A 15 años del Cairo: Avances y Expectativas en el Paraguay by matilez

La presente publicación recoge algunos de los trabajos presentados al Concurso de Ensayos realizado por la ADEPO, en setiembre de 2009, con apoyo del UNFPA, en conmemoración del 15 aniversario de la Conferencia de El Cairo. Las opiniones y afirmaciones vertidas en los mismos por sus respectivos autores, son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente la posición oficial de ninguno de estos organismos. © ADEPO R.I.3 Corrales 1578 e/Serafina Dávalos y Lamas Caríssimo adepopy@adepo.org.py - www.adepo.org.py

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© UNFPA Edificio Naciones Unidas - Av. Mcal. López esquina Saraví - Asunción - Telefax (595-21) 614-442 - fondodepoblacion@unfpa.org.py 1ª. Edición - Noviembre 2009. Tirada: 500 ejemplares Edición: Hugo Oddone Diseño gráfico: Karina Palleros Impreso en: AGR ISBN: 978-99953-51-08-3

PRESENTACIÓN

Con motivo de celebrarse este año el 15° aniversario de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD), llevada a cabo en el mes de setiembre de 1994 en El Cairo, Egipto, la Asociación Paraguaya de Estudios de Población (ADEPO) decidió convocar a un Concurso de Ensayos sobre los aportes y avances logrados por el Paraguay en estos 15 años en el cumplimiento de los objetivos y medidas emanadas del Plan de Acción, aprobado por los más de 180 países participantes de esa cumbre mundial. Las bases y condiciones del concurso fueron ampliamente divulgadas a nivel nacional y países vecinos, invitándose a participar a periodistas, comunicadores, profesionales de distintas especialidades, universitarios, estudiantes y todas las personas mayores de 18 años interesadas en estos temas, cualquiera fuera su nacionalidad, con residencia o no en el territorio nacional. El Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) compartió ampliamente esta iniciativa dando su habitual apoyo a la ADEPO. Ambas entidades consideraron importante el repaso que pudiera realizarse sobre el vasto campo de las relaciones entre la dinámica poblacional y los ámbitos económico, social, político y cultural, como resultado del compromiso asumido por el Paraguay durante la Conferencia de El Cairo. En ese sentido, el temario sugerido para la revisión de los avances, logros y rezagos experimentados en el país, fueron las relaciones entre la población, el crecimiento económico sostenido y el desarrollo sostenible; la igualdad y equidad entre los sexos y la habilitación de la mujer; la familia, sus funciones, derechos, composición y estructura; el crecimiento y la estructura de la población; la salud, morbilidad y mortalidad junto con los Derechos y la salud reproductiva, incluyendo la prevención del VIH y sida; la distribución territorial de la población, la urbanización y las migraciones (internas e internacionales); la población, el desarrollo y la educación y, por último, la tecnología, la investigación y el desarrollo. Se abría así un temario amplio que abarcaba la totalidad de los asuntos que fueron considerados en la CIPD y que se plasmaron después en el Programa de Acción, en recomendaciones para la praxis política nacional e internacional de los siguientes 20 años. El trecho recorrido desde entonces abarca ya tres cuartos del tiempo previsto para llegar a la meta, en el 2014. El Paraguay hizo progresos significativos, pero también dejó en el camino varias tareas sin realizar. Los y las participantes de este concurso nos ayudan a evaluar lo avanzado y lo pendiente como desafíos para el próximo quinquenio, antes de una nueva Conferencia Internacional similar a la de 1994. De los varios trabajos que participaron del concurso, consideramos de interés publicar los cinco más significativos por su temática, sus planteos y hallazgos. Esperamos que sean de interés de los estudiosos del tema y que ayuden a orientar a los hacedores de políticas para futuras acciones que se emprendan.

PRÓLOGO La ADEPO presenta en esta publicación cinco artículos relativos a temas de gran interés actual. Aprovechando la conmemoración de los quince años de la Conferencia de El Cairo, celebrada en 1994, decidió convocar a un concurso de ensayos sobre el estado de avance o rezago en la aplicación de algunas de las medidas y recomendaciones emanadas del Programa de Acción aprobado por consenso en aquella ocasión. Aun con el escaso tiempo que concede un concurso de este tipo para la profundización argumental y la adecuada obtención de una base documental completa, que sustente los hallazgos que se exponen, quienes aceptaron el desafío de presentarse al concurso han tenido la posibilidad de aportar importantes enfoques sobre el estado del arte en algunos aspectos fundamentales de la realidad socio poblacional del Paraguay y su contexto regional. Magdalena López hace un revelador análisis de la Ley 978 de Migraciones del Paraguay, promulgada en 1996, y sus muchas deficiencias en garantir derechos humanos fundamentales que tienen que ver con las decisiones migratorias de los paraguayos y con la atención a las comunidades de emigrantes de nuestro país que hoy proliferan en el mundo, en particular en la Argentina. A la luz del capítulo sobre Migraciones Internacionales del Programa de Acción, deja ver la necesidad urgente de una actualización de nuestro marco jurídico migratorio y de una mayor diligencia en las esferas gubernamentales para la celebración de acuerdos y convenios que protejan a la comunidad nacional residente en el exterior y que les reconozca el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales. En un detallado examen de la situación de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres del Paraguay, basado en las últimas cuatro encuestas realizadas sobre estos temas entre 1995 y 2008, Juan Edgar Tullo revela los importantes avances que se han logrado en ese campo. Con abundante y actualizada información sobre el marco institucional que ha favorecido este proceso y datos estadísticos bien procesados, se demuestra con su trabajo que numerosos cambios cualitativos se han registrado en el ejercicio de los derechos a la salud sexual y reproductiva, aunque aún muchas personas se encuentran todavía marginadas de esos logros. Así, se ve que ha aumentado el uso de métodos anticonceptivos modernos, se han incrementado las consejerías y capacitaciones en instituciones de salud y educativas y hay un mayor compromiso y participación del sector público en la cobertura de la demanda de estos servicios, con un notorio aumento de la atención institucional al parto. Aunque todavía falta incrementar las medidas de prevención del VIH/Sida, eliminar las desigualdades y discriminaciones en la atención a las personas según su área de residencia, su nivel educativo o socioeconómico, así como la eliminación de cualquier forma de violencia contra la mujer. En este último aspecto, y desde otra perspectiva, Verónica Herrero ofrece una profundización del estado de avance y de aspectos pendientes que caracterizan la igualdad

de derechos entre hombres y mujeres. En un enfoque que abarca el ámbito latinoamericano, en el cual se inserta el Paraguay, la autora pasa revista a aspectos relevantes en esta materia, considerando las recomendaciones del Programa de Acción en lo que respecta a educación, jefaturas de hogar, autonomía de la mujer, participación y discriminación en el mercado laboral, maternidad y paternidad adolescente, dejando oportunas reflexiones sobre los muchos tramos todavía a recorrer de este camino largo de reivindicaciones de igualdad para la mujer. En el ámbito migratorio, Mariana Oeyen aborda la situación actual de la emigración paraguaya, sus regulaciones legales y el estado del abordaje de esta problemática por parte de las políticas públicas, en el marco de los convenios y acuerdos especialmente del Mercosur, tomando en consideración lo que se ha hecho y está pendiente en términos de las recomendaciones de El Cairo. Sus breves referencias a la inmigración extranjera en el país son oportunas para no perder de vista el doble impacto de los desplazamientos internacionales de las personas. Finalmente, en una reiteración de su interés por la temática territorial de las cuestiones sociodemográficos, Fabricio Vázquez encara una vez más la situación de los movimientos e intervención de los actores demográficos sobre el territorio paraguayo, en una mirada histórica y actual, revelando que se están produciendo importantes procesos de cambio en la configuración del sistema de ciudades y de la cultura urbana en el país. Se trata de un tema escasamente estudiado en el Paraguay, pero al que el Programa de Acción ha destinado recomendaciones específicas apuntando a una distribución espacial equilibrada de la producción, el empleo y la población, recomendando la aplicación de estrategias de desarrollo sostenible, tanto regionales como urbanas, promoviendo el crecimiento de los pequeños y medianos centros poblados y ciudades y garantizando el desarrollo sostenible de las zonas rurales. Todo el material seleccionado de los que se presentaron en el concurso de ensayos, publicado hoy por la ADEPO con el apoyo del UNFPA, viene a representar una contribución valiosa para mantener la reflexión y el estudio de nuestra dinámica realidad sociodemográfica y ojalá sirva de estímulo para que otros investigadores asuman el desafío de profundizar en estos temas. La ADEPO, al tiempo de celebrar también el 18º aniversario de su fundación, sigue contribuyendo con esta nueva publicación al acrecentamiento de la producción bibliográfica sobre los temas de población y desarrollo que interesan al país. Hugo Oddone

ÍNDICE

“Tras llovido, mojado para los migrantes paraguayos”. Paraguayos en la Argentina en la década del ‘90: legislación y políticas públicas Magdalena López

Derechos reproductivos y salud reproductiva: Avances de los derechos y la salud reproductiva de las mujeres en el Paraguay en los últimos 15 años Juan Edgar Tullo

Mujeres dentro y fuera del hogar, desigualdades vigentes Verónica Herrero

Contribuciones de la CIPD en materia de Migraciones Internacionales: El caso Paraguay 1994-2009 Mariana Oeyen

Desequilibrios en la distribución espacial de la población y oportunidades de Desarrollo Urbano en el Paraguay Fabricio Vázquez

“Tras llovido, mojado para los migrantes paraguayos”. Paraguayos en la Argentina en la década del ‘90: legislación y políticas públicas Magdalena López

Introducción

La literatura referida a la emigración/inmigración de y hacia el Paraguay es extensa y muy variada. En esta línea, ningún autor niega el perfil histórico y constante de las migraciones desde el Paraguay hacia Argentina1 y (más recientemente) hacia otros países de destino. A pesar de esto, la mayoría de los estudios2 están centrados en describir el flujo migratorio en sí, sus características y particularidades, así como los efectos en el lugar de recepción, las organizaciones sociales y políticas, las inserciones laborales, etc. Son pocos3 –o casi ninguno– los escritos que ejercen una mirada crítica sobre el rol del Estado paraguayo al momento de legislar, dictar políticas públicas o ejercer su potestad diplomática para asegurar, respaldar y garantizar los derechos de los ciudadanos que deciden irse del país. Las causas de este “vacío” puede deberse a diversas causas: la naturalización del proceso emigratorio como desencadenamiento de decisiones individuales –dentro de un terreno privado– donde el Estado no debe interferir, el desconocimiento de los derechos que asiste a la colectividad que emigró, la contingencia de la política doméstica nacional –económica, social, o gubernamental– que atrae la mayor concentración de ensayos y artículos, o simplemente un descuido de los teóricos que perdieron de vista el rol fundamental que tiene el Estado paraguayo al momento de acompañar una emigración organizada –y sobre todo, en respeto de los derechos y garantías que tiene el ciudadano que emigra–, o al momento de desalentar dicha emigración, mediante la generación de un escenario económico, social y cultural integrador de todos los sectores sociales. 1 Para más información leer Carrón, 1991 y Cerruti y Parrado, 2006. 2 (Bruno, 2008; Carrón 1991 y 1996; Marshal y Orlansky, 1981, Cerruti 2009, Cacopardo, 2004; Halpern, 2005; entre otros) 3 (Palau, 2004 y López, 2009).

El interés, y la posible relevancia, de este trabajo radican, justamente, en el análisis del papel que Paraguay, como Estado capitalista y moderno, jugó en el proceso de emigración de paraguayos en los años noventa. El objetivo final es vislumbrar cómo la omisión de acciones gubernamentales-estatales y la sanción de la Ley 978, pobre e insuficiente, –que no comprendió el proceso de emigración y no ejerció medidas apropiadas para el mismo–, generaron un perverso doble proceso para los ciudadanos: paraguayos y paraguayas víctimas en el Paraguay del incumplimiento del derecho a no migrar y, en la Argentina, de la violación de sus derechos humanos y laborales. ¿Por qué focalizar el estudio en el Estado Paraguayo? Porque se considera al mismo como el único capacitado para ejercer su soberanía en la creación, formulación, sanción y aplicación de políticas públicas, programas de gobierno o convenios bilaterales o multilaterales que tiendan a mejorar la vida de los ciudadanos radicados en el territorio paraguayo y/o que promuevan el respecto a los derechos humanos y laborales de los connacionales viviendo en la Argentina. ¿Por qué estudiar sólo la corriente migratoria que se asienta en la Argentina? Porque se trata de un flujo migratorio histórico, antiguo y sostenido en el tiempo. Y, además, por haber sido altamente estimulado entre los años 1990-1994. ¿Por qué acotar el período a los años noventa? Porque en los años noventa, específicamente entre el quinquenio 1990-1994, se generó uno de los picos más altos de emigrados paraguayos a la Argentina, al mismo tiempo que fluía una notoria cantidad de discursos xenófobos reflejados en decretos y leyes sancionados de manera ecléctica por un gobierno carente de planificación económica estratégica. El chivo expiatorio de la crisis del sistema financiero y laboral argentino fueron los migrantes. Ante esta situación, el Estado paraguayo no emprendió ninguna labor diplomática, ni sancionó leyes tendientes a proteger a los emigrados, ni recurrió a la búsqueda de pactos bilaterales con el país de destino. ¿Por qué sostener que la Ley 978 fue incompetente para abarcar la diversidad y complejidad del proceso de emigración? Esta afirmación es más compleja e implica tomar una postura política crítica respecto a la misma. A lo largo de este artículo se expresarán las argumentaciones que han llevado a considerar que la 978 es una ley autista. Mientras, por otra parte, algunos de los decretos y leyes argentinos eran altamente violatorios de los derechos humanos de los inmigrantes paraguayos, sin embargo, ni leyes ni convenios promovidos por Paraguay tuvieron el efecto de equilibrar esa posición de total exposición que tuvieron los connacionales en suelo argentino. El Plan de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD), celebrada en El Cairo en 1994, en lo relativo al debate sobre las migraciones internacionales, afirma que todo tipo de desequilibrio –económico, político, social, medioambiental, etc.– que ocurra en un Estado y vuelva vulnerables a sus habitantes, afecta a las migraciones. En ese sentido, se puede afirmar que el Paraguay no garantizó a sus habitantes el derecho a “no migrar”4 en el período mencionado, así como tampoco logró 4 (Mármora, 2004)

reestablecer un equilibrio democrático, económico y social lo suficientemente consistentes como para erradicar la extrema pobreza ni generar las condiciones para una vida digna. Asimismo, el Estado Paraguayo no fomentó la cooperación con la Argentina –siendo éste el principal país de destino de sus emigrantes– ni se aseguró que sus derechos laborales y humanos fueran respetados, conociendo la escalada de xenofobia5 y discriminación creciente en el país vecino. Partiendo del concepto de política pública relacionada a temas migratorios, siguiendo con un minucioso análisis de discurso de la Ley 978 y de los decretos del Gobierno de Menem de los años noventa y finalizando con la indagación de las causas de la omisión estatal en el área emigratoria, este artículo pretende contribuir al debate y a la creación efectiva de políticas públicas que tiendan a la protección del emigrado y a la mejora de las condiciones de vida en el territorio paraguayo. Estado y Políticas Públicas ¿Cómo legislar sobre la emigración?

La política pública es la herramienta efectiva por medio de la cual un Estado logra intervenir en un fenómeno preciso, generando los resultados previstos en un plazo estimado. Entendida en su más amplio espectro, tanto una ley como un decreto, un plan de acción o la firma de tratados con diversos entes o Estados, son formas efectivas de “hacer” política. Al hablar de este concepto es importante remarcar que el Estado no se entiende como un actor monolítico, sino que se ve afectado por disputas burocráticas internas que responden claramente a intereses particulares, y no ya a los estatales, además de estar dividido por tendencias y corrientes partidarias e intereses de clases, en los cuales el Estado tiende a priorizar los de una por sobre las demás, dado que los actores que participan en el Gobierno pertenecen a determinada clase social. Además, en el Estado se verifican desacuerdos administrativos –originados en la superposición de potestades entre diversas unidades internas–, debates parlamentarios, internas partidarias, etc., en todos los cuales la opinión pública y la prensa mediática6 ejercen un rol fundamental. Asimismo, es importante reconocer que el rol que la ciudadanía tenga en la sanción de una legislación es fundamental puesto que ésta puede modificar el rumbo de una política pública o influenciar en la “puesta en agenda” de una temática que no se haya tenido en cuenta. En este sentido, la política pública es resultado de intrínsecas luchas por hacer prevalecer ciertos intereses sectoriales sobre otros pues, como sugieren Hernández Rodríguez y Varela Petito (1987:13), “es el resultado de compromisos, conflictos y negociaciones entre los diversos actores que intervienen en la elaboración de una política pública”. Oszlack (1984) sostiene que la política pública es una arena de conflicto político 5 Para mas detalles consultar Halpern, 2005 6 Wayne Parsons sostiene que los medios masivos de comunicación construyen problemáticas según sea mas o menos representativo de sus intereses particulares (Parsons, 2007).

en la que luchan por imponerse los intereses contrapuestos respecto a temáticas que son polemizadas desde la sociedad. Habiendo sentado esa premisa, debe entenderse entonces que el Paraguay, como país moderno inserto en un mundo de relaciones capitalistas, no queda exento de ninguna de estas contradicciones concernientes al Estado. Es por esto que su “no decisión” –o su omisión– con respecto a algunos fenómenos sociales o económicos precisos –en este caso, la emigración de conciudadanos–, responde a una posición voluntaria, que favorece a sectores que presionan dentro del Estado, o que ejercen su gobierno. Legislar sobre emigración supone, además de todas las complejidades anteriormente detalladas, nuevas complejidades, puesto que las posibilidades estatales se limitan a generar políticas de retensión “forzadas” o “voluntarias”7; las primeras determinan el “cierre” de fronteras y son altamente violatorias de los derechos humanos y especialmente del derecho a la libre circulación. Las voluntarias implican inducir al potencial migrante a permanecer en su lugar de origen mediante la generación de escenarios mas equitativos, en los que desempeñarse laboral, social, cultural y políticamente, pudiendo desarrollar las capacidades deseadas con las necesidades básicas cubiertas. Como puede verse, las primeras se sostienen en el control fronterizo (como explica Mármora) y las segundas, presuponen una batería de medidas económicas, políticas, sociales y culturales que disminuyan la pobreza, permitan igual acceso a los diversos servicios necesarios para una vida digna, generen escenarios de pleno empleo, redistribuyan la riqueza, permitan participación política universal, etc. Claramente, se trata de acciones de difícil realización en países con grandes deficiencias económico-financieras y con profundos problemas para garantizar el cumplimiento de los derechos humanos y democráticos. Con fines conceptuales dividiremos las políticas públicas referidas a la emigración en dos sectores, las tendientes a respetar el derecho a la “no emigración” y las tendientes a generar clima de diálogo y convenios con los países que reciben a los ciudadanos emigrados. Llamaremos, a las primeras, políticas públicas para no migrar y a las segundas, políticas públicas de protección de connacionales emigrados. El programa propuesto en El Cairo sostiene que es tarea de los Estados generar ambos tipos de políticas. Entre dichas declaraciones –agregando la premisa de igualdad frente a la regularidad o posesión de residencia “legal” en el país de destino o irregularidad– se describe que cada país debe generar acuerdos que garanticen los derechos del trabajador migrante, sus familias, sus costumbres y tradiciones. En este sentido, el Paraguay no pudo llevar adelante ninguna de estas acciones. La respuesta estatal al fenómeno emigratorio acaecido entre los años 1990 y 1994 no fue atinada, ni en políticas públicas para “no migrar”, ni en protección de connacionales emigrados, como se refleja en la Ley Nº 978 de 1996 que legisla –hasta la actualidad– los temas migratorios del país. Mientras tanto, los decretos sobre migraciones dictados en la Argentina atravesaban la década del noventa sosteniéndose sobre prejuicios discriminatorios. 7 Concepto utilizado por Mármora (2004).

