El aseguramiento de la sustentabilidad de la Protección Social

Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015

El aseguramiento de la sustentabilidad de la Protección Social como resultado de la formación continua orientada al desarrollo sustentable de América Latina.

Equipo:

Guillermo Dutra Mónica Sladogna

Presentación.

Mejorar los niveles de protección social en la región de América Latina (AL) es una prioridad; el empleo informal y una sostenida mala distribución del ingreso han provocado importantes bolsones de pobreza y sectores de la población sin protección alguna. Sin dudas, estas limitantes frenan la región en su esfuerzo de superar “la trampa de renta media” en la que está atrapada.

Abordar la formalización del empleo es una estrategia clave no sólo para erradicar la pobreza y mejorar los ingresos de la población trabajadora sino también, para ir promoviendo en forma creciente y sustentable, una mejor protección social.

La brecha de capital humano existente en la región, es una variable que transversalmente involucra pilares que condicionan los procesos de formalización del empleo (competitividad, innovación, productividad, equidad). Asumir esta transición, obliga abordar integradamente la protección social y el empleo a través de una estrategia que sin dejar de ser proactiva, también resulte preventiva en el combate a la pobreza y la exclusión social y a su vez, tenga impacto sobre los factores que contribuyen al crecimiento de la productividad, la innovación y por ende, la mejora de la competitividad.

Difícilmente se alcanzará una mayor protección social con los niveles persistentes de empleo informal y aquellos no se revertirán en la medida que los trabajadores no cuenten con las calificaciones que crecientemente irán demandando las previsibles reformas que - siguiendo las tendencias de la economía global - sufrirán sus respectivas matrices productivas.

Si las políticas orientadas al desarrollo de capital humano – como la región aspira - deben incluir los más vulnerables, inevitablemente los pisos de protección social están llamados a valorar los diversos espacios de desarrollo del talento humano y los ámbitos adecuados para la formación, así como las posibles modalidades de acreditación y certificación de saberes; aún los generados y adquiridos en la economía informal, dando transparencia al “oscurantismo” allí existente en materia de capacidades disponibles y/o ausencia de competencias.

El mayor impacto de esa transición tiene que ver también con la formalización de los saberes que tienen los trabajadores informales de una región con comprobada capacidad de emprendedurismo. A su vez, mediante políticas de protección que garanticen la “redistribución de conocimiento” al conjunto de la población activa, se podría empoderar en mejores condiciones la población trabajadora para encarar su proceso de transformación y por ende, mejorar su productividad según estándares de las empresas más competitivas. Además, en aras de la sustentabilidad misma de la protección social, no puede quedar fuera de este análisis los segmentos más afectados por la informalidad como son los jóvenes; futuros cotizantes de la seguridad social.

Todo lo expuesto compromete desde la formación, estándares de calidad, pertinencia y equidad; lleva a rever aspectos institucionales; aprovechar las transversalidad que ofrecen políticas 1

Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 públicas y la búsqueda de consensos con el sector privado, los sindicatos, instituciones de formación públicas y privadas, instituciones vinculadas a la gestión de calidad y demás agentes de desarrollo Una economía cuyo crecimiento global está directamente vinculado a la gestión del conocimiento, más que nunca tiene su centralidad en el talento humano y como desafío, asegurarle a toda la población trabajadora la formación a lo largo de toda su vida activa, según requerimientos originados por el cambio tecnológico, la productividad, las nuevas formas de organizar la producción y las inequidades presentes. En definitiva, lo que están en juego es nada menos que el desarrollo sustentable de los países de AL. Este trabajo está orientado a revertir una brecha cuya relevancia hace - que en el actual contexto – deba ser componente clave de la protección social ya que su no adecuada observancia comprometerá inevitablemente la sustentabilidad de esta última; esto es, el desarrollo del capital humano como factor coadyuvante para la formalización del empleo. En consecuencia, las reflexiones aquí compartidas tienen sus énfasis puestos en:  Valorar, desde la perspectiva de la protección social, los espacios donde se identifican y desarrollan las calificaciones, los procesos para su acreditación y certificación por estar todo ello directamente vinculado con la formalización del empleo, el acompañamiento a los procesos de innovación tecnológica y organizacional y la superación de la trampa de ingreso medio que padece la región;  Remarcar la directa relación que existe entre el crecimiento del empleo formal y la sustentabilidad de la protección social;  Hacer evidente la transversalidad de las políticas orientadas al desarrollo del capital humano y demostrar la complementariedad que esto exige de las demás políticas sociales y económico – productivas;  Priorizar segmentos críticos de la estructura poblacional que demandan respuestas específicas del sistema de protección social: los jóvenes;  Evidenciar el basamento de diálogo social que, en su visión, promoción, gestión, monitoreo y evaluación, demanda la formación y capacitación de la fuerza de trabajo;  Identificar, en razón de la experiencia aplicada, riesgos que están presentes y supuestos que deben estar dados  Validar el objeto de la investigación a través de información y experiencias nacionales  Realizar recomendaciones orientadas a asegurar la formación continua de la población trabajadora con empleo informal.

El problema 1. El desafío de superar la “trampa de ingreso medio”.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 Aunque se espera que la economía global se recupere en razón del reciente crecimiento de Estados Unidos, AL gozará de sólo una recuperación moderada con tasas muy inferiores a las del período 2003 –2008. La pérdida de dinamismo de la región en comparación a los países de la OCDE, se explica tanto por factores internos como por el contexto exterior de los últimos cinco años, caracterizado por la desaceleración de la economía china y su impacto en la demanda y los precios de materia primas.

Conducirse exitosamente ante este cambio obliga a que AL deba encarar reformas críticas para afrontar su “trampa de ingreso medio” y así asumir el desarrollo sustentable mediante una matriz productiva más diversificada, comprometida con la innovación, conformada por cadenas con mayor valor agregado, con mejor productividad y empleo de calidad- principal proveedor de recursos de la protección social -. Como señala CEPAL, una causa fundamental de la trampa de ingreso medio es la incapacidad para transitar hacia un modelo económico más vinculado con el conocimiento y las competencias; no avanzar en este sentido paraliza el proceso de transformación estructural que la región requiere y en ello se inscribe la existencia de dispositivos que efectivamente aseguren a todos los trabajadores posibilidades reales para el desarrollo y certificación de sus calificaciones (CEPAL. OCDE, CAF 2014).

Sin perjuicio que el crecimiento proyectado será relativamente lento, vale también tener en cuenta potenciales riesgos macroeconómico como lo señala el BID 1. El primer obstáculo es la previsible subida de las tasas de interés en Estados Unidos que se verá acompañada por una política monetaria expansionista convencional y no convencional en Europa. Un segundo conjunto de obstáculos está relacionado con los balances de las empresas y el sector financiero y su repercusión en el crédito. Un tercer obstáculo, tiene que ver con el posicionamiento fiscal dado que los balances fiscales estructurales y reales se han debilitado y en la mayoría de los países de la región se requiere un ajuste fiscal (BID 2015)2 Ahora bien, si la agenda de la macroeconomía evidencia obstáculos también existen medidas para proteger los logros sociales alcanzados de los últimos años y a su vez, aumentar la productividad -importante brecha que posteriormente será abordada-. Hay espacio para mejorar la eficiencia del gasto social en numerosos sectores, entre ellos la salud, la educación, la capacitación y los programas de lucha contra la pobreza.

Comparada con otras regiones, AL sufre un retraso en términos de la eficiencia del gasto en estos ámbitos y los resultados se pueden mejorar con niveles de gastos similares, mejorando la definición de metas y aumentando el monitoreo, el control y la evaluación.

En ello se inscriben las oportunidades existentes para proporcionar una mayor estabilidad al empleo de los trabajadores, pero al mismo tiempo reducir las medidas que desincentivan su acceso al empleo formal y más productivo (BID 2015).3 1 El Laberinto. Como América Latina puede navegar la Economía Global. Informe Macroeconómico de ALAC 2015.

Coordinador Andrew Powell. BID

2 Idem 3 Idem. BID.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 2. La Protección Social (PS): estado de situación y desafíos presentes.

A lo largo de la última década y media, la región de América Latina y el Caribe ha logrado notables progresos en la reducción de la pobreza y en la mejora de los indicadores sociales. La extrema pobreza disminuyó en más de una tercera parte, de 19,3% en 2002 a 12,0% en 2014; el porcentaje de la población viviendo con menos de US$2,5 per cápita al día bajó de 27,8% a 16,2%, mientras que el porcentaje viviendo con menos de US$4 per cápita bajó de 45,2% a 29,8%. Asimismo, la desigualdad – característica distintiva de la región— se redujo según el índice de Gini de 0,56 a 0,51.

Asimismo, se asiste a un creciente proceso de urbanización, con el porcentaje de población urbana que ha pasado de 49% en 1960 a 75% en 2000, con la perspectiva de aproximarse a 83% en 2025 5. Si bien la tasa de pobreza y vulnerabilidad es mayor en zonas rurales, la mayoría de los pobres vive en zonas urbanas. Otra tendencia significativa es la transición demográfica, es decir el aumento temporal primero de la población infantil y juvenil, después de la población en edad laboral-el bono demográfico— y finalmente el aumento constante de adultos mayores.

El bienestar de los trabajadores en todos los países es regulado desde las leyes laborales y políticas de seguridad social y los beneficios que prevén en general son accesibles a partir del trabajo y están financiados mayoritariamente por impuestos sobre la nómina, pagados por trabajadores y empresas. En promedio en AL casi 6 de cada 10 trabajadores no está contribuyendo a ninguno de estos sistemas, a pesar de que, particularmente en el caso de la seguridad social, en muchos países ambicionan a cubrir a toda la fuerza laboral e incluso en algunos casos a toda la población. Esto implica que unos 130 millones de personas está trabajando sin ahorrar para una pensión o sin acceso a un seguro de salud. Esta situación es especialmente preocupante en la mayoría de países andinos y centroamericanos, donde la desprotección alcanza a más de 7 trabajadores de cada 10, mientras que en los países del cono sur y Caribe la relación es menor a 5 de cada 10 (OIT 2014).

