Reflexiones para Políticas Sociales y Territoriales by matilez

La presente publicación es resultado de investigaciones realizadas en el marco del III Concurso de Investigaciones en Población y Desarrollo organizado en forma conjunta con el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y la Asociación Paraguaya de Estudios de Población (ADEPO), a través del Proyecto “Formación de Actores Estratégicos en Población y Desarrollo”. Sin embargo, las opiniones y afirmaciones vertidas por los autores no reflejan necesariamente la posición oficial de ninguno de estos organismos. © ADEPO Toreani Viera 342 - Telefax (595-21) 600-054 - Asunción © UNFPA Edificio Naciones Unidas - Saraví esquina Mcal. López - Asunción Telefax (595-21) 614-442 © GTZ San Benigno 1315 c/Cnel. Torres Teléfono (595-21) 611-943 1° Edición - Octubre 2006 Tirada: 1.000 ejemplares

Cuidado de edición: Carla Caballero Diseño Gráfico: Karina Palleros Impresión: Editorial Gráfica Mercurio ISBN: 99925-918-9-7

La primera edición es propiedad de las instituciones citadas más arriba y no tiene fines de lucro por lo cual esta publicación no puede ser comercializada en el país ni el extranjero. Cualquier reproducción parcial o total que se haga de su contenido por medios gráficos, digitales o electrónicos deberá estar destinado exclusivamente a finalidades de divulgación o educativas y deberá hacer mención explícita de la fuente.

Presentación

El material que presentamos en el marco de la Serie de Investigaciones en Población y Desarrollo, Volumen IV, es resultado de un esfuerzo conjunto de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Asociación Paraguaya de Estudios de Población (ADEPO), a través del 3er. Concurso de Investigación sobre Población y Desarrollo. Dicha actividad fue realizada en el año 2005 y estuvo orientada principalmente a la identificación de factores causantes de la pobreza en el país –en particular en los departamentos de: Caazapá, Concepción y Guairá– poniendo en evidencia sus consecuencias sobre las personas, familias y comunidades. Es así que un Jurado de Calificación, integrado por representantes de las instituciones patrocinadoras del concurso, ha seleccionado tres trabajos de investigación de un total de cincuenta propuestas. Los trabajos seleccionados reflexionan sobre los siguientes puntos. Capital social en el diseño e implementación de los proyectos orientados a la reducción de la pobreza en Paraguay. La idea subyacente que dio pie al planteamiento de hipótesis se basa en que la implementación de varios programas sociales, tendientes a la reducción de la pobreza en nuestro país, no logran la plena inserción de los propios beneficiarios en las distintas etapas de la formulación y ejecución de los proyectos. Por tanto, no consiguen la sosteniblidad de los resultados a mediano y menos aún a largo plazo. Por ello, el estudio hace un análisis relacional de los niveles de pobreza extrema y no extrema y la presencia o no del capital social, especialmente en la región de análisis. Esto se complementó con la presentación de sistematizaciones de programas y proyectos que tienen como fin la reducción de la pobreza, y también con entrevistas a principales exponentes de instituciones financiadoras u organismos cooperantes que trabajan en el área mencionada, de modo a identificar estrategias de inclusión o ausencia de elementos de capital social.

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Cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial. Caracteriza la cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde una perspectiva territorial. Esta caracterización se realiza a través de mapas departamentales y distritales de acuerdo a los indicadores seleccionados, acercando una renovada forma de analizar tanto la oferta como la demanda de servicios públicos. De esta manera, brinda información sobre la coherencia entre la ubicación geográfica de los establecimientos que proveen estos servicios y el lugar de asentamiento de los beneficiarios. La identificación y caracterización de los núcleos rurales urbanizados como factores de equilibrio territorial. Su caso de estudio es el área rural del distrito de Concepción, como una aproximación para establecer metodologías de identificación y caracterización. Esta tarea ha surgido con el objetivo de explorar la hipótesis de que existe un despoblamiento rural de muchos distritos que conlleva a un desequilibrio en la provisión de servicios y beneficios que se concentran en el centro urbano principal. Esto se debe a una falta de caracterización y consolidación de los núcleos poblacionales, ubicados en zonas rurales, que promuevan una efectiva redistribución de recursos. Sobre la base de los resultados obtenidos de esta investigación se comprueba que la tarea de exploración de hipótesis, en muchas ocasiones, pasa no solo por la revisión cuantitativa de los hechos, sino que además exige una complementación y mirada cualitativa de los fenómenos, especialmente los afectados por la dinámica demográfica. Finalmente, las instituciones que presentan esta publicación esperan contribuir al enriquecimiento de la bibliografía temática, de forma que la misma sea un aporte en el proceso de construcción de una masa crítica en el área de población y desarrollo. También esperan que esta publicación sirva como punto de referencia a las diferentes instituciones nacionales y locales que tienen bajo su responsabilidad la formulación, seguimiento y evaluación de políticas públicas de descentralización, reducción de la pobreza y desarrollo de nuestro país.

Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)

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Cooperación Técnica Alemana (GTZ)

Asociación Paraguaya de Estudios de Población (ADEPO)

Índice

Capital social en el diseño e implementación de los proyectos orientados a reducir la pobreza en Paraguay. Análisis en los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá. Ec. Laura Barrios - Ing. Gloria Moreno 7 Introducción Capítulo 1 - Delineamientos teóricos y metodológicos 1.1 Delimitación del problema de investigación 1.2 Delimitación de la población de análisis 1.3 Objetivos generales y específicos 1.4 Marco teórico 1.5 Hipótesis de trabajo de la investigación 1.6 Metodología de la investigación 1.7 Limitaciones observadas

9 11 11 13 13 14 25 26 27

Capítulo 2 - Contexto país sobre pobreza y estrategias desarrolladas 2.1 Aspectos relacionados a la presencia de la pobreza en Paraguay 2.2 Situación de la pobreza en Paraguay 2.3 Programas sociales implementados en Paraguay para la lucha contra la pobreza

