Analista invitado
Por Kevin Goetz
EL NUEVO CONTEXTO URBANO EN EL PARAGUAY ¿QUÉ DESAFÍOS PLANTEA A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?
Definitivamente, las ciudades están llamadas a imponerse en el modelo de ocupación del espacio en el Paraguay. Efectivamente, el país ha visto multiplicarse por nueve su población urbana entre 1950 y 2012. Mientras tanto, en el mismo periodo, la población rural se ha triplicado, aunque viene decreciendo desde 2002. En términos relativos, la proporción de población urbana ha pasado de 34,6% en 1950 a más de 65% en 2012. A pesar de su importancia, es necesario ir más allá de estas cifras para comprender el nuevo rol de las ciudades en la vida económica y social de un país cuya ruralidad se ve cuestionada. La nueva fase de urbanización que conoce el Paraguay se inscribe en un proceso iniciado en la década de 1980, pero que adquiere una gran magnitud en la década de 2000. Es a partir de ese periodo que el proceso de urbanización se difunde hacia nuevos espacios, especialmente a aquellos que experimentan profundas reconfiguraciones socio-económicas. En el interior del país, ciudades que hasta hace poco tiempo se presentaban como pequeños aglomerados cuyo ritmo de vida se confundía con el de su espacio rural circundante, se vuelven hoy pequeñas ciudades atractivas y dinámicas. Dicho sea de paso, la nueva red de rutas asfaltadas interviene de manera determinante en la construcción de nueva organización regional. Una nueva estructura territorial está en gestación, y se apoya en nuevos puntos atractivos que polarizan el espacio: las ciudades. Si la nueva organización económica del territorio (VAZQUEZ, 2011) se apoya en los centros urbanos, la geografía de los nuevos “espacios de vida” también se ve cada vez más influenciada por las urbes. Efectivamente, la atracción generada por las ciudades traduce una nueva “relación al espacio” por parte de la población. Los nuevos recorridos migratorios son inéditos por los motivos que los guían y por sus frecuencias: estos están orientados por nuevas aspiraciones culturales y de movilidad social. Si bien estas nuevas prácticas de movilidad física incluyen migraciones más o menos definitivas, las migraciones de carácter pendular son intensas y predominantes. Lo que tienen en común estas nuevas formas de movilidad espacial, social y cultural es que contribuyen a alimentar la dinámica urbana.
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Definitivamente, las ciencias sociales se encuentran ante el desafío de explorar la nueva cuestión urbana en el Paraguay, que deberá ser objeto de una atención renovada. Esta tarea es fundamental para producir nuevos conocimientos acerca de los procesos territoriales en curso en nuestro país, pero también para guiar el diseño de las políticas públicas, que tienen el reto de posicionarse estratégicamente ante un nuevo e inédito contexto nacional.
La urbanización del Paraguay: ¿Un proceso irreversible? Las ciudades constituyen nuevos escenarios donde se manifiestan intensas transformaciones sociales y culturales: apuesta por los empleos terciarios, planificación y proyección de la vida a futuro, emancipación de la mujer, etc. Estas manifestaciones se observan con regularidad en los países que iniciaron su proceso de transición demográfica. Efectivamente, dicha transición demográfica no sólo recompone la estructura de la población (lo que explica el fenómeno del “bono demográfico” en Paraguay) sino que constituye un proceso complejo que se acompaña de otras transiciones de orden cultural, social y espacial. Según Wilburg Zelinsky (ZELINSKY, 1972), durante la transición demográfica tiene lugar una cierta “progresión” de la sociedad hacia un estado más “avanzado”, donde se impone la movilidad personal, entendida ésta como la ampliación de las gamas de opciones de localización y de estructuración de la vida de cada uno. La disminución de la tasa de natalidad y de la cantidad de hijos por hogar, la apuesta por los estudios universitarios o el aumento de los empleos terciarios son algunos de los signos evidentes de estas transformaciones. Estas últimas terminan por alimentar el fenómeno de urbanización, que no es un simple elemento contextual, sino que aparece como un efecto espacial de la transición demográfica. Por otra parte, las ciudades se ven favorecidas por otro elemento esencial que es el acceso casi universal a teléfonos celulares y a internet: las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación vehiculan los modos de vida occidentales, muy asociados a la vida urbana. Además, irrumpe el consumismo, que trae consigo nuevos patrones de comportamiento: el equipamiento de la persona y del hogar parece instalarse durablemente en la vida cotidiana. Naturalmente, las ciudades son los espacios privilegiados para acceder a estos bienes y servicios: los centros urbanos ven multiplicarse los negocios de electrodomésticos, de productos del hogar o de motocicletas.
