversión pública por cada habitante del municipio” como otro indicador para medir la capacidad de realizar las inversiones públicas. En el Gráfico 3.6-22 se hace una comparación de este indicador entre las sub-regiones, según la cual en la Sub-región 4 se invierten 75.048 guaraníes por cada habitante municipal, situándose en el segundo lugar, después de la Sub-región 1. Finalmente, se determinó la relación entre la inversión pública municipal y los gastos de personal. Cuanto mayor sea esta relación, es mayor el gasto de inversión pública por unidad de gastos del personal, siendo así, que en esa municipalidad se destina mayor porcentaje del presupuesto municipal en los proyectos de inversión pública. En el Gráfico 3.6-23 se hace una comparación de este indicador entre las sub-regiones, según la cual, la Sub-región 4 se sitúa en el nivel intermedio (con 1,18). Sin embargo, no existe gran diferencia entre las cuatro sub-regiones, sin incluir la Sub-región 5 (Departamento Central).

Sector Privado: El sector privado de la zona rural está constituido por empresas, organizaciones de productores, cooperativas, asociaciones, agencias financieras, entre otros. Para impulsar el desarrollo rural sostenible es importante contar a nivel territorial con la participación y la gestión de estas organizaciones privadas junto con el sector público y la sociedad civil. Se ha analizado el porcentaje de participación de las unidades productivas agrícolas en este tipo de organizaciones de productores. Para ello se determinó el porcentaje de unidades productivas agrícolas participantes dentro del total de unidades productivas agrícolas, utilizando los datos del CAN 2008 cuyos resultados se muestran en el Gráfico 3.6-24. Según este Gráfico, el 16,6% de las unidades productivas agrícolas están asociadas a algún tipo de organización en la Sub-región 4, situándose en el último lugar dentro de la región. Sin embargo, el porcentaje de las unidades productivas agrícolas asociadas a una cooperativa es del 8,9%, que es la segunda cifra más alta después de la Sub-región 2. Se puede afirmar que en la Sub-región 4 las cooperativas están jugando un rol importante como promotores de la organización de las unidades productivas agrícolas.

222

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

2,7

1962‐1972

2,2

1,0

2,9

1972‐1982

‐0,1

2,2

2,1

3,5

1982‐1992

0,9

0,7

1,0

2,4

1992‐2002

1,3

0,8

1,0

3,3

2002‐2009

48,6

61,8

50,0

47,6

Cuadro 3.6‐2: Población

3,3

‐0,4

124.848 36,5

9,7

0,8

0,3

0,6

6,6

1,1

1,4

0,0

0,3

0,5

1,4

1,2

0,2

0,6

3,9

1,3

1,0

1,6

1,1

1,4

1,9

1,3

2,3

1,6

1,2

50,7

65,7

66,7

67,3

32,6

Tasa de población rural (2002) (%)

Densidad poblacional (2009) (Hab/km2) ‐ 2,4

Tasa de crecimiento anual de la población (%)

9,0 2,4

398,674 6,9

10,5

Población (2009)

Sub‐región 1 83.504

190.322

824.637 55,3

1,5

5.652.772

Concepción

273.606 12,1

51,0

Región Oriental

Ñeembucú

Cordillera 115.851

196.130

Amambay

Guairá

San Pedro 150.910

477.558

356.313

1.164.437

239.050

15,9

41,7

17,8

21,9

27,5

1,1

5,4

4,2

3,9

0,4

0,6

3,6

3,3

4,0

‐0,4

1,7

2,6

3,9

3,1

0,2

0,8

1,2

1,3

1,4

0,6

3,6

1,3

1,6

1,7

1,1

49,7

75,0

82,1

68,4

82,5

75,5

77,0

Paraguarí

Caaguazú

3,2

Sub‐región 3

Caazapá

3,0

33,7

69,4

2,6

2,2

13,6

4,6

4,0

5,4

1,9

5,6

‐

3,2

4,8

3,7

4,6

‐

7,4

5,2

2,7

5,7

12,2

8,5

40,8

3,0

4,8

179.656

32,0

3,1

13,9

1.266.211

Sub‐región 4

529.253

49,5

Itapúa

818,0

736.958

13,6

1.998.813

5,6

Alto Paraná

4,6

Sub‐región 5

5,7

818,0

4,8

1.998.813

Central

Fuente: Censo Nacional de Población y Viviendas 2002, DGEEC.

3,1

Canindeyú

Sub‐región 2

Misiones

223

Región Oriental Sub‐región 1 Concepción Ñeembucú Amambay Sub‐región 2 Cordillera Guairá Misiones Paraguarí Sub‐región 3 San Pedro Caaguazú Caazapá Canindeyú Sub‐región 4 Itapúa Alto Paraná Sub‐región 5 Central

Número de PEA 1.682.900 135.493 57.607 31.312 46.574 260.697 79.994 67.397 37.474 75.832 338.113 98.558 145.935 44.972 48.648 381.177 162.079 219.098 567.420 567.420

PEA por sector económico (%) Secundario Terciario 18,3 49,1 16,5 43,5 16,0 38,1 17,3 41,9 16,6 51,2 20,3 37,9 23,5 41,6 18,8 34,2 16,2 44,3 20,4 34,2 10,7 28,9 8,7 24,6 12,9 33,9 8,1 22,4 10,5 28,6 14,3 50,4 13,5 39,3 14,9 58,6 25,0 66,6 25,0 66,6

Otro 2,6 1,6 1,1 1,4 2,3 1,5 1,3 1,0 2,4 1,6 1,0 1,0 1,0 0,8 0,9 2,9 1,5 3,9 4,1 4,1

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Primario 30,1 38,4 44,8 39,4 29,9 40,3 33,6 46,1 37,1 43,8 59,5 65,7 52,2 68,7 60,0 32,4 45,7 22,6 4,3 4,3

Cuadro 3.6‐3: Población Económicamente Activa (PEA) Tasa de PEA (%) 37,3 36,5 32,1 41,0 40,5 35,4 34,2 37,7 36,8 34,2 32,7 30,9 33,5 32,2 34,7 37,7 35,7 39,2 41,6 41,6

Fuente: Censo Nacional de Población y Viviendas 2002, DGEEC.

224

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.6‐4: Área forestal y pérdida del área forestal 1986‐2008 Bosques 2008 (ha)

% de Deforestación 1986‐2008 (%) 57,0 43,1

53,4

Deforestación 1986‐2008 (ha) 2.997.781 523.234

42,1

2.263.919 692.033

316.793

51,5

Región Oriental Sub‐región 1

100.129

44,6

4,3

276.622

17.338

48,4

34,4

137.900

34.318

35,9

1.052

Amambay

16.299

10.312

61,2

205.389

Sub‐región 2

42.556

38.161

23.651

Cordillera

11.011

1.610.181

391.760

Guairá

68.034

Concepción

Misiones

1.019.177

Ñeembucú

Paraguarí

Sub‐región 4

Canindeyú

Caazapá

Caaguazú

San Pedro

191.017

402.831

419.843

136.353

155.635

307.346

6.574

449.155

308.508

757.663

561.517

170.390

323.940

554.334

35,4

68,0

61,8

65,3

57,2

55,5

67,5

64,3

Sub‐región 3

Itapúa

11.978

35,4

211.815

6.574

Alto Paraná

11.978

Sub‐región 5 Central

Fuente: GUYRA Paraguay y WWF (2008) Monitoreo de la Deforestación del Bosque Atlántico del Alto Paraná.

225

Cobertura Red vial Red Pav. Red Total mejorada* (%) (Km/1000 km2) 8,2 80,8 35,0 11,6 93,9 46,7 6,8 86,9 7,9 4,8 56,7 46,9 36,2 169,4 39,2 59,1 226,1 57,2 45,2 260,3 31,7 22,1 114,7 25,9 34,8 157,2 40,7 18,4 191,3 19,5 20,9 189,4 16,4 27,3 265,3 23,7 5,0 184,4 14,9 16,6 140,5 22,9 24,6 204,7 23,8 26,9 245,0 19,3 22,1 160,0 31,3 171,6 349,8 63,7 171,6 349,8 63,7

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.6‐5: Infraestructura vial Departamento Pavimentada Mejorada No Pavimentada Total (km) Accesibilidad (km) (km) (km) Red Pav. Red Total (Km/1000 hab.) Sub‐región 1 354,4 865,2 2.264,5 3.484,1 1,0 9,4 Concepción 209,1 583,0 903,2 1.695,3 1,2 9,4 Ñeembucú 83,0 0,5 972,6 1.056,1 1,1 13,8 Amambay 62,3 281,7 388,7 732,7 0,5 6,4 Sub‐región 2 980,8 817,6 2.786,4 4.584,5 1,3 6,2 Cordillera 292,5 347,9 478,5 1.118,8 1,3 4,8 Guairá 173,9 143,1 684,1 1.001,0 1,0 5,6 Misiones 211,5 72,8 812,1 1.096,3 2,1 10,8 Paraguarí 302,9 253,8 811,7 1.368,4 1,4 6,2 Sub‐región 3 1.021,2 1.053,2 8.570,6 10.645.0 1,0 10,3 San Pedro 417,7 202,3 3.168,5 3.788,5 1,3 11,9 Caaguazú 313,2 409,6 2.321,6 3.044,4 0,7 7,0 Caazapá 47,2 212,9 1.491,0 1.751,1 0,3 12,6 Canindeyú 243,1 228,4 1.589,5 2.061,0 1,7 14,7 Sub‐región 4 773,6 754,0 4.904,1 6,431,8 0,8 6,4 Itapúa 443,9 337,4 3.267,8 4.049,2 1,0 8,9 Alto Paraná 329,7 416,6 1.636,3 2.382,6 0,6 4,3 Sub‐región 5 423,1 125,8 313,4 862,2 0,3 0,6 Central 423,1 125,8 313,4 862,2 0,3 0,6 Fuente: Cálculos propios con datos del Plan de Inversión Vial 2008‐2013, MOPC. *Tasa de red vial mejorada incluyendo los caminos pavimentados. Observación: No están incluidos los datos de la red no inventariada que totalizarían unos 30.000 Km.

226

Urbana 77,8% 75,9% 78,0% 79,3% 81,9% 87,8% 71,4% 84,2% 83,7% 71,3% 67,4% 71,6% 68,4% 78,0% 74,8% 79,5% 72,9% 86,5% 86,5%

Cuadro 3.6‐6: Cobertura del servicio de agua potable Total 52,1% 47,7% 48,6% 61,0% 51,5% 62,3% 40,2% 62,1% 44,3% 41,4% 43,7% 42,7% 27,3% 46,3% 57,5% 49,5% 63,9% 83,7% 83,7%

Rural 24,7% 28,8% 16,7% 23,4% 35,6% 49,0% 21,5% 38,5% 31,7% 30,4% 37,8% 27,7% 16,9% 34,1% 38,4% 34,0% 45,6% 65,6% 65,6%

Urbana 94,8% 92,9% 95,1% 96,3% 95,1% 95,4% 95,6% 94,5% 94,7% 93,1% 89,5% 94,8% 93,5% 91,9% 97,5% 96,3% 97,5% 98,0% 98,0%

Cuadro 3.6‐7: Cobertura de energía eléctrica

Total 78,5% 77,1% 80,1% 79,4% 87,8% 89,3% 89,6% 84,9% 87,5% 79,7% 80,1% 84,4% 77,4% 67,4% 92,2% 86,3% 92,2% 97,4% 97,4%

Rural 61,3% 66,5% 63,7% 44,7% 83,9% 86,2% 86,0% 81,8% 79,7% 74,8% 77,7% 79,1% 73,3% 57,9% 81,6% 81,2% 81,6% 93,3% 93,3%

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Sub‐región 1 Concepción Ñeembucú Amambay Sub‐región 2 Cordillera Guairá Misiones Paraguarí Sub‐región 3 San Pedro Caaguazú Caazapá Canindeyú Sub‐región 4 Itapúa Alto Paraná Sub‐región 5 Central

Fuente: Cálculos propios con datos del Censo Nacional de Población y Viviendas 2002,

DGEEC.

227

40,6%

16,6%

0,7%

1,2%

0,1%

Cobertura de Internet Total Urbana Rural 0,3% 0,5% 0,0% 0,2% 0,4% 0,0% 0,3% 0,6% 0,0% 0,3% 0,5% 0,0% 0,2% 0,4% 0,0% 0,2% 0,4% 0,1% 0,3% 0,6% 0,1% 0,3% 0,5% 0,0% 0,1% 0,2% 0,0% 0,1% 0,3% 0,0% 0,1% 0,2% 0,0% 0,2% 0,4% 0,1% 0,1% 0,3% 0,0% 0,1% 0,2% 0,0% 1,0% 1,8% 0,2% 0,8% 2,1% 0,1% 1,2% 1,7% 0,4% 1,3% 1,5% 0,1% 1,3% 1,5% 0,1%

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

29,6%

Cobertura de Celular Total Urbana Rural 15,3% 25,2% 4,8% 12,9% 25,8% 4,3% 15,3% 23,1% 6,8% 18,8% 26,1% 3,9% 22,7% 30,8% 18,5% 21,0% 27,8% 17,4% 20,1% 29,2% 14,6% 30,5% 38,6% 22,0% 22,9% 29,2% 20,9% 13,2% 23,6% 9,4% 6,4% 12,3% 5,0% 22,0% 32,6% 16,6% 5,3% 5,6% 5,3% 9,4% 21,3% 4,7% 33,9% 43,4% 23,4% 28,3% 40,4% 22,0% 38,4% 44,6% 25,8% 45,6% 47,7% 32,4% 45,6% 47,7% 32,4%

Cuadro 3.6‐8: Cobertura de infraestructura de telecomunicaciones Cobertura de Televisor Cobertura de Teléfono Fijo Total Urbana Rural Total Urbana Rural Sub‐región 1 62,2% 81,7% 41,4% 10,2% 18,8% 1,1% Concepción 54,6% 78,6% 38,4% 7,8% 17,8% 1,1% Ñeembucú 70,4% 84,2% 55,4% 11,0% 19,9% 1,4% Amambay 66,5% 82,8% 32,9% 13,0% 18,8% 1,0% Sub‐región 2 71,4% 82,8% 65,5% 8,6% 21,2% 1,9% Cordillera 72,1% 82,7% 66,5% 8,1% 19,9% 2,1% Guairá 71,0% 82,2% 64,2% 9,5% 22,2% 1,8% Misiones 73,3% 82,3% 63,6% 11,5% 20,0% 2,5% Paraguarí 70,3% 84,1% 65,9% 6,9% 23,3% 1,7% Sub‐región 3 52,9% 74,0% 45,0% 5,3% 16,6% 1,2% San Pedro 43,4% 67,0% 37,5% 4,2% 15,9% 1,3% Caaguazú 62,6% 78,6% 54,4% 6,8% 17,8% 1,1% Caazapá 56,1% 76,5% 50,9% 5,0% 20,2% 1,2% Canindeyú 41,4% 66,5% 31,6% 3,9% 11,0% 1,1% Sub‐región 4 70,4% 80,5% 59,5% 11,8% 20,3% 2,6% Itapúa 67,8% 81,3% 60,9% 8,3% 20,0% 2,2% Alto Paraná 72,6% 80,2% 57,2% 14,7% 20,4% 3,2% Sub‐región 5 86,5% 87,8% 78,3% 21,7% 24,7% 2,4% Central 86,5% 87,8% 78,3% 21,7% 24,7% 2,4% Promedio de los 14 71,1% 83,7% 56,1% 12,8% 22,1% 1,8% Departamentos R.O. Fuente: Cálculos propios con datos del Censo Nacional de Población y Viviendas 2002, DGEEC.

228

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 3.6‐9: Porcentaje de unidades productivas agrícolas beneficiadas por organismo financiero

Itapúa

Sub‐región 4

Canindeyú

Caazapá

Caaguazú

San Pedro

Sub‐región 3

Paraguarí

Misiones

Guairá

Cordillera

Sub‐región 2

Ñeembucú

Amambay

Concepción

Sub‐región 1

Región Oriental

11,1

22,9

25,3

24,4

19,1

16,4

21,6

16,2

18,3

12,9

15,6

15,4

12,1

1,7

9,5

5,8

12,8

10,8

17,4

Unidades productivas agrícolas beneficiadas por organismos financieros (%)

‐

39,5

‐

26,0

‐

29,6

‐

33,7

‐

13,6

30,6

Cooperativa

‐

33,1

‐

28,7

‐

29,0

‐

37,4

‐

40,2

30,2

CAH

‐

3,2

‐

9,6

‐

7,6

‐

10,2

‐

7,0

8,2

BNF

‐

1,0

‐

0,5

‐

0,6

‐

1,0

‐

2,7

Fondo Ganadero 1,2

‐

0,7

‐

9,6

‐

7,6

‐

4,6

‐

15,4

Comerciante/ Acopiador 7,6

‐

7,8

‐

12,5

‐

18,6

‐

13,1

‐

14,0

Banco/ Financiera 15,0

‐

17,7

‐

21,2

‐

11,3

‐

6,2

‐

9,8

12,6

Organismos financieros que beneficiaron a unidades productivas agrícolas (%)

Alto Paraná

11,1

Sub‐región 5

Otros

Central

Fuente: Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG.

229

SR3

0.743

productores 0.753

SR2

0.741

SR4

SR5

0.753

SR5

44.4

SR1

36.4

SR2

SR4

35.1

SR5

41.7

31.1 24.4

31.6

0.600 0.500 0.400 0.300 0.200 0.100 0.000

9.0 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0

0.551

SR3

Coeficiente de GINI

0.482

SR2

6.1

SR2

6.2

5.4

SR3

0.555

SR4

6.9

SR4

Promedio de años de estudio (%)

SR1

Gráfico 3.6‐5: Coeficiente de GINI

SR1

0.502

SR5

7.8

SR5

0.462

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

47.6

SR3

28.1

17.4

Índice de pobreza (% de población en pobreza según ingreso disponible per Cápita Estimado)

38.6

25.9

Gráfico 3.6‐4: Índice de pobreza

27.7 21.7

13.5

2.0

SR5

1.0

SR4

5.0 SR3

10.0

SR2

Rural(%)

0.0

SR1

Total (%)

Gráfico 3.6‐7: Necesidades Básicas Insatisfechas

Gráfico 3.6‐8: Promedio de años de escolaridad

0.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

50.0

85.0

100%

71.8

10 años y más

SR4

14.1

45.0

65.5

SR3

18.2

16.2

40.0

79.5

9.4 SR2 5‐9 años

7.8 7.2

90%

72.5

13.2 14.3

11.1

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20%

10% SR1 0‐4 años

SR1

0.729

Gráfico 3.6‐3: Años de residencia de los

0.755 0.750 0.745 ) 0.740 ‐1 0 ( l 0.735 ve Le 0.730 0.725 0.720 0.715

Gráfico 3.6‐6: Índice de Desarrollo Humano

(NBI) en acceso a la educación

230

70.5 69.7 68.8

69.7

35.0 30.0

68.9

70.0

25.0

80.0

60.0 50.0

20.0

1525

564 Cord

1376

366 Caaz

1077

1121

Itap alimentos de producción autoconsumo

18.8 18.4 15.2

19.1

9.7

17.4

SR4

10.2

15.2

SR5

18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0

3.1

16.9

2.3

0.4

SR2

16.2

1.2

0.2

SR3

10.3

2.3

0.3

SR4

7.6

Promedio de Personal Médico (por 10.000 habitantes)

SR1

0.4

5.0

SR5

0.8

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

29.0

18.1

SR3

Promedio de Médico Odontólogos (por 10.000 habitantes)

SR2

Promedio de Personal Auxiliar (por 10.000 habitantes)

SR1

Mortalidad materna (por cada 1.000.000 nacidos vivos)

72.0

66.0 64.0 62.0 60.0

SR1

69.0

SR3

69.0

médica

SR2

68.5

SR4

71.0

SR5

12.3

% de hogares que declararon poseer tierra sobre el total de hogares independientemente del título

Gráfico 3.6‐14: Porcentaje de tenencia de la tierra

58.0

63.3

Gráfico 3.6‐11: Acceso al servicio de atención

Mortaridad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos)

70.0

Itap

Caaz

alimentos de producción autoconsumo

Cord

68.0

60 50 40 30 20 10 Conc alimentos adquiridos

Gráfico 3.6‐13: Promedio de proteínas ingeridas

Gráfico 3.6‐10: Mortalidad infantil y materna

0.0

15.0

0.0

10.0

40.0

SR5

30.0

SR4

5.0

SR3

10.0

SR2

20.0

SR1 Esperanza de vida al nacer (años)

Conc

338

1199

Gráfico 3.6‐9: Esperanza de vida al nacer (años)

2500 2000 1500 1000 500 0

alimentos adquiridos

Gráfico 3.6‐12: Promedio de calorías ingeridas

231

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20%

10%

0.2 17.7 8.4

73.8

SR1

1.4 5.9 24.2

68.5

SR2 Ganadero

0.9 15.6

40.9

42.7

SR3 Agrícola

Forestal

3.5 8.8

54.4

33.3

SR4 Otro

19.1 0.6 19.6

60.7

SR5

10 a 20

20 a 30

30 a 40

40 a 50

120

100

120

50 a 60

más de 60

20 a 30 30 a 40

40 a 50

50 a 60

más de 60

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

160 140 120 100 80 60 40

0 a 10

Gráfico 3.6‐16a: Distribución de ingresos

120

100

10 a 20

Gráfico 3.6‐15: Superficie de tierra según uso de

100

0 a 10

promedios en efectivo (SR 1: Concepción)

más de 60

50 a 60

40 a 50

30 a 40

suelos

20 a 30

10 a 20

0 a 10

más de 60

50 a 60

40 a 50

30 a 40

Gráfico 3.6‐16d: Distribución de ingresos

20 a 30

Gráfico 3.6‐16c: Distribución de ingresos

promedios en efectivo (SR 4: Itapúa)

10 a 20

Gráfico 3.6‐16b: Distribución de ingresos

promedios en efectivo (SR 3: Caazapá)

0 0 a 10

promedios en efectivo (SR 2: Cordillera)

232

16,000,000

remesas y otros 140.0

3.8

18.5 2.3

24.3 4.0

7.5

53.5

5.5

1.0

171.0

3.0

35.0 30.0 25.0

10.0 5.0 0.0

14.0

SR2

17.0

SR3

17.9

SR4

30.9

SR5

% de ingresos fiscales municipales dentro de los ingresos totales

SR1

15.3

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

5.3

120.0

1.3

SR5

14,000,000

9.0

SR4

20.0

1.3

SR3

100.0

0.0

Coopertivas

33.7

100000.0 90000.0 80000.0 70000.0

87715.0

SR2

63205.9

SR3

SR4

75048.4

Gráfico 3.6‐19: % de ingresos fiscales municipales

38.8 31.3

60000.0 50000.0 40000.0 30000.0 20000.0

SR1

47647.5

Gráfico 3.6‐18: Promedio de número de agencias

31.5

SR5

20.1

dentro de los ingresos totales

45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0

SR4

SR5

Monto de inversión pública por cada habitante (Guaraníes)

10000.0

SR3

% de gastos de inversión pública dentro del totalidad del gasto

Gráfico 3.6‐22: Monto de inversión pública

5.0 SR2

Gráfico 3.6‐21: % de gastos de inversión pública

municipal por cada habitante (Guaraníes)

0.0

SR1

municipal dentro de la totalidad del gasto

0.0

16374.7

financieras

CAH

SR2

15.0

SR5

SR1

80.0 60.0

64.2 57.7

SR4

20.0

8,000,000 Ingresos por agroindustrias y otras pequeñas manufacturas

40.0

4,000,000

2,000,000

60.9

SR3

35.1

Gráfico 3.6‐17: Estructura de ingresos

59.0

SR2

BNF

12,000,000 ingresos laborales

180.0

Itap

20,000,000

Caaz

160.0

Cord

18,000,000

Conc

6,000,000

10,000,000

70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0

0.0

10.0

SR1

% de recursos transferidos del Gobierno Central (Royalties) dentro de los ingresos totales municipales

Gráfico 3.6‐20: % de recursos transferidos del Gobierno Central (Royalties) dentro de los ingresos totales municipales

233

1.60 1.40 1.20 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00

1.21

SR1

1.36

SR2

1.11

SR3

1.18

SR4

0.53

SR5

Proporción de gastos de inversión pública municipal por gastos del personal

Gráfico 3.6‐23: Proporción de gastos de inversión pública municipal por gastos de personal

30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0%

17.6%

4.5%

SR1

Cooperativa (%)

22.0%

SR3

8.7%

16.6%

SR4

8.9%

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

26.7%

11.8%

SR2

Todos los tipos de organizaciones (Cooperativa, Comité de agricultores, Asociación de agricultores o productores agropecuarios, Asociación Rural del Paraguay y otros) (%)

Gráfico 3.6‐24: Organización de productores

234

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Aproximándose a una nueva estrategia

4.1

Introducción

La evolución de las políticas de desarrollo rural y el combate a la pobreza en las zonas rurales durante las últimas cuatro décadas demuestra que los países de la región, incluyendo Paraguay, probaron innumerables hipótesis sobre los problemas y sus causas y ejecutaron igual número de estrategias y políticas en el afán de superarlos. Cada interpretación y solución estuvo marcada por distintas corrientes de pensamiento y acción sobre el desarrollo, sin embargo, casi todas compartieron como común denominador: i) la visión poco pragmática del desarrollo y por ende con pocos resultados; ii) focalizada en determinados grupos, apuntando al uso eficiente de los recursos del erario público o de préstamos de la banca multilateral; iii) soluciones que no dieron entera respuesta a la realidad de los productores familiares ni atendieron suficientemente las opciones tecnológicas, los mercados, ni el desarrollo del contexto organizativo; iv) liderada por el sector público centralizado con la débil participación de los beneficiarios y de los gobiernos locales; v) concentrada en la producción agrícola o pecuaria, pasando por alto actividades productivas no agrícolas y perdiendo por lo tanto la riqueza de nuevas opciones de crecimiento y desarrollo; vi) debilidad en los mecanismos de articulación entre las cadenas de valor y la producción familiar y, por lo tanto insuficientemente aprovechados; vii) poca incorporación de la perspectiva de género en políticas y programas públicos, y con poco impacto en la superación de las desigualdades entre mujeres y hombres en cuanto al acceso a los recursos y a las oportunidades; viii) las urgencias del corto plazo indujeron a formular soluciones que prestaron poca atención a las diferencias sociales y territoriales. Desde la perspectiva de desarrollo rural, el débil tratamiento de los temas de la producción y la productividad y el escaso apoyo efectivo e integral orientaron los proyectos de inversión que buscaban superar los problemas de pobreza rural en diversos países y, a la larga, demostraron ser insuficientes para modificar los orígenes estructurales y políticos de la problemática rural. Un desafío pendiente es potenciar la matriz de desarrollo agrícola y rural, fortaleciendo las complementariedades entre las cadena de valor y la agricultura familiar a través de mecanismos y formas que permitan que los beneficios del crecimiento del sector alcancen a los diferentes grupos sociales y que, al mismo tiempo, se incremente la producción y la productividad en base a esfuerzos y autogestión. Se deberán aprovechar las oportunidades para hacer un uso más efectivo de la agricultura para el desarrollo atendiendo los importantes desafíos que necesitan ser confrontados. El incremento 235

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

en el precio de los alimentos causado por la creciente demanda mundial, acompañado por la disminución de la producción debido a problemas climatológicos ha vuelto a relevar la función fundamental de la agricultura en la producción de alimentos. Sin embargo, tal como se menciona en el diagnóstico, urge superar los rezagos que presentan los territorios rurales y su población, los que en generalmente, exhiben altos índices de pobreza, desempleo y subempleo. El sector rural muestra serias deficiencias en la disponibilidad y acceso a servicios públicos, carencias de infraestructura y, adicionalmente, en los últimos años han surgido serios problemas de inseguridad ocasionados por varios factores. Ese conjunto de carencias aumenta el riesgo de la inversión privada y condiciona seriamente la competitividad territorial, haciéndolos poco atractivos a nuevas inversiones. De cara a esa realidad compleja y multifacética se plantean estos lineamientos para orientar la formulación participativa de una estrategia de desarrollo rural nacional, cuyo objetivo es superar los problemas mencionados, a través de un conjunto de medidas de política que promuevan el crecimiento con desarrollo, a partir de una visión sistémica de largo plazo y procesos participativos que guíen la transformación del mundo rural. Para ello, han de adoptarse medidas de gestión innovadora que potencien la reinserción de la producción de la agricultura en general, y el estrato familiar en particular, a mercados dinámicos y competitivos de alimentos y de “commodities” agrícolas, y a actividades productivas relacionadas a todos los sectores de los territorios rurales.

236

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

4.2 Características esenciales de la estrategia A continuación se presentan sucintamente las principales características que debería adoptar la estrategia: •

Lógica de la propuesta. La Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales (DSTR) debe contar con el respaldo político del más alto nivel y tiene que ser concebida como una Política de Estado coherente con la Estrategia de Desarrollo Nacional, y por ende, trascender a los períodos presidenciales. En efecto, éste enfoque de desarrollo alcanza su máxima expresión toda vez que se conciba como un componente funcional de la Estrategia de Desarrollo Nacional, habida cuenta que contiene los fundamentos de las políticas sectoriales y provee del basamento técnico y financiero para las agendas sectoriales. El enfoque sistémico viabiliza la formulación y ejecución participativa de los planes estratégicos de cada territorio integrando, armónicamente, las agendas sectoriales y, por lo tanto, contribuyendo a la eficiencia y eficacia del sector público.

•

El largo plazo. Las transformaciones requeridas en las diversas dimensiones, deben entenderse como un proceso de cambios graduales durante un período de maduración de varias décadas. Dicho proceso incluye al sistema institucional y político que demanda una revisión profunda de determinados principios de la cultura política del país y de los ciudadanos.

•

La co-gestión del Desarrollo: Alianzas entre el Estado, la Sociedad Civil y el Sector Privado. La gestión participativa de las políticas públicas y la planificación de los territorios rurales es, por definición, un ejercicio de participación de la ciudadanía y de fortalecimiento de la democracia, que conduce a transformaciones profundas en el ámbito institucional y político. Uno de sus sub-productos es el fortalecimiento de mecanismos innovadores de diálogo para la construcción conjunta de un nuevo tipo de desarrollo y de territorios y, finalmente, de un país próspero, equitativo y solidario. En ese esquema, el Estado juega un papel facilitador y orientador del rumbo del país (Estrategia de Desarrollo Nacional), siendo el encargado de definir las reglas del juego (legislación y políticas) y la instancia responsable de proveer los servicios públicos básicos; por su parte, el Sector Privado contribuye con la gerencia de sus empresas financieramente rentables, socialmente responsables y ambientalmente sustentables; en tanto que las

237

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Organizaciones de la Sociedad Civil deben participar con responsabilidad y cooperar con la ciudadanía en su gestión. Todo esto, buscando aprovechar las potencialidades y las ventajas comparativas territoriales, sin desconocer las fuerzas y las tendencias de los mercados. La conjunción de estos elementos generará la dinámica social, económica y política, que impulsará el desarrollo sostenible del país. Esa nueva manera de concebir y ejecutar el desarrollo rural pretende generar un círculo virtuoso en el cual, los actores sociales y los promotores del desarrollo colaboren y negocien soluciones de interés compartido para el desarrollo de los territorios. •

Establecer mecanismos que potencien los vínculos entre las cadenas de valor y la agricultura familiar como un instrumento prioritario para la reactivación económica de los territorios. Para el caso paraguayo, este parece ser un componente determinante para el éxito de cualquier estrategia de desarrollo rural, ya que la dinámica del crecimiento económico depende significativamente del sector agropecuario al no existir otros sectores suficientemente dinámicos para absorber la PEA. A esto se suma la poca calificación de la mano de obra que emigra del campo a las ciudades generando tasas crecientes de desempleo y subempleo, cuyos efectos se materializan en el deterioro de las condiciones de vida en los centros urbanos y el incremento de la inseguridad. Es decir se aceleran los círculos viciosos. En ese contexto es importante analizar, adecuar y adaptar las lecciones aprendidas de casos exitosos de articulaciones entre cooperativas de producción y empresas privadas con productores familiares, que han logrado generar beneficios mutuos y efectos multiplicadores en las comunidades aledañas.

•

La adaptación de la estrategia por Sub-regiones y Territorios. Aunque la Estrategia Nacional de DSTR es sólo una, ésta debe ser lo suficientemente flexible para combinar el conjunto de políticas, programas y proyectos existentes, en respuesta a las realidades específicas de cada Sub-región, territorio o grupo de territorios, al potencial endógeno de los mismos, y a la realidad de los mercados. Existe la necesidad de adoptar diferentes combinaciones de políticas, y esto se hace más patente en aquellos territorios que están: i) habitados por etnias particulares; ii) cubiertos por áreas de conservación; iii) cercanos a la fronteras; iv) con niveles de competitividad territorial superior que viabilicen el aprovechamiento de su potencial productivo; v) proximidad a mega proyectos nacionales o binacionales que pueden transformar su dinámica económica, social y ambiental con efectos multiplicadores que generen oportunidades y desafíos particularmente complejos.

238

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

•

Instrumentalizar las acciones urgentes en pro de objetivos de mediano plazo. La estrategia deberá concebirse para orientar las medidas de corto plazo (urgencias) y dar coherencia al quehacer de mediano y largo plazo, potenciando su contribución para establecer el escenario deseado.

•

Potenciar el papel de la Mujer Rural y de los Jóvenes en la comunidad. Un postulado fundamental de la estrategia debe reconocer y valorizar la función reproductiva y el trabajo productivo de la mujer rural, así como su papel como promotora de la cultura y la cohesión social y actora preponderante de procesos de fortalecimiento del tejido social de las zonas rurales y de mejorías en las condiciones de vida del medio rural. La práctica del desarrollo ha demostrado la importancia del papel transformador de la mujer en el campo, lo que evidencia y refuerza la importancia de internalizar el tema de género en la estrategia y potenciar su función creadora y transformadora. De igual manera, los jóvenes – como generación de relevo – deben ser incluidos en los procesos de construcción de la Visión de sus territorios y de transformación de los mismos, asegurando su participación activa. La experiencia muestra que los jóvenes pueden jugar un doble papel, por un lado cumpliendo funciones como actores directos de las acciones y, por otro, como promotores e intermediarios de la innovación tecnológica en sus familiares y comunidades. En efecto, es fundamental potenciar la simbiosis natural que parece existir entre los niños y jóvenes y la tecnología para aprovecharlos como catalizadores e instrumentos multiplicadores de conocimientos, prácticas y métodos. Para ello es necesario recuperar, fortalecer y promover experiencias fundamentadas en TIC, telefonía celular, radio y televisión, como instrumentos para mejorar prácticas de producción, comercialización, salud y educación, y otros. De ahí que uno de los componentes fundamentales de cualquier estrategia de DSTR debe incorporar explícitamente a los niños y jóvenes (y a las escuelas y colegios rurales) en los procesos de capacitación e innovación tecnológica, sean estos productivos o gerenciales.

•

Potenciar la Gestión Territorial Participativa como método de transformación: La gestión participativa de los territorios es un método potente para que los propios habitantes, a través de medios formales y no formales, acuerden soluciones para los múltiples problemas que aquejan al medio rural y a la vez, aprovechen su potencial para superar adversidades.

239

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Actualmente, el buen gobierno y la participación son los fundamentos de la gestión territorial. El buen gobierno desarrolla capacidades para impulsar procesos de desarrollo transparentes, utilizando instrumentos y recursos de manera concertada con todos los actores sociales; mientras que la participación consiste en tomar decisiones sobre el futuro del territorio, de manera libre y en función a las necesidades, intereses e iniciativas propias, para buscar soluciones integrales: económico-productivas, sociales, políticas, reproductivas, de infraestructura, etc. •

Patrimonio Cultural e Identidad: La propuesta plantea en sus orígenes la promoción y el respeto a la diversidad, incluyendo también la diversidad cultural. El fortalecimiento de las redes sociales y territoriales servirá además para consolidar y difundir prácticas culturales de diversos pueblos y grupos sociales del medio rural como portadores y celadores de una porción significativa del patrimonio cultural del país, que aportan sustantivamente a la identidad nacional.

•

Las actividades económicas agropecuarias y no agropecuarias como motores del crecimiento y desarrollo de los territorios. Incrementar la producción, la productividad, la calidad e inocuidad de los alimentos, la competitividad y la sustentabilidad de las actividades agropecuarias y no agropecuarias serán claves para el éxito de la estrategia. Será fundamental promover la innovación tecnológica y difundir el uso de las buenas prácticas de producción y de tecnología.

•

Las políticas y normativas de ordenamiento territorial. Como instrumentos para orientar la ocupación del espacio agrícola y rural, y para establecer las condiciones del uso del suelo, deberán responder a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional integrando los ámbitos socioeconómicos, demográficos, culturales y ambientales, con énfasis en las directrices territoriales.

•

El rol de los Planes Territoriales Estratégicos: El cambio de la organización interna de los territorios se viabilizará a través de la formulación participativa de planes territoriales estratégicos que se sustenten en medidas de políticas sectoriales específicas, programas multisectoriales, y en orientaciones de los mercados, aumentando significativamente las contribuciones de la sociedad rural al desarrollo, al tiempo que mejora sustantivamente la calidad de sus condiciones de vida, a través del trabajo eficiente y efectivo, con servicios públicos suficientes y de calidad, el uso transparente del gasto público y de las inversiones en el medio rural.

240

Lineamienttos para Formuular la Estrategiaa de Desarrollo Sostenible de llos Territorios Rurales R Informe Final

La Esstrategia de DSTR impu ulsará el estaablecimiento de nuevas pautas p en la agenda de trrabajo interiinstitucional,, y a la vez podrá servirr de base paara instaurar una agendaa coordinada de la coopeeración interrnacional, faccilitando al G Gobierno con ncertar los diiferentes esfuuerzos. El ennfoque territoorial promueeve y se reffuerza a trav vés de la vin nculación Ruural-Urbana como mecaanismo dinam mizador de laas actividadees económiccas y de las relaciones r soociales. Se su ugiere por llo tanto quue la Estrattegia aproveeche esas interacciones i s como fueentes innovaadoras introdduciendo teccnologías quee promuevann la productiividad, la parrticipación y la democracia, la colabboración y la solidaridad. Históóricamente haa existido un na dependenccia innegablee entre los ceentros urbanoos y el medio o rural que ppuede llegar a generar círrculos virtuoosos de desarrrollo si se maneja m y orieenta con objetivos comppartidos por ambas a partess. Es por esoo que la estraategia debierra orientar cieertas políticaas que articuulen e impulssen la dinamización de laa economía. Las

preguntas

que

orrientaron

lla

formuulación de loos Lineamien ntos obedeceen a unaa lógica prácctica y se pu ueden resum mir así: i)

¿¿Qué tipo de concepción debe tener lla eestrategia de Desarrollo Rural R para seer eefectivamentee innovadorra y superaar loos desafíos actuales con n una miradda dde Largo Plazzo?

ii) ¿¿Cómo puedde potenciar la Estrategiia eel desarrollo de las caden nas de valor e innsertar en ellas a laa agriculturra fa familiar? iii) ¿¿Cómo

aprrovechar

las l

políticaas

sectoriales y programas existentes een ppro de una Estrategia que busca lla aarticulación

intersectorrial

lla

aarmonizaciónn de políticass? iv) ¿¿Qué tipo de capacitaación requieeren las insstancias secctoriales parra incorporaar las ttransformaciiones productivas y organnizativas req queridas por la l Estrategiaa? v)

¿¿Qué tipo de d innovació ón debe prom moverse parra mejorar la l productivvidad tanto en e las aactividades rurales r como o en la gerenncia del secto or público qu ue las promue ueve?