29 29 31

Capítulo 3 - Capital social, pobreza y proyectos sociales en la zona de análisis 3.1 Datos sociodemográficos de Concepción, Guairá y Caazapá 3.2 Pobreza y capital social en la zona de estudio 3.3 Proyectos sociales implementados. Avances y logros

34 38 38 40 67

Capítulo 4 - Fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza, ¿realidad o utopía? 75 4.1 Articulación de acciones para la formación de capital social 75 4.2 Desafíos para la consolidación del Capital Social 85 Capítulo 5 - Conclusiones y recomendaciones Los resultados estadísticos La presencia de capital social en los proyectos Los delineamientos nacionales e internacionales en materia de fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza Anexos Bibliografía

89 89 90 91 92 118

Evaluación de cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial. Caso: Concepción, Guairá y Caazapá. Arq. Ana Burró 121 Introducción Capítulo 1 - Marco teórico

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1.1 Génesis y desarrollo de la teoría de la localización 1.2 Marco-planificación regional 1.3 Planificación sectorial y micro-planificación 1.4 Normas y coeficientes 1.5 Radios adoptados para el presente estudio

125 126 128 132 134

Capítulo 2 - Los servicios públicos de salud en Paraguay 2.1 Regiones sanitarias 2.2 Sistema Nacional de Salud

136 136 136

Capítulo 3 - Los servicios públicos de educación en Paraguay 3.1 Zonas de supervisión 3.2 Descentralización de la educación

142 142 143

Capítulo 4 - Datos estadísticos y gráficos 4.1 Salud 4.2 Educación

149 149 154

Capítulo 5 - Evaluación de la cobertura de servicios públicos de salud 5.1 Departamento de Concepción 5.2 Departamento de Guairá 5.3 Departamento de Caazapá

163 163 170 173

Capítulo 6 - Evaluación de la cobertura de servicios públicos de educación175 6.1 Departamento de Concepción 175 6.2 Departamento de Guairá 185 6.3 Departamento de Caazapá 197 Capítulo 7 - Hacia una política de localización del equipamiento público Hacia la descentralización de los servicios de salud Hacia la descentralización de los servicios de educación Propuesta de descentralización de los servicios públicos

208 208 209 209

Capítulo 8 - Conclusión

213

Anexos Bibliografía

217 256

Identificación y caracterización de los núcleos rurales urbanizados como factores de equilibrio territorial. Oscar Vázquez Molas

257

Introducción Aclaraciones preliminares

259 261

Capítulo 1 - El proceso urbano de Concepción como generador de la dinámica de ocupación territorial 1.1 La colonización del norte y los primeros asentamientos 1.2 Período de consolidación y apogeo 1.3 Etapa de estancamiento 1.4 Las nuevas condiciones territoriales

270 270 271 272 272

Capítulo 2 - Selección de núcleos urbanos por indicadores

278

Capítulo 3 - Morfología de los núcleos poblacionales

285

Capítulo 4 - Observaciones finales

290

Bibliografía

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Capital social en el diseño e implementación de los proyectos orientados a reducir la pobreza en Paraguay. Análisis en los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá.

Ec. Laura Barrios, investigadora principal Ing. Gloria Moreno, investigadora adjunta

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Laura Viviana Barrios Gonzรกlez Economista por la Facultad de Ciencias Econรณmicas, Administrativas y Contables, Universidad Nacional de Asunciรณn (UNA).

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Introducción

Existen varios y diversos programas de índole social que se vienen ejecutando en Paraguay desde hace bastante tiempo, con el propósito de reducir el nivel de pobreza. Sin embargo, han ocasionado poco impacto. Y respecto a aquellos que han logrado algún grado de impacto, aún está en duda la sostenibilidad de los mismos. Paraguay se encuentra entre los 147 países que se suscribieron a la “Declaración del Milenio”, durante la llamada Cumbre del Milenio (Nueva York, 2000), en la que se acordaron metas concretas para atender las necesidades de los pueblos del mundo (ver anexo), para el año 2015. La primera de dichas metas es erradicar la pobreza extrema y el hambre, para lo cual se ha acordado –como uno de los objetivos– reducir en un 50% la cantidad de personas cuyos ingresos son inferiores a un dólar diario. Paraguay tiene alta improbabilidad de cumplir con esta meta. El estudio que aquí se presenta fue elaborado en base a una investigación realizada entre julio y noviembre del año 2005. El margen de información recogido –aún cuando no ha sido el óptimo esperado– permite realizar, por una parte, una descripción de las principales características de capital social (en términos de formación de redes, confianza en la comunidad, asociatividad, acceso a la información, participación política y empoderamiento) y de los niveles de pobreza de los departamentos en estudio (Concepción, Guairá y Caazapá). Por otra parte, también permite realizar un análisis de la presencia de capital social en varios proyectos destinados a reducir la pobreza en dichos departamentos Esta investigación se orienta al análisis de los siguientes aspectos: a) la capacidad humana autogestionaria existente; b) la presencia de elementos participativos en el diseño y/o ejecución de proyectos sociales; c) el grado de apoyo otorgado por el Gobierno y los organismos internacionales al fortalecimiento del capital social, como eje fundamental en la lucha contra la pobreza, así como la existencia o no de coordinación entre los delineamientos sociopolíticos establecidos a nivel nacional y los establecidos en forma internacional. En este sentido, se pretende poner en evidencia las consecuencias de los puntos mencionados sobre las personas, familias y comunidades en situación de pobreza, de tal manera a colaborar con la formulación de políticas orientadas a realizar un verdadero y sostenido impacto en la reducción de la pobreza.