A continuación haremos un análisis detallado de la Ley paraguaya y de los decretos argentinos de los’90, en el entendido de que este análisis podrá ayudar en la tarea de revisión de las acciones del Estado paraguayo en su función de “regulador” de la emigración. Consideramos que la 978 fue y aún sigue siendo una ley insuficiente u obsoleta para “organizar” la emigración. Construyendo muros: La Ley paraguaya de migraciones y los decretos menemistas sobre la temática

En el mes de noviembre de 1996 se sancionó la “Ley De Migraciones” del Paraguay. Ésta se divide en cuatro ejes que se desarrollarán a lo largo del cuerpo normativo: tres se refieren a la inmigración –y procesos conectados a la misma– y solamente uno remite específicamente al “retorno de paraguayos naturales emigrados”. Parecería ser que la figura de la emigración aparece sólo ligada a la de retorno. Siguiendo esta línea, se pueden contabilizar 118 artículos del total que abarcan todos los aspectos administrativos, nominales, organizacionales y técnico-burocráticos de la inmigración; 15 que hacen alusión a la administración y el ordenamiento técnico, incluyendo los aranceles estipulados, el papel de la Dirección General de Migraciones, etc.; y solamente 22 artículos referidos a los procesos de emigración8. Dentro de este reducido número de artículos destinados a la emigración: 7 artículos legislan sobre las condiciones para cónyuges e hijos de compatriotas que quieran retornar a Paraguay; 2 sobre migración fronteriza y zafra; 6 artículos sobre retorno y la repatriación; 5 sobre migración en general –en los que se detallan las instituciones encargadas de llevar a cabo algunas acciones referidas al proceso, así como las competencias de los centros de emigrantes de paraguayos en el exterior, entre otros–; 1 sobre la promoción de la radicación de la pequeña y mediana empresa de connacionales, y sólo 1 artículo sobre la protección de nacionales en el extranjero. No existe ningún apartado o artículo sobre “la emigración organizada” ni estatalmente encauzada. Asimismo, en el Art. 91, se detallan los beneficios que se les darán a los inmigrantes –como asegurar su integración al medio nacional, facilitar el trámite de su ingreso como residente al país, etc.– pero no se describen garantías similares para los emigrados en todo el texto. A pesar de que, por un lado, el Art. 119 deja abierta la posibilidad de la creación de políticas públicas y de realizar potenciales estudios para entender las causas y consecuencias de la emigración de paraguayos, por otro lado determina que la finalidad de dichas acciones será la “ejecución de políticas y programas tendientes a su retención y repatriación”, poniendo en evidencia que las posibles políticas de retención de población a ser 8 La diferencia numérica –como un primer análisis, visible en un acercamiento inicial– refleja el claro propósito de esta ley: poner su peso en direccionar y reglamentar el proceso inmigratorio. La paradoja de esta norma surge de la coyuntura en la cual es sancionada: a cinco años del segundo mayor pico de emigrados paraguayos a la Argentina.

formuladas por las autoridades paraguayas, serían más del tipo “forzadas” que “voluntarias”, como se advirtió anteriormente de acuerdo con expresiones de Mármora (2006). Al mismo tiempo, el Art. 120 prevé la puesta en marcha de mecanismos de información al ciudadano paraguayo que desea emigrar. Estos informes incluyen, entre otros puntos y en primer lugar, orientación sobre posibilidades de oferta laboral dentro del Paraguay lo cual podría interpretarse más como un mecanismo “de retención del ciudadano que ya decidió emigrar” que como una política concreta para evitar que las condiciones de vida sean tan acuciantes que los paraguayos deban irse del país9. En segundo lugar, informaciones sobre el escenario político, laboral-salarial, socio económico, del país de destino, advirtiendo sobre los problemas de inserción y asimilación de los emigrados en el mismo. Esta propuesta actúa más como elemento atemorizador que como política positiva y eficaz, que podría consistir en la firma de tratados bilaterales o multilaterales con los Estados de destino de los ciudadanos paraguayos, para evitar de esa manera un desamparo legal, formal y normativo del individuo en el país de acogida, como sugirió el Programa de Acción del Cairo. En los 6 artículos referidos a la repatriación –que van desde el 126 al 131 y en los que se detallan estrategias de retorno– se plantea: suscribir acuerdos con los Estados de destino para la cooperación y planificar asistencia a los retornados. Según estos incisos, las embajadas deberán contar con un registro completo de los paraguayos en el exterior –con datos como profesión y composición familiar– para poder informarles sobre las posibilidades de volver a su país. Contradictoriamente, el desconocimiento efectivo de las embajadas y consulados respecto a los compatriotas que habitaban en Argentina, se evidenció en los ‘90 cuando los medios de comunicación y los actores políticos argentinos hablaban de miles y/o millones de paraguayos viviendo allí y se utilizaba dicha información “inflada”, con fines discriminatorios. No hubo Embajadas ni Consulados dando la cifra certera y tuvo que esperarse al Censo de Población del 2001 para descubrir cuántos paraguayos residían en Argentina (Bruno, 2007). El artículo Nº 140 faculta a la Dirección General de Migraciones (DGM) a efectivizar acuerdos con los Estados receptores de los migrantes para asegurarles “la igualdad de derechos individuales, laborales y de seguridad social con los nacionales del país receptor y la posibilidad de efectuar transferencias de fondos a favor de sus familiares residentes en el Paraguay”. De esta manera el Estado paraguayo, mediante la incorporación de este inciso, establece por un lado el interés –sólo cuando sea requerido por el Poder Ejecutivo– de firmar convenios con los Estados para, además de garantizar la integridad del ciudadano, asegurarse la recepción de remesas. Este es el único apartado referido a protección de paraguayos en el exterior y, en efecto, no expresa más que una competencia otorgada a la DGM de celebrar pactos para asegurar la igualdad de los emigrados y la existencia de mecanismos de envío de remesas10. 9 Ejemplos de estas políticas pueden ser: la de inversión en el mercado interno para generar mas puestos de trabajo, la inversión externa directa en infraestructura, la mejora en la redistribución del ingreso, mejora de los sistemas de salud y educativos; concretamente, en palabras de Mármora, la “asistencia para el desarrollo social económico”. 10 En el año 2004 –casi 10 años después del período seleccionado en este artículo– en el Informe de Derechos Humanos en Paraguay, Tomas Palau Viladesau sostiene que no existen efectivos pactos entre Estados para colaborar

La ley 978 puede interpretarse como una herramienta válida, pero sin la normativa, la reglamentación y planes de aplicación11, se presentó obsoleta12. En este sentido, algunos autores señalan que el Estado paraguayo es el único de Latinoamérica que carece de programas de vinculación con los ciudadanos que viven en el exterior13. Por otra parte, el marco jurídico al que debían adaptarse los paraguayos –como el resto de los inmigrantes– que optaran por emigrar a la República Argentina en los noventa, era complejo y tendiente al cambio, siempre dentro de una marcada orientación discriminatoria. Entre 1989 y 1999, la Argentina fue presidida democráticamente por Carlos Saúl Menem. Los primeros años de su gobierno estuvieron marcados por un profundo desequilibrio económico que impactaba en las clases sociales más bajas por la espiral inflacionaria. Como respuesta a estos efectos, el gobierno menemista aplica un conjunto de medidas neoliberales, entre las que se hallan: privatización de empresas, concesión de explotación de servicios públicos, caída de las barreras arancelarias de las importaciones, reducción del gasto público, achicamiento del Estado y un plan económico que “detuviera” el circuito de la inflación. A partir de abril de 1991, el sistema cambiario argentino sostuvo una paridad monetaria caracterizada por beneficiar al migrante que deseaba enviar remesas a su país de origen (paridad “1 a 1” del peso argentino con el dólar estadounidense14). La llamada”convertibilidad” facilitaba el envío de dólares al Paraguay por parte de los paraguayos que vivían en la Argentina. En ese contexto económico-político, la legislación y las políticas poblacionales en el gobierno menemista fueron altamente eclécticas y hasta incluso contradictorias. Por otra parte, es importante resaltar que la ley migratoria vigente era la “Ley Videla”15, una normativa plenamente discriminatoria con los inmigrantes limítrofes, que “expresamente prohíbe a todo extranjero ilegal desarrollar tareas o actividades remuneradas” (Oteiza y Novick, 2000: 7). En la obra citada, Oteiza y Novick explican que el día antes de abrir el período de amnistía a ciudadanos nativos de países limítrofes, en 1992 –que se prolonga desde el 31 de diciembre de ese año hasta fines del 1993, luego de varias prórrogas–, se da a conocer el decreto 1013/92 por el cual se restringe la obtención con los emigrados y que es fundamental promulgar la Política Nacional de Migraciones, así como reglamentar la ley 978 y la concesión del voto a paraguayos residentes en el exterior (Palau, 2004). 11 La Ley abre la posibilidad de sanción de normas y programas complementarios para legislar sobre temas migratorios. 12 Merino y Macedo (2006) utilizan el concepto de política autista, para expresar todas aquellas herramientas normativas o planes concretos que desconocen la existencia de otras políticas anteriores –o externas, como las de Argentina, en el caso de Paraguay– y plantean estrictamente diferentes aspectos, sin tener en cuenta el escenario institucional en el que se desarrollarán dichas determinaciones. Es decir, es una política que desconsidera las demás políticas, el grado de avance de otras normativas sobre el tema y la coyuntura de formulación, cerrándose casi ciegamente sobre si misma. 13 Ver Palau (2004) y Bogado Poison (Entrevista en diario ABC digital). 14 Para más detalles sobre esta medida económica aplicada por el Ministro de Economía Domingo Cavallo ver Bulla y Postolski (2004). 15 El 17 de diciembre del año 2003, se sanciona la Ley Nº 25.871, conocida popularmente como “Ley Giustiniani de Migraciones” dejándose atrás la ley Videla.

de la radicación, excusando la limitación del otorgamiento en la idea de “la nueva moda de la delincuencia internacional”. De esta forma, establece como requisito la entrega de todos los antecedentes policiales y judiciales de quien la tramite. Se evidencia que, en un período muy acotado de tiempo, la legislación y las políticas referidas a las migraciones limítrofes podían cambiar radicalmente (desde una amnistía hasta una norma que restringiera de modo discriminatorio el ingreso, permanencia y libre circulación del emigrante). Cambios e inestabilidades frente a las cuales los paraguayos no tenían vía legal de defenderse, puesto que su país no había firmado acuerdos ni convenios16. El Decreto 1033/92 parece generar un clima de mayor tolerancia, puesto que admite que “los ilegales” aportan al país a pesar de estar fuera de las reglas impuestas para regularizarse, aunque tiempo después, el mismo mes en el cual finaliza el período prorrogado de la amnistía –diciembre de 1993–, mediante el decreto 2771/93, se agudizan los controles de los “ilegales” en los asentamientos en los que se alojaban, bajo amenaza de expulsión del país si se los descubría llevando a cabo un delito o si no podían demostrar la propiedad de la casa que habitaban (Oteiza y Novick, 2000). Una evidente carencia de sentido en el dictado de los decretos: mientras que uno sostenía relativamente la importancia del inmigrante para la economía nacional, el otro socavaba fuertemente sus derechos. El Decreto 1023/94 marca una orientación notoria del gobierno menemista, al comunicar que reducirá la obtención de la residencia legal a aquellos inmigrantes que posean un contrato de trabajo “celebrado por escrito” –inciso (e) del artículo 15–. Introduce las categorías de “absolutamente inhabilitado” y “relativamente inhabilitado” para los inmigrantes ingresados en forma legal pero que permanecen más de 30 días en el país y para los que permanecen menos que dicho número, respectivamente (Oteiza y Novick, 2000). Halpern (2005: 70) explica que este decreto se complementa con el 1117/98 por el cual “se establece la imposibilidad de cambiar de categoría migratoria”. Este autor sostiene que el inmigrante pobre, que ingresa al país en busca de trabajo, es legalmente excluido de la posibilidad de ingreso, sus posibilidades de regularizar su condición migratoria en Argentina son dificultosas y cuanto más precaria sea su situación, más vulnerable será frente a, por un lado, las disposiciones legislativas que el Gobierno tome y, por otro, los discursos xenófobos de los medios y de la sociedad de recepción (ob.citada). En el mismo sentido, Casaravilla (1999) en uno de sus trabajos, demuestra que la documentación requerida, las contradicciones de las disposiciones, los costos económicos, la desidia estatal y la connivencia con gestores privados, generaron mecanismos de exclusión que marginaban a sectores crecientes de los migrantes recientes. En este contexto, la estrategia de la firma de un tratado o pacto gestionado por Paraguay hubiera sido el método propicio para asegurar la igualdad social, laboral, económica y jurídica de sus ciudadanos residentes en Argentina, además de garantizar el respeto de 16 Esta carencia de acuerdos o convenios bilaterales previos entre Argentina y Paraguay, se verifica en el gran número de paraguayos que regularizaron su situación migratoria por medio del plan Patria Grande. A diferencia de las demás colectividades, los paraguayos no habían estado incluidos en ninguna política previa de este tipo.

sus derechos humanos. Sobre este punto, Novick y Oteiza mencionan un convenio bilateral entre estos dos países, firmado recién el 18 de noviembre de 1998, y que no llegó a tener aplicación porque fue rechazado por el Congreso Paraguayo (Oteiza y Novick, 2000). En la misma línea, Palau comenta cual fue el destino de estas negociaciones: seis años después, un convenio similar fue elevado a Leila Rachid por Rafael Bielsa –cancilleres de Paraguay y Argentina, respectivamente– para ser desaprobado por los Congresos de ambos países (Palau, 2004). La omisión de la sanción de normativas o firma de tratados bilaterales por parte del Estado paraguayo, sumado a la proliferación de legislación discriminatoria por parte del argentino, no hizo que la emigración de paraguayos a la Argentina entre 1990 y 1996 se detuviera, sino que la forzó hacia la “in-documentación” o a la clandestinidad, generando un terreno en el que el tráfico ilegal de personas puede actuar más holgadamente (Jelin, 2006). La ley 978 ignoró esta proliferante y contradictoria normativa argentina, dejando un marcado desequilibrio que sufrieron los emigrados paraguayos viviendo en el territorio vecino. Desconocer las normas, políticas o programas argentinos –caracterizados a continuación– fue el determinante de una ley autista (en el sentido que le dan al término los ya citados Merino y Macedo), que carece de herramientas para garantizar los derechos y garantías de los emigrados. Esbozos para entender la acción (u omisión) del Estado paraguayo en cuestiones migratorias

Un breve análisis sobre las causas de esta omisión estatal intencionada debe incluir un puñado de factores atravesados por el Paraguay en los noventa. Uno de ellos fue, sin lugar a dudas, la política doméstica paraguaya y sus profundos rasgos de crisis. En 1989 el General Rodríguez pone final a la dictadura de 35 años del General Stroessner (personaje político de las filas del Partido Colorado o ANR). Comienza de esta manera la “transición a la democracia” en el Paraguay, encabezada por un militar –paradójicamente proveniente del mismo partido que Stroessner– quien, meses después del golpe, gana las elecciones presidenciales obteniendo también mayoría parlamentaria. Luego de este hecho, y durante el período de tiempo seleccionado para este análisis, el escenario político paraguayo se revela afectado por crisis económicas y político-sociales muy marcadas. Finalizado el período de Rodríguez, gana las elecciones Wasmosy quien sufre la intentona frustrada de golpe de Estado de Lino Oviedo en el año 1996 y preside el país en medio de una fuerte recesión económica. Ampliando esta caracterización, De Riz (2007) explica que el país sufrió tasas de PBI negativas en la década que abordamos en este artículo y que la caída de los precios internacionales de los cultivos de agro-exportación (el algodón y la soja), generaron un marcado estancamiento. Y si bien en la década que va desde 1989 a 1998 se inicia una

leve recuperación económica, en coincidencia con la apertura democrática y una modificación en la organización macroeconómica del país, se produce en este decenio una de las fallas bancarias más grandes del país afectando un 10% al PBI y a los ahorristas (Borda, 2006). En palabras de De Riz, el deterioro financiero-económico “puso de manifiesto el agotamiento del modelo productivo agrario con sus secuelas de desempleo, migraciones y crecimiento sostenido de la economía informal” (De Riz, 2007: 5). Considerando todas estas circunstancias, puede determinarse que la escalada de conflictos económicos y desequilibrios políticos afectaron al Estado, influyendo así mismo en su capacidad de lograr consenso sobre políticas públicas y crear planes y programas referidos a la emigración. De la misma manera, y con una gran implicancia, estas crisis marcaron la sostenida imposibilidad del Estado paraguayo para generar una dinámica de desarrollo social y económico que garantizara una sobrevivencia digna –derecho fundamental de todo ciudadano en su lugar de origen–. Los problemas estructurales de la economía paraguaya generaron un doble proceso: por un lado, la dificultad estructural de garantizar el derecho a no migrar; y por el otro, la falta de gobernabilidad y la falla en los sistemas de consenso y debate de planes, leyes, normativas y políticas públicas, escenario complejo para la coexistencia de grupos de intereses contrapuestos y apto para fallas en el sistema de representatividad y priorización de temáticas financiero económicas por sobre las sociales, entre otros aspectos. Otro factor relevante para el análisis son los roles ejercidos por los grupos de presión. ¿Cuáles actores y de qué manera pudieron influir –o no hacerlo– en la demanda de las políticas? Mármora (2004) sugiere que, para la agenda migratoria, los grupos de presión son los sindicatos, las empresas y la colectividad en el exterior, entre otros. Si resumimos la escena con un saldo de sindicatos débiles, fragmentados y sin poder real de veto, sostenidos sobre un índice muy bajo de sindicalización y un escaso desarrollo industrial –dependiente de financiamiento estatal para su funcionamiento, puesto que la “industrialización paraguaya” no fue una política de Estado definida y no hubo un proceso de sustitución de importaciones importante–, se observa la inexistencia de grupos de presión que pusieran el tema de la emigración en la mesa de negociaciones gubernamentales. Como tercera fuerza, la colectividad en el exterior es una “ausencia política” dentro del Paraguay –puesto que no puede votar ni hacer uso de los beneficios del “voto epistolar”, al tiempo que las condiciones monetarias y la lejanía geográfica le impiden allegarse a su país de origen a ejercer el derecho a sufragio–. En este sentido, podía haber influido desde el país de destino sobre la formulación de políticas, programas y leyes, según se lo permitiera la lógica democrática del país de origen y de recepción, pero siendo la lógica democrática en la Argentina de los noventa muy poco inclusiva para los migrantes limítrofes, se entiende que su capacidad de acción dentro de dicho país fuera dificultosa. Otro factor sustancial son las imágenes que se forman alrededor de la emigración y las acciones que el Estado y los actores sociales llevan a cabo –o no–, basándose en dicho imaginario. Una de estas posturas formadas es la de descompresión, asociada a la teoría de la válvula de escape, que sostiene que la emigración equilibra el exceso de oferta de

mano de obra, la sobre demanda de alimentos y la gran cantidad de población, al “irse” cierta parte de esos habitantes a trabajar a otros países (Mármora, 2004). Si bien esta teoría es sumamente insuficiente para explicar el fenómeno de las migraciones, suele ser utilizada de manera estratégica por parte de los sectores dominantes para generar –o no hacerlo– políticas que se avalen en esta hipótesis. El autor citado explica que esta imagen encuentra gran número de partidarios en las elites gubernamentales, quienes excusan la ausencia de legislación, programas, planes y políticas con argumentos extraídos de esta teoría. Resumida brevemente: algunos actores del Gobierno disminuyen la generación de políticas que intervengan en procesos emigratorios, amparándose en la idea de que los ciudadanos que migran al exterior “liberan” el mercado de trabajo y “alivianan” la saturación de demanda de alimentos y servicios, enviando al país de origen un constante y permanente flujo financiero: las “remesas” que se repatrían mensualmente. Se deja a la emigración “seguir su cauce” puesto que se la ve como una posibilidad de disminuir el desempleo en la sociedad expulsora y de enriquecer el circuito financiero-económico del país de origen. A pesar de que estas ideas pecan de reduccionismo, son utilizadas por los gobiernos o los grupos de poder para justificar el proceso emigratorio, entendiéndolo como una manera de conservar el “sistema económico doméstico equilibrado” y de justificar en términos monetarios el éxodo poblacional mediante la existencia de remesas. En el caso preciso del Paraguay, la “naturalización” creada por el Estado y los grupos de presión económicos en torno a este fenómeno poblacional, fundada en esos discursos de supuestos “beneficios sobre la economía y sobre el mercado laboral”, puede ser una herramienta para explicar la ausencia de políticas públicas relacionadas a los connacionales en el extranjero y su protección. De esta manera, la población potencialmente migrante –por incorporar la imagen que el Gobierno proyecta– ve en la emigración una solución al desempleo y al restringido contexto económico, signado por la desigualdad social, mientras que el Estado, avalándose en las mismas interpretaciones que emite a la sociedad, evita la elaboración de políticas públicas que contrarresten el proceso y conserva el status económico. De esta forma, los derechos humanos de los residentes fuera del país son subordinados a los intereses políticos o económicos de grandes grupos de presión internos y externos del Estado. Un último factor a analizar es la incapacidad mostrada por Paraguay para generar negociaciones estratégicas con Estados y actores no gubernamentales (incluso dentro del MERCOSUR), lo cual se evidencia en un inexistente cuerpo de convenios y tratados con las naciones que reciben la mayor parte de su emigración. Habiendo analizado la dificultad de mejorar los indicadores económicos y laborales en el período seleccionado, agravado por un desequilibrio socio-político, la capacidad de innovación y mejoría del Paraguay se veían notoriamente disminuidas. La existencia, además, de actores sociales debilitados y de pocas o nulas capacidades de negociación dentro del Bloque Regional, dan algunas respuestas para comprender mejor el “autismo” estatal con respecto a la emigración.

Conclusión: Paraguayos y emigrados...actores sociales sin protección estatal

A lo largo de este trabajo se trató de exponer el aislamiento legislativo al que sometió el Estado paraguayo a los emigrados, centrándonos en el proceso emigratorio hacia la Argentina y usando como “óptimo de comparación” los lineamientos dados por el Programa de Acción de El Cairo. Con esa meta, se analizó la legislación más importante y simbólica de ambos países, entre los años 1990-1996. La consideración inicial que guió este estudio sostiene que es función esencial del Estado generar, reforzar y sentar las bases de un contexto social, económico y político que garantice condiciones de vida dignas a sus habitantes, con accesibilidad a todos los servicios –educativos, médicos, culturales, entre otros–, y respeto de todos los derechos humanos, laborales y socio económicos de sus connacionales en el exterior. Frente a estos requerimientos, el Estado paraguayo no realizó su tarea en las temáticas migratorias. Si el contexto de origen carece de las oportunidades necesarias para la realización del ciudadano, entonces un nuevo número importante de individuos decide emigrar presionado por las acuciantes necesidades que en su entorno no puede cubrir. De esta manera, la emigración se descubre como un camino posible para satisfacer necesidades básicas mediante el trabajo u otras facilidades brindadas, al menos teóricamente, por el país receptor. Cabe remarcar que, por una parte, es evidentemente necesaria la existencia de planes a largo plazo, que regulen, estimulen y orienten la economía nacional, generando situaciones laborales que apunten a la inserción plena y a la formalización del trabajo; asimismo, la elaboración de políticas que incluyan el mejoramiento del sistema educativo y de salud buscando una atención eficaz y completa para quienes habiten en suelo paraguayo. Por otra parte, habiendo asegurado la existencia de un escenario que permita un pleno desarrollo humano es fundamental acompañar el proceso de emigración para quienes decidan ejercer el derecho a migrar. Esta tarea es más complejo, puesto que implica la elaboración conjunta de planes y acuerdos bilaterales, trilaterales o multilaterales con los países de recepción y, sobre todo, la ratificación y el acuerdo de los tratados que surgen en el MERCOSUR, considerando éstas como las vías legales por excelencia con las que cuenta el ciudadano paraguayo que migra a un país vecino. El desarrollo de políticas migratorias coherentes es un proceso sumamente dificultoso para los Estados –entendiendo que éstos no son actores monolíticos, sino que se componen de diferentes sectores y grupos estatales que ejercen presiones a favor de sus intereses, gestando normativas y legislación según influyan sobre procesos socio-económicos–. Mármora (2004) sostiene que las políticas sobre migraciones internacionales pueden influir sobre algunos flujos de población, sus movimientos, su “ilegalidad”, pero no puede esperarse que éstas modifiquen las condiciones estructurales que definieron el flujo poblacional. Para este tipo de política pública, es necesario que además de una consistente normativa sobre la migración, los Gobiernos legislen sobre los contextos que hacen a la expulsión de la población potencialmente migrante. La forma en que cada actor social percibe o transita el proceso emigratorio debe ser expresada por canales democráticos, para poder influir en la formulación de las políticas

referentes al tema. De esta manera, los emigrados, sus familiares, las organizaciones y redes sociales en el extranjero, pueden aportar caracterizaciones fundamentales para la creación de planes y programas. A lo largo de este artículo se han buscado herramientas para comprender las causas por las que el Estado paraguayo no ejecutó ningún plan sólido, ni política pública, que ejerciera una influencia tanto en el país de origen, garantizando un contexto de desarrollo social, económico, cultural, democrático, etc., como en los contextos de recepción –garantizando que los derechos humanos y la igualdad de sus connacionales con los ciudadanos del país de destino se cumplieran en su totalidad–. Es fundamental reconocer que en los últimos años las acciones estatales han tendido a mejorar la normativa vigente, por medio de la creación de una política nacional de población y de migración. En este sentido, resulta imprescindible remarcar los lineamientos de acción que se plantearon en El Cairo en 1994 y, con esa guía, construir políticas públicas que tiendan a proteger humana y laboralmente al emigrado – independientemente de su condición de regularidad administrativa–, así como a generar escenarios equitativos y justos en los países de origen, especialmente en el Paraguay. En tiempos actuales, en los que el mundo se vuelve hostil frente al trabajador migrante y los países desarrollados desalientan la inmigración mediante políticas de “cierre de fronteras” –por ejemplo, la nueva ley europea de migraciones–, con discursos altamente racistas, parece fundamental la reformulación de los lineamientos del Programa de El Cairo, la reflexión y la puesta en práctica de sus medidas y principios. Dentro de esta línea, cada país debe generar los espacios de debate necesarios para seguir las recomendaciones allí planteadas. Concluyendo, sólo resta decir que en los noventa los paraguayos que viven en la Argentina carecieron de herramientas que les permitieran hacer valer sus derechos, frente a un país de recepción que los discriminaba legalmente y a un país de origen que no garantizaba el bienestar de sus connacionales en el interior ni en el exterior. Era fundamental la elaboración de políticas públicas y acuerdos internacionales para dicho fin, resultando evidente que Paraguay no ejerció su potestad en esa área. Las consecuencias de la ausencia del Estado fueron la vulnerabilidad del migrante más pobre, la discriminación y el maltrato.