241

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

vi) ¿Qué papel deben jugar las organizaciones de productores rurales para ser más efectivas en los procesos productivos y en la de toma de decisiones? vii) Cómo aumentar las oportunidades de empleo e ingresos y la rentabilidad de los emprendimientos? viii) ¿Qué grado de fortalecimiento requieren las organizaciones para la gestión de políticas y territorios? ix) ¿Cómo recuperar la credibilidad de los habitantes rurales en las instituciones? Además de las preguntas mencionadas, se sugiere reflexionar sobre tres temas que, a pesar de encontrarse en esferas aparentemente distantes del desarrollo rural, son clave para la formulación de una estrategia consistente, estos son: i.

Fortalecer las actividades que incorporan al sector rural en la agenda de integración regional. Para tal fin, se podrían plantear mecanismos institucionales innovadores que tengan como objetivo fortalecer y ampliar la articulación e intercambios entre las organizaciones vinculadas al desarrollo rural con sus pares de países vecinos.

ii.

Fortalecer instancias que promuevan mecanismos de relacionamiento (ganar-ganar) entre los integrantes de la cadena de valor y la agricultura familiar, buscando optimizar las relaciones de intercambio.

iii.

Definir agendas de trabajo para aumentar la producción y mejorar la productividad en rubros para consumo y renta. El apoyo a la producción de alimentos debe fundamentarse en innovaciones tecnológicas apropiadas, créditos adecuados, procesos de agregación de valor local, en formas de producción y manejo post-cosecha y mecanismos de comercialización. Todo ello a partir de emprendimientos viables técnica, financiera y económicamente, incluyendo una escala mínima de producción rentable y la calidad y el volumen de producción que les permita competir en mercados dinámicos nacionales e internacionales.

242

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

4.3 Visión 2030 Todas las líneas estratégicas formuladas en el nuevo marco del desarrollo rural del Paraguay deben ser puestas en práctica para el cumplimiento de las metas definidas. Se propone la siguiente Visión 2030 como la meta a largo plazo o la meta final para el desarrollo de la Región Oriental con un horizonte de 20 años. Visión 2030 “La calidad de vida de los pobladores de los Territorios Rurales ha mejorado significativamente, consolidando el sentido de pertenencia, el arraigo y la gobernabilidad local, gracias al desarrollo de sus capacidades y competencias, a la gestión sostenible de los recursos naturales y al aprovechamiento del potencial productivo de sus territorios.” La calidad de vida en este caso se entiende como aquel conjunto de derechos y obligaciones ciudadanas que tiene cada habitante del país y que son inherentes a su propio estatus. La calidad de vida es el estado de una persona, familia o comunidad, resultante del cumplimiento de sus obligaciones y el ejercicio de sus derechos, que les permite acceder a: i) servicios públicos de calidad (salud, educación, nutrición); ii) un mercado laboral justo que ofrezca opciones de trabajo digno; iii) su ejercicio político ciudadano; iv) un marco legal adecuado y una fuerza del orden que garantice la seguridad ciudadana para convivir en paz en su comunidad; v) a medios de trasporte e infraestructura apropiada para movilizar a su familia y sus productos a los mercados; vi) conectividad estable y de amplia cobertura para que la población tenga acceso a telefonía, internet y televisión. La estrategia nacional de DSTR es una sola, sin embargo se deberá adecuar diferenciadamente a la realidad de cada Sub-región y/o Territorio. Sus objetivos plantean la cohesión social y la cohesión territorial en un contexto democrático y de gestión ambiental sostenible. Para ese efecto, la estrategia propone promover procesos y espacios de formulación participativa de políticas públicas armonizadas en los territorios rurales de manera que estos evolucionan con el esfuerzo de la gente, hacia nuevos estadios de desarrollo a partir de su dinamización económica y de su organización social. Para alcanzar ese objetivo mayor es necesario que el Estado preste su apoyo categórico a la transformación del marco institucional de desarrollo rural, tanto de sus instancias nacionales, como sub-regionales y locales. Esa innovación institucional es necesaria para incorporar el enfoque territorial de la propuesta y alcanzar las metas que mejoren efectivamente la calidad de vida.

243

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

4.4

Congruencia entre la Visión y las Metas del Gobierno

Es importante verificar si la Visión 2030 planteada en el apartado precedente es congruente con las metas políticas del gobierno, a fin de verificar la relevancia de las estrategias generales. Así, en este apartado se han revisado las metas superiores de los siguientes documentos políticos para analizar su pertinencia con la Visión 2030: (1) Plan Estratégico Económico y Social 2008-2013 (PEES) del Equipo Económico Nacional (EEN); (2) Propuesta de Política Pública para el Desarrollo Social (PDDS) 2010/2020 del Gabinete Social de la Presidencia; (3) Marco Estratégico Agrario (MEA) 2009/2018 del MAG; (4) Plan Estratégico de la Secretaría del Ambiente 2010 (PESEAM); (5) Plan Estratégico 2008/2013 del MSPyBS; (6) Plan Nacional de Educación 2024 (PNE) del MEC; y (7) Plan Estratégico 2008/2013 del MOPC. En el Cuadro 4.1-1 se presentan los resultados de este estudio comparativo. Este análisis ha puesto de manifiesto que la Visión 2030, en términos generales, es coherente y está acorde con las metas superiores propuestas en los mencionados documentos políticos. En primer lugar, la “gobernabilidad” de la Visión 2030 es congruente con la “creación de un sistema que sirva para coordinar las distintas políticas públicas”, propuesta por el EEN en su PEES, así como con el “enfoque de derechos”, “participación ciudadana”, “mejoramiento del acceso universal y la calidad de los servicios públicos” entre otros, propuestos por el Gabinete Social de la Presidencia en su PPDS; con “la no discriminación y la superación de la exclusión social, con amplia participación comunitaria y social” propuesta por el MSPyBS; y con la “gestión de las políticas en forma participativa, eficiente y efectiva” contemplado en el PNE del MEC. En relación a la “Calidad de Vida de los Territorios Rurales y de sus pobladores ha mejorado significativamente” propuesta por la Visión 2030, esta incluye aspectos relacionados con la salud y la educación en concordancia con los objetivos establecidos en los planes del MSPyBS y el MEC, respectivamente. Respecto al “gestión sostenible de los recursos naturales y el aprovechamiento del potencial productivo de sus territorios” propuestos en la Visión 2030, contribuirá al “incremento de la competitividad de la producción agropecuaria y otras producciones rurales no agrarias”, propuesto por el MAG en su MEA; a “la estrategia económica integral para el crecimiento a mediano plazo” propuesta por el MH en el PEES; así como con el “desarrollo económico y social” propuesto por el MOPC, y para la gestión sostenible de los recursos, la cual coincide con lo que se plantea dentro del PESEAM del SEAM, el “desarrollo sostenible”.

244

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 4.4‐1: Relación entre la Visión 2030 y las metas superiores de los principales documentos de políticas públicas Documentos Ministerios políticos Equipo Plan Económico Estratégico Económico y Nacional Social (PEES) 2008‐2013

Propuesta de Política Pública para el Desarrollo Social (PPDS) 2010‐2020

Gabinete Social de la Presidencia

Marco Estratégico Agrario (MEA) 2009/2018

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Plan Estratégico de la Secretaría del Ambiente 2010 (PESEAM)

Secretaría del Ambiente

Metas superiores Crear un sistema que sirva para  coordinar las distintas políticas públicas e implementar la estrategia de crecimiento económico inclusivo en el mediano plazo.

Promover un desarrollo sustentable,  mejorando la eficiencia en la gestión de las instituciones, tendientes a generar cohesión social e inclusión económica, aumentar la equidad, promover el acceso universal a servicios y prestaciones sociales de calidad, bajo un enfoque de derecho, con participación ciudadana y alto grado de desarrollo humano. Incrementar en forma sostenida y  sostenible la competitividad de la producción agropecuaria y forestal orientada por demandas de mercado, con visión de sistemas agroalimentarios sectoriales socialmente incluyentes y equitativos, orientadas a satisfacer el consumo interno y las demandas del sector externo, promoviendo así mismo, otras producciones rurales no agrarias generadoras de ingresos y empleos en el medio local‐territorial interior. Ofrece el marco de implementación  de las actividades propuestas en el Plan Nacional del gobierno, y que contribuyen al desarrollo sostenible, definiendo así mismo, la orientación del actual gobierno institucional de la SEAM, los principales aspectos de los ejes de las tareas y del sistema de gestión y administración.

245

Relación con la Visión 2030 La Visión 2030 propone establecer la “gobernabilidad” y en esta Estrategia, en su Capítulo 4, propone los ejes (transversales) para la construcción del mecanismo institucional para la implementación de las Directrices. Estos son congruentes con la “creación de un sistema que sirva para coordinar las distintas políticas públicas” del PEES. La “gobernabilidad” propuesta por la Visión 2030 incluye los objetivos establecidos en el PPDS, tales como “el enfoque de derecho”, “participación ciudadana” y el “mejoramiento de la eficiencia en la gestión de las instituciones tendientes a promover el acceso universal a servicios y prestaciones sociales de calidad”. La Visión 2030 propone forjar opciones de vida (reproducción y producción). Esta propuesta está de acuerdo con la promoción de la producción agropecuaria y de otras producciones rurales no agrarias del MEA.

El desarrollo sostenible es fundamental para lograr la Visión 2030.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Documentos Ministerios políticos Plan Ministerio de Estratégico Salud Pública y del MSPyBS Bienestar Social 2008/2013

Plan Nacional de Educación 2024 (PNE)

Plan Estratégico del MOPC 2008/2013

Metas superiores Integrar y articular un Sistema  Nacional de Salud coordinado, consolidado y con agendas de salud local, regional y nacional, sustentadas en la Atención Primaria en Salud que aborden los aspectos de acceso, gratuidad, no  discriminación y la superación de la exclusión social, con amplia participación comunitaria y social.

Garantizar el acceso, el  mejoramiento de la calidad, la eficiencia y la equidad de la educación paraguaya como un bien público, proponiendo como ejes estratégicos la igualdad de oportunidades en el acceso y  garantía de condiciones para la culminación oportuna de los estudiantes; la calidad de la educación de los diferentes niveles/ modalidades educativos; y la gestión de las políticas educativas en forma participativa, eficiente, efectiva y articulada entre los niveles nacional, departamental y local. Promover el desarrollo económico y  Ministerio de Obras Públicas y social del Paraguay a través de la de servicios de Comunicaciones provisión infraestructura de buena calidad e implementar un nuevo modelo de gestión que incorpore la participación del sector privado y los gobiernos sub‐nacionales en el financiamiento, la inversión, la operación y el mantenimiento de la infraestructura. Ministerio de Educación y Cultura

246

Relación con la Visión 2030 La “Calidad de Vida de los Territorios Rurales y de sus pobladores ha mejorado significativamente”, propuesta por la Visión 2030 incluye aspectos relacionados con la salud. La “gobernabilidad” propuesta por la Visión 2030 incluye varios objetivos establecidos en el Plan del MSPyBS, tales como la “no discriminación y la superación de la exclusión social, con amplia participación comunitaria y social”. La “Calidad de Vida de los Territorios Rurales y de sus pobladores ha mejorado significativamente”, propuesta por la Visión 2030 incluye a la educación como uno de sus ejes. La “gobernabilidad” y la “gobernanza” propuestas por la Visión 2030 incluye varios aspectos establecidos en el PNE, tales como la “gestión de las políticas en forma participativa, eficiente y efectiva”.

La “gobernabilidad” y la “gobernanza” propuestas por la Visión 2030 incluye el “modelo de gestión que incorpore la participación del sector privado y los gobiernos sub‐nacionales” propuestos por el MOPC.

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

4.5

Transformación en las Cuatro Dimensiones

Los Lineamientos que se plantean a continuación se sustentan en los principios sistémicos del desarrollo sostenible, y como tal, trascienden los objetivos de mejorar la producción agropecuaria familiar, la generación de fuentes de empleo e ingresos rurales o de programas específicos para paliar determinados problemas de la población en estado de pobreza. Sin lugar a dudas, estas son medidas necesarias para mejorar un aspecto del bienestar de la población, sin embargo son insuficientes para modificar una situación cuyas raíces son estructurales. Para promover un desarrollo democrático, equitativo, solidario y sustentable, se plantea la necesidad de potenciar la capacidad productiva del país, reconociendo su diversidad social y ambiental, adoptando de manera decidida el Ordenamiento Territorial240como mapa de ruta. Aprovechar creativamente la demanda de productos específicos, con cualidades especiales y con de nichos de mercado surgidos con la globalización es otro de los objetivos, puesto que las actividades que tienen como punto de partida la demanda del mercado, pueden transformarse en dinamizadores económicos y sociales de los territorios. Entre esos productos se pueden mencionar bienes con identidad de origen, productos convencionales y orgánicos, primarios y transformados. Habida cuenta de los postulados enunciados, se plantea la necesidad de realizar transformaciones de fondo que mejoren: i)

Los procedimientos de relacionamiento y negociación en tres ámbitos: a) entre diversos actores del desarrollo; b) entre promotores del desarrollo y c) entre actores y promotores;

ii) Los procesos y el funcionamiento de los foros de toma de decisiones y de asignación de recursos (descentralización y participación); iii) Los desequilibrios entre diversos grupos de la sociedad civil, los desbalances entre regiones del país y las asimetrías entre el campo y la ciudad. La transformación sistémica planteada por los Lineamientos se sustenta en cuatro Pilares y en tres Ejes. Los primeros están conformados por conjuntos de políticas, programas y proyectos que atañen a un igual número de Dimensiones del Desarrollo: económico-productivo, socio-cultural, ambiental y político-institucional. Mientras que los segundos hacen referencias a 240

El Ordenamiento Territorial, constituye una herramienta fundamental para el desarrollo de los territorios, considerando que va dirigido al uso sustentable de los recursos naturales, sociales y económicos del territorio, buscando mejorar la calidad de vida de los habitantes, sin que el medio natural sea degradado en los procesos productivos. Se plantea la participación de representantes de los diferentes sectores de un determinado territorio, de manera a construir una articulación integral inter sectorial.

247

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

un conjunto de actividades programáticas habilitantes de las personas, las organizaciones y las instituciones. Consecuentemente, las actividades de los Ejes adquieren una función transversal en todos los Pilares. En síntesis, los Lineamientos sugieren que la estrategia apunte a: i) innovar mecanismos político-institucionales para superar los desequilibrios mencionados; ii) mejorar y diversificar la producción de los territorios; y iii) adoptar métodos y procedimientos eficaces de toma de decisiones que permitirá la participación democrática y la autogestión. La estrategia plantea a transformaciones graduales y sistémicas en por lo menos cuatro de las dimensiones típicas de los territorios y con un perfil temporal de por lo menos dos décadas. Además, es necesario repetir que el objeto y sujeto del desarrollo propuesto son las personas (mujeres y varones, niños, jóvenes y adultos) y sus organizaciones, y por ende, la formulación de la estrategia propone incorporar explícitamente a todos los actores sociales, sean estos representantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, y de los Sectores Público, Privado y Académico/Educativo. Su participación efectiva será fundamental para garantizar la sostenibilidad de las políticas, programas y proyectos de DSTR. Es importante subrayar que la Estrategia promueve actividades económicas rurales que abarcarán la producción agropecuaria primaria, y a más de ello, propone actividades para aprovechar las múltiples funciones del medio rural e incluye los servicios de apoyo a la producción rural, acuicultura, turismo ecológico, cultural y rural, servicios ambientales, minería, comercio, agroindustria y procesamiento, entre otros. La visión sistémica de la estrategia le permite contribuir con los procesos de democratización y modernización del Estado, entre los que se pueden mencionar: i)

Viabilizar la articulación de las agendas sectoriales a través de procesos más eficientes y eficaces.

ii)

Facilitar la armonización de políticas, programas y proyectos sectoriales en Territorios.

iii) Adoptar políticas y directrices de Ordenamiento Territorial para establecer o promover actividades productivas acordes con una gestión sostenible del territorio. iv) Establecer un proceso gradual de ejecución después de la etapa de validación en un grupo de territorios. v)

Incorporar a las Organizaciones de la Sociedad Civil en los procesos de toma de decisiones.

vi) Potenciar y complementar políticas, programas y proyectos existentes. vii) Adaptarse a las diferencias entre Sub-regiones y entre Territorios.

248

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Habiendo explicitado los conceptos fundamentales y las orientaciones de los Lineamientos, se presenta, a continuación, un primer esbozo de los principales componentes de la Estrategia. Es fundamental advertir que la estrategia lidia con realidades complejas y por lo tanto, en múltiples ocasiones la superación de determinados problemas en los territorios, demandarán combinaciones de políticas o programas provenientes de diversos Pilares y/o Ejes. En la práctica, la Estrategia se constituirá en un mecanismo de articulación y armonización entre instituciones, políticas sectoriales y programas que tienen el potencial para complementarse y potenciar su accionar en los territorios rurales. En otras palabras, la Estrategia se fundamentará en un conjunto de métodos y esquemas de trabajo que aprovechan una serie de políticas sectoriales existentes, cuya combinación genera sinergias que aumentan y aceleran las transformaciones anheladas. La estrategia cumple un rol articulador y facilitador de instituciones y políticas sectoriales, a la vez que posibilita el diálogo y la negociación para conseguir la complementación interministerial y el aterrizaje articulado de las políticas en los territorios. En ese contexto, es necesario generar un proceso de concertación entre todos los actores locales, sean estos, representantes de instituciones públicas y privadas u organizaciones de la sociedad civil, para el diseño e implementación de políticas, la formulación de planes y programas, y, para la ejecución de proyectos de desarrollo. En primer término se presentan los cuatro grupos de medidas o programas que apuntan a promover las principales transformaciones en igual número de dimensiones. Por su fundamental importancia y la necesidad de ejecutarse sistémica y sostenidamente durante un largo período, se las ha denominado Pilares, estos son: i) La economía rural; ii) La Diversidad Socio-Cultural; iii) El aprovechamiento y el Respeto del Ambiente; y iv) Un esquema Institucional Participativo. Mientras que más adelante, bajo el acápite de “Fortaleciendo Capacidades y Organizaciones” se presentan tres Ejes. Esos se conciben como una combinación de actividades, políticas o programas habilitantes de las personas, las organizaciones y las instituciones. Estos son: i) Consolidar y Mejorar Capacidades y Habilidades; ii) Afianzar las Organizaciones de la Sociedad Civil; y iii) Mejorar la Gestión de la Información y el Conocimiento.

249

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

4.5.1 Economía rural A. Introducción Este Pilar plantea una transformación económico-productiva sustentada en cuatro líneas estratégicas fundamentales: i) Modos de producción adaptadas a las características de la producción familiar; ii) Innovación tecnológica para todas las fases de la producción rural; iii) Micro y pequeñas empresas rurales y iv) Integración y cohesión productiva. En ese contexto, este Pilar apunta a la obtención de logros relacionados con el aumento de la eficiencia económica (productividad) y el incremento en la cantidad y calidad de las oportunidades de empleo e ingresos en el medio rural, para lo cual es importante promover las micro y pequeñas empresas rurales como instrumentos para democratizar las oportunidades económicas y garantizar procesos incluyentes de desarrollo. B. Principales fundamentos Los principios básicos que orientan el Pilar surgen de la concepción del desarrollo sostenible. En ese contexto se plantea la necesidad de adoptar o fortalecer la ejecución de políticas, así como algunos instrumentos legales que promuevan: a) Las micro, pequeña y mediana escala de producción; b) Las formas asociativas y cooperativas de producción; c) La gestión ambiental sostenible en todas las etapas de los procesos productivos; d) La innovación tecnológica que incremente la productividad, compatibilizando la eficiencia productiva con la intensidad de uso de mano de obra y la gestión ambiental amigable; e) La promoción de actividades productivas vinculadas a la generación de energías renovables; f) El incentivo a la formación de clusters productivos. Es importante recordar que el proceso de transformación de cada dimensión debe complementar su agenda articulándose coherentemente con las políticas y programas sectoriales específicos que están en ejecución. C. Objetivo Este Pilar busca dinamizar la economía rural de los territorios como precondición para hacer despegar procesos de desarrollo aprovechando su potencial endógeno y promoviendo formas innovadoras de producción rural que generen alternativas de empleo e ingresos para la población. Para tal propósito, se plantean medidas que se focalizan en los emprendimientos rurales y en los mecanismos que vinculen a los productores familiares con las cadenas de valor.

250

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Así mismo, el Pilar plantea líneas para mejorar los servicios e infraestructura que condicionan la competitividad de las personas y los territorios. En primer término, se promueven la producción agropecuaria familiar y los negocios relacionados con las actividades productivas agropecuarias, no agropecuarias y de servicios. Asimismo, la articulación de los productores familiares con las cadenas de valor se focaliza en la búsqueda de alternativas productivas que puedan ser promovidas tanto para agro-cadenas (como el caso de la soja y algunas cooperativas) como para productos de exportación en rubros típicos de la agricultura familiar (como el caso de la cadena de cítricos en Caazapá). En el ámbito territorial se plantean actividades para mejorar los servicios y la infraestructura que condicionan la competitividad territorial, tales como las vías secundarias de conexión con otros territorios o centros urbanos y mercados de productos, insumos y servicios; infraestructura de apoyo a la producción como energía eléctrica, servicios de telefonía e internet, centros de información de mercados, servicios de acopio y comercialización, unidades de transformación, servicios de innovación tecnológica, crédito, entre otros. La dinamización de la economía rural requiere mejorar la competitividad de la agricultura familiar, y para ello se deberán incrementar la producción y la productividad, agregar valor a los productos, satisfacer estándares de calidad, trazabilidad, sanidad e inocuidad de productos y alimentos, con la asistencia del sector público en temas tecnológicos, de comercialización, procesos de transformación (agroindustria rural) y de manejo post-cosecha. Para el Pilar de economía rural, se deberá realizar una revisión exhaustiva de las agendas del MAG, MIC, SEAM, y otras dependencias que manejen componentes compatibles y complementarios al desarrollo rural. D. Líneas Estratégicas El mejoramiento y la diversificación de las actividades productivas plantean tres objetivos: i) Optimizar las oportunidades productivas que surgen en todos los sectores del territorio, aprovechando diversas opciones de desarrollo y fortaleciendo las redes socioeconómicas del sector; ii) Minimizar la vulnerabilidad ante los riesgos generados por los efectos del cambio climático o las condiciones del mercado; iii) Dinamizar el mercado de trabajo promocionando las inversiones productivas, diversificando opciones y reforzando fuentes de empleo e ingresos que requieran destrezas y habilidades técnicas específicas. A continuación se presentan las principales Líneas Estratégicas.

251

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Línea Estratégica 1: Asistencia Técnica para contribuir al cambio tecnológico y al desarrollo de la agricultura, en especial para productores de pequeña y mediana escala. Fortalecer las capacidades y habilidades de los productores para que incrementen la producción y la productividad de los rubros tradicionales y emergentes, y se incorporen exitosamente a las cadenas de valor. Para tal fin se adoptaran las siguientes medidas: i)

Promover prácticas de producción limpia y sustentable.

ii)

Establecer un proyecto piloto que incorpore pautas curriculares y prácticas al sistema escolar orientadas a sistemas integrados de producción241.

iii) Instaurar o consolidar fondos rotatorios para financiar infraestructura básica de apoyo a la producción242. iv) Fortalecer un tipo de servicio de asistencia técnica y extensión rural contratado por las organizaciones243 que atienda procesos, métodos, técnicas y tecnologías de producción primaria, secundaria y de comercialización. v)

Utilizar los programas de transferencias directas como incentivos para fortalecer los sistemas de producción, procesamiento y comercialización.

vi) Establecer un fondo de garantía de crédito para las MER que facilite el acceso de las mismas al crédito, eliminando el riesgo inherente de diversas actividades productivas244. vii) Promover la innovación tecnológica y la integración de los enfoques tradicionales con la biotecnología moderna y las nuevas tecnologías de información y comunicaciones para diversificar las opciones productivas, mejorar la competitividad y la sustentabilidad de las actividades agropecuarias. 241

Los sistemas integrados de producción utilizan prácticas compatibles con la protección y mejora del medio ambiente, los recursos naturales, la diversidad genética y la conservación del suelo y el paisaje. 242 Este fondo se destinaría a cubrir los costos de los materiales necesarios para las obras de mantenimiento vial de los caminos pavimentados y empedrados, que se realizarían con la iniciativa de los pobladores de la zona que actualmente está llevando a cabo el municipio de La Paz. Como un sistema similar, entre los años 1971-1999 el Instituto de Desarrollo Municipal de Paraguay (IDM), dependiente del Ministerio del Interior, tenía a su cargo recibir y gestionar fondos públicos y donaciones para otorgar el “Fondo Rotatorio Municipal” a las municipalidades solicitantes. La comunidad se organizaba, y solicitaba ante la municipalidad el financiamiento para la ejecución de pequeñas obras de infraestructuras, para luego devolver el monto correspondiente. 243 Formar grupos de alrededor de 150 productores, los que contratarían a técnicos locales. Aunque a mediano plazo, este tipo de extensión deberá ser auto-financiado, en la etapa de implantación del sistema los productores contarían con apoyo financiero del gobierno local para cubrir costos. Para tal medida se podría capacitar a egresados de escuelas agrícolas y aprovechar los recursos humanos de las instituciones públicas, Escuelas Agrícolas o Centros de Desarrollo Agrario para establecer un programa de generación-validación de tecnología apropiada con experimentación en fincas y con la participación de los productores. 244 El concepto central de este fondo es ampliar el acceso a los créditos por parte de los productores sin condiciones de presentar respaldos hipotecarios, para lo cual el gobierno funge de garante. Es necesario crear un mecanismo que compense un determinado porcentaje de cuentas irrecuperables. Los productores familiares pagarían, además del capital e interés, una suma por la garantía.

252

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

viii) Promover modos de producción sostenible integrando sistemas productivos de corte ancestral, tradicional e indígena bajo un enfoque agroecológico245. Línea Estratégica 2: Promover la articulación de la agricultura familiar a Cadenas de Valor. Establecer un programa de formación de capacidades para facilitar la inserción de los productores familiares a las cadenas de valor vinculadas a mercados dinámicos, con beneficios para todos los actores involucrados (ganar-ganar). Para tal propósito se sugieren las siguientes medidas: i)

Establecer a nivel territorial y sub-regional un mecanismo de identificación de oportunidades de integración económica.

ii)

Fortalecer las mesas de coordinación interinstitucional en los territorios.

iii) Mejorar los mecanismos para atraer inversiones en base a las potencialidades territoriales. iv) Apoyar a cooperativas, pequeños empresarios y ONG para que cumplan funciones articuladoras entre la Agricultura Familiar y las cadenas de valor. v)

Fomentar la cooperación público-privado (Centros Universitarios y Cooperativas) para fortalecer las cadenas de valor, realizando en base a demandas y según el caso, análisis situacionales, generación de innovaciones tecnológicas y desarrollo de nuevas opciones (insumos y productos).

vi) Potenciar esquemas de responsabilidad social empresarial orientando a las empresas privadas y cooperativas sobre los mecanismos de inclusión e integración de productores familiares a las cadenas de valor en base a principios de colaboración y equidad. vii) Fortalecer la capacidad técnica de los productores familiares para que logren insertarse con éxito a las cadenas de valor. viii) Establecer incentivos tributarios para empresas que adopten estrategias de responsabilidad social dirigidas específicamente a los actores más vulnerables de las cadenas de valor. ix) Potenciar la capacidad de las cooperativas, empresas y asociaciones privadas para que cumplan un papel activo como instancias prestadoras de servicios a la comunidad en temas de capacitación, asistencia técnica, financiera y de gestión u otras iniciativas para mejorar la calidad de vida de los pobladores. x)

Establecer mecanismos o arreglos de comercialización como la Agricultura de Contrato para incrementar y estabilizar la oferta de determinados productos (frutas y hortalizas entre

245

Crear una instancia institucional específica con su respectiva agenda con el objeto de recuperar y difundir las mejores prácticas y métodos ancestrales o tradicionales de producción y de modos de vida, la cual incluiría la creación de un mecanismo para incentivar al sector privado. Esa medida busca potenciar la riqueza del conocimiento y las prácticas de diversas culturas presentes en los territorios, cuyos principios de solidaridad social, técnicas productivas y sustentabilidad ambiental pueden ser difundidos y aprovechados por diversas empresas rurales y organizaciones sociales.

253

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

otros), transparentando las exigencias del mercado y aumentando la rentabilidad para los productores246. xi) Establecer programas de mejora, expansión y promoción de la producción rural por origen y localización247. xii) Implementar programas que incorporen aspectos relacionados a la calidad, oportunidad, marca, trazabilidad, sanidad agropecuaria e inocuidad de alimentos, entre otros. xiii) Consolidar y promover la Acuicultura en territorios específicos248. xiv) Desarrollar la agroenergía y promover el uso de los biocombustibles.249 xv)

Facilitar el acceso de los productores familiares a instrumentos financieros.

xvi) Desarrollar mecanismos de gestión de riesgos (p.ej. esquemas de seguros). Línea Estratégica 3: Fortalecer las Micro y Pequeñas Empresas Rurales (MER) a través de mecanismos flexibles y descentralizados de acceso a servicios múltiples. Se deberán crear y fortalecer programas específicos de producción y servicios para apoyar a las MER250. Las medidas específicas incluirán la amplia gama de servicios requeridos por las MER, 246

Se propone vincular la producción (oferta) con programas de merienda escolar o comidas en cárceles y hospitales públicos (demanda). Esta medida podría asegurar una oferta de calidad y cantidad suficientes para satisfacer una demanda específica. 247 Crear o fortalecer una instancia o red institucional (pública, privada, ONG, Universitaria) que diseñe una estrategia específica para recuperar y promover la producción y el consumo de productos típicos. Incluirá actividades tales como: i) la identificación y recuperación de los principales “productos típicos”; ii) validación y perfeccionamiento de técnicas y tecnologías específicas; iii), campaña de promoción de consumo, análisis de mercados, capacitación, etc. El Ñanduti y la Chipa son ejemplos de este tipo de productos cuyas características fundamentales identifican el producto con determinados lugares, y a la vez, el producto es portador de elementos culturales, al tiempo que cuenta con el reconocimiento popular. También se pueden mencionar el caso de miel, mermeladas, pulpa de frutas, etc. Sin embargo, los “productos típicos” con identidad de origen van más allá de comida y bebidas; en efecto, pueden incluir también medicinas, juegos, fiestas populares y religiosas (celebraciones de fiestas patronales o de Semana Santa), entre otras. 248 Se propone potenciar y complementar las agendas existentes, las instalaciones, los programas y proyectos del MAG, SEAM y el sector privado. Para tal fin se podría establecer una red entre las instancias institucionales vinculadas a la acuicultura con el fin de focalizar acciones para: a) Evaluar las opciones productivas más adecuadas para los territorios rurales y el tipo de productores, tanto productores de pequeña escala, y para aquellos de escala mediana o grande con miras a mercados nacionales e internacionales; b) Seleccionar las mejores prácticas para integrar la acuicultura en pequeña escala con la producción agrícola; c) Formar capacidades para la producción primaria, tratamiento y preparación del producto para la venta; d) Establecer un mecanismo de financiamiento de infraestructura productiva (industrialización de pequeña y mediana escala); e) Análisis y comprensión de las características del producto exigidas por los mercados, apoyo para mejorar la calidad y presentación de los productos primarios y secundarios. 249 En una perspectiva a largo plazo, la producción de biocombustibles deberá atender dos aspectos fundamentales. Por un lado, deberá realizarse de manera tal a evitar impactos ambientales negativos y por el otro, su producción no debe ir en detrimento de la seguridad alimentaria. 250 Esas MER se vinculan a las múltiples funciones que se observan en el medio rural, tal como: generación de energía, construcción y mantenimiento de obras públicas, colección y tratamiento de aguas, servicios ambientales (captura de carbono cuidado del patrimonio natural – biodiversidad – y producción de agua), cadenas de procesamiento y transformación de productos primarios para mercados locales, nacionales e internacionales, la recreación, medicina ancestral, manifestación cultural (música, pintura, poesía), zoo-criaderos, servicios productivos y sociales (pequeños negocios como peluquerías o salones de belleza, restoranes, hospederías), acuicultura.

254

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

tales como: innovación tecnológica para la producción primaria y secundaria, crédito bajo normas especiales, procedimientos para la comercialización, manejo de información de mercados, gestión de desechos, entre otros. i)

Crear un sistema para seleccionar y difundir las mejores prácticas de vinculación de las MER a las cadenas de valor.

ii)

Fortalecer mecanismos para la gestión y difusión de información de mercados.

Línea Estratégica 4: Infraestructura para fortalecer la competitividad territorial. i)

Mejorar la infraestructura y los servicios de apoyo en los territorios incluyendo: la red vial, la infraestructura productiva, los servicios de electricidad, telefonía e internet, y la infraestructura social: salud, educación, vivienda, seguridad y turismo (escuelas, colegios, universidades, hospitales).

4.5.2 Diversidad socio‐cultural A.

Introducción

La dimensión socio-cultural debe ser entendida como el sistema organizacional que estructura el funcionamiento ordenado de la sociedad local, que se genera y sustenta en la riqueza cultural de los diversos grupos culturales y étnicos en los territorios. Se busca generar opciones de convivencia pacífica y bajo ninguna circunstancia implica la homogenización cultural o la pérdida de las culturas locales. Se trata de consolidar redes basadas en relaciones de confianza y apoyo mutuo, para vigorizar la gestión de los territorios a través de procesos consensuados que minimicen los conflictos. B.

Principales fundamentos

El tipo de estrategia que debe plantearse se fundamenta en el papel que juegan las organizaciones campesinas y gremiales del ámbito nacional, departamental y local. En efecto, la gestión participativa de los territorios rurales se cimienta en la calidad y durabilidad de las organizaciones de la sociedad civil. La formación de capacidades de los actores sociales debe ser un esfuerzo medular de la estrategia para cambiar actitudes y comportamientos.

255

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Las organizaciones de la sociedad civil son importantes para fortalecer la implementación de respuestas sistémicas y coordinadas de los diferentes servicios públicos de apoyo a la producción o de tipo social (educación y salud) toda vez que aseguran la participación integral de las comunidades. De hecho, la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil asegura el poder de convocatoria que requiere ese tipo de multitareas. C.

Objetivo

Este Pilar tiene como objetivo orientar la transformación de los procesos de gestión de los territorios fundamentada en las organizaciones de la sociedad civil, en un contexto de inclusión social y respeto a la diversidad cultural, de género y edad. Para tal fin, las líneas estratégicas enfatizan procesos que buscan enriquecer y consolidar las capacidades de las organizaciones y de la ciudadanía rural, promoviendo actividades vinculadas con la preparación de materiales pedagógicos, capacitaciones, métodos e instrumentos de negociación y perfeccionamiento de habilidades y destrezas. El esfuerzo apunta a la consolidación de plataformas sociales naturales propicias para la discusión y la reflexión, y para la participación activa y efectiva en los procesos de formulación de políticas y planes de gestión territorial. Obviamente, las Organizaciones de la Sociedad Civil son piezas clave en dichas plataformas y por ende deben incluir todo tipo de actores, mujeres y varones, adultos y jóvenes, con todo tipo de intereses: productivos, reproductivos, recreativos, educativos, religiosos y deportivos. Además, los esquemas de trabajo deben potenciar el papel pivotante que juegan las Iglesias. Finalmente, las instancias afianzando esta plataforma deben sustentarse en la trilogía: Organizaciones de la Sociedad Civil, Sector Público y Sector Privado. D.

Líneas Estratégicas

Línea Estratégica 1: Fortalecer la articulación de Redes Territoriales de apoyo al desarrollo a partir de organizaciones de la sociedad civil251. El objetivo es potenciar la gestión participativa y que se afiance la autogestión comunitaria en torno a objetivos compartidos. Las medidas sugeridas incluyen, 251

Será deseable potenciar a las “organizaciones sociales naturales” haciendo alusión a aquel tipo de organización que surge y responde a objetivos propios de la comunidad que representa. Contrarias a un sinnúmero de organizaciones transitorias que han surgido en respuesta a programas impulsados por el sector público u otros organismos de cooperación.

256

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Preparar un inventario de formas asociativas tradicionales como punto de partida de un proceso participativo que permita la creación y consolidación de las mismas.

ii)

Establecer una agenda de trabajo que apunte a la identificación y formación de capacidades de negociación para articular actividades y complementar objetivos.

iii) Establecer un programa con las organizaciones de la sociedad civil sobre métodos y procedimientos de funcionamiento con el fin de diseñar estrategias de mejora continua. Línea Estratégica 2: Instituir mecanismos institucionales formales y no formales cuyo basamento permita rescatar y valorizar saberes y tradiciones culturales múltiples. i)

Fortalecer los procesos tradicionales de gestión del conocimiento y manejo de la información252.

ii)

Revisar el marco jurídico y normativo nacional que ampara a las organizaciones de la sociedad civil con el fin de establecer nuevas pautas que faciliten el reconocimiento de las organizaciones no formales para que operen como instancias legales.

Línea Estratégica 3: Crear opciones de empleo y ofrecer servicios de recreación para el mejoramiento de la condición para el arraigo. i)

Establecer opciones de educación y empleo en centros poblados de tamaño medio para complementar o suplementar las limitadas opciones que genera la agricultura familiar y disminuir los flujos migratorios a zonas urbanas.

ii)

Diseñar proyectos piloto que ofrezcan servicios de recreación con el objetivo de generar nuevas opciones de empleo para los jóvenes y al mismo tiempo sirvan como opción de recreación para la comunidad.

Línea Estratégica 4: Establecer unidades locales multiuso de servicios básicos diferenciados para el territorio. i)

Diseñar un sistema eficiente de servicios múltiples, preferiblemente localizados en un mismo perímetro, que ofrezcan cobertura de salud, educación y recreación. Esos mini-clúster permitirían racionalizar la distribución espacial de los servicios, y por ende los acercaría a la población y facilitaría su acceso. La concentración (descentralizada) de servicios podría generar efectos multiplicadores de otra índole, atrayendo servicios

complementarios como por ejemplo la venta de comidas y bebidas, entre otros. 252

Recuperar y valorizar conocimientos, prácticas y creencias tradicionales y ancestrales. Patrocinar eventos comunales o ferias locales que rescaten dichas tradiciones y al mismo tiempo, trabajar con el MEC para promover en las escuelas y colegios rurales ese tipo de contenidos.

257

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

ii)

Crear centros de multiusos en los nuevos asentamientos para mejorar la eficiencia de los servicios básicos.