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En síntesis, la investigación busca establecer la importancia del capital social como elemento dinamizador de las actividades socio-productivas de los pobres, y asimismo, constituirse en uno de los pilares sobre el cual se basen políticas de Gobierno sustentables, que causen un verdadero impacto en la reducción de la pobreza. En el Capítulo 1 se establecen los objetivos generales y específicos; el marco teórico, con los delineamientos generales e internacionales en la manera de concebir la pobreza y la importancia del capital social para la disminución de la misma; la metodología de trabajo; los resultados esperados con esta investigación y los problemas y limitaciones observados en los términos propuestos. En el Capítulo 2 se establece el diagnóstico país sobre la situación de la pobreza, de manera a establecer un contexto nacional de la misma y contrastar con las acciones realizadas hasta ahora por el Gobierno en materia de definición de estrategias de reducción de la pobreza. En el Capítulo 3 se desagrega el análisis exhaustivo de la investigación, centrándose dicho análisis en uno de los actores principales de la lucha contra la pobreza: la población empobrecida. Para ello se caracteriza la capacidad instalada –en términos de capital social y condición de pobreza– de la población que integra los departamentos tomados para esta investigación: Concepción, Guairá y Caazapá. De esta manera, establecemos un punto de partida de la capacidad humana autogestionaria instalada en la zona y sus niveles de pobreza. Posteriormente, se procede a la sistematización del análisis de los proyectos sociales ejecutados en el área de análisis, de manera a verificar y determinar por aproximación el nivel de participación efectiva, directa o indirecta, de los beneficiarios de los proyectos, ya sea en la fase de diseño o ejecución. En el Capítulo 4 se pone especial énfasis en comparar las acciones encaradas por los otros dos actores principales involucrados en la lucha contra la pobreza: el Estado y los organismos internacionales. Este análisis –realizado mediante entrevistas a informantes calificados– sirve para inferir la existencia o no de coordinación entre los delineamientos sociopolíticos establecidos a nivel nacional y los establecidos en forma internacional. Además, mediante dichas entrevistas, se aprecian las fortalezas y debilidades de las acciones concretas propuestas por los mismos, en términos de fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza (sostenible y sustentable). Finalmente, cabe mencionar que en base al análisis de la información obtenida –sumado a lo señalado por varios referentes nacionales en el tema pobreza y capital social– se elaboró una serie de recomendaciones tendientes a fortalecer la utilización del concepto del capital social en las políticas y programas de reducción de la pobreza. En el Capítulo 5 se coligen las principales conclusiones de la investigación, realizada con el deseo que la misma proporcione una comprensión más acabada de la importancia del fortalecimiento del capital social de los pobres y de la necesidad de incluirlos tanto en el diseño como en la implementación de los proyectos sociales de los cuales son beneficiarios, puesto que son ellos quienes deben internalizar y asumir la lucha por una mejor calidad de vida, sostenible y sustentable. [ 10 ]

Capítulo 1

Delineamientos teóricos y metodológicos

La presente investigación se justifica teniendo en cuenta la implementación de varios programas sociales para reducir la pobreza en Paraguay, y el hecho que –a pesar de la cada vez más destacada importancia del capital social, tanto por parte de quienes financian los proyectos como por parte del Estado– aún no se ha logrado suscitar ni fortalecer la participación de los pobres, de modo a volver sostenibles y sustentables los resultados de reducción de la pobreza, en el mediano y largo plazo. La práctica observada generalmente respecto a los proyectos ejecutados ha demostrado que: a) los proyectos y/o programas sociales son promocionados con las personas en situación de pobreza. Sin embargo, la iniciativa no parte de ellos, y menos aún la programación de actividades concretas (micro-proyectos comunitarios y/ o productivos). b) Teniendo en cuenta lo anterior, cuando finaliza la canalización de los recursos hacia los sectores beneficiarios, es casi seguro que el micro-proyecto se desintegra. c) No existe una apropiación efectiva de los beneficiarios de los micro emprendimientos productivos. d) En el diseño de los micro-proyectos, la perspectiva de género es considerada de una manera muy superficial. e) Tampoco se considera la variable ambiental como eje transversal –como no sea al interior de programas medioambientales específicos– para un manejo sostenible de los recursos naturales1.

1.1 Delimitación del problema de investigación Considerando la ejecución de programas y proyectos orientados a la reducción de la pobreza y generación de ingresos –los cuales, según las

1 El crecimiento de la cantidad de personas empobrecidas se da en un medio ambiente cada vez más perjudicado en el que: a) se han reducido hasta casi agotarse los bosques; b) se han degradado vastas extensiones de los suelos más productivos; c) se ha contaminado una gran parte de sus cursos de agua superficiales (arroyos y ríos). Esto hace que los pobres rurales se hallen más directamente afectados que los urbanos.

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metas propuestas, indefectiblemente deberían causar un impacto positivo en el mejoramiento de las condiciones de vida de los beneficiarios de los proyectos–, llaman la atención los resultados observados respecto a la evolución de la pobreza en Paraguay. Hasta la fecha, las estadísticas demuestran que en lugar de reducirse la cantidad de pobres, las cifras van en aumento. Datos proporcionados por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) indican que la pobreza total de Paraguay se ha incrementado, pasando de un 30,3% en el ‘95 hasta alcanzar el 39,2% para el año 2004. A su vez, los indicadores de pobreza extrema son más profundos en el área rural. Cabe preguntarse entonces: • ¿Por qué no se logran los impactos deseados en el mejoramiento de las condiciones de vida de los pobres? • ¿Existe o no un problema estructural en el diseño de los programas y proyectos sociales? • ¿Dicho problema estructural –de diseño y ejecución de los proyectos– viene de parte del Gobierno o de los organismos internacionales? • ¿Se da un trabajo conjunto y coordinado entre beneficiarios, Gobierno y organismos internacionales? • ¿Hasta qué punto es importante la participación de las personas involucradas (los pobres) en la preparación y elaboración de los proyectos sociales? • ¿El motivo de la escasa participación de los pobres se debe a que no quieren participar (porque no saben cómo) o no pueden hacerlo (debido a que no se ha generado el espacio necesario)? • ¿Hay señales de una mayor participación e involucramiento de los actores protagónicos en la toma de decisiones que afectan su forma de vida, producción, comercialización y niveles de bienestar óptimos? • Hasta la fecha ¿cuáles son las características resaltantes de los programas y proyectos sociales implementados que hayan contemplado la activa participación de los actores protagónicos en materia de lucha contra la pobreza? • ¿Hasta qué grado se halla fortalecido el capital social de los pobres? Principalmente el referente a la formación de redes, organización de actividades y grado de asociatividad en la ejecución de micro-proyectos productivos y/o comunitarios? • ¿Existe un compromiso real para generar un verdadero fortalecimiento y consolidación del capital social de los pobres en nuestro país?