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Derechos reproductivos y salud reproductiva: Avances de los derechos y la salud reproductiva de las mujeres en el Paraguay en los últimos 15 años Juan Edgar Tullo

Introducción

Al conmemorarse 15 años de la realización de la “Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo”, realizada en El Cairo en setiembre de 1994 con la presencia de más de 180 países, resulta oportuno realizar un análisis sobre la vigencia y el estado de las contribuciones al Paraguay del Programa de Acción aprobado en dicha histórica conferencia. La CIPD tenía como objetivo analizar y llegar a acuerdos sobre la adopción de “políticas socioeconómicas y macroeconómicas adecuadas, para promover en todos los países el crecimiento económico sostenido, en el marco del desarrollo sostenible, y de movilizar recursos humanos y financieros a fin de resolver los problemas mundiales” (Naciones Unidas, 1995). En la misma se puso especial interés en “la habilitación de la mujer a fin de garantizar que participe plenamente a todos los niveles en la vida social, económica y política de su comunidad”. A quince años de la realización de la conferencia y a cinco años de cumplirse el plazo establecido para el logro de los objetivos y metas, se analiza el acceso universal a servicios de salud reproductiva, en particular de planificación familiar y de salud sexual, en concordancia con las medidas planteadas en el capitulo VII del Programa de Acción “Derechos reproductivos y salud reproductiva”. Los derechos sexuales y reproductivos son parte esencial de los derechos humanos, en especial la salud reproductiva que es un medio para lograr el desarrollo sostenible. En este aspecto, en las negociaciones de la CIPD los países participantes se comprometieron a promover un Plan de Acción en los siguientes 20 años, uno de cuyos objetivos más importantes a alcanzar en ese período era el acceso universal a servicios de salud reproductiva y planificación familiar, entendiendo que con ello se salvan vidas, se mejora la salud

de las mujeres y se alienta la igualdad entre hombres y mujeres, al tiempo que se contribuye a frenar la propagación del VIH. El presente ensayo pretende mostrar los logros alcanzados en los últimos años en el ámbito de la salud sexual y reproductiva en el Paraguay desde la perspectiva del estudio de la evolución de la tasa global de fecundidad y el uso de métodos anticonceptivos modernos. Para ello se utilizarán como fuente de información las encuestas Nacionales de Demografía y Salud Sexual y Reproductiva. Específicamente se desea destacar el avance en algunos servicios de Salud Sexual y Reproductiva a lo largo del periodo analizado, así como la atención prenatal, la prevalencia de métodos modernos, los partos institucionales y el examen de Papanicolau, entre otros aspectos relevantes de la salud de las mujeres y madres. Se considera que este análisis resultará oportuno y relevante dado que mostrará los avances de un derecho universal y más importante aun, lo que resta por hacer para llegar al cumplimiento global en materia de derechos reproductivos en nuestro país, de modo a disminuir muertes evitables por causas del embarazo, parto o puerperio. Objetivo Generales

* Evaluar los 15 años de trabajo en el campo de la salud sexual y reproductiva en el país. * Presentar tendencias de indicadores utilizados para constatar el cumplimiento de los derechos reproductivos. Objetivo Específicos

* Analizar la medida 7.6 referente a derechos reproductivos “la atención primaria de la salud debería abarcar, entre otras cosas: asesoramiento, información, educación, y servicios en materia de planificación de la familia; educación y servicios de atención prenatal, partos sin riesgos, y atención después del parto, en particular para la lactancia materna y la atención de la salud materno infantil, prevención y tratamiento adecuado de la infertilidad; interrupción del embarazo de conformidad con lo indicado en el párrafo 8.25, incluida la prevención del aborto y el tratamiento de sus consecuencias; tratamiento de las infecciones del aparato reproductor, las enfermedades de transmisión sexual y otras afecciones de la salud reproductiva”. Datos y métodos

Para abordar este estudio en función a sus objetivos, se emplea información prove-

niente de cuatro encuestas demográficas y de salud sexual y reproductiva realizadas a nivel nacional por el Centro Paraguayo de Estudios de Población. Las mismas son la Encuesta Nacional de Demografía y Salud Reproductiva ENDSR 1995/96, la Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil, ENSMI 1998, la Encuesta Nacional de Demografía y Salud Sexual y Reproductiva, ENDSSR 2004 y la realizada bajo el mismo nombre en el año 2008, ENDSSR 2008. La revisión de las cuatro encuestas permitió describir la situación pasada y actual del cumplimiento de los derechos sexuales y reproductivos, enmarcados bajo cuatro derechos y en concordancia con los objetivos planteados: derecho a la vida, a la igualdad y estar libres de todas las formas de discriminación, y a decidir tener o no hijos, o cuantos tener, y a no ser sometidos a torturas y maltratos. La metodología utilizada es cuantitativa comparativa con análisis de datos secundarios proveniente de las encuestas mencionadas. Se comparan distintos indicadores de mujeres de 15 a 44 años de edad para las encuestas ESMI 1998, ENDSSR 2004 y 2008 y el grupo de mujeres que tiene de 15 a 49 años de edad para la ENDSR 1995/96. El inconveniente encontrado al momento de analizar los derechos reproductivos en el país es la falta de estudios nacionales en los hombres, dado que las encuestas citadas se enfocan meramente en el grupo de mujeres en edad fértil (15 a 44 años de edad), mientras la recomendación del Programa de Acción proponía incluir a los hombres en el ejercicio de los derechos reproductivos. Logros y resultados

Perfil del país A continuación se presentan algunas características nacionales de relevante importancia para el análisis de los diferenciales de los derechos reproductivos. Según las proyecciones de población, hasta el año 2008 el Paraguay registraba una población de 6.230.143 personas, representando las mujeres el 49.4% de la población total. De estas el 46.5% son mujeres que tienen entre 15 y 44 años de edad, es decir mujeres en edad fértil1. La proporción de mujeres en edad fértil se ha mantenido casi constante desde el Censo de Población de 1992 (45.3%). En los últimos 15 años se observa un proceso marcado de urbanización, ya que según el censo de 1992 la población urbana era del 50,5% y la rural del 49,5%, mientras que para el año 2002 esos porcentaje ascendían a 57.7 y 42.3% respectivamente, un incremento del 14% de la población urbana en 10 años. La población paraguaya es bilingüe. La Constitución Nacional establece como idiomas oficiales el castellano y el guaraní. En este aspecto las encuestas demográficas revelan que en el año 1995 en el 41% de los hogares se hablaba habitualmente el guaraní, en el 1 Paraguay, Proyección de la Población Nacional por Sexo y Edad, 2000-2050, DGEEC 2005.

32% guaraní y español (conocido popularmente como jopará) y en el 23% de los hogares se hablaba solo español, (el 4% restante hablaba otro idioma). Luego de 13 años, en 2008, se observa una importante disminución de los hogares guaraní hablantes (pasando de 41% a 27%), incrementándose los que solo hablan español a 29% y predominando los hogares en los cuales se habla jopará (40%), nuevamente el 4% de los hogares habla otro idioma (mayoritariamente el portugués). Analizando el estado civil de las mujeres de 15 a 44 años de edad entre la ENDSR 1995 y la ENDSSR 2008 puede notarse una disminución de la proporción de mujeres casadas (43.8 a 29.1% respectivamente) en contraposición con el aumento de la unión consensual (18.5 a 24.8% según ambas encuestas). Así mismo se registra un aumento de las mujeres que nunca han estado en unión, “solteras”, pasando de 30.1 % (1995) a 38.7% (2008). Se aprecian mejoras en el nivel educativo del grupo de mujeres analizado (medido a través de los años de estudio aprobados), entendiéndose que el grado de instrucción se asocia positivamente con el nivel socioeconómico, conocimiento y práctica de determinadas conductas. En la ultima década (1998-2008) el porcentaje de analfabetas funcionales (0 a 2 años de estudio) disminuyó de 7.5% a 2.7% en incremento de las que han terminado la secundaria (12 y más años de estudio) pasando de 21.3% (1998) a 39.1% (2008) representando un aumento del 84 % en 10 años. Instituciones creadas en el ámbito público Las iniciativas de planificación familiar en el país datan de los años 70, cuando el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, MSP y BS, a través del programa de salud materno infantil, daba sus primeros pasos en la planificación de las familias. Este primer impulso no fue constante ya que entre los años 1982 y aproximadamente 1987, fue suspendida la provisión de métodos modernos de anticoncepción por parte del Estado. Posteriormente se reinicia como parte del Programa Nacional de Atención Materno Infantil y, en la actualidad, el Programa de Salud Sexual y Reproductiva, incluido el componente de Planificación Familiar, forma parte de las Políticas de Salud de dicho Ministerio. En estos avances institucionales del abordaje de la salud sexual y reproductiva, comienzan a apreciarse la importante influencia de las recomendaciones del Programa de Acción de la CIPD y de la intensa labor de cooperación de organismos como el UNFPA. En el curso de la década de los 90, y aun durante la presente década, se fueron creando distintas instancias para la promoción de la salud sexual y reproductiva, como por ejemplo: * Secretaría de la Mujer creada en 1992 a través de la Ley Nº 34, directamente dependiente de la Presidencia de la República, es la instancia estatal encargada de políticas de género de mayor rango en la estructura del Estado paraguayo, la misma brinda atención a víctimas de violencia, dando asistencia médica, legal y sicológica. * Consejo Nacional de Salud Reproductiva, creado por Decreto Nº 3197 en abril de 1994 como “Organismo formado por Instituciones y Agencias involucra-

das con la Salud Reproductiva del país, que tiene el propósito de favorecer el análisis de la problemática y la toma de decisiones que faciliten la dinámica de desarrollo, en un trabajo conjunto y coordinado”. A cargo del MSP y BS e integrado por organismos estatales, ONGs y agencias de cooperación internacional. En 1999 se conforma el Grupo Conductor, dependiente de dicho Consejo, derivando además comisiones interinstitucionales de trabajo para temas específicos, como la Comisión Nacional de Planificación Familiar y Disponibilidad Asegurada de Insumos Anticonceptivos (PF-DAIA), que tiene por objetivo proponer y desarrollar estrategias que favorezcan el acceso a servicios y suministros con la calidad y continuidad adecuadas. Planes Nacionales de Salud Sexual y Reproductiva, a partir de 1997 y hasta la actualidad, cada cuatro años el MSP y BS diseña, elabora y ejecuta planes nacionales con enfoque de género y de derechos orientados por la política de salud y sus principios de universalidad, integridad, equidad, calidad y participación. Los planes nacionales son bajados a nivel departamental con un plan de SSR para cada uno de los departamentos del país. Política de Población aprobada en el año 2005, incorpora los derechos reproductivos y la equidad de género como componentes transversales, haciendo mención explícita de los mismos en las estrategias de los ejes Familia, Capital Humano y Social. Política Nacional de Salud Integral de Adolescentes, otro avance en materia de políticas publicas en el país, fue el realizado en el año 2006 por el MSP y BS, atendiendo al grupo de los adolescentes; en este sentido hace mención a la salud sexual y reproductiva de las mujeres embarazadas adolescentes y el peligro de las ITS/VIH. Lineamientos técnicos para la Atención de Adolescentes en los Servicios de Salud (2008), desarrollados en la actualidad, que buscan la habilitación y reorientación de servicios diferenciados a adolescentes y jóvenes dentro de un modelo interdisciplinario e intersectorial con énfasis en la Promoción de la Salud. III Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres (2008-2017), es el tercer plan que ejecuta la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República, su objetivo es introducir la dimensión de la igualdad de oportunidades en todas las políticas y acciones del sector público.

Análisis de avances en Derechos Reproductivos

Para abordar este tema, se define la atención de la salud reproductiva como “el conjunto de métodos, técnicas y servicios que contribuyen a la salud y al bienestar reproductivo al evitar y resolver los problemas relacionados con la salud reproductiva. Incluye también la salud sexual, cuyo objetivo es el

desarrollo de la vida y de las relaciones personales y no meramente el asesoramiento y la atención en materia de reproducción y de enfermedades de transmisión sexual”. “Los derechos reproductivos abarcan ciertos derechos humanos que ya están reconocidos en las leyes nacionales, en los documentos internacionales sobre derechos humanos y en otros documentos pertinentes de las Naciones Unidas aprobados por consenso. Esos derechos se basan en el reconocimiento del derecho básico de todas las parejas e individuos a decir libre y responsablemente el número de hijos, el espaciamiento de los nacimientos y el intervalo entre éstos y a disponer de la información y de los medios para ello y el derecho a alcanzar el nivel más elevado de salud sexual y reproductiva. También incluye su derecho a adoptar decisiones relativas a la reproducción sin sufrir discriminación, coacciones ni violencia, de conformidad con lo establecido en los documentos de derechos humanos. En ejercicio de este derecho, las parejas y los individuos deben tener en cuenta las necesidades de sus hijos nacidos y futuros y sus obligaciones con la comunidad. La promoción del ejercicio responsable de esos derechos de todos debe ser la base primordial de las políticas y programas estatales y comunitarios en la esfera de la salud reproductiva, incluida la planificación de la familia2. Para evaluar cuantitativamente los avances en materia de derechos reproductivos se enmarca el presente análisis bajo cuatro derechos que se detallan a continuación. Se presentarán los resultados (en porcentajes) en texto y gráficos y se anexan los cuadros. 1. Derecho a la maternidad segura

“Derecho a la vida: La vida de ninguna mujer ni de su hijo/a debe ser puesta en peligro por complicaciones prevenibles de un embarazo o parto” El derecho a la vida queda reflejado a través de una maternidad segura que a su vez incluye el acceso a una atención prenatal oportuna y adecuada y acceso al parto institucional. 1.1 Acceso a una Atención Prenatal Oportuna y Adecuada Para que una atención sea oportuna debe ocurrir dentro del primer trimestre de embarazo y para que sea adecuada se requiere por lo menos de 4 atenciones (en el caso de embarazos no riesgosos)3. En este aspecto, se han logrado avances en los últimos años, incrementándose tanto el porcentaje de mujeres que acuden a la primera atención en el primer trimestre de embarazo como aquellas que reportan haber tenido 4 o más atenciones prenatales. Actualmente 78.8% de las mujeres embarazadas registran atenciones oportunas, cifra que era 20 puntos porcentuales inferior en 1995. Las atenciones adecuadas aumentaron en 24 puntos porcentuales, pasando de 66.1% en 1995 a 90.5% en 2008. Este acceso a la atención prenatal adecuada no es universal, notándose todavía dificul2 Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo, Egipto, 5-13 de septiembre, 1994, Doc. de la ONU A/CONF.171/13/Rev.1 (1995). 3 Atenciones prenatales adecuadas: 4 o más atenciones según Norma Nacional de Atención Prenatal, MSPBS, año 2006.

tades de acceso para las mujeres residentes en el área rural. Cabe destacar que las atenciones prenatales siguen predominando en el sector público, atendiendo a aproximadamente a 3 de cada 4 embarazadas. (Anexo, Cuadro 1, 2 y 3). 1.2 Acceso al Parto Institucional Que el parto sea realizado en instituciones de salud se considera elemental dado que allí se pueden realizar los cuidados necesarios y tomar medidas de precaución que salvaguarden la vida de la madre y del recién nacido. En el gráfico 1 se puede constatar un mayor acceso al parto institucional con el correr de los años, incrementándose el porcentaje de éstos en 2 puntos porcentuales desde 1995 hasta 2008. Este aumento viene acompañado de la disminución cada vez más marcada del porcentaje de partos domiciliarios. No obstante, esta practica, por lo general insegura y realizada por personal poco o nada capacitado, llega en la actualidad a 1 de cada 10 partos (11.5%) y a 2 de cada 10 en el área rural (20.8%), (Anexo, Cuadro 4). La atención del parto en instituciones de salud por parte de un profesional médico muestra una leve tendencia creciente ya que en 1995, 5 de cada 10 partos eran atendidos por médicos y en 2008 se incrementa a 6 de cada 10 partos en instituciones de salud. El resto de estos eventos son atendidos por obstetras profesionales y enfermeras, (Anexo, Cuadro 5).

Gr fico 1 / Lugar de atenci n del parto, seg n encuestas 84,6

74,1 56,8

56,3 39,3

39,7

Parto institucional 21,3

3,5 ENDSR 1995/96

4,6

4,4 ENSMI 1998

ENDSSR 2004

11,5

Parto domiciliario 3,9

Otro*

ENDSSR 2008

* Incluye NS/NR, Argentina, Brasil, etc Fuente: Cuadro 11.1 ENDSR 1995/96, Cuadro 8.4 ENSMI 1998, Cuadro 8.4 ENDSSR 2004 y Cuadro 8.16 ENDSSR 2008

2. Derecho a la planificación familiar

“Derecho a decidir tener o no hijos o cuantos tener: Todas las mujeres tienen derecho a hacer elecciones propias con respecto a la procreación” Para el estudio del derecho a la planificación familiar se analiza la Tasa Global de Fecundidad y el uso de métodos anticonceptivos, entendiéndose que el uso de algún método permite el acceso a la información y al anticonceptivo propiamente.

2.1 Tasa Global de Fecundidad La TGF es un indicador de la fecundidad y representa el número promedio de hijos nacidos vivos que tendrían las mujeres durante toda su vida reproductiva, si las tasas de fecundidad por edad obtenidas en el período de estudio se mantuvieran constantes en el tiempo. Varios son los factores que influyen en la disminución de la fecundidad de un país: cuestiones sociales, culturales e incluso económicas se asocian con la misma. Estudios recientes de Paraguay han demostrado que el factor de mayor peso para explicar la disminución de la fecundidad en el país es el aumento significativo del uso de anticonceptivos. Puede verse, en el Gráfico 2, la relación inversa que existe entre la tasa global de fecundidad y la prevalencia de uso de anticonceptivos, cuando en 1995 la TGF era casi el doble de la actual (4.3 hijos en promedio por mujer) la prevalencia de uso llegaba solo a 5 de cada 10 mujeres (50.7%), al aumentar la prevalencia a 8 de cada 10 mujeres (79.4%) la TGF disminuye a 2.5 hijos en promedio por mujer. A pesar de la disminución registrada, aun persisten diferencias de fecundidad según nivel educativo de la mujer, idioma habitualmente hablado en el hogar y nivel socioeconómico. Presentan mayores niveles de fecundidad las mujeres no escolarizadas o que solo han alcanzado 5 años de estudios (3.6 hijos en promedio), las guaraní hablantes (3.3) y las de nivel socioeconómico muy bajo (4.1 hijos en promedio por mujer).

TGF

4.3

50.7

ENDSR 1995/96

4.3 57.4

79.4

72.8 2.9

2.5

ENSMI 1998 ENDSSR 2004 ENDSSR 2008

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

% de uso de anticonceptivos

Gr fico 2 / Tendencia de la Tasa Global de Fecundidad (TGF) y de la Tasa de Prevalencia de uso de anticonceptivos, seg n encuestas

Tasa de prevalencia anticonceptiva TGF

Fuente: Cuadro 4.1 y Cuadro 5.3, ENDSSR 2008

2.2 Uso de Métodos Anticonceptivos El uso de métodos anticonceptivos esta ligado a una decisión de espaciar los nacimientos por protección o por el deseo de no tener hijos. A continuación se presentan los resultados de la tendencia de la prevalencia de uso de métodos anticonceptivos entendida como el porcentaje de mujeres casadas o unidas que al momento de la encuesta estaban utilizando algún método anticonceptivo.

Se observa claramente cómo en los últimos 13 años la planificación familiar se fue generalizando prácticamente a todas las mujeres en unión, pasando de 5 de cada 10 mujeres que usaban algún método en 1995 a 8 de cada 10 en el 2008, esto representa un aumento significativo de 57%.

Gr fico 3 / Tendencia de la prevalencia de uso de m todos anticonceptivos en mujeres casadas/unidas de 15 a 44 a os de edad, seg n encuestas

50,7

ENDSR 1995/96

72,8

79,4

ENDSSR 2004

ENDSSR 2008

57,4

ENSMI 1998

Fuente: Cuadro 5.3, ENDSSR 2008

Otro aspecto a resaltar es el cambio que las mujeres en unión vienen manifestando en relación a la preferencia del tipo de anticonceptivo a usar, una década atrás (1998) las mujeres de 15 a 44 años de edad preferían métodos modernos en un 47.7%, actualmente esa cifra se ha incrementado hasta llegar a 70.7% (2008), (Anexo, Cuadro 8). Gracias al apoyo y cooperación de entidades internacionales y a los esfuerzos nacionales el sector público logró en el año 2008 ser el principal proveedor de métodos anticonceptivos modernos a mujeres casadas/ unidas de 15 a 44 años de edad. Actualmente es el responsable de proveerle métodos al 42.3% de las mujeres en unión, (Anexo, Cuadro 9).