La activación de las ciudades como nuevos espacios atractivos
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Una pregunta de orden geográfico se impone cuando constatamos que no todas las ciudades crecen ni conocen el mismo dinamismo: otros factores deben intervenir en su desarrollo. La integración económica de las regiones es clave, ya que muchas de ellas se insertan de manera reciente en la economía de mercado, lo que favorece la acumulación urbana. ECONOMÍA Y SOCIEDAD ANÁLISIS DE COYUNTURA MENSUAL
Efectivamente, las ciudades más dinámicas son aquellas que atraen a una diversidad de actores del ámbito productivo, que practican la ciudad y la activan por las actividades que en ella realizan (campesinos tradicionales, actores agroindustriales, grandes productores de la agricultura intensiva, ganaderos, etc.). En este sentido, la situación regional de las ciudades y su posición en la red de rutas asfaltadas son determinantes. Por tomar sólo un ejemplo, los bancos, financieras y hoteles se ubican de manera estratégica en las ciudades que gozan de un buen nivel de accesibilidad y porque estas urbes representan una suerte de “punto de encuentro” entre todos los actores regionales. Los distintos actores territoriales tienen diversas razones de practicar la ciudad y de acudir a ella (acceso a bienes y servicios, esencialmente): es esta diversidad la que vigoriza la activación de la dinámica urbana. Efectivamente, las ciudades no solo responden a la demanda del sector productivo, sino que se presentan también como plataformas comerciales y de prestación de servicios a la población, que manifiesta nuevas demandas, como las del bienestar y de la salud. El aumento sensible de la cantidad de clínicas médicas y odontológicas, así como de las peluquerías y centros de belleza, indica nuevos hábitos de vida. Finalmente, el aumento sensible de los empleos asalariados y del auto-emprendimiento favorece el consumo y retroalimenta la economía de estas ciudades de especialización terciaria. Al respecto, Endlich (ENDLICH, 2006) recuerda que “la existencia o no de una ciudad no solo implica la existencia de una aglomeración espacial de personas, sino también su grado de accesibilidad y demanda en una economía de mercado” y que “la división del trabajo, la economía de mercado y la capacidad de consumo son indispensables en estos análisis”.
Grafico 1. Ingresos familiares disponibles en 2005, 2009 y 2013, por departamento y área de residencia. Urbana
Rural
7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 2005
2009 San Pedro
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2009 Caaguazú
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2009 Itapúa
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares 2005, 2009 y 2013.
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2009 Alto Paraná
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El siguiente histograma indica que en los últimos años, se han incrementado los ingresos familiares, tanto en las áreas urbanas como rurales de los departamentos considerados por la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). Este aumento se debe a varios factores: aumento de los empleos asalariados, envío de remesas, inserción de la agricultura familiar a nuevos circuitos comerciales, disminución de miembros por hogar, acceso a créditos, entre otros.