4.5.3 Aprovechar y respetar el ambiente A. Introducción El trabajo en la dimensión ambiental requiere tener una perspectiva amplia y de conjunto del territorio nacional, sub-regional, departamental y las comunidades rurales. Involucra a varias instituciones e instancias públicas del nivel nacional, departamental y local. Debe cubrir la mayor parte de las actividades promovidas por el ser humano, sean estas productivas o reproductivas. El mejoramiento de la gestión ambiental requiere un cambio en la conducta de las personas y las instituciones con respecto a su relacionamiento y promoción de una gestión pro naturaleza. Esto a su vez exige realizar modificaciones y ajustes en los procesos productivos, tecnologías utilizadas y manejo de desechos. La piedra angular de la propuesta es el desarrollo sostenible, y consecuentemente los aspectos vinculados con el ambiente deben ser concebidos e incorporados transversalmente en todos los Pilares y sus respectivas Líneas Estratégicas. Este Pilar se vincula estrechamente con los otros, ya que el ambiente condiciona cualquier actividad humana. Habida cuenta que el tema ambiental es competencia de varias instancias públicas (MAG, SEAM, MIC), privadas y ONG253, se hace necesario revisar la legislación, los marcos institucionales y las políticas existentes con la finalidad de que las principales estrategias sectoriales y sus respectivas instituciones – ambiente, desarrollo rural y agricultura –, compatibilicen agendas y aprovechen sus sinergias.

253

Consejo Nacional del Ambiente – CONAM – instancia deliberativa, consultiva, definidora y evaluadora de la Política Nacional Ambiental. El CONAM está conformado por las secretarías (diez comisiones técnicas) y departamentos ambientales de los gobiernos departamentales y municipales; por representantes de entidades gremiales, sectores productivos y por ONGs ambientalistas. Mientras que la SEAM, tiene como función la formulación de políticas, coordinación, supervisión y ejecución de las acciones ambientales y de los planes, programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y vinculados a la preservación y conservación, recomposición y manejo de recursos naturales; el ordenamiento ecológico y del ambiente en general, propendiendo a un mejoramiento permanente de las condiciones de vida de los distintos sectores de la sociedad paraguaya para garantizar condiciones de crecimiento económico, equidad social y sustentabilidad ecológica a largo plazo.

258

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

B. Principales fundamentos Existe el convencimiento de que el tema del desarrollo sostenible y la gestión ambiental es un tema que atañe a todos y por ende, las soluciones radican fundamentalmente en el accionar organizado y sistémico de todos los actores del mundo rural y de sus pares en los centros urbanos. De igual forma, se torna fundamental incorporar y comprometer a los jóvenes y a los niños en la formulación de las agendas de desarrollo sostenible, tal como fuera establecido en la Agenda 21 de la Conferencia Mundial − Río 92. El enfoque sugerido por los organismos especializados es la gestión integrada de los recursos naturales, de manera que el manejo del bosque, el suelo y el agua (la biodiversidad) deben realizarse de manera sistémica y bajo la responsabilidad individual y colectiva de las comunidades rurales. En ese sentido, las comunidades rurales han sido, hasta recientemente, los custodios directos de los bienes comunes naturales – bosque, agua y suelo – (flora y fauna). Las interacciones entre los componentes de los sistemas agroecológicos requieren incluir aquellos territorios fronterizos cuyos recursos naturales podrían estar siendo afectados negativamente. Paraguay es uno de los países más ricos en agua (superficial y subterránea) del planeta. La disponibilidad de agua podría transformarse en un motor de desarrollo quizás más importante y duradero que el petróleo. Sin embargo, se hace necesario superar los problemas relacionados al manejo inadecuado de desechos líquidos y sólidos y a la inadecuada utilización de agroquímicos. Asimismo, es importante resaltar que Paraguay cuenta con la segunda masa boscosa de América después de la Amazonía. Sin embargo, la masa correspondiente al Bosque Atlántico de Alto Paraná (Región Oriental) pasó de 8.000.000 a solo 1.300.000 hectáreas en las últimas cinco décadas. Las tasas de deforestación se encuentran entre las más altas del mundo. C. Objetivo El objetivo de este Pilar es orientar la transformación del tipo de gestión ambiental del territorio de manera que se asegure su sostenibilidad, adecuando el manejo de los recursos naturales (suelo, agua, bosques y biodiversidad de fauna y flora), la gestión limpia de los diversos procesos productivos rurales y el uso para consumo humano (incluyendo desechos), a la capacidad de renovación de los ecosistemas.

259

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

D. Líneas Estratégicas Al igual que los otros Pilares, éste se fundamenta en la participación efectiva de los actores sociales en la gestión ambiental sostenible del Territorio y el compromiso de la población local con ese tipo de gestión. Recordando que estas líneas estratégicas cumplen funciones complementarias y articuladoras con actividades vinculadas al ambiente. Línea Estratégica 1: Evaluar medidas alternativas que combinen agendas de Agricultura, Cambio Climático, Forestal y Desarrollo Rural para generar alternativas de desarrollo sostenible que cumplirían objetivos productivos, ambientales y sociales. Línea Estratégica 2: Fortalecer la capacidad del sector agrícola para mitigar los efectos del cambio climático. Las oportunidades que se presentan al respecto se relacionan principalmente con el secuestro de carbono en los suelos y en áreas forestadas, pudiendo los productores agropecuarios y forestales ingresar a los mercados de certificados de carbono. En este marco, se requiere: Examinar los principios y orientaciones de las agendas surgidas en las CNUCC254 en

estrecha colaboración con la Oficina de Cambio Climático en Paraguay. ii)

Desarrollar tecnologías y prácticas ambientalmente sostenibles que mitiguen los efectos del cambio climático.

iii)

Capacitar a los profesionales en el desarrollo de este tipo de tecnologías.

iv)

Realizar evaluaciones e intercambio de informaciones sobre el impacto del cambio climático. Línea Estratégica 3: Sensibilizar a los actores sociales sobre la gestión y conservación del ambiente. i)

Establecer y realizar programas de difusión y capacitación en las escuelas, colegios, municipalidades, organizaciones de la sociedad civil y organizaciones de jóvenes para cambiar la conducta del uso del agua (reconociendo que es un bien renovable limitado), el manejo del bosque (fuente de energía) y el manejo de desechos (Ley 3R: Reducir, Reusar y Reciclar).

ii)

Fortalecer las pautas de gestión participativa del agua.

iii) Ajustar las normas de manejo sostenible de cuencas y humedales.

254

Convenciones de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

260

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

iv) Establecer procedimientos de promoción y auditoría ambiental formando equipos con representantes de las organizaciones de la sociedad civil y profesionales del sector público o Universidades. Línea Estratégica 4: Promover la producción sostenible y la gestión limpia y amigable con el medio ambiente. i)

Establecer programas de servicios ambientales que viabilicen el cuidado del medio ambiente y generen fuentes de empleo e ingresos complementarios a las actividades tradicionales255 .

ii)

Crear una red para la gestión limpia del ambiente con estrecha participación de la SEAM, el MAG, las universidades y ONGs, incluyendo nodos de innovación tecnológica aplicada, unidades de conocimiento especializado, generación de materiales didácticos, formación de capacidades para su manejo y establecimiento de incubadoras de experiencias.

iii) Fortalecer y difundir la producción agrícola orgánica y apoyar el análisis de mercados urbanos locales y nacionales para adecuar la oferta a las peculiaridades de la demanda256. iv) Recuperar y difundir la producción de plantas autóctonas comestibles y medicinales y promover actividades de transformación (agroindustria rural) para satisfacer la demanda de mercados urbanos especializados. v)

Establecer y fortalecer Unidades Descentralizadas de Innovación de Tecnologías Limpias Rurales (UDITER), incluyendo: a) producción eficiente, limpios (emisiones de CO2, uso de agua, manejo de desechos), y capaces de producir bienes con una calidad acorde a la demanda, b) sistemas agro-silvo-pastoriles; c) producción de compost con detritos de basura orgánica; d) labranza mínima; e) adecuación de técnicas y tecnologías de generación de energía de fuentes renovables, entre otros.

Línea Estratégica 5: Promover el uso de nuevas fuentes de producción de energías renovables i)

Promover el uso de energías renovables como la agroenergía, la energía solar y eólica257.

ii)

Promover la articulación institucional y el diseño de programas con el Viceministerio de Minas y Energía, la ANDE, entre otras instituciones.

255

Se podría hacer uso de incentivos fiscales o transferencias directas como instrumentos para motivar a la población rural organizada a adoptar prácticas ambientalmente amigables que contribuyan a la recuperación de suelos, al manejo del agua y el bosque, a la captura de carbono, a la conservación y preservación de especies. 256 Es posible que este tipo de actividad se enriquezca con la adopción de métodos y prácticas productivas ancestrales. 257 La energía solar y la eólica se podrán destinar al uso doméstico, particularmente para el caso de familias rurales aisladas y para ciertas etapas de la agroindustria rural, como puede ser el caso de deshidratación de frutas y hortalizas.

261

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Línea Estratégica 6: Promover la aplicación de la normativa de ordenamiento territorial. i)

Aprovechar los procesos de gestión participativa del territorio y la cogestión públicoprivada como medios para aplicar las normas de ordenamiento territorial.

Línea Estratégica 7: Fomentar actividades de reforestación que vinculen la reforestación con el desarrollo rural. i)

Investigar y promover el uso de técnicas adecuadas para la recuperación de masas boscosas, sean parcelas continuas, cultivos integrados, agro-forestería, sistemas agro-silvo-pastoriles y recuperación de cuencas, según las características de cada zona focal. Para este efecto se puede aprovechar el acceso a fondos provenientes de programas de captura de carbono.

4.5.4 Esquema político‐institucional participativo A. Introducción El reconocimiento y el empoderamiento de las organizaciones de la sociedad civil y las redes naturales que estas conforman en las comunidades rurales son elementos fundamentales del enfoque territorial. El fomento sistemático de esas instancias es trascendental para que éstas participen exitosamente en espacios de negociación, alcancen su autonomía y consoliden su liderazgo en la gestión de sus territorios y en la construcción de su futuro. En ese sentido el empoderamiento es un objetivo per se, no obstante los procesos de construcción de dicho empoderamiento son también instrumentales para revitalizar el tejido social – sus redes e interconexiones – y generar espacios de inclusión de los actores sociales. Incluye la creación de escenarios de reflexión y análisis individual y colectivo que induzcan a la creación de una ciudadanía responsable y de una sociedad democrática. En ese contexto, este Pilar plantea algunas líneas estratégicas que buscan facilitar la transición desde los esquemas institucionales tradicionales hacia la acción participativa de las organizaciones de la sociedad civil y sus redes locales y nacionales. Lo anterior proveerá la esencia, los métodos y los mecanismos adecuados para establecer consensos en la definición de los problemas prioritarios y formular propuestas participativas,

262

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

negociadas y concertadas para el desarrollo de cada territorio en respuesta a los intereses de los diferentes grupos. Es por ello que la institucionalidad en el ámbito nacional y local debe ser transformada y habilitada para responder a los cambios pretendidos por el enfoque territorial. De manera que se transite hacia una plataforma institucional descentralizada y flexible para adaptarse a la diversidad territorial, aprovechando las tecnologías modernas de comunicación, abriéndose al escrutinio público y recuperando la credibilidad de los actores del desarrollo. En suma, la transformación aludida busca fortalecer las redes de organizaciones sociales en los territorios y consolidar espacios de concertación en las comunidades y en los departamentos, así como en el ámbito sub-regional y nacional. Al mismo tiempo que se crean nuevos mecanismos de acceso a servicios públicos, opciones alternativas de prosperidad, seguridad ciudadana, entre otros. Finalmente, los planteamientos expuestos deben potenciar aquellas organizaciones existentes que comparten intereses respecto al desarrollo sostenible de los territorios rurales. Bajo ninguna circunstancia deben ser entendidos como propuestas para crear una institucionalidad territorial sustitutiva. B. Principales fundamentos El proceso de desarrollo sostenible requiere la transformación individual para entender y generar la transformación de las comunidades y finalmente del territorio. El argumento central es que la sumatoria de pequeños cambios individuales y colectivos conducirá a la visión de desarrollo anhelada. Cabe recordar que ese tipo de gestión se sustenta en procesos de planificación y negociación entre el ámbito nacional y el local (ascendente y descendente), así como el establecimiento de consensos entre actores del territorio y entre éstos y promotores. El enfoque territorial requiere un impulso especial a la innovación institucional, sustentado en el trabajo interinstitucional y multidisciplinario, la colaboración entre instancias públicas y privadas, la articulación entre el ámbito nacional y el local, la descentralización y la transparencia en los procesos de toma de decisiones. Una institucionalidad pública abierta, receptiva y participativa permitirá superar las tendencias paternalistas y clientelares. Por otro lado, la incorporación de los habitantes del campo y sus organizaciones a los procesos de toma de decisiones les permitirá ejercer una ciudadanía plena.

263

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Esos postulados sirven de base para las líneas estratégicas consideradas clave en este Eje. C. Objetivo En preparación para el logro de una exitosa gestión de políticas y territorios, este Pilar busca fortalecer procesos de desarrollo a partir de la transformación institucional tanto de las organizaciones y redes de actores de los territorios, como a las instituciones del sector público. Al mismo tiempo que se desarrollan instancias, métodos e instrumentos para la resolución de conflictos. D. Líneas Estratégicas Línea Estratégica 1: Promover una Ley para el DSTR como plataforma de políticas que sirvan de base a la Estrategia y orienten la acción de largo plazo. i)

Crear instancias u organismos de coordinación interinstitucional y aprovechar los existentes, para coordinar y gerenciar la Estrategia de DSTR258.

ii)

Reforzar nuevas instancias públicas y privadas surgidas recientemente, tales como el SIGEST, la Organización Nacional Promotora de la Estrategia de Competitividad (ONPEC) y armonizar los enfoques de gestión de DSTR.

iii) Fortalecer y consolidar una amplia gama de políticas intersectoriales (agricultura, fiscal, ambiente, comercio, agroindustria, acuicultura y pesca) que incentiven y orienten técnicamente la producción de la agricultura familiar. Línea Estratégica 2: Establecer y consolidar mecanismos transparentes de negociación con arbitrajes imparciales entre empresas rurales. i)

Analizar las normas, reglamentos y procedimientos que han garantizado el funcionamiento de los centros de mediación comunitaria existentes y adaptar el sistema a las condiciones socioeconómicas del interior, a través de lo cual se espera no sólo reducir los conflictos sino también aumentar oportunidades para fomentar la relación de confianza entre la agricultura familiar y las empresas rurales.

258

Este mecanismo institucional debe contar con capacidad de comando intersectorial para asegurar la articulación y armonización de las agendas sectoriales. Se deberán establecer definiciones claras de autonomías, competencias, complementariedades y medios de coordinación entre los niveles de administración; y se elaborarán e implementarán mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional: convenios, cartas, acuerdos y otros.

264

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Línea Estratégica 3: Reforzar los instrumentos legales y acelerar los procesos de regularización de la propiedad de la Tierra. Las medidas propuestas apuntan al fortalecimiento y complementación de las agendas del INDERT, el MAG y el CEPRA, focalizando en sus tres ejes prioritarios: acceso a la tierra, regularización y titulación, y arraigo. En ese contexto se propone: i)

Consolidar, modernizar y actualizar el catastro rural y el sistema de registro de propiedades.

ii)

Buscar opciones que permitan reestructurar la configuración de los asentamientos para lograr la eficiencia productiva y las economías de escala de los mismos, optimizando el uso de las unidades productivas.

iii) Una vez que las propiedades estén regularizadas, se fomentaran prácticas para la gestión sostenible y eficiente259. Línea Estratégica 4: Promover medidas de políticas que faciliten el acceso a la tierra. i)

Desestimular la concentración de grandes superficies de tierra.

ii)

Velar por la propiedad colectiva de las comunidades étnicas.

iii) Facilitar el acceso de las mujeres a la propiedad de la tierra. iv) Mejorar el acceso a la tierra de los campesinos sin tierra. Línea Estratégica 5: Fortalecer los mecanismos institucionales descentralizados para agilizar los procesos de asignación de tierras y complementar el trabajo del INDERT. i)

Crear un mecanismo de registro de propiedades a nivel municipal que sea ágil, legal y aceptado a nivel nacional para completar el catastro de tierras.

ii)

Identificar a través de las municipalidades la oferta y demanda de tierras y complementar el trabajo de distribución de tierras del INDERT.

259

Para ganar efectividad, estas medidas deberían ser complementadas con: a) el perfeccionamiento de métodos y procesos de recaudación impositiva; y b) el establecimiento de un sistema de información que vincule personas, capacidades y propiedades, como base para implantar un programa de asistencia técnica para incrementar la productividad y mejorar la calidad de la producción. Se sugiere hacer un levantamiento de los servicios de infraestructura disponible en los asentamientos: conectividad, de apoyo a la producción e infraestructuras social.

265

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Línea Estratégica 6: Establecer mecanismos y métodos de articulación entre las organizaciones de la sociedad civil y, entre estas y el resto de los actores sociales participes en los procesos de toma de decisión en el ámbito territorial. i)

Instituir y fortalecer los espacios de diálogos existentes para las diversas etapas de la gestión territorial. Se deberá asegurar la participación de organizaciones de la sociedad civil local como cooperativas, comités de desarrollo, incluyendo también a los actores más vulnerables.

ii)

Promover mecanismos de formulación participativa y descentralizada de toma de decisiones sobre asignación y ejecución de la inversión pública (financiamiento del Plan de Desarrollo Territorial).

266

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

4.6. Fortaleciendo capacidades y organizaciones A. Introducción La Estrategia de DSTR concibe y trata a las personas como seres integrales. En este proceso, se establecen participativamente opciones de desarrollo que pretenden mejorar las múltiples dimensiones que determinan las condiciones de vida de las personas. Las transformaciones propuestas buscan generar nuevas opciones de empleo e ingresos y abrir el acceso a alternativas innovadoras para mejorar las condiciones sociales, espirituales y de derechos ciudadanos de la población. Se busca instaurar oportunidades que aporten al crecimiento y al desarrollo integral de los habitantes rurales, así como a la transformación de sus territorios para que ofrezcan mejores opciones de vida. El nivel de desarrollo que pueden alcanzar los territorios está condicionado por el grado de preparación de su población, la madurez política de sus organizaciones y la fortaleza de las instituciones públicas y privadas responsables de promover el bienestar de la población. Las interacciones entre estas tres fuerzas del cambio facilitan la gobernabilidad y la gobernanza de esos escenarios, lo cual permite instaurar procesos de transformación estables, seguros y sostenibles. La población en el medio rural, sus organizaciones y redes son componentes clave del DSTR, considerando que son responsables de implementar la estrategia y, a la vez, son también los beneficiarios de los resultados que se alcancen. Se torna vital establecer acciones estratégicas focalizadas a mejorar, desenvolver y profundizar capacidades específicas para: compartir liderazgos con el sector público en los procesos de gestión participativa de territorios, acometer funciones productivas rurales, alcanzar la vinculación exitosa con mercados, negociación, convocar audiencias, entre otras. Por otro lado, esas actividades deben apuntar a la socialización de conocimientos, información, – capacidades-destrezas-habilidades – a través de procesos e instrumentos que amplían y aceleran su difusión entre diversos actores del medio rural – niños, jóvenes, mujeres y varones – y espacios rurales. Metodológicamente todas esas actividades deberían auspiciar la utilización de métodos del tipo aprender-haciendo, enseñanza dialogante y en vía múltiple. En suma, se trata de transformar

267

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

cada momento de construcción del futuro en un dialogo para el aprendizaje y el crecimiento ciudadano. Si bien los actores rurales y las organizaciones de la sociedad civil merecen una atención especial para conseguir su consolidación y fortalecimiento, es también necesario establecer medidas específicas para fortalecer las instancias descentralizadas de gobierno. Esa práctica facilitará un dialogo entre ambas partes, con una sintonía sobre el tipo de desarrollo que se está impulsando y los métodos que se deben utilizar para aumentar la participación. Se trata de compartir conocimientos y generar relaciones horizontales que superen los vínculos jerárquicos y el aprendizaje unidireccional. El argumento central es que cada proceso y momento de la gestión de los territorios se torne en experiencia de aprendizaje político-administrativo en sí mismas; lo que al fin de cuentas facilitará la maduración y consolidación del empoderamiento ciudadano. La planificación participativa requiere que los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil estén preparados para la gestión de los conflictos que acompañan con frecuencia los procesos de búsqueda de soluciones consensuadas y por ende, la necesidad permanente de establecer espacios y métodos de negociación. Se requerirá del desarrollo de capacidades individuales y del fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil para la gestión territorial y para dar respuestas consensuadas a situaciones urgentes o de corto plazo, haciendo posible la incidencia de la población en temas referidos al cuidado de la salud, a las condiciones sanitarias, a las obras públicas simples, la prevención de desastre naturales, entre otros. B. Función que cumplen los Ejes En el contexto expuesto, los ejes deben ser concebidos y diseñados de forma que cumplan varias funciones: a) orientar contenidos y métodos de las diversas líneas estratégicas; b) fungir como instrumentos que den coherencia a las relaciones entre pilares; c) aprovechar armónicamente programas en ejecución y cuyas características permiten su adaptación en funciones complementarias; y d) servir de nexo institucional entre diversas instancias responsables por temas trascendentales como educación, capacitación, difusión, investigación aplicada, gestión de organizaciones, seguridad ciudadana, entre otros. Los ejes seleccionados son: i) mejorar las capacidades y habilidades (talentos); ii) afianzar las organizaciones de la sociedad civil y iii) mejorar la gestión de la información, el conocimiento y

268

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

la comunicación. En cada eje se plantean posibles líneas estratégicas que, por su naturaleza habilitante, conforman los hilos transversales que garantizan la orientación de contenido temático-conceptual, métodos participativos y procedimientos transparentes y colaborativos. 4.6.1 Consolidar y mejorar capacidades y habilidades Este eje tiene como objetivo afianzar los talentos, habilidades y destrezas de los actores sociales para el desempeño de sus funciones en materias de organización social y productiva. A. Principales fundamentos Las diversas líneas de aprendizaje apuntan a fortalecer la participación efectiva de la sociedad civil organizada en la gestión de sus territorios, en la interacción constructiva con las instancias públicas y por sobre todo, en la práctica continúa en procesos de negociación paritaria; contribuyendo a la construcción de una ciudadanía activa, creadora e innovadora. Por otro lado, la transformación o reconversión productiva de los territorios plantea el desafío de satisfacer la demanda del mercado laboral que requiere nuevas habilidades y destrezas en empleos “no tradicionales”. Es decir, se hará necesario anticipar la reconversión laboral preparando perfiles para mandos medios y profesionales, tan escasos en el medio rural. B. Líneas Estratégicas A continuación se presentan las Líneas Estratégicas y las medidas propuestas. Línea Estratégica 1: Instituir un programa específico para “respaldar y consolidar con materiales, métodos didácticos y recursos humanos” a los centros educativos activos en el ámbito del MEC, con estrecha colaboración de las instancias institucionales responsable del DSTR. i)

Establecer una experiencia piloto para desarrollar iniciativas que cuenten con el respaldo académico y la posibilidad de adecuar el Curriculum para incorporar proyectos productivos o de servicios a la comunidad, fortalecer programas que promuevan el multiculturalismo (bilingüismo incluido), crear un fondo de proyectos innovadores, implantar una unidad de apoyo para la formación de microempresas estudiantiles (incubadoras de MER). Para tal propósito se adoptará como punto de partida la infraestructura y la capacidad técnica existentes en escuelas, colegios, colegios técnicos y Universidades, en determinadas comunidades (o territorios).

269

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Línea Estratégica 2: Consolidar y actualizar programas de formación de capacidades de los actores de las instituciones públicas y privadas y de las organizaciones de la sociedad civil, en temas relacionados con la gestión de los territorios y el DSTR. i)

Fortalecer la institucionalidad pública a nivel local dentro de un escenario de descentralización y participación ciudadana. Se promoverá la profesionalización de la función pública local, la creación de mecanismos equitativos y eficientes para la selección de los servidores públicos, y de mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y contraloría social.

ii)

Inventariar las actividades que ya se están realizando con el fin de articularlas bajo pautas conceptuales y metodológicas similares. Evaluar la opción de concentrar este tipo de actividades en manos de Universidades, cooperativas y ONGs.

iii) Inducir a la innovación de los contenidos y métodos utilizados en los centros educativos y difundir las experiencias conformando una red de centros de educación activa para cada territorio. Línea Estratégica 3: Establecer un programa para el aprendizaje sobre la gestión de microempresas. i)

Diseñar un programa de aprendizaje práctico aprovechando las experiencias de las MER haciendo uso de métodos didácticos de vía múltiple, métodos colaborativos y de aprender-haciendo (la práctica como maestro).

Línea Estratégica 4: Definir una agenda para mejorar las capacidades y habilidades de personas laborando en empleos informales. Línea Estratégica 5: Instaurar una experiencia piloto de innovación y aprendizaje para el desarrollo. i)

Constituir una red conformada por micro y pequeños empresarios rurales, ONGs, Universidades, colegios y el MAG, entre otros, y llevar a cabo proyectos piloto, en temas relacionados a: a) investigación aplicada; b) capacitación; c) divulgación; y d) comunicación de técnicas y tecnologías limpias para diversas etapas de la producción rural y de la vida doméstica y comunitaria, entre otros.

270

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Línea Estratégica 6: Implementar programas de reconversión del Perfil Laboral tomando en cuenta la reconversión o transformación productiva de los territorios y por consiguiente, la demanda por perfiles de habilidades y destrezas cualitativamente diferente a las tradicionales. i)

Realizar diagnósticos territoriales participativos para identificar los nuevos perfiles requeridos por la transformación productiva en alianza con Centros Universitarios, Municipios y Sector Privado.

ii)

A partir del diagnóstico, instaurar programas para formar cuadros de mandos medios y profesionales en las áreas identificadas y con las habilidades de experticia requeridas;

iii) Establecer un sistema en red de información de empleos en el ámbito municipal que transparente la demanda y la oferta potencial y se fundamente en la participación de instancias públicas, privadas, universitarias, etc. 4.6.2 Afianzar las organizaciones de la sociedad civil Una malla de organizaciones de la sociedad civil activas permitirá instaurar condiciones adecuadas para fortalecer el sistema democrático, logrando que estas se responsabilicen de sus deberes

luchen

por

sus

derechos

búsqueda

del

desarrollo

sostenible

(económico-productivo, socio-cultural y ambiental). El equilibrio entre el Estado y la Sociedad Civil induce a la ansiada gobernabilidad y a la gobernanza, y viabiliza procesos para que el Estado cumpla sus funciones reguladoras para que el mercado opere en pro de los intereses de la colectividad. Este eje tiene como objetivo profundizar y acelerar la calidad de la participación ciudadana de manera a fortalecer los nexos entre el sector público y las organizaciones de la sociedad civil. Al tiempo, de garantizar procesos democráticos de desarrollo a través de un diálogo transparente entre los diversos ámbitos del Estado y de la sociedad civil. A. Principales fundamentos El principio fundamental que orienta este Eje es el respeto a la autonomía y la diversidad de las organizaciones de la sociedad civil, eliminando la discriminación y el paternalismo. En ese contexto amplio cabe resaltar que la definición de las organizaciones de la sociedad civil debe ser tan amplia como la normativa nacional lo permita.

271

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

B. Líneas Estratégicas Para Organizaciones de la sociedad civil se proponen las siguientes. Línea Estratégica 1: Fortalecer las organizaciones de la sociedad civil. i)

Establecer un programa de capacitación y difusión de los derechos básicos de hombres y mujeres: agua potable, educación, salud, seguridad, hábitat.

ii)

Fortalecer los programas de género y juventud en las municipalidades, incorporando la participación de organizaciones de la sociedad civil y otros actores institucionales.

Línea Estratégica 2: Establecer un mecanismo de financiamiento de actividades de organizaciones de la sociedad civil. i)

Establecer un mecanismo de financiamiento en los ámbitos nacional y municipal, alimentado por fuentes múltiples de recursos y orientado exclusivamente al fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil rurales.

ii)

Instaurar un mecanismo institucional de ámbito municipal para financiar micro y pequeños proyectos de organizaciones de la sociedad civil.

Línea Estratégica 3: Fortalecer las instituciones públicas para que apoyen a las organizaciones de la sociedad civil. i)

Establecer y fortalecer programas municipales para robustecer los procesos de gestión (producción, salubridad, nutrición, etc.) de las organizaciones de la sociedad civil de mujeres, jóvenes y niños rurales como mecanismos de innovación para el DSTR.

ii)

Formular un programa específico orientado al fortalecimiento y modernización de las instituciones del sector público para internalizar conceptos, métodos y habilidades para ayudar a las organizaciones de la sociedad civil a mejorar su gestión.

Línea Estratégica 4: Fortalecer las políticas e instituciones para mejorar la participación ciudadana en el DSTR. i)

Revisar y fortalecer una política de participación ciudadana que permita abrir el acceso a los procesos de toma de decisiones a toda la ciudadanía.

ii)

Explorar la Ley de Municipalidades para evaluar si su estructura, métodos y procedimientos pueden ser mejorados para ampliar y profundizar la participación ciudadana.

272

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

4.6.3 Mejorar la gestión de la información y el conocimiento La promoción del principio de igualdad de acceso se verá fortalecida sí se mejora la comunicación de los ciudadanos rurales aprovechando las TIC. En efecto, la utilización de los medios digitales abrirá espacios de comunicación, intercambio y participación, que serán particularmente útiles en aquellas comunidades rurales aisladas. Aunque ese medio no elimina el aislamiento físico, contribuye a compartir información de manera oportuna. La estrategia de DSTR debiera promover la igualdad de acceso y al intercambio abierto de informaciones y conocimientos, apuntando a mejorar la calidad de vida de la población rural, para lo cual deberá cubrir aspectos relacionados con la salud, recreación, educación, producción y religión. A. Principales fundamentos El DSTR requiere impulsar medidas que motiven a la población a compartir informaciones, generar conocimientos colaborativamente y aprender a través de métodos de vía múltiple. Es decir, se promover métodos de construcción colectiva en los cuales todos pueden aprender y al mismo tiempo, todos deben enseñar. En otras palabras, es el saber que surge tanto de la práctica como de la teoría y que permite la construcción de un futuro compartido. B. Líneas Estratégicas Cada Línea Estratégica se concibe como un grupo de medidas complementarias que refuerza el objetivo específico. Línea Estratégica 1: Crear un mecanismo para remitir a los actores sociales informaciones sobre programas de servicios del sector público y al mismo tiempo recopilar información sobre la situación (problemas y soluciones) de las comunidades. i)

Establecer un Sitio de Internet en cada municipio y/o en las escuelas, colegios u otras instancias similares que sirva para recibir, remitir e intercambiar informaciones, experiencias y conocimientos.

ii)

Aprovechar el Sitio de Internet para dar seguimiento a la ejecución de las actividades y facilitar las auditorias sociales de actividades, proyectos y programas de la estrategia.

273

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Línea Estratégica 2: Facilitar el acceso a las informaciones de los actores sociales aprovechando los diversos instrumentos de comunicación. i)

Aprovechar las instalaciones de centros de enseñanza (escuelas, colegios, escuelas agrícolas y universidades) para ofrecer informaciones260 a la sociedad civil.

ii)

Difundir informaciones a través de los medios de comunicación de los territorios (telefonía celular, internet y radios)261.

Línea Estratégica 3: Aprovechar las informaciones, experiencias y conocimiento de las diversas instituciones y centros educativos. i)

Establecer un programa de escuelas integradas virtualmente (nexos virtuales) entre a) escuelas rurales, y b) entre escuelas rurales y urbanas, para potenciar capacidades profesionales en doble vía, intercambiar experiencias y ampliar el acceso y la cobertura a información y nuevos conocimientos.

ii)

Consolidar programas de enseñanza e investigación aplicada que vincule a educadores y estudiantes con las comunidades, el sector privado y el sector público262.

iii) Promover la creación de una Red de Universidades para el Desarrollo. iv) Consolidar redes de información en diferentes niveles263 con el propósito de fortalecer el manejo de la información y la gestión del conocimiento.

260

Las informaciones incluirán el apoyo a la consolidación de organizaciones de la sociedad civil, a cuestiones prácticas de nutrición y salud básica, medicina preventiva materna infantil, gestión de microempresas, manejo de desechos sólidos, prevención de eventos externos (debido al cambio climático). 261 Para este caso se puede aprovechar la experiencia que ha tenido el MAG en el programa de precios agrícolas vía telefonía celular. En el caso de la comunicación vía radio, se deberá consolidar su potencial como instrumento bilingüe para difundir información a las comunidades rurales. 262 Este mecanismo permitirá potenciar la capacidad creativa de maestros y estudiantes y aprovechar su potencial para difundir y captar informaciones y conocimientos, hacia y desde sus comunidades. 263

Centros de estudios, cooperativas, organizaciones de la sociedad civil, iglesias.

274

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

4 Pilares y sus Líneas Estratégicas 4.5.1 Economía Rural

1. 2. 3. 4.

Asistencia Técnica para contribuir al cambio tecnológico y al desarrollo de la agricultura, en especial para productores de pequeña y mediana escala. Promover la articulación de la agricultura familiar a Cadenas de Valor. Fortalecer las Micro y Pequeñas Empresas Rurales (MER) a través de mecanismos flexibles y descentralizados de acceso a servicios múltiples. Infraestructura para fortalecer la competitividad territorial.

4.5.2 Diversidad Socio‐Cultural

1. 2. 3. 4.

Fortalecer la articulación de Redes Territoriales de apoyo al desarrollo a partir de organizaciones de la sociedad civil. Instituir mecanismos institucionales formales y no formales cuyo basamento permita rescatar y valorizar saberes y tradiciones culturales múltiples. Crear opciones de empleo y ofrecer servicios de recreación para el mejoramiento de la condición para el arraigo. Establecer unidades locales multiuso de servicios básicos diferenciados para el territorio.

4.5.3 Aprovechar y Respetar el Ambiente

Evaluar medidas alternativas que combinen agendas de Agricultura, Cambio Climático, Forestal y Desarrollo Rural para generar alternativas de desarrollo sostenible que cumplirían objetivos productivos, ambientales y sociales. Fortalecer la capacidad del sector agrícola para mitigar los efectos del cambio climático.

Sensibilizar a los actores sociales sobre la gestión y conservación del ambiente.

4. 5. 6. 7.

Promover la producción sostenible y la gestión limpia y amigable con el medio ambiente. Promover el uso de nuevas fuentes de producción de energías renovables. Promover la aplicación de la normativa de ordenamiento territorial. Fomentar actividades de reforestación que vinculen la reforestación con el desarrollo rural.

4.5.4 Esquema Político ‐ Institucional Participativo

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Promover una Ley para el DSTR como plataforma de políticas que sirvan de base a la Estrategia y orienten la acción de largo plazo. Establecer y consolidar mecanismos transparentes de negociación con arbitrajes imparciales entre empresas rurales. Reforzar los instrumentos legales y acelerar los procesos de regularización de la propiedad de la Tierra. Promover medidas de políticas que faciliten el acceso a la tierra. Fortalecer los mecanismos institucionales descentralizados para agilizar los procesos de asignación de tierras y complementar el trabajo del INDERT. Establecer mecanismos y métodos de articulación entre las organizaciones de la sociedad civil y, entre estas y el resto de los actores sociales participes en los procesos de toma de decisión en el ámbito territorial.

275

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3 Ejes y sus Líneas Estratégicas 4.6.1 Consolidar y Mejorar Capacidades y Habilidades

3. 4. 5. 6.

Instituir un programa específico para “respaldar y consolidar con materiales, métodos didácticos y recursos humanos” a los centros educativos activos en el ámbito del MEC, con estrecha colaboración de las instancias institucionales responsable del DSTR. Consolidar y actualizar programas de formación de capacidades de los actores de las instituciones públicas y privadas y de las organizaciones de la sociedad civil, en temas relacionados con la gestión de los territorios y el DSTR. Establecer un programa para el aprendizaje sobre la gestión de microempresas. Definir una agenda para mejorar las capacidades y habilidades de personas laborando en empleos informales. Instaurar una experiencia piloto de innovación y aprendizaje para el desarrollo. Implementar programas de reconversión del Perfil Laboral tomando en cuenta la reconversión o transformación productiva de los territorios y por consiguiente, la demanda por perfiles de habilidades y destrezas cualitativamente diferente a las tradicionales.

4.6.2 Afianzar las Organizaciones de la Sociedad Civil

1. 2. 3. 4.

Fortalecer las organizaciones de la sociedad civil. Establecer un mecanismo de financiamiento de actividades de organizaciones de la sociedad civil. Fortalecer las instituciones públicas para que apoyen a las organizaciones de la sociedad civil. Fortalecer las políticas e instituciones para mejorar la participación ciudadana en el DSTR.

4.6.3 Mejorar la Gestión de la Información y el Conocimiento 1.

2. 3.

Crear un mecanismo para remitir a los actores sociales informaciones sobre programas de servicios del sector público y al mismo tiempo recopilar información sobre la situación (problemas y soluciones) de las comunidades. Facilitar el acceso a las informaciones de los actores sociales aprovechando los diversos instrumentos de comunicación. Aprovechar las informaciones, experiencias y conocimiento de las diversas instituciones y centros educativos.

276

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Diferenciando estrategia por Sub‐región

5.1

Metodología adoptada

La Estrategia para cada Sub-región se elaboró para las cuatro dimensiones con base en las líneas estratégicas descritas en el Capítulo 4 “Aproximándose a una Nueva Estrategia”, y considerando principalmente las debilidades relevadas en los talleres realizados en cada territorio. Cabe señalar sin embargo que a partir de las cinco debilidades identificadas y priorizadas para cada dimensión, se ha procedido a un análisis que derivó, según el caso, en el reagrupamiento, la fusión o separación de las mismas a fin de facilitar el entendimiento y evitar duplicaciones. Para el caso de las líneas estratégicas y medidas específicas, cuando estas no fueron definidas en plenaria, el Equipo de Estudio de JICA para EDRIPP ha incorporado algunas alternativas, considerando para ello, las realidades del territorio, las recomendaciones vertidas en otros estudios y las entrevistas realizadas, buscando respetar en todo momento las opiniones manifestadas durante los talleres y los intereses de los actores locales. Esta metodología de trabajo se ha utilizado para las cuatro sub-regiones y los cuatro territorios, y para las diferentes dimensiones analizadas. Cabe mencionar que, previa a la formulación de las ideas de líneas estratégicas y las medidas específicas, se identificaron los valores que inspiran y regulan el comportamiento de los habitantes de los territorios estudiados, y se elaboró una idea de Visión a partir de los elementos expuestos por los actores locales por considerarlas importantes para alcanzar las metas establecidas. La elaboración de la visión se ha elaborado a partir de:  Descentralización administrativa y gobernabilidad democrática: con autoridades eficientes y transparentes que den respuestas oportunas y efectivas a la ciudadanía y una sociedad civil organizada que goce de libertades y derechos.  Calidad de vida: con ingresos mejorados, salud, educación, empleo y seguridad ciudadana Para todos los varones y mujeres sin importar las diferencias de clases, origen, etnia, ni religión.

277

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

 Desarrollo sostenible integral con equidad: con crecimiento económico y desarrollo social y cultural; con igualdad e inclusión de todos los ciudadanos y ciudadanas en los ámbitos social, económico, político y cultural; y con el uso sostenible de los RR.NN. en armonía con el medio ambiente.  Producción limpia, competitiva y solidaria: a partir de una producción zonificada y planificada en función al mercado que fortalezca la integración de la agricultura familiar a las cadenas productivas, creando sinergias y cooperación entre los diversos actores y dando valor agregado a la producción a través de la industrialización. En ese marco, el reciclado de productos y deshechos y el tratamiento de los residuos en forma apropiada son primordiales.