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1.2 Delimitación de la población de análisis Teniendo en cuenta las acciones llevadas a cabo para la reducción de la pobreza en los departamentos de Guairá, Caazapá y Concepción, y la presencia de acciones concretas por parte de organismos tales como el Banco Mundial (BM), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otros, se ha tomado como sujeto de análisis (sobre la cual se generalizarán los resultados) a la población que integra dichos departamentos. En estos departamentos fueron seleccionadas las personas en situación de pobreza y pobreza extrema, por área. Del mismo modo, se han seleccionado los proyectos aplicados en la zona que tienen como objetivo principal realizar un impacto en la reducción de la pobreza. Cabe mencionar que dichos proyectos seleccionados corresponden a los aplicados tanto con recursos nacionales como con apoyo y/o financiamiento internacional (donaciones o préstamos).

1.3 Objetivos generales y específicos Como objetivo general de la presente investigación, nos hemos propuesto diagnosticar la presencia de capital social, pobreza extrema y no extrema en la zona de análisis: Concepción, Guairá y Caazapá; y relacionarlos con las políticas y proyectos sociales existentes y ejecutados, a fin de establecer la importancia del capital social para la sostenibilidad de los programas y proyectos aplicados con el fin de reducir la pobreza. Los objetivos específicos, a través de los cuales obtendremos resultados medibles y verificables, tendrán en cuenta durante todo el estudio la transversalidad de cuestiones referentes a género y medio ambiente, en la zona de análisis. Dichos objetivos contemplan: a) Cuantificar la población pobre (extrema y no extrema), de los departamentos seleccionados (Concepción, Guairá y Caazapá). b) Identificar las principales características de capital social de la población analizada, por áreas (urbana - rural) y sexo. c) Caracterizar la población pobre en términos del capital social desarrollado, referentes a la participación en organizaciones productivas y asociativas, formación de redes, acceso a la información, participación política y social, entre otros. d) Determinar los componentes principales del diseño y ejecución de los programas y/o proyectos sociales existentes en los departamentos de estudio, durante los últimos cinco años, y relacionarlos con la promoción y/o formación de capital social; a los efectos de estimar –por aproximación– la participación de la pobla-

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ción rural en situación de pobreza en la formulación y diseño de los proyectos de lucha contra la pobreza. e) Determinar cualitativamente la presencia o no de actividades coordinadas entre los delineamientos nacionales e internacionales adoptados en materia de reducción de la pobreza y fortalecimiento del capital social existente, identificando las debilidades y amenazas con que tropiezan los programas y proyectos sociales implementados.

1.4 Marco teórico Las realidades de fines del siglo XX en cuanto a tecnología y las capacidades potenciales para producir bienes y servicios han mejorado sustancialmente, se dieron avances en el campo de la informática, la biotecnología, la microelectrónica, telecomunicaciones, etc. No obstante estos avances, las desigualdades se han agudizado aún más, constatándose que con la aplicación de las recetas del pensamiento económico convencional no se ha alcanzado el progreso económico estable, ni han retrocedido la pobreza y la inequidad. Además, de acuerdo a lo ya mencionado, no se puede limitar la pobreza solamente a la falta de ingresos, sino que tiene que ver con una forma más extendida de negación de las oportunidades y la capacidad de elección de las personas. En los últimos años, el concepto de pobreza ha ido adquiriendo cada vez mayor profundidad y amplitud. El Informe de Desarrollo Humano (IDH) 1997 introdujo el concepto de pobreza humana que hace hincapié en la negación de las “oportunidades y las opciones más fundamentales del desarrollo humano: vivir una vida larga, sanada y creativa, disfrutar de un nivel decente de vida, libertad, dignidad, respeto por sí mismo y por los demás”. Desde esta perspectiva, la pobreza no es tanto un estado cuanto un proceso2. La pobreza es el conjunto de carencias y limitaciones de las condiciones de vida de las personas y de los grupos sociales, que se expresa en términos de privación, vulnerabilidad y exclusión. La privación constituye la falta de ingresos, de servicios básicos o de activos suficientes que experimentan los pobres para satisfacer las necesidades humanas más elementales. Debe entenderse que la privación puede ser tanto de bienes y servicios como de oportunidades de generación de ingresos. La vulnerabilidad consiste en la exposición a los impactos de fenómenos externos, naturales, sociales o económicos, sin los recursos o las capacidades suficientes para superar o aminorar sus efectos negativos. 2 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre la Pobreza 1998. Superar la Pobreza Humana.