N
Bahía Negra
FFuerte Olimpo
Mcal E
Bella Vista uerto Casado Pedro Juan Caballero
Leyenda: 1) Una nueva tipología urbana: Aglomeraciones de Asunción y Ciudad del Este
Capitán Bado Pozo Co olorado o ol lo
C Santa d
Ciudades de porte médio
Salto del Guairá
Ciudades emergentes Ciudades fronterizas de porte médio Pequeños centros urbanos
g
Asunción
Ciudad del Este
Ciudades pioneras Par ná
Extensión del área metropolitana de Asunción Ciudades volcadas al exterior y a la dinámica fronteriza 2) Infraestructuras de comunicación y ríos:
cio ci
Rutas asfaltadas Rutas asfaltadas en proyecto
0
100 km
Ayolas
Ríos Paraguay y Paraná
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De la misma manera, Santos (SANTOS, 1979), afirmaba que existe “ciudad” cuando hay coalescencia de funciones en una aglomeración urbana, es decir, cuando hay una mínima división del trabajo que garantiza un mínimo de complejidad económica y social. De este modo, son numerosas las ciudades del interior del Paraguay que transitan de un nivel de pequeños aglomerados urbanos de débil peso poblacional y de escasa diversidad de la vida social, a un nivel superior de dinamismo urbano que las distingue realmente del espacio rural que las rodea.
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Ciudades como Paraguarí, Carapeguá, Villa Hayes, San Estanislao, Curuguaty, Santa Rosa del Aguaray, San Juan Nepomuceno, San Ignacio, J. E. Estigarribia, Loma Plata, Filadelfia, entre muchas otras, ven multiplicarse y diversificarse sus actividades comerciales y de servicios. Estas ciudades consolidan y reestructuran por completo una red urbana paraguaya muy desequilibrada: durante este proceso, dichos centros urbanos actúan como verdaderos “frentes de colonización urbana” donde se instalan una multitud de nuevas actividades económicas, esencialmente del sector terciario. En las nuevas ciudades dinámicas del interior del país, entre 2002 y 2012, los negocios de electrodomésticos y de motos, los hoteles, así como los bancos y financieras se habrían multiplicado por dos. Por su parte, en el mismo periodo, la cantidad de universidades se habría triplicado. Si el dinamismo de las ciudades del interior aún no se manifiesta por un sostenido crecimiento demográfico, la atractividad que generan estas ciudades parece inflar durante el día su peso demográfico, lo que se traduce en flujos incesantes de actores atraídos no solo por los servicios y por los productos que se encuentran en la ciudad, sino también por la ciudad misma, que adquiere una nueva significación económica, social y cultural. La mayoría de las nuevas ciudades dinámicas del interior no cuenta con un importante peso demográfico (de unos 16.000 habitantes para la más poblada –San Ignacio-). Sin embargo, estas adquieren un nivel de centralidad similar o incluso más importante que ciudades que son cuatro veces más pobladas (Concepción, Caaguazú, Coronel Oviedo y Villarrica). Esto indica claramente que los pequeños centros urbanos dinámicos organizan y estructuran amplias regiones que estaban francamente desprovistas de ciudades. De este modo, las nuevas ciudades dinámicas polarizan espacios muy amplios, de unos 100 km de radio. Definitivamente, el caso paraguayo desafía la teoría según la cual cuanto más poblada es una ciudad, más afirmadas son sus funciones de centralidad y de atractividad. Según Manzano, Benavides y Mendoza (MANZANO; BENAVIDES; MENDOZA, 2003) las “ciudades emergentes” no son necesariamente los centros urbanos más importantes en la jerarquía administrativa ni demográfica, pero son espacios dinámicos que funcionan como plataformas organizadoras de la economía y del mundo social y cultural, no solo en sí mismas, sino también en sus alrededores. Atraídos por su dinamismo, numerosos actores invierten o buscan trabajo en las pequeñas ciudades: si la mayoría proviene de las áreas rurales, la migración interurbana parece afirmarse y dirigirse de las ciudades más pobladas del interior de la región Oriental (Concepción, Coronel Oviedo, Caaguazú o Villarrica) hacia las nuevas y pequeñas ciudades dinámicas. Por lo tanto, el movimiento centrípeto desde los centros urbanos más grandes hacia los pequeños y atractivos no se acompaña de un abandono ni un desamparo de los primeros, rompiendo el modelo tradicional de migración rural hacia una ciudad lejana: Asunción.