278

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

5.2

Sub‐región 1

La Sub-región 1 está integrada por 3 departamentos de la Región Oriental: Concepción, Amambay y Ñeembucú264. La Sub-región 1 es la de menor desarrollo relativo entre las identificadas. Además de reunir a los departamentos con menor población y menor densidad poblacional de la

Región

Oriental,

presenta

alta

proporción de población rural, carencias en infraestructura y bajo nivel de actividad financiera. Estas características se asocian con actividades productivas extensivas, especialmente la ganadera, que es la principal actividad económica de esta sub-región. Presenta además el menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) entre las

sub-regiones

identificadas.

comparación con las otras sub-regiones, la Sub-región

cuenta

con

menor

superficie de tierra agrícola, el menor valor fiscal de las tierras y los más bajos Gráfico 5.2‐1: Sub‐región 1

indicadores en materia de infraestructura (rutas pavimentadas, electricidad y agua).

La superación de los principales problemas que limitan el desarrollo de la sub-región que a continuación se presentan, constituye un desafío central para sus habitantes. Las líneas estratégicas definidas en este capítulo, pretenden orientar las acciones a ser encaradas para el efecto. 264

Para la realización Sub-región de los talleres participativos se ha considerado la 1A, que incluye a Concepción y Amambay; y la Sub-región 1B, a Ñeembucú.

279

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.2‐1: Principales debilidades para cada dimensión de la Sub‐región 1 Dimensión Económico‐Productiva  Acceso limitado al crédito para la Agricultura Familiar  Baja cobertura y calidad de la extensión agraria  Falta de tecnologías de producción adaptadas para la región y reducción de la fertilidad de los suelos agrícolas  Caminos rurales en mal estado  Baja rentabilidad y competitividad de las unidades productivas de la Agricultura Familiar Dimensión Ambiental  Debilidad institucional para la aplicación de normativas ambientales  Contaminación de los recursos hídricos por el uso indiscriminado de agroquímicos  Escasa concienciación para el manejo y recuperación de los recursos naturales  Difícil o nulo acceso a los créditos de fomento para la producción sostenible, la conservación y recuperación de los recursos naturales  Destrucción de hábitats de la vida silvestre  Escasa promoción de actividades relacionadas al turismo ecológico  Fragilidad de los ecosistemas de los humedales

Dimensión Socio‐Cultural  Alta migración de jóvenes, desarraigo, y envejecimiento de la población rural  Escasa participación y empoderamiento de los miembros de las organizaciones  Inseguridad en la zonas rurales y urbanas  Baja calidad educativa y currículo no orientado a las características del territorio  Escuelas muy distantes

Dimensión Político‐Institucional  Baja cobertura de los servicios básicos  Falta de descentralización administrativa efectiva  Debilidad de la institucionalidad local: corrupción, politización de los programas institucionales, burocracia  Instituciones departamentales y municipios no propician espacios de diálogo con las organizaciones sociales  Catastro Rural y valor fiscal de las propiedades rurales no actualizados

Fuente: Taller de formulación de líneas estratégicas para la Sub‐región 1. EDRIPP. Marzo, 2011.

5.2.1 Valores y visión Los valores que inspiran y regulan el comportamiento de los habitantes de esta sub-región destacan la importancia de la responsabilidad, el respeto, la honestidad, el amor a la patria y al territorio. En consonancia con la Visión 2030 de la Región Oriental, la visión de futuro propone:

280

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

5.2.2 Líneas estratégicas

A. Dimensión Económico‐Productiva Promover la creación e implementación de líneas de crédito apropiadas para la Agricultura Familiar. Tendrán tasas, plazos, destinos y otras condiciones, para impulsar una producción competitiva. Se impulsará la creación de un fondo de garantía para créditos para que los pequeños Agricultores Familiares puedan acceder a créditos más adecuados. Será importante considerar las experiencias exitosas de otros países. Crear nuevos mecanismos de extensión rural enfocada a las etapas de producción primaria, secundaria y en la comercialización y con una atención diferenciada para la Agricultura Familiar. Se promoverá el liderazgo de las cooperativas y asociaciones de productores en la organización y financiamiento del sistema de extensión; fortalecer los programas de extensión rural en las escuelas agrícolas; y aprovechar la disponibilidad de las escuelas agrícolas en el territorio para implementar programas de extensión. Promover tecnologías adaptadas a la región y fomentar actividades productivas considerando las potencialidades locales. Identificar y validar tecnologías adaptadas y apropiadas para la región; extender y difundir técnicas sostenibles de mejoramiento y recuperación de suelos. Adecuar el plan de estudios de la Facultad de Ciencias Agrarias e incorporar tecnologías adaptadas a la región. Fomentar la coordinación interinstitucional para el mantenimiento de caminos. El MOPC, la Gobernación y las Municipalidades trabajarán en estrecha coordinación para mantener la infraestructura vial, con la participación de la sociedad civil organizada. Así mismo, se buscará: fortalecer el rol de los gobiernos locales en el mantenimiento de los caminos rurales; propiciar la gestión participativa de las Comisiones/Juntas Vecinales y de las Municipalidades; crear un fondo rotativo para pequeñas obras de rehabilitación de infraestructuras. Fomentar la articulación de los Agricultores Familiares a las cadenas de valor y fortalecer su competitividad.

281

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.2‐2: Líneas estratégicas de la dimensión económico–productiva para la Sub‐región 1 N° Debilidad 1 Acceso limitado al crédito para la Agricultura Familiar

Líneas Estratégicas Promover la creación e implementación de líneas de crédito apropiadas para la Agricultura Familiar 2 Baja cobertura y calidad Crear nuevos de la extensión agraria mecanismos de extensión rural enfocada a las etapas de producción primaria, secundaria y en la comercialización y con una atención diferenciada para la Agricultura Familiar 3 Falta de tecnologías de Promover tecnologías producción adaptadas adaptadas a la región y para la región y fomentar actividades reducción de la productivas fertilidad de los suelos considerando las agrícolas potencialidades locales

Medidas Específicas Crear un fondo de garantía de créditos para los Agricultores Familiares

Identificar y validar tecnologías adaptadas y apropiadas para la región Extender y difundir técnicas sostenibles de mejoramiento y recuperación de suelos Adecuar el plan de estudios de la Facultad de Ciencias Agrarias a la realidad de la zona 4 Caminos rurales en mal Fomentar la Fortalecer el rol de los gobiernos locales en estado coordinación el mantenimiento de caminos rurales interinstitucional para el Impulsar el establecimiento de alianzas mantenimiento de estratégicas entre el MOPC, las caminos Municipalidades y representantes de la sociedad civil Fortalecer la gestión participativa de las Comisiones/Juntas Vecinales y de las Municipalidades 5 Baja rentabilidad y Fomentar la articulación Promover la planificación de la producción competitividad de las de los Agricultores Familiar con relación a la demanda del mercado unidades productivas de a las cadenas de valor y Asistencia técnica, capacitación y educación la Agricultura Familiar fortalecer su como medios de acceder a la tecnología competitividad Organizar a los pequeños productores para darles poder de representación, propuesta y gestión asociativa

B. Dimensión Socio‐Cultural Revalorizar la agricultura y la vida rural. Se impulsarán campañas para sensibilizar a instituciones y medios masivos de comunicación sobre la importancia del sector rural campesino y de la agricultura. Tendrá particular importancia la sensibilización de los docentes considerando su rol protagónico en la formación de niños/as y jóvenes. Visibilizar a los jóvenes rurales como actores estratégicos para el desarrollo de la Agricultura Familiar. Se fomentarán programas para motivar a los jóvenes rurales a ser proactivos y emprendedores con una imagen positiva de la agricultura y el mundo rural. 282

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Fortalecimiento del capital social a través de la motivación y capacitación de los miembros de las organizaciones. Se buscará: promover el asociativismo enfatizando la importancia de aspectos relacionados al empoderamiento efectivo y eficaz, al manejo de la información, la inclusión y participación, las rendiciones de cuentas y al funcionamiento de la organización propiamente dicha; promover la participación comunitaria y la recuperación de prácticas socio–culturales que fortalezcan el trabajo comunitario. Promover comisiones locales de seguridad ciudadana. Estas comisiones estarán encargadas de identificar los problemas relacionados a la inseguridad en zonas rurales y urbanas, y al incremento de la delincuencia; realizar las denuncias ante las instancias pertinentes y acordar con las mismas, acciones oportunas, trabajando siempre en estrecha coordinación con las municipalidades, la fiscalía y la sociedad civil. Así mismo, se comprometerá el apoyo de los grandes productores hacia los productores familiares para transferir sus conocimientos, utilizar sus influencias e implementar programas de educación y organización ciudadana. Elaborar propuestas e impulsar iniciativas tendientes a integrar y coordinar la oferta de la enseñanza media, con especial énfasis en la enseñanza técnico-profesional. Implementar nuevos mecanismos para facilitar el acceso de los niños y niñas a las escuelas. Facilitar el traslado de niños y niñas hasta los centros educativos implementando un sistema de transporte escolar para residentes en comunidades distantes; e incrementar la construcción y el funcionamiento de instituciones con una dotación adecuada de recursos humanos, infraestructura y equipos para la enseñanza.

283

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.2‐3: Líneas estratégicas de la dimensión socio‐cultural para la Sub‐región 1 N° Debilidad 1 Alta migración de jóvenes, desarraigo, y envejecimiento de la población rural

Líneas Estratégicas Medidas Específicas Revalorizar la agricultura y Impulsar campañas para sensibilizar a la vida rural instituciones y medios masivos de comunicación sobre la importancia del sector rural campesino y de la agricultura Visibilizar a los jóvenes Fomentar programas de desarrollo de rurales como actores capacidades y habilidades para jóvenes estratégicos para el rurales desarrollo de la Crear condiciones y emprendimientos para Agricultura Familiar el empleo y el trabajo rural de jóvenes y mujeres 2 Escasa participación y Fortalecimiento del capital Desarrollar programas de capacitación empoderamiento de los social a través de la orientados al logro del empoderamiento de miembros de las motivación y capacitación las organizaciones y la formación de líderes organizaciones de los miembros de las Impulsar iniciativas que promuevan la organizaciones participación comunitaria y la recuperación de prácticas socio – culturales 3 Inseguridad en zonas Promover comisiones Diseñar mecanismos de responsabilidad rurales y urbanas locales de seguridad social y seguridad ciudadana entre los ciudadana productores de la Agricultura Empresarial y la Agricultura Familiar Organizar a nivel territorio mesas de coordinación con las municipalidades, la fiscalía y la sociedad civil Implementar Programas de Educación y Organización Ciudadana e intercambio de experiencias con otras localidades sobre delitos específicos, denuncias y otros 4 Baja calidad educativa y Elaborar propuestas e Promover la articulación de una red currículo no orientado a impulsar iniciativas intermunicipal con instancias educativas y el las características del tendientes a integrar y apoyo del sector privado territorio coordinar la oferta de la Implementar programas de formación enseñanza media, con profesional, tecnicaturas y/o carreas de especial énfasis en la mandos medios, atendiendo la diversidad y enseñanza la multiculturalidad técnico‐profesional Implementar iniciativas de responsabilidad social empresarial para pasantías laborales y programas de primer empleo 5 Escuelas muy distantes Implementar nuevos Implementar un sistema de transporte mecanismos para facilitar escolar para residentes en comunidades el acceso de los niños y distantes niñas a las escuelas

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Promover la implementación de una política de gestión integral de los recursos hídricos. Para garantizar su uso equitativo y sostenible en el territorio. Realización campañas de sensibilización en medios masivos de comunicación sobre los efectos del uso indiscriminado de agroquímicos. Fomentar la concienciación ambiental a nivel de la ciudadanía en general. Promover el diseño e implementación de programas de sensibilización, capacitación y manejo adecuado de los recursos naturales (agua, suelo, bosques) para un medio ambiente saludable, dirigido a líderes barriales, comunidades indígenas, campesinas, y organizaciones sociales; reforzar la preocupación por las cuestiones ambientales en la educación formal, impartida en las escuelas, colegios, y otras instituciones educativas, en consonancia con la reforma educativa. Promover la creación e implementación de líneas de crédito dirigidas a la conservación y recuperación de los Recursos Naturales, integrados a planes productivos sostenibles. Buscando abarcar la identificación y fortalecimiento de la capacidad de gestión de instituciones financieras que faciliten el financiamiento de programas de recuperación y conservación de los recursos naturales. Promover la conservación de la biodiversidad. Promover el diseño y la implementación de planes de ordenamiento territorial en zonas de alto valor ecológico y vulnerabilidad; impulsar campañas de concienciación sobre la protección de la vida silvestre, a través de los medios de comunicación; y crear mecanismos eficaces de denuncias de actos destructivos. Fomentar actividades de eco-turismo a nivel del territorio. Mejorar los servicios públicos de infraestructura del territorio en los potenciales sitios de interés; y diseñar guías y mapas de circuitos turísticos que incluyan atractivos y servicios. Desarrollar un Plan de Ordenamiento Territorial de Ñeembucú para la conservación de los humedales. Cuadro 5.2‐4: Líneas estratégicas de la dimensión ambiental para la Sub‐región 1 N° Debilidad Líneas Estratégicas 1 Debilidad institucional Fortalecer la capacidad para la aplicación de institucional pública y de normativas ambientales la sociedad civil, para la adecuación y la aplicación de normativas ambientales

285

Medidas Específicas Crear y/o fortalecer instancias de coordinación interinstitucional, en el abordaje del desarrollo rural con un enfoque de sostenibilidad ambiental Promover la participación y la contraloría ciudadana para velar por el cumplimiento de las normativas ambientales

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

N° Debilidad 2 Contaminación de los recursos hídricos por el uso indiscriminado de agroquímicos

Líneas Estratégicas Promover la implementación de una política de gestión integral de los recursos hídricos en la sub‐región, para garantizar su uso equitativo y sostenible

Medidas Específicas Promover el manejo de cuencas como unidades geográficas de planificación para ampliar el ordenamiento ambiental

Promover el control, la utilización y el manejo de defensivos para la conservación de los recursos naturales, con énfasis en los recursos hídricos Escasa concienciación Fomentar la Promover el diseño e implementación de para el manejo y concienciación ambiental programas de sensibilización, capacitación y recuperación de los a nivel de la ciudadanía manejo adecuado de los recursos naturales, recursos naturales en general dirigido a líderes barriales, comunidades indígenas, campesinas, y organizaciones sociales Reforzar la preocupación por las cuestiones ambientales en la educación formal Promover la coordinación y alianzas con las instituciones responsables de la penalización, para dar cumplimiento a las normativas ambientales, creando y potenciando sinergias Difícil o nulo acceso a Promover la creación e Identificar y fortalecer la capacidad de gestión los créditos de fomento implementación de de instituciones financieras que faciliten para la producción líneas de crédito financiamiento de programas de recuperación sostenible, la dirigidas a la y conservación de los recursos naturales conservación y conservación y recuperación de los recuperación de los recursos naturales Recursos Naturales integrados a planes productivos sostenibles Destrucción de hábitats Promoción de la Diseñar e implementar planes de de la vida silvestre conservación de la ordenamiento territorial en zonas de alto valor biodiversidad ecológico y vulnerabilidad Impulsar campañas de concienciación sobre la protección de la vida silvestre, a través de los medios de comunicación Crear mecanismos eficaces de denuncias de actos destructivos que afectan la biodiversidad265 Escasa promoción de Fomentar actividades de Mejorar los servicios públicos de actividades eco‐turismo a nivel del infraestructura del territorio en los potenciales relacionadas al turismo territorio sitios de interés ecológico Diseñar guías y mapas de circuitos turísticos que incluyan atractivos y servicios (disponible en página Web) Fragilidad de los Promover el desarrollo Impulsar la identificación de las cuencas ecosistemas de los de un Plan de hídricas, las zonas de amortiguamiento, de humedales Ordenamiento territorial reserva y uso de la región de Ñeembucú para la Diseñar e implementar acciones de conservación de los conservación y recuperación de los humedales humedales.

265

Una posible medida será la habilitación de números directos y sin costo para formular denuncias.

286

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

D. Dimensión Político‐Institucional Ampliar la cobertura de los servicios básicos en el territorio en forma efectiva potenciando la intervención de las municipales. Diseñar e implementar mecanismos graduales de descentralización administrativa. Concienciación sobre la importancia de la descentralización efectiva de los territorios. Fortalecer la institucionalidad pública a nivel local y regional en un escenario de descentralización y participación ciudadana. Se promoverá: la profesionalización de la función pública local; la creación de mecanismos equitativos y eficientes para la selección de los servidores públicos; y de mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y contraloría social. Aprovechar el potencial de las organizaciones e instituciones existentes en el territorio. Establecer definiciones claras de autonomías, competencias, complementariedades y medios de coordinación entre los niveles de administración; y elaborar e implementar mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional: convenios, cartas, acuerdos y otros. Fortalecer la participación ciudadana. Se buscará: generar espacios y mecanismos de debate y concertación, para que los referentes de la Sociedad Civil puedan plantear sus problemas y pensar en las posibles soluciones; propiciar el acceso de la sociedad civil a entidades gubernamentales para crear órganos de gobernabilidad; adoptar metodologías participativas para la gestión de programas y proyectos; y crear mecanismos de contraloría social para el seguimiento y la evaluación de los programas públicos. Acceso de la población a información sobre programas y servicios públicos. Diseñarán e implementar estrategias comunicacionales dirigidas a la población en general, para difundir los objetivos de programas y proyectos públicos, sus procedimientos y condiciones para el acceso de beneficiarios. Crear un mecanismo municipal de registro de propiedades que sea ágil, legal y aceptado a nivel nacional. Para su diseño trabajarán en forma coordinada el MH-INDERT-Municipalidad. Se promoverá la modernización y el desarrollo de las capacidades administrativas y organizacionales de las Municipalidades.

287

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.2‐5: Líneas estratégicas de la dimensión político‐institucional para la Sub‐región 1 N° Debilidad 1 Baja cobertura de los servicios básicos

Falta de descentralización administrativa efectiva

Debilidad de la institucionalidad local

Instituciones departamentales y municipios no propician espacios de diálogo con las organizaciones sociales

Catastro Rural y valor fiscal de las propiedades rurales no actualizados

Líneas Estratégicas Ampliar la cobertura de los servicios básicos en el territorio en forma efectiva potenciando la intervención de las municipales

Medidas Específicas Diseñar e implementar mecanismos graduales de descentralización administrativa

Diseñar participativamente políticas e instrumentos sobre la realidad y necesidad del territorio Concienciación sobre la Campañas de concienciación en todos los importancia de la niveles sobre la importancia de la descentralización efectiva descentralización efectiva de los territorios de los territorios Diseñar e implementar mecanismos graduales de descentralización administrativa Fortalecer la Profesionalización de la función pública y institucionalidad pública a mecanismos de selección de los servidores nivel local y regional en públicos un escenario de Crear mecanismos de transparencia, rendición descentralización y de cuentas, contraloría social, código de ética participación ciudadana en la función pública local Institucionalizar el acceso de la sociedad civil a entidades gubernamentales para crear órganos de gobernabilidad Aprovechar el potencial Establecer definiciones claras de autonomías, de las organizaciones e competencias, complementariedades y medios instituciones existentes en de coordinación entre los niveles de el territorio administración Elaborar e implementar mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional: convenios, cartas, acuerdos y otros Fortalecer la participación Generar espacios y mecanismos de diálogo y ciudadana concertación entre instituciones públicas y ciudadanía, interinstitucionales e intra‐ institucionales, que permitan captar, procesar y operativizar las demandas: mesas de coordinación, audiencias públicas, foros de discusión Institucionalizar el acceso de la sociedad civil a entidades gubernamentales para crear órganos de gobernabilidad Promover liderazgos legítimos y comprometidos Adoptar metodologías participativas para la gestión de programas y proyectos Acceso de la población a Diseñar estrategias comunicacionales dirigidas información sobre a la población en general, para difundir los programas y servicios objetivos de programas y proyectos públicos, públicos sus procedimientos y condiciones para el acceso de beneficiarios Crear un mecanismo Habilitar una ventanilla para recibir las municipal de registro de solicitudes de registro de propiedades en las propiedades que sea ágil, Municipalidades en coordinación con el legal y aceptado a nivel INDERT nacional Informatizar el catastro rural con la asignación de recursos humanos especializados y recursos financieros requeridos

288

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

5.3

Sub‐región 2

La Sub-región 2 está integrada por departamentos de la Región Oriental: Cordillera, Guairá, Misiones y Paraguarí. Esta

sub-región

departamentos

agrupa

los

asienta

donde

población campesina tradicional, donde se combinan la producción de rubros de autoconsumo con los de renta. Presenta distritos con preeminencia de propiedades minifundiarias y tierras sobreexplotadas desde

los

primeros

asentamientos

poblacionales históricos de la Región Oriental, que conviven con otros distritos donde se realizan explotaciones agrícolas mecanizadas.

Son

departamentos

relativamente cercanos a la Capital, con relativo mejor acceso a servicios públicos y a infraestructuras. Esta sub-región se caracteriza

por

mayor

desarrollo

socio-económico relativo, el mayor IDH, el menor Coeficiente de Gini y niveles de Gráfico 5.3‐1: Sub‐región 2

pobreza por debajo del promedio de la Región Oriental. Esta sub-región cuenta con

un mayor desarrollo de agroindustrias, especialmente en Guaira, por el complejo de la caña de azúcar. La superación de los principales problemas que limitan el desarrollo de la sub-región, y que a continuación se presentan, constituye un desafío central para sus habitantes. Las líneas estratégicas definidas en este capítulo, pretenden orientar las acciones a ser encaradas para el efecto.

289

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.3‐1: Principales debilidades para cada dimensión de la Sub‐región 2 Dimensión Económico‐Productiva  Acceso limitado al crédito para la Agricultura Familiar  Baja cobertura y calidad de la extensión agraria  Falta de mercados de abasto regionales  Escasa adopción de tecnologías en la Agricultura Familiar  Poco desarrollo de capacidades para la comercialización y el mercadeo Dimensión Ambiental  Debilidad institucional para implementar políticas públicas de aplicación de normativas ambientales  Avance de la destrucción forestal debido al cambio en el uso de las tierras  Degradación de recursos hídricos  Falta de concienciación de la ciudadanía sobre las normativas ambientales

Dimensión Socio‐Cultural  Currículo educativo no adaptado a la realidad territorial y falta de carreras técnicas  Baja capacidad de gestión de las organizaciones y poco empoderamiento de sus miembros  Alta migración de jóvenes del sector rural, desarraigo y desintegración familiar  Inseguridad en las zonas rurales y urbanas Dimensión Político‐Institucional  Debilidad de la institucionalidad local: Corrupción e impunidad y poca capacidad de los funcionarios públicos  Falta de descentralización efectiva  Escasa atención a las diferencias de género, edad y etnia

Fuente: Taller de formulación de líneas estratégicas para la Sub‐región 2. EDRIPP. Mayo, 2011.

5.3.1 Valores y visión Los valores que inspiran y regulan el comportamiento de los habitantes de esta Sub-región incluyen: la honestidad, la responsabilidad, el respeto, la solidaridad, y la disciplina. En consonancia con la Visión 2030 de la Región Oriental, la visión de futuro propone:

290

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

5.3.2 Líneas estratégicas A. Dimensión Económico‐Productiva Promover la creación e implementación de líneas de crédito apropiadas para la Agricultura Familiar. Tendrán tasas, plazos, destinos y otras condiciones, para impulsar una producción competitiva. Se impulsará la creación de un fondo de garantía para créditos que los pequeños Agricultores Familiares puedan acceder a créditos más adecuados. Diseñar instrumentos financieros para la Agricultura Familiar, que permitan disminuir el riesgo y hacer frente a los imponderables del clima266 y el mercado. Crear nuevos mecanismos de extensión rural enfocada a las etapas de producción primaria, secundaria y en la comercialización y con una atención diferenciada para la Agricultura Familiar. Se promoverá el liderazgo de las cooperativas y asociaciones de productores en la organización y financiamiento del sistema de extensión; fortalecer los programas de extensión rural en las escuelas agrícolas; y aprovechar la disponibilidad de las escuelas agrícolas en el territorio para implementar programas de extensión. Fomentar la comercialización de la producción en el mercado local. A través de la creación de un mercado de abasto acorde a las características productivas de los territorios de la sub-región y el fortalecimiento de ferias locales. Difundir técnicas de mejoramiento de la productividad sostenibles y de bajo costo. Incluye la creación de fondos a nivel Municipal y Entes Públicos, para promover la recuperación de suelos. Fortalecer las capacidades de los agricultores familiares para la comercialización y el mercadeo. Se propone mejorar el acceso de los Agricultores Familiares a la información de mercado en forma oportuna y permanente; fortalecerá las capacidades de negociación de los productores con la industria y crear ventanillas para el asesoramiento en gestión empresarial.

266

Ante el cambio climático y sus efectos en la agricultura, se diseñarán instrumentos como el seguro agrícola.

291

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.3‐2: Líneas estratégicas de la dimensión económico–productiva para la Sub‐región 2 N° Debilidad Líneas Estratégicas 1 Acceso limitado al crédito Promover la creación e para la Agricultura implementación de líneas Familiar de crédito apropiadas para la Agricultura Familiar 2 Baja cobertura y calidad Crear nuevos de la extensión agraria mecanismos de extensión rural enfocada a las etapas de producción primaria, secundaria y en la comercialización y con una atención diferenciada para la Agricultura Familiar 3 Falta de mercados de Fomentar la Abasto Regionales comercialización de la producción en el mercado local 4 Escasa adopción de tecnologías en la Agricultura Familiar

5 Poco desarrollo de capacidades para la comercialización y el mercadeo

Medidas Específicas Crear un fondo de garantía de créditos para los Agricultores Familiares Diseñar instrumentos para disminuir el riesgo ante el cambio climático, como el seguro agrícola Promover el liderazgo de las cooperativas y asociaciones de productores en la organización y financiamiento del sistema Fortalecer los programas de extensión rural en las escuelas agrícolas Aprovechar la disponibilidad de las escuelas agrícolas para implementar programas de extensión

Instalar un mercado de abasto acorde a las características productivas de los territorios de la sub‐región Promover el fortalecimiento de las Ferias Locales Difundir técnicas de Promover el manejo, conservación y mejoramiento de la recuperación de suelos productividad sostenibles Promover Pastoreo Racional Voisin (PRV) y de bajo costo en lugar del pastoreo convencional Impulsar la creación de fondos a nivel Municipal y Entes Públicos, para promover la recuperación de suelos Fortalecer las Promover el desarrollo de programas de capacidades de los capacitación en comercialización y agricultores familiares en mercadeo la comercialización y el Crear ventanillas para el asesoramiento acceso al mercado en gestión empresarial, como iniciativa de la Gobernación o del Gobierno Central Desarrollar un sistema de información de mercado en forma oportuna y permanente

B. Dimensión Socio‐Cultural Revalorizar la agricultura y la vida rural. Sensibilizar a los docentes considerando su rol protagónico en la formación de niños/as y jóvenes; y promover la participación efectiva de la comunidad educativa (director, docente, niños/as, padres, madres) en iniciativas que revaloricen la importancia del sector rural campesino y de la agricultura. Elaborar propuestas e impulsar iniciativas tendientes a integrar y coordinar la oferta de la enseñanza media, con especial énfasis en la enseñanza técnico-profesional. Reforzar la capacitación y actualización permanentemente a los docentes; y ajustar el currículo a las características y necesidades de cada territorio y de su población.

292

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Fortalecer el capital social a través de la motivación y capacitación de los miembros de las organizaciones. Se buscará: promover el asociativismo enfatizando la importancia de aspectos relacionados al empoderamiento efectivo y eficaz, al manejo de la información, la inclusión y participación, las rendiciones de cuentas y al funcionamiento de la organización propiamente dicha; impulsar iniciativas que promuevan la participación comunitaria y la recuperación de prácticas socio-culturales que fortalezcan el trabajo comunitario, como por ejemplo la cultura de la minga. Visibilizar a los jóvenes rurales como actores estratégicos para el desarrollo de la Agricultura Familiar. Fomentará programas para motivar a los jóvenes y mujeres rurales a ser proactivos y emprendedores con una imagen positiva de la agricultura y el mundo rural; generar condiciones adecuadas para las inversiones y la creación de fuentes de trabajo. Promover comisiones locales de seguridad ciudadana. Estas comisiones estarán encargadas de identificar los problemas relacionados a la inseguridad en zonas rurales y urbanas y al incremento de la delincuencia; realizar las denuncias ante las instancias pertinentes y acordar con las mismas, acciones oportunas, trabajando siempre en estrecha coordinación con las municipalidades, la fiscalía y la sociedad civil. Así mismo, se comprometerá el apoyo de los grandes productores hacia los productores familiares para transferir sus conocimientos, utilizar sus influencias e implementar programas de educación y organización ciudadana. Cuadro 5.3‐3: Líneas estratégicas de la dimensión socio‐cultural para la Sub‐región 2 N° Debilidad Líneas Estratégicas Medidas Específicas 1 Currículo educativo no Revalorizar la agricultura y Promover la participación efectiva de la adaptado a la realidad la vida rural comunidad educativa (director, docente, territorial y falta de niños/as, padres, madres) en iniciativas carreras técnicas que revaloricen la importancia del sector rural campesino y de la agricultura

Elaborar propuestas e impulsar iniciativas tendientes a integrar y coordinar la oferta de la enseñanza media, con especial énfasis en la enseñanza técnico‐profesional

293

Capacitación y actualización permanente de docentes en la educación para el cambio Promover la articulación de una red intermunicipal con instancias educativas y el apoyo del sector privado Implementar programas de formación profesional, tecnicaturas y/o carreas de mandos medios, atendiendo la diversidad y la multiculturalidad Implementar iniciativas de responsabilidad social empresarial para pasantías laborales y programas de primer empleo

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Baja capacidad de gestión y empoderamiento de las organizaciones

Alta migración de jóvenes del sector rural, desarraigo y desintegración familiar

Inseguridad en las zonas rurales y urbanas

Fortalecer el capital social a través de la motivación y capacitación de los miembros de las organizaciones

Desarrollar programas de capacitación orientados al logro del empoderamiento de las organizaciones y la formación de líderes Impulsar iniciativas que promuevan la participación comunitaria y la recuperación de prácticas socio – culturales Visibilizar a los jóvenes y Impulsar campañas para sensibilizar a mujeres rurales como instituciones y medios masivos de actores estratégicos para el comunicación sobre la importancia del desarrollo de la Agricultura sector rural campesino y de la agricultura Familiar Sensibilización sobre género e igualdad de oportunidades, la importancia de la estructura familiar, comunicación y relacionamiento entre sus miembros cohesión social Fomentar programas de desarrollo de capacidades y habilidades para jóvenes rurales Crear condiciones y emprendimientos para el empleo y el trabajo rural de jóvenes y mujeres Diseñar mecanismos de responsabilidad Promover comisiones social y seguridad ciudadana entre los locales de seguridad productores de la Agricultura Empresarial ciudadana y la Agricultura Familiar Organizar a nivel territorio mesas de coordinación con las municipalidades, la fiscalía y la sociedad civil Implementar Programas de Educación y Organización Ciudadana e intercambio de experiencias con otras localidades sobre delitos específicos, denuncias y otros

C. Dimensión Ambiental Fortalecer la capacidad institucional pública y de la sociedad civil, para la adecuación y la aplicación de normativas ambientales, conforme a las directrices de la Política Ambiental Nacional. Incluyendo a todos los actores involucrados en la temática ambiental e impulsando como línea de acción la participación y contraloría ciudadana para velar por el cumplimiento de las normativas ambientales. Promover la zonificación ecológica-económica. En base a la oferta de los recursos forestales del territorio y a las demandas de la población, considerando un enfoque integral y complementario de la forestación/reforestación con otras medidas generadoras de ingresos para las fincas campesinas. Se deberá promover la clasificación y el ordenamiento de las tierras forestales. Promover la implementación de una política de gestión integral de los recursos hídricos. 294

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Para garantizar su uso equitativo y sostenible en el territorio. Se plantea la promoción del manejo de cuencas como unidades geográficas de planificación para ampliar el ordenamiento ambiental. Fomentar la concienciación ambiental. Para llegar a nivel de la ciudadanía en general se plantea promover la creación y difusión de un sistema de información sobre el estado actual y riegos de los recursos naturales y socialización de las normativas ambientales existentes. Cuadro 5.3‐4: Líneas estratégicas de la dimensión ambiental para la Sub‐región 2 N° Debilidad 1 Debilidad institucional para implementar políticas públicas de aplicación de normativas y penalización de las faltas ambientales 2 Avance de la destrucción forestal debido al cambio en el uso de las tierras

Líneas Estratégicas Fortalecer la capacidad institucional pública y de la sociedad civil, para la adecuación y la aplicación de normativas ambientales

Medidas Específicas Crear y/o fortalecer instancias de coordinación interinstitucional, en el abordaje del desarrollo rural con un enfoque de sostenibilidad ambiental

Promover la zonificación ecológica‐ económica

Identificar e impulsar iniciativas de forestación, reforestación y agro‐forestería Promover la clasificación y el ordenamiento de las tierras forestales Promover la sensibilización y capacitación de los recursos humanos de las instituciones financieras en la conservación y recuperación de los recursos naturales Promover el manejo de cuencas como unidad geográfica de planificación

3 Degradación de recursos Promover la hídricos implementación de una política de gestión integral de los recursos hídricos para garantizar su uso equitativo y sostenible 4 Escasa de Fomentar la concienciación concienciación de la ambiental a nivel de la ciudadanía sobre las ciudadanía en general normativas ambientales

Diseñar e implementar programas de sensibilización, capacitación y manejo adecuado de los recursos naturales Impulsar la realización de campañas masivas de concientización ambiental y difusión de leyes

D. Dimensión Político‐Institucional Fortalecer la institucionalidad pública a nivel local y regional en un escenario de descentralización y participación ciudadana. Se promoverá: la profesionalización de la función pública local; la creación de mecanismos equitativos y eficientes para la selección de los servidores públicos y de mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y contraloría social. Concienciación sobre la importancia de la descentralización efectiva de los territorios. A través de Campañas de concienciación en todos los niveles sobre la importancia de la 295

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

descentralización efectiva de los territorios y el diseñar e implementar mecanismos graduales de descentralización administrativa. Fortalecer la participación ciudadana. Se buscará: generar espacios y mecanismos de debate y concertación, para que los referentes de la sociedad civil puedan plantear sus problemas y pensar en las posibles soluciones; propiciar el acceso de la sociedad civil a entidades gubernamentales para crear órganos de gobernabilidad; adoptar metodologías participativas para la gestión de programas y proyectos; y crear mecanismos de contraloría social para el seguimiento y la evaluación de los programas públicos. Acceso de la población a información sobre programas y servicios públicos. Diseñarán e implementar estrategias comunicacionales dirigidas a la población en general, para difundir los objetivos de programas y proyectos públicos, sus procedimientos y condiciones para el acceso de beneficiarios. Fortalecer las políticas públicas departamentales y municipales orientadas a los grupos vulnerables. Garantizar la participación de los grupos más vulnerables en los distintos espacios de discusión y de decisión política; difundir sobre el cumplimiento de las leyes que garantizan la participación e inclusión de los grupos más desfavorecidos.

296

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.3‐5: Líneas estratégicas de la dimensión político‐institucional para la Sub‐región 2 N° Debilidad 1 Debilidad de la institucionalidad local

Falta de descentralización administrativa efectiva

Escasa atención a las diferencias de género, edad y etnia

Líneas Estratégicas Fortalecer la institucionalidad pública a nivel local y regional en un escenario de descentralización y participación ciudadana

Medidas Específicas Profesionalización de la función pública y mecanismos de selección de los servidores públicos Crear mecanismos de transparencia, rendición de cuentas, contraloría social, código de ética en la función pública local Institucionalizar el acceso de la sociedad civil a entidades gubernamentales para crear órganos de gobernabilidad Fortalecer la participación Generar espacios y mecanismos de diálogo ciudadana y concertación entre instituciones públicas y ciudadanía, interinstitucionales e intra‐ institucionales, que permitan captar, procesar y operativizar las demandas: mesas de coordinación, audiencias públicas, foros de discusión Institucionalizar el acceso de la sociedad civil a entidades gubernamentales para crear órganos de gobernabilidad Promover liderazgos legítimos y comprometidos Adoptar metodologías participativas para la gestión de programas y proyectos Acceso de la población a Diseñar estrategias comunicacionales información sobre dirigidas a la población en general, para programas y servicios difundir los objetivos de programas y públicos proyectos públicos, sus procedimientos y condiciones para el acceso de beneficiarios Concienciación sobre la Campañas de concienciación en todos los importancia de la niveles sobre la importancia de la descentralización efectiva descentralización efectiva de los territorios de los territorios Diseñar e implementar mecanismos graduales de descentralización administrativa Fortalecimiento de las Garantizar la participación de los grupos políticas públicas más vulnerables en los distintos espacios de departamentales y discusión y de decisión política municipales hacia los Difusión y cumplimiento de las leyes que grupos vulnerables garantizan la participación e inclusión de los grupos más desfavorecidos

297

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

5.4

Sub‐región 3

La Sub-región 3 está integrada por 4 departamentos de la Región Oriental: Caazapá, Caaguazú, San Pedro y Canindeyú. Esta sub-región presenta una combinación de

diferentes

niveles

desarrollo

económico y social, porque se mezcla al interior de los departamentos que la conforman,

las

características

del

campesinado tradicional y la producción agro exportadora. Es la sub-región que cuenta con la mayor proporción de población rural y la mayor densidad poblacional del país. Es una zona en transición, cuyo proceso de desarrollo genera conflictos sociales y económicos. Representa la sub-región con mayores

niveles

pobreza

Coeficiente de Gini de 0,551 (el segundo mayor entre las sub-regiones identificadas que supera al promedio de la Región Gráfico 5.4‐1: Sub‐región 3

Oriental que es de 0,515). Tiene el mayor producto agrícola per cápita, el menor

producto industrial per cápita y los indicadores de menor presencia del Estado. La superación de los principales problemas que limitan el desarrollo de la sub-región que a continuación se presentan, constituye un desafío central para sus habitantes. Las líneas estratégicas definidas en este capítulo, pretenden orientar las acciones a ser encaradas para el efecto.

298

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.4‐1: Principales debilidades para cada dimensión de la Sub‐región 3 Dimensión Económico‐Productiva  Acceso limitado al crédito para la Agricultura Familiar  Baja cobertura y calidad de la extensión agraria  Caminos rurales en mal estado  Reducción de la fertilidad de los suelos agrícolas  Poco valor agregado a la producción primaria Dimensión Ambiental  Debilidad institucional para implementar políticas públicas de aplicación de normativas y penalización de las faltas ambientales  Avance de la destrucción forestal debido al cambio en el uso de las tierras  Escasa concienciación para el manejo y recuperación de los recursos naturales

Dimensión Socio‐Cultural  Inseguridad en la zona rural y urbana  Currículo educativo no adaptado a la realidad territorial  Baja autoestima de los pequeños productores y desinterés en la Agricultura Familiar  Alimentación desequilibrada y desnutrición  Baja cobertura y calidad de los servicios de salud Dimensión Político‐Institucional  Infraestructura de las escuelas en mal estado  Débil institucionalidad pública local e Insuficiente presupuesto  Ausencia de planes de desarrollo departamental y de planes comunitarios, o poco conocimiento de los mismos.