Gr fico 4 / Tendencia de uso de m todos anticonceptivos en la primera relaci n sexual premarital por diferentes encuestas 71,3 57,6

23,5

ENDSR 1995/96

33,2

ENSMI 1998

ENDSSR 2004

Fuente: Cuadro 7.9, ENDSSR 2008

ENDSSR 2008

Pese a ese hecho significativo, existe todavía un grupo de mujeres vulnerables que necesitan métodos modernos y son aquellas mujeres activas sexualmente que no están embarazadas ni amenorreícas actualmente, y no desean tener más hijos, pero que no están usando ningún método anticonceptivo (mujeres no usuarias en riesgo de un embarazo no deseado), y las que están usando un método anticonceptivo tradicional (Billings, ritmo, retiro). A éstas se las considera como mujeres con necesidad insatisfecha de planificación familiar, y abarca a las usuarias de métodos tradicionales. Actualmente pertenecen a este grupo el 12.9% de las mujeres casadas o unidas, este porcentaje disminuyó en 7% en los últimos cuatro años (19.5% en 2004). Otro indicador importante para evaluar los servicios de planificación familiar es el uso de métodos en la primera relación sexual, dado que en su mayoría esta relación se da antes del matrimonio o unión consensual. Se presenta la tendencia al uso de métodos anticonceptivos en mujeres de 15 a 24 años durante la primera relación sexual premarital. La proporción de mujeres que han usado algún método en su primera experiencia sexual se ha incrementado en aproximadamente 10 puntos porcentuales entre 1995 y 1998. Entre 1998 y 2004 esa proporción aumenta más de 20 puntos porcentuales y se mantiene a 2008, alcanzando al 71.3% de mujeres adolescentes o jóvenes que han usado algún método. 3. Derecho a no sufrir discriminación

“Derecho a la igualdad y de estar libres de todas las formas de discriminación, incluso en la vida sexual y reproductiva” Para comprobar la vigencia de este derecho se analizan los Conocimientos, Actitudes y Prácticas sobre VIH/Sida. No podrá hacerse de forma comparativa con encuestas de años anteriores dado que la primera vez que se incluye un modulo de VIH/Sida en encuestas demográficas de Paraguay fue en el año 2004, la encuesta de 2008 abarca la temática solo para mujeres con atención prenatal. Según establece la Constitución Nacional de Paraguay del año 1992 en su Capítulo III: Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades injustas no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios. La encuesta del año 2004 incluyó un capítulo sobre Conocimientos Actitudes y Practicas sobre Infecciones de Transmisión Sexual, ITS y VIH/Sida, teniendo en cuenta los resultados de esa encuesta encontramos que 1 de cada 4 mujeres entrevistadas (26.3%) no recibiría ni cuidaría en su casa a un pariente suyo que se enfermara del VIH/Sida y 2 de cada 5 (41.7%) mantendría en secreto si un familiar se infectara del VIH/Sida. Los resultados más alarmantes muestran que solo 1 de cada 2 mujeres entrevistadas aceptaría que un profesor/a infectado/a del VIH/Sida siga dando clases y que no permitiría que un

niño/a infectado/a del VIH/Sida asista a la misma escuela de su hijo/a (46.7 y 52.3% respectivamente). Otro aspecto de discriminación muy resaltante es que el 85% de las mujeres entrevistadas no tendrían actitudes de aceptación frente a personas con VIH/Sida.

Gr fico 5 / Actitudes de aceptaci n frente a las personas que viven con el VIH/SIDA Actitudes de aceptaci n a personas con VIH/SIDA en conjunto

15,0 37,2

Comprar a verdura o alimento de un/a... Permitir a que un ni o infectado del VIH/SIDA vaya a la misma escuela... Aceptar a que profesor/a afectado/a con VIH/SIDA siga...

47,7 53,3

No mantendr a en secreto si un familiar se infectara del VIH/SIDA

58,3 73,7

Recibir a y cuidar a en... Fuente: Cuadro 10.5, ENDSSR 2004

En la encuesta también se indagó sobre el conocimiento espontáneo de las tres formas de prevención de la transmisión sexual del VIH/Sida y sólo el 35.7% de las mujeres de 15 a 44 años respondieron usando condones en todas las relaciones sexuales, 14.4% por medio de la abstinencia y solo un 13.4% teniendo un solo compañero/fidelidad. Con relación al conocimiento de la prueba del VIH/Sida. Los resultados dicen que el 73.3 % de las mujeres de 15 a 44 años de edad han oído hablar de la prueba de VIH/Sida. Si bien es alto el porcentaje de conocimiento es interesante resaltar que apenas 1 de cada 10 mujeres (12.8%) se realizó la prueba alguna vez (ENDSSR 2004). En la encuesta del 2008 se les preguntó a todas las mujeres de 15 a 44 años de edad con nacimientos ocurridos en los 5 años anteriores a la encuesta si en la atención prenatal le ofrecieron la prueba de VIH/Sida. Los resultados dicen que a 1 de cada 2 mujeres (54.6%) le ofrecieron hacerse la prueba de VIH/Sida durante su atención prenatal. Gr fico 6 / Conocimiento espont neo, de las tres formas de prevenci n de la transmisi n sexual del VIH / SIDA, en ENDSSR 2004 35,7

Usar condones en todas las relaciones sexuales

14,4

13,9

No tener relaciones sexuales/abstinencia

Tener un solo compa ero/fidelidad

Fuente: Cuadro 10.6

4. Derecho a la protección contra la violencia

“Derecho a no ser sometidas a torturas y maltratos: El derecho de toda persona a la protección contra la violación, la agresión sexual y el acoso sexual. El derecho de los niños y niñas a la protección contra la explotación y abuso sexual” “La violencia contra la mujer es quizás la más vergonzosa violación de los derechos humanos. No conoce límites geográficos, culturales o de riquezas. Mientras continúe, no podremos afirmar que hemos realmente avanzado hacia la igualdad, el desarrollo y la paz.”4 A pesar de que en el Paraguay existen varias encuestas nacionales que exploran la violencia contra la mujer, hasta el momento no puede realizarse una comparación directa entre encuestas dado que la captación en cada encuesta no fue realizada de forma idéntica. Los patrones de comportamiento violento frecuentemente pasan de generación en generación, el hecho de haber escuchado o visto a los padres maltratarse durante la niñez o adolescencia ha sido identificado como uno de los mayores factores de riesgo para maltrato en edades adultas. Al respecto, se comparan las encuestas y se observa que a diferencia de todos los indicadores presentados éste no ha presentado mejoras con el tiempo; en 1995 el porcentaje de mujeres de 15 a 44 años de edad que durante su niñez o antes de cumplir los 15 años vio o escuchó a sus padres maltratarse físicamente era de 21.7%, 13 años posterior la cifra se mantiene casi constante presentándose el 20.2% (2008). A continuación se analizan los resultados de la encuesta del 2004 sobre Violencia Verbal, Física y Sexual. Según los resultados de la encuesta del 2004, los datos indican que el 14 % de las mujeres de 15 a 44 años fueron víctimas de violencia física antes de cumplir los 15 años de edad, según la encuesta de 2008 este porcentaje asciende a 16.8%. A las mujeres actualmente o alguna vez casadas o unidas se les preguntó si fueron víctimas de algún tipo de violencia, verbal, física y sexual El 33.4% de estas mujeres en 2004 afirmaron que fueron víctimas de violencia verbal alguna vez; en 2008 reportaron lo mismo el 36%. De cada 5 mujeres, 2 declararon violencia física (19.3 %); este valor disminuyó en 1.4% (17.9 en 2008). Además se indagó si alguna vez fueron víctimas de violencia sexual y el 7.6 % respondieron afirmativamente en 2004 y 5% en 2008, (Anexo, Cuadro 13). En la encuesta del 2004 se incluyeron preguntas relacionadas a los tres tipos de violencia: verbal, física y sexual. Las preguntas se realizaron a todas las mujeres casadas o unidas o alguna vez unidas También en la encuesta se preguntó a las mujeres actualmente casadas o alguna vez casada o unida si alguien la obligó a tener relaciones sexuales contra su voluntad. El 6.5% de las mujeres entrevistadas dijo que alguna vez en su vida alguien la obligó a tener 4 Kofi Annan, Ex Secretario General de las Naciones Unidas

relaciones sexuales contra su voluntad (violación). Al preguntar a la mujer quién fue la persona responsable de la violación encontramos que 33.5% fue el marido o compañero, 21.7% el novio/ex novio, 13% un vecino/amigo/conocido y el 12.1% su ex esposo/ ex compañero. Cabe destacar que el 88.3% de las violaciones fueron cometidos por personas conocidas de la víctima, (Anexo, Cuadro 14).

Gr fico 7 / Mujeres de 15 a 44 a os de edad actualmente o alguna vez casadas/unidas que alguna vez ha recibido violencia por parte de su pareja o ex pareja, por tipo de violencia seg n encuestas 33,4

36,0

19,3 17,9 7,6 Violencia verbal

Violencia f sica

5,0

ENDSSR 2004 ENDSSR 2008

Violencia sexual

Fuente: Cuadro 11.9 ENDSSR 2004 y Cuadro 20.5 ENDSSR 2008

Es importante analizar que de todas las mujeres que fueron víctimas de violación, solo 1 de cada cuatro mujeres pidieron ayuda a alguien, de las cuales el 66.3 % recurrió a un familiar, 20.8 % a una amiga/vecina y el 15.6 % a la policía/jefe de comunidad. Con los datos obtenidos podemos ver que la mayoría de las mujeres no conocen las organizaciones de mujeres porque solo el 3.5% de ellas acudieron las mismas en busca de ayuda. Las razones más importantes por las cuales la mujer no pidió ayuda es porque tenía vergüenza (33 %), tenía miedo a represalia (27.3 %) y porque creía que podía solucionar sola (18.1 %). Reflexiones finales

A partir de la información proporcionada por las encuestas demográficas nacionales se ha podido constatar una serie de importantes cambios en materia de salud de la mujer. No obstante se continúa excluyendo a miles de personas; en particular a las que viven en condiciones de pobreza y marginación. Lo relevante del presente informe es que constata el aumento de la prevalencia de los métodos anticonceptivos en los últimos 13 años, lo cual demuestra que se han incrementado las consejerías y capacitaciones, tanto en los servicios como en las instituciones educativas. Ese hecho hizo que la tasa de fecundidad registre una disminución llegando a 2.5 hijos por mujer en el 2008.

Otro aspecto significativo ha sido la fuente de obtención de métodos modernos ya que, por primera vez, en el año 2008 el sector público ha sido la principal fuente, superando inclusive a las farmacias. Se pudo constatar también la disminución de los partos domiciliarios a lo largo del periodo analizado. No obstante lo cual se debe seguir trabajando en la eliminación de partos domiciliarios por personal no capacitado. A pesar de todos los adelantos señalados, y de los esfuerzos realizados para difundir las formas de prevención del VIH/Sida, aún falta promoverlas con mayor intensidad en las instituciones educativas y en las de salud. La prueba de VIH/Sida debe ofrecerse al 100% de las mujeres durante su atención prenatal, de modo a eliminar desigualdades entre mujeres según el área de residencia, nivel educativo o socioeconómico. Otra materia pendiente para el país es la eliminación de todas las formas de violencia contra la mujer, para lo cual se debe trabajar desde adentro del núcleo familiar y crear redes de apoyo para las victimas.

Bibliografía -

Informe de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, El Cairo,5 a 13 de septiembre de 1994, Naciones Unidas, 1995. Censo de población y vivienda, DGEEC, 1992. Paraguay, Proyección de la Población Nacional por Sexo y Edad, 2000-2050, DGEEC 2005. Diagnostico nacional y balance regional, derechos sexuales y derechos reproductivos Paraguay - América Latina - Caribe. CLADEM 2003. Informe de Evaluación del Plan Nacional de Salud Sexual y Reproductiva 2003-2008. http://www.mujer.gov.py/plandeigualdad.htm Centro Paraguayo de Estudios de Población (CEPEP). “Encuesta Nacional de Demografía y Salud Reproductiva” ENDSR - 95/96. Paraguay, 1995 - 1996. Centro Paraguayo de Estudios de Población (CEPEP). “Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil” ENSMI - 98. Paraguay, 1998. Centro Paraguayo de Estudios de Población (CEPEP). “Encuesta Nacional de Salud Sexual y Reproductiva” ENDSSR - 2004. Paraguay, 2004. Centro Paraguayo de Estudios de Población (CEPEP). “Encuesta Nacional de Salud Sexual y Reproductiva” ENDSSR - 2008. Paraguay, 2008.

ANEXO Cuadro 1 Porcentaje de atenciones prenatales oportunas (nacidos vivos ocurridos en los últimos 5 años anteriores a cada encuesta) CARACTERÍSTICAS

TOTAL URBANA RURAL

ENDSR 1995/96 58,1 71,8 48,0

ENCUESTAS ENSMI 1998 34,8 52,5 22,6

ENDSSR 2004 68,6 75,4 60,1

ENDSSR 2008 78,8 83,8 72,4

Cuadro 2 Porcentaje de atenciones prenatales adecuados (nacidos vivos ocurridos en los últimos 5 años anteriores a cada encuesta) CARACTERÍSTICAS TOTAL URBANA RURAL

ENDSR 1995/96 66,1 81,4 54,8

ENCUESTAS ENSMI 1998 64,7 85,3 50,4

ENDSSR 2004 78,8 86,2 59,3

ENDSSR 2008 90,5 94,4 85,4

Cuadro 3 Porcentaje de lugar donde recibió la atención prenatal (nacidos vivos ocurridos en los últimos 5 años anteriores a cada encuesta) CARACTERÍSTICAS Sector público Sector privado Otro

ENDSR 1995/96 67,9 15,1 5,7

ENCUESTAS ENSMI 1998 67,3 15,9 4,8

ENDSSR 2004 71,9 18,1 4,2

ENDSSR 2008 72,6 21,6 2,9

Cuadro 4 Distribución porcentual de nacidos vivos (en los últimos 5 años anteriores a cada encuesta) por lugar de atención del parto, según total y área. ENCUESTAS

Parto Institucional

TIPO DE PARTO Parto Domiciliario

Otro*

TOTAL

ENDSR 1995/96 Total Urbana Rural

56,8 76,1 42,6

39,7 20,4 53,8

3,5 3,5 3,6

100,0 100,0 100,0

ENSMI 1998 Total Urbana Rural

56,3 81,3 39,0

39,3 15,1 56,2

4,4 3,7 4,9

100,0 100,0 100,0

ENDSSR 2004 Total Urbana Rural

74,1 84,9 60,7

21,3 11,3 33,8

4,6 3,9 5,6

100,0 100,0 100,0

ENDSSR 2008 Total Urbana Rural

84,6 92,9 74,0

11,5 4,3 20,8

3,9 2,8 5,3

100,0 100,0 100,0

*Incluye NS/ NR, Argentina, Brasil, etc.

Cuadro 5 Distribución porcentual de partos institucionales (nacidos vivos ocurridos en los últimos 5 años anteriores a cada encuesta) por tipo de asistencia profesional. CARACTERÍSTICAS

Médico Obstetra profesional Enfermera No sabe/ No responde TOTAL

ENDSR 1995/96 51,3 43,0 5,0 0,7 100,0

ENCUESTAS ENSMI 1998 52,1 42,3 5,6 0,0 100,0

ENDSSR 2004 63,2 32,9 3,4 0,5 100,0

ENDSSR 2008 63,2 32,0 1,5 3,3 100,0

Cuadro 6 Tendencias de la Tasa Global de Fecundidad y de la Tasa de prevalencia de uso de anticonceptivos según encuestas. TASA ENDSR 1995/96 TGF 4,3 TASA DE PREVALENCIA ANTICONCEPTIVA 50,7

ENSMI 1998 4,3

ENDSSR 2004 2,9

ENDSSR 2008 2,5

57,4

72,8

79,4

Cuadro 7 Tasa global de fecundidad (TGF), según educación, idioma habitualmente hablado en el hogar y nivel socioeconómico, período: junio 2005 a mayo 2008.

CARACTERÍSTICAS TOTAL

TGF (15-44) 2.5

EDUCACIÓN (AÑOS APROBADOS DE ESTUDIO) 0-5 6 07-11 12 y más

3.6 3.0 2.7 2.0

IDIOMA HABLADO EN EL HOGAR Guaraní Español Español y Guaraní

3.3 2.2 2.1

NIVEL SOCIOECONÓMICO Muy Bajo Bajo Medio Alto Muy Alto

4.1 2.8 2.0 2.0 1.5

Cuadro 8 Tendencia de uso de métodos anticonceptivos en mujeres casadas/ unidas de 15 a 44 años de edad, según método utilizado, de acuerdo a diferentes encuestas. USO Y MÉTODO

ENCUESTAS ENSMI 98 ENDSSR 2004 57.4 72,8 47.7 60,5 13.1 15.0 11.1 11.5 7.3 11.9 8.0 11.5 0.0 0.1 7.5 10.4 0.5 0.2 0.0 0.0

USAN Métodos Modernos Píldora DIU Condón Esterilización femenina Vasectomía Inyección Métodos vaginales MELA

ENDSR 95/6(a) 50.7 41.3 13.5 7.6 6.5 6.8 0.0 6.2 0.7 0.0

ENDSSR 2008 79.4 70,7 18.0 12.3 13.2 9.9 0.2 16.5 0.1 0.6

Métodos Tradicionales Ritmo Retiro Billings Otros

9.5 3.0 3.4 3.1 0.0

9.7 2.8 5.4 1.5 0.0

12,3 6.7 4.5 1.0 0.0

8,7 4.1 4.3 0.4 0.0

No Usan

49.3

42.6

27,2

20,6

TOTAL

100.0

(a) Mujeres de 15 a 49 años. (*) Incluye 1 caso de vasectomía

Cuadro 9 Distribución porcentual de fuente de obtención de anticonceptivos modernos, mujeres casadas/unidas de 15 a 44 años que usan actualmente métodos modernos, según fuente. FUENTE DE OBTENCIÓN DE MÉTODOS Sector Público Sector Privado Farmacia Otra Fuente TOTAL

ENDSSR 2004 36,3 15,1 43,4 5,2 100,0

ENDSSR 2008 42,3 10,7 41,3 5,7 100,0

Cuadro 10 Tendencia de uso de método anticonceptivos en mujeres de 15 a 24 años de edad en su primera relación sexual, por estado civil cuando la primera relación. Según diferentes encuestas. TOTAL MUJERES

ENCUESTA

ESTADO CIVIL CUANDO LA PRIMERA RELACIÓN

ANTES DE LA UNIÓN

CASADAS O UNIDAS

% USANDO N° DE CASOS % USANDO N° DE CASOS % USANDO N° DE CASOS

ENDSR 1995/96

23.6

ENSMI 1998

31.3

ENDSSR 2008

70.5

ENDSSR 2004

1364

23,5

778

56.3

1080

33,2

1832

652

57,6

1698

1649

71,3

1573

24.2

21.6

39.5

57.3

284

126

183

125

Cuadro 11 Actitudes de aceptación frente a las personas que viven con el VIH/Sida. ENDSSR 2004

Recibiría

Aceptaría que

familiar se

afectado/a

y cuidaría en

en secreto si un

pariente suyo

infectara del

su casa a un

que se enfermara TOTAL

No mantendría

VIH/SIDA 73,7

VIH/SIDA 58,3

Permitiría que

Compraría

del VIH/SIDA

alimento de un/a

personas con

escuela de su

que tiene SIDA

en conjunto

47,7

37,2

15,0

profesor/a

un niño infectado

con VIH/SIDA

vaya a la misma

siga dando clases 53,3

hijo

verdura o

vendedor/a

Actitudes de

aceptación a VIH/SIDA

Cuadro 12 Porcentaje de mujeres de 15 a 44 años de edad que durante su niñez o adolescencia alguna vez vio o escuchó a sus padres maltratarse físicamente, según encuestas. ENCUESTA

ENDSR 1995/96 ENSMI 1998 ENDSSR 2004 ENDSSR 2008

ALGUNA VEZ VIO O ESCUCHÓ SUS PADRES MALTRATARSE 21,7 18,2 20,8 20,2

Cuadro 13 Porcentaje de mujeres de 15 a 44 años de edad actualmente o alguna vez casadas/ unidas que alguna vez ha recibido violencia por parte de su pareja o ex pareja, por tipo de violencia según encuestas. ENCUESTA ENDSSR 2004 ENDSSR 2008

VIOLENCIA VERBAL 33,4 36,0

VIOLENCIA FÍSICA 19,3 17,9

Cuadro 14 Distribución porcentual de las personas responsables de la violación.

Persona que la obligó a tener relaciones sexuales por primera vez Esposo/ Compañero Novio/ ex-novio Maestro/ Vecino/ amigo/ conocido Ex-esposo/ Ex-compañero Desconocido Tío/ Primo Padre/ Padrastro Patrón/ Hijo del patrón Otro* TOTAL

VIOLENCIA SEXUAL 7,6 5,0

TOTAL 33,5 21,7 13,8 12,1 11,5 3,4 2,0 1,9 0,2 100,0

Mujeres dentro y fuera del hogar, desigualdades vigentes Verónica Herrero

Es preciso que mujeres y hombres participen e intervengan por igual en la vida productiva y reproductiva, incluida la división de responsabilidades en cuanto a la crianza de los hijos y al mantenimiento del hogar. (CIPD, 1994, 4.1). En materia de igualdad entre hombres y mujeres, el siglo XX se destaca como el período de mayor impulso de las ideas y logros en cuanto a las prácticas en tal dirección. Si bien en algunas sociedades la igualdad era ya aceptada de manera generalizada a finales del siglo, en términos globales la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD) de 1994 constituye un hito en el sentido, al marcar una adhesión explícita de los países participantes a las enunciaciones de derechos, metas y prioridades, reconociendo la vocación mayoritaria hacia la igualdad entre los géneros. En América Latina, como en otras regiones, los obstáculos son de diferente índole, entre ellos culturales, vinculados con las prácticas sociales que dificultan llevar a la cotidianeidad las normas e ideas tendientes a disminuir las diferencias de derechos entre hombres y mujeres en los espacios públicos, y quizá en mayor medida por tratarse de los hechos del propio ámbito privado, a generar más paridad en el seno de los hogares. Como resultado positivo de las Convenciones internacionales1 y en particular de la CIPD, la transferencia a los ámbitos políticos de las pautas convenidas, ha logrado en la región un marco de aceptación de pautas de paridad en sus leyes y normativas. Sin embargo, las prácticas cotidianas, descriptas a través de múltiples indicadores, reflejan una enorme brecha entre hombres y mujeres, distante del ideal promovido por las propias legislaciones nacionales. 1 Naciones Unidas (1995, 1996, 1999, 2000); OEA (1994); CEPAL (2004a).