La desprotección es particularmente importante entre los más pobres, pero las clases medias también están descubiertas; apenas la mitad de los trabajadores de clase media aporta (frente al 11% entre los pobres y el 72% entre los de mayor ingreso). En otras palabras, en la región existe una gran vulnerabilidad, de los más pobres y de las clases medias, ante la enfermedad, la pérdida del empleo y la vejez (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013; OCDE, 2010). Como promedio, solo 4 de cada 10 adultos mayores en la actualidad disfruta de una pensión contributiva, proporción que se eleva a 6 de cada 10 al añadir las pensiones no contributivas.

4 Idem publicación BID 5 Naciones Unidas (2012) World Urbanization Prospects, the 2011 Revision.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 La elevada rotación entre empleos formales e informales, redunda en bajas pensiones, y en coberturas de salud erráticas, incluso para los que contribuyen. En la región existe una elevada rotación entre trabajos formales, trabajos informales, situaciones de desempleo y, sobre todo para las mujeres, períodos fuera de la fuerza laboral. Esto último implica bajas densidades de cotización –definidas como el porcentaje del tiempo total de trabajo que una persona contribuye a la seguridad social–, lo cual se traduce en bajas pensiones, tanto en sistemas públicos de reparto como en sistemas privados de capitalización individual. Así, mientras que las tasas de reemplazo teóricas para un trabajador formal se sitúan en torno al 60% (en línea con el promedio en la OCDE), dadas las bajas frecuencias de aportes es más probable que las pensiones representen entre 20% y 40% del último salario (Banco Mundial, BID y OCDE, 2013).

En este contexto, el crecimiento económico no alcanza para aumentar la cobertura. La evidencia indica que la respuesta (elasticidad) del número de contribuyentes al crecimiento económico es limitada. El ratio de cotizantes sobre empleados apenas aumenta entre 10 y 20 puntos porcentuales al duplicarse la renta per cápita, lo cual supone un escenario relativamente desfavorable para las próximas cuatro décadas (Bosch, Melguizo y otros, 2013). La región debe abordar reformas para aumentar la cobertura, de una manera fiscalmente sostenible, y consistente con la generación de empleo formal. A esto se agrega, los problemas de sostenibilidad que por razones de envejecimiento demográfico afectan los tradicionales diseños públicos de reparto y beneficio definido así como también, aquejan a países que llevaron a cabo reformas estructurales hacia capitalización individual y gestión privada, por el efecto de los costos de transición. (BID 2014).

Por último, la región no cuenta con sistemas de protección integrales ante el desempleo; solo siete países cuentan con un seguro de desempleo. En el resto, el único método de protección ante el desempleo son las indemnizaciones por despido. Estos mecanismos sin embargo solo cubren a los trabajadores formales a pesar del que el riesgo de desempleo es mayor para los informales. Aun para los formales, hay evidencia de que en muchos casos, los trabajadores que pierden su empleo no reciben las indemnizaciones (Kaplan y Sadka, 2007).

La cara joven de la protección social Asimismo, este escenario de protección social no deja de tener su cara joven. Un primer indicador que permite analizar la calidad del empleo de los jóvenes de ambos sexos es el acceso a los sistemas de salud y a los sistemas previsionales; las cifras muestran claramente que los mercados laborales de la región no han logrado cumplir con el papel de puerta de entrada universal a los sistemas de protección social. Según la información disponible por países para 2011 alrededor de 37% de los jóvenes ocupados declaran ser cotizantes de los seguros de salud, y 39.5%, de los sistemas de pensiones en las encuestas de hogares, cifras que se han incrementado desde 31.5% y 23.5% en 2005 respectivamente. Estos promedios esconden grandes diferencias entre los países de la 5

Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 región: en Bolivia, El Salvador, Guatemala, Paraguay y Perú, menos de 20% de los jóvenes aportaban a los sistemas de seguridad social, mientras que en Brasil, Chile y Costa Rica la cobertura era superior a la mitad de los ocupados (OIT 2015). 6 En Argentina, Bolivia y República Dominicana la cobertura de salud alcanza a menos del 10% de los jóvenes asalariados informales. En México, Uruguay y Colombia sólo entre el 12 y 16% de los jóvenes con empleos informales se encuentran cubiertos. La excepción la constituye Chile, donde alrededor del 50% tiene acceso a una cobertura de servicios de salud, con motivo del pilar solidario que desliga el acceso a la salud del esquema contributivo (OIT 2011).

3. El Empleo: principal proveedor de la Protección Social.

Los indicadores de empleo también acusaron recibo del contexto de crecimiento descripto; a 2014 ello se tradujo en mejoras en la tasa de empleo (53,5% a 55,7%) y en una reducción del desempleo (de 10,3% a 6,1%), acompañados por un crecimiento de la tasa de participación de casi un punto porcentual. Si bien la tasa de desempleo antes señalada es baja y la duración del desempleo también lo es (solo un 16,2% lleva desempleado más de un año), el riesgo de quedar desempleado es alto y mayor para los trabajadores informales que para los formales.

Sin embargo, la informalidad es persistente y sigue afectando a 47,7% de los trabajadores ocupados. Los datos de la OIT revelan que en la región, entre el 20% de la población con mayores ingresos las situaciones de informalidad afectan al 30% de las personas. En cambio, entre el 20% de la población con menos ingresos, 73,4% están en situación de informalidad. Por otra parte, al descomponer la tasa de 47,7% de informalidad se observa que la mayoría está en el sector informal (31%), pero también cuentan los trabajadores domésticos (5,2%) e incluso quienes trabajan en el sector formal donde estas relaciones informales no debieran existir (11,4%). De acuerdo a esas mismas estimaciones, al menos 60% de los trabajadores en las microempresas están empleados en condiciones de informalidad; en 2009 había unas 59 millones de unidades productivas o negocios en América Latina y el Caribe (ALAC), de los cuales unos 48 millones fueron negocios conducidos por trabajadores independientes y cerca de 7 millones fueron empresas de hasta 5 trabajadores. Esto implica que la mayor parte del empleo en la región, se genera en el trabajo autónomo o empresas de menor tamaño.

Desafortunadamente, una alta proporción del empleo generado por este tipo de unidades es informal: las tasas de empleo informal entre los independientes es de 84% y entre las empresas pequeñas es de 60%. Según estos mismos datos, los trabajadores independientes y empresas de hasta 10 trabajadores explican casi el 70% del empleo informal total.

6 Trabajo Decente y Juventud en América Latina. Políticas para la acción. Informe de la Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. 2013.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 Asimismo, vale tener en cuenta que el acceso al empleo formal (definido como contribuyentes o afiliados a un régimen de pensión) crece con el nivel educativo, patrón que se observa en todos los países de la región. En promedio, 30%, 55% y 72% de los trabajadores adultos con educación baja, media y alta están ocupados en empleos formales en ALAC. Sumado a esto, un tercio de las empresas de AL –69% en Brasil y 56,6% en Argentina– identifican a la formación inadecuada de los trabajadores como el mayor obstáculo para sus operaciones y como una dificultad principal para la innovación (Banco Mundial, 2010). También en un buen número de países en la región, un porcentaje de empleadores mayor al del promedio mundial manifiesta tener problemas para contratar trabajadores con las habilidades que requieren (Manpower, 2013).

La cara joven del empleo en la región Por último y no menos importante, en 2015 hay en esta región alrededor de 108 millones de personas entre 15 y 24 años, de los cuales poco más de la mitad forman parte de la fuerza laboral7 y el alto desempleo juvenil es un fenómeno del cual la región tampoco escapa. La tasa de desempleo de los jóvenes de 15 a 24 años es de 14,6% (versus 4,9% para los adultos de 25 a 64 años de edad); 15,2 millones de jóvenes ni trabajan, ni estudian, ni buscan empleo (NiNi), que adicionados a los 7,5 millones de jóvenes desempleados, supone el 23% de la población en ese grupo de edad8.

Entre los jóvenes la informalidad supera el 55% y esto contribuye a generar desaliento y frustración entre quienes sienten que no encuentran las oportunidades que se merecen (más de 27 millones están en esta situación). En la participación de los jóvenes por tipos ocupacionales, los países muestran discrepancias con un promedio del 70% de los jóvenes ocupados desempeñándose como asalariados; sólo el 49% de los jóvenes ocupados en Bolivia son asalariados y países como República Dominicana (37%), Venezuela (26,6%) y Colombia (30,5%) prácticamente cubren la amplia brecha de ocupación juvenil que deja el trabajo asalariado con una elevada participación de jóvenes cuentapropistas (OIT 2015). Alternativamente, en Bolivia y varios de los países centroamericanos – como El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua – los jóvenes que trabajan sin recibir remuneración por ello (trabajadores familiares auxiliares) comprenden desde el 25% al 32% de los ocupados. Esta forma de inserción laboral duplica y hasta triplica los registros de jóvenes ocupados como cuentapropistas. Por su parte, en México y Ecuador, aun cuando los jóvenes como trabajadores familiares auxiliares tienen menor participación entre los ocupados (20% y 12% respectivamente), estos niveles duplican a la participación de jóvenes cuentapropistas.

Como característica común a toda la región, el sector informal es el que más contribuye a la informalidad juvenil en todos los países y en segundo término se encuentra el 7 Formalizando la informalidad Juvenil. Experiencias Innovadoras en América Latina y el Caribe. Oficina Regional de OIT para ALAC- 2015

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 trabajo informal en el sector formal, el cual explica 20 puntos porcentuales del nivel de informalidad juvenil total (esto es, el 36%). 9 La brevedad de la permanencia en el puesto de trabajo es otro atributo común a las modalidades de empleo actual y de los jóvenes en particular. La inestabilidad si bien en el caso de los jóvenes tiene un correlato con los ingresos y egresos frecuentes desde y hacia el sistema educativo para la acumulación de capital humano, también podría evidenciar cierta involuntariedad vinculada a la combinación de características personales de los jóvenes y de los puestos de trabajo donde se insertan, representando una preocupación para la política de empleo (Cruces y Viollaz 2013).