25 Junio 2014
El modelo urbano que vemos construirse ciertamente no es el más atractivo desde un punto de vista estético: concentración y hacinamiento de actividades comerciales y de servicios en los ejes centrales, debilidad de espacios públicos de calidad, estructuras urbanas conformadas por y para los desplazamientos motorizados, etc. Por otra parte, la aparición de barrios precarios, que se localizan en la proximidad de las ciudades, ¿no representa acaso intentos frustrados de acceder a la ciudad y a sus oportunidades?
Una intervención indispensable En un contexto en el que las políticas de descentralización están a la orden del día, es indispensable no caer en los reveses de la subsidiaridad. Al controlar la mayoría de las políticas sectoriales, el nivel central tiene un verdadero rol por cumplir, comandando el devenir de estas ciudades en crecimiento. Los niveles locales también están llamados a intervenir, a pesar de que aún no se hayan desempeñado verdaderamente en el diseño de políticas públicas integrales: sin lugar a dudas, el primer paso a seguir sería el de fortalecer las intervenciones interinstitucionales. De este modo, las orientaciones a seguir en cada territorio deben ser formuladas por las diferentes colectividades territoriales. Por primera vez las ciudades paraguayas del interior logran imponerse en la red urbana, limitando así su condición de dependencia del área urbana capitalina. Es, entonces, indispensable acompañar a las ciudades en este proceso, lo que invita a los poderes públicos a fortalecer estos centros urbanos en su categoría de polos de servicios. En este sentido, una tarea indispensable consistiría en privilegiar a estas ciudades en el despliegue de los equipamientos públicos estructurantes (Hospitales, Universidades, Administraciones). Al tratarse de un tema abordado con frecuencia por la prensa nacional, tomemos el ejemplo de la oferta educativa. Los datos del Ministerio de Educación y Culto indican claramente que existen numerosas escuelas y colegios con una cantidad de alumnos muy débil. En una gran mayoría de los distritos del país, las áreas rurales cuentan con un promedio de 66 alumnos por institución de Educación Escolar Básica (EEB). Si consideramos que existen nueve niveles en dicho nivel educativo, parece claro que en numerosas aulas no se superan los diez alumnos. En un contexto en que muchas áreas rurales asisten a un cierto “abandono demográfico”, el modelo del despliegue masivo de servicios locales en zonas rurales pierde su interés. La oferta de servicios en áreas rurales no pierde su importancia, al contrario. No obstante, exige tomar decisiones estratégicas y coherentes. Al mismo tiempo, es preciso otorgar a la ciudad un nuevo peso centralizador a través de la instalación de servicios educativos que permitan responder a una demanda creciente.
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Igual de importante es la intervención en el ámbito de la vivienda, que representa una política sectorial esencial. Si a menudo se indica que el déficit habitacional del país asciende a más de un millón de viviendas, raras veces se considera la necesidad de localizarlas estratégicamente en el territorio nacional. En el afán de consolidar las ciudades dinámicas, donde la demanda habitacional existe y es importante, es indispensable dotarlas de viviendas accesibles y de calidad. Finalmente, un sinfín de iniciativas locales puede ser movilizada para difundir el dinamismo urbano. La identificación y el seguimiento de las actividades con potencial de desarrollo en estas ciudades constituyen iniciativas que deberían llevarse a cabo. De este modo, programas de apoyo a las Pequeñas y Medianas empresas (PyMES) podrían diseñarse. Si la diversificación de la base económica aparece como una necesidad, el fortalecimiento del sector de los servicios no deja de ser necesaria, ya que presenta un gran potencial de desarrollo (capacitación de vendedores, capacitación de instaladores de productos o servicios, concepción de softwares para empresas, etc.). Otras iniciativas a menudo señaladas son las que proponen apoyar a la agricultura familiar: un trabajo con los actores comerciales (y en especial los nuevos supermercados) de las ciudades podría ser emprendido para crear circuitos que favorezcan a las producciones locales. Es a través del diseño e implementación de esta multitud de políticas públicas que deberían cooperar las diferentes colectividades territoriales (municipios, gobernaciones) con el Estado y las distintas instituciones.
27 Junio 2014