La región de América Latina puede considerarse adherida, en términos macro, a la noción de igualdad de género pero con dificultades notorias en el proceso de instalación de la práctica concreta en beneficio de los propios individuos en el nivel micro-social. Los individuos y los hogares de América Latina distan de exhibir en los indicadores de comportamientos y conductas concretas, una situación de paridad favoreciendo, en sinnúmero de situaciones, la prevalencia del hombre y la relegación de la mujer en la sociedad. En este trabajo se intenta reflejar los aspectos tratados por la CIPD relativos a la igualdad de género que aún representan un desafío para las políticas nacionales, pero también para los programas y acciones cuya responsabilidad no es exclusiva de los gobiernos, sino también de las organizaciones del tercer sector, de las comunidades y los propios individuos como protagonistas y agentes de cambio de la realidad que los afecta. No obstante que en algunos aspectos se han producido avances evidentes en la región, como es el caso del acceso a educación básica y algunos cuidados de la salud, el mensaje principal resultante de observar los hechos estilizados a través de referencias al discurso de los afectados y de las estadísticas disponibles, es que los resultados son aún muy reducidos frente a la magnitud del problema. El caso paraguayo no dista significativamente de la media de la región, y se destacarán los aspectos centrales que determinan su problemática particular en la materia. El espectro de la desigualdad: dimensiones relevantes del análisis actual de la marginación de las mujeres

1. Acceso a educación “A mi hija, la mayor, la saqué de la escuela. Ella no es buena para aprender y en la casa hay muchas cosas para ayudar” (Rosario, 37 años, residente en zona rural).2 La propuesta de la CIPD referida a la igualdad de oportunidades en cuanto a educación, explicita que “la educación es uno de los medios más importantes para habilitar a la mujer con los conocimientos, aptitudes y la confianza en sí misma que necesita para participar plenamente en el proceso de desarrollo” (inciso 4.2), y evalúa que si bien se ha ampliado considerablemente el acceso a educación básica, resta completar la inclusión generalizada elemental que significa la alfabetización de un elevado número de mujeres. En América Latina y el Caribe, tanto en 1995 como en 2005, es algo más elevado el porcentaje de mujeres analfabetas que el correspondiente a los hombres de 15 años y más3. 2 La presente y las restantes en este trabajo, son citas textuales de entrevistas en profundidad desarrolladas entre 2006 y 2009 para diferentes estudios propios de la autora. Cuando corresponde a una cita tomada de texto se indica. 3 Según datos de CEPALSTAT, para la región, en 1995, el 12,8% de la población de 15 años y más era analfabeta, mientras que entre las mujeres, este indicador alcanzada al 14,1%. Transcurrida una década, el analfabetismo se redujo a 9,5% para la población total mientras que para las mujeres alcanzó a 10,3%.

Cabe destacar que la reducción evidenciada en el analfabetismo superó el 25% para el período considerado tanto a nivel total como para las mujeres en su conjunto. El acceso a los diferentes niveles educativos en la región ha superado todo tipo de barreras a la equidad de géneros en cuanto a las normas legales vigentes (Figura 1). Se observa además, dada la creciente incorporación de las mujeres a los niveles educativos superiores, un mayor stock de mujeres con niveles completos cada vez más elevados, y una reducción en el porcentaje de mujeres con educación elemental únicamente, en relación con los logros educativos de los hombres. La información sobre años de escolaridad por género para el período 1994-2007, muestra mejoras en todos los casos (CEPAL, 2008). Asimismo, como es de esperar, los países que más desigualdad presentaban al inicio del período son los que logran un cambio más notorio frente a países donde las mujeres ya evidenciaban una participación relativa elevada.

Figura 1 / Relaci n entre varones y mujeres en los diferentes niveles educativos 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4

Primario

0,2

Secundario Terciario

0 Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Paraguay

Per

Fuente: Elaboraci n propia con datos de CEPAL. Estad sticas de g nero. Perfil de pa ses. Datos para 2006.

Las desigualdades actuales en la educación vinculadas con el género se derivan más de otras problemáticas, tales como el trabajo infantil y juvenil –en especial el trabajo no remunerado en sus hogares que afecta especialmente a las niñas y adolescentes (Milosavljevic, 2007)–, las actividades en los ámbitos rurales y con el embarazo adolescente (Climent, 2003; Rodríguez, 2007). En todos estos casos, la mayor o menor asistencia escolar y culminación de niveles relativa de las mujeres se caracteriza por un fuerte diferencial por estratos socioeconómicos.

2. Las madres solas, “las jefas de hogar” La realidad de las madres solas marca otro de los desafíos pendientes de las proclamas consensuadas en El Cairo. Entre las recomendaciones de la CIPD se enumeran algunas relativas a la situación de las mujeres al frente de hogares, analizado en términos genéricos enmarcados en el concepto de jefas de hogar. Podemos destacar las siguientes recomendaciones, ya que enfatizan las situaciones que enfrentan habitualmente las jefas de hogar: * El objetivo es promover la igualdad de los sexos en todas las esferas de la vida, incluida la vida familiar y comunitaria, y alentar a los hombres a que se responsabilicen de su comportamiento sexual y reproductivo y a que asuman su función social y familiar. (4.25) * Los gobiernos deberían adoptar medidas para asegurar que los niños reciban apoyo financiero adecuado de sus padres, entre otras cosas, velando por que se cumplan las leyes relativas al pago de alimentos. Los gobiernos deberían considerar la posibilidad de modificar sus leyes y sus políticas para que los hombres cumplan sus responsabilidades y proporcionen apoyo financiero a sus hijos y a su familia. (4.28) * Se debería prestar más atención al tiempo que exigen de la mujer sus responsabilidades de criar a los hijos, atender los quehaceres domésticos y realizar actividades que generan ingresos (4.11). * Los gobiernos deberían ayudar a las familias monoparentales (5.13). La preocupación sobre la situación que enfrentan muchas jefas de hogar se vincula de manera, no directa pero si extendida4, con los hogares que ellas encabezan y la condición de pobreza. García y Oliveira (2005: 30) al delimitar estos hogares, exponen como problemas los trasfondos sociales que suelen reflejar: “Unidades domésticas con hijos dependientes que responden al incremento de las separaciones, los divorcios, los abandonos masculinos y los embarazos en mujeres jóvenes que luego permanecen solteras o en uniones esporádicas, especialmente cuando el varón se desvincula de las responsabilidades que resultan de estos diferentes eventos”. Diversos estudios acuerdan (Cortez et al., 2003; Lagos et al., 1998; González de la Rocha, 1999; Saracostti, 2002, Geldstein, 2000) que los hogares con jefa mujer habitualmente incluyen niños, mientras mayor es el número de niños y más pequeños de edad, entonces, más pobre suele ser este tipo de hogar; se encuentran en desventaja respecto de los hogares con núcleo conyugal completo al no poder contar con doble ingreso por participación laboral de ambos cónyuges. Las mujeres están a cargo de las responsabilidades productivas y reproductivas (Arriagada, 2007). La cantidad de miembros suele ser menor en estos hogares (CEPAL, 2004b). Las jefas, mujeres sin pareja porque nunca la tuvieron o porque dejaron de tenerla, suelen 4 Geldstein (1997) realiza un análisis profundo de la visibilidad y heterogeneidad de los hogares con jefatura femenina.

tener reducidos logros educativos formales (Geldstein, 1997). La actividad económica se concentra en sectores de elevada informalidad, entre los que se destaca el servicio doméstico (Pirás, 2006). Resultan impactados los hijos y sus responsabilidades delegadas como necesidad de la organización familiar, tal como advierte el relato presentado en Geldstein (1997: 37): “Pablo (14) lo tiene que organizar a Emanuel (9). Es el que le dice lo que tiene que hacer para ayudarlo los sábados, todos trabajamos; hasta Juan (5) agarra la escoba. A Juan lo llevo al colegio y lo va a buscar Emanuel. Pablo al mediodía está en la escuela. Cuando empiece a ir todo el día al colegio (tiene que comenzar el taller en el industrial al que asiste) no sé qué voy a hacer con los más chicos.” (Analía, doble empleo en servicio doméstico y costurera, con tres hijos aún en el hogar). En los países de la región, la jefatura femenina creció en el total de hogares (en 1994 revestía esta característica entre el 20% y 25% de los hogares, en tanto para 2007, en la mayoría de los países supera el 30% del total de hogares urbanos5).

Figura 2 / Jefatura femenina en el total de hogares Hogares urbanos 0

Hogares rurales 0 10 20 30

Argentina Bolivia (Estado... Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras M xico Nicaragua Panam Paraguay Uruguay Venezuela...

Brasil Chile Colombia Costa Rica 1994 2007

El Salvador Honduras M xico Nicaragua Panam

Fuente: Elaboraci n propia con datos de CEPALSat. Pa ses seleccionados seg n informaci n estad stica disponible.

En el caso de los hogares rurales también se registra esta regularidad, aunque el porcentaje de hogares con jefatura femenina es sistemáticamente algo inferior. En el caso de los hogares monoparentales (en general, de los cuales más del 80% de los casos corresponden a este tipo de jefatura), no aparece una tendencia general: en la mayoría de los 5 Porcentaje de hogares con jefatura femenina, según tipología del hogar, CEPALSTAT, 2009.

países se mantiene relativamente estable el porcentaje de los hogares que son comandados por una mujer, en unos pocos casos (Costa Rica, Nicaragua y Panamá) se produjo un leve aumento de la jefatura femenina, en tanto que en otros ese porcentaje cayó (El Salvador, Honduras y México). 3. Jefatura de hogar en hogares con núcleo conyugal completo y autonomía en la toma de decisiones “Mirá, vino el censista, y sin preguntarme, como estaba mi compañero, lo marcó como jefe. Le aclaré, yo soy la que gana más, soy la dueña de la casa. Sin inmutarse, ‘él es el hombre, lo ponemos como jefe, ¿no?’. Yo, porque sé de este tema, pero en otros hogares ¿qué pasa? (María Teresa, 60 años, estudios de postgrado). La relación de parentesco entre los miembros de un hogar suele establecerse en las estadísticas sociales en relación con la figura del jefe del hogar. Teniendo en cuenta que se considera jefe o jefa de hogar a “la persona reconocida como tal por los demás miembros del hogar”, puede advertirse que la representación de esta categoría, que deja entrever un importante margen de ambigüedad y discrecionalidad, contiene una carga indudable de referencia a cierta relación de poder entre los miembros del hogar. El tratamiento de la categoría jefa de hogar prácticamente está reservado para los hogares en los cuales no hay un varón en edad de comandar la familia. En el caso de hogares con núcleo conyugal completo, de interés en este apartado, la presencia del cónyuge varón limita substancialmente la posibilidad de que la mujer sea identificada en tal carácter. En parte, esta situación no exenta de violencia de género por la ubicación en un claro segundo plano en las decisiones del hogar, resulta de la manera en que este dato se capta. En la práctica la identificación del jefe surge de un encuestado (que hasta puede ser la mujer que detenta características que la podrían indicar como jefa aún con varón presente), o bien, de criterios del encuestador que puede plasmar en las estadísticas un dato prejuicioso, en el marco de una definición ambigua. Sin lugar a dudas, el crecimiento de la participación laboral femenina y la obtención de mayor ingreso que su cónyuge aumentan el reconocimiento de la mujer como jefa del hogar, aunque la relación no es de uno a uno. La Figura 3 ilustra, por una parte, el crecimiento de los hogares biparentales con jefa en el período 1994-2007 (panel izquierdo), y por otro lado, el de los hogares cuya principal generadora de ingresos es mujer (panel derecho). En términos porcentuales la variación de la jefatura femenina fue más significativa, pero los datos revelan que predomina la falta de reconocimiento de las mujeres como jefas en tanto en muchos casos son las aportantes principales a sus hogares, y que desde una perspectiva de facto (según la clasificación presentada por Gammage, 1998) corresponderían al referente decisional del hogar.

Figura 3 / Porcentaje del total de hogares biparentales de cada pa s Con jefa de hogar mujer 0

Con principal aportante de ingresos mujer

4 6 8 10 12

Argentina

Bolivia (Estado...

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

1994

El Salvador

2007

Honduras

10 15 20

Ecuador El Salvador Honduras

M xico

Nicaragua

Panam

Paraguay

Uruguay

Venezuela...

Venezuela (Rep. Bol.)

Fuente: Elaboraci n propia con datos de CEPALSat. Pa ses seleccionados seg n informaci n estad stica disponible.

Más allá de la cuestión estadística, la aplicación y uso de la categoría “jefe/jefa” implica la aceptación de la existencia de tal figura comandando los hogares, y que tal jefe es único (Gelstein, 2003). Tal como resulta de la evidencia para la región (Arriagada, 2001, 2002), si hay un varón adulto en el hogar, no hay jefatura femenina, más allá de la F contribución económica al hogar ni su rol en la toma de decisiones importantes. Explicaría en parte esta falta de reconocimiento de la jefatura femenina en hogares con núcleo conyugal completo, la hipótesis de Arriagada: “la persistencia de una identidad femenina y masculina extremadamente tradicional en la cultura latinoamericana” (2007, p. 20). En la actualidad, caracterizar a los hogares a partir de los rasgos de una sola persona integrante del mismo implica una simplificación extrema frente a la diversidad que reflejan los hogares y las familias. Más aún en la situación descripta por la que se identifica al jefe. Una de las limitaciones más evidentes del uso de esta categoría ambigua es que no facilita la identificación del impacto del sexo en la jefatura del hogar sobre los niveles de pobreza y vulnerabilidad social, que es también uno de los principales propósitos del estudio de los hogares según las características del jefe. En cuanto al rol de los organismos que relevan las estadísticas, como en diversos planos de su labor, la utilización de ciertas categorías sociales implica también una responsabilidad al captar el dato. Estos elementos dan cuenta de la carga de violencia que representa una categoría que desconoce la situación de muchas mujeres en sus hogares,

reflejando de otra manera la invisibilidad de las mismas no sólo en sus propios hogares, sino también en los espacios públicos de actuación, plasmada en la representación social en los discursos y en las políticas. Contrariamente a lo que propone la premisa acordada en la CIPD, que indica que “Las ideas tradicionales de división por sexos de las funciones de los progenitores y las funciones domésticas y de participación en la fuerza de trabajo remunerada no reflejan las realidades y aspiraciones actuales, pues son cada vez más las mujeres que, en todo el mundo, ocupan empleos remunerados fuera de su casa” (5.1), lo cierto es que el uso de la categoría “jefe/jefa” de hogar revela el alejamiento de las premisas en la práctica social cotidiana. 4. Compatibilidad de la participación en el mercado laboral y responsabilidades del hogar: dilemas más allá de la decisión personal “Yo trabajo, me da independencia, manejo mi plata y puedo comprar cosas para la casa que antes no podía o no podía decidir. Ahora lo que no puedo, es ´no trabajar´ aunque quiera quedarme a criar a mi hijo, dependemos de tener los dos ingresos. Con el tema del bebé, yo hubiera preferido no trabajar, pero no hay muchas opciones. Con esto de que a los 45 días lo tengo que dejar en la guardería, hubiera preferido no empezar todo tan pronto. Cuando lo dejé, me fui llorando todo el camino al trabajo.” (Vanesa, 25 años, maestra). Hay acuerdo generalizado en que la participación laboral de las mujeres aumentó en las últimas décadas, al punto de convertirse en el principal cambio del mercado de trabajo de la región, en tanto la participación de los varones se mantuvo prácticamente sin cambios (Lagos et al., 1998; Székely y Duryea, 1998; Oliveira y Ariza, 1999; Herrero, 2007). Este cambio implica que las problemáticas en torno a la mujer trabajadora adquieran la dimensión especial que se les atribuye desde las ópticas de los estudios laborales y de género en la actualidad, así como las demandas de políticas y medidas concretas en respuesta a tal modificación del mercado. La variable clave que explica el crecimiento de la participación femenina es el acceso generalizado a más escolaridad (Herrero, 2007; Piras, 2006; BID, 1999). La evidencia estadística (Figura 4) ilustra cómo descendió de manera notoria para el conjunto de países, la proporción de cónyuges mujeres que se dedican sólo a las tareas del hogar. El Programa de Acción de la CIPD reconoce la importancia de armonizar los tiempos de las mujeres, “haciendo posible, mediante la aprobación de leyes y reglamentos y la adopción de otras medidas apropiadas, que la mujer combine las funciones de dar a luz, amamantar y criar a sus hijos con la participación en la fuerza de trabajo” (4.4).

Figura 4 / Porcentaje mujeres c nyuges con dedicaci n exclusiva a las labores del hogar 0

Argentina Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador

1994

Honduras

2007

M xico Nicaragua Panam Uruguay Venezuela Fuente: Elaboraci n propia con datos de CEPALSat. Pa ses seleccionados seg n informaci n estad stica disponible. Hogares urbanos

Las normas vigentes en la región dan la posibilidad de reducir algunas de las dificultades relacionadas con la maternidad y crianza temprana a las mujeres insertas en puestos formales. Estas normas dejan afuera a las mujeres empleadas en sectores informales, cuya participación es muy elevada en actividades típicamente femeninas como las de cuidados y tareas domésticas. Más allá de las normas, como no se producen cambios en la manera de entender la importancia de la maternidad y la crianza, muchas veces se dejan de ejercer derechos establecidos. Una reflexión especial merece la conducta de muchas empresas que lejos de visualizar las mejoras en productividad de los empleados altamente motivados que gozan de relativo bienestar, hostigan y presionan a las mujeres en etapas claves de su desarrollo familiar. Las mujeres de la región reparten su tiempo, cada vez más, otorgando un uso proporcionalmente más elevado a las tareas de reproducción que sus pares varones. Esta asignación, que por una parte refleja persistencia en la desigualdad por el marcado influjo de los roles de género al interior de los hogares, es a su vez causa de la menor participación femenina en el trabajo remunerado o la mayor incidencia del trabajo a tiempo parcial entre ellas (Muruani, 2007). Además, la dedicación de una alta proporción del tiempo a trabajo no remunerado determina en parte la mayor exposición a pobreza de las mujeres. El análisis del uso del tiempo de varones y mujeres (Milosavljevic, 2007) muestra que ellos destinan menos tiempo a las actividades domésticas, para las cuales prevalecen notoriamente los estere50

otipos de género. Las actividades de cuidado insumen tiempo fundamentalmente a las mujeres. La condición de trabajadoras remuneradas de las mujeres, no las libera de las labores domésticas. Cualquiera sea la duración de la jornada laboral, ellas dedican mucho más tiempo que los varones a estas actividades. “Mi marido ayuda en la casa, diría que más que muchos hombres, con los chicos, la comida, los platos. Pero, sigue siendo mi obligación. Él dice: te puse el lavarropas, te cuidé los chicos, hice la comida (y a lo mejor es una noche de la semana). Él dice, te ayudo con las cosas de la casa, como si fueran ´mis´ cosas. Por ejemplo, cuida al bebito las 4 horas que voy a trabajar, y el resto del tiempo, es asunto mío, él ya lo cuidó”. (Ileana, 29 años, empleada). El tiempo destinado por las mujeres a las actividades domésticas se acrecienta cuando existen niños en el hogar. Vara (2006: 121) sugiere que la división sexual del trabajo implica para la mujer un “horario «abierta 24 horas» y realizando trabajos que no se han considerado como tales”. Aguirre et al (2005) consideran todos estos aspectos en diferentes indicadores que permiten dar cuenta de la evolución de la desigualdad en la realización del trabajo familiar doméstico. “Mi papá lleva los chicos a la guardería, al mediodía. La mayor va a la escuela de acá del barrio, por la mañana, la lleva el transporte. A la vuelta, la lleva a lo de mi mamá. Mi esposo busca los chicos a las dos y media o tres de la tarde. Los trae a casa hasta que yo vuelvo. Y si no, cuando (él) va a la tarde, a las 12,30 (el marido) deja a los chicos en la guardería, me deja en el trabajo y de ahí se va a trabajar, y mi papá después los busca”. (Elisabeth, 31 años, 3 hijos, trabaja sólo por la tarde, con empleada doméstica algunos días de la semana). Innegablemente las nuevas generaciones comparten cada vez más las tareas hogareñas, sobretodo en la crianza de los hijos6. Sin embargo, la región aún evidencia, en las normas, en las pautas sociales y en los arreglos conyugales, tareas de reproducción del hogar “que le corresponden” a las mujeres y son por lo tanto, asumidas por ellas. La CIPD (4.11), instó desde las recomendaciones a “insistir en las responsabilidades de los hombres respecto de la crianza de los hijos y los quehaceres domésticos” y a “hacer mayores inversiones en medidas apropiadas para reducir la carga cotidiana de las responsabilidades domésticas, que en su mayor parte recaen en la mujer”. El reconocimiento de las inequidades de género en el interior de los hogares contribuye de alguna manera a reducirlas, haciendo más participes a los hombres en las tareas domesticas cotidianas aún en sociedades con marcadas inequidades de género. Un aspecto importante que se deriva de la creciente participación de las mujeres en el mercado laboral, especialmente de aquellas casadas o unidas en pareja es que la carga de responsabilidad que representaba la manutención del hogar para el varón se vuelve compartida. La prevalencia del rol del varón proveedor implica enfrentar solo la realidad del mercado laboral. La precarización de las condiciones del mercado han determinado que la participación laboral de las mujeres surja en muchos casos como una estrategia del hogar (Herrero, 2007), que en su conjunto trata de encontrar la mejor manera de posicionarse. 6 Como ejemplo de las transformaciones de las relaciones de género de las nuevas generaciones, Rojas (2007) describe la situación de varones jóvenes de México).