La región se caracteriza por un desacople entre las habilidades que enseñan las escuelas y las que demanda el mercado laboral, especialmente para los jóvenes que transitan directamente de la secundaria al mundo del trabajo (Bassi, Busso, Urzúa y Vargas, 2012). Este y otros factores influyen en que muchos jóvenes carezcan de las habilidades ocupacionales y blandas que el mercado requiere, lo cual dificulta la transición escuelatrabajo.

4. La formalización del Empleo: la válida perspectiva de la académica Asimismo, vale complementar el diagnóstico compartido con algunas de las conclusiones que arribaron reconocidos académicos de Universidades y Centros de Investigación de las Américas en junio de 2014 en el taller: “Formalización de la Informalidad - Aportes de la academia” organizado por la Oficina Regional de la OIT para LA y C y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (OIT-IDRC 2014) 10:  Si los países de la región lograran mantener el crecimiento robusto de los últimos años, lo cual en algunos casos ya no está ocurriendo, sería necesario más de 50 años para reducir a la mitad la tasa de la informalidad que hoy afecta a casi la mitad de los trabajadores ocupados;  La leve reducción del empleo informal en un contexto de crecimiento económico como el que ha gozado la región, lleva a plantear si ello se debió a la composición del crecimiento o las características de la estructura del mercado de trabajo o la incapacidad de las políticas de cumplir con su objetivo o una combinación de todos estos elementos.  No parece haber una relación simétrica entre crecimiento e informalidad, dado que no hubo una reducción del empleo informal. La experiencia ha demostrado 9 Formalizando la informalidad Juvenil. Experiencias Innovadoras en América Latina y el Caribe. Oficina Regional de OIT para ALAC- 2015

10 Este Foro se realizó en la Oficina Regional de la OIT en Lima, fue convocado por el Instituto Regional de Investigación Canadiense (IDRC) y la OIT en el marco de la 9ª. Reunión sobre Empleo y Desarrollo del Institute for the Study of Labour (IZA), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Universidad del Pacífico de Perú; en esta instancia se reunieron más de 30 académicos de centros de investigación pertenecientes a Universidades de Argentina, Bolivia, Canadá, Chile, Colombia, Brasil, Estados Unidos, México, Paraguay, Perú y la CEPAL. http://www.ilo.org/americas/eventos-y-reuniones/WCMS_247618/lang--es/index.htm

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 sí que cuando no hay crecimiento aumenta la informalidad pero no necesariamente el crecimiento por sí mismo facilita la transición hacia la formalidad.  El aumento del empleo y de los ingresos benefició a trabajadores formales e informales pero sin que éstos últimos dejaran de ser informales; si se redujo la brecha de ingresos entre unos y otros pero, los nuevos “no pobres” siguen siendo informales.  Cambios no significativos en una matriz productiva con empleos de baja calificación y baja productividad de los sectores con mayor informalidad es lo que explicaría el volumen de empleos informales se haya mantenido.  La disponibilidad de capital no garantiza por si mismo el aumento de la productividad y el mejor ingreso de los informales; estos prefieren muchas veces mantenerse en esa condición aun cuando les es accesible el crédito a través de políticas que promueven la formalización.  Para la formalización existen límites emergentes de la heterogeneidad del sector informal; de los costos que ello implica; de la normativa poco adecuada y la debilidad de las instituciones que fiscalizan. Sin embargo, la Inspección de Trabajo si ha sido efectiva en la región en el Registro de los trabajadores informales.  Respecto a las políticas de transferencias de ingresos se debe tener en cuenta que éstas inciden positivamente en la reducción de la informalidad en el largo plazo, al transferir poder entendido esto como transferir capacidades resultantes de una mejor atención de la salud, mejor formación, etc;  La relación entre FP y formalización laboral requiere ser investigada con mayor profundidad.

5. El desarrollo del capital humano: soporte clave para la formalización del empleo, la sustentabilidad de la protección social y superar” la trampa de renta media” Sin perjuicio de los énfasis propios que se están señalando en el debate global hacia una nueva agenda de desarrollo, los estudios prospectivos plantean que “más de lo mismo tendrán costos a futuro y que se requiere liderazgo político para promover transformaciones profundas en la forma de concebir los procesos de educación, formación, innovación y desarrollo”.11 Inevitablemente, dar este paso obliga a AL dar prioridad a una de sus principales brechas: la productividad; cuyas posibilidades de crecimiento están directamente vinculadas con la innovación, la I+D (investigación y desarrollo) y la gestión del talento humano. AL estaría caracterizada por una transformación estructural incompleta, con un modelo productivo poco intensivo en competencias. En ella coexisten un sector de materias primas que operan en formato de enclave y con escasa capacidad de generación de empleo o encadenamiento productivo, un sector de manufacturas limitado 11 Asia. 2050 Report: Realizing the Asian Century, Asian Development Bank 2012

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 y expuesto a una fuerte competencia exterior y un sector de servicios caracterizado por la informalidad y la baja cualificación de su capital humano (McMillan,y Rodrik, 2011; Cimoli y Correa, 2002).

Según estimaciones del BID la productividad de AL asciende a cerca de la mitad de su potencial, no se está poniendo a la par de la frontera de productividad 12 y se encuentra muy por debajo del observado en países como China e India, la Unión Europea (UE12), el promedio de países emergentes y en desarrollo, y también por debajo del promedio mundial CEPAL señala que la evolución alcanzada es decepcionante en comparación no sólo con la OCDE sino también con otros países emergentes. El Sector Industrial no sólo está lejos de los niveles esperados, sino que expulsa mano de obra y la mayor cantidad de empleos se concentra justamente en el sector de menor productividad: los Servicios. A ello se agregan políticas sociales que durante los últimos años impactaron de manera negativa, “anclando” a los trabajadores en empleos de muy baja productividad disminuyendo por ende, la productividad de los mercados laborales.

Vasta literatura académica ha justificado cuánto la productividad tiene que ver con el esfuerzo en innovación, ya sea incorporando tecnologías o asumiendo nuevos diseños a través de la I+D. AL en esto presenta características bien propias, por su bajo nivel de inversión en I+D comparado con los países de la OCDE (Brasil es el único país que invierte casi el 1.2% de su PBI) y una reducida participación del sector empresarial. Las exportaciones principales poco tienen que ver con la tecnología y la innovación y la inversión extranjera directa, no se ha concentrado precisamente en sectores de punta, comportamiento que si mantienen en Asia los mismos inversores.

Asimismo, la calidad de los saberes acumulados en la fuerza de trabajo son el móvil que activa la propensión a innovar y la intensidad de la innovación. Un 36% de las empresas que operan en el sector formal de la economía en ALAC muestran dificultades para encontrar una fuerza laboral adecuadamente formada, frente al 21% en el promedio mundial y un 15% en los países de la OCDE. Este déficit genera problemas operativos a las empresas formales de esta región tres veces más que el que padecen las empresas radicadas en Asia Pacífico Ahora bien, pensando en los mejores intereses de los trabajadores; ¿como alcanzar desde la formación los niveles de pertinencia y calidad requeridos en términos de innovación, desarrollo tecnológico y la formalización del empleo?. Esta preocupación tiene además su basamento en la literatura económica que reiteradamente ha destacado la relevancia que el capital humano tiene para la mejora de la productividad y la competitividad, siempre en el sobre entendido que las mejores respuestas deben ser resultado de una efectiva articulación entre los procesos de producción, la formación técnico/profesional y la educación.

Un contundente y compartido consenso entre la CEPAL, la CAF y la OCDE establece: “Para impulsar el crecimiento potencial y la equidad es necesario seguir avanzando en reformas estructurales. Reformas para fortalecer la educación, las competencias y la innovación han de favorecer la expansión del potencial de crecimiento y la productividad a través de una mejora de las capacidades de los trabajadores“13.

12 La era de la Productividad, como transformar la economía desde sus cimientos. Editora Carmen Pagés. BID. 2010 13 Perspectivas Económicas de América Latina 2015. Educación, Competencias, Educación para el Desarrollo. OCDE, CEPAL, CAF

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 Ahora bien, si en esta materia a las políticas públicas les cabe importante responsabilidad, las empresas tienen también su propio margen interno para identificar y gestionar sus propios yacimientos de conocimientos, explorar oportunidades y terminar competiendo según los estándares del mercado.

En consecuencia del análisis compartido, todo parece indicar que la agenda de PS que está por delante debe rigurosamente contemplar mecanismos de inclusión para los sectores más vulnerables según requerimientos de una propuesta de desarrollo sustentable, que libere AL de la “trampa de renta media” en la que se encuentra atrapada. En esta línea, insoslayablemente se imponen los imperativos de la economía del conocimiento, adquiriendo simultáneamente valor estratégico el desarrollo del capital humano.

Con basamento en el problema descripto se propone la hipótesis de trabajo que sigue.

La hipótesis de trabajo La hipótesis de trabajo planteada parte de entender:  La Protección Social (PS) como el conjunto de políticas públicas cuya cobertura permite aliviar a hogares e individuos de la carga producida por un conjunto de riesgos y necesidades. Esta cobertura involucra diversas áreas de políticas, entre otras aquellas cuyo objetivo favorece el acceso a la educación, la salud, la vivienda, el saneamiento, la alimentación y la nutrición; así como también la protección de: la familia e hijos, la vejez e invalidez, el desempleo y la precariedad laboral, los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales y  La Formación Continua (FC) como aquellos procesos permanentes que se alternan en formaciones para y en el trabajo y que involucran de manera estratégica el desarrollo de normas de competencia laboral y sus modalidades de reconocimiento. De esta forma, contar con descriptores actualizados de los oficios y legitimados sectorial y públicamente favorece la construcción de sistemas que buscan articular la formación en ellos basada, así como los procesos de evaluación y reconocimiento de las competencias laborales adquirida a través de la experiencia laboral.

Vale destacar que en un abordaje integrado de la PS y el empleo a través de la formación continua, el involucramiento del nivel gubernamental (nacional y/o local) junto a los representantes del sector empresarial y sindical (a nivel sectorial y/o empresarial en el marco del diálogo social de actores) favorece los procesos de participación democrática y la generación de consensos en torno a las políticas de desarrollo.