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Y, finalmente, la exclusión se manifiesta en la incapacidad o la muy escasa capacidad que tienen las personas y los grupos pobres para incidir o tener influencia directa en las decisiones que les involucran, y que resultan de la desigualdad social, de la debilidad de sus organizaciones y de los canales de representación ante las instancias de poder3. Se hace necesario iniciar un consenso que revise las metas y los instrumentos de crecimiento económico y desarrollo social, resaltando que “la experiencia latinoamericana sugiere que deberíamos reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de la economía de desarrollo, que se toman como verdad” (Stiglitz, 1998). Por su parte, surgen planteamientos que sostienen que “sin desarrollo social paralelo no habrá desarrollo económico satisfactorio” (Wolfensohn, 1996). Diversas líneas de investigación recientes concluyen que es imprescindible superar los reduccionismos de la economía clásica, e incluir en la reflexión el desarrollo de las dimensiones –políticas, institucionales y culturales–de otro tipo de economía más “solidaria”. Es decir, se destaca la necesidad de incorporar efectivamente a los pobres, puesto que de esta manera dejan de ser víctimas pasivas que solicitan medidas de asistencia, y pasan a convertirse en los protagonistas de la lucha contra un proceso de empobrecimiento. El BM distingue cuatro formas básicas de capital4: a) el natural, constituido por la dotación de recursos naturales con que cuenta un país; b) el construido, generado por el ser humano, que incluye infraestructura, bienes de capital, capital financiero, comercial, etc.; c) el humano, determinado por los grados de nutrición, salud y educación de la población; y d) el social, descubrimiento reciente de las ciencias de desarrollo. Algunos estudios adjudican a las dos últimas formas de capital un porcentaje mayoritario de desarrollo económico de las naciones a fines del siglo XX, e indican que allí hay claves decisivas del progreso tecnológico, la competitividad, el crecimiento sostenido, el buen Gobierno y la estabilidad democrática. Robert Putnam, precursor de los análisis sobre capital social, expresa que dicho capital está conformado fundamentalmente por el grado de confianza existente entre los actores sociales de una sociedad, las normas de comportamiento cívico practicadas y el nivel de asociatividad (Putnam, 1994). Estos elementos muestran la riqueza y fortaleza del tejido social. La confianza, por ejemplo, actúa como un “ahorrador de conflictos potenciales”,

3 Plan Jahapo’o Teko Asy de la Dirección del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP). 2004. 4 Kliksberg, Bernardo: Capital social y cultura, claves esenciales del desarrollo. Revista de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) No. 69. Diciembre, 1999.

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limitando el “pleitismo”. Las actitudes positivas en materia de comportamiento cívico, que van desde el cuidado de los espacios públicos al pago de los impuestos, contribuyen al bienestar general. La existencia de altos niveles de asociatividad en una sociedad indica que ésta tiene capacidades para actuar en forma cooperativa, armando redes, concertaciones y sinergias de todo orden. El capital social se presenta tanto en el plano individual como en el colectivo. El primero tiene que ver con el grado de integración social de un individuo con su red de contactos sociales; implica relaciones, expectativas de reciprocidad y comportamientos confiables, y mejora la eficacia privada. Pero también es un bien colectivo, pues es capaz de producir orden público. Por ejemplo, si todos en un vecindario siguen normas tácitas de preocupación por los demás, de no agresión, los niños podrán caminar a la escuela con seguridad (James Coleman, 1990). El capital social también tiene que ver con cohesión social e identificación con las formas de Gobierno, con expresiones culturales y comportamientos sociales que hacen que la sociedad sea más cohesiva y represente más que una suma de individuos. Considera que los arreglos institucionales horizontales tienen un efecto positivo en la generación de redes de confianza, buen Gobierno y equidad social, y que el capital social contribuye de manera importante a estimular la solidaridad y a superar las fallas del mercado a través de acciones colectivas y del uso comunitario de recursos (Baas, 1997). Es de destacar la importancia de los hallazgos de Putnam. Sin embargo, en una visión crítica es necesario hacer más hincapié en la necesidad de esclarecer las vías por las que el Estado puede favorecer la creación de mecanismos optativos para la creación y uso del capital social (Levi, 1996)5. Es decir, además de las capacidades desarrolladas por la población, son importantes los logros, es decir, las diferentes condiciones de vida que son alcanzadas o que pueden ser alcanzadas por las personas. Van desde los más esenciales –como tener una buena nutrición y evitar la enfermedad– hasta los más complejos, como tomar parte activa de la vida de una comunidad y lograr autoestima. También son importantes los medios, que son grupos alternativos de bienes, servicios y derechos civiles y políticos de los cuales una persona puede disponer en una sociedad, utilizando todas las oportunidades que estén a su alcance. Estos derechos y oportunidades pueden estar legalmente establecidos o pueden estar legitimados socialmente (caso de los bienes públicos). El resultado de no contar con dichos medios es que en una sociedad pueden existir suficientes bienes, pero con personas sin derechos sobre los mismos. 5 Considera que el interés de Putnam por las asociaciones civiles, alejadas del Estado, deriva de su perspectiva romántica de la comunidad y del capital social; ese romanticismo restringiría la identificación de mecanismos optativos para la creación y uso del capital social y limitaría las conceptualizaciones teóricas.

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Los contextos económicos, políticos, sociales y ambientales determinan ciertamente los medios con que cuentan los distintos grupos de la sociedad, y estos contextos –a su vez– son influenciados por el entorno cultural existente. En otras palabras: la seguridad de contar con ciertos medios depende de los delineamientos de las políticas públicas establecidas en un país y del grado de apoyo exterior logrado para estos fines, pero, fundamentalmente, depende del fortalecimiento del capital social de las personas en situación de pobreza. Esto, para que dichas personas se sientan lo suficientemente incluidas en el grupo de personas con capacidades para obtener la vida que desean, no sean tan vulnerables a las situaciones adversas (ambientales, sociales, económicas, etc.), y así puedan ejercer un correcto uso de los medios de que disponen para lograr sus objetivos de vida. El capital social constituye el eje de análisis de la presente investigación, en donde se contempla el grado de relación existente entre capital social y pobreza; el acompañamiento realizado por el Estado paraguayo para fortalecer la creación y consolidación de dicho capital social en todos los sectores de la sociedad, principalmente en la sociedad más vulnerable, de cara a obtener impactos sostenibles y sustentables sobre los indicadores de pobreza en Paraguay. Capital social y pobreza Afortunadamente, en muchas de las “mejores” prácticas de desarrollo ya se utiliza con eficacia el capital social (Smith, 2001) y muchas de ellas tienen elementos en común. Dichas prácticas amplían las redes de los pobres, mejoran su acceso a los recursos en condiciones favorables, aumentan el valor afectivo atribuido a determinados lugares, crean capital social de vinculación y aproximación -al conectar a personas de diversos orígenes-, incrementan las inversiones en bienes públicos y modifican las instituciones en beneficio de los pobres. El aumento del capital social de los pobres no sólo mejora su acceso a bienes socio-emocionales, sino que también amplía sus posibilidades de acceder a otros recursos. Muchas de las medidas no sólo permiten aumentar el capital social, sino que también generan otros beneficios, entre los que se incluye un mayor volumen de capital humano, instituciones fortalecidas y un nivel más elevado de intercambios y especialización. Hay muchas medidas positivas de reducción de la pobreza que puede adoptar una comunidad organizada que reconozca el valor colectivo de sus activos. Cuando las comunidades están conectadas entre sí, estas redes ricas en capital social pueden organizar mercados, mejorar los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento, evitar situaciones de violencia, presionar al Gobierno para que mejore los servicios, establecer fondos de ahorro e inversión y aumentar la inversión en las escuelas. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, los pobres no están organizados porque su capital social es de carácter latente, en lugar de manifestarse de manera concreta.