En algunos casos, el ingreso de las mujeres apuntala el ingreso principal del varón, en otros, se localiza en sectores menos rentables pero de mayor estabilidad y sin riesgos de volatilidad. En hogares donde el varón perdió el empleo o está en riesgo de perderlo, las mujeres salen a buscar un empleo, con no pocas dificultades para conseguirlo en épocas laborales complejas. Esta diversidad de situaciones pone de manifiesto que la procuración de ingresos se ha vuelto en muchos casos un tema de profunda cooperación entre los cónyuges, más que una lucha por el poder y la hegemonía en las decisiones. Cabe insistir en que la participación de las mujeres como perceptoras de ingresos determina en gran medida el acceso del hogar a mayores niveles de bienestar, ya que reduce las posibilidades de encontrarse en situación de pobreza y permite la adquisición de activos que en muchos casos no son accesibles con un solo ingreso7. El desafío para muchos varones ha sido el reposicionamiento en el hogar y en la sociedad cuando no son los proveedores exclusivos o principales, en los casos que las mujeres se ubican como mayor aportante durante ciertas épocas de crisis, en un contexto de roles compartidos en la vida pública. 5. La discriminación laboral “Tengo estudios, muchos años de experiencia en el mercado y la empresa, no he faltado nunca, postergo mi vida por mi trabajo, pero en los ascensos y el sueldo nunca alcanzo a mis colegas varones, siempre están un paso adelante, y no es que sean mejores” (Ana, 39 años, estudios universitarios completos). La CIPD también realizó importantes recomendaciones dirigidas a los gobiernos y a los empleadores, con la finalidad de eliminar cualquier forma de “discriminación por motivos de sexo en materia de contratación, salarios, prestaciones, capacitación y seguridad en el empleo, con miras a eliminar las disparidades de ingresos entre uno y otro sexo”. Lejos se encuentra hoy la región de haber transformado la realidad del mercado laboral en cuanto a las diferentes formas que la discriminación por género tiene lugar, pero es claro que se han producido avances reales en la materia. Como muestra la Figura 5, la brecha salarial se está cerrando; en consonancia, Pirás (2006) destaca que en las diferentes dimensiones de la discriminación laboral también se notan avances importantes. Pese a los avances, la situación de las mujeres no es igual en el plano laboral. Safa (1998: 237), destaca que en algunos de los países de la región “la segregación ocupacional y las diferencias salariales juegan un papel importante en mantener la subordinación de género en los puestos de trabajo”. La segregación ocupacional (empleos femeninos) marca actualmente más desigualdad que la discriminación salarial. En parte, la menor

7 Cuando la mujer participa en el mercado laboral mejora el bienestar de su familia: mayor ingreso por lo tanto menos incidencia de pobreza y reducción de riesgos como la inseguridad financiera (Piras, 2006).

remuneración mensual de las mujeres se explica por menos horas trabajadas (en Piras, 2006; Herrero et al, 2004). Los estudios analíticos sobre las causas y la magnitud de la discriminación laboral, ge-

Figura 5 / Ingreso medio de las mujeres comparado con el de los hombres 0

100

Argentina Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador

1994

Honduras

2007

M xico Nicaragua Panam Uruguay Venezuela Fuente: Elaboraci n propia con datos de Anuario estad stico 2008 (CEPAL). Pa ses seleccionados seg n informaci n estad stica disponible. En algunos de los pa ses el dato para el 2007 corresponde al m s actualizado disponible a partir de 2004. El dato no est disponible para Paraguay.

neralmente centrados en las diferencias de remuneración8, coinciden en que gran medida las retribuciones de las mujeres son inferiores en promedio a las de los hombres al menos desde tres ópticas: (1) la remuneración total es más reducida por la alta proporción de mujeres ocupadas en trabajos de tiempo parcial; (2) las características de las mujeres, denominada en muchos casos “discriminación estadística”, ya que posee menos aspectos premiados por el mercado, por ejemplo, cuando posee menor calificación o experiencia; y (3) la considerada indiscutidamente discriminación: las diferencias no atribuibles a características o atributos. Por ejemplo, para la región se consideran como más relevantes las razones vinculadas con poseer diferentes características remuneradas por los puestos de trabajo (BID, 1999). En tal sentido es importante analizar que algunos de los aspectos

8 En términos metodológicos, predomina la aplicación de la conocida descomposición de Oaxaca, para separar las diferencias de remuneración explicadas (debidas a las características de los individuos) de aquellas diferencias no explicadas (atribuibles a algún tipo de discriminación).

que conforman las características pueden ser fruto de desigualdades de género exógenas al mercado laboral, que no hacen más que profundizar la discriminación para acceder a un puesto o para lograr condiciones laborales equiparables entre hombres y mujeres. 6. Maternidad (y paternidad) adolescente “Ahora me doy cuenta que tendría que haber estudiado. Cuando tenía 15 años quedé embarazada y dejé la escuela. La verdad, no sabía bien cómo eran las cosas, tuve que criarlo sola. Pienso que podría haber estudiado... pero ahora tengo 26 años y tres chicos, es imposible” (Clarisa, en pareja, estudios secundarios incompletos). Si bien en todos los grupos de edad se observa una reducción de las tasas de fecundidad, el grupo de 14 a 19 años evidenció una disminución menor al resto de los grupos, e incluso un crecimiento en la década del ‘90. El embarazo adolescente no desciende en la región y la región presenta uno de los índices más elevados a nivel mundial (Rodríguez, 2007). Prácticamente en todos los países con datos en la región, la proporción de adolescentes que tuvo algún hijo crece en la ronda de censos del 2000 con respecto a la ronda de los noventa (Olavarría y Madrid, 2005): el dato agregado indica que aproximadamente 76 de cada 1.000 adolescentes entre 15 y 19 años ha tenido un hijo. Es habitual relacionar la fecundidad adolescente en la región con la pobreza, carencias educativas y falta de información acerca de planificación familiar, un elemento más que profundiza la inequidades de género (Palma, 2001), dadas las implicaciones en cuanto a embarazos no buscados, no deseados u ocurridos en un momento considerado inoportuno por los progenitores, como también, considerar la vinculación con relaciones inequitativas de poder y/o vinculadas con violencia sexual. La desigualdad de género se debe principalmente a que las madres adolescentes tienen mayor probabilidad de enfrentar la ausencia de los hombres/padres (Rodríguez, 2007), además de las diferencias simbólicas, el tiempo, el cuerpo, las miradas sociales, entre otras diferencias no menores, atravesadas por profundas diferencias de género. En tal sentido, las orientaciones de la CIPD contienen elementos acerca de los cambios que deberían promover las acciones de política ante este problema social: “esfuerzos especiales por insistir en la parte de responsabilidad del hombre y promover la participación activa de los hombres en la paternidad responsable, el comportamiento sexual y reproductivo saludable, incluida la planificación de la familia; la salud prenatal, materna e infantil; la prevención de las enfermedades de transmisión sexual, incluido el VIH; la prevención de los embarazos no deseados y de alto riesgo; la participación y la contribución al ingreso familiar; la educación de los hijos, la salud y la nutrición; y el reconocimiento y la promoción de que los hijos de ambos sexos tienen igual valor”.

Reflexiones finales

* La evolución de la perspectiva en las temáticas de género en la región, desde la CIPD, fue impulsada por los compromisos asumidos en la Conferencia al tiempo de articularse con procesos acelerados de revisión de ideas y prácticas en lo relativo al género en las propias sociedades. La importancia de la CIPD en este sentido, es el andamiaje institucional que representa para las temáticas surgidas de demandas y problemáticas diversas de la población. En el caso de la desigualdad entre hombres y mujeres, no sólo representó una instancia de compromisos y reconocimiento internacional, sino que fue presentada en el marco de las interrelaciones con las demás situaciones críticas en lo demográfico y lo social que impactan de manera directa en las posibilidades de crecimiento y desarrollo. * Las tendencias presentadas de los diferentes países de la región no presentan diferencias importantes, aunque sí el estadio de logros en equidad entre hombres y mujeres. Algunos de los países iniciaron tempranamente las reformas de sus leyes y con más permeabilidad han logrado capilaridad en cada uno de los órganos de la sociedad de una nueva manera de reconocer las situaciones desiguales para tratar de reducir las brechas. Otros países de la región aparecen más rezagados relativamente, por haber iniciado con posterioridad los cambios en sus normas o por tener procesos de transformación social más dificultosos. En estos últimos podemos reconocer una notoria y vertiginosa mudanza hacia posiciones de mayor igualdad. * En términos concretos, y a pesar de los evidentes avances señalados, las desigualdades persisten marcadamente. La equidad entre géneros constituye aún un anhelo, tanto en la situación macro o global, externa a los hogares, como al interior de los mismos, influyendo las relaciones y el desarrollo de los individuos. * Ninguno de los países parece, por lo que los diferentes indicadores expresan, y esto incluye al Paraguay, haber logrado una posición que podamos considerar equitativa, lejos de los compromisos y las intenciones expresadas por los participantes de la CIPD en las diferentes dimensiones de la problemática de la desigualdad y relegación de las mujeres. * Los aspectos desarrollados no agotan la variedad de problemáticas que requieren respuestas de las políticas públicas destinadas a generar un contexto más igual entre los géneros. Entre estos aspectos claves de las desigualdades de género que afectan a las mujeres en lo público y lo privado, son de inminente prioridad: la violencia, el acceso a salud, la situación de las mujeres de edad, el acoso sexual laboral, la trata de personas y el comercio sexual forzado, con mayores consecuencias en las vidas de las mujeres y niñas socialmente más expuestas, la situación de las migrantes..., temas que exceden a las posibilidades de un reporte breve, como intenta ser éste. * Los cambios pendientes afectan por diferentes vías a los hombres. El esfuerzo hacia la equidad no deteriora sus derechos, sino por el contrario, los jerarquiza, al con-

* *

siderar que las mujeres como pares pretenden hacer similares sus potestades, al tiempo de ejercer comportamientos y conductas más justas, y por ende, socialmente deseables. Cada etapa del ciclo de vida enfrenta a las mujeres a desigualdades particulares, relacionadas con los comportamientos predominantes en cada una, las normas vigentes y las prácticas extendidas en cada ámbito nacional. Las desigualdades de género se inscriben en un marco general de inequidad social y económica. Si bien algunas de las formas de inequidad contra las mujeres son transversales a los estratos socioeconómicos (como violencia, discriminación laboral, falta de reconocimiento de tales y rol, etc.), el mayor acceso a educación e información nutre de manera desproporcionada la autovaloración y conocimiento de derechos. Las realidades nacionales de menor desarrollo y mayor desigualdad van de la mano de las situaciones de mayor desigualdad de las mujeres y dificultan la mejora en el tiempo. El camino del cambio está iniciado. La CIPD marca, en términos globales para las diferentes problemáticas vinculadas con la población, el reconocimiento de derechos en el ámbito de la comunidad mundial, entre ellas, con un rol destacado, las de género. El segundo paso que la totalidad de los países de la región ha ido desarrollando con posterioridad a la CIPD es la adecuación de las leyes internas a las declaraciones y acuerdos internacionales adheridos. Desde este nivel macro, las acciones de bisagra se concentran en la instrumentación de políticas y programas que permitan avanzar en las maneras de garantizar los derechos de los individuos. Esta etapa, en la que se encuentran la mayoría de los países, representa el mecanismo de capilaridad social de tales derechos. Los verdaderos resultados recién serán notorios y perdurables cuando se completen procesos de reconocimiento comunitario de los derechos, en los cuales ejercen un rol fundamental no sólo los programas instrumentados a través de agencias especializadas de los niveles de gobierno de alta descentralización, como comunas y municipios; sino especialmente las organizaciones no gubernamentales del tercer sector.

Finalmente, como lo marcan las experiencias del mundo desarrollado, las desigualdades de género tienden a eliminarse efectivamente cuando los individuos registran y defienden sus derechos, no solo porque realmente los conocen y demandan, sino también porque han sido internalizados los beneficios que se obtienen del empoderamiento. En diversos aspectos se han desarrollados avances concretos vinculados con las premisas de igualdad de género adoptadas por el Paraguay en la CIPD. Algunos de los programas, acciones e iniciativas que se destacan son: * Experiencias de intercambio de información sur-sur (entre Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay), en lo relativo a la equidad de género desde la óptica de los derechos humanos (UNFPA, 2008). 56

* Seminarios de igualdad de género (UNFPA, 2007) * Plan Nacional de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (UNFPA, 2002)9. Los puntos pendientes que pueden integrar una agenda de acciones concretas, en el país y en cada uno de los demás países de la región son: * Creación de conciencia de los derechos y de los mecanismos legales y comunitarios para denunciar y reclamar. * Garantizar la atención de las problemáticas más graves y urgentes de las poblaciones afectadas. * Influenciar a través de la educación y los medios de comunicación, las mejores prácticas y los logros de mayor equidad. * Producir y suministrar información estadística confiable que posibilite la elaboración de indicadores de género para diagnóstico, seguimiento y evaluación de programas y políticas. * Posibilidad de articular las fuentes de datos ya existentes y complementar con nuevas que faciliten en tratamiento de pequeñas áreas y/o poblaciones.

9 El plan está orientado a promover la incorporación de la perspectiva de género en la elaboración, coordinación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas a través de instrumentos normativos eficientes y acciones dirigidas a eliminar todas las formas de discriminación de género, así como la igualdad de oportunidades y resultados, favoreciendo la democratización de la sociedad. Se abordan los siguientes ámbitos de la igualdad de oportunidades: Derechos iguales entre Mujeres y Hombres; Cultura de Igualdad; Acceso a los Recursos Económicos y al Trabajo; Equidad en la Educación; Una Salud Integral; Una Vida Libre de Violencia; Un Ambiente Sano y Sustentable; Participación Social y Política en Igualdad de Oportunidades y Descentralización Efectiva. Para cada ámbito se promueven acciones vinculadas con las siguientes líneas de acción: denuncias, campañas de sensibilización, capacitación, difusión, cambio en las normas, impulso de iniciativas, estudios e investigaciones sobre la problemática, y en general, las políticas que promuevan el empoderamiento. Asimismo, el plan establece y define indicadores para monitoreo de la evolución de resultados.

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Contribuciones de la CIPD en materia de Migraciones Internacionales: El caso Paraguay 1994-2009 Mariana Oeyen

Vivimos una época de grandes migraciones internacionales. A medida que la población aumenta, las personas se movilizan de un país a otro en gran número (Chesnais, 1994). Esta movilidad de personas, a través de las fronteras internacionales, tiene su origen en factores económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales, que configuran el grado de desarrollo de cada país, y, al mismo tiempo, afectan la dinámica del desarrollo de las zonas de origen y de destino incidiendo sobre las condiciones de vida de los individuos y familias directamente involucrados en los movimientos, (CELADE, 1999 en Arrúa, 2009) causando así importantes consecuencias en los territorios de origen y destino. José Alberto Magno de Carvalho (2001:15), explica que para un futuro cabe esperar un aumento significativo de demanda por inmigrantes por parte de los países económicamente más avanzados como consecuencia de los ritmos de crecimiento demográfico cada vez más próximos a cero que, sumados al proceso de envejecimiento generalizado, producirán un crecimiento de la razón de dependencia demográfica de los adultos mayores, generando un aumento de la demanda por mano de obra joven proveniente de países menos desarrollados. Esta demanda de inmigrantes tenderá a ser cada vez más selectiva, concentrándose no solo en los más jóvenes sino también en aquellos más capacitados. Es en este contexto que las migraciones internacionales se han constituido como una de las cuestiones centrales entre las inquietudes de los gobiernos y organismos internacionales. Preocupaciones de las cuales Paraguay no está exento y que se han expresado desde hace ya un tiempo, tanto en las campañas políticas, como en la cotidianeidad de los medios de comunicación. Es así que los problemas debatidos en la CIPD 1994 y las potenciales soluciones plasmadas en el Programa de Acción del Cairo, en materia migratoria, se encuentran más que nunca en vigencia. Por este motivo, se considera pertinente la revisión de sus aportes al Paraguay a fin de darle una dimensión real al estado de los mismos en el momento presente, estableciendo las prioridades y sugiriendo posibles acciones para el futuro.

El objetivo del presente trabajo es revisar el estado de las contribuciones al Paraguay del Programa de Acción adoptado en la Conferencia Internacional sobre la Población y Desarrollo (CIPD), realizada de 5 al 7 de septiembre de 1994 en la ciudad del Cairo, Egipto, en materia de Migraciones Internacionales. Para lograr dicho objetivo se pretende hacer, en primer lugar, una revisión rápida de las contribuciones de la CIPD y, en segundo lugar, una síntesis de las líneas de reflexión que giran en torno al capítulo X del Programa de Acción, destinado exclusivamente a las Migraciones Internacionales. Por último, nos adentraremos en el caso específico del Paraguay presentando, a modo de contexto, una breve caracterización de la emigración de la población paraguaya en la actualidad, así como también de la población inmigrante presente en el territorio paraguayo, para luego examinar el estado de instrumentación y ejecución de la legislación paraguaya en materia de migraciones, así como de la ratificación de instrumentos regionales e internacionales de regulación migratoria. Se espera concluir este trabajo aportando con la identificación de algunas de las problemáticas más visibles y la presentación de orientaciones y recomendaciones para políticas públicas en la materia. Introducción

La conferencia del Cairo marca un hito en materia de población y desarrollo debido tanto a la importancia y la sensibilidad de los temas debatidos en las plenarias como al resultado de las mismas, presentándose en forma de un Programa de Acción aprobado por los países participantes. A lo largo de la semana del 5 al 13 de septiembre de 1994, se han debatido aspectos fundamentales relacionados a los temas de población como ser su tamaño, sus desplazamientos, la construcción de la sociedad y la familia y el respeto de los derechos humanos entre tantos otros. El Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, aprobado por consenso el 13 de septiembre de 1994, tal como figura en el informe de la Conferencia y que la Asamblea General hizo suyo en su resolución 49/128, del 19 de diciembre de 1994, marcó el inicio de una nueva era en las esferas de la población y el desarrollo (Modolo, 2001). El objetivo del acuerdo establecido en la Conferencia fue el de mejorar la calidad de vida y el bienestar de los seres humanos, promover el desarrollo humano reconociendo las interrelaciones existentes entre las políticas y los programas de población y desarrollo orientados a lograr la erradicación de la pobreza, el crecimiento económico sostenido en el contexto del desarrollo sostenible, la educación, la equidad y la igualdad entre los géneros, la reducción de la mortalidad de lactantes, niños y madres, el acceso universal a los servicios de salud reproductiva, incluyendo la planificación familiar, la salud sexual, las modalidades sostenibles de consumo y producción, la seguridad alimentaria, el desarrollo de los recursos humanos y la garantía de todos los derechos humanos, incluido el

derecho al desarrollo como derecho universal e inalienable y como parte integral de los derechos humanos fundamentales. Centrándose en el concepto de desarrollo sostenible, la Conferencia de El Cairo ofrece un aporte de importancia, buscando así el equilibrio entre las políticas demográficas, las de protección y conservación del medio ambiente y las de desarrollo, en las que reconoce y concede un papel de mayor importancia a las migraciones internacionales. Reconociendo su contribución al desarrollo tanto de los países de origen como los de destino, pone énfasis en la conveniencia de que unos y otros países favorezcan la permanencia de las poblaciones en los países de origen, alentando las migraciones temporales sobre las más permanentes e impulsando la migración de retorno (Modolo, 2001). La extraordinaria importancia concedida por la Conferencia de 1994 a las migraciones internacionales se manifiesta en el hecho de haberle dedicado un capítulo exclusivo (el Número X) en el Programa de Acción con el que culmina la conferencia. Este Capítulo, denominado “Migraciones Internacionales”, se divide en cuatro secciones: La sección A denominada “Migración Internacional y Desarrollo”, en la que se mencionan la importancia de las relaciones internacionales tanto económicas, como políticas y culturales desempeñando un papel primordial en el entendimiento de las corrientes migratorias. Las secciones B (Migrantes documentados), C (Migrantes indocumentados) y D (Refugiados, solicitantes de asilo y personas desplazadas), promueven la garantía del respeto de los derechos humanos y civiles de los inmigrantes, cualquiera sea su condición (documentados, indocumentados, refugiados solicitantes de asilo o personas desplazadas). Se complementa con la sugerencia de la necesidad que surge de identificar las causas básicas de estos tipos de inmigración para hacerle frente, así como también de reducir los factores de presión a que dan lugar a este tipo de movimientos, atacando sus causas a todos los niveles y adoptando medidas preventivas. Otros dos puntos de interés a mencionar son la promoción de servicios adecuados de salud y educación, así como la creación e implementación de programas de asistencia y rehabilitación destinados a los refugiados y los repatriados. Posterior a la CIPD 1994, la Declaración del Milenio (septiembre del 2000), realizada en el marco de una conferencia cumbre organizada por las naciones Unidas, se renueva el compromiso de adoptar medidas para respetar y proteger los derechos humanos de los migrantes, los trabajadores migratorios y sus familiares, eliminar los actos de racismo y xenofobia, cada vez más frecuentes en muchos países y sectores sociales, y promover una mayor armonía y tolerancia en todas las sociedades. El caso paraguayo