Sin embargo, también es harto evidente que la temática de la formación de trabajadores y/o de su certificación no alcanza a ser percibida desde la PS actualmente como un área específica de impacto y con alto grado de transversalidad en niveles y áreas de intervención.

Sumado a ello, existen déficits de información acerca de las acciones y resultados alcanzados por cada una de las áreas involucradas en la gestión de las políticas que constituyen la PS y en particular sobre los programas de formación y/o certificación de trabajadores a cargo de cada una de ellas.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 Estos déficits de información son percibidos y transmitidos desde diversos ámbitos de análisis de las políticas públicas, como carencia de articulación y ello ocasiona una elevación del gasto social en términos de duplicar presupuestos o solapar acciones.

Lo que esta propuesta busca En este caso, interesa atender adecuadamente los déficits de información vinculados a la existencia de programas de formación y/o certificación de competencias de trabajadores, entendiendo estos como una herramienta fundamental para combatir la pobreza y la exclusión social, al mismo tiempo que promover la productividad y mejor competitividad de la región. La ausencia de una perspectiva general sobre la operatoria y resultados de dichos programas que supere la dependencia funcional de los mismos, inhibe el análisis integral de un tema complejo en su abordaje. Esta mirada universal y profunda sobre programas específicos es una condición necesaria para la transformación de la formación de trabajadores como parte de la PS que requiere el desarrollo sustentable de la región.

Se trata de transformar los programas en políticas pertinentes, garantizando la continuidad de acciones, el alcance universal de las mismas y el impacto buscado en términos de inclusión y competitividad a la vez. Esta mirada en la que convergen los diversos programas y áreas favorecerá el impacto positivo de los mismos en la heterogeneidad de los contextos sociales y productivos que pretenden abordar.

Los procesos de exclusión social y de pobreza estructural que afectan nuestra región son analizados como una condicionante al desarrollo y limitante en el acceso a los procesos de innovación y generación de conocimiento productivos que requieren nuestras sociedades para competir en el mundo global. En tal sentido, los planes, programas y proyectos sociales vinculados a la formación y/ certificación de trabajadores deben contar con objetivos e indicadores de logro que permitan conocer su existencia, evaluar el alcance de sus resultados y monitorear los niveles de intervención para visibilizar las buenas prácticas e integrarlas al conjunto de las políticas sociales.

Una perspectiva de análisis limitada de la pobreza y los factores que inhiben su superación se suma a un conocimiento segmentado y a veces limitado del conjunto de planes, programas, proyectos vinculados a combatir la exclusión, la pobreza, el desempleo, la informalidad o a promover el desarrollo de sectores, empresas, cadenas de valor a través de la formación y/o de la certificación de trabajadores. Esta situación impacta en la elaboración de los indicadores elaborados para medir el alcance de objetivos y resultados vinculados a los niveles de desarrollo económico y social. Existen un elevado número de acciones que no constituyen parte de un proceso de sistematización de información, generando un impacto negativo en términos de aprendizajes institucionales vinculados al diseño y gestión de políticas, planes y programas sociales.

Por otra parte, el riesgo de reducir el análisis de la pobreza y la exclusión sólo desde la perspectiva educativa es limitante del conjunto de contextos, acciones y sujetos que deben ser objeto de políticas de formación y/o certificación. Es decir, la creencia del monopolio de los sistemas educativos en términos de certificación inhibe la transparencia y reconocimiento de nuevos ámbitos para la construcción, distribución y reconocimiento del saber productivo. No se trata de reemplazar la educación por la formación, sino de encontrar los necesarios ámbitos de complementariedad entre las políticas educativas y las de formación continua.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 Es decir, el desafío de la PS desde una perspectiva preventiva, es garantizar el acceso a los servicios y niveles de educación obligatoria, pero también a una institucionalidad que acompañe a las personas para afrontar, acompañar y promover los cambios permanentes que afectan su vida laboral y productiva.

La existencia de bases de datos que actúan como sistemas cerrados o incompletos, vinculados a áreas de políticas específicas y el alcance en términos de resultado o impacto de planes, programas y proyectos de formación son un factor que debe considerarse al analizar los niveles de inversión y gasto público. Es decir, es como si el conjunto de los sistemas de información que existen en los países actúen en la forma “stand alone” y no como una auténtica red que permita la circulación de información necesaria para potenciar, optimizar u orientar las políticas de protección social y particularmente la inversión que a través de ella se realiza.

Quizás una característica de la temática de la formación explica esta ausencia de circulación de información, es por un lado un tema menoscabado frente a una perspectiva centrada en lo educativo y al mismo tiempo es un tema transversal que atraviesa áreas y niveles. ¿Cuál es el factor que incide más en su opacidad: la perspectiva educativa o su transversalidad institucional? ¿De qué manera y dónde se acumula este conocimiento institucional? ¿Cómo optimizar la inversión en el gasto público sin contar con información necesaria para el diseño y la gestión de políticas y programas que impacten en el combate a la pobreza y en la competitividad de la economía?

En síntesis, esta hipótesis de trabajo que busca ampliar la PS involucra conocer y reconocer:  Los diversos ámbitos donde la formación de trabajadores se realiza sin claro registro de la misma,  Los ámbitos donde la modalidad de organización productiva limita o destruye el desarrollo de competencias. Es decir, abordar la informalidad desde los déficit en la producción de conocimientos;  Las fuentes de información que funcionan como sistemas cerrados cuya falta de interconexión genera déficits en el diseño e implementación de proyectos y programas;  Los mecanismos más eficaces, eficientes y fundamentalmente transparentes en la transmisión de las experiencias formativas de empresas, trabajadores y programas específicos de áreas y niveles, para orientar las políticas económicas y sociales en términos de una mejor productividad y desarrollo de la competitividad.

Lo expuesto debería llevar a establecer un registro único de experiencias que permita orientar las políticas de PS, las de competitividad empresarial y las de FC de trabajadores. En ello, debería inscribirse la existencia de un documento ocupacional único; especie de pasaporte que indique los itinerarios formativos de las personas en la sociedad del conocimiento y que permita un mejor control de las condiciones de acceso y permanencia en contextos productivos desafiantes.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 Pasar del gasto a la evaluación de la inversión social orientada al desarrollo sustentable Mejorar la PS de los países de la región desde esta perspectiva, no se basa sólo en incrementar el gasto público o en precisar nuevas poblaciones objetivo como única vía para garantizar que la inversión llegue a quienes más lo necesita. Se trata también de encontrar los mecanismos existentes para transformar los déficits de información en un factor de conocimiento productivo de empresas, trabajadores y responsables en la gestión de políticas.

Permanecer ajeno a las redes en que circula el conocimiento productivo es una desventaja demasiado grande en perspectivas del desarrollo futuro en una región caracterizada por la heterogeneidad social y productiva. Los déficits de información sobre los requerimientos productivos derivados de los procesos de cambios tecnológico y organizacional involucran a trabajadores, emprendedores y empresarios. ¿Estos déficits de información sólo se originan en la falta de información oportuna y precisa o también en la ausencia de conciencia de esta necesidad? ¿Podemos analizar la vulnerabilidad de una población tomando como indicador de las políticas formativas sólo el acceso a la educación? ¿Es la necesidad de formación suficiente para transformarse en demanda explícita y conducente a la hora de orientar las políticas sociales?

En la actualidad, existe una cierta tendencia frente a la incertidumbre de los mercados de buscar cuáles son las nuevas ocupaciones, oficios, competencias que se requerirán.

Cabe preguntarse, si no es necesario interrogar sobre ¿cuáles son los contextos, las políticas, los programas que favorezcan adecuarse a aquello que no va a dejar de cambiar? De qué sirve definir con precisión cuáles van a ser los nuevos oficios, los nuevos sectores si para cuando estas definiciones se transforman en políticas o programas resultan obsoletos. ¿En qué medida los sistemas educativos formales cuentan con espacios destinados a informar y/u orientar sobre los cambios productivos? ¿En qué medida el gap entre educación y trabajo no es la expresión de dos sistemas que se diferencian cada vez más, constituyendo cada uno de ellos esferas vitales autónomas? ¿En qué medida los tiempos de los sistemas educativos son irreversiblemente más lentos que la dinámica del cambio tecnológico? Sistemas que tienen puntos en común necesarios pero no suficientes para abordar las vulnerabilidades propias de nuestras sociedades, para enfrentar los desafíos de la economía del conocimiento y de la información. Existen en nuestras sociedades vacíos informativos, que se transforman en agujeros negros que devoran experiencias y las inversiones que hacen los Estados, las empresas y los individuos en la formación.14 Retos que la multidimensionalidad de la pobreza fija a la PS. Para algunos organismos internacionales los procesos de inclusión social a través de los Pisos de Protección deben contribuir al desarrollo económico estabilizando la demanda 14 Un Informe sobre Perú del BID y la OIT en 26/05/2015 diagnostica cuatro problemas en el escenario de FP: a) insuficiencia de coordinación institucional; b) bajo financiamiento de formación para jóvenes de bajos recursos; c) baja calidad y pertinencia de la formación y d) escasez de información. Ante esto propone, un gradual proceso de construcción institucional que involucre a los Ministerios de Educación, Economía, Producción y Trabajo y que a su vez, sea coordinado por una Agencia Nacional, la que apoyada por instancias sectoriales tenga capacidad, entre otras cosas, de formular indicadores para la calidad y pertinencia de la formación.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 agregada y mejorando la resiliencia frente a perturbaciones económicas (CEPAL, FLACSO, UN-DESA, 2011) . En este sentido, nos permitimos interrogar sobre algunas condiciones vinculadas a los procesos de formación a lo largo de la vida que deben desarrollar quienes trabajan. Esta necesidad social excede como modalidad de atención las posibilidades de los servicios educativos formales, entendidos estos como acceso y permanencia en el pre-escolar, los niveles educativos obligatorios y los niveles técnicos y/o universitarios, incluso los post-grados.