Fuente: Taller de formulación de líneas estratégicas para la Sub‐región 3. EDRIPP. Marzo, 2011.

5.4.1 Valores y visión Los valores que inspirarán y regularán el comportamiento de los habitantes de la Sub-región son: el patriotismo, la trasparencia, la participación, la valoración de la vida rural y el respeto a la naturaleza. En consonancia con la visión 2030 de la Región Oriental, la visión de futuro plantea:

299

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

5.4.2 Líneas estratégicas A. Dimensión Económico‐Productiva Promover la creación e implementación de líneas de crédito apropiadas para la Agricultura Familiar. Tendrán tasas, plazos, destinos y otras condiciones, para impulsar una producción competitiva. Se impulsará la creación de un fondo de garantía para créditos que los pequeños Agricultores Familiares puedan acceder a créditos más adecuados. Será importante considerar las experiencias exitosas de otros países. Crear nuevos mecanismos de extensión rural enfocada a las etapas de producción primaria, secundaria y en la comercialización y con una atención diferenciada para la Agricultura Familiar. Se promoverá el liderazgo de las cooperativas y asociaciones de productores en la organización y financiamiento del sistema de extensión; fortalecer los programas de extensión rural en las escuelas agrícolas y aprovechar la disponibilidad de las escuelas agrícolas en el territorio para implementar programas de extensión. Fomentar la coordinación interinstitucional para el mantenimiento de caminos. El MOPC, la Gobernación y las Municipalidades trabajarán en estrecha coordinación para mantener la infraestructura vial, con la participación de la sociedad civil organizada. Así mismo, se buscará fortalecer el rol de los gobiernos locales en el mantenimiento de los caminos rurales; propiciar la gestión participativa de las Comisiones/Juntas Vecinales y de las Municipalidades; crear un fondo rotativo para pequeñas obras de rehabilitación de infraestructuras. Incrementar la fertilidad de los suelo mediante la aplicación de técnicas sostenibles de mejoramiento y recuperación. Las medidas específicas incluyen: difundir tecnologías de manejo, conservación y recuperación de suelo; incorporar al Currículo de la Facultad de Ciencias Agrarias el desarrollo de modelos sostenibles; desarrollar la producción orgánicos/agroecológica; promover la instalación de fincas modelos conservacionistas. Estimular la creación de valor agregado y de diversificación de los productos.

300

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.4‐2: Líneas estratégicas de la dimensión económico‐productiva para la Sub‐región 3 N° Debilidad 1 Acceso limitado al crédito para la Agricultura Familiar

Líneas Estratégicas Promover la creación e implementación de líneas de crédito apropiadas a la Agricultura Familiar 2 Baja cobertura y calidad Crear nuevos mecanismos de la extensión agraria de extensión rural enfocada a las etapas de producción primaria, secundaria y en la comercialización y con una atención diferenciada para la Agricultura Familiar

Medidas Específicas Crear un fondo de garantía de créditos para los Agricultores Familiares

Promover el liderazgo de las cooperativas y asociaciones de productores, en la organización y financiamiento del sistema Fortalecer los programas de extensión rural en las escuelas agrícolas Aprovechar la disponibilidad de las escuelas agrícolas para implementar programas de extensión Promover el uso de maquinarias y equipos que faciliten el trabajo del Agricultor Familiar 3 Caminos rurales en mal Fomentar la coordinación Fortalecer el rol de los gobiernos locales estado interinstitucional para el en el mantenimiento de caminos rurales mantenimiento de caminos Impulsar el establecimiento de alianzas estratégicas entre el MOPC, las Municipalidades y representantes de la sociedad civil Fortalecer la gestión participativa de las Comisiones/Juntas Vecinales y de las Municipalidades. 4 Reducción de la Incrementar la fertilidad Extender y difundir ampliamente las fertilidad de los suelos de los suelos mediante la tecnologías sostenibles, uso de materia agrícolas aplicación de técnicas orgánica, abono verde, rotación de sostenibles de cultivos y otras prácticas mejoramiento y conservacionistas recuperación Incorporar en el Currículo de la Facultad de Ciencias Agrarias tecnologías amigables y sustentables y la siembra directa Desarrollar la producción orgánica/agroecológica en los territorios. Promover la instalación de fincas modelos con tecnologías conservacionistas y rentables 5 Poco valor agregado de Estimular la creación de Aumentar el financiamiento para la la producción primaria valor agregado y de agroindustria rural diversificación de los Diseñar e implementar programas de productos capacitación para la transformación artesanal de los productos

B. Dimensión Socio‐Cultural Promover comisiones locales de seguridad ciudadana e implementar mesas de coordinación interinstitucional. Las comisiones estarán encargadas de identificar los problemas relacionados a la inseguridad en zonas rurales y urbanas y al incremento de la delincuencia, y realizar las denuncias ante las instancias pertinentes. En las mesas coordinación

301

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

participarán las municipalidades, la fiscalía y la sociedad civil para buscar estrategias y acordar acciones oportunas. Se implementarán programas de educación y organización ciudadana. Revalorizar la agricultura y la vida rural. Sensibilizar a los docentes considerando su rol protagónico en la formación de niños/as y jóvenes; y promover la participación efectiva de la comunidad educativa (director, docente, niños/as, padres, madres) en iniciativas que revaloricen la importancia del sector rural campesino y de la agricultura. Elaborar propuestas e impulsar iniciativas tendientes a integrar y coordinar la oferta de la enseñanza media, con especial énfasis en la enseñanza técnico-profesional. Impulsar Programas de Educación Nutricional y Producción de Autoconsumo. Estos serán implementados y articulados por diferentes sectores incluyendo: agricultura, educación y salud, y se buscará involucrar a niños, jóvenes y adultos. Fortalecer los Consejos locales de salud y conformar mesas de coordinación interinstitucional. Se promoverá la elaboración de planes participativos para el mejoramiento y la ampliación de los servicios brindados; programas de capacitación a las organizaciones comunitarias en el mantenimiento de los servicios de salud y la implementación de sistemas participativos de seguimiento y evaluación.

302

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.4‐3: Líneas estratégicas de la dimensión socio‐cultural para la Sub‐región 3 N° Debilidad 1 Inseguridad en la zona rural y urbana.

Líneas Estratégicas Promover comisiones locales de seguridad ciudadana e implementar mesas de coordinación interinstitucional

Medidas Específicas Diseñar mecanismos de responsabilidad social y seguridad ciudadana entre los productores de la Agricultura Empresarial y la Agricultura Familiar Organizar a nivel territorio mesas de coordinación con las municipalidades, la fiscalía y la sociedad civil Implementar Programas de Educación y Organización Ciudadana e intercambio de experiencias con otras localidades sobre delitos específicos, denuncias y otros 2 Currículo educativo no Revalorizar la agricultura y Promover la participación efectiva de la adaptado a la realidad la vida rural comunidad educativa (director, docente, territorial y baja niños/as, padres, madres) en iniciativas que autoestima de los revaloricen la importancia del sector rural pequeños productores y campesino y de la agricultura desinterés en la Elaborar propuestas e Promover la articulación de una red Agricultura Familiar impulsar iniciativas intermunicipal con instancias educativas y tendientes a integrar y el apoyo del sector privado coordinar la oferta de la Implementar programas de formación enseñanza media, con profesional, tecnicaturas y/o carreas de especial énfasis en la mandos medios, atendiendo la diversidad y enseñanza la multiculturalidad técnico‐profesional Implementar iniciativas de responsabilidad social empresarial para pasantías laborales y programas de primer empleo 3 Alimentación Impulsar Programas de Capacitar a docentes de la EEB en la desequilibrada y Educación Nutricional y producción de alimentos, a través de desnutrición Producción de técnicos de DEAg y Escuelas Agrícolas Autoconsumo Implementar programas de producción, conservación y comercialización de alimentos Realizar un diagnóstico sobre la salud de la población, a través de las unidades de salud familiar y brindar servicios orientados a atender las necesidades más sentidas 4 Baja cobertura y calidad Fortalecer los Concejos Elaborar planes participativos para el de los servicios de salud locales de salud y mejoramiento y la ampliación de los conformar mesas de servicios brindados coordinación Programas de capacitación para las interinstitucional organizaciones comunitarias Implementar sistemas participativos de seguimiento y evaluación

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

interinstitucional, en el abordaje del desarrollo rural con un enfoque de sostenibilidad ambiental. Promover la zonificación ecológica-económica. En base a la oferta de los recursos forestales del territorio a y a las demandas de la población, considerando un enfoque integral y complementario de la forestación, reforestación y agroforestería, con otras medidas generadoras de ingresos para las fincas campesinas. Fomentar la concienciación ambiental a nivel de la ciudadanía en general. Promover el diseño e implementación de programas de sensibilización, capacitación y manejo adecuado de los recursos naturales (agua, suelo, bosques) para un medio ambiente saludable, dirigido a líderes barriales, comunidades indígenas, campesinas, y organizaciones sociales. Cuadro 5.4‐4: Líneas estratégicas de la dimensión ambiental para la Sub‐región 3 N° Debilidad 1 Debilidad institucional para implementar políticas públicas de aplicación de normativas y penalización de las faltas ambientales

Líneas Estratégicas Fortalecer la capacidad institucional pública y de la sociedad civil, para la adecuación y la aplicación de normativas ambientales

2 Avance de la destrucción forestal debido al cambio en el uso de las tierras

Promover la zonificación ecológica‐ económica

3 Escasa concienciación para el manejo y recuperación de los recursos naturales

Medidas Específicas Crear y/o fortalecer instancias de coordinación interinstitucional, en el abordaje del desarrollo rural con un enfoque de sostenibilidad ambiental Fortalecer el rol de los Gobiernos Locales, departamentales y municipales, en la aplicación de la Política Ambiental Nacional, mediante la readecuación de las normativas Identificar e impulsar iniciativas de forestación, reforestación y agroforestería

Promover la clasificación y el ordenamiento de las tierras forestales Fomentar la concienciación Diseñar e implementar programas de ambiental a nivel de la sensibilización, capacitación y manejo ciudadanía en general adecuado de los recursos naturales Reforzar en la educación formal la preocupación por los temas ambientales Realizar campañas masivas de concientización ambiental y difusión de leyes

D. Dimensión Político‐Institucional Construir y mejorar escuelas a bajo costo y dar a la infraestructura múltiples usos. Establecer un plan coordinado entre las diferentes instancias públicas encargadas. Fortalecer la institucionalidad pública a nivel local y regional en un escenario de descentralización y participación ciudadana. Se promoverá la profesionalización de la función pública local; la creación de mecanismos equitativos y eficientes para la selección de los servidores públicos; y de mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y contraloría 304

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

social. Aprovechar el potencial de las organizaciones e instituciones existentes en el territorio. Se elaborarán e implementarán mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional: convenios, cartas, acuerdos y otros. Formular e implementar planes integrales y presupuestos participativos. Con basados en procesos de concertación local: gobiernos locales, del sector público, privado y la sociedad civil. Cuadro 5.4‐5: Líneas estratégicas de la dimensión político‐institucional para la Sub‐región 3 N° Debilidad 1 Infraestructura de las escuelas en mal estado

2 Débil institucionalidad pública local

3 Ausencia de planes de desarrollo departamental y de planes comunitarios o poco conocimiento de los mismos

Líneas Estratégicas Construir y mejorar escuelas a bajo costo y dar a la infraestructura múltiples usos Fortalecer la institucionalidad pública a nivel local y regional en un escenario de descentralización y participación ciudadana

Medidas Específicas

Profesionalización de la función pública y mecanismos de selección de los servidores públicos Crear mecanismos de transparencia, rendición de cuentas, contraloría social, código de ética en la función pública local Institucionalizar el acceso de la sociedad civil a entidades gubernamentales para crear órganos de gobernabilidad Aprovechar el potencial de Elaborar e implementar mecanismos de las organizaciones e coordinación y cooperación instituciones existentes en interinstitucional: convenios, cartas, el territorio acuerdos y otros Potenciar el SIGEST por su rol articulador y coordinador de las iniciativas de desarrollo Formular e implementar Desarrollar capacidades locales y planes integrales y regionales en el ámbito de la presupuestos planificación, para la formulación e participativos y implementación participativa de políticas concertados Crear espacios participativos y fomentar liderazgos comprometidos

305

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

5.5

Sub‐región 4

La Sub-región 4 está integrada por 2 departamentos de la Región Oriental: Itapúa y Alto Paraná. Agrupa a los departamentos más poblados (después de Central). Es la sub-región con menores niveles de pobreza y menor población con NBI, aunque se ve afectada por el mayor nivel de desigualdad (medido por el Coeficiente de Gini). Es la sub-región con tierras de mayor valor fiscal. Tiene la mayor presencia del sector financiero, y los mejores indicadores de cobertura

infraestructura

(rutas

pavimentadas y electricidad), aunque es la más deficitaria en agua. Si bien, ni su producto agrícola ni industrial per cápita son los mayores, es la sub-región que tiene el mayor volumen de producción de soja y maíz del país. La superación de los principales problemas Gráfico 5.5‐1: Sub‐región 4

que limitan el desarrollo de la sub-región que a continuación se presentan, constituye

un desafío central para sus habitantes. Las líneas estratégicas definidas en este capítulo, pretenden orientar las acciones a ser encaradas para el efecto.

306

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.5‐1: Principales debilidades para cada dimensión de la Sub‐región 4 Dimensión Económico‐Productiva  Acceso limitado al crédito para la Agricultura Familiar  Baja cobertura y calidad de la extensión agraria  Cadenas productivas locales débiles e incompletas  Escaso y/o inadecuado apoyo de autoridades locales a los sectores productivos Dimensión Ambiental  Debilidad institucional para implementar políticas públicas de aplicación de normativas ambientales  Avance de la destrucción forestal debido al cambio en el uso de las tierras  Contaminación de los recursos hídricos por uso indiscriminado de agroquímicos  Uso indiscriminado del agua potable

Dimensión Socio‐Cultural  El sistema de educación cívica es insuficiente y de bajo nivel  Baja cobertura y calidad de los servicios de salud  Baja autoestima de los pequeños productores y desinterés en la Agricultura Familiar Dimensión Político‐Institucional  Falta de descentralización administrativa efectiva  Falta de sostenibilidad de los programas y proyectos implementados  Falta de seguimiento a las actividades y proyectos ejecutados  Debilidad de la institucionalidad local  Falencias en la implementación de la Reforma Agraria

Fuente: Taller de formulación de líneas estratégicas para la Sub‐región 4. EDRIPP. Marzo, 2011

5.5.1 Valores y visión Los participantes de los talleres definieron los valores que inspirarán y regularán el comportamiento de los habitantes de la Sub-región, y son: la voluntad de trabajar, la agricultura familiar, la multiculturalidad, la búsqueda del bien común, la participación efectiva y la solidaria. En consonancia con la Visión 2030 de la Región Oriental, la visión de futuro para el territorio representativo de la Sub-región 4 plantea:

307

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

5.5.2 Líneas estratégicas

A. Dimensión Económico‐Productiva Promover la creación e implementación de líneas de crédito apropiadas para la Agricultura Familiar. Tendrán tasas, plazos, destinos y otras condiciones, para impulsar una producción competitiva. Se impulsará la creación de un fondo de garantía para créditos que los pequeños Agricultores Familiares puedan acceder a créditos más adecuados. Será importante considerar las experiencias exitosas de otros países. Crear nuevos mecanismos de extensión rural enfocada a las etapas de producción primaria, secundaria y en la comercialización y con una atención diferenciada para la Agricultura Familiar. Se promoverá el liderazgo de las cooperativas y asociaciones de productores en la organización y financiamiento del sistema de extensión; fortalecer los programas de extensión rural en las escuelas agrícolas y aprovechar la disponibilidad de las escuelas agrícolas en el territorio para implementar programas de extensión. Dinamizar e integrar las cadenas productivas y fortalecer su competitividad. Se promoverá el desarrollo de un modelo de negocio incluyente y con enfoque de identidad. Se buscará: impulsar la capacitación de los productores para una producción planificada en función a demandas del mercado; facilitar espacios de negociación de los actores; apoyar a los productores en su articulación con el mercado; impulsar alianzas entre el sector privado y los productores rurales. Así mismo, se buscará disminuir la dependencia de acopiadores y fomentar la industrialización de productos agropecuarios. Fortalecer la participación ciudadana para impulsar programas locales y departamentales de apoyo a la producción agropecuaria e industrial. Será importante la incidencia que la sociedad civil puede ejercer ante las autoridades y técnicos para lograr impulsar programas locales, que directamente proponer que los haya.

308

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.5‐2: Líneas estratégicas de la dimensión económico‐productiva para la Sub‐región 4 N° Debilidad 1 Acceso limitado al crédito para la Agricultura Familiar

Líneas Estratégicas Promover la creación e implementación de líneas de crédito apropiadas para la Agricultura Familiar 2 Baja cobertura y Crear nuevos mecanismos de calidad de la extensión extensión rural enfocada a agraria las etapas de producción primaria, secundaria y en la comercialización y con una atención diferenciada para la Agricultura Familiar 3 Cadenas productivas locales débiles e incompletas

Dinamizar e integrar las cadenas productivas y fortalecer su competitividad

4 Escaso y/o inadecuado apoyo de autoridades locales a los sectores productivos

Fortalecer la participación ciudadana para realizar incidencia ante las autoridades y técnicos para impulsar programas productivos locales y departamentales

Medidas Específicas Crear un fondo de garantía de créditos para los Agricultores Familiares

B. Dimensión Socio‐Cultural Fomentar actitudes de colaboración y participación en actividades cívicas, las relaciones sociales y los espacios de convivencia social. A través de las capacitaciones a jóvenes y adultos. Las alianzas público-privadas podrán ser aprovechadas para una mejor incorporación de los aprendizajes. Fortalecer los Concejos locales de salud y conformar mesas de coordinación interinstitucional. Se promoverá la elaboración de planes participativos para el mejoramiento y la ampliación de los servicios brindados; programas de capacitación a las organizaciones comunitarias en el mantenimiento de los servicios de salud; y la implementación de sistemas participativos de seguimiento y evaluación. Revalorizar la agricultura y la vida rural. Se impulsarán campañas para sensibilizar a 309

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

instituciones y medios masivos de comunicación sobre la importancia del sector rural campesino y de la agricultura. Tendrá particular importancia la sensibilización de los docentes considerando su rol protagónico en la formación de niños/as y jóvenes. Cuadro 5.5‐3: Líneas estratégicas de la dimensión socio‐cultural para la Sub‐región 4 N° Debilidad Líneas Estratégicas 1 El sistema de Educación Fomentar actitudes de Cívica es insuficiente y colaboración y de bajo nivel participación en actividades cívicas 2 Baja cobertura y calidad Fortalecer los Concejos de los servicios de salud locales de salud y conformar mesas de coordinación interinstitucional

Medidas Específicas Impulsar programas integrales de formación ciudadana

Elaborar planes participativos para el mejoramiento y la ampliación de los servicios brindados Programas de capacitación para las organizaciones comunitarias Implementar sistemas participativos de seguimiento y evaluación 3 Baja autoestima de los Revalorizar la agricultura y Impulsar campañas para sensibilizar a pequeños productores y la vida rural instituciones y medios masivos de desinterés en la comunicación sobre la importancia del Agricultura Familiar sector rural campesino y de la agricultura Promover el rescate y valorización de experiencias exitosas de productores que sean modelos para otras zonas, mediante el desarrollo de giras técnicas y visitas a fincas

C. Dimensión Ambiental Fortalecer la capacidad institucional pública y de la sociedad civil, para la adecuación y la aplicación de normativas ambientales. Conforme a las directrices de la Política Ambiental Nacional, incluyendo a todos los actores involucrados en la temática ambiental e impulsando como medida específica la creación y/o fortalecimiento de las instancias de coordinación interinstitucional, en el abordaje del desarrollo rural con un enfoque de sostenibilidad ambiental. Promover la zonificación ecológica-económica. En base a la oferta de los recursos forestales del territorio a y a las demandas de la población, considerando un enfoque integral y complementario de la forestación, reforestación y agroforestería, con otras medidas generadoras de ingresos para las fincas campesinas. Promover la implementación de una política de gestión integral de los recursos hídricos. Para garantizar su uso equitativo y sostenible en el territorio. Realización campañas de sensibilización en medios masivos de comunicación sobre los efectos del uso indiscriminado de Agroquímicos. Fomentar la utilización racional del agua potable.

310

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 5.5‐4: Líneas estratégicas de la dimensión ambiental para la Sub‐región 4 N° Debilidad 1 Debilidad institucional para implementar políticas públicas de aplicación de normativas ambientales 2 Avance de la destrucción forestal debido al cambio en el uso de las tierras

Líneas Estratégicas Fortalecer la capacidad institucional pública y de la sociedad civil, para la adecuación y la aplicación de normativas ambientales

Medidas Específicas Crear y/o fortalecer instancias de coordinación interinstitucional, en el abordaje del desarrollo rural con un enfoque de sostenibilidad ambiental

Promover la zonificación ecológica‐ económica

Identificar e impulsar iniciativas de forestación, reforestación y agroforestería Promover la clasificación y el ordenamiento de las tierras forestales Crear mecanismos que incentiven la conservación de bosques nativos y la forestación natural Contaminación de los Promover la Fomentar el establecimiento de acuerdos recursos hídricos por implementación de una y/o alianzas estratégicas, para el trabajo uso indiscriminado de política de gestión integral coordinado entre los gobiernos agroquímicos de los recursos hídricos municipales, departamentales y empresas para garantizar su uso privadas para el uso racional de equitativo y sostenible agroquímicos Impulsar el diseño e implementación de investigaciones puntuales conjuntas y coordinadas para medir/evaluar el impacto de agroquímicos en los recursos hídricos Uso indiscriminado del Fomentar la utilización Impulsar campañas de sensibilización agua potable racional del agua potable sobre la importancia del agua potable y su utilización apropiada Fortalecer el rol contralor/supervisor/penalizador de las Juntas de Saneamiento o similares existentes en los territorios, en consonancia con la institución rectora a nivel nacional (SENASA)

D. Dimensión Político‐Institucional Concienciación sobre la importancia de la descentralización efectiva de los territorios. Fortalecer la “red de Municipios” para demandar la descentralización; diseñar e implementar mecanismos graduales de descentralización administrativa; impulsar la promulgación de la Ley de la Descentralización. Difusión de lecciones aprendidas y de programas exitosos. Involucrar a las organizaciones de la sociedad civil en las etapas de seguimiento y evaluación de programas y proyectos. Trabajando en forma participativa con los gobiernos locales, regionales y nacionales.

311

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Mejorar los sistemas de seguimiento y evaluación de las instituciones públicas a nivel nacional y local. Orientar la gestión por resultados y fomentar la cultura de la transparencia y la rendición de cuentas, el bien común y la preocupación por la ética; implementar procesos de planificación estratégica y operativa, seguimiento y evaluación. Fortalecer la institucionalidad pública a nivel local y regional en un escenario de descentralización y participación ciudadana. Se promoverá la profesionalización de la función pública local; la creación de mecanismos equitativos y eficientes para la selección de los servidores públicos; y de mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y contraloría social. Asimismo, se simplificarán los trámites y se dará mejorar atención al público. Fortalecer la participación ciudadana. Se buscará generar espacios y mecanismos de debate y concertación, para que los referentes de la Sociedad Civil puedan plantear sus problemas y pensar en las posibles soluciones; propiciar el acceso de la sociedad civil a entidades gubernamentales para crear órganos de gobernabilidad; adoptar metodologías participativas para la gestión de programas y proyectos; y crear mecanismos de contraloría social para el seguimiento y la evaluación de los programas públicos. Acceso de la población a información sobre programas y servicios públicos. Diseñarán e implementar estrategias comunicacionales dirigidas a la población en general, para difundir los objetivos de programas y proyectos públicos, sus procedimientos y condiciones para el acceso de beneficiarios. Incrementar la inversión en infraestructuras y servicios para la pequeña agricultura. Cuadro 5.5‐5: Líneas estratégicas de la dimensión político‐institucional para la Sub‐región 4 N° Debilidad 1 Falta de descentralización administrativa efectiva

2 Falta de sostenibilidad de los programas y proyectos implementados

Líneas Estratégicas Concienciación sobre la importancia de la descentralización efectiva de los territorios

Medidas Específicas Fortalecer la “Red de Municipios” Diseñar e implementar mecanismos graduales de descentralización administrativa Impulsar la promulgación de la Ley de la Descentralización Difusión de lecciones Rescatar las lecciones aprendidas de los aprendidas y de programas programas exitosos e institucionalizarlas exitosos Conformar y fortalecer instancias interinstitucionales e interdisciplinarias que brinden sostenibilidad a los procesos de gestión del desarrollo local Promover el respeto a la institucionalidad

312

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

3 Falta de seguimiento a las actividades y proyectos ejecutados

Involucrar a las organizaciones de la sociedad civil en las etapas de seguimiento y evaluación de programas y proyectos Mejorar los sistemas de seguimiento y evaluación de las instituciones públicas a nivel nacional y local

4 Débil institucionalidad local

Fortalecer la institucionalidad pública a nivel local y regional en un escenario de descentralización y participación ciudadana

Fortalecer la participación ciudadana

Promover el acceso de la población a información sobre programas y servicios públicos

5 Falencias en la implementación de la Reforma Agraria

Incrementar la inversión en infraestructuras y servicios para la pequeña agricultura

313

Involucrar a los ciudadanos en los procesos evaluativos a través de las auditorías / contralorías sociales Estudios de caso de las mejores prácticas, mecanismos e incentivos para la participación y rendición de cuentas a nivel local Orientar la gestión a resultados y fomentar la cultura de la transparencia y la rendición de cuentas, el bien común y la preocupación por la ética Establecer e implementar procesos de planificación estratégica y operativa, seguimiento y evaluación Profesionalización de la función pública y mecanismos de selección de los servidores públicos Crear mecanismos de transparencia, rendición de cuentas, contraloría social, código de ética en la función pública local Institucionalizar el acceso de la sociedad civil a entidades gubernamentales para crear órganos de gobernabilidad Simplificar trámites y mejorar atención al público Generar espacios y mecanismos de diálogo y concertación entre instituciones públicas y ciudadanía, interinstitucionales e intra‐institucionales, que permitan captar, procesar y operativizar las demandas: mesas de coordinación, audiencias públicas, foros de discusión Adoptar metodologías participativas para la gestión de programas y proyectos Promover liderazgos legítimos y comprometidos y desarrollar la capacidad y calidad del desempeño de los representantes que participan en la toma de decisiones Diseñar estrategias comunicacionales dirigidas a la población en general, para difundir los objetivos de programas y proyectos públicos, sus procedimientos y condiciones para el acceso de beneficiarios Elaborar planes de uso de los suelos de los asentamientos Actualizar el catastro rural en trabajo coordinado entre MH‐INDERT‐Municipalidad Promover el alquiler de tierras de pastoreo subutilizadas Construir y mejorar escuelas y sistemas de abastecimiento de agua de bajo costo

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

6. Esquema para el mecanismo institucional de implementación 6.1 Introducción El esquema institucional tentativo que se presenta en este apartado busca sentar las principales bases estructurales y funcionales de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales (Estrategia), en el entendido que esta, es un componente fundamental de la matriz de Desarrollo Rural de largo plazo. En ese contexto, el esquema institucional se concibe como una unidad integral de la Visión País 2030 en base al concepto básico del Enfoque Territorial. Habida cuenta del planteamiento anterior, el esquema institucional esbozado adopta tres principios fundamentales; i) Minimizar la creación de nuevas instancias institucionales y nuevos nichos de burocracia. No obstante, debe entenderse que la lógica participativa de la Estrategia requiere que se desarrollen métodos y procedimientos abiertos de diálogo entre todas las partes involucradas, al mismo tiempo que se realiza un esfuerzo especial para mejorar los mecanismos de articulación interinstitucional y los espacios de diálogo; ii) Fortalecer la capacidad técnica instalada en las instituciones del sector público; y iii) Abrir y consolidar los espacios de diálogo público, privado y organizaciones de la sociedad civil. En ese sentido, el esquema desplegado a continuación se fundamenta en un conjunto de medidas complementarias pre-existentes que condicionan el grado de éxito del esquema institucional y por ende de la ejecución de la propia Estrategia. Entre ellas se encuentran las siguientes: i) Ajustar la Ley de Desarrollo Rural existente para que refleje los postulados conceptuales y operacionales de la Estrategia para el DSTR y provea su fundamento constitucional; ii) Fortalecer los mecanismos de articulación interinstitucional, prestando especial énfasis a la capacidad técnica instalada y a la internalización de las bases conceptuales, metodológicas y operativas de la Estrategia en cada institución involucrada en su gestión; iii) Seleccionar un conjunto de políticas sectoriales que serían activadas y ampliadas como instrumentos para la ejecución de medidas específicas de la Estrategia en los territorios; iv) Fortalecer las “Redes Institucionales” existentes para que cumplan sus nuevas funciones vinculadas al proceso de compatibilización y gestión de agendas sectoriales (armonizadas) en los territorios; v) Establecer un Fondo de Financiamiento específico para la Estrategia de Desarrollo Rural. De hecho, el aporte nacional de este mecanismo podría provenir de un porcentaje de los recursos royalties; vi) Dinamizar y actualizar las organizaciones de la sociedad civil como uno de los estamentos responsables de la gestión de la Estrategia.

315

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

6.2 Descripción de los aspectos generales del esquema para el mecanismo institucional de implementación A. Definición del esquema para el mecanismo institucional de implementación El esquema institucional presentado es entendido como el conjunto de instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, necesarias para realizar la gestión participativa de la Estrategia y alcanzar los objetivos propuestos para el cumplimiento de la Visión 2030. B. Objetivo del esquema para el mecanismo institucional de implementación La meta superior que se pretende alcanzar mediante el esquema institucional es la Visión 2030, y en el transcurso, se propone construir un esquema de desarrollo rural sostenible mediante el enfoque territorial. Por tanto, el esquema planteado deberá ser el marco institucional que permita materializar un desarrollo rural coherente con los conceptos básicos del enfoque territorial. C. Definición de la gestión de la Estrategia de desarrollo Por lo general, los planes de desarrollo y las líneas estratégicas son gestionados aplicando el ciclo PHVA (planear-hacer-verificar-actuar) 267 . Actualmente, el Sistema de Planificación Nacional (SISPLAN) propuesto por la STP constituye el marco conceptual que abarca el conjunto de planes de desarrollo existentes en el Paraguay, y actúa bajo los principios del PHVA. Los sistemas establecidos por el SISPLAN son: a) Sistema de Planificación del Desarrollo (SPD); b) Sistema de Programación de Operaciones (SPO); c) Sistema de Inversión Pública (SIP); d) Sistema de Programación Presupuestaria (SIPP) y e) el Sistema de Monitoreo y Evaluación de Gestión (SIMEG). Las líneas estratégicas definidas en estos Lineamientos serán un instrumento para complementar el conjunto de planes de desarrollo ya existentes en cada nivel (nacional, departamental y municipal) – elaborados en su mayoría con el apoyo técnico de la STP – y la gestión de las mismas debe ser coherente con el ciclo de gestión del SISPLAN. En ese sentido, la gestión de la Estrategia abarcará: a) la elaboración del plan de desarrollo; b) la elaboración del plan de implementación; c) la elaboración del presupuesto y la gestión de los proyectos; y, d) el monitoreo y la evaluación. 267

Es uno de los métodos de gestión que promueve el mantenimiento y mejoramiento la calidad, así como el mejoramiento continuo de los servicios. Esta metodología ha sido planteada en los años ’50 por William Edwards Deming, y se conoce también con el nombre del ciclo Deming. El planeamiento del ciclo PHVA es aplicado ampliamente en los procesos de fabricación para el mejoramiento de calidad y de los servicios, así como en diferentes sistemas de gestión como ISO 9.000 y ISO 14.000, y además es introducido también para la gestión de los servicios de los organismos públicos.

316

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

6.3 Niveles y ámbitos del esquema para el mecanismo institucional de implementación A. Integrantes del esquema para el mecanismo institucional de implementación El esquema institucional, como regla general, estará integrado por diversos actores sociales locales, quienes se constituirán en promotores del desarrollo, y serán desagregados en cuatro (4) sectores: sector público, sector privado, sector académico/educativo y sociedad civil.

Los Actores Sociales

Sociedad Civil

Sector Privado

Sector Público

Sector Académico y Educativo

Gráfico 6.3-1: Relación de superposición entre 4 sectores de los actores sociales Cabe mencionar que los actores sociales pueden pertenecer a varias categorías al mismo tiempo, y no es posible agruparlos siempre estrictamente. Por ejemplo, un productor agrícola es miembro de la sociedad civil, y al mismo tiempo, es miembro del sector privado de la misma zona. Asimismo, un empresario que reside en un área determinada y al mismo tiempo es docente en una universidad local, pertenece por consiguiente a las categorías de sociedad civil, sector privado y académico/educativo. (El Gráfico arriba presentado, muestra las superposiciones de los actores sociales de los 4 sectores y el Cuadro 6.3-1 presenta ejemplos de las organizaciones y/o grupos de actores sociales a ser integrados dentro del esquema institucional a nivel de la Región Oriental, sub-región y territorio).

317

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 6.3-1: Integrantes del esquema institucional de implementación de la estrategia de desarrollo Categorías Sociedad civil y gremial Niveles Central

Región Oriental

Representantes de grupos civiles:

(14 departamentos)

•

• •

Étnicos, de mujeres, comisiones vecinales, comisiones sanitarias, religiosos, comisiones de salud, comisiones educativas, padres de familias, estudiantes, de jóvenes, deportivos (principalmente fútbol), comités ejecutivos de eventos comunitarios, protección y conservación ambiental, uso sostenible de RRNN Las ONGs del nivel central Las organizaciones de la sociedad civil gremial Ej. algunos como: FECOPROD, Cámara Algodonera del Paraguay (CADELPA), ARP, Unión Industrial Paraguaya (UIP), FEPRINCO, Federación Paraguaya de Madereros (FEPAMA), Asociación de Productores de Soja del Paraguay (APS), Asociación de Empresarios Cristianos (ADEC), CEPACOOP, CONPACOOP, Cooperativa Universitaria

•

Iglesia y grupos religiosos a nivel central

•

Otros a nivel central

Sector productivo privado Representantes de: •

Productores físicos

•

Sociedades de personas

•

Sociedades de capital

•

Cooperativas y Centrales de Cooperativas (UNICOOP, CENCOPAN, etc.)

•

Bancos privados

•

Empresas (FRUTIKA, UPISA, PRODUCAR, etc.)

•

Asociaciones y/o cámaras comerciales e industriales Ej. algunos como: CAPECO, Cámaras de la Industria Maquiladora, Asociación de Apicultores del Paraguay, Unión de Gremios de la Producción, CAPASA, Cámara Junior del Paraguay, Cámara Paraguaya de Hierbas y Té, Cámara Paraguaya de la Stevia (CAPASTE), Centro Azucarero, Cámara Paraguaya del Biodiesel, Asociación Paraguaya de Turismo Rural (APATUR), Asociación de Productores de Semillas del Paraguay (APROSEMP) •

Otros a nivel central

318

Sector académico/educativo

Sector público

Representantes de:

•

Universidades a nivel central

•

Fundaciones educativas

•

Centros educativos especializados

Ej. algunos como: U.N.A., 42 Universidades privadas del departamento Central, fundaciones de educación especializada •

Institutos especializados públicos y privados

Organismos y entidades del estado

Ej. algunos como: 10 Ministerios, 13 Secretarías ejecutivas, 19 Entes descentralizados autónomos y autárquicos, 4 Empresas públicas, 5 Instituciones financieras oficiales, 4 Empresas con capital estatal y otras 7 entidades públicas (BCP, IPS, FF.AA., JEM, CISNI, CONACYT y CDN)

Ej. CETAPAR, Parque Tecnológico Itaipú (PTI)

•

Ej. algunos como:

Otros a nivel central

Organizaciones con capital estatal y otras 7 entidades públicas

Consejo de Gobernadores, OPACI •

Entes Binacionales (Itaipú y Yacyretá)

•

Cooperantes nacionales e internacionales

•

Otros a nivel central

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final Categorías Sociedad civil y gremial Niveles Local

Sector productivo privado

Sector académico/educativo

Subregional

Representantes de grupos civiles:

Representantes de:

(cuatro Sub-regiones)

•

Asociaciones y/o Cámaras comerciales e industriales

•

Universidades

•

Gobiernos departamentales

•

Fundaciones educativas

•

Representantes de grupos informales de cada industria

•

Centros educativos especializados

Delegaciones locales de los organismos gubernamentales centrales

•

Otros grupos

•

Otras entidades

•

Institutos especializados públicos y privados

Organizaciones de coordinación interinstitucional a nivel departamental

•

Consejos de Agua268

•

Comités de gestión de Áreas Protegidas

•

ONGs

•

Iglesia y grupos religiosos

•

Otros

de cada Sub-región

de cada Sub-región Territorial

Representantes de grupos civiles:

Representantes de:

(Conjuntos de varios territorios)

•

Asociaciones y/o Cámaras comerciales e industriales

•

Universidades

•

Municipalidades

•

Fundaciones educativas

•

Representantes de grupos informales de cada industria

•

Centros educativos especializados

Delegaciones locales de los organismos gubernamentales centrales

•

Otros grupos

•

Institutos especializados públicos y privados

•

Organizaciones de coordinación interinstitucional a nivel municipal

•

Otros

•

Consejos de Agua

•

Comités de gestión de las Áreas Protegidas

•

ONGs

•

Iglesia y grupos religiosos

•

Otros

de cada territorio

de cada territorio 268

Sector público

Creados por Resolución SEAM Nº 170/06 conforme a la Ley 3.239/07 de los Recursos Hídricos del Paraguay.

319

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

B. Relación entre los sectores y los actores de cada estrato local El enfoque territorial es el principio de desarrollo que visualiza al territorio como la unidad básica para el desarrollo incorporando el principio de subsidiariedad269. De acuerdo con este planteamiento, y considerando la relación básica entre los sectores y niveles locales que integran el esquema institucional, se establecen los principios que se describen a continuación. 1)

El sector público es un servidor ante la sociedad civil y los sectores, privado y académico/educativo.

Los desafíos del desarrollo territorial deben ser solucionados por la sociedad civil a iniciativa propia.

El sector público deberá brindar apoyo en la búsqueda de solucionar los problemas que no puedan ser resueltos por la sociedad civil, ofreciendo para ello, recursos intelectuales y físicos (bienes y servicios).

La municipalidad será la institución pública que brindará el apoyo para la solución de los problemas, por estar más cerca de los ciudadanos.

Los problemas que no puedan ser solucionados por el gobierno autónomo municipal, serán apoyados por el gobierno departamental y, cuando esto no sea posible, por el gobierno central.