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Las comunidades que tienen muchas características comunes, pero que no son conscientes de ellas o no les atribuyen importancia, poseen un capital social latente. Para que una comunidad convierta su capital social latente en capital social efectivo, las personas que la integran deben reconocer sus puntos de coincidencia y comprender que esas características comunes son más importantes que sus diferencias. A veces se plantean los siguientes interrogantes: ¿por qué los pobres están tan escasamente organizados y suelen mostrarse renuentes a expresarse en forma colectiva y descubrir sus puntos de coincidencia? ¿Por qué están tan poco representados? Una de las causas se relaciona con la propia naturaleza de la pobreza. Cuando su supervivencia está en juego, las personas rara vez se arriesgan a adoptar nuevas tecnologías, a experimentar con prácticas nuevas, a invertir en relaciones que comprometan sus limitados recursos o a expresarse en forma colectiva. A continuación, se mencionan algunos ejemplos de la forma en que se ha utilizado el capital social, o de estudios que vinculan el capital social a la situación de los pobres. • Los países con altos niveles de confianza gozan de importantes ventajas económicas (entre ellas, economías de escala), en comparación con las sociedades que tienen bajos niveles de confianza (Fukuyama, 1995). • Las comunidades con una fuerte sociedad civil y un alto grado de asociación han prosperado más que las que tienen niveles reducidos de participación cívica (Putnam, Leonardi y Nanetti, 1993). • La disparidad en el ingreso de los hogares parece disminuir cuando aumentan las variables asociadas a mayores niveles de capital social (Robison y Siles, 1999). • La posibilidad de adquirir tierras de buena calidad depende del capital social de cada uno (Perry y Robison, 2001). • Existe una relación positiva entre el crecimiento económico nacional y la confianza (Knack y Keefer, 1997). • A medida que aumentan los contactos de intercambio de una persona, también lo hacen sus ingresos (Fafchamps y Minten, 1998). • Cuando se otorga a las comunidades el poder de seleccionar y administrar sus propios proyectos de desarrollo, las inversiones tienen mejores resultados y crece el capital social de las comunidades (Robison, Siles y Owens, 2002). Seguidamente se exponen algunas experiencias en las cuales se han podido verificar algunos elementos del capital social (principalmente en cuanto a formación de redes, participación ciudadana, empoderamiento y participación política), y su impacto en la reducción de la pobreza6: 6 CEPAL. Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: en busca de un nuevo paradigma. Libros de la CEPAL, No. 71. Santiago de Chile, enero de 2003.

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1. En Nicaragua y otros países de Centroamérica se ha puesto en práctica con éxito una iniciativa para alentar a los pobres a organizarse. Dicha iniciativa ha contado con el apoyo de donantes locales e internacionales, que ofrecen ayuda a las comunidades identificadas como pobres, con la condición de que formen una red integrada por la mayoría de los miembros de cada comunidad (Lacayo, 2001). Una vez creada la red, ésta debe determinar cuáles son sus prioridades de desarrollo y, con la ayuda de profesionales, preparar solicitudes de asistencia. Si consiguen financiación para sus proyectos, se les exige que liciten y supervisen su ejecución. En la mayoría de las comunidades, la red terminó su tarea de construcción de una escuela y descubrió que tanto la red como su capital social le serían de utilidad para la concreción de otros proyectos. 2. En Sri Lanka, el objetivo fue crear organizaciones de agricultores y prestarles apoyo en el marco de un proyecto destinado a rehabilitar el sistema de riego de Gal Oya. Para sorpresa de todos, surgieron rápidamente nuevas modalidades satisfactorias de cooperación y uso compartido del recurso en las primeras seis semanas. Cuatro años más tarde, al finalizar el programa, unos 12.500 agricultores administraban sus propias organizaciones de acequias y canales de distribución y participaban en la gestión del sistema principal por medio de sus representantes. En una evaluación posterior, se calculó que por lo menos la mitad de los beneficios obtenidos podían atribuirse a la organización social. Y –lo cual es aún más importante– el sistema de organización de los agricultores sigue funcionando bien 15 años después de que la asistencia externa se retirara. 3. Ejemplos de empoderamiento municipal en Guatemala, Ecuador y Chile. • Las comunidades campesinas de Chiquimula (Guatemala) mostraban una cultura relativamente individualista y de dependencia y dominación. Pero al rescatar las prácticas institucionales del pasado y surgir nuevos contextos y oportunidades para desarrollar nuevas estrategias grupales, fue posible crear capital social en estas comunidades –con apoyo externo y capacitación– y convertir así a un sector excluido en un actor social del escenario micro-regional. Uno de los primeros signos de este cambio fue la campaña exitosa a concejal municipal de uno de los líderes comunitarios formados en el proyecto, y su posterior papel para aumentar la participación de las comunidades más pobres y aisladas en el reparto de los beneficios de programas nacionales de superación de la pobreza, como el Fondo de Inversión Social (FIS) (Durston, 1999). • En Guamote (Ecuador) las organizaciones campesinas indígenas lograron por la vía electoral el control mayoritario de la muni-