Según un informe de CEPAL (SCHKOLNIK, M. et all; 2005) “una característica social de ALAC es que, aunque millones de personas salgan de la línea de pobreza permanecen en un umbral de vulnerabilidad y pueden regresar a su condición original, en caso de que se produzcan cambios abruptos en la economía”. Activar la PS, en la perspectiva de la formación continua, es parte estructural de las políticas de desarrollo con inclusión que la región necesita en aras de mantener y potenciar los progresos sociales alcanzados. Esta activación requiere de una institucionalidad que permita articular modalidades, ámbitos, formatos, niveles de manera flexible como condición para acompañar a las personas a afrontar los cambios propios de cada franja etaria y campo laboral en que se desenvuelvan. Pero también requiere, considerar la polifuncionalidad de la formación continua, la misma conlleva en diversa proporción el ejercicio conjunto de las funciones de contención-competitividad, inclusióncompetitividad y competitividad-inclusión. Este adecuamiento funcional permite acompañar y prever desde la formación continua que los cambios del mercado no impacten en los niveles de pobreza.

En esta misma línea, si incluimos la FC como un componente de la PS se hace necesario contar con una institucionalidad que forme, pero también que preventivamente oriente y asista en el desarrollo de vocaciones y de itinerarios formativos. Una institucionalidad que permita asistir a las personas en transformar la necesidad de formación –entendida esta como cierto malestar o inhibición para afrontar nuevos oficios, tecnologías, responsabilidades, saberes- en demanda. Es decir, en la posibilidad de tomar conciencia real acerca de los límites y potencialidades de la situación actual, así como de las condiciones institucionales para que sus capacidades devengan en competencias reales.

Ahora bien, también nos cabe preguntar ¿hasta qué punto los y las trabajadoras consideran a la capacitación como un imperativo sistémico, como una condición para el desarrollo personal y social? ¿Hasta qué punto las empresas o los diversos ámbitos laborales de la región se reconocen como ámbitos calificantes? ¿Cuáles son los mecanismos más idóneos para desarrollar estas prácticas empresariales vinculándola a las políticas de responsabilidad social empresaria? ¿En qué medida las políticas y programas de formación actúan como respuesta a la crisis y no como acciones preventivas de las consecuencias que los cambios en los mercados tienen en nuestras poblaciones?

En la línea de la pregunta anterior y buscando complementarla desde otra perspectiva: ¿Hasta qué punto contamos hoy con mediciones adecuadas de la pobreza entendida ésta como déficit de capacidades para organizar itinerarios formativos significativos en términos de empleo? ¿Será necesario incorporar nuevas variables para medir la multidimensionalidad de la pobreza? En un intento de responder esta última inquietud, deberíamos considerar en la medición de la pobreza:  La insuficiencia de ingresos para el gasto o inversión en formación continua.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015  La formación (no sólo el acceso a la educación) medida como necesidad por quienes son sujetos de las políticas formativas: los trabajadores.

En el mismo sentido, el conjunto de encuestas que permiten analizar el desarrollo industrial o tecnológico deberían considerar evaluar la existencia o la ausencia de las acciones formativas.

La creación o ampliación de componentes formativos en encuestas sobre pobreza, industria, tecnología apuntarían de manera consistente con una definición de pobreza vinculada a la privación en el desarrollo de capacidades. Entendiendo a las capacidades personales pero también institucionales como aquellas que favorecen la liberación de situaciones de dependencia y restricciones económicas futuras. Garantizar las condiciones para el desarrollo de estas capacidades vincula a los procesos de protección social con el acceso al derecho (por parte de los ciudadanos y ciudadanas) y a la producción y consumo (por parte de las instituciones socio-laborales) del conocimiento productivo. En esta perspectiva, es que proponemos la construcción y análisis de indicadores que permitan trascender el reduccionismo de analizar sólo el acceso y permanencia en los niveles educativos como política social.

Implicancias que tendría asumir el enfoque de competencias laborales Es quizás por ello que en términos de competencias laborales, conviene analizar una diferencia funcional en términos de esa construcción que se está proponiendo. Así podría analizarse la responsabilidad de los sistemas educativos en la construcción de las capacidades básicas o transversales como objetivo primordial para brindar herramientas de PS a quienes se desenvolverán en contextos cambiantes y específicos, donde dichas competencias básicas se transformarán en competencias laborales. El déficit en el desarrollo de estas capacidades vinculadas al empleo o la empleabilidad son un factor imprescindible para evaluar en qué medida condicionan el acceso a trayectorias laborales informales o precarias. Pero luego, es parte de la problemática de la PS promover la consolidación de contextos donde dichas capacidades se transformen y evolucionen en competencias laborales, es decir en el conjunto de conocimientos, habilidades y destrezas que permiten a quienes trabajan resolver los problemas de acuerdo a los parámetros exigidos por los contextos productivos en los que se desempeñan.

En estos últimos contextos, la mayoría de nuestra población pasa la mayor parte de su tiempo. Descuidar estos contextos, no sólo impide el desarrollo y reconocimiento de las competencias laborales, sino también evalúar de qué manera los condicionan e incluso deterioran. Las condiciones de trabajo, afectan la salud física pero también las capacidades cognitivas de los sujetos.

Asimismo, ¿cuáles son los caminos para prevenir y/o revertir estos condicionantes? Se trata de contar con indicadores que permitan evaluar en qué medida la institucionalidad que se desarrolle para promover los procesos de FC puede potenciar, neutralizar o revertir estas diferencias de origen (que incluye niveles alcanzados y calidad de la oferta educativa). Se torna imprescindible considerar esto como parte fundamental del diagnóstico que orientará las políticas de PS para hacer posible una mayor movilidad e igualdad de oportunidades en el acceso y permanencia en el trabajo.

Un punto de articulación entre las esferas educativas y las laborales, es la constitución de espacios destinados a la información y orientación más allá de la búsqueda 16

Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 vocacional en términos de carreras. Espacios que actúen preventivamente en el sentido del conocimiento temprano de las exigencias laborales y para evitar decisiones erróneas o que condicionen el acceso futuro al trabajo de calidad. Se trata de espacios que favorezcan desenvolver los niveles de autonomía necesaria para construir un itinerario laboral que vehiculice la inclusión social y la competitividad, generando derechos y responsabilidades. Cabe una precisión, estos espacios también deberán orientar a los docentes en los caminos para transformar las disciplinas a su cargo, en conocimientos significativos sobre cómo son demandados en los procesos productivos, para que los sujetos puedan construir con el suficiente nivel de autonomía y responsabilidad, los itinerarios formativos que potencializan sus capacidades.

El vínculo entre las esferas educativas y laborales, o mejor dicho su ausencia, tal como intentamos expresarlo, se refleja de alguna manera en los resultados de una investigación realizada en la fábrica Peugeot de Sochaux Montbéliard, en Francia la cual sostenía: “De la misma manera, la investigación sobre la escolaridad de los hijos de obreros nos permitió tomar cierta distancia de la sociología de la educación que, en la actualidad, se reduce cada vez más a una sociología del colegio. Había que salir del estricto marco de la institución escolar para analizar la “demanda de colegio” por parte de las familias obreras desde el exterior del sistema escolar, es decir, desde la fábrica y el barrio. Este cambio de perspectiva permite visualizar la demanda obrera de una escolarización prolongada como un reflejo inverso a las transformaciones de la fábrica (…)”.

Para los trabajadores, según esta investigación la inversión en la educación de los hijos era entendida más como una huida de la enseñanza del oficio (y su vínculo con la aceptación de condiciones de trabajo fabriles) que como una adhesión positiva al desarrollo de estudios prolongados. Esta ruptura de las condiciones obreras vinculada al ingreso de los hijos en carreras escolares prolongadas, llevaba a estos últimos a encontrarse al final de sus estudios en callejones sin salida, generando procesos de desmotivación que impactan en la sociedad y en la economía (en particular en la economía de las familias más pobres que invierten en la educación de sus hijos). En los jóvenes, estos callejones sin salida afectan su forma de valorizar el mundo del trabajo y genera un sentimiento de descreimiento que los describe en términos de “ni ni” Si entendemos la vulnerabilidad como riesgo de caer en la pobreza o como la presencia de situaciones de dependencia, repensar los programas redistibutivos implica apoyar no sólo niveles mínimos de consumo de bienes sino además y el consonancia con lo último, el desarrollo de las capacidades que permitan una elección de vida responsable, con autonomía frente a necesidades específicas de cuidado.

Es el eje de una inversión basada en un pacto social inter-generacional que pueda dar cuenta de razones de equidad, eficiencia y productividad. Pacto inter-generacional que ponga el acento en los jóvenes más vulnerables, pero que incorpore al resto de la población activa en términos de evitar vulnerabilidades futuras. La inclusión en esta perspectiva no es una etapa alcanzada o alcanzar de una vez y para siempre, es un proceso. El desarrollo de los consensos que garanticen los pactos inter-generacionales requiere impulsar la conciencia sobre la necesidad de formación a lo largo de la vida y el desarrollo y reconocimiento de una institucionalidad que acompañe, de manera articulada, el desarrollo de capacidades productivas según necesidades vinculadas a la situación de la población (ocupado-desocupado; joven-adulto; mujeres-varones; trabajadores industriales-trabajadores rurales; etc.).

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 De la misma forma, que lo hacen las campañas educativas y de salud (escolaridad, vacunación obligatoria) se trata de transformar a la FC en un bien preferente. Es decir, implica una concepción de las políticas y su necesaria articulación que permita transformarlo en una necesidad de la población, en una demanda real de los procesos económicos; es decir, en un derecho y al mismo tiempo una responsabilidad social.

Para la reducción de la pobreza es indispensable contar con mercados de trabajo eficientes, que promuevan el acceso de los pobres y vulnerables a empleos formales con mayor productividad. Revertir los actuales niveles de empleo informal es el basamento que dará sustento a una mejor protección social y ello vuelve clave la complementariedad de políticas para abordar integralmente sus diferentes componentes.

Un enfoque en este sentido desde los sistemas de protección social, debería permitir la articulación de las políticas educativas, con las modalidades de promoción y reconocimiento propios de los procesos de formación producidos a través de la experiencia laboral y/o de acciones de capacitación.

La funcionalidad de la FC para el desarrollo sustentable.