Un trabajo de investigación realizado conjuntamente por el CELADE y la CEPAL (1999), muestra que el año 1992 se presenta como un año de ruptura en los padrones de

comportamientos migratorios en el Paraguay. La emigración de paraguayos aumenta de manera exponencial y la inmigración hacia Paraguay comienza a caer ligeramente. 1) Caracterización de la emigración paraguaya Desde inicios del siglo XX hasta la actualidad, el Paraguay ha experimentado una emigración de su población a un ritmo sostenido. Datos de la CEPAL/CELADE (1999) muestran que la misma registra un aumento que pasa de 250.000 paraguayos en el exterior a inicios de los años setenta, a más de 350.000 en el año 2000, teniendo como principales destinos a la Argentina (86%), Brasil (7,7%), Estados Unidos (3,5%). Fenómeno posterior a la presentación de dicho informe es el de España, destino altamente valorado en la última década, del que se estima, según información levantada en el último Censo de Población y Vivienda realizado por el INE (Instituto Nacional de Estadísticas español), un número de paraguayos del orden de las 68.234 personas (Arrúa, 2009). Se observa que la mayor parte de los migrantes paraguayos en España se concentran en edades jóvenes, de entre 16 y 64 años, siendo en un 61% mujeres que se agrupan mayoritariamente en las edades reproductivas (15-64 años) (Arrúa, 2009), lo que deja lugar a interrogarse sobre las posibles consecuencias sobre los niveles de fecundidad en las regiones de origen. En valores absolutos, los emigrantes paraguayos provienen en su mayoría de hogares situados en áreas urbanas, dada la mayor proporción de éstos en las encuestas. Sin embargo, proporcionalmente son los hogares de las zonas rurales los que se ven más afectados por la migración de alguno de sus miembros, llegando a representar el 10,6 % de los hogares rurales los que declaran tener algún miembro del hogar en el extranjero contra 8,7% en las zonas urbanas (Barrios, 2007 en Arrúa 2009). Estos migrantes se caracterizan por ser mayormente hombres. Cabe mencionar que la proporción de mujeres que migran no es baja, revelándose pertenecer en mayoría a las zonas urbanas, a inversa de las rurales, donde aparentemente son los hombres los que migran en mayor proporción. Los departamentos expulsores son, por orden de importancia, Central, Itapúa, Alto Paraná y Caaguazú (Barrios, citada), lo cual reflejaría cierta lógica: siendo Central el departamento más poblado, se podría suponer que actúa como puente entre la migración campo-ciudad-exterior. Seguido por Itapúa y Alto Paraná que, además de muy poblados, son departamentos fronterizos lo que los caracterizaría como escenarios de flujos intensos. En lo relacionado a la distribución de migrantes por grupos de edades, se observa que las personas entre las edades de 15 y 30 años concentran el 74,3% de los migrantes (Barrios, citada), proviniendo en su mayoría de las áreas rurales para las edades más jóvenes y de las áreas urbanas en las edades adultas. El nivel de estudios de los emigrantes es, en general, limitado. Mostrando que solo el 31% declara poseer estudios de bachillerato de 4to al 6to completos, a los que se le sumaría un 33% con estudios primarios completos (de 1 a 6 grados concluidos). Respondiendo a la lógica de las migraciones internacionales, la motivación principal es la

búsqueda de un trabajo, entendiéndose por esto la necesidad de una mejoría en las condiciones de vida resultante de una remuneración mejor que permita, a la vez, aumentar los ingresos de los núcleos familiares que quedan en las regiones de origen. Hecho que se ve reflejado en el número de hogares que declaran recibir remesas que aumenta de 3% a 8,6 % entre el 2002 y el 2007 (Barrios, citada). 2) Caracterización de los inmigrantes presentes en el territorio paraguayo Para el caso de la inmigración hacia el Paraguay, no se dispone de datos y trabajos tan recientes y robustos como para la emigración de paraguayos. Lo que no significa que esta inmigración no exista y mucho menos que no genere consecuencias en el territorio nacional. La proporción de población extranjera residiendo en el Paraguay presenta un aumentó sostenido entre la década del 50 y la del 80 (MRE/OIM/UNFPA, 2003), momento a partir del cual se ha mantenido estable. Según el informe sobre Migración Internacional en América Latina y el Caribe realizado por la CEPAL/ CELADE, la inmigración hacia Paraguay muestra signos de disminuir lentamente a partir de 1992. Los principales países de origen de esta migración son los vecinos que, en orden de importancia, son: Brasil (52%), Argentina (40%) y Uruguay (2%). La relevancia de estas pocas cifras, nos permite traer a colación una discusión ampliamente instalada tanto en los medios de comunicación como en el seno de la propia población nacional, que es la “problemática” de la inmigración brasileña. Los medios de comunicación informan sobre el avance de la colonización agrícola por parte de inmigrantes brasileños y las consecuencias desfavorables sobre los pequeños agricultores paraguayos, así como sobre el impacto en el medio ambiente, dándole un carácter traumático y pintándolo de tinte político. Sin embargo, cabe mencionar que hasta el momento no se conocen estudios con características científicas que presenten pruebas empíricas del fenómeno (Souchaud, 2007). Esto nos lleva a concluir que los datos de inmigración deben tomarse con cautela. Podría existir un importante sub-registro, debido a la alta proporción de inmigrantes indocumentados. Esta situación es válida principalmente para los países limítrofes. 3) Legislación paraguaya: La legislación paraguaya contiene dos normativas básicas de regulación de las acciones migratorias, que son: a) La Constitución Nacional de 1992 (Tránsito, libertad de circulación y residencia) La Constitución Nacional de 1992, en su artículo 41 habla del derecho al tránsito o libertad de circulación de las personas, presentando una distinción clara en cuanto a los sujetos titulares del mismo. Atribuye a todos los paraguayos el derecho de residir en su patria y a los habitantes el derecho de transitar libremente por el territorio nacional, haciendo una

distinción para los extranjeros sin radicación definitiva, cuyos derechos están reglamentados por la ley de Migraciones (MRE/OIM/UNFPA, 2003). En segundo lugar, la Constitución Nacional hace referencia a la residencia en dos supuestos: 1) como derecho de los paraguayos a residir en su patria y regresar a ella en el caso de los paraguayos residentes en el extranjero; y 2) como derecho de los habitantes a cambiar su lugar de residencia. b) La Ley 978 De Migraciones Posterior a la Constitución Nacional se promulga, en 1996, la Ley 978 De Migraciones que regula la inmigración de extranjeros y la emigración y repatriación de nacionales con el objetivo de promover un flujo poblacional y fuerzas de trabajo requeridas en el país. La misma establece en su Art. 141 a la Dirección General de Migraciones como órgano ejecutor de política, definiendo sus funciones tanto exclusivas como las articuladas con las otras instituciones del Estado, organismos nacionales e internacionales y entidades privadas (MRE/OIM/UNFPA, 2003). Instrumentos regionales e internacionales de regulación migratoria También debemos citar la ratificación de instrumentos internacionales y regionales sobre la regulación y comprensión de los fenómenos migratorios, que se han convertido en herramientas claves para encontrar soluciones bilaterales a los problemas planteados y largamente discutidos en y desde la CIPD. A nivel regional Paraguay participa de dos instancias relevantes. Por un lado la Conferencia Sudamericana sobre Migraciones, instancia de decisión política en la construcción de los consensos regionales en materia migratoria. Y por otro, el Grupo de Trabajo del Mercosur en materia migratoria para la discusión y ratificación de los acuerdos regionales, reconociendo al Paraguay como miembro pleno de una estructura jurídica en la que se combinan tratados, protocolos y declaraciones del Derecho Internacional, con normas propias obligatorias dictadas por los órganos decisorios del bloque. El nivel Regional

Conferencias Sudamericanas sobre Migraciones1 La Conferencia Sudamericana sobre Migraciones (CSM) es un espacio de trabajo y diálogo entre los gobiernos de la región para concertar políticas y lineamientos sobre temas que giran en torno a las migraciones, con miras a incorporar la dimensión migra1 (CMS, Consulta del Portal Internet, 2009).

toria en los procesos de integración de América del Sur. La OIM (Organización Internacional para las Migraciones) cumple el rol de Secretaria Técnica de las Conferencias. Esta serie de conferencias se inició como proceso consultivo en Lima en el año 1999, seguido luego de ocho conferencias realizadas en Buenos Aires, Argentina (2000); Santiago de Chile (2001); Quito, Ecuador (2002); Montevideo, Uruguay (2003), La Paz, Bolivia (2004), Asunción, Paraguay (2006); Caracas, Venezuela (2007) y Montevideo, Uruguay (2008). La próxima se realizará en Quito, Ecuador a finales de septiembre 2009. Los países participantes son: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay y en la Región Andina: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, como así también Guyana y Surinam. Los gobiernos están representados por una delegación oficial conformada por funcionarios de jerarquía y funciones equivalentes (pares), responsable de formular y aplicar la política migratoria y administrar sus servicios migratorios. La CSM está consolidada con el objetivo de generar y coordinar iniciativas y programas dirigidos a promover y desarrollar políticas sobre las migraciones internacionales y su relación con el desarrollo y la integración regional. Desde un inicio se ha establecido un programa de trabajo, denominado Plan de Acción sobre Migraciones Internacionales en América del Sur, que se actualiza en el marco de las deliberaciones de cada Conferencia. Las conclusiones o recomendaciones adoptadas en cada una de las reuniones se adoptan por consenso y se expresan mediante una Declaración Final que se emite al concluir cada Conferencia. La oportunidad que brinda la realización de estas conferencias es la de posicionarse en este proceso como una instancia política en la construcción de los consensos regionales en materia migratoria. Paraguay en los Acuerdos del MERCOSUR Presentando la implementación de una política de libre circulación de personas en la región como instrumento esencial, estos acuerdos manifiestan su firme voluntad de fortalecer y profundizar el proceso de integración. Los mismos comprenden la armonización de las legislaciones nacionales en el espíritu de lo dispuesto en el Artículo 1º del Tratado de Asunción. 1) 2) 3) 4)

Los acuerdos en materia de migraciones son: Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes MERCOSUR, Brasilia, Brasil, el 6 de diciembre de 2002. Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes MERCOSUR, Bolivia y Chile, Brasilia, Brasil, el 6 de diciembre de 2002. Acuerdo sobre Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR, Brasilia, Brasil, el 5 de diciembre de 2002. Acuerdo sobre Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia y Chile, Brasilia, Brasil, el 5 de diciembre de 2002.

Los acuerdos mencionados fueron ratificados por el Paraguay en el mes de julio del corriente año, a lo que debe agregarse que la implementación de los mismos no interfiere con preceptos constitucionales ni con las disposiciones contenidos en la Ley Nº 978/96 “De Migraciones”. Por el contrario, contribuirá a facilitar en forma gradual la documentación de cientos de extranjeros originarios del Mercosur. Los mismos establecen diversos derechos contemplados a favor de los inmigrantes y los miembros de sus familias, tales como la igualdad de derechos civiles, el acceso al trabajo y al trato igualitario con los nacionales del país de residencia, la posibilidad de acceder a un seguro social, entre otros. Los puntos positivos de estos acuerdos se concentrarían en el beneficio que la normativa otorgará a la pronta tramitación de los documentos de extranjeros con intenciones de invertir en el país. Por otro lado, el acceso a categoría de migrante con Admisión Permanente, dependerá de una previa obtención con Admisión Temporal, lo que permitirá a la Dirección General de Migraciones y otras instituciones integrantes del sistema de seguridad estatal, monitorear la conducta del ciudadano extranjero dentro del territorio nacional, en un periodo de dos años y conforme a ello éste podrá o no obtener la categoría superior antes citada. Un tercer punto y más importante es la inminente necesidad de una armonización de legislaciones nacionales en materia migratoria, facilitando el mejor conocimiento y control de los flujos. Este control permitirá establecer reglas comunes para la tramitación de la autorización de residencia de los nacionales de los Estados Partes del Mercosur así como de los Estados Asociados. Los Acuerdos citados en 3 y 4 tendrán vigencia una vez ratificados por la Argentina y por Bolivia para entrar en vigor. Conclusiones

Independientemente de la intensidad de los flujos de migrantes, el origen y destino de los mismos, queda claro que en sus distintos tipos la migración internacional afecta y se ve afectada por los diferentes procesos económicos, históricos, culturales. En estos procesos se ven claramente reflejadas las relaciones de poder y cómo éstas pueden fortalecer o debilitar a los migrantes, familias, territorios de partida o destino. En base a estas preocupaciones y a los distintos elementos rescatados mediante la presentación de instrumentos y modos de operar de las políticas migratorias, se rescata como conclusiones la importancia de los siguientes puntos: * La necesidad de revisar las capacidades del Estado paraguayo en lo que se refiere a implementación de los instrumentos de regulación. Frente a la reciente entrada en vigor de los acuerdos del Mercosur en materia migratoria, el Estado paraguayo se verá obligado a armonizar sus instrumentos de regulación con los de los demás Estados integrantes del bloque.

Cabe mencionar que los mismos, tanto Brasil, Argentina, como Uruguay, son países que se inscriben en una larga tradición migratoria internacional, por lo tanto poseen una experiencia de más larga data y de mayor peso en materia migratoria, lo que se constituye como un gran desafío para el Paraguay. Vinculado con el mismo tema, se plantea la necesidad de quedar atentos a las posibles modificaciones en el tamaño de los flujos, los destinos y orígenes y el perfil de los migrantes dentro del territorio del Mercosur. * Dada la importancia que han venido tomando las instancias de discusión, como la Conferencias Sudamericanas sobre Migraciones, y de la mano con la caracterización de la emigración (con destino preferencial: Argentina) y la inmigración (proveniente de Brasil), se insiste en el refuerzo de un trabajo conjunto para la caracterización y medición de los flujos a través de un trabajo conjunto en la definición de los instrumentos de medición de los mismos. * No se debe considerar a las Migraciones Internacionales como el único tipo de movimiento de personas que puede existir entre países. Siendo Paraguay un país mediterráneo, queda sujeto a una necesidad mayor de buscar vías de comunicación con el resto del mundo a través de territorio vecinos. Estudiar sus áreas de frontera, como un elemento de análisis primordial en la comprensión de los tantos otros tipos de movimientos (pendulares) que se ven afectados y afectan simultáneamente los flujos migratorios, es uno de sus principales desafíos. * Se hace necesario realizar estudios empíricos sobre la cantidad, flujos y tipología de los inmigrantes brasileños en territorio paraguayo e igualmente sobre el verdadero peso, composición y características de las corrientes de emigración. Recomendaciones para Políticas Públicas

* Es urgente la armonización de la legislación nacional en materia migratoria buscando una adecuación a los sistemas en vigencia en el Mercosur, y examinando las mejores formas de cubrir las necesidades actuales y futuras del mercado de trabajo, dependientes de las características del desempleo y las tendencias económicas y demográficas. * Es necesario disminuir la inmigración irregular buscando documentar y regularizar a los ya presentes en el territorio nacional y garantizando, para nacionales e inmigrantes, la seguridad en el cumplimiento de la Ley, saneando los servicios de frontera y permitiendo así un control y registros de entrada y salidas más eficientes y confiables. * Urge el reconocimiento por parte del Estado de la diáspora paraguaya y la necesidad de incorporar el voto de los residentes en el exterior, reforzando los derechos cívicos de los paraguayos y como medio de legitimar este reconocimiento. Respecto a este punto se propone un censo de paraguayos residentes en el exterior.

* Se deben desarrollar estudios de frontera y establecer como laboratorios de comprensión de las dinámicas mayores que actúan en el territorio nacional y en las cuales se insertan las migratorias.

Bibliografía -

ARRÚA, E., Caracterización sociodemográfica de la inmigración paraguaya en territorio español. Trabajo presentado en: II Taller: “Paraguay como objeto de estudio de las ciencias sociales” Asunción, 7, 8 y 9 de mayo de 2009 CARVALHO, J., Para onde iremos: algumas tendencias populacionais no século XXI: Conferencia presentada em tanto que Presidente de la Unión Internacional para el Estudio Científico de la Población (UIECP) en la inauguración de la Conferencia General de Población, Salvador, Bahía, Brasil, 19/08/2001 CELADE (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía) (1999), Migración internacional en América Latina y el Caribe: algunos antecedentes empíricos, Naciones Unidas, Santiago de Chile, LC/DEM/R.296. CHESNAIS, J-C., Os fluxos e os povos, Braudel Organisation, 1994. CIPD, Plan de Acción de la CIPD, sitio Web: http://www.unfpa.org.py/download/pdf_cairo.pdf . Consultado el 25 de agosto 2009. CIPOLLA, Carlo M. (2000). Historia económica de la población mundial. Barcelona: Editorial CVILLANUrítica. CSM - Conferencias Sudamericanas sobre Migraciones: http://www.csmigraciones.info/. Consulta realizada: 11/09/09 MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DEL PARAGUAY, ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL PARA LAS MIGRACIONES, FONDO DE POBLACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, Lineamientos para una Política Nacional de Migraciones, Asunción, septiembre 2003. MODOLO, V., Migraciones Internacionales en la Conferencia Mundial de Población y Desarrollo (El Cairo, 1994). Buenos Aires, Julio 2001. SEXTA CONFERENCIA SUDAMERICANA SOBRE MIGRACIONES, DECLARACION DE ASUNCIÓN, Asunción, Paraguay 4 y 5 de Mayo de 2006. SOUCHAUD, S. (2007). Geografía de la migración brasileña en Paraguay, ADEPO, UNFPA, Asunción. VILLANUEVA, Pedro P. (1995). “El Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo”. En la 4ta reunión Nacional sobre Población: Lima Asociación Multidisciplinaria de Investigación y Docencia sobre Población, AMIDEP; Fondo de Población de las Naciones Unidas, FUNAP; Agencia Internacional para el Desarrollo, USAID. Pp. 33-43.

Artículos de prensa varios, consultados por medio electrónico.

Desequilibrios en la distribución espacial de la población y oportunidades de Desarrollo Urbano en el Paraguay Fabricio Vázquez

1. Planteamiento y justificación

La distribución de la población en Paraguay es el resultado de una inercia histórica que no solo se mantiene, sino que inclusive se refuerza con el tiempo, en la cual la políticas públicas parecen no poder orientar el crecimiento ni el flujo de la población. Como resultado de estos desajustes, la configuración territorial del país presenta una imagen desigual y muy poco operativa en términos de políticas públicas que logren disparar procesos de desarrollo humano sostenidos. Por el contrario las consecuencias de la excesiva concentración de la población en algunos puntos del territorio, presenta una sobrecarga en los servicios públicos, instituciones, infraestructuras y recursos naturales que terminan por condicionar e inclusive impedir el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. En Paraguay, la principal zona de concentración de la población corresponde a la llamada región Metropolitana de Asunción, que incluye a la capital y su área circundante, que a demás de población concentra servicios, infraestructuras y oportunidades laborales. De forma vinculada a la problemática de la excesiva concentración poblacional, otras zonas experimentan una fuerte dispersión de la población con efectos negativos sobre la misma, debido principalmente a la incapacidad del Estado en la aplicación de las políticas públicas. La transición rural-urbana de la población paraguaya es reciente, lo que modifica además el rol que, a partir de la última década, deben cumplir las zonas urbanas, nuevas receptoras del mayor porcentaje de la población nacional. Si antes la población rural era mayoritaria y se desenvolvía en un ámbito de subsistencia y sin fuertes vínculos con las zonas urbanas y por lo tanto con las políticas públicas que en esa zona se aplicaban, hoy la población urbana adquiere una nueva trascendencia más allá de su volumen estadístico. En efecto, ya no se trata solamente de constatar el crecimiento urbano, sino de in-

dagar y reflexionar sobre los nuevos roles que les son asignados a las ciudades del país, tanto de forma explícita como implícita. Este trabajo explora la problemática de las ciudades y pueblos denominadas comúnmente “del interior”, para dar cuenta de una nueva problemática y al mismo tiempo desafío que representan las mismas, las que hasta el momento no han sido planteadas como tal por los agentes públicos ni privados y que constituyen los escenarios estratégicos de intervención, así como las plataformas privilegiadas para modificar la actual estructura territorial de la distribución de la población, orientándola hacia modelos más equilibrados que aseguren y faciliten los proceso de desarrollo humano. 2. Objetivos

El presente ensayo tiene por objetivo principal presentar una lectura crítica del desarrollo y evolución de la dinámica urbana en Paraguay vinculándola al capítulo IX, Distribución de la Población, Urbanización y Migración Interna del Informe de la Conferencia Internacional sobre la Población y Desarrollo realizada en El Cairo en 1994. Los objetivos secundarios son analizar la aplicación o no de políticas públicas vinculadas a la regulación de la concentración urbana de la población y cómo ésta se ha comportado a la luz de las políticas existentes o a causa de la inexistencia u omisiones de éstas. Otro objetivo es identificar las fuerzas socio-demográficas, económicas y territoriales que dirigen, de forma anárquica, las transformaciones urbanas, tanto de crecimiento como de decrecimiento y proponer acciones alternativas de las mismas. Nuestra reflexión insiste especialmente sobre una de las recomendaciones surgidas de El Cairo 1994, y presentes en el Programa de Acción, donde se indica que “con el fin de lograr una distribución espacial equilibrada de la producción, el empleo y la población, los países deberán adoptar estrategias de desarrollo sostenible en el plano regional y estrategias que fomenten la consolidación urbana, el crecimiento de los centros urbanos pequeños y medianos y el desarrollo sostenible de las zonas rurales, inclusive la adopción de proyectos con gran densidad de mano de obra, la capacitación de los jóvenes para empleos no agrícolas y sistemas eficaces de transporte y comunicaciones. A fin de crear un contexto propicio para el desarrollo local, incluida la prestación de servicios, los gobiernos deberían pensar en descentralizar sus sistemas administrativos1”. Como se observa en estas enunciaciones, la distribución espacial equilibrada debe incorporar nuevas estrategias de desarrollo especialmente en los “centros urbanos pequeños y medianos”. Desde este posicionamiento, proponemos un análisis dirigido hacia los procesos de urbanización del Paraguay, pero focalizado en los pueblos y ciudades emergentes que no solo reconfiguran el territorio, sino que vinculan, por vez primera, a varias zonas rurales y construyen un incipiente e imperfecto sistema de ciudades en nuestro país. 1 Informe de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, Naciones Unidas, Nueva York, p. 60.

3. Desarrollo

A continuación se presenta la evolución, dinámicas, tendencias y una propuesta de recategorización urbana. a. Nacimiento y evolución del fenómeno urbano en el Paraguay El surgimiento de centros poblados en nuestro país ha sido muy dificultoso y poco diversificado como resultado de una inercia histórica en la cual las políticas públicas muy pocas veces han podido intervenir y redirigir. En efecto, se observa que las ciudades del Paraguay son resultado de necesidades específicas temporales que respondían a esquemas de integración y a la instalación de infraestructura, así como al modelo de integración internacional que imperó en cada momento histórico. De esta forma, se puede concluir que la estructura urbana paraguaya surgió en sus inicios, es decir en la época de la conquista y colonización, con una clara política de poblamiento, defensa y adoctrinamiento cristiano. En este grupo de ciudades se encuentran las del “interior”, resultado de un poblamiento vinculado a las misiones religiosas: Atyra, Altos, Tobati, Yaguarón y, obviamente, las jesuíticas. Posteriormente, en la época independiente, la gestión de estas ciudades se limitó a acompañar a las dinámicas económicas, pilotadas casi siempre por actores privados. Otro tipo de ciudades surge como resultado de estas primeras fuerzas históricas, económicas y comerciales, y pueden ser clasificadas como ciudades-puerto, que emergen valorizadas por los ríos, especialmente el río Paraguay, como Bahía Negra, Fuerte Olimpo, Concepción, Antequera, Asunción, Alberdi y Pilar entre otros, y cuyo dinamismo estuvo condicionado por las actividades portuarias, por lo que su población aumentaba o decrecía, casi siempre con aportes migratorios, bajo los designios económicos y comerciales de la región. La llegada del ferrocarril entre las últimas décadas de siglo XIX y las iniciales del XX, representa una importante innovación tecnológica de las comunicaciones en el país, así como un complemento al sistema de transporte fluvial, con el río como principal eje articulador histórico. La instalación de las vías y la conexión de la capital Asunción con otras ciudades, dinamizó una serie de poblados que, por vez primera, podían conectarse entre sí, lo que significó un aumento de la población urbana pero sin desafiar en demasía la hegemonía de la población rural. Estos centros poblados de pequeña envergadura, pueden ser denominados ciudades-tren y al igual que las ciudades-puerto, fueron solo receptoras de unos flujos regionales “en tránsito” que, de forma momentánea, activaron durante alrededor de 50 o 60 años su estructura sociodemográfica y económica. Los poblados surgidos y valorizados de este modelo son: Escobar, Sapucai, Yuty, Villarrica entre otros. Estos dos modelos de funcionamiento urbano no lograron romper ni competir con la hegemonía de Asunción, que se erigía como única referencia urbana de cierta magnitud, pero desequilibrando una estructura, de por si frágil y desigual, de ciudades y concentraciones urbanas en el país. Ambos sistemas convivieron hasta 1960 cuando hace su irrupción la ruta, una nueva “prótesis” de comunicación.