C. Funciones de los actores de los diferentes sectores La sociedad civil y el sector privado serán los protagonistas en la búsqueda de soluciones ante los desafíos del desarrollo local, y al mismo tiempo, los principales beneficiarios de la Estrategia, si bien es cierto que, el sector público tiene por función ofrecer los recursos necesarios para la solución de los problemas del desarrollo local como servidor ante los otros sectores, y en ese sentido, asume una importante función como promotor de desarrollo. De la misma manera, tanto el sector privado como el sector académico/educativo deben asumir cuando sea necesario – a iniciativa propia o encomendados – el rol de promotores que ofrecerán los recursos necesarios para la solución de los problemas. De esta manera, son diversas las funciones y las situaciones de los actores sociales de los cuatro sectores. 269

Es un planteamiento que dicta que la autoridad debe resolver los asuntos en las instancias más cercanas a los interesados, basándose en la dignidad humana y la autonomía individual. El planteamiento fue incorporado en el borrador de la Carta Mundial de Gobiernos Locales presentada en la Asamblea de la ONU en 2001. El principio de subsidiariedad se enmarca en el planteamiento de que el Estado y los gobiernos deberán servir a los individuos, y respeta las iniciativas de los individuos y pequeños grupos integrados por los individuos (familias, iglesias, grupos de voluntarios, etc.) debiendo los gobiernos cubrir lo que los individuos o los pequeños grupos no pueden hacer por sí solos. Este planteamiento constituye hoy en día el principio básico de la descentralización, que consiste en transferir las autoridades y los recursos a las instancias más cercanas al pueblo, y la intervención de los organismos públicos superiores se limitan solamente en los problemas que las entidades autónomas no puedan solucionar de manera eficiente.

320

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 6.3-2: Funciones de los actores sociales de cada sector Sectores Funciones

Sociedad civil

Sector privado

 Toma de decisiones como promotores para la solución de los desafíos del desarrollo local  Principales beneficiarios de la estrategia  Proveedores de los recursos para la solución de los desafíos para el desarrollo

Sector académico/educativo  Proveedores de los recursos para la solución de los desafíos del desarrollo (en especial bienes y servicios especiales)

Sector público  Proveedores de los recursos para la solución de los desafíos del desarrollo (en especial bienes y servicios públicos)

Fuente: Elaborado por el Equipo de Estudio, abril de 2011

D. Transferencia de recursos y desarrollo de capacidades Cuando la capacidad de solución de la sociedad civil no esté lo suficientemente desarrollada, la intervención del sector público será más intensa debiendo invertir mayores recursos. Sin embargo, una vez que la sociedad civil haya alcanzado la madurez suficiente, ésta podrá proveer recursos intelectuales y físicos propios o contratar otros actores para el efecto, reduciéndose así, su dependencia de los recursos proporcionados por el sector público. Similar esquema será utilizado en el proceso de descentralización democrática para la relación entre el gobierno central, departamental y municipal. Así, se irá reduciendo gradual y progresivamente la intervención de los organismos gubernamentales centrales y la cantidad de recursos por ellos movilizados. Como fase final, será necesario transferir las facultades de toma de decisiones y de asignación de recursos y servicios, del nivel central al local, de manera que los actores locales puedan gestionar por sí mismos la Estrategia y los proyectos de desarrollo. Sin embargo, es indispensable impulsar el proceso paso a paso, apuntalando al mismo tiempo, el desarrollo de capacidades de los diferentes actores, siendo particularmente importante, consolidar la organización y la cohesión en las iniciativas de la sociedad civil como base para fortalecer sus capacidades, ya que la Estrategia y los proyectos de desarrollo serán gestionados en diferentes niveles por los representantes de los diversos grupos involucrados. El sector público deberá impulsar la descentralización democrática, y en ese proceso, se deberá armonizar el desarrollo de las capacidades financieras y administrativas de los gobiernos locales, la sensibilización de la sociedad civil en el tema de la autonomía local democrática, y otras acciones para el desarrollo de capacidades. Asimismo, para el logro del consenso a través de la participación de diversos actores sociales, constituye otro desafío importante el fomento del entendimiento mutuo que será la base de la cooperación y la coordinación. 321

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

E. Función de coordinación entre los actores sociales Para atender los desafíos del desarrollo local, se requiere que la sociedad civil y el sector privado como promotores del desarrollo tomen las decisiones, así mismo, es necesario que los recursos intelectuales y físicos sean transferidos a los diferentes actores sociales (individuales o institucionales) de cada sector y nivel. Para lograr mayor eficiencia en estas acciones, es necesario tener la información compartida y en base a ella, coordinar las opiniones entre los diferentes actores. Esta coordinación será la principal función del esquema institucional. Otras funciones concretas refieren a la cooperación entre las diferentes organizaciones (cogestión y complementación de recursos), el intercambio de información, la coordinación de opiniones, el logro del consenso entre los diferentes grupos civiles e individuos a nivel de territorio y Sub-región.

322

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

6.4 Funciones necesarias del esquema para el mecanismo institucional de implementación El esquema institucional – en su forma ideal – deberá cumplir las siguientes funciones. A. Gestión participativa de los diversos actores sociales Tal como se mencionó anteriormente, el esquema institucional estará integrado por representantes de los cuatro sectores (sector público, sociedad civil, sector privado, y sector académico/educativo) de los diferentes niveles. Considerando las debilidades que se verifican hasta ahora en varias etapas del proceso de gestión como por ejemplo, la formulación de proyectos, la evaluación ex ante, el monitoreo y la evaluación, la divulgación de la información de los servicios y proyectos públicos, entre otros, el sector privado solo ha podido beneficiarse de los proyectos y servicios ofrecidos unilateralmente por el sector público bajo la modalidad top-down (de arriba- abajo)270. Tampoco ha habido suficientes oportunidades para que los cuatro sectores unan sus esfuerzos bajo una meta común en post del desarrollo territorial. Es oportuno señalar que, la gestión participativa no significa que los participantes del proceso del ciclo PHVA (planear-hacer-verificar-actuar) tomarán lugar sin ningún orden u organización; tampoco significa que la comunidad participará en la fase de toma de decisiones beneficiándose solo de los servicios y proyectos públicos sin comprometerse con el resto de los procesos. La gestión operativa de la Estrategia siguiendo el ciclo PHVA combinará adecuadamente en cada fase, por un lado, la participación activa de los diversos actores (ofreciendo mano de obra, recursos intelectuales especializados, etc.), y por el otro, la participación pasiva (presenciar la toma de decisión y las operaciones). B. Gestión de las líneas estratégicas reflejando el potencial de la diversidad local y las necesidades del desarrollo La Estrategia para el DSTR tendrá que impulsar el desarrollo en forma eficiente y eficaz basándose en las diversas particularidades, potencialidades y necesidades. Por consiguiente, los presentes lineamientos proponen i) la formulación de la Estrategia en el ámbito de la Región Oriental, ii) la regionalización de la Región Oriental en cuatro sub-regiones, y iii) la formulación de la estrategia diferenciada para cada sub-región. La estrategia a nivel de sub-región servirá como guía para introducir e incorporar el enfoque territorial a los planes de desarrollo departamental y, por tanto, se hace necesario establecer en el esquema institucional

270

De acuerdo con los resultados del estudio realizado por EDRIPP en diez ministerios y organismos públicos centrales, cuatro departamentos y cuatro municipalidades.

323

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

una sola organización a nivel nacional y transversal para que los diversos sectores gestionen la Estrategia a nivel de la Región Oriental y de las cuatro sub-regiones. Por su parte, la estrategia a nivel de territorio tendrá que reflejar las particularidades y potencialidades y desde el punto de vista de los costos para la coordinación y administración, sería pertinente que cada territorio cuente con una organización propia para gestionar su estrategia. C. Coordinación y complementación de actividades y recursos entre los diversos actores sociales de cada nivel La Estrategia para el DSTR constituye un conjunto de líneas de acción estratificadas por nivel, y por ello, se hace necesario coordinar y mantener la congruencia y la complementariedad dentro de cada nivel y entre los diferentes niveles. Para ello, será necesario articular los proyectos y acciones entre los actores sociales de cada nivel (coordinación horizontal), y entre los actores sociales de diferentes niveles (coordinación vertical). A través de la coordinación vertical, se logrará la armonización de las políticas sectoriales de los ministerios con las necesidades de los actores sociales. Las instancias de coordinación, se constituirán también como herramientas efectivas para el monitoreo, la evaluación y la gestión del conocimiento, siendo requeridas las abajo citadas. 1)

Coordinación horizontal entre el nivel central y los actores sociales

Coordinación horizontal entre los actores sociales de cada nivel local

Coordinación vertical entre los niveles centrales y locales y los actores sociales

D. Aseguramiento de la transparencia como factor indispensable para el desarrollo democrático En un proceso de desarrollo participativo, el intercambio justo y transparente de las informaciones entre los diferentes actores constituye la base para la toma de decisiones. Es indispensable asegurar la transparencia y la rendición de cuentas de la movilización y distribución de recursos insumidos para la implementación. Por lo tanto, el esquema institucional deberá establecer un sistema de información compartida y un sistema de auditoría del que participen todos los actores sociales.

324

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

E. Fortalecimiento de las capacidades de los actores sociales El enfoque territorial plantea fortalecer las capacidades de los actores sociales como promotores del desarrollo, para que estos puedan solucionar los problemas locales. En este proceso, ellos deberán compartir experiencias, resultados y lecciones aprendidas, y extender el horizonte de la estrategia de desarrollo. En este sentido, se hace necesario dotar al esquema institucional de las funciones de monitoreo, evaluación, gestión del conocimiento y desarrollo de capacidades. F. Aseguramiento de los recursos necesarios para la gestión e implementación de la estrategia Para la efectiva implementación de la Estrategia se deberá asegurar la organización y el sistema, los recursos humanos, el presupuesto y otros recursos necesarios para su gestión, como por ejemplo la elaboración de la estrategia misma y del plan de implementación, el monitoreo y la evaluación, entre otros. Así mismo, se deberán asegurar aquellos recursos necesarios para la convocatoria a las reuniones y talleres de coordinación con los actores sociales, la planificación y administración de los trabajos, la gestión del presupuesto, el desarrollo de capacidades, la gestión del conocimiento, y el aseguramiento de los recursos271 necesarios para la puesta en operación de la estrategia, la fiscalización, y otros trabajos administrativos. De otra forma, todas las operaciones que se realicen después de la toma de decisiones se convertirán en meros trabajos rutinarios de cada actor social, perdiéndose su objetivo esencial en el transcurso del tiempo. Por lo tanto, en el esquema institucional se requiere crear una unidad especializada que asuma la gestión de las líneas estratégicas. Aunque a largo plazo, los costos de estos trabajos deberán ser asumidos mayormente por la sociedad civil del territorio, en la fase de arranque de la estrategia, y hasta tanto la sociedad civil adquiera suficientes capacidades y recursos, esta responsabilidad será asumida por el sector público. G. Aprovechamiento del potencial de las organizaciones e instituciones existentes Si bien es esencial asegurar los recursos para implementar la Estrategia para el DSTR como una política nacional, también es importante minimizar la ampliación de los costos administrativos públicos. Con ese fin, es necesario establecer el esquema institucional de manera gradual y progresiva para por un lado, aprovechar al máximo las fortalezas de las organizaciones e instituciones existentes, y por el otro, complementar sus debilidades. Instancias como el SIGEST, el CEPRA, las MCIs (Mesas de Coordinación Interinstitucional), los comités departamentales y sectoriales y otros mecanismos coordinadores existentes, no son instancias que se contraponen al esquema institucional propuesto o que deben ser reorganizadas, estas son 271

Se refiere al presupuesto, recursos humanos, equipos y materiales y conocimientos.

325

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

recursos institucionales cuyas funciones deben ser involucradas y potenciadas oportunamente. Asimismo, la asignación de recursos humanos deberá ser flexible, por ejemplo al principio, los miembros del sector público que integren el CN-DSTR y el CT-DSTR podrán ser funcionarios de los propios entes públicos; posteriormente, y según se vaya acrecentando el trabajo en los Comités, se aumentará la proporción de funcionarios a tiempo completo. H. Formalización e institucionalización a través de un marco legal efectivo a mediano y largo plazo La construcción del esquema institucional implica emprender diversas reformas, incluyendo la reorganización de la gestión administrativa sectorial, la coordinación e integración de los gobiernos locales, la construcción de un nuevo mecanismo de coordinación, la reestructuración de la organización y el sistema de los actores sociales. Asimismo se requiere desarrollar las capacidades de los actores sociales de cada sector. Está demás decir que para ello, es necesario respetar el potencial endógeno de los actores sociales en el transcurso del tiempo y emprender estas reformas de manera gradual y oportuna. En otras palabras, es necesario construir gradualmente el esquema institucional con una visión a largo plazo y, paralelamente, implementar la Estrategia para el DSTR. En caso de que la reforma sea suspendida o su implementación interrumpida por cambios en el gobierno, los esfuerzos realizados se perderán y la Visión 2030 se convertiría en un mero instrumento de propaganda política. Por eso, es importante que el esquema institucional esté protegido por un marco legal que asegure su implementación en un horizonte de largo plazo. En el Cuadro siguiente se resumen las funciones requeridas para el esquema institucional, así como los elementos organizativos para su materialización.

326

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 6.4-1: Elementos funcionales y organizativos requeridos para el esquema institucional Elementos funcionales requeridos para el esquema institucional

Elementos organizativos requeridos

Gestión participativa de los diversos actores sociales

Crear el comité integrado por representantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, y los Sectores Público, Privado y Académico/ Educativo

Gestión de diferenciadas necesidades

líneas estratégicas particularidades y

Crear distintas unidades de gestión de las líneas estratégicas para cada nivel

Coordinación de actividades y recursos entre los diversos actores de diferentes niveles

Dar al comité y a las unidades la función de coordinación en cada nivel y entre diferentes niveles a través del monitoreo y evaluación, y la gestión del conocimiento

Aseguramiento de la transparencia en el desarrollo democrático

Crear unidades de gestión del conocimiento y de contraloría social

Fortalecimiento de las capacidades de los actores sociales

Crear unidades para apoyar el desarrollo de capacidades a largo plazo

Aseguramiento de los recursos implementar la estrategia

para

Crear secretarías que se dediquen a la ejecución de las iniciativas priorizadas por las unidades de apoyo, gestión y auditoría

Aprovechamiento del potencial de las organizaciones e instituciones existentes

Utilizar el potencial de las direcciones de desarrollo territorial de los ministerios y secretarías de Estado. Ej. el SIGEST/MAG y la UDM/ MH podrían ser miembros a nivel central, y las MCIs participarían como miembros a nivel local

Continuidad del esquema institucional ante los cambios de administraciones

Establecer el mecanismo de coordinación interinstitucional en base de marco normativa con alta universalidad

las por

327

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

6.5 Una propuesta del esquema para el mecanismo institucional de implementación A continuación se propone (1) el esquema institucional ideal, y (2) los elementos básicos del mismo para arrancar la Estrategia en la fase inicial, tomando en cuenta el objetivo, el alcance y las funciones de los actores participantes, así como los elementos funcionales. 6.5.1 Esquema institucional ideal A. Esquema general de implementación

El esquema institucional estará integrado por el Comité Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales (CN-DSTR) y por el Comité Territorial para el Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales (CT-DSTR).

CN-DSTR

CT-DSTR

Linea de apoyo Nivel Central

CN-DSTR: Comité Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales

Nivel Territorial

CT-DSTR: Comité Territorial para el Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales

Gráfico 6.5-1: Estructura general del mecanismo institucional de implementación Como regla general, se establecerá un nuevo esquema institucional – diferente a los existentes actualmente – que satisfaga la participación, objetivos y funciones propuestos. Se hace necesario establecer el CN-DSTR para implementar las líneas estratégicas de la Región Oriental y de la Sub-región; y el CT-DSTR para implementar las líneas estratégicas a nivel de territorio.

328

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

B. Comité Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales (CN-DSTR) 1.

El CN-DSTR asumirá la coordinación general y la gestión del conjunto de líneas estratégicas de desarrollo para promover la construcción de un mecanismo de desarrollo rural basado en el enfoque territorial, y de esta manera, apoyará el cumplimiento de la Visión 2030 de la Región Oriental.

El CN-DSTR orientará sobre los conceptos básicos del Enfoque Territorial para mantener la armonía y congruencia con los planes de desarrollo a nivel nacional, departamental y municipal.

El CN-DSTR asumirá la gestión de cinco líneas estratégicas: una de la Región Oriental y cuatro de las cuatro sub-regiones.

El CN-DSTR estará integrado por diversos actores sociales que representen las opiniones de la totalidad de la Región Oriental, incluyendo la sociedad civil, sector privado, sector académico/educativo y el sector público.

El CN-DSTR tendrá un Director Ejecutivo, una auditoría y una secretaría.

CN-DSTR contará con presupuesto propio para sus actividades.

CN-DSTR Sector Privado Sector Académico y educación

Sociedad Civil Sector Público Director Ejecutivo

Linea de Auditoría

Linea de apoyo Linea de gerencia

Secretaría de CN-DSTR

Auditoría

Unidad Administrativa y Financiera

Unidades Técnicas

Gráfico 6.5-2: Estructura interna del CN-DSTR El CN-DSTR será una organización inter-sectorial cuyo mecanismo para la toma de decisiones será un consejo compuesto por representantes de los cuatro (4) sectores. Sin embargo, la decisión será una parte de la implementación de las políticas bajo la responsabilidad del Comité.

329

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

El CN-DSTR apoyará el desarrollo local con amplia participación de los actores sociales y estará constituido por representantes de los cuatro sectores ya mencionados. La Dirección Ejecutiva del CN-DSTR deberá ser asumida por un representante del sector público, habilitándolo a tomar decisiones políticas para gestionar la Estrategia, la que a su vez, formará parte de las políticas estatales. El CN-DSTR precisará disponer de presupuesto propio para su funcionamiento mismo, y para implementar las actividades propias de la Estrategia. (Ver apartado F de la sección anterior). C. Secretaría del CN-DSTR (S-CT-DSTR) 1.

Bajo la coordinación del Director Ejecutivo de la CN-DSTR, se propone crear las unidades listadas en el Cuadro siguiente, las cuales asumirán las operaciones de coordinación e implementación de las líneas estratégicas. Cada unidad tendrá su respectiva función a cumplir; sin embargo, éstas podrán ser reintegradas (con varias funciones) o subdivididas según sea necesario.

Cada unidad estará integrada por personal permanente y/o contratado, según sea necesario.

Cuadro 6.5-1: Funciones de las unidades de la Secretaría del CN-DSTR Nombre de unidad del CN-DSTR 1. Unidad Administrativa y Financiera

Funciones por cada unidad Tareas administrativas en general, reuniones, coordinación de la implementación de talleres, gestión presupuestaria

2. Unidad Técnica 2.1 Unidad Técnica de Planificación del Desarrollo

Formulación de Estrategias de Desarrollo de cada nivel

2.2 Unidad Técnica de Programación Operativa

Elaboración del Plan Operativo de los proyectos de desarrollo en cada nivel

2.3 Unidad Técnica de Programación Presupuestaria

Manejo presupuestario para la implementación de los proyectos de desarrollo en cada nivel

2.4 Unidad Técnica de Monitoreo y Evaluación

Monitoreo y Evaluación de la estrategia de Desarrollo de cada nivel

2.5 Unidad Técnica de Desarrollo de Capacidad

Apoyo al desarrollo de capacidades de los actores sociales

2.6 Unidad Técnica de Gestión del Conocimiento

Implementación de mecanismos de administración de información (compartir y proveer información) entre los diferentes niveles

2.7 Unidad Técnica de Apoyo Técnico

Asistencia Técnica para la implementación de la estrategia de Desarrollo

330

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

El CN-DSTR tendrá como función principal la convocatoria a las reuniones de coordinación y toma de decisión entre los representantes de diferentes sectores. Por ello, se hace necesario crear una secretaría que se haga cargo de ejecutar los trabajos operativos. El responsable de la Secretaría del CN-DSTR será el Director Ejecutivo y el CN-DSTR será considerado como un ente público. La secretaría deberá estar dentro del recinto del organismo al que pertenece el Director Ejecutivo, considerando que ésta deberá realizar la gestión presupuestaria. La unidad administrativa de la secretaría se hará cargo de los trabajos relacionados a la organización de reuniones y la gestión del presupuesto operativo del comité; y a más de ello, las unidades técnicas asumirán operaciones técnicas como son, la gestión de la estrategia, el apoyo al desarrollo de capacidades de las secretarías del CT-DSTR y de los actores sociales locales, la gestión del conocimiento. Las operaciones técnicas constituirán el núcleo de fomento del desarrollo rural con enfoque territorial. Si bien es cierto que el personal de la secretaría debe ser de tiempo completo, también se contratará personal temporal, según sea necesario, incluyendo asesores técnicos especializados. Los recursos humanos estarán integrados por: a) representantes designados por cada sector participante en el CN-DSTR, b) los seleccionados en concursos públicos, y c) los asesores asignados por los donantes y otros organismos externos o consultores contratados. Algunos puntos a considerar para asegurar recursos humanos capaces son: a) para el caso de representantes designados por cada sector, la secretaría deberá asignar algunos incentivos institucionales a las partes afectadas, o sea, al organismo de origen y al representante mismo; y b) para el caso de los seleccionados en concursos públicos, se tendrá que destacar el valor agregado del puesto – por ejemplo el rango de la posición convocada – y al mismo tiempo, implementar la selección pública con alta transparencia. Podrá considerarse que la selección de los representantes sea realizada por cada institución o sector del CN-DSTR, en el marco de una convocatoria pública bajo la supervisión de la Secretaría de la Función Pública (SFP). En particular, es importante la presencia de asesores de la cooperación técnica y financiera externa, dado que en la fase inicial, las funciones del CN-DSTR estarán concentradas en la organización e institucionalización, y al desarrollo de capacidades de su personal.

331

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

D. 1.

Comité Territorial para el Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales (CT-DSTR） Los CT-DSTRs serán creados para cada territorio para la elaboración de la estrategia de desarrollo territorial. Deberá ser creado a propuesta de los actores sociales territoriales y su proceso de creación será asistido técnicamente por el CN-DSTR.

Los CT-DSTRs pondrán en práctica las acciones del desarrollo rural basados en el concepto del enfoque territorial a través de la gestión del conjunto de las líneas estratégicas territoriales y, de esta manera, apoyarán al cumplimiento de la Visión 2030 de su respectivo ámbito geográfico.

Cada CT-DSTR asumirá la gestión de las líneas estratégicas territoriales.

Cada CT-DSTR estará integrado por diversos actores sociales que representen las opiniones de la sociedad civil, sector privado, sector académico/educativo y el sector público.

Cada CT-DSTR tendrá un Director Ejecutivo, una auditoría y una secretaría.

CT-DSTR Sector Privado Sector Académico y educación

Sociedad Civil Sector Público Director Ejecutivo

Linea de Auditoría

Linea de apoyo Linea de gerencia

Secretaría de CT-DSTR

Auditoría Social

Unidad Administrativa y Financiera

Unidades Técnicas

Gráfico 6.5-3: Estructura interna de CT-DSTR En el esquema propuesto, no se tratará de definir los territorios desde un principio, el CN-DSTR preseleccionará a los candidatos y se desarrollará un diálogo con los habitantes locales invirtiendo suficiente tiempo hasta seleccionar y definir los territorios. En este proceso, se creará el respectivo CT-DSTR integrado principalmente por los habitantes locales.

332

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

La dirección del CT-DSTR deberá ser asumida por el sector público considerando que también las líneas estratégicas de desarrollo territorial se enmarcan dentro de las políticas de desarrollo local. Se hace necesario crear una secretaría para cada CT-DSTR como parte de la unidad ejecutora. La estructuración del CT-DSTR se asemeja a la del CN-DSTR, con la diferencia de que el primero estará integrado por los actores sociales de nivel territorial, y no tendrá una unidad de desarrollo de capacidades como la planteada para el segundo. Esto es porque la S-CN-DSTR deberá asistir a través de esta unidad a los CT-DSTRs en los aspectos técnicos y de información. E. Secretarías de CT-DSTR (S-CT-DSTR)

Bajo la S-CT-DSTR, se propone crear las unidades listadas en el cuadro siguiente , las cuales asumirán las operaciones de coordinación y gestión de las líneas estratégicas. Cada unidad tendrá su respectiva función a cumplir; sin embargo, éstas podrán ser reintegradas (con varias funciones) o subdivididas según sea necesario de acuerdo con el volumen de los trabajos.

Cada unidad estará integrada por personal permanente y/o contratado, según sea necesario.

Cuadro 6.5-2: Funciones de las unidades de la Secretaría de CT-DSTR Nombre de las unidades de CT-DSTR

Funciones por cada unidad

Unidad Administrativa y Financiera

Tareas administrativas en general, reuniones, coordinación de de talleres, gestión presupuestaria

Unidad de Planificación del Desarrollo

Formulación de Estrategia de Desarrollo de cada nivel

Unidad de Programación Operativa

Elaboración del Plan Operativo de los proyectos de desarrollo en cada nivel

Unidad de Programación Presupuestaria

Manejo presupuestario para la implementación de los proyectos de desarrollo en cada nivel

Unidad de Monitoreo y Evaluación

Monitoreo y Evaluación de la estrategia de Desarrollo de cada nivel

Unidad de Apoyo Técnico

Asistencia Técnica sobre gestión de la estrategia de Desarrollo

Unidad de Gestión de Conocimiento

Implementación de mecanismos de administración de información (compartir y proveer información) entre los diferentes niveles

La Secretaría del CT-DSTR deberá funcionar en el recinto del organismo al que pertenece el Director Ejecutivo, considerando que, ésta deberá realizar la gestión del presupuesto. Para el buen funcionamiento de la S-CT-DSTR, será clave asegurar recursos humanos capaces y

333

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

recursos financieros oportunos, pudiendo recurrirse adicionalmente, a asesores de la cooperación técnica y financiera y a consultores contratados con recursos locales o royalties. Al igual que el CN-DSTR estará integrado por: a) representantes de cada sector que participe en el CT-DSTR, y b) por los asesores asignados por los donantes y otros organismos externos. En particular, será importante la presencia de los asesores de la cooperación técnica externa. Cada unidad estará integrada por el personal permanente y/o contratado según sea necesario. En el caso que, la implementación de los proyectos de desarrollo territorial, requiera de capacidades especializadas, los ministerios sectoriales o instituciones de la unidad de asistencia técnica del CN-DSTR o CT-DSTR, designarán los recursos humanos necesarios. En la fase inicial, el CT-DSTR emprenderá en forma gradual la elaboración, monitoreo y evaluación de las líneas estratégicas de desarrollo territorial, asistido técnicamente por el CN-DSTR. En este proceso, la asistencia del CN-DSTR y de los donantes deberá enfocarse prioritariamente al desarrollo de capacidades endógenas272 del CT-DSTR. Es oportuno indicar que hasta ahora, la elaboración, el monitoreo y la evaluación de los planes de desarrollo departamentales o municipales han sido realizados con amplia participación de una diversidad de actores sociales, con fuerte intervención de facilitadores del nivel central, siendo aún insuficientes las capacidades de los propios actores locales. Por ejemplo, la capacidad de facilitación del personal departamental y municipal todavía no es suficiente a nivel individual (capacidad de documentación) u organizativo-institucional (falta de una unidad de responsable de gestionar los planes de desarrollo). Así tampoco es suficiente la predisposición por parte del sector privado y de la sociedad civil local (falta de conocimiento básico y moral frente al desarrollo local democrático para emprender acciones como promotores del desarrollo)273. Para lograr la gestión de las líneas estratégicas de desarrollo e impulsar el desarrollo de capacidades endógenas a través del trabajo de los propios miembros del CT-DSTR, será necesario que el equipo de asistencia del CN-DSTR o los asesores asuman el rol de facilitadores directos y

combine la formación y la capacitación en servicio de los futuros facilitadores del CT-DSTR.

272

El término "desarrollo de capacidades" se refiere al proceso en el cual los individuos, organizaciones, instituciones y sociedades desarrollan las capacidades de forma individual o colectiva (para responder a determinados temas) para desempeñar funciones, resolver problemas, y establecer y lograr los objetivos propuestos." Así se incluyen no solo las capacidades individuales, sino también el sistema de gestión y marco institucional. JICA (2004). Capacity Development Handbook. (Tokyo: Japan International Cooperation Agency), p. 16. http://www.jica.go.jp/english/resources/publications/study/capacity/200403/pdf/200403.pdf 273 De acuerdo con los resultados del estudio sobre las capacidades administrativas realizado por EDRIPP en cuatro departamentos y cuatro municipalidades.

334

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final Nivel Central y

CN-DSTR

Sub-regional

Sector Privado

Sociedad Civil Sector Público

Sector Académico y educación

Línea de Auditoría

Director Ejecutivo

Línea de apoyo Línea de gerencia

Secretaría de CN-DSTR Unidad Administrativa y Financiera

Auditoría

Unidades Técnicas

Nivel Territorial

CT-DSTR Sector Privado Sector Académico y educación

CT-DSTR

Sociedad Civil

Sector Privado

Sector Público

Sector Académico y educación

Director Ejecutivo

Secretaría de CT-DSTR Auditoría Social

Unidad Administrativa y Financiera

Unidades Técnicas

CT-DSTR Sector Privado

Sociedad Civil Sector Público

Sector Académico y educación

Director Ejecutivo

Secretaría de CT-DSTR Auditoría Social

Unidad Administrativa y Financiera

Unidades Técnicas

CT-DSTR Sector Privado

Sociedad Civil Sector Público

Sector Académico y educación

Director Ejecutivo

Secretaría de CT-DSTR Auditoría Social

Unidad Administrativa y Financiera

Unidades Técnicas

Sociedad Civil Sector Público Director Ejecutivo

Secretaría de CT-DSTR Auditoría Social

Unidad Administrativa y Financiera

Unidades Técnicas

Gráfico 6.5-4: Relación institucional entre CN-DSTR y CT-DSTR

6.5.2 Esquema institucional en la fase inicial Hasta aquí, se propuso un esquema institucional ideal. En este apartado se propone el esquema institucional para la fase inicial de implementación. A. Premisas del esquema institucional en la fase inicial de implementación Establecer un mecanismo institucional en función a las capacidades de los actores del nivel central y los actores sociales de los gobiernos departamentales y municipales. El desarrollo de capacidades de los actores de las instituciones públicas a nivel departamental y municipal es aún limitado e insuficiente para que estos asuman el liderazgo de la Estrategia de DSTR. A ello se suma que la cohesión de la sociedad civil local es aún débil e incipiente. Asimismo, el proceso de descentralización es lento por la falta de aprobación de una ley-marco que ordene las funciones del gobierno a nivel central, departamental y municipal. Ante esta coyuntura, es conveniente que los primeros años de implementación de la Estrategia, el gobierno central asuma el liderazgo para la creación y el fortalecimiento del CN-DSTR, y apoye el desarrollo de capacidades de los actores locales para ir transfiriendo posteriormente y de manera paulatina, las facultades de toma de decisiones y recursos del CN-DSTR al CT-DSTR. Actualmente, bajo el liderazgo del MH se está trabajando en el fortalecimiento de las capacidades de gestión financiera de los gobiernos locales. 335

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Minimizar los impactos negativos de la reorganización del Poder Ejecutivo. Actualmente, la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda del Paraguay con la asistencia de PNUD y de la OEA, están trabajando en la elaboración de un plan de reorganización de los organismos del Estado. El proyecto a ser entregado al Congreso en julio de 2011, propone reorganizar los diez ministerios y 13 secretarías existentes actualmente, en 18 ministerios de tres sectores, con el fin de racionalizar la duplicación de funciones, y fortalecer la coordinación interinstitucional. Aunque aún es incierta, la adopción o no de esta propuesta puesto que, dependerá de la determinación del Congreso, se deberá minimizar la posible confusión que la reorganización pueda causar al mecanismo institucional. Al respecto, se recomienda que la presidencia del CN-DSTR sea asumida por alguna de las dependencias que tendrá menor impacto ante la reorganización. Aplicación de las experiencias y recursos en el proceso de elaboración de los presentes Lineamientos. Los lineamientos contenidos en el presente documento han sido elaborados conjuntamente por el Equipo de Estudio de JICA y la UTG, órgano operativo de la Coordinación Interinstitucional y Multisectorial del Contraparte (CIMC), cuya Coordinación Política está a cargo de la Secretaría General y Gabinete Civil de la Presidencia de la República y la Coordinación Técnica a cargo del Jefe del Equipo Económico Nacional (EEN) y del Ministerio de Hacienda. La elaboración fue encomendada por el Gobierno del Paraguay y requirió dos años y medio, desde febrero de 2009 hasta agosto de 2011. En este proceso, se elaboraron las líneas estratégicas de desarrollo a nivel de la Región Oriental, Sub-región y Territorio, con enfoque territorial, y ha marcado el primer paso para la construcción del esquema para el mecanismo institucional de implementación. Por lo tanto, en el mecanismo institucional planteado se refleja la aplicación de las experiencias y recursos acumulados en todo este proceso. Aplicación de las experiencias y de la red establecida a nivel operativo. Los miembros del Equipo de Estudio de la JICA y de la UTG han trabajado en la ejecución de los estudios de las cuatro dimensiones del enfoque territorial, en la organización más de 20 talleres de elaboración de estrategia a nivel de la Región Oriental, sub-región y territorio y en la ejecución de los tres proyectos pilotos en tres departamentos. A través de estas actividades, las ocho dependencias que conforman la UTG han acumulado una serie de experiencias técnicas a nivel operativo, las cuales son aplicables al funcionamiento de la S-CN-DSTR. Asimismo, se deberá considerar la red de actores sociales que asistieron a los talleres y participaron de los proyectos pilotos. Aplicación de las experiencias del organismo coordinador. El Ministerio de Hacienda ha desempeñado el papel de coordinador interinstitucional a nivel tanto técnico y operativo durante

336

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

todo el proceso de elaboración de los Lineamientos, y ha destinado el presupuesto requerido para cubrir gran parte de la contrapartida de los gastos requeridos por la UTG para el efecto. Esta experiencia de coordinación podrá ser aplicada para la gestión del CN-DSTR. Continuación de la asistencia técnica externa. Todo el proceso de elaboración de estos Lineamientos ha sido asistido técnicamente por el Equipo de Estudio de la JICA integrado por expertos internacionales, finalizando la misión de estos en agosto de 2011 con la entrega de los Lineamientos. Sin embargo, después de terminada esta fase, se generarán nuevas necesidades de asistencia técnica enfocadas al fortalecimiento del esquema institucional de implementación. Por ello, será necesario continuar invirtiendo esfuerzos en el desarrollo de capacidades de la secretaría del CN-DSTR, así como de los CT-DSTRs y los actores sociales a los que la S-CN-DSTR debe asistir. Para el cumplimiento de esta tarea, va a ser indispensable continuar con la asistencia técnica externa, sobre todo relacionada al fortalecimiento institucional, gestión de planes de desarrollo, gestión financiera y de presupuesto, monitoreo y evaluación, gestión de conocimiento, etc. B. La propuesta del esquema institucional de implementación en la fase inicial A continuación se propone el esquema institucional de implementación en la fase inicial tomando en consideración las premisas indicadas en los apartados anteriores. Cuadro 6.5-3: Comité Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales: CN-DSTR 1.

La creación del CN-DSTR como organismo de coordinación interinstitucional se realizará a través de un marco legal que lo sustente.

La Dirección Ejecutiva del CN-DSTR será asumida por un representante del nivel político, de una de las dependencias integrantes de la Coordinación Interinstitucional y Multisectorial de Contraparte (CIMC) que ejecutó el EDRIPP.

La Secretaría del CN-DSTR será establecida dentro de la dependencia de origen del Director Ejecutivo.

El sector público estará representado inicialmente por la máxima autoridad de las ocho dependencias públicas que actualmente participan de la CIMC: Gabinete Social, MH, MAG, STP, SEAM, INDERT, MOPC y MIC. Participarán también representantes departamentales y municipales, asimismo los representantes de las instancias de coordinación interinstitucional tales como el SIGEST y se irá ampliando gradualmente a la participación de otros actores, según sea necesario.

La sociedad civil, el sector privado y el sector académico estarán representados por las organizaciones de cada sector a nivel nacional. En particular, se deberá garantizar la participación equitativa de los representantes de indígenas, mujeres y otros grupos

337

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

vulnerables. 6.

Los funcionarios de la unidad administrativa de la secretaría del CN-DSTR, serán designados por el Director Ejecutivo en carácter permanente.

Los funcionarios de las unidades técnicas y administrativas de la secretaría del CN-DSTR, serán seleccionados por concurso público al interior de las 8 dependencias que conforman el CIMC, las gobernaciones, municipalidades, sector privado, sector académico y sociedad civil.

Los funcionarios permanentes de la secretaría del CN-DSTR serán seleccionados a través de convocatorias públicas, justas y transparentes bajo la supervisión de la Secretaría de la Función Pública.

Si fuere necesario, el CN-DSTR contratará personal a tiempo completo o parcial en calidad de asesores técnicos externos.

10. Para financiar la puesta en marcha del CN-DSTR, se dispondrá del presupuesto del Estado y de la cooperación técnica y financiera. 11. Para fortalecer EL CN-DSTR será importante recibir la asistencia técnica de los organismos cooperantes y ONGs de manera sostenible. Cuadro 6.5-4: Miembros inciales del CN-DSTR Miembros iniciales Director Ejecutivo del CN-DSTR

Una persona con rango de ministro o vice ministro de una dependencia integrante del CIMC del EDRIPP

Secretaría

[Unidad administrativa] : Funcionarios designados por Director Ejecutivo del CN-DSTR [Unidad Técnica] : Funcionarios seleccionados por concurso público de; 1) Los ministerios, institutos y secretarías que hayan participado de la UTG: Gabinete Social, MH, MAG, MIC, MOPC, STP, INDERT y SEAM 2) Grupos de sector privado en nivel nacional 3) Grupos del sector académico/educativo 4) Asesores contratados por los cooperantes internacionales y nacionales. Representantes de los grupos civiles, las ONGs del nivel central , organizaciones de la sociedad civil gremial , Iglesia y otros del nivel central

Sociedad Civil Sector Privado

Representantes de Productores, Sociedades de personas, Sociedades de capital, Cooperativas y Centrales, Bancos privados, Empresas, Asociaciones y/o cámaras comerciales e industriales, y otros del nivel central

Sector Académico/ Educativo

Representantes de Universidades, Fundaciones educativas, Centros educativos especializados, Institutos especializados públicos y privados y Otros del nivel central Gabinete Social, MH, MAG, MIC, MOPC, STP, INDERT y SEAM

Sector Público

Consejo de Gobernadores, OPACI y Cooperantes nacionales e Internacionales

338

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 6.5-5: Comité Territorial para el Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales (CT-DSTR) (El CT-DSTR se creará en la segunda fase. Véase el apartado 6.6. para el detalle) 1. Terminada la fase preparatoria de los dos primeros años se creará el CT-DSTR. 2. El CT-DSTR será creado a través de un marco legal como organismo coordinador de varios sectores. 3. La Dirección Ejecutiva del CT-DSTR será asumida por el Gobernador del departamento o por un Intendente de uno de los distrito que conforma el territorio, lo que será definido en cada caso por los actores sociales. No obstante, se recomienda que sea un Gobernador puesto que el CT-DSTR se encargará de la coordinación y asesoría a los diversos distritos. 4. La Secretaría del CT-DSTR será establecida dentro de la gobernación o municipalidad. 5. El sector público estará representado inicialmente por la máxima autoridad de la Gobernación o Municipalidad. El mecanismo de coordinación interinstitucional se ampliará gradualmente para la participación de otros actores, según sea necesario. 6. La sociedad civil, el sector privado y el sector académico/educativo estarán representados por las organizaciones de cada sector a nivel territorial. En particular, se garantizará la participación equitativa de representantes de los indígenas, mujeres y otros grupos vulnerables. 7. Los funcionarios permanentes de la secretaría del CT-DSTR serán seleccionados a través de convocatorias públicas a nivel territorial, justas y transparentes, bajo la supervisión de la Secretaría de Función Pública. 8. Si fuere necesario, el CT-DSTR contratará personal a tiempo completo o parcial en calidad de asesores técnicos externos. 9. Para financiar la puesta en marcha del CT-DSTR se dispondrá de recursos del presupuesto de la gobernación y las municipalidades del territorio, de las transferencias locales, la cooperación financiera y otros fondos para el desarrollo rural. 10.Para fortalecer al CT-DSTR será importante recibir la asistencia técnica de los organismos cooperantes y las ONGs de manera sostenible.