La FC abarca la posibilidad de promover y evaluar el impacto en término de aprendizajes de las políticas de infancia, juventud y adultez mayor, pero sin olvidar a los adultos en su condición de trabajadores, es decir incluyendo aquellos que trabajan o buscan trabajo. Podemos pensar que la formación continua es el puente entre el desarrollo de las capacidades cognitivas propias de los contextos educativos al desarrollo de las competencias laborales propias de los contextos productivos. Pero también es el itinerarios que hay que consolidar de construcción de competencias laborales una vez cumplidos los ciclos educativos.

Será posible pensar un sistema de protección social, donde la seguridad social sea entendida no sólo en términos de los aportes monetarios necesarios sino también de los aportes cognitivos y de capacidades que sólo generan valor cuando impactan en la mejora de productos, procesos, insumos y con ello en el desarrollo de la economía y la sociedad. Es posible seguir pensando a la informalidad sólo en términos de déficits en los aportes monetarios y no en los aportes cognitivos. En esta perspectiva, el análisis de la informalidad económica deja en la sombra los deterioros cognitivos que genera y sobredimensiona su punta visible que es los bajos niveles de productividad y de acceso a la innovación.

Con las características previamente descriptas de la incidencia de la informalidad en el mercado de trabajo de la región, no puede pensarse la ausencia de políticas de PS que desde el Estado promocionen y asistan a las empresas, en particular del sector informal, para el desarrollo del talento humano.

Esta hipótesis se basa en el supuesto que las sociedades actuales definidas por los procesos de innovación tecnológica y organizacional como sociedades de la información o del conocimiento, requieren contar con institucionalidades que favorezcan la transparencia, el reconocimiento y registro de los recorridos formativos de quienes trabajan, no sólo como parte de las políticas educativas, con las políticas activas de empleo y con las políticas preventivas de empleo.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 Esta institucionalidad permitiría articular las políticas educativas, con los procesos de formación producidos a través de la experiencia laboral y/o de acciones de capacitación.

Favorecería llegar a los niveles de la economía informal, con herramientas que permitan transparentar los déficits de calificaciones y las modalidades de desarrollo y reconocimiento de las necesarias para alcanzar los niveles de productividad exigidos por las demandas de la economía global. Al mismo tiempo que promover en las empresas de punta y en los sujetos sus capacidades de activación formativa para alcanzar los estándares de competitividad de la sociedad del conocimiento.

De esta manera la PS así entendida, integraría una variable más al conjunto de servicios básicos para garantizar la seguridad de los ingresos y el empoderamiento de las personas a lo largo de la vida: el reconocimiento de los procesos de formación continua de quienes trabajan como un factor estratégico para el desarrollo competitivo de la economía. Los esquemas de normalización y certificación de competencias laborales (en sus dos vías la formativa y la de reconocimiento de la experiencia laboral) se transforman en herramientas estratégicas para incorporar actores, para transparentar contenidos e instrumentos para evaluar y reconocer el talento humano en los diversos contextos donde se desarrollaron. Estos esquemas permiten encontrar caminos para identificar cambios y demandas en las competencias y de esta forma preveer contextos económicos y sociales adversos.

Avanzar en esta línea, debería garantizaría la inversión pública y privada en el talento humano con el propósito de incrementar la productividad y competitividad de las economías nacionales, favoreciendo el acceso a la innovación tecnológica, mejoras en la productividad y una mejor distribución del conocimiento productivo abarcando todas las etapas de la vida de quienes trabajan. Pero también implicar, consolidar un espacio de reconocimiento único de estos procesos de formación continua, más allá de las áreas o niveles que lo tuviesen a su cargo, más allá del ámbito público o privado desde donde se gestionen.

Abordar desde la Protección Social - y a través de la FC - el Empleo y la Innovación Tecnológica.

Retomando la visión del BID reconocemos que las políticas de PS, aseguramiento social y empleo deben estar interrelacionadas y para ser consistentes entre sí, vinculadas con las políticas de impulso a la productividad. Ahora bien, abordar integradamente la protección social y el empleo habilita centrarse en los riesgos existentes en el mercado de trabajo provenientes de los cambios tecnológicos y organizacionales así como la búsqueda de alcanzar mejores formas de participar económicamente en el mundo global.

Esta perspectiva permite valorar la FC y los procesos de certificación como herramientas fundamentales para encarar los cambios en el mercado laboral y prevenir el impacto negativo que puedan tener en términos de disminución de empleo, de precariedad o de informalidad sin dejar de asumir simultáneamente el desarrollo de las calificaciones requeridas por los sectores más competitivos. Se trata de adecuar la PS para combatir la pobreza estructural y ganar competitividad previniendo los efectos en el talento humano de los cambios económicos-productivos.

Analizar a su vez, la PS desde una perspectiva preventiva requiere analizar en profundidad los marcos conceptuales, las políticas, los programas y las instituciones que están llamadas a generar las condiciones que permitan el acceso y desarrollo de las 19

Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 competencias laborales como un camino para crear más y mejores empleos No se trata sólo de la cantidad pero también en términos de calidad, es decir, de empleos que identifiquen, desarrollen y certifiquen competencias o capacidades productivas como motor para un desarrollo sostenible y equitativo.

En este caso, se trata de combatir la pobreza promoviendo el desarrollo de capacidades productivas, su concreción en la resolución de los problemas que planten los ámbitos laborales en el marco de los procesos de innovación; garantizar una base mayor de talento, sabiendo que este es un proceso que deberá anticipar y acompañar los cambios en productos y procesos. De la misma forma que se piensan los procesos de inclusión financiera a partir de las transferencias monetarias bancarizadas, es necesario pensar los procesos de inclusión social garantizando la distribución del conocimiento que la producción y el empleo demandan a través de transferencias de capacidades y su reconocimiento.

En puntos anteriores, se sostuvo que los temas vinculados a la FC se caracterizan por su opacidad frente a una visión centrada en lo educativo y su alta transversalidad, vinculada a una heterogénea pertenencia institucional. El desafío involucra no sólo el abordaje en términos de los contextos productivos o formativos, sino también a nivel del funcionariado responsable en el diseño y/o gestión de políticas y programas. Si bien el mercado informal de la región es un límite para el desarrollo productivo, los déficits en la distribución de un funcionariado altamente profesionalizado para la gestión de este tipo de políticas, es un tema a considerarse.

En consecuencia de lo expuesto, se compartirán algunos lineamientos para generar un círculo virtuoso entre inclusión, generación de empleo y crecimiento económico con equidad en la distribución y reconocimiento de competencias laborales; esto último, desde una perspectiva que intenta superar las lógicas programáticas y transformarse en políticas cuya institucionalización acompañe y promueva la formación a lo largo de la vida.

Condicionantes estructurales, de gestión y financiamiento Algunas de las consideraciones básicas para encarar la FC desde la PS y poder alcanzar al conjunto de los trabajadores, empresas involucradas y funcionarios responsables de la gestión de políticas y programas serían: A nivel estructural:  La descentralización productiva y la existencia de cadenas productivas con su propia red de proveedores implican superar la lógica exclusivamente sectorial en el abordaje de las temáticas referida a la formación de trabajadores. Estos cambios introducen interrogantes en las modalidades tradicionales de representación tanto a nivel de cámaras empresariales como de organizaciones sindicales. Nuevos consensos dinámicos inter-empresariales, inter-sindicales e inter-gubernamentales son llamados a superar de tensiones en la búsqueda de alianzas estratégicas para abordar la temática de la formación de trabajadores. Se trata en términos de PS de garantizar una equitativa distribución del conocimiento productivo desde la casa matriz hasta el último eslabón de la cadena productiva.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015  La transversalidad de ciertas temáticas o contenidos (o competencias) atraviesan los oficios, las empresas y los sectores y con ellos también las divisiones políticas. Esta transversalidad puede impactar en la resistencia a un abordaje más integrado por parte de los actores intervinientes, en términos de formación ¿es esta una limitante para el desarrollo de competencias más genéricas o el alcance de competencias más específicas en los eslabones más débiles de las cadenas productivas? ¿No son estas transversalidades las que demanda un registro único de las experiencias, de un nivel superior que permita convocar alianzas más amplias pero al mismo tiempo más específicas para el reconocimiento público?  Los dos puntos anteriores, remiten a la necesidad de articulación que se aspira entre la producción, formación continua y la educación da cuenta de la coordinación, interacción y complementariedad de políticas y actores.

Definitivamente no solo el Estado debe estar involucrado sino también el sector empresarial, sindicatos, instituciones de formación pública y privadas (sobre todo aquellas que inmersas en zonas críticas son referente de las poblaciones más excluidas), entidades vinculadas a la gestión de calidad sin mencionar, los diversos niveles de intervención requeridos: nacional, departamental, territorial y sectorial. Cada uno de estos actores y niveles tiene un insustituible y complementario rol que cumplir. En relación al Estado se trata de pensar en la articulación y reconocimiento de acciones existentes en diversas instancias, esta concepción involucra superar la dicotomía educación-trabajo e involucrar y reconocer las acciones derivadas por diversos ámbitos del Estado: acción social, industria, agropecuario, ciencia y técnica, etc.  La construcción de sistemas abiertos, requiere una diferenciación funcional en el logro de objetivos comunes. En tal sentido, la articulación buscada será posible en la medida que estén claro los distintos centros de interés en juego: i) Las políticas de educación para el trabajo, están fuertemente orientadas a la formación de operarios y técnicos de niveles medios y superiores; ii) las políticas sociales clásicas vinculan la formación con el combate a la pobreza y la exclusión social de grupos altamente vulnerados; iii) las políticas activas de empleo desarrollan la formación de trabajadores desocupados para mejorar su empleabilidad y de trabajadores ocupados para mejorar sus condiciones de empleo; iv) las políticas preventivas de empleo incitarán a la formación de trabajadores activos con contenidos derivados del horizonte de cambios que afectan a los sectores de actividad; v) las políticas empresariales desarrollan la formación de trabajadores para alcanzar la certificación que los estándares de calidad-competitividad requeridos desde los mercados y se enmarcan en la gestión del talento humano; vi) las políticas sindicales se preocupan por el rescate del oficio u ocupación, como factor de identidad laboral y de una formación que introduzca los temas de seguridad e higiene laboral en un marco de protección de derechos laborales y vii) las políticas de desarrollo local abordan los temas de las calificaciones que el territorio demanda al entramado institucional como factor del crecimiento económico y social del mismo.