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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cipalidad. De este modo, pudieron cambiar la forma en que los recursos del Gobierno central eran distribuidos, a favor de comunidades que antes eran la expresión máxima de exclusión y dependencia (Carroll y Bebbington, 2000). • En Villarrica (región de la Araucanía de Chile), la Asociación de Comunidades Mapuches postuló a su presidente en las elecciones para concejales municipales. Aunque perdió en las urnas, el surgimiento de este nuevo actor social confrontacional en el escenario político desencadenó cambios en las relaciones entre las comunidades rurales pobres y los grupos políticos ganadores (Durston, 2001). Capital social y sector gubernamental Las comunidades deberían convertir su capital social latente en capital social efectivo solicitando apoyo directo (del Gobierno), y ese apoyo debería condicionarse a la formación de redes locales con una amplia participación. También se debería potenciar a las redes comunitarias, asignándoles la responsabilidad de administrar los proyectos que reciban apoyo, seleccionar a los contratistas, supervisar la construcción y gestionar la totalidad de los proyectos una vez finalizados. Los fondos públicos destinados a las comunidades deberían ser administrados por las autoridades locales de la comunidad, con sujeción a la obligación de demostrar el consenso de la comunidad en cuanto al uso de dichos fondos. La distribución del ingreso de los hogares, la información y el acceso a los servicios sociales y a los derechos de propiedad reflejan la distribución del capital social y la configuración de las redes. La reducción de la pobreza exige que la distribución del capital social y la configuración de las redes se modifiquen a fin de permitir a los pobres acceder a los recursos necesarios para mejorar sus condiciones de vida. Para reducir la pobreza se necesitan recursos financieros, materiales y humanos, pero si el suministro de éstos por parte de los donantes de la asistencia fortalece y mantiene las redes existentes que excluyen a los pobres y en ocasiones los perjudican, entonces los beneficios de la ayuda se verán reducidos. Cuando la ayuda se utiliza para crear redes entre quienes la reciben, ésta es más beneficiosa para los pobres. Es preciso convencer a los miembros exitosos de una comunidad de que su bienestar puede mejorar si amplían por lo menos algunas de sus redes, para incluir en ellas la participación de los pobres. La voz política de las comunidades depende de su grado de interconexión. Por lo tanto, las comunidades deben crear entornos públicos en los que sus miembros puedan determinar cuáles son sus necesidades más apremiantes, y luego organizarse a fin de obtener los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos. La calidad de vida de una comunidad está ligada a redes entrelazadas que generan valores afectivos en su lugar de residencia y apoyo a sus instituciones. La participación en mercados donde los inter-

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cambios suelen hacerse con extraños es una oportunidad importante para ampliar nuestra propia red. La participación en un intercambio en el que ambas partes se benefician constituye un punto de coincidencia importante, que tiene el potencial de generar capital social. En consecuencia, se recomienda invertir fondos públicos para dar origen y apoyo a mercados formales. Esas inversiones podrían destinarse, entre otras cosas, a facilitar el intercambio de información, establecer sistemas de calificación y normas, y crear servicios de inspección para garantizar la seguridad de los consumidores. Por ejemplo: la inspección de los pesos y medidas y los métodos sanitarios utilizados podrían beneficiar a todos en el mercado. También debería hacerse todo lo posible para aumentar la participación de los pobres en los mercados, mediante estudios que permitieran determinar la demanda potencial de los productos que ellos podrían fabricar. Es indudable que los mercados pueden limitarse a reafirmar sus pautas de distribución actuales y no beneficiar a los pobres, a menos que el Gobierno tome medidas concretas que hagan posible la participación de éstos. Capital social y organismos financiadores de proyectos La mayoría de las políticas propuestas precedentemente se aplican a los encargados de ponerlas en práctica. Sin embargo, quienes evalúan y financian los proyectos también son importantes para la reducción de la pobreza. En el pasado, gran parte de los fondos destinados a la reducción de la pobreza se han desviado hacia otros fines y han producido escasos resultados tangibles, por no haber tenido en cuenta los efectos de los proyectos sobre el capital social. Al evaluar los proyectos destinados a generar desarrollo y reducir la pobreza se deberían considerar los siguientes factores, tomando en cuenta el paradigma del capital social: • ¿En qué medida la política propuesta fortalecerá o debilitará el capital social existente en las redes de pobres, y hasta qué punto aumentará sus vínculos con otras redes de las que están excluidos? • ¿Cuáles son los flujos probables de bienes emocionales que generará la medida propuesta? Y, por consiguiente, ¿dónde se producirán las inversiones y desinversiones de capital social que probablemente originará la medida? • ¿Cuáles son las instituciones (formales o no) necesarias para la aplicación satisfactoria de la política propuesta? • ¿De qué manera la medida propuesta modificará los valores afectivos de las instituciones nuevas o de las ya existentes? • ¿En qué medida la política propuesta alterará los términos y niveles de intercambio que determinan la distribución del ingreso y dependen del capital social individual?