339

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 6.5-6: Miembros inciales del CT-DSTR Miembros iniciales Director Ejecutivo del CT-DSTR

Gobernador o un Intendente del territorio

Secretaría

[Unidad administrativa]: Funcionarios seleccionados por concurso público a nivel de territorio [Unidad Técnica]: Funcionarios seleccionados por concurso público a nivel de territorio

Sociedad Civil y Gremial

Representantes de grupos civiles, ONGs, Iglesia y grupos religiosos, otros grupos de cada territorio

Sector Privado

Representantes de Asociaciones y/o Cámaras comerciales e industriales, grupos informales de cada industria y otros grupos de cada territorio

Sector Académico/ Educativo

Representantes de Universidades, Fundaciones educativas, Centros educativos especializados, Institutos especializados públicos y privados y otros grupos de cada territorio

Sector Publico

Gobernación, Municipalidades, Oficinas locales del MAG, MIC, MOPC, INDERT y SEAM Concejo de Sectores, Mesas de Coordinación Interinstitucional, Concejos para el Desarrollo

340

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

6.6 Trayecto para el fortalecimiento del esquema para el mecanismo institucional de implementación Como ya hemos mencionado, en estos Lineamientos se presentan las líneas estratégicas de los tres niveles: Región Oriental, Sub-región y Territorio bajo el enfoque territorial. Se espera que mediante la implementación del DSTR, el desarrollo de los territorios conformados por varios municipios, se lleve a cabo fortaleciendo las capacidades de los actores sociales para resolver los problemas del entorno de sus comunidades, y haciendo y aprendiendo a lo largo de estos lineamientos. Por lo expuesto, todo el proceso experimentado para formular estos Lineamientos, es apenas un paso para comenzar la construcción del sistema a nivel nacional. El siguiente esquema, presenta un sumario del proceso planteado para construir el mecanismo institucional de implementación para alcanzar la Visión 2030.

Grafico 6.6-1: El trayecto de fortalecimiento del esquema institucional 6.6.1 Actividades previstas para cada fase A.

Ajustar y establecer un marco jurídico para la promoción del DSTR

Para promover el DSTR como una política nacional no supeditada a los vaivenes de los cambios políticos u organizacionales, es esencial establecer un marco jurídico que pueda impulsar la implementación continua del DSTR. El mismo deberá considerar los principios constitucionales

341

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

del Paraguay que establecen su naturaleza de nación unitaria y descentralizada. Se podrá optar por una ley orgánica que impulse el DSTR y modifique, según el caso, las legislaciones relacionadas a las competencias de las instituciones del nivel central o local para adaptar los principios del DSTR. B.

Coordinación con las políticas sectoriales vigentes

Deberán ser seleccionadas y listadas las políticas de las instituciones públicas del nivel central y local que puedan utilizarse como herramientas para la implementación eficaz de la Estrategia y para la formulación de nuevas políticas que impulsen el DSRT. C.

Fortalecimiento para la coordinación con el avance de la descentralización

El principio del DSTR abarca la descentralización democrática, por lo tanto, es indispensable promover que las actividades del CN-DSTR y el CT-DSTR sean coordinadas en consecuencia, particularmente en aspectos tales como la reestructuración de las funciones de la administración pública y la capacitación necesaria a lo largo de este proceso. Por ejemplo, será necesario coordinar con el Programa de Capacitación y Asistencia Técnica para Departamentos y Municipios (PROCADEM) ejecutado por la UDM/MH y/o el programa PLANAL ejecutado por STP/FAO ya que estos contemplan programas de capacitación para los actores locales. D.

Fortalecer las “Redes Institucionales” existentes y los mecanismos de articulación interinstitucional para que cumplan con las nuevas funciones vinculadas al proceso de compatibilización y gestión de las agendas sectoriales (armonizadas) en los territorios

Para el efecto deberán fortalecerse los mecanismos de articulación interinstitucional, prestando especial énfasis a la capacidad técnica instalada y a la internalización de las bases conceptuales, metodológicas y operativas de la Estrategia para la gestión cada institución involucrada. E.

Dinamizar y actualizar las organizaciones de la sociedad civil como uno de los estamentos responsables de la gestión de la Estrategia

Uno de los protagonistas del DSTR es la sociedad civil; sin embargo, en áreas rurales del Paraguay, la cohesión social de la sociedad civil en las funciones de apoyo mutuo es muy limitada, excepto las existentes entre familiares, parientes y vecinos de la comunidad. Asimismo, muchas organizaciones se han conformado para recibir apoyos del sector públicos u otros donantes como las ONGs. En este sentido, es muy importante apoyar a la sociedad civil para que ellos puedan ser definitivamente habilitados para dirigir activa y constructivamente la 342

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

implementación de la Estrategia. Para el efecto, deberán destinarse recursos para el desarrollo de sus capacidades u otro tipo de inversiones requeridas, siendo esencial difundir el principio del desarrollo local entre los ciudadanos, para que estos conozcan las tareas que deben asumir como miembros de un sistema democrático, lo cual será la base del desarrollo del esquema institucional. Entre tanto, el desarrollo rural podrá ser dirigido por el sector público o los donantes que deben ser facilitadores del desarrollo. 6.6.2 La primera fase: Fortalecimiento del sistema para la implementación del DSTR (los primeros tres años: 2012 a 2014) En resumen, la primera fase pretende construir la plataforma para extender el DSTR a la Región Oriental. Para ello, se plantearán las siguientes actividades concretas. A.

Establecimiento del CN-DSTR

Para el establecimiento del CN-DSTR se promoverán los trabajos de coordinación con los actores relacionados y la toma de decisiones tomando como referencia los lineamientos del esquema institucional. En esta etapa, el CIMIC como parte política y la UTG como parte técnica jugarán un papel importante, considerando las experiencias adquiridas con el EDRIPP . Las leyes, reglamentos o decretos que se necesitan para su funcionamiento se presentan en el siguiente cuadro. Cuadro 6.6-1: El marco legal necesario para el establecimiento del CN-DSTR Objetivo

Instrumento legislativo a ser promulgado

Aprobación de los Lineamientos de la Estrategia y el Mecanismo institucional para su implementación:

Ley o Decreto

Creación del CN-DSTR

Ley o Decreto para la creación del CN-DSTR y de CT-DSTR

Estatutos del CN-DSTR

Resolución interna del Ministerio, instituto o secretaría que asuma la presidencia del CN-DSTR.

Definición de la relación de las organizaciones y entidades que participarán en el CN-DSTR

Convenios

Difusión de los lineamientos

Este período será para promover y divulgar los lineamientos mediante las actividades de difusión del DSTR y sus metodologías, dado que aún no existe una definición común y propia del DSTR a nivel nacional, aunque el concepto es manejado actualmente en varias entidades 343

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

gubernamentales. Las Unidades Técnicas del CN-DSTR realizarán talleres participativos con la sociedad civil, el sector privado, las escuelas y universidades, y el sector público para la presentación de los Lineamientos y la difusión del enfoque de DSTR. Los resultados de dichos talleres contribuirán principalmente a precisar las líneas estratégicas y los posibles proyectos. Es importante sobre todo, que las Gobernaciones y Municipalidades incorporen a los planes de desarrollo a ser formulados en el futuro, los conceptos básicos del enfoque territorial (desarrollo participativo, desarrollo integral con las cuatro dimensiones, armonización del desarrollo sectorial, empoderamiento de los actores sociales, entre otros). Por lo tanto, es necesario que las unidades técnicas de la secretaría del CN-DSTR, utilizando los presentes lineamientos, fortalezcan las capacidades del personal directivo y del personal encargado de los planes de desarrollo de las Gobernaciones y Municipalidades. C.

El seguimiento de proyectos piloto con sus actividades de monitoreo, evaluación y retroalimentación

Los reportes del seguimiento realizado a los proyectos piloto durante el proceso de elaboración de los lineamientos reflejan los resultados, las lecciones aprendidas, y la capacidad mostrada por cada entidad involucrada en cada componente, además de validar la efectividad de las líneas estratégicas. El marco de validación y los indicadores cualitativos se presentan en el Anexo 4. D.

Fortalecimiento de las capacidades de la unidad técnica del CN-DSTR

En toda la fase de implementación de las actividades técnicas, las Unidades Técnicas del CN-DSTR serán los núcleos de actividades referidas a reuniones, talleres, mejoramiento de los lineamientos, capacitación, formación de los recursos humanos de la sociedad civil y apoyo técnico para la implementación de las actividades encargadas a los CT-DSTR, razón por la cual se realizará en este período, la capacitación de los integrantes de las Unidades Técnicas. Los temas básicos y esenciales proyectados para el desarrollo de capacidades son los presentados en el Cuadro 6.6-2.

344

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Cuadro 6.6-2: Temas para el desarrollo de capacidades según el tipo de actores Actores Actores sociales en general

Secretarías del CN-DSTR y CT-DSTR

     

Temas para el desarrollo de capacidades Introducción al desarrollo local democrático Introducción al enfoque territorial Fomento del entendimiento mutuo entre los diversos actores sociales Enfoque de género Consideraciones ambientales Aprovechamiento sostenible de recursos naturales

        

Elaboración del plan de desarrollo Gestión del presupuesto y financiera Planificación, monitoreo y evaluación de proyectos con métodos participativos Obtención del presupuesto del proyecto y gestión de la implementación Facilitación de la participación Gestión del conocimiento Elaboración de las propuestas de proyectos Sistema legislativo Auditoría social

A partir de los resultados de una serie de estudios realizados sobre la capacidad administrativa de 10 entidades públicas del nivel central, 4 gobernaciones y 4 municipalidades, además de los mecanismos de coordinación interinstitucional en los 4 departamentos y los 4 distritos, se menciona en el Anexo 5, un resumen de temas a ser reforzados para el desarrollo de capacidades de cada tipo de entidades administrativas. E.

Estudio de los recursos financieros para llevar a cabo el contenido de los lineamientos

Se orienta a que cada CT-DSTR pueda planificar, implementar, monitorear y evaluar los proyectos en sus respectivos territorios, y en caso que sea necesario, complementar los proyectos de servicios u obras públicas 274 . Para hacer factible esta meta, será necesario implementar un estudio para la identificación de los recursos financieros disponibles y los procesos necesarios para su aprovechamiento. Algunas potenciales fuentes de financiamiento para el DSTR incluirían: 1) donaciones de organizaciones de la sociedad civil como ONGs y cooperativas, empresas públicas, grupos del sector privado y académico; 2) cooperación financiera de organismos cooperantes 3) nuevos fondos para el desarrollo social (actualmente en discusión por el gobierno; y 4) royalties. Entre ellos, para el caso 1) cada CT-DSTR podrá recibir donaciones basándose en un convenio entre 274

Por ejemplo, cuando el territorio de una micro-cuenca conformada por varios municipios tenga la necesidad de proyectos de infraestructura social (educación, salud, etc.) y/o infraestructura económica (caminos, riego, etc.). Estos proyectos podrán implementarse de manera eficiente con el CT-DSTR como ejecutor, desde los puntos de vista de asignación de presupuesto, coordinación de facultades, mantenimiento de obras, participación ciudadana, entre otros. Otro ejemplo sería el caso del proyecto piloto del EDRIPP, por el cual se incorporan los pequeños productores lácteos a la cadena de valor de una cooperativa de gran escala. Para tal caso, ha sido y sería pertinente aprovechar los recursos financieros y técnicos del sector privado.

345

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

las partes; para los casos 2) y 3) se necesitará de un sistema financiero integrado a través de un fondo centralizado y disponible para el DSTR con canales para distribuir los recursos financieros a cada CT-DSTR. Para el caso 4) el CT-DSTR participará en la planificación, implementación, y/o seguimiento de los proyectos de desarrollo de las Gobernaciones y/o Municipalidades a ser financiados con recursos royalties. F.

Fortalecimiento de la coordinación con las organizaciones cooperantes en el área del desarrollo rural a través del CN-DSTR

Considerando que los requerimientos financieros y de cooperación técnica irán aumentando, será indispensable la cooperación de las organizaciones internacionales, agencias de cooperación binacional y/o ONGs. Además, es esencial el fortalecimiento de la coordinación de los cooperantes para evitar superposiciones y generar las sinergias de los proyectos de la cooperación. Por esta razón, será necesaria la participación de los miembros del CN-DSTR en la mesa coordinadora de cooperantes con el fin de fundamentar las actividades de coordinación interinstitucional, de organizaciones nacionales e internacionales en torno al tema del DSTR. G.

Aprobación de la estrategia de DSTR (E-DSTR)

El borrador de la Estrategia para el DSTR a ser elaborado a través de los procesos mencionados en los puntos A al F, deberá ser aprobado por el Gobierno como una propuesta de política nacional. 6.6.3 La segunda fase: Consolidación del DSTR en los territorios seleccionados para la segunda fase (los próximos 5 años: 2015 a 2019) En los próximos cinco años, los actores acumularán conocimientos sobre la gestión del DSTR a través de su práctica en los territorios seleccionados, y en base al mecanismo que se habrá fortalecido durante la primera fase. A. Selección de los territorios y arranque del CT-DSTR La secretará del CN-DSTR seleccionará oportunamente los posibles territorios y agotará el diálogo e intercambio de ideas con los actores sociales locales para lograr el consenso. Luego de la identificación de los territorios y de los actores sociales que participarán en el desarrollo territorial, se creará el CT-DSTR correspondiente. Subsiguientemente, entrará al ciclo de gestión la elaboración de las líneas estratégicas a nivel de territorio, formulación, gestión, monitoreo/evaluación del proyecto y retroalimentación de sus resultados. Al considerar el ciclo de implementación del proyecto para el desarrollo territorial se requerirá por lo menos cinco 346

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

años. En el transcurso de este proceso, se iniciarán también los proyectos de desarrollo en otros territorios, a los que podrán aplicarse los resultados de monitoreo y evaluación de los proyectos implementados precedentemente (Ver Gráfico sobre el ciclo de gestión de estrategia del DSTR).

Retroalimentación a las lineas estrategicas subregionales y al plan de desarrollo departamental/municipales

Preselección del territorio Coordinación con los actores relacionados

Monitoreo y evaluación

Identifiación del territorio

Gestión de la implementación de los proyectos

Creación del CT-DSTR

Elaboración del plan de implementación de los proyectos

Elaboración de la estrategia de desarrollo territorial

Gráfico 6.6-2: Ciclo de gestión de estrategia del DSTR B. Fortalecimiento del CT-DSTR Los funcionarios de la unidad técnica de la secretaría del CT-DSTR, estarán a cargo de la planificación de la estrategia, la implementación y el monitoreo y evaluación de los proyectos en sus propios territorios, con el apoyo técnico de las unidades técnicas de la secretaria del CN-DSTR. A través de esta serie de prácticas, los CT-DSTR se capacitarán y el CN-DSTR acumulará los conocimientos para la implementación del DSTR. En cuanto a los temas para el desarrollo de capacidades, véase el Cuadro 6.6-2 de la primera fase. Sería pertinente que, durante los primeros años de creación del CT-DSTR, la Gobernación o la Municipalidad en la que se establezca el CT-DSTR pueda ofrecer el espacio para la oficina y asigne el personal requerido (podría ser a tiempo parcial). Posteriormente, al ampliar y diversificar las actividades del CT-DSTR, se verá la necesidad y posibilidad de la contratación de personal a tiempo completo para la secretaría. Para el efecto, el CT-DSTR y los actores sociales del territorio tendrán que discutir y buscar posibles fuentes de financiamiento. 347

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

C. Arranque de los proyectos ejecutados por el CT-DSTR Una vez fortalecidas las capacidades del CT-DSTR, este podrá ejecutar proyectos complementarios a los impulsados por las Gobernaciones y Municipalidades, para lo cual el CT-DSTR habilitará una cuenta bancaria y asumirá consistentemente la administración del presupuesto y la ejecución del gasto, el avance de las obras, el monitoreo y la evaluación, bajo la dirección en este del CN-DSTR. Esto demandará amplias capacidades en el ámbito de la gestión, Ej. la gestión de recursos financieros de manera eficaz y transparente, o el control calidad de productos como obras de infraestructura. El CN-DSTR deberá identificar posibles fuentes de financiamiento a nivel central para conformar esta cuenta; así mismo, cada CT-DSTR deberá explotar otras posibles fuentes. Estas actividades deberán implementarse en base a estudios a realizarse durante la primera etapa. Al término de la segunda fase, se deberá elaborar la segunda parte de la Estrategia basándose en los resultados de las actividades y lecciones aprendidas de la fase anterior. 6.6.4 La tercera fase: Expansión geográfica del DSTR (siguientes once años: 2020 a 2030) La experiencia acumulada permitirá avanzar en el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las líneas estratégicas a nivel de territorio y de los proyectos encarados, aprovechando y maximizando las lecciones aprendidas, y paulatinamente se expandirá a otros territorios. A través de esta serie de procesos, se avanzará gradualmente en el establecimiento de la metodología del DSTR en el Paraguay.

348

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

6.7.

Ideas de proyectos y costos de implementación del mecanismo institucional

En este apartado, se mencionan las ideas de proyectos y los costos de implementación del mecanismo institucional de implementación. Los recursos financieros requeridos para el funcionamiento del CN-DSTR (gastos de personal, viáticos, alquiler de oficina, costos de la luz y gas, comunicación, combustible, entre otros) se podrán estimar en base al presupuesto cubierto por el Gobierno para la implementación del EDRIPP. Requerimientos financieros adicionales para los representantes del sector privado, organizaciones de la sociedad civil y del sector académico/educativo, podrían ser asumidos por las distintas organizaciones por lo menos durante la fase inicial, para no generar una carga financiera más al Gobierno. Para el efecto, se plantean siete (7) ideas de proyectos que se presentan en el Cuadro 6.7-1. Cuadro 6.7-1: Ideas de proyectos de fortalecimiento institucional Fortalecimiento de la capacidad de gestión administrativa y financiera de los gobiernos locales Institucional

III. Fortalecimiento de Esquema

Asesoramiento para impulsar el DSTR

Fortalecimiento de capacidad para la implementación de DSTR Fortalecimiento de la capacidad de gestión territorial - I Estudio de factibilidad de establecimiento de Fondo de Desarrollo Territorial (FDT) Implementación de DSTR Fortalecimiento de capacidades de gestión territorial - II

Los costos estimativos de la primera y segunda fase se estiman en 10,64 Millones de Dólares, correspondiendo 6,1 Millones a la 1ª Fase (2012–2014) y 4,54 a la 2ª Fase (2015–2019). El costo estimativo de la tercera fase deberá considerarse en función al avance de las anteriores.

349

Nombre del

Objetivos del

fortalecimiento

Proyecto

Ajuste y establecimiento de A un marco jurídico para la promoción del DSTR B. Coordinación de las políticas B sectoriales vigentes

Todas

Temas para el

Todas

Fase

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Establecimiento del CN-DSTR

M01

Establecer y fortalecer el CN-DSTR Asesoramiento como para impulsar el mecanismo DSTR institucional de implementació n del DSTR.

Componentes

1) Asesoramiento para la coordinación interinstitucional entre los actores de nivel gerencial para establecimiento del CN-DSTR 2) Asesoramiento para el diseño organizacional e institucional de CN-DSTR 3) Asesoramiento para la operación del CN-DSTR

Institución Ejecutora

Entidad gubernamental que asuma la representación del CN-DSTR

Grupo meta

Organizacion es integrantes del CN-DSTR

350

Cobertura

Insumo

geográfica

mayor

Área de actividad del CN-DSTR, mayormente en Asunción.

Un Especialista de administració n pública y organización institucional.

Inversión total estimada

180.000 USD/año * 10 años ＝ 1.800.000 USD

F1 F2

X X

Período de F3 implement ación

10 años desde el inicio de la Fase 1

Iniciativas en

Esquema a

curso

ser aplicado

Proyecto de asistencia técnica

F1, F2

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Fortalecimiento de la coordinación C en un escenario de descentralización

M02

Difusión del DSTR con las Directrices Perfeccionamiento de las líneas C estratégicas y concreción de las ideas de proyectos

Proyecto de fortalecimiento de capacidad para la implementación de DSTR

1) Seminarios de capacitación en 1) Difusión y temas del DSTR y afianzamiento desarrollo local de los principios democrático. del DSTR entre 2) Actividades los actores como talleres para relacionados perfeccionarizar con su Organizaciones las líneas implementación que conforman el estratégicas y . CN-DSTR concretar las 2) Elaboración y ideas de aprobación de proyectos en las la Estrategia sub-regiones. Nacional de 3) Formulación de DSTR EN-DSTR a través (EN-DSTR). de métodos participativos

M03

Proyecto de fortalecimiento de la capacidad de gestión administrativa y financiera de los gobiernos locales

1) Mejoramiento de las capacidades en gestión administrativa y financiera de los gobiernos locales: Gobernaciones y Municipalidades 2) Fortalecimiento de las capacidades del MH y la STP para la asistencia técnica a los gobiernos locales.

Aprobación de la Estrategia H Nacional de DSTR (EN-DSTR)

1) Capacitación en diseño de proyectos, monitoreo y evaluación, y gestión del presupuesto anual. 2) Fortalecimiento de la capacidad para organizar cursos de capacitación.

Ministerio de Hacienda y/o STP

1) Gobernacion es y municipalidad es 2) Unidades encargadas de la implementaci ón de cursos de capacitación para el gobierno central y local, y asociaciones de órganos de administració n local como OPACI.

Actores relacionados con la implementaci ón del DSTR

351

1) Especialistas en administració n pública 2) Especialistas 14 en departamentos planificación de la Región participativa Oriental y algunos 3) distritos pilotos Especialistas en M y E de proyectos 4) Especialistas de administració n financiera pública

14 departamentos de la Región Oriental

1) Un Especialista en DSTR 2) Especialistas en planificación participativa 3) Especialistas en planificación y organización de cursos de capacitación. 4) Facilitadores de talleres.

1 Millón USD/año * 7 años = 7million USD

X X

1 Millón USD /año * 2 años =2 X Millones USD

7 años durante la Fase 1 y Fase 2

2 años de la Fase 1

PROCADEM de MH

SISPLAN de STP

Proyecto de asistencia técnica

1) Especialistas en DSTR

Fortalecimiento de D las “Redes Institucionales”

2) Especialistas en desarrollo participativo

Dinamización y actualización de las organizaciones de la sociedad civil E como uno de los estamentos responsables de la M04 gestión de la Estrategia Fortalecimiento de las capacidades E de la Unidad Técnica del CN-DSTR Selección de los territorios y A arranque del CT-DSTR

Proyecto de fortalecimiento de la capacidad de gestión territorial - I

1) Fortalecer la capacidad de gestión de proyectos para el desarrollo territorial de los actores sociales y CT-DSTR. 2) Fortalecer la capacidad de la secretaría del CN-DSTR en asistencia técnica para los CT-DSTRs.

1) Programa de desarrollo de capacidades del CN-DSTR 2) Programa de desarrollo de capacidades del CT-DSTR 3) Implementación de los proyectos pilotos en los territorios

Gobernaciones, Municipalidades o Comité Territorial de DSTR (CT-DSTR)

CT-DSTR y actores sociales en los territorios

Fortalecimiento del CT-DSTR

Todas

Seguimiento de Proyectos Pilotos y sus actividades D de monitoreo, evaluación y retroalimentación

Todas

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Arranque de los proyectos C ejecutados por el CT-DSTR

352

Aproximadament e 5 territorios pilotos en las SR1, SR2, SR3 y SR4

3) Especialistas en planificación y operación de cursos de capacitación. 4) Especialistas en gestión de proyectos.

2 Millones USD /año * 5 años = X X 10 Millones USD

1) Proyectos de DSTR preparados por el MAG /JICA en Caazapá y Implementa Itapúa. r por 5 años Proyecto de 2) Proyecto de entre la asistencia DSTR que está Fase 1 y la técnica implementánd fase 2 ose por MAG / JICA en Caaguazú, Alto Paraná y San Pedro

Fortalecimiento de la coordinación con organizaciones G cooperantes en el área del desarrollo rural (mediante el CN-DSTR).

Estudio de los recursos financieros F necesarios para llevar a cabo el contenido de las directrices

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Expansión A geográfica del DSTR

M05

Estudio de factibilidad de establecimiento de Fondo de Desarrollo Territorial (FDT)

1) Identificar los recursos financieros para la implementación de los proyectos de DSTR. 2) Definir un nuevo sistema financiero para administrar los recursos identificados, como por ejemplo el FDT.

1) Investigación para la identificación de recursos disponibles. 2) Propuesta para la conformación de un fondo para el DSTR.

Una entidad gubernamental que asuma la representación del CN-DSTR

CN-DSTR

―

1) Un especialista en finanzas y administració n financiera

200.000 USD

1 año Durante la Fase 1

Proyecto de asistencia técnica

Reactivación del diálogo entre el gobierno paraguayo y las organizaciones cooperantes en el DSTR (no hay proyectos específicos)

M06

Proyecto de implementación de DSTR

M07

Proyecto de fortalecimiento de capacidades

Mejorar la calidad de vida de los actores sociales en los territorios a través de la implementación de proyectos de DSTR en todo la Región Oriental. Fortalecer la capacidad de gestión de

Implementación de proyectos CT-DSTR y utilizando la nueva actores sociales forma de fondos de los territorios establecidos.

Actores sociales en los territorios

CT-DSRTR establecidos en la Región Oriental Financiera Los actores reembolsable sociales en territorios

Programa de desarrollo de capacidades de

CT-DSTR y actores sociales de

Territorios que 1) sean definidos en Especialistas la Región Oriental en DSTR

CN-DSTR

353

60 Millones USD/ 5 a 12 años

2 Millones USD /año * 5 años =

Proyectos de cooperación financiera reembolsable (préstamo) y no reembolsable . Implementa r durante los 5 años

Proyecto de asistencia técnica

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final de gestión territorial - II

proyectos para los CT-DSTR el desarrollo territorial de los actores sociales y CT-DSTR.

los territorios

2) 10 Especialistas Millones en desarrollo USD participativo 3) Especialistas en planificación y operación de cursos de capacitación. 4) Especialistas en gestión de proyectos. 5) Especialistas en desarrollo participativo 6) Especialistas en planificación y operación de cursos de capacitación. 4) Especialistas en gestión de proyectos.

354

primeros de la fase 3

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

7. Desafíos y requisitos para establecer exitosamente una estrategia de desarrollo sostenible de los territorios rurales en Paraguay Paraguay ha tenido importantes avances en el tema del Desarrollo Rural y se puede afirmar que el país cuenta con un sinnúmero de iniciativas que pueden sentar las bases para superar los desafíos y requisitos que plantea el cambio de paradigma. En ese sentido, se mencionan los más destacados: i) la adopción como metas de Estado de la superación de la pobreza en general, y la del sector rural en particular, en el contexto de un modelo de desarrollo nacional incluyente que busca la diversificación productiva para dinamizar la agricultura a través de actividades generadoras de valor agregado; ii) un énfasis renovado en el fortalecimiento de las organizaciones sociales dando continuidad y difundiendo las experiencias más exitosas; iii) un conjunto de normas, leyes y políticas que podrían servir de base para establecer una plataforma innovadora de políticas de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales (DSTR); iv) un conjunto de programas y proyectos específicos que se perfilan en una trayectoria similar. Es importante resaltar que los desafíos y requisitos señalados son presentados como una ayuda memoria de elementos a ser considerados al momento de transitar hacia el enfoque del DSTR. En ningún caso deben ser considerados como barreras que impidan su adopción. De hecho, el trabajo de formulación y ejecución de la Estrategia Nacional debe reconocer aquellos componentes esenciales para avanzar hacia la construcción de un sistema socio-económico innovador, sustentado en una visión de largo plazo, orientado por principios de equidad económica y social, respetuoso del ambiente y de la diversidad cultural y, por encima de todo, fundado en procesos democráticos de toma de decisiones. La adopción del DSTR como base para la Estrategia Nacional servirá como una piedra fundacional para un sistema social solidario, cuyas políticas productivas y distributivas reduzcan los sesgos espaciales y socioeconómicos, mejorando el bienestar de la población rural y el rezago de sus territorios. A continuación se presentan los desafíos que deben ser superados para instalar exitosamente la Estrategia de DSTR: 

El desarrollo rural como una Política de Estado. Este requisito es necesario para superar la visión desarticulada del desarrollo rural en la cual, cada Ministerio, a través de sus proyectos, ejecuta aisladamente las actividades que los técnicos consideran apropiadas para 355

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

cada instancia y localidad. Se hace necesario reformular el nuevo papel del Estado y de sus relaciones con el Mercado y la Sociedad Civil, como parte de un esquema de articulación institucional entre sectores (ministerios) y, entre éstos y las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado. 

Internalizar las interacciones entre Dimensiones y Sectores. Para el entendimiento y la aplicación de relaciones sistémicas entre las dimensiones del desarrollo rural y sus equivalentes sectoriales (Agricultura, Ambiente, Comercio, Educación, Salud, Conectividad, etc.) en las Agendas Sectoriales y en el manejo armónico entre sectores.



Adoptar la Visión de Largo Plazo. Se hace necesario superar la fuerza inercial del corto plazo y la presión por resolver las urgencias que enfrentan las instancias públicas en su devenir cotidiano. Para solucionar los problemas actuales se requiere adoptar una visión de largo aliento y un abordaje sistémico. El gran desafío será combinar estratégicamente las urgencias del corto con el largo plazo, so pena de caer en un activismo improductivo e intrascendente.



El desarrollo de los territorios rurales más allá de la agricultura. Un importante desafío será pasar de una definición tradicional limitada a la actividad agrícola, a otra más amplia, que define al mundo rural como un escenario heterogéneo y con innumerables oportunidades de producción y estilos de vida. Superar ese desafío es quizás un primer paso trascendental para avanzar en las transformaciones institucionales, de políticas y métodos de trabajo requeridos para el DSTR.

•

Capacidad técnica y administrativa para adaptar las políticas. Un tema al que debe prestársele especial atención es la capacidad del sistema público para adaptar la arquitectura institucional, sus funciones y sus políticas, de manera a que sean eficientes, estables, y flexibles para adecuarse a la dinámica de un enfoque multidimensional. De hecho, una de las dificultades observadas con mayor frecuencia refiere a la limitación para amoldarse coherente y rápidamente al nuevo enfoque; la mayoría enfrenta grandes dificultades para innovar procesos de gestión de políticas e instituciones.



El proceso de gestión social de políticas y territorios. El desafío planteado por la adaptación al proceso de transición hacia la gestión social de políticas ofrece una oportunidad extraordinaria de aprendizaje para los actores y las instituciones involucradas. En efecto, los procesos participativos de planificación territorial plantean desafíos desde varias perspectivas, entre otras: i) la combinación de procesos de planificación ascendentes (de abajo hacia arriba) y descendentes (de arriba para abajo); ii) la necesidad de trabajar con 356

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

ese tipo de planificación en el ámbito nacional, regional y local; iv) el manejo simultaneo de varias dimensiones, obliga al trabajo en equipos multidisciplinarios; v) la necesidad de superar la visión sectorial de las políticas y vi) la participación activa y autogestionada de la población rural en el proceso de gestión de la política. 

Gestión social de los territorios y el rol de los Gobiernos Locales. Uno de los requisitos para consolidar los procesos de gestión social de los territorios es la transferencia y consolidación del poder político, de las fuentes de financiamiento y de la capacidad técnica para la toma de decisiones, hacia los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil. Para tal fin, es fundamental establecer programas específicos para el desarrollo de capacidades de los gobiernos locales, de las organizaciones y de la población; y adecuar los contenidos y métodos de las agendas de capacitación con temas relacionados a procesos de gestión participativa, modernización de la producción rural, el rol de la mujer y los jóvenes, entre otros. Asimismo, se torna fundamental fortalecer a los gobiernos locales en técnicas administrativas y mecanismos de transparencia.



La transición institucional hacia redes territoriales. La articulación de instituciones privadas y organizaciones de la sociedad civil constituye un proceso que se está gestando de manera natural e independiente del accionar del sector público, y que permite agilizar el desarrollo de los territorios. No obstante, la complejidad de esta transformación institucional requiere la intervención del Estado. En efecto, la articulación de organizaciones disimiles requiere que estas compartan: i) una visión del territorio construida en forma colectiva, identificando las características que surgen de su identidad cultural y de su potencial humano y natural para el desarrollo; ii) el compromiso para asumir un liderazgo territorial y dinamizar las alianzas y acuerdos en los territorios; y iii) el interés por adquirir una cultura institucional para operar en red, preservando cada instancia sus funciones específicas.



Las asociaciones en torno a la producción. La experiencia demuestra que una forma pragmática de superar las circunstancias adversas que enfrenta la Agricultura en general y, la Familiar en particular (como segmento importante del mundo rural), es la adopción de formas asociativas de producción, consumo y distribución de bienes, puesto que más allá de las ventajas productivo-económicas que plantean las asociaciones, particularmente las cooperativas, tienen objetivos y funciones sociales. De hecho, Paraguay cuenta con innumerables ejemplos exitosos de cooperativizaciones que han demostrado ser sistemas adecuados para el medio rural.

357

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

A pesar de las dificultades que han enfrentado muchas asociaciones o cooperativas, estas ofrecen una opción válida para alcanzar una mejor distribución de los beneficios del desarrollo, a más de otras externalidades positivas. El desafío del sector público consiste en entender los orígenes de la fragilidad de esas organizaciones y diseñar programas específicos para promover soluciones prácticas y rápidas. Se deberán consolidar las fórmulas asociativas entre micro y pequeñas empresas rurales para alcanzar economías de escala que faciliten su vínculo con los mercados dinámicos en igualdad de oportunidades. Por otro lado, el fortalecimiento de diversas formas asociativas de producción, distribución y consumo, facilitará la producción y el valor agregado, el abastecimiento de alimentos para el consumo local, se consolidarán los circuitos productivos y se potenciará la vinculación urbano-rural. 

Un mecanismo complementario de financiamiento. El acceso al crédito formal de la población rural ha sido un problema histórico. A fin de superar esta situación, se deberá buscar un mecanismo alternativo y complementario. Esa solución plantea el desafío adicional de fortalecer y de potenciar la extensa red de financiamiento (que puede incluir garantías solidarias) para expandir el acceso al crédito y la posibilidad de ahorro de la población rural. Se deberá buscar métodos y procedimientos simples del sistema de crédito para no inhibir su normal funcionamiento, asegurando mecanismos que reduzcan la morosidad de los mismos.



Tecnología apropiada para la Agricultura Familiar. Se hace necesario establecer programas específicos para modificar la ecuación tecnológica de la Agricultura Familiar para que esta se beneficie efectivamente de aumentos de producción y productividad. Para eso, las alternativas tecnológicas deben adecuarse a las condiciones socioeconómicas de la Agricultura Familiar, a las características edafo-climáticas de sus territorios y a las exigencias de los mercados; de igual manera deben adaptarse a las nuevas condicionantes impuestas por el cambio climático. Este es un desafío mayúsculo para la creatividad de los investigadores y académicos, y ofrece una opción extraordinaria para acercar aún más a las Universidades y a otros organismos públicos de investigación con la Sociedad y fortalecer así su función social.

En ese sentido, se sugiere reforzar los programas de generación, adaptación y difusión de tecnologías y técnicas que permitan la mejora de la productividad a través de buenas prácticas agrícolas y sean capaces de enfrentar situaciones ambientales adversas. El desafío no es sólo producir más y mejor, es también asegurar una oferta mayor de alimentos sanos e inocuos para la salud. Se deberá asegurar el derecho a la alimentación de 358

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

todos los ciudadanos, y para ello, abastecer a los mercados locales y garantizar el acceso de los pobladores rurales a los mismos. Por otro lado, se torna fundamental fortalecer las políticas y programas específicos de promoción de las PYMES rurales para aprovechar su potencial generador de empleo e ingresos y ampliar la participación efectiva de mujeres y jóvenes en el proceso de desarrollo. A continuación se presentan desafíos particulares en el contexto del país que deben ser superados para establecer exitosamente una Estrategia de DSTR. •

Voluntad política. La voluntad y la decisión política al más alto nivel son necesarios para facilitar los procesos de articulación interministerial, la participación activa de las instancias institucionales nacionales y de los gobiernos locales, y la gestión social de las políticas y los territorios.

•

Obligaciones y derechos de los actores socioeconómicos. El marco del DSTR plantea el fortalecimiento de los mecanismos que aseguren a la población rural acceder a sus derechos y

cumplir con sus deberes inapelables como ciudadanos, para lo cual se requiere el

fomento de la ciudadanía y el empoderamiento de la sociedad civil. •

Fortalecimiento de la base productiva de los territorios rurales. Los desafíos más destacados son el aumento de la productividad, el acceso a los mercados, el incremento de la capacidad comercial, la reducción de los costos de logística, el mejoramiento de la infraestructura rural, la adopción de tecnologías físicas y de conocimiento, y la inclusión de todos los sectores (agrícola, ganadera, forestal y pesquera, entre otros).

•

Tenencia de tierra. Como elemento estructurante del arraigo y de la producción; y considerando que la desorganización institucional no ha permitido que los productores familiares cuenten con títulos de propiedad, generando en consecuencia debilidades en el arraigo.

•

Servicios básicos efectivos, mejora y eficacia del gasto público. Para armonizar las políticas sectoriales, los programas y los proyectos en los territorios, asegurando una entrega coordinada de los servicios públicos sectoriales, de manera tal a que se ajusten a las características, las potencialidades y las necesidades del territorio.

359

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

•

Ordenamiento territorial. Como herramienta fundamental para el desarrollo de los territorios, considerando que va dirigido al uso sustentable de los recursos naturales y socio-económicos del territorio, buscando mejorar la calidad de vida de los habitantes, sin que el medio natural sea degradado.

•

Gestión integral de los recursos naturales de los territorios. Se requiere transformar el tipo de gestión ambiental del territorio para asegurar su sostenibilidad, adecuando el manejo de los recursos naturales (suelo, agua, bosques, biodiversidad de fauna y flora) y la gestión limpia de los diversos procesos productivos rurales.

•

Participación ciudadana a escala local en torno a la problemática ambiental. Se requiere fortalecer la inclusión de los actores socioeconómicos de los territorios en los consejos de agua y en los comités de gestión de las áreas protegidas, como mecanismo para difundir el valor económico, social y ambiental de los recursos naturales, y mejorar la toma de decisiones efectivas sobre la utilización de los recursos con criterios de sustentabilidad. Este proceso deberá ir acompañado de un componente de capacitación ciudadana sobre manejo ambiental.