Reconocer estos centros de interés es el paso para buscar una articulación funcional derivada de una visión de la política de protección basada en la complementariedad de acciones y no en la rivalidad o solapamiento de las mismas.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015

 La construcción de indicadores para la medición de la pobreza, de las políticas industriales y de innovación, que consideren el acceso a una institucionalidad que oriente, asista, identifique, desarrolle y reconozca las competencias laborales. Analizar la pobreza o la exclusión o la informalidad sin considerar la institucionalidad necesaria para el desarrollo del talento humano limita el análisis y diseño de políticas preventivas de protección social frente a las incertidumbres de los mercados globales. Es necesario revisar los conceptos que se operacionalizan para medir pobreza y exclusión social, así como también para analizar la situación de las empresas de la región. El factor humano, entendido como talento humano debe ser reconocido como una capacidad para el desarrollo de los niveles de autonomía que requiere el ejercicio de derechos y responsabilidades en nuestras sociedades. Por consiguiente, las encuestas y censos deben incorporarlo como un factor a relevar tanto a nivel de medición de pobreza como de competitividad/productividad.

A nivel de la gestión:  Es necesario avanzar en procesos de reconocimiento y registro único sobre las actividades desarrolladas en los ámbitos públicos (educación, programas de empleo, programas para jóvenes, para el combate a la pobreza, para el sector rural, etc.) pero también de los ámbitos privados y los resultados alcanzados en término de ámbitos laborales y trabajadores alcanzados. El conjunto de ventanillas vinculadas a áreas, niveles e instituciones y sus respectivos planes y/o programas deben confluir en una base de información que permita sistematizar el conjunto de experiencias. Se requiere cada vez más pensar en esta línea de la PS como en procesos de sistematización de proyectos, programas y políticas que constituyan sistemas abiertos, plurales y con la calidad de adaptación al cambio que cada uno de ellos tenga.  A esta sistematización contribuiría altamente, diferenciar las funciones que los diversos programas o políticas de formación continua desarrollan, para el cumplimiento de sus objetivos en términos de: contención-competitividad; inclusión-competitividad; competitividad-inclusión. Se trata de adaptar las funciones de la formación continua a los cambios del mercado, para evitar las consecuencias del desempleo, de la informalidad y garantizar la masa crítica de conocimientos para acompañar los procesos de innovación tecnológica y organizacional.  Establecer procedimientos únicos on line para el desarrollo de los diversos canales de reconocimiento, registro y transparencia de las certificaciones es el paso trascendental, para contar con un diagnóstico claro de la institucionalidad existente y del déficit a subsanar. La institucionalidad de la PS en la sociedad de la información deberá encontrar en la circulación de información precisa y oportuna la fuente de eficacia y eficiencia para alcanzar los objetivos que se propone. Es necesario avanzar en un documento único de identidad ocupacional otorgado por un ente que registre el conjunto de experiencias por las que atraviesan los ciudadanos en su formación.  Analizar cuál es la nueva institucionalidad en red que aún no ha superado la existencia de programas de formación entendidos estos como acciones 22

Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 aisladas. Las sucesivas menciones a la necesidad de articulación de programas e instituciones, da cuenta de estos niveles de aislamiento. En tanto, los procesos de cambios tecnológicos y organizacionales buscan las fuentes de productividad en el manejo de información en tiempo real para la toma de decisiones para el tema que nos ocupa parece que aún estamos en el Siglo XIX.  Esta institucionalidad supera las instancias burocráticas al plantear articulaciones informativas y desarrollar el acceso de los ciudadanos y de los decisores de políticas a la información que les permita de manera autónoma construir sus itinerarios vitales en el caso de los trabajadores y trabajadoras, de orientar los temas de contratación y gestión del talento humano para los empresarios, de orientar los contenidos formativos y la formación de funcionarios y docentes para prevenir desde la perspectiva de la formación continua los riesgos derivados de un mercado laboral cambiante. En términos de políticas de empleo, esto impactará en un pasaje fluido entre políticas activas de empleo, políticas laborales y políticas preventivas del desempleo.  Es necesario un abordaje temprano de los procesos de comunicación, información y orientación sobre itinerarios profesionales en los ámbitos escolares para los jóvenes que aún están dentro de los sistemas educativos, pero también para los docentes, tutores y responsables del desarrollo del recurso humano. Los altos índices de abandono de la escolaridad secundaria involucra la necesidad de consolidar espacios para la contención de jóvenes. Pero también se visibiliza una alta rotación que se da en el pasa entre los mercados informales, formales y nuevamente en el informal, que requiere contar con una institucionalidad que asista y oriente. Analizar el impacto de estas decisiones tempranas para su futuro social y económico es parte de una política de PS que pone el eje en la prevención.  Para los jóvenes en situación de riesgo social, de repitencia o abandono de la escolaridad es necesario activar funciones de orientación en otras instituciones de contención (oficinas de empleo, ong´s, clubes, etc.). Hoy los jóvenes son el paradigma de la vulnerabilidad frente al mercado de trabajo, pero también son la expresión visible de la vulnerabilidad de afrontan otros colectivos en nuestra región (trabajadores rurales, trabajadores en casas particulares, discapacitados, migrantes, etc.). Los altos niveles de vulnerabilidad de estas poblaciones exigen de procesos de orientación, tutoría y formación del alto nivel de profesionalidad debiendo involucrar instituciones de alto nivel en la formación de los mismos.  La descentralización territorial de las políticas sociales genera el riesgo derivado del déficit de conocimientos técnicos en el territorio. Su reemplazo por acciones del voluntariado que no siempre están a la altura del desafío que genera el trabajo con poblaciones de alto riesgo de vulnerabilidad y la posibilidad de superar las necesidades formativas que portan las mismas. Las redes de formación de funcionarios en temas específicos y de alto nivel de complejidad son temas pendientes para su abordaje.   La formación docente, de tutores, de responsables de recursos humanos, de coordinadores de programas. Vale reiterar la importancia de superar la visión de la formación como inversión en tecnología para acompañar la misma en el 23

Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 sentido de la formación de responsables del talento humano. Aquí hay un factor crítico que requiere de quienes se desempeñen en estos roles conocer las tecnologías, técnicas y procedimientos, así como también las necesidad formativas de quienes trabajan o buscan trabajo. La innovación tecnológica, incorpora conocimiento en su diseño, pero no necesariamente en su operación.

El riesgo de descalificación debe ser evitado en el marco de las políticas preventivas de empleo que se deben incentivar en las empresas y en las políticas estatales, en tal sentido las funciones de orientación y tutoría avanzan sobre las de formación en términos de políticas preventivas. Hay experiencias segmentadas vinculadas a los procesos de formación de docentes, de formación de tutores, de formación de responsables en administración de empresas o de recursos humanos que deben encontrar el punto en común que permita el intercambio de experiencias y las sinergias necesarias intersistemas. Se trata de pensar pasantías para alumnos de carreras afines, docentes, tutores y responsables de recursos humanos en ámbitos diversos a los del desempeño tradicional del oficio.  En el ámbito de la economía formal, la negociación colectiva y sus contenidos deben ser revisados en base a los cambios que afectan las categorías de convenio, la periodicidad de estos cambios, los niveles escolares o formativos exigidos para el ingreso a nuevas categorías o escalafones. Esto implica una institucionalidad que garantice la formación de delegados y dirigentes, de encargados de recursos humanos y también de los asesores legales. Los mecanismos de financiamiento e incentivos deben ser evaluados. Una nueva expertise es necesaria y afecta a dirigentes empresariales y sindicales, pero también a delegados y responsables de personal. La negociación colectiva que abarca erga omnes a los trabajadores del sector formal debe plantearse esquemas de intervención en la cadena de valor para alcanzar así también a los trabajadores que se desempeñan en los eslabones con altos niveles de informalidad. Es parte de repensar la responsabilidad social empresarial y sindical.

A nivel del financiamiento: En relación con los mecanismos de financiamiento, nuestra propuesta avanza más hacia los procesos de sistematización, transparencia de procedimientos y registro para sobre esa base canalizar el conjunto de recursos que se utilizan para el desarrollo de acciones de formación. El déficit en gasto social se debería abordar, en este tema específico, desde la perspectiva de evaluar la eficiencia del mismo en términos de déficits entre políticas y programas.

La convergencia de políticas y resultados a través de la diferenciación funcional de las diversas áreas e instancias intervinientes, permitirá optimizar el gasto público y elevar sus rendimientos así como el impacto del mismo.

Considerar los diversos sistemas: educativos, de formación, de relaciones laborales, de recursos humanos, de desarrollo o acción social como sistemas abiertos que se intercomunican, que comparten experiencias es una herramienta más poderosa en términos de optimización de recursos, de garantizar un manejo más eficiente de los mismos, que las tradicionales fórmulas que apuntan tanto a disminuir o a incrementar el gasto público.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 Hay que considerar en el costo del financiamiento las horas invertidas por quienes trabajan en su formación. De la misma manera hay que transparentar las inversiones e incluso la ausencia de inversión por parte del sector empresarial en la formación de sus trabajadores o de la cadena de valor. ¿Estamos seguros que el gasto social no alcanza a quienes debe alcanzar? ¿Podemos garantizar la eficiencia a través del ajuste o la focalización? ¿Será posible que las políticas de protección social sufran de falta de información? ¿La ausencia de bases integradas no deja las decisiones sobre la inversión requerida en mecanismos clientelares donde lo político reemplaza a la política? ¿Tienen las empresas áreas específicas destinadas a medir el impacto que tiene la formación de trabajadores o su ausencia en términos de productividad, competitividad, calidad de productos y procesos?