La construcción de caminos y la motorización de las comunicaciones se inician vigorosamente entre las décadas de 1960 y 1990, con la construcción de varias rutas pavimentadas haciendo posible el transito en todo tiempo, y sobre todo, con un gran incremento de la velocidad, que en los casos de barcos y trenes, se reducían a unos 30 o 40 kilómetros por hora y que con los automóviles y camiones llegaban inclusive hasta 90 kilómetros por hora. Los centros urbanos que surgen de esta dinámica son denominados ciudades-ruta, puesto que, como en los modelos anteriores, los flujos de comunicación eran los principales responsables del crecimiento urbano y el motor principal de las migraciones internas. Como se observa en los tres modelos analizados, las ciudades no son el producto de políticas diferenciadas orientadas a una mejor distribución de la población en el territorio, sino el resultado azaroso y anárquico del juego de fuerzas económicas internas y externas de distintos grados que se convierten en las verdaderas organizadoras de la población, lo que no asegura el desarrollo equilibrado de las regiones y menos aun de las ciudades, además de comprometer seriamente la sustentabilidad ambiental. Sin embargo, lo más grave es la invisibilidad de la problemática de la organización urbana por parte del Estado, debido principalmente a la ausencia de una reflexión y capacidad operativa para tomar el timón de la distribución de la población y, sobre todo, el diseño de un sistema de ciudades que no solo responda a situaciones coyunturales, sino que las ciudades sean las plataformas centrales de la aplicación de las políticas públicas en cada zona del país. En la misma línea de reflexión, el Estado paraguayo no se ha apropiado ni nutrido de las directrices especificas que surgieron de El Cairo en al año 1994, con lo que los desajustes en la distribución espacial de la población se han ido agravando, y las escasas acciones, tanto públicas como privadas2, no han producido los efectos deseados. No obstante, la situación en Paraguay aun no es extremadamente grave, a excepción de la región metropolitana de Asunción, por un nuevo fenómeno de activación y dinamización de varios centros urbanos del país, fenómeno que caracterizamos como revolucionario por sus implicaciones demográficas, políticas, institucionales y económicas. b. La nueva significación de lo urbano en el Paraguay Recién a finales del siglo XX la población paraguaya se vuelve mayoritariamente urbana, modificando no solo el mapa socio demográfico, sino también abriendo nuevas expectativas en lo referente a la gestión del desarrollo. Además, la transición política administrativa que comienza a experimentas el país desde 1989, exigió una revisión de los sistemas de administración de los departamentos y distritos, pero no focalizó su atención hacia la estructura urbana nacional. Es por ello que hoy, a quince años de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo de El Cairo, los objetivos y medidas propuestas siguen gozando de actualidad y pertinencia en Paraguay. 2 Nos referimos a las Organizaciones No Gubernamentales que, a la par que el Estado o por omisión del mismo, han desarrollado proyectos tendientes a mejorar las condiciones de poblamiento, específicamente en las zonas urbanas, con criterios de sustentabilidad ambiental.

Además, parecería que recién en la actualidad se disponen de nuevos elementos que facilitarían la implementación efectiva de dichas propuestas, manteniendo la filosofía de las mismas y agregando nuevos elementos como la participación ciudadana, las nuevas infraestructuras de comunicación que posibilitan la integración entre las diferentes zonas y regiones del país, la llegada de nuevos actores institucionales y privados a las diferentes zonas del país, así como la penetración de los medios de comunicación y la imagen de la modernidad en zonas donde hasta hace muy poco tiempo imperaba una cosmovisión eminentemente rural. Este ensayo pretende trascender la transición demográfica de lo rural a lo urbano, para explorar la evolución de las pequeñas y medianas ciudades o ciudades intermedias como una categoría especifica de la urbanidad en el Paraguay. Las mismas no suelen ser analizadas como tales ante el peso y significación de las regiones metropolitanas que concentran un gran porcentaje de la población. Se desea entonces indicar cuáles son las nuevas realidades urbanas del país que emergen, no ya bajo el modelo o la hegemonía de determinados medios de transporte, como se ha observado antes, sino por la conjunción de nuevas fuerzas locales y regionales que proveen sólidas bases y oportunidades para convertirse en contrapesos al centralismo asunceno y a la desigual distribución de la población, de los servicios y de las oportunidades. Las pequeñas y medianas ciudades experimentan diversas modificaciones que rompen con la imagen tradicional de centros poblacionales estáticos y aislados, para convertirse en nuevos dispositivos de gestión del desarrollo. c. Cambios estructurales en la economía, la sociedad y el ambiente en el Paraguay La década de 1990 se caracterizó por un conjunto de modificaciones en la estructura productiva, comercial, social e institucional del país, con impactos diferenciados en las regiones del país. Si bien estos cambios fueron lentos, modificaron la distribución espacial de la población, especialmente favoreciendo la migración rural-urbana por el surgimiento y consolidación de los centros urbanos tradicionales y otros nuevos, especialmente en el interior del país. Las transformaciones en la agricultura, por la llegada de nuevos actores, empresas que funcionan bajo la exclusiva racionalidad económica, lograron expandirse en diversas zonas, creando inclusive agro-ciudades, es decir, centros urbanos muy dinámicos que funcionan como plataformas logística del modelo moderno productivo agrícola. Así surgen nuevos poblados en los departamentos de Alto Paraná y Canindeyú, que al poco tiempo logran transformar el crecimiento económico en demográfico para crear nuevas unidades administrativas, lo que exige la oficialización de la urbanización de su centro urbano, que se convierte en ciudad oficial3. 3 Recordemos que en Paraguay el requisito para ser ciudad oficial es ser la capital de un distrito, por lo que el número de distritos coincide siempre con el número de ciudades.

Otras zonas del país que no vivieron el empuje ni la expansión de la agricultura comercial, también experimentaron cambios en sus sistemas productivos por la crisis del modelo campesino basado en el cultivo del algodón y la emergencia de otros cultivos complementarios, así como la presencia masiva de Organizaciones No Gubernamentales y proyectos de cooperación internacional que complementan los esfuerzos oficiales en la aplicación de las políticas públicas. En este mismo periodo, la década de 1990, se intensifican la construcción de rutas que interconectan diferentes zonas del país, posibilitando la creación de nuevos vínculos sociales y económicos entre las mismas. No menos importantes son el inicio de la democracia en 1989, la conformación del Mercosur que incorpora al Paraguay en un nuevo concierto regional extendido en 1991, así como la promulgación de la nueva Constitución Nacional en 1992. A este conjunto de innovaciones estructurales que experimentó la sociedad paraguaya, se debe agregar la aparición de los actores privados del sector financiero fuera de Asunción. d. Las nuevas dinámicas urbanas en las viejas ciudades El conjunto de fenómenos que acabamos de evocar tuvo fuertes impactos en la sociedad paraguaya que se manifestaron recién a partir de inicios de la década de 2000, pero aquí solo insistiremos en las consecuencias socio demográficas en general y la distribución espacial de la población en particular, que no solo pasó a ser mayoritariamente urbana, sino que posibilitó que centros urbanos experimentaran un transición inédita de funciones, pasando de ser aglomerados urbanos con una densidad relativamente baja, economías locales directamente dependientes de los escasos salarios públicos, y por lo tanto sin mucha interacción comercial interna y externa, a unas ciudades diversificadas, modernas e integradas y con unos flujos económicos, comerciales y demográficos mucho mas acelerados y dinámicos. Se puede concluir someramente que hasta la década de 1980, las ciudades del interior del país aun tenían la categoría de “pueblo”, es decir aglomerados urbanos sin mucha densidad poblacional ni diversidad de la vida social por ser enmarcadas en el mundo rural, y donde solo constituían una débil plataforma institucional pública reducida. En efecto, el sistema público local proveía los servicios de comunicaciones, salud y educación, así como asistencia técnica, y en algunos casos financiera, a las zonas rurales. Este modelo de servicios reducidos y poco eficiente moduló el funcionamiento urbano estático y desvinculado de las dinámicas externas de los pueblos hasta 1990, cuando se inicia el periodo de transición por la irrupción de las fuerzas económicas, políticas y demográficas que se citaron con anterioridad. No obstante, las nuevas ciudades no surgen de forma inmediata, sino que estuvieron madurando y dotándose de nuevos elementos para convertirse en verdaderas ciudades, es decir con cierta densidad poblacional y diversidad de actores y servicios. Esto fue posible solo a finales de la década de 1990, específicamente en los primeros años de la década del 2000, cuando las condiciones de efervescencia territorial posibilitan el surgimiento de nuevas dinámicas urbanas en los antiguos pueblos, así como la creación

y diseño de nuevas ciudades en la zona Este del país, poblada recientemente bajo el modelo de colonización agrícola. Una vez más, y como gran parte de las transformaciones estudiadas, el conjunto de modificaciones no siguió necesariamente una planificación estratégica que asegure el desarrollo nacional, sino que fueron manifestaciones aisladas, desvinculadas y por lo tanto anárquicas y azarosas de los actores, donde las políticas públicas no fueron incorporadas a la dinámica socio demográfica ni al desarrollo urbano incipiente que acarreaba. Este proceso pasó desapercibido para buena parte de la población, inclusive para los investigadores y académicos, donde la mirada al interior del país estaba focalizada casi exclusivamente en el sector rural. En efecto, se trata de la emergencia de ciudades pequeñas y medianas que no crecen mucho en términos demográficos ni físicos, pero se transforman cualitativamente de forma muy acelerada. Ese fue el momento preciso, la segunda mitad de la década de 1990, cuando se necesitaba aplicar ya las recomendaciones de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo concernientes a la consolidación de los centros urbanos de pequeño y mediano porte, para que se constituyeran en pilares del desarrollo local. A partir de allí se inicia el “período de gracia” del que aún disponemos para asumir esas medidas pero que se irá agotando inexorablemente si no se actúa desde ahora. e. Las nuevas ciudades del Paraguay A continuación se presenta y describe una tipología de ciudades surgidas de las transformaciones estructurales vividas por la sociedad paraguaya en la década de 1990 y que se aceleran a inicios del 2000. La tipología de ciudades que se propone insiste en trascender la imagen del desarrollo urbano tradicional que se reduce a pensar en Asunción, Ciudad del Este y Encarnación, pasando por alto a las ciudades menores y medianas. El objetivo de este ensayo es justamente demostrar la existencia de una realidad urbana más dinámica y referencial, que emerge de las zonas comúnmente denominadas “del interior del país” que tienen la vocación de convertirse en polos de desarrollo regional y por lo tanto aumentar su población y de esta forma reequilibrar la distribución espacial de la misma. Todo lo cual demandará la impostergable aplicación de la Política de Población ya existente y de fuerte inspiración post-Cairo. Este fenómeno es por demás auspicioso en el Paraguay contemporáneo porque el momento actual del proceso de emergencia urbana aun no desató flujos migratorios fuertes ni crecimientos poblacionales desbordantes, lo que da tiempo a una reflexión urgente y toma de medidas prácticas para planificar el desarrollo humano sostenible de estos centros urbanos y así adelantarse a las fuerzas externas que organizan los territorios, de forma indirecta y no siempre deseada, los territorios, ante la debilidad y a veces ausencia del Estado o de las instancias públicas locales y regionales. Existen algunas ciudades que pueden ser consideradas como nuevas ciudades porque no responden al patrón del poblamiento histórico del país. Las mismas están situadas en los departamentos de Canindeyú, Alto Paraná e Itapúa y son La Paloma, Puente Kyha, San 76

Alberto, Santa Rita y Maria Auxiliadora, entre las más representativas. Como se indicó antes, estas ciudades responden a las necesidades logísticas del modelo agrícola empresarial del complejo soja-trigo-maíz. Son ciudades jóvenes, todas con menos de 15 años, con una organización espacial diferente al resto de las ciudades, al menos a las tradicionales ubicadas en los departamentos de Central, Cordillera, Guaira y Paraguarí. Ciudades pequeñas y medianas, son sin embargo muy poderosas pues logran controlar y dirigir los flujos productivos regionales, además de estar dotadas de un conjunto sólido y diversificado de servicios privados (salud, educación, financieros, ocio, comunicaciones, transporte) que aseguran que el motor productivo esté en marcha. Otras ciudades que presentan un marcado dinamismo son algunas de las ciudades tradicionales, es decir centros urbanos antiguos que experimentan un gran dinamismo por la presencia de nuevos actores, principalmente servicios privados que no solo complementan sino inclusive desplazan a los servicios públicos como salud, educación, comunicaciones y finanzas. En efecto, en varias de estas ciudades recientemente activadas, las oficinas públicas de salud, educación y comunicaciones, perdieron su carácter único y hegemónico cediendo paso a financieras, bancos, clínicas, hoteles, empresas de comunicación y algunos servicios educativos, casi siempre terciarios, de origen privado. Además, el propio Estado paraguayo instala algunas nuevas oficinas que forman parte del sistema jurídico, como fiscalías y juzgados, que amplían el número de funcionarios públicos, siendo este sector preponderante para la economía local. Si antes los “pueblos” se caracterizaron por ser la prolongación del mundo rural, pero en áreas más reducidas y de escasa concentración, hoy las ciudades tradicionales revitalizadas se conciben a sí mismas ya no solamente como espacios de vida, sino de una nueva dimensión social, comunitaria y económica que se construye entre todos los actores, pero principalmente con los nuevos actores que modifican la estructura tradicional y ayudan a despertar a las mismas, convirtiéndolas en ciudades activadas y, por ende, nuevas ciudades en su funcionamiento, rol y vinculación con el resto del espacio circundante. Las ciudades que se activaron bajo este modelo son San Juan Nepomuceno, San Estanislao, Curuguaty, Yby Ya’u, Santa Rosa del Aguaray, entre otras. Las mismas desafían en forma espontánea la estructura de poder urbano, pues se convierten en referentes regionales, a veces inclusive por encima de las ciudades tradicionales que son más poderosas por ser capitales departamentales, pero que no disponen del dinamismo de las “nuevas ciudades tradicionales”. Un gran número de estas ciudades se sitúan sobre las vías de comunicación interregionales, lo que les vuelve aun más dinámicas o receptoras de parte de los flujos económicos y comerciales que transitan. Ellas se convierten en claves para el reequilibrio de la distribución espacial de la población, pues son centros urbanos que cuentan con todos los servicios básicos para asegurar una calidad de vida aceptable a la población, además de controlar la migración interregional o la destinada exclusivamente a la zona metropolitana de Asunción. En el Chaco, región eminentemente rural y casi sin ciudades, se produce un fenómeno muy similar, lo que indica que el proceso de activación de las zonas urbanas es de carácter

nacional. Las nuevas ciudades en esta región emergen por dos vías, siendo la primera la que surge de la creación de nuevos distritos administrativos, como en el caso de Teniente Irala Fernández, General Bruguez y Carmelo Peralta, entre otras. Estas ciudades son pequeños centros poblados con escasa población y dinamismo, pero constituyen las proyecciones de la futura configuración urbana del Chaco, región que adolece de graves problemas de ocupación territorial. La segunda vía de la construcción urbana en el Chaco es la elevación al rango de ciudad de los antiguos centros urbanos surgidos de la colonización canadiense y rusa en la zona central, conocida popularmente como “colonias menonitas”4. Los poblados privados de Loma Plata y Filadelfia, centros neurálgicos del sistema agroindustrial del modelo de desarrollo cooperativo de la zona, se convierten en ciudades oficiales y por ende en espacio público como resultado de la conjunción de variables sociales, demográficas, económicas, comerciales e institucionales, de forma similar al proceso de emergencia de las ciudades de la región Oriental analizada antes. En efecto, el potencial de fijación demográfica en las distintas zonas del territorio que tienen estas ciudades es crucial para construir no solo un modelo de ocupación estable y equitativa en el territorio, sino para establecer un Sistema Urbano Jerarquizado que permita la aplicación de las diferentes políticas públicas a partir de este sistema de ciudades. Finalmente, lo relevante de la transición de pueblo a ciudad o de ciudad estática a ciudad activada en las diferentes zonas del país, no fue necesariamente el crecimiento demográfico de las mismas sino una modificación sustancial de las funciones y roles urbanos para su población, creando las bases, recién hoy, para que se conviertan en poderosos centros urbanos que atraerán a una mayor cantidad de habitantes en el corto y mediano plazo. 4. Conclusiones y elementos primarios para el Sistema Urbano Jerarquizado

El desarrollo urbano y la distribución espacial de la población han sido influenciados casi exclusivamente por fuerzas del mercado, provocando desajustes en el desarrollo y poblamiento en algunas zonas, mientras que otras seguían con escasos índices de ocupación por la dispersión de la población. El caso paraguayo, caracterizado por una débil estructura urbana, tiene sin embargo un sistema tradicional de ocupación del espacio donde Asunción y su región metropolitana concentra en demasía la población, generando problemas sociales, ambientales y económicos. Las dinámicas urbanas que acabamos de describir son prometedoras como contrapesos a la centralización urbana sobre muy pocas ciudades. No obstante la evolución, situación y perspectivas de las ciudades en Paraguay representa una problemática mayor del 4 Preferimos la utilización de otra denominación, como la de Chaco central, puesto que ya no son colonias, por el nivel de desarrollo y arraigo, y menos aun menonitas, rama religiosa protestante denominada anabaptista, pues la población de esta zona profesa ya diferentes religiones, donde el anabaptismo es minoritario.

desarrollo nacional. Así como describimos las nuevas ciudades, existen otras categorías que ameritan análisis específicos y diferenciados, como las ciudades fronterizas, las ciudades ribereñas, las ciudades satélites de las zonas metropolitanas y otras más que exigen que sean pensadas de forma innovadora, no ya bajo la imagen idílica de los mundos rurales y urbanos desconectados, sino a la luz de las ultimas transformaciones estructurales en curso. En este sentido retomamos las ideas de la Conferencia Internacional sobre la Población y Desarrollo realizada en El Cairo en 1994, donde se indicaba que “El proceso de urbanización es un aspecto intrínseco al desarrollo económico y social y,... sigue un proceso de transformación en el que pasan de sociedades predominantemente rurales a sociedades predominantemente urbanas5”. En el Paraguay no han aplicado aun las medidas del Programa de Acción en estos aspectos, y, más grave todavía, muy pocos actores se plantean esta problemática por lo que, a pesar de la década y media transcurrida, las recomendaciones elaboradas siguen teniendo vigencia y constituyen un espejo en el cual mirar y comparar las políticas públicas futuras. La mayoría de las ciudades paraguayas se encuentran en este proceso lo que justifica una reflexión profunda para el diseño de un Sistema Jerarquizado de Ciudades que contemple no solo la caracterización de cada tipo de ciudades (grandes, medianas, pequeñas, o de interior, fronterizas, ruteras, etc.), sino las formas y mecanismos de articulación entre ellas así como la jerarquización de las mismas en función a la ubicación, procesos productivos, poblaciones actuales y potenciales. El Sistema Jerarquizado de Ciudades permitirá no solo una distribución más equilibrada de la población en el territorio, sino que servirá también como orientador del desarrollo regional tomando a cada ciudad, mediana o grande, con sus respectivas ciudades satélites, de forma a aplicar las políticas públicas con mayor capacidad y eficiencia. Uno de los mayores desafíos es regular y dirigir las concentraciones urbanas vinculándolas a las economías locales, principalmente rurales, para fomentar la producción sustentable y viabilizar el arraigo en las zonas pobladas y, en caso de las zonas poco pobladas, generar una migración organizada, tal como lo contempla también la reciente Política de Población del Paraguay. Uno de los mayores desafíos del Sistema de Ciudades será compatibilizar las funciones, roles y dinamismo de las ciudades medianas con las ciudades tradicionales que gozan de más poder político, pero que se encuentran en situación de desventaja por su ubicación aislada. Estos y otros factores incorporarían mucho esfuerzo en la negociación de la jerarquía de las ciudades promoviendo una redefinición de roles de cada una de ellas. Uno de los criterios a tener en cuenta en la Jerarquización de las Ciudades es su situación geográfica en relación a las vías de transporte, así como a los sistemas urbanos y metropolitanos tanto nacionales como transfronterizos. Las ciudades paraguayas, especialmente las pequeñas y medianas, han experimentado la primera ola de modificaciones estructurales sin mayores consecuencias negativas. Es 5 Informe de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, Naciones Unidas, Nueva York, p. 60.

más, se puede concluir que el dinamismo existente en la serie de ciudades que hemos analizado, son el resultado directo de las fuerzas del mercado. El gran desafío actual es adelantarse a la próxima ola de transformaciones provenientes del entorno económico mundial, regional y local, y que las mismas sirvan para diseñar, aplicar y lograr sistemas urbanos sostenibles, con acceso a servicios que aseguren el desarrollo social y económico de la población urbana y sus espacios adyacentes, es decir: que las nuevas ciudades jerarquizadas dispongan de un radio de acción regional que asegure la inclusión de la población rural de cada zona. Los quince años de atraso en la aplicación de las medidas contenidas en el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, no deben ser tomados todavía como “tiempo perdido”. Más bien pueden ser considerados hasta ahora como los “años de gracia” que nuestros procesos socio demográficos nos han brindado, y por lo tanto deben urgirnos a aplicar ya las acciones concretas que los territorios nacionales, regionales y locales demandan, en un mundo donde los límites entre lo urbano y lo rural se vuelven cada vez más difusos.

Bibliografía básica -

Vázquez, Fabricio (2006): Territorio y Población: nuevas dinámicas regionales en el Paraguay, ADEPO, GTZ, UNFPA, Asunción, Paraguay