•

Promoción de la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos municipales. Generando espacios para instaurar procesos de planificación con participación ciudadana. En ese sentido, el fortalecimiento institucional puede jugar un papel aleccionador, extendiendo las fronteras del conocimiento, las posibilidades de progreso de los territorios y la ampliación de oportunidades de la población rural para mejorar su capacidad de adaptación a nuevas alternativas y consolidar su ciudadanía.

Consideramos que las transformaciones sociales, económicas, ambientales e institucionales planteadas por estos Lineamientos serán contribuciones vitales para las Políticas de Estado y para mejorar la situación de los territorios rurales y de la población que allí habita.

360

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

8. Bibliografía Abente, Diego y Enrique Sosa. 2.007. Una reforma constitucional para la gobernabilidad y la gobernanza. Asunción: Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya. ACH. Acción Contra el Hambre. Fecha de acceso: noviembre del 2010. Disponible en: www.accioncontraelhambre.org Adib, Alberto. 2010. Guía para la Formulación y Gestión de Planes de Desarrollo Rural Integral Dirigido al Pequeño Productor del Paraguay. Un abordaje participativo con enfoque territorial. Asunción: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. AECID. 2010. Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo: Introducción. Fecha de acceso: octubre 2010. Disponible en: http://www.aeci.es/ Agriculture & Livestock Industries Corporation - Demanda mundial de los productos de almidón, marzo de 2010. Disponible en: http://www.alic.go.jp/starch/jyukyu/world/201003-01.html Alarcón, Emiliano. 2008. Análisis de la Agricultura Campesina en el Paraguay. Asunción: QR Producciones Gráficas. Alderete, Alberto. 2006. Programa de Reforma Agraria. Asunción: Arandurã Editorial. BCP. 2010. Estimaciones PIB 2010 y proyecciones 2011 del Banco Central del Paraguay. Disponible en: http://www.bcp.gov.py/index.php?option=com_content&task=view&id=894&Itemid=1 BCP. 2010. Informe de Deuda Externa del Banco Central del Paraguay. Diciembre de 2010. BCP. 2011. Informe Económico del Banco Central del Paraguay. Asunción: Banco Central del Paraguay. BID. Banco Interamericano de Desarrollo. Fecha de acceso: octubre, 2010. Disponible en: www.iadb.org/en/ /paraguay/paraguay-and-the-idb,1039.html Birbaumer, Georg. 2.009. Gerencia de Desarrollo Territorial Rural: Un cambio económico desde el interior del país (2da. Edición). Asunción: Ministerio de Agricultura y Ganadería / GTZ. BM. 1999. Manual de Operaciones - Normas de Procedimientos del Banco – Evaluación Ambiental BP 4.01; Políticas Operacionales – Evaluación Ambiental – OP 4.01 – Anexo A; Contenido del Informe de Evaluación Ambiental – OP 4.01 - Anexo B; Plan de Ordenación Ambiental – OP 4.01 – Anexo C. Washington D.C.: Banco Mundial. BM. 2003. Estrategia de Asistencia al País para la República del Paraguay 2004 / 2007. Traducción al español del documento N° 27341. Oficina Regional para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay: Banco Mundial. BM. 2003. Paraguay Creando las Condiciones para un Crecimiento Sustentable. Opciones de Políticas para la Nueva Administración. Oficina Regional para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay: Banco Mundial. BM. 2009. Estrategia de alianza con la República del Paraguay 2009 - 2013. Oficina Regional para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay: Banco Mundial. BM. 2009. Estrategia de Alianza con la República del Paraguay 2009-2013. Banco Mundial. BM. Banco Mundial. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: www.bancomundial.org BM. Estrategia de alianza con la República del Paraguay 2009-2013, Banco Mundial Bord Bia. 2010. Grass fed beef demand strengthening in US. Disponible en: http://www.bordbia.ie/industryservices/alerts/Pages/GrassfedbeefdemandstrengtheninginUS.aspx?y ear=2010&wk=18 CADEP, OFIP. 2.010. Efectividad de la política tributaria en Paraguay. Antes y después de la 361

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Reforma. Asunción: Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya. CADEP, OFIP. 2.010. Monitoreo Fiscal – Año 2.009. Asunción: Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya. CAF. Cooperación Andina de Fomento. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: www.caf.com Campos, Celsy. 2008. Situación de las mujeres rurales en Paraguay. FAO. CDC. 1990. Áreas Prioritarias para la Conservación en la Región Oriental del Paraguay. Asunción: Centro de Datos para la Conservación. Chavarría, Hugo; Patricia Rojas y Sergio Sepúlveda S. 2002. Competitividad: Cadenas agroalimentarias y territorios rurales ELEMENTOS CONCEPTUALES. San José, C.R.: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. CIF, FIA, UNA, GTZ. 1994. Uso de la Tierra y Deforestación en la Región Oriental del Paraguay – Periodo 1984 – 1991. Volumen I. Asunción: CIF, FIA, UNA, GTZ. CONGRESO NACIONAL. Leyes. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: www.congreso.gov.py/silpy Consorcio Desarrollo / CEAMSO. 2010. Plan de Desarrollo Integral del Distrito de Horqueta. Asunción: Presidencia de la República, Secretaría de Acción Social. Constitución Nacional de la República del Paraguay 1992, Ley No. 426/1994 “que establece la carta orgánica del gobierno departamental”, y Ley No. 3.966/2010 “Orgánica Municipal”. Dellacha, Juan M. 2003. La Biotecnología en el MERCOSUR. Santa Fe: Universidad Litoral. DGEEC. 2003. Cartografía Básica del Censo Nacional Indígena de Población y Vivienda 2002. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2003. Censo Nacional Indígena de Población y Vivienda 2002. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2004. Atlas de las Comunidades Indígenas en el Paraguay. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2005. Anuario Estadístico del Paraguay 2004. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2005. Compendio Estadístico 2004. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2006. Anuario Estadístico del Paraguay 2005. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2006. Compendio Estadístico 2005. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2006. Compendio Estadístico 2006. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2007. Compendio Estadístico 2007. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2008. Anuario Estadístico del Paraguay 2006. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2008. Principales Resultados de la EPH 2007. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2009. Anuario Estadístico del Paraguay 2007. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2009. Anuario Estadístico del Paraguay 2008. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos.

362

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

DGEEC. 2009. Compendio Estadístico 2008. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2010. Encuesta Permanente de Hogares 2009. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2010. Principales Resultados de la EPH 2008. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2011. Anuario Estadístico del Paraguay 2009. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2011. Compendio Estadístico 2009. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. DGEEC. 2011. Principales Resultados de la EPH 2009. Asunción: Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos. Facetti, Juan Francisco. 2002. Estado Ambiental del Paraguay. Asunción: ENAPPRENA, GTZ, SEAM. FAO. 1981. Clasificación y Uso Apropiado de la Tierra en el Area del Proyecto de Desarrollo Rural Itapúa. Asunción: PNUD/FAO/PAR/76/005 - Informe Técnico Nº 10. FAOSTAT. 2008. Fecha de acceso: diciembre de 2010. Disponible en: http://faostat.fao.org/ FOCEM. Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur. Fecha de acceso: octubre de 2010. Disponible en www.mercosur.org.uy/focem/index.php?id=paraguay Fogel, Ramón. 2008. La Ecorregión de Ñeembucú. Asunción: Centro de Estudios Rurales Interdisciplinarios, Universidad Nacional de Pilar. GABINETE SOCIAL. Plan Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria Nutricional (PLANAL). Fecha de acceso: octubre, 2010 Disponible en: www.presidencia.gov.py gabinetesocial/ ?p=429 Gobernación de Itapúa. Disponible en: www.itapúa.gov.py GTZ. 2010. Programa Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza. Fecha de acceso: octubre de 2010. Disponible en: http://www.gtzparaguay.org/programas.html Hansen. 2010. Disponible en: http://www.suite101.com/content/demand-for-organic-food-increases-dramatically-over-5-year-peri od-a268687 31/3/2008 IICA. 2009. Documento de Trabajo No 5 Consideraciones sobre Turismo Rural en el Paraguay. Asunción: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. Insfrán, C. 2.009. Estudio de Situación Actual de Gobiernos Locales (Gobernaciones y Municipios). Instituto Internacional de Gobernabilidad. 2.002. Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay. JICA. 2001. Estudio para el Proyecto de Reforestación de la Región Oriental del Paraguay. Informe in Situ II. Asunción: Agencia de Cooperación Internacional del Japón. JICA. 2004. Capacity Development Handbook. (Tokyo: Japan International Cooperation Agency), p. 16. http://www.jica.go.jp/english/resources/publications/study/capacity/200403/pdf/200403.pdf JICA. Informe del sector salud del Paraguay. Promoción y Mejoramiento de la Salud (PROMESA). Kaufmann, Daniel, Art Kraay, y Massimo Mastruzzi. 2010. The World Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. World Bank Policy Research Working Paper 5430. Washington, D.C.: World Bank. Kleinpenning, Jan M. G. 2009. Rural Paraguay 1870-1963. A geography of progress, plunder and poverty. Madrid: Iberoamericana. MAG, GTZ. 1989. Etapas de Deforestación en Región Oriental de Paraguay. Asunción: Ministerio de Agricultura y Ganadería, GTZ.

363

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

MAG, JICA. 2004. Explotación de las fincas medianas y pequeñas en Paraguay. Asunción: Ministerio de Agricultura y Ganadería / Agencia de Cooperación Internacional del Japón. MAG, PNUD. 2009. Plan de Desarrollo Departamental; Mesas de Coordinación Interinstitucional. Planes Operativos anuales Regiones: Centro-Sur y Norte (sector económico). MAG, SSERNMA. 1995. Estudio de reconocimiento de Suelos, Capacidad de Uso de la Tierra y Propuesta de Ordenamiento Territorial Preliminar de la Región Oriental del Paraguay. Asunción: Ministerio de Agricultura y Ganadería, Subsecretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente. MAG. 2.008. Marco Estratégico Agrario 2.009/2.018: Directrices Básicas. Asunción: Ministerio de Agricultura y Ganadería / Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. MAG. 2008. Censo Agropecuario y Forestal del Paraguay. Asunción: Ministerio de Agricultura y Ganadería. MAG. Ministerio de Agricultura y Ganadería. Fecha de acceso: octubre de 2010. Disponible en: www.mag.gov.py/ Mann, Damiana y Vidal, Víctor. 2006. Diagnóstico y Base de la Estrategia Nacional de Financiamiento Forestal (Documento de Trabajo). Santiago de Chile: Oficina Regional de FAO para América Latina. MEC. 2009. Estadística Educativa 2008. Asunción: Ministerio de Educación y Cultura. MEC. 2009. Plan Nacional de Educación 2024. Asunción: Ministerio de Educación y Cultura. MEC. 2010. Ministerio de Educación y Cultura: Misión y objetivos. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: http://www.mec.gov.py/cmsmec/index.php?page id=151 Mesa Forestal Nacional. 2009. Delineamientos de la Política Forestal del Paraguay. Propuesta de la Mesa Forestal Nacional. Asunción: Mesa Forestal Nacional. MH. 1992. Constitución Nacional de la República del Paraguay. Edición Oficial. Imprenta Nacional. Asunción: Ministerio de Hacienda. MH. 2008. Plan Estratégico Económico y Social 2008-2013 (PEES). Presentación de Setiembre de 2008. Asunción: Ministerio de Hacienda. MH. 2011. Informe de las Finanzas Públicas de la República del Paraguay; Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2011. Asunción: Ministerio de Hacienda. MH. Ministerio de Hacienda. Fecha de acceso: octubre de 2010. Disponible: www.hacienda.gov.py MIC. Ministerio de Industria y Comercio. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: www.mic.gov.py/ MIDAMOS. Municipios hacia una gestión de calidad - Resultados 2009. Asunción: CIRD, GEAM, USAID. MOPC. 2008. Plan de Seguridad Vial 2008 - 2013. Documento Ejecutivo. Asunción: Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones; Banco Interamericano de Desarrollo. MOPC. Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. Plan Estratégico 2008 - 2013. Fecha de acceso: noviembre, 2010. Disponible en: http://www.mopc.gov.py/mopcweb/index.php?p= elministerio-plan2008_2013&m=izq-der Morel, Manuel y otros. Evaluación intermedia del Plan de Desarrollo de Caazapá. AECID / PNUD. MSPBS. 2008. Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. Creación del Ministerio. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: http://www.mspbs.gov.py/ institucional.php MSPBS. 2008. Perfil Servicios de Salud Paraguay 2007. Dirección General de Desarrollo de Servicios de Salud. VI Región Sanitaria. Caazapá. Fecha de acceso: octubre de 2010. MSPBS. 2008. Plan Nacional de Salud Integral de la Niñez 2008 - 2012. Asunción: Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, Organización Panamericana de la Salud, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.

364

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

MSPBS. 2009. Políticas Públicas para la Calidad de Vida y Salud con Equidad. Asunción: Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. MSPBS. Rendición de Cuentas a la Ciudadanía Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. Segundo Año de Gestión (08/2009 al 08/2010). Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: http://www.mspbs.gov.py Municipalidad de Buena Vista. 2009. Plan de Desarrollo Distrital Periodo 2010 - 2014. Plan Operativo Anual Periodo 2010. Municipalidad de Buena Vista, Departamento de Caazapá / Unión Europea / Acción Contra el Hambre. Municipalidad de Gral. Higinio Morínigo. 2009. Plan de Desarrollo Municipal Periodo 2010 - 2014. Plan Operativo Anual Periodo 2010. Municipalidad de Gral. Higinio Morínigo, Departamento de Caazapá / Unión Europea / Acción Contra el Hambre. Municipalidad de San Juan Nepomuceno. 2009. Plan de Desarrollo Municipal Periodo 2010 - 2014. Plan Operativo Anual Periodo 2010. Municipalidad de San Juan Nepomuceno, Departamento de Caazapá / Unión Europea / Acción Contra el Hambre. Neffa, Juan Alberto. 1.996. Descentralización Fiscal: El caso paraguayo. Asunción: Naciones Unidas, CEPAL, GTZ. Nielsen, Christian. ASOCIACION RURAL DEL PARAGUAY Ganadería de vanguardia con responsabilidad social. AÑO 2-No25 Marzo 10-2010, Marzo 26-2010 No26. Disponible en: http://arp.org.py/v2/wp-content/uploads/2010/03/NOTISEM-26.pdf Oddone, Hugo. 2010. Algunas consideraciones sobre los fundamentos ideológicos de la política migratoria paraguaya. La Habana, Cuba: Trabajo presentado al IV Congreso Latinoamericano de Población (ALAP). OECD. 2006. The New Rural Paradigm—Policies and Governance. Paris: Organization for Economic Co-operation and Development. OMS. 2010. Estadísticas Sanitarias Mundiales 2010. Francia: Organización Mundial de la Salud. OPS. 2008. Perfil de los sistemas de salud Paraguay: Monitoreo y análisis de los procesos de cambio y reforma. Washington, D.C: Organización Panamericana de la Salud. OPS-OMS. Actualización del Análisis Sectorial de Agua Potable y Saneamiento de Paraguay. Asunción: Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud. Fecha de acceso: noviembre 2010. Disponible en http://www.paho.org/par Pangrazio, Miguel Ángel. 1999. Código Civil Paraguayo y Leyes Complementarias. Colección Legislación Paraguaya. Asunción: Intercontinental Editora. Paoli, Juan Rivarola. 1988. El Régimen Jurídico de la Tierra. Monografía. Asunción. Pettit, Horacio. 2005. Legislación de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente del Paraguay. Asunción: Intercontinental Editora. PNUD, FAO, SFN. 1981. Clasificación y Uso Apropiado de la Tierra en el Área del Proyecto de Desarrollo Rural de Itapúa. Proyecto PAR /76/005. Asunción: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD. 1992. Archivo de Documentos y Convenios de la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la Tierra). Río de Janeiro: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD. 2002. Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay. Institute Internacional de Gobernavilitat. PNUD. 2008. Informe Nacional sobre Desarrollo Humano, Equidad para el Desarrollo. Asunción: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD. 2008. Informe Nacional sobre Desarrollo Humano. Equidad para el desarrollo. Paraguay 2008. Asunción: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

365

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

PNUD. 2010. Informe sobre el Desarrollo Humano 2010 – La verdadera riqueza de las Naciones. Nueva York: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD. Diagnóstico Preliminar de la Estructura Actual del Poder Ejecutivo. Proyecto de Innovación Estructural del Poder Ejecutivo. Disponible en: http://www.undp.org.py/v3/publicaciones2.aspx Presidencia de la República. 2009. Informe del Gobierno Nacional Año 2009. Asunción: Presidencia de la República. Presidencia de la República. Gabinete Social. 2.009. Propuesta de Política para el Desarrollo Social 2.010-2.020: Paraguay Para Todos y Para Todas. Asunción: Gabinete Social/Unión Europea. Raidan, Gregorio. 1994. Legislación Ambiental del Paraguay. Asunción: Imprenta Salesiana. República del Paraguay. 2.008. Evaluación De La Gobernabilidad Democrática. Retamozo M., L. Guía Metodológica para la Elaboración de Planes Estratégicos Institucionales. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación. --------------------------. Guía Metodológica para la Elaboración de Planes Locales de Desarrollo. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación. --------------------------. Guía Metodológica para la Elaboración de Planes Nacionales de Desarrollo. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación. --------------------------. Guía Metodológica para la Elaboración de un Plan Sectorial de Desarrollo. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación. --------------------------. Guía Metodológica para la Elaboración de un Plan Departamental de Desarrollo. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación. Revista Contactos & Agronegocios. 2009. Una traba al desarrollo. Los elevados costos de transporte. Revista Costos & Agronegocios de Paraguay, Edición N° 2, 2009, 36-40. Rodríguez, Isidoro Enrique. 2009. La Seguridad y Soberanía Alimentaría Familiar Campesina. Presentación en Power Point. SAS. 2010. Dirección de Políticas Sociales y DT; Fondo de Inversión Social (FIS). Fecha de acceso: noviembre, 2010. Disponible en: http://www.sas.gov.py/xhtml/DGPSyDT/dgpsydtddecosocial fis1.html SAS. 2010. Plan de Protección Social y Desarrollo Humano. Programa Tekopora. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: http://www.sas.gov.py/xhtml/DGPSyDH/dgpsydh dtekopora.html SEAM. 2003. Estado de Conocimiento de la Biodiversidad Paraguaya hasta el 2003. Asunción: Dirección General de Protección y Conservación de la Biodiversidad, Secretaría del Ambiente. SEAM. 2003. Proyecto de Actualización del Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas, PAR 98 / G33. Asunción: Secretaría del Ambiente. SEAM. Política Ambiental Nacional del Paraguay (PAN). Asunción: Secretaría del Ambiente. SEDLAC. Datos Socio-Económicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC, Socio-Economic Database for Latin America and Caribbean). Disponible en: http://sedlac.econo.unlp.edu.ar/eng/ Sepúlveda S., Sergio. 2008. Gestión del desarrollo sostenible en territorios rurales: métodos para la planificación. San José, C.R.: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. Sepúlveda S., Sergio. Planning methodology for the management of sustainable development in rural territories. IICA San José, C.R., 2008: 43 Sepúlveda S., Sergio; Duncan A. Guimarães, Marcelo. 2008. Gestión de territorios rurales en Brasil. San José, C.R.: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. SIGEST. 2008. Mesa de Coordinación Interistitucional Departamental (MCID) Caazapá. Ayuda memoria; Taller participativo para definición del Marco Orgánico y Plan Operativo anual 2009 del MCID - Caazapá.

366

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Stiglitz, Joseph E., Amartya Sen, and Jean-Paul Fitoussi. 2010. Mis-measuring Our Lives—Why GDP Doesn’t Add Up: The Report by The Commission on The Measurement of Economic Performance and Social Progress. New York: The Free Press. STP, Gobernación de Alto Paraná. 2010. Plan Estratégico Institucional (PEI) 2010 - 2013. Alto Paraná: Gobernación del Décimo Departamento de Alto Paraná / Secrertaría Técnica de Planificación. STP, Gobernación de Amambay. 2008. Plan Estratégico Institucional 2008 - 2013. Amambay: Gobernación del XIII Departamento de Amambay / Secretaría Técnica de Planificación. STP, Gobernación de Canindeyú. 2009. Plan de Desarrollo Departamental 2009 - 2014. Asunción: Gobernación del Departamento de Canindeyú / Secretaría Técnica de Planificación / Unión Europea. STP, Gobernación de Canindeyú. 2009. Plan Estratégico Institucional 2009 - 2013. Canindeyú: Gobernación del Departamento de Canindeyú / Secretaría Técnica de Planificación. STP, Gobernación de Concepción. 2010. Plan Estratégico Institucional (PEI) 2010-2013. Concepción: Secretaría Técnica de Planificación, Gobernación del Primer Departamento de Concepción. STP, Gobernación de Cordillera. 2007. Plan Estratégico Institucional (PEI) 2009 - 2013. Gobernación del Tercer Departamento de Cordillera / Secretaría Técnica de Planificación. STP, Gobernación de Itapúa. 2010. Plan Estratégico Institucional (PEI) 2010 - 2013. Encarnación: Gobernación del Séptimo Departamento de Itapúa / Sectretaría Técnica de Planificación. STP, Gobernación de Misiones. 2009. Plan Estratégico Institucional (PEI) 2009 - 2013. San Juan Bautista: Gobernación del Departamento de Misiones / Secretaría Técnica de Planificación. STP, Gobernación de Ñeembucú. 2010. Plan de Estratégico Institucional 2010 - 2013. Pilar: Gobernación del Departamento de Ñeembucú / Secretaría Técnica de Planificación / Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo. STP, Gobernación de San Pedro. 2010. Propuesta del Plan Estratégico 2010 - 2013. Gobernación de San Pedro / Secretaría Técnica de Planificación / Agencia Española de Cooperación Institucional para el Desarrollo. STP, Gobernación de San Pedro. Plan de Desarrollo Departamental II Departamento de San Pedro. Periodo: 2010-2020. Gobernación de San Pedro / Secretaría Técnica de Planificación / Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo / Unión Europea. STP, Gobernación del Departamento de Caaguazú. Plan Estratégico 2010 - 2013. Versión Preliminar. Coronel Oviedo: Gobernación del Departamento de Caaguazú / Secretaría Técnica de Planificación / Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo. STP, Gobernación del Departamento de Caazapá. 2009. Plan Estratégico Institucional (PEI) 2009 2013. Caazapá: Gobernación del Sexto Departamento de Caazapá / Secretaría Técnica de Planificación. STP, Municipalidad de Concepción. 2009. Plan de Desarrollo Municipal 2009 - 2014. Concepción. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación / Municipalidad de Concepción, Departamento de Concepción / Unión Europea. STP, Municipalidad de Jesús. 2009. Plan de Desarrollo Municipal 2009 - 2014. Jesús. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación / Municipalidad de Jesús, Departamento de Itapúa / Unión Europea. STP, Municipalidad de Paraguarí. Plan de Desarrollo del Distrito de Paraguarí 2009 - 2013. Paraguarí: Municipalidad de Paraguarí / Secretarí Técnica de Planificación / Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. STP. 2008. Plan de Desarrollo de Colonias Unidas 2008-2013. Asunción: Presidencia de la República, Secretaría Técnica de Planificación / Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo / Asociación de Municipalidades de Colonias Unidas.

367

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

STP. Guía para la Elaboración de Planes Municipales de Desarrollo. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación. STP. Plan Estratégico Institucional 2007 - 2012. Asunción: Secretaría Técnica de Planificación. STP. Secretaría Técnica de Planificación. Fecha de acceso: octubre de 2010. Disponible en: www.stp.gov.py Strange, Tracy, y Anne Bayley. 2008. Sustainable Development: Linking Society, Economy Environment. Paris: Organization for Economic Co-operation and Development. UN HABITAT. Best Practices Database. Cooperación Vecinal con Pequeños Productores (COVEPA). Disponible en: http://www.unhabitat.org/bestpractices/2006/mainview.asp?BPID=793 UNECE/OECD/Eurostat. 2009. Measuring Sustainable Development. New York and Geneva: The United Nations. UNESCO. Datos Mundiales de Educación. VII – Ed. 2010/11. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en httpwww.ibe.unesco.org3 UNFPA. 2009. Población y Desarrollo. Facultad de Ciencias Económicas - Universidad Nacional de Asunción. Dirección de Investigación y Extensión Departamento de Estudios de Población y Desarrollo (DEPyD). Fondo de Población de las Naciones Unidas. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: www.eco.una.py/publicaciones.html USAID. 2010. Organización de USAID. Fecha de acceso: 17 de febrero de 2010. Disponible en: http://paraguay.usaid.gov/ espanol/organizacion.html USAID. 2010. Organización de USAID. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: http://paraguay.usaid. gov/espanol/organizacion.html USAID. Diagnóstico de los Principales Problemas Relacionados con la Tierra Rural en Paraguay. Noviembre 2004. Fecha de acceso: noviembre de 2010. Disponible en: pdf.usaid.gov/pdf_docs/ PNADI431.pdf Vaughan, William J.; Ardilla, Sergio.1993. Economic Analysis of the Environmental Aspects of Investment Projects. Documento de Trabajo ENP 100. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Vázquez, Fabricio. 2.006. Territorio y Población: Nuevas Dinámicas Regionales en el Paraguay. Asunción: UNFPA/GTZ/ADEPO. Vázquez, Fabricio. 2011. Diferencias regionales y dinamismo productivo en Paraguay: La nueva organización económica del territorio en “Paraguay en el Mercosur: Asimetrías Internas y Política Comercial Externa” Editor: Fernando Masi. Asunción: CADEP. Vidal, Víctor C. 2010. Estrategia para la Implementación de la Política Forestal Nacional. El Proceso de Concertación para la Formulación de la Política Forestal Nacional y Propuestas de Normativas Forestales. Mesa Forestal Nacional. FAO. Vidal, Víctor C.; Adlerstein, C. 1985. Elaboración de la Metodología para la Evaluación Ambiental de Proyectos de Aprovechamiento Hidroeléctrico en el Río Paraná. Buenos Aires. WHO. 2009. World Health Statistics 2010. Zárate, Walter. 2.007. Una reforma constitucional para la gobernabilidad y gobernanza. Asunción: Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya. Zárate, Walter. Calidad del Gasto Público en Paraguay 1998 - 2007. Asunción: Observatorio Fiscal y Presupuestario.

368

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

LISTADO DE LOS MIEMBROS DEL ESTUDIO PARAGUAY

Autoridades Nacionales

MIGUEL ÁNGEL LÓPEZ PERITO

SECRETARIO GENERAL Y JEFE DE GABINETE CIVIL DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

DIONISIO BORDA

MINISTRO DE HACIENDA Y JEFE DEL EQUIPO ECONÓMICO NACIONAL

CÁNDIDO VERA BEJARANO

MINISTRO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA (HASTA MAYO 2009)

ENZO CARDOZO

MINISTRO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA (A PARTIR DE MAYO 2009 )

FRANCISCO RIVAS ALMADA

MINISTRO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

EFRAÍN ALEGRE

MINISTRO DE OBRAS PÚBLICAS Y COMUNICACIONES (HASTA JUNIO 2011)

CECILIO PÉREZ BORDÓN

MINISTRO DE OBRAS PÚBLICAS Y COMUNICACIONES (A PARTIR DE JUNIO 2011)

CARLOS SÁNCHEZ LEÓN

MINISTRO SECRETARIO EJECUTIVO DE LA SECRETARÍA TÉCNICA DE PLANIFICACIÓN (HASTA SETIEMBRE 2009)

BERNARDO ESQUIVEL

MINISTRO SECRETARIO EJECUTIVO DE LA SECRETARÍA TÉCNICA DE PLANIFICACIÓN (A PARTIR DE SETIEMBRE 2009 HASTA MARZO 2011)

HUGO ROYG

MINISTRO SECRETARIO EJECUTIVO DE LA SECRETARÍA TÉCNICA DE PLANIFICACIÓN (A PARTIR DE MARZO 2011)

OSCAR RIVAS

MINISTRO SECRETARIO EJECUTIVO DE LA SECRETARÍA DEL AMBIENTE

Miembros del Nivel Gerencial MANUEL VIDAL CABALLERO

VICEMINISTRO DE ECONOMÍA E INTEGRACIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA

ANDRES WEHRLE

VICEMINISTRO DE AGRICULTURA DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA (A PARTIR DE MAYO 2009)

BERNARDO ESQUIVEL

MINISTRO SECRETARIO EJECUTIVO DE LA SECRETARÍA TÉCNICA DE PLANIFICACIÓN (A PARTIR 369

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

DE SETIEMBRE 2009 HASTA MARZO 2011) HUGO ROYG

UNIDAD TÉCNICA DEL GABINETE SOCIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (HASTA MARZO 2011)

OSCAR RIVAS

MINISTRO SECRETARIO EJECUTIVO DE LA SECRETARÍA DEL AMBIENTE

JORGE TALAVERA

DIRECTOR EJECUTIVO DE LA UNIDAD TÉCNICA DEL GABINETE SOCIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (A PARTIR DE SEGUNDO AÑO)

ALBERTO ALDERETE

PRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (HASTA ABRIL 2010)

EUGENIO ALONSO

PRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (A PARTIR DE ABRIL 2010 HASTA ABRIL 2011)

MARCIANO BARRETO

PRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (A PARTIR DE ABRIL 2011)

370

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Miembros de la Unidad Técnica de Gestión

MINISTERIO DE HACIENDA ANDRES WEHRLE

ASESOR DEL GABINETE DEL MINISTRO (HASTA JUNIO

DOMINGO BENÍTEZ

2009) REPRESENTANTE TÉCNICO (COORDINADOR TÉCNICO,

HUMBERTO COLMAN

HASTA JUNIO DE 2010) DIRECTOR DE ESTUDIOS ECONÓMICOS DE LA SUBSECRETARÍA DE ECONOMÍA E INTEGRACIÓN (COORDINADOR TÉCNICO A PARTIR DE JUNIO 2010)

FRANCISCO OGURA

ASESOR DE LA SUBSECRETARÍA DE ECONOMÍA E INTEGRACIÓN (REPRESENTANTE TÉCNICO A PARTIR DE JUNIO 2009)

ABEL ORUÉ

JEFE DEL DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS DE DESARROLLO DE LA DIRECCIÓN DE ESTUDIOS ECONÓMICOS, SUBSECRETARÍA DE ECONOMÍA E INTEGRACIÓN (SEGUNDO AÑO)

CARMEN MARIN

ANALISTA ECONÓMICO DEL DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS DE DESARROLLO DE LA DIRECCIÓN DE ESTUDIOS ECONÓMICOS, SUBSECRETARÍA DE ECONOMÍA E INTEGRACIÓN (SEGUNDO AÑO)

STELLA GUILLÉN

ASESOR DEL GABINETE TÉCNICO DEL MINISTRO (SEGUNDO AÑO)

UNIDAD TÉCNICA DEL GABINETE SOCIAL DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA SHIRLEY CAÑETE

REPRESENTANTE TÉCNICO

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA

MARCIANO BARRETO

DIRECTOR GENERAL DE PLANIFICACIÓN (HASTA MARZO DE 2011)

PÁNFILO ORTÍZ

DIRECTOR GENERAL DE PLANIFICACIÓN (A PARTIR DE MARZO 2011)

CARLOS ROMERO

DIRECCIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓN

LETICIA TORRES

ASESOR DEL VICEMINISTERIO DE AGRICULTURA (REPRESENTANTE TÉCNICO, JUNIO – DICIEMBRE 2010)

DIANA GÓMEZ

REPRESENTANTE TÉCNICO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓN

371

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

ANA ZAVALA

REPRESENTANTE TÉCNICO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓN

SECRETARÍA TÉCNICA DE PLANIFICACIÓN PAULINO VILLAGRA

DIRECTOR GENERAL DE DESARROLLO TERRITORIAL E INTEGRACIÓN REGIONAL (REPRESENTANTE HASTA

MARIO RUIZ DÍAZ

AGOSTO 2010) DIRECTOR GENERAL DE PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS (REPRESENTANTE A PARTIR DE AGOSTO 2010)

CARMELO ARANDA

REPRESENTANTE TÉCNICO

BRAULIO BAREIRO

REPRESENANTE TÉCNICO

INSTITUTO NACIONAL DEL DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA BEATRIZ FERREIRA

GERENTE DE DESARROLLO RURAL

ALFONSO PASTOR CABANELLAS

REPRESENTANTE TÉCNICO

OSCAR BENÍTEZ

ASESOR DE LA PRESIDENCIA

ROBERTO ESCURRA

DIRECTOR DE CAMPOS COMUNALES

MARÍA ELENA TORRES

ASESOR LEGAL

SECRETARÍA DEL AMBIENTE BEATRIZ SILVERO

JEFA DE GABINETE DEL MINISTRO

CARLOS BRITOS

REPRESENTANTE TÉCNICO

GUSTAVO GONZÁLEZ

REPRESENTANTE TÉCNICO

MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO AMILCAR CAZAL

DIRECTOR DE PROGRAMAS SECTORIALES RED DE INVERSIONES Y EXPORTACIONES

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y COMUNICACIONES MARÍA ELENA BARBOZA

REPRESENTANTE TÉCNICO (SEGUNDO AÑO)

SANTIAGO TRINIDAD

REPRESENTANTE TÉCNICO (SEGUNDO AÑO)

ROBERT BENTO

REPRESENTANTE TÉCNICO (SEGUNDO AÑO)

372

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

JAPON

Oficina Central de la JICA TERUYOSHI KUMASHIRO

DIRECTOR, DIRECCION DE DESARROLLO RURAL

SHUNICHI NAKADA

ASESOR, DIRECCION DE DESARROLLO RURAL

HIDEYUKI MARUOKA

DIRECTOR ADJUNTO, DIRECCION DE DESARROLLO RURAL

MICHIKI UMEZAKI

DIRECTOR ADJUNTO, DIRECCION DE DESARROLLO RURAL

TOMOYUKI OKI

JEFE, DEPARTAMENTO DESARROLLO AGRICOLA

YOSHIFUMI YAMANAKA

OFICIAL

DEPARTAMENTO

DESARROLLO

AGRICOLA

Oficina de la JICA en Paraguay HIDEMITSU SAKURAI

REPRESENTANTE RESIDENTE (HASTA MARZO 2010)

MAKOTO KITANAKA

REPRESENTANTE RESIDENTE (DESDE ABRIL 2010)

YUTAKA IWATANI

REPRESENTANTE RESIDENTE ADJUNTO (HASTA MARZO 2010)

SUGURU NAKANE

REPRESENTANTE RESIDENTE ADJUNTO (DESDE ABRIL 2010)

KAZUO FUJISHIRO

DIRECTOR GENERAL DE COOP. TECNICA Y FINANCIERA

TOSAO WATANABE

DIRECTOR DE COOP. TECNICA Y FINANCIERA

ANDRES MOLINA

COORDINADOR (HASTA MARZO 2010)

Equipo de Estudio de JICA IKUO YAMAMOTO

ASESOR PRINCIPAL (PRIMER AÑO) / ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO

TOSHIYASU KATO

ASESOR PRINCIPAL (SEGUNDO AÑO ) / POLÍTICA DE ECONOMÍA INDUSTRIAL

AKIYA SEKO

ASESOR ADJUNTO (PRIMER AÑO) / PROMOCIÓN DE INDUSTRIA LOCAL / COMERCIALIZACIÓN

HIROMI OSADA

ASESOR ADJUNTO (SEGUNDO AÑO) / ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / ORGANIZACIÓN / SISTEMA

SERGIO SEPULVEDA

ENFOQUE TERRITORIAL (SEGUNDO AÑO)

LUIS ROSADO

DESARROLLO AGROPECUARIO / GESTIÓN DE PROYECTO PILOTO

MIRTHA J. CAMACHO

MEDIO AMBIENTE / POLÍTICA AMBIENTAL (SEGUNDO

373

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

AÑO) ATSUSHI KOYAMA

PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO AGROPECUARIO/CONDICIONES DE VIDA RURAL (SEGUNDO AÑO)

TAKEAKI TOMIOKA

PROMOCIÓN DE LA INDUSTRIA LOCAL MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES DE VIDA RURAL (PRIMER AÑO)

TAKUJIRO ITO

MECANISMO INSTITUCIONAL / COORDINACIÓN DE COOPERANTES /ARTICULACIÓN DE SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO (SEGUNDO AÑO)

NAOKI KURIMOTO

INFRAESTRUCTURA RURAL

NOBUO NAGAWARA

INFRAESTRUCTURA RURAL (SEGUNDO AÑO)

NORIAKI SUZUKI

VENTA / COMERCIALIZACIÓN / ESTUDIO DE MERCADO (PRIMER AÑO)

MAYA ASAKURA

SOCIAL CULTURAL / DESARROLLO PARTICIPATIVO / COORDINACIÓN DE COOPERANTES / ARTICULACIÓN DE SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO

(SEGUNDO AÑO)

NAOKO INADA

SISTEMA DE CRÉDITO / GESTIÓN DE PROYECTO PILOTO

TOMOKO WATANABE

DESARROLLO PARTICIPATIVO / GESTIÓN DE PROYECTO PILOTO (PRIMER AÑO)

YUMIKO IWANAGA

MECANICISMO INSTITUCIONAL DE PROYECTOS / COORDINACIÓN DE COOPERANTES / ARTICULACIÓN DE SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO (PRIMER AÑO)

ERIKO YAMASHITA

INTÉRPRETE (PRIMER AÑO)

Staff Local CARMEN DUARTE-GÓMEZ

COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL (SEGUNDO AÑO)

THAMARY FORMOSSO

ASISTENTE TÉCNICO PARA LOS PROYECTOS PILOTO

ERICA KIKUCHI

COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA / INTÉRPRETE

RISA TSUTSUMIDA

ASISTENTE DE LA COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA

LAURA PATRICIA PAÉZ

ASISTENTE TÉCNICO (SEGUNDO AÑO)

ADRIANA GONZÁLEZ

ASISTENTE TÉCNICO (SEGUNDO AÑO)

374

Lineamientos para Formular la Estrategia de Desarrollo Sostenible de los Territorios Rurales Informe Final

Consultoría Local ASOCIACIÓN PARAGUAYA PARA EL DESARROLLO

OSCAR R. VARGAS ACOSTA

SOSTENIBLE CONSULTORA INTEGRAL EN AGRONEGOCIOS

JORGE GATTINI RONALDO DIETZE GUILLERMO CÉSPEDES

CONSULTORA SERVINGCI S.R.L.

NICOLÁS DELGADO BRAULIO QUEVEDO MACHUCA

COPLANEA

VICTOR-JACINTO FLECHA JOSÉ ALFREDO VELAZTIQUI A.

FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO INTEGRAL –

TERESITA JESÚS TORRES C.

FUNDEI

WALBERTO I. FERREIRA G.

GEOMAP

VICTOR CESAR VIDAL GUILLERMO ROLÓN

ICA

ENRIQUE CHASE

INTER PACIFIC S.R.L.

ELENA MASAOKA HUGO VILLANI

INSTITUTO DESARROLLO

CÉSAR CABELLO

PARAGUAY ONLINE S.R.L.

ROBERTO SALINAS SÁNCHEZ

PS CONSULTORÍA

CARMEN GALDONA

PROMESUR CONSULTING GROUP

MARIO DANIEL BRITOS RIVEROS

ENRIQUE BÁEZ FABRICIO VÁZQUEZ RECALDE GUSTAVO CANDIA IRIGOITIA JORGE ISAAC ROJAS IBIETA

375