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En la búsqueda de evidencias que permitan validar la hipótesis LO PONDRÍA ANTES DE LA HIPOTESIS Y LE CAMBIARÍA EL TÍTULO ESTE DIAGNOSTICO ES EL QUE DEBERÍA ESTAR AL COMIENZO REDUCÍ MÁS EL DIAGNOSTICO INICIAL PORQUE ESTE ES MÁS PRECISO Y APUNTALA NUESTRA HIPOTESIS. INCLUSO FIJATE QUE HAY UN PISA PARA ADULTOS, NO SÓLO PARA ESTUDIANTES. Como se ha mencionado, la experiencia internacional demuestra que la formación para el trabajo puede constituir un vehículo para la prosperidad económica y el progreso social; el conjunto de habilidades de la fuerza laboral tiene un impacto significativo en el crecimiento económico y en el bienestar de las personas. Un aumento de una desviación estándar de ls competencias cognitivas (medidas a partir del exámenes tipo PISA) está asociado aproximadamente a dos puntos porcentuales adicionales de crecimiento del PIB per cápita (Hanushek & Woessmann, 2008,2012). Estudios recientes insisten en la dimensión de la calidad de la educación y en el desarrollo de las competencias para impulsar el crecimiento económico. Por ejemplo, una mejora de 25 puntos en el examen de PISA implica una ganancia acumulada durante el ciclo de vida de la generación nacida en 2010 de USD 115 billones para las economías de la OCDE, lo que equivale a cerca de 2.4 veces el PIB de la OCDE. (OCDE, 2010a).

Experiencias nacionales como Corea del Sur ilustran de manera remarcable la relación existente entre la formación para el trabajo y el desarrollo económico y social. Este país, que logró multiplicar su PIB per cápita por 32 en menos de 50 años, acompañó desde un inicio su estrategia de desarrollo productivo con una el desarrollo de su capital humano.

Así, cada etapa de desarrollo económico del país dispuso de una oferta de mano de obra con las habilidades requeridas por sus procesos productivos.

Muchos otro países en aras de alcanzar un desarrollo más sustentable han venido dando mas relevancia a la formación de su fuerza laboral y la introducen como un elemento importante de las políticas orientadas a mejorar la empleabilidad, la productividad y la competitividad. Finlandia y Nueva Zelandia asumieron estratégicamente generar capacidades de innovación y fomento del emprendedurismo; simultáneamente encararon reformas de sus sistemas educativos para asegurar la FC de la población según requerimientos de sectores productivos claves. 15 En ello estuvo abordar definiciones en el nivel institucional y en generar espacios de diálogo entre el gobierno y actores implicados. En Nueva Zelandia, aplicando el enfoque de Competencias Laborales, se creó el New Zeland Qualifications Authority cuya función es garantizar la calidad de la educación y administra los sistemas de evaluación del National Qualifications Framework el que aplica estándares de reconocimiento internacional. En Finlandia la reforma del sistema educativo se orientó a contribuir con el desarrollo industrial del país y se apoyó en instancias de diálogo compartidas por el gobierno (Ministerio de Educación y Finanzas) con sindicatos; en este marco adoptaron la descentralización con un fuerte protagonismo de los municipios para que pudieran adoptar planes educativos adaptados a cada región.

15 Instrucciones para inventar la rueda. Nicolas Albertorni Gómez. Universidad Católica del Uruguay.

Editorial Taurus. 2014

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 Estos países cuentan con una visión de mediano y largo plazo dirigida a mejorar la formación para el trabajo y, desde hace varias décadas, se esfuerzan para corregir los fallos del mercado, la calidad y la pertinencia de la formación. Los esfuerzos se reflejan en diversos mecanismos e instrumentos –desarrollados en los sistemas de formación que buscan articular los mundos laboral y formativo. Estos sistemas promueven la FC continua de las personas, por lo que impactan de forma significativa en la fuerza laboral presente y futura16.

Corea del Sur, Finlandia y Nueva Zelandia a través de la prueba Pisa ocuparon los primeros 10 lugares de los países evaluados en matemáticas, lectura y ciencias; su inversión en educación según ingresos anuales está por encima del promedio de la OCDE de 6,2%; su productividad laboral según la OCDE supera ampliamente la de los países de AL (incluido México y Chile) 17 e iguales resultados se han logrado respecto a los niveles de innovación de productos, procesos y organizacional. 18 Retomando la propuesta del BID y la OIT para Perú vale identificar criterios comunes que caracterizan a los sistemas de formación continua considerados como exitosos (OECD, 2012; Bassi et al, 2014). 19  Desde su diseño estos sistemas se desarrollaron gradualmente, pero de forma sistémica con una financiación definida y con una visión estratégica de mediano y largo plazo. Además, se caracterizan por estar en continua revisión y ajuste gracias a los mecanismos de información y de monitoreo de los resultados que poseen.  Han creado una gobernanza (capacidad rectora y autonomía de gestión) sólida que permite asegurar la alineación e interacción constante entre la educación y la capacitación, y la participación de los actores clave para el desarrollo y funcionamiento del sistema. Estos modelos cuentan con la participación articulada de los principales actores sociales - los empleadores, los trabajadores y el Estado- para diseñar instrumentos y poner en marcha mecanismos que promueven la formación continua con el objetivo de mejorar la productividad, la empleabilidad y la equidad Los sistemas de información también permiten orientar y guiar las decisiones de formación de la población, e identificar adecuadamente las necesidades de habilidades presentes y futuras en cada sector y/o país 20.

16 Entre otros, Canadá, Reino Unido, Francia, Nueva Zelandia, Australia y asimismo también España.

17 OECD Compendium of Productivity Indicators 2015 http://www.keepeek.com/Digital-AssetManagement/oecd/industry-and-services/oecd-compendium-of-productivity-indicators-2015_pdtvy2015-en#page1 18 OCDE Innovation types 2008 -2010.

19 Hacia un sistema de formación continua de la fuerza de trabajo en Perú. Chacalatana, Días y Rosas.

2015 Impresión Provisional.

20 En Canadá, el servicio “Working in Canada” informa sobre 226 gruposocupacionales e incluye comparaciones entre las remuneraciones, perspectivas de crecimiento del empleo y nivel promedio de desempleo por ocupación. En Estados Unidos, el Bureau of Labor Statistics publica cada dos años un manual de perspectivas ocupacionales “Occupational Outlook Handbook”, que detalla las condiciones de trabajo de cada carrera y ocupación, los ingresos obtenidos y las perspectivas de crecimiento profesional

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 Tercero, el involucramiento/co-participación del sector productivo, desde un inicio y de forma sistémica, es clave. Si este sector no participa activamente y aporta recursos (eg. tiempo, humanos, financieros) un sistema de este tipo no es sostenible.

En la transición para la formalización del empleo ¿Hasta que punto en mercados laborales con alto empleo informal, la FC promovida desde la PS podría favorecer la transición hacia la formalización y romper la trampa de renta media hacia el desarrollo sustentable?

Argentina ha experimentado una reducción de la economía informal entre 2003- 2012 no solo revirtiendo las tendencias sino simultáneamente también mejorando la calidad del empleo. Ello ha sido resultado no solo de políticas laborales sino también la articulación entre políticas macroeconómicas, fiscales, ingresos y formación. Un reciente estudio de la OIT señala que la lección más importante ha sido esa coordinación de políticas mediante una estrategia integral y multidimensional, apoyada en consensos promovidos desde el gobierno con los actores sociales.

Los resultados de análisis empíricos demuestran que también en este país siguiendo la tendencia de la región, los trabajadores informales tienen baja calificación (estudios formales incompletos y desempeño en tareas no calificadas) trabajan en unidades productivas frágiles y de escasa identificación para las políticas públicas. A esto se agrega la rotación desde estos empleos a la inactividad y menos de lo formal a lo informal.

Dentro de las medidas destinas a extender la PS se han implementado políticas activas del mercado de trabajo orientadas a mitigar la extensión de la informalidad y aliviar la vulnerabilidad económica ligada a este fenómeno. Las mismas han consistido en transferencias económicas y la activación de dispositivos para mejorar la empleabilidad de los trabajadores (terminalidad del ciclo educativo, formación y capacitación laboral y entrenamiento en el lugar de trabajo) llegando a una cobertura de 150.000 beneficiarios en el 2012. A través del Programa Argentina Trabaja en el tercer trimestre 2012 se crearon un promedio de 140.000 empleos que se registran como Mono - Tributistas sociales y que alcanzaron desde el ámbito de las políticas del Ministerio de Desarrollo Social un total de 543.574 en el 2012.

Por otra parte, a fin de prevenir la pérdida de puestos de trabajo en contexto de crisis (2009) a través de programas con componentes específicos de formación focalizados hacia empresas en situación crítica, se previno la transición hacia empleos informales o cuentapropismo .

Sostienen los investigadores de este estudio que las implicancias fiscales de la formalización, no solo en cuanto a sus efectos en la recaudación de recursos para la seguridad sino también respecto del gasto en protección social demuestra que al inicio erogaciones más altas que los aportes y contribuciones. En la medida que se fue generando espacio fiscal para afrontar la extensión de la cobertura y que el gasto social asume el costo de reducir sustancialmente las brechas de cobertura, puede conjeturarse que la formalización no representa, en el margen, un costo fiscal mayor, o al menos no representa una carga fiscal adicional.

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Premio Interamericano a la Protección Social CISS – BID. Año 2015 No obstante se plantea la necesidad de vincular mejor los espacios de producción con los de formación según los estándares esperados de productividad. En esta misma línea, también sigue siendo una interrogante como alcanzar con mayor pertinencia desde estas políticas a los segmentos más críticos del mercado de trabajo. A lo expuesto, se agrega también la necesidad de aumentar la demanda de empleos en los sectores más alta productividad fortaleciendo las cadenas productivas, la innovación y el desarrollo tecnológico.

En todo caso, es clara la necesidad de fortalecer y consolidar medidas que permitan mejorar las calificaciones de los trabajadores, reducir los riesgos de la pobreza asociados con la informalidad, potenciar el desarrollo económico productivo y generar una cultura del empleo formal y que ello requiere esfuerzos adicionales por parte del Estado y del conjunto de los actores sociales.

Los esfuerzos de Bangladesh y Nepal

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