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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• ¿Cómo se puede aumentar el poder de los pobres con el fin de reducir su pobreza? Capital social, pobreza y género Los estudios de género en América Latina aportan una riqueza de conocimiento respecto a las características e impactos diferenciados que tiene la pobreza sobre hombres y mujeres, así como de estos grupos según el ciclo de vida. Dichos estudios de género y otros realizados en la región (Rodríguez, 2001) ofrecen una importante evidencia acerca de la manera cómo la pobreza genera mayores vulnerabilidades y exclusiones entre las mujeres y sus familias, así como de las menores oportunidades que tienen las mujeres pobres, en comparación con los hombres pobres, para superar los obstáculos de la pobreza. Con el incremento de la participación femenina en el mercado de trabajo, la presencia de mujeres entre los desocupados es desproporcionada –particularmente, de aquellas provenientes de hogares pobres–. Se sabe, así, que las familias encabezadas por mujeres padecen negativamente las consecuencias de la menor capacidad que ellas tienen para obtener ingresos. Y, por otra parte, se reconoce el impacto positivo que genera el ingreso femenino y de otros miembros de la familia en mitigar la pobreza. Gracias a estos estudios, también se conoce que el acceso a recursos instrumentales –como el crédito o la propiedad de la tierra (León y Deere, 2000)– pueden ser determinantes en superar la exclusión de las mujeres y brindarles oportunidades para salir de la pobreza. Se ha aprendido, además, que las exclusiones formales y de facto que ocasionan las leyes, la violencia doméstica e intrafamiliar y la débil participación política y ciudadana son particularmente desventajosas para las mujeres. Es cada día más importante el conocimiento que se tiene acerca de las externalidades que representa la incorporación equitativa de hombres y mujeres en la lucha contra la pobreza, no sólo por razones de equidad y derechos humanos, sino también por motivos de eficiencia. Baste mencionar el impacto que los ingresos de las mujeres significan en la disminución de la pobreza entre hogares pobres (CEPAL, 2000b), como asimismo, los impactos de la educación de las mujeres en la disminución de la mortalidad materna y la desnutrición infantil. Pero donde el concepto de “feminización” encuentra su mayor sustento es en la sobre-representación femenina en la lucha contra la pobreza. Son numerosos los programas –ejecutados por gobiernos, ONGs y organismos de desarrollo– en los que la presencia femenina es crucial. Desde los tradicionales clubes y centros de madres, vasos de leche u ollas populares –que en décadas pasadas tuvieron a las mujeres como intermediarias para los programas de compensación, salud primaria o nutrición– hasta los más contemporáneos programas de micro-crédito, salud comunitaria o diversas formas de gestión social y ambiental en el ámbito local, las mujeres pobres se han caracterizado por ser las más numerosas, a veces las más activas y, con frecuencia, las más eficientes en su desempeño (Montaño, 1998).

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El desarrollo, fortalecimiento y recreación de redes sociales –hoy reconocidas como capital social– son un recurso gratuito y no suficientemente reconocido del trabajo familiar y comunitario de las mujeres. Se trata del enorme capital que implica la economía del cuidado (Elson, 1998), cuyas principales protagonistas son las mujeres pobres que reemplazan la acción del Estado, limitada como resultado de ajustes fiscales y otras medidas de tipo macroeconómico. Sustituyen, también, al mercado en la provisión de servicios de cuidado infantil, atención a la tercera edad, salud comunitaria y hasta de apoyo a las reformas educativas, al proporcionar estos servicios por la vía del trabajo doméstico ante la dificultad –ocasionada por la pobreza– de poder comprar esos servicios en el mercado. Es esta presencia incontestable la que ha conducido a la propagación de un concepto como el de feminización, que más que técnico es político y de innegable valor para el reconocimiento del aporte femenino en la lucha contra la pobreza. Como contrapartida de la exclusión de que son objeto muchas mujeres –tanto de los beneficios de un Estado debilitado como de un mercado inequitativo– durante la última década se les ha dado visibilidad en diversos programas de asistencia social. Es en estos enfoques, a los cuales podemos denominar “de los efectos”, donde se observa una mayor riqueza y evidencia sobre las inequidades de género. Hay que mencionar también el efecto perverso que ha tenido la generalización de un uso retórico de la feminización de la pobreza, que ha servido para justificar programas focalizados de carácter asistencial. Estos han sido desarrollados en la región en un contexto de deslegitimación de los derechos económicos y sociales como derechos humanos, y de desmontaje de la noción de acceso universal a los servicios sociales. En muchos países se han ejecutado programas y proyectos para mujeres pobres como una manera de materializar la idea de focalización del gasto público. Estos alcanzaron escasos resultados en la erradicación de la pobreza, pero tuvieron un fuerte impacto en la opinión pública. Capital social y medio ambiente Un principio general, que surge de los debates sobre el capital social, es que las redes sociales y las formas asociativas que se encuentran en la sociedad civil pueden tener efectos muy profundos sobre el funcionamiento de los mercados y los Estados (Evans, 1995; 1996a, 1996b) y ser, a la vez, afectadas por los mismos Estados y mercados; o sea, por la economía política (Fox, 1996). En consecuencia, estas redes influyen sobre las tasas y la distribución social de los beneficios del crecimiento económico (ésta es una observación que tiene sus ecos en la economía institucional: por ejemplo, Klitgaard, 1995). Por otra parte, además de su influencia sobre el Estado y el mercado, las organizaciones cívicas pueden ser importantes en cuanto actores del desarrollo (Bebbington, Quisbert y Trujillo, 1996).

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Estas observaciones más generales son relevantes en el contexto de la gestión de los recursos naturales y la intensificación de la economía rural. En las discusiones sobre las transformaciones ambientales en tierras frágiles, se ha reconocido que las relaciones del mercado, las jerarquías sociopolíticas, el ejercicio del poder y el control social de los derechos (entitlements) y los patrimonios (endowments) en materia de recursos naturales se cuentan entre los factores más críticos para determinar si el capital natural se usa de una manera sostenible o no (Turner y Benjamin, 1994; Leach y Mearns, 1991; Mearns, 1996; Peet y Watts, 1996). En este sentido, habría que suponer que la existencia y la naturaleza de las instituciones locales -–el capital social disponible para las poblaciones locales en sus interacciones con las esferas del mercado, el Estado y la sociedad civil– también serían importantes como factores para entender los procesos y patrones geográficos de intensificación, desintensificación y degradación. Una hipótesis sería que estas instituciones fortalecen la capacidad existente en el nivel de base para negociar con otros actores que regulan: el funcionamiento de diferentes mercados (de insumos, productos, servicios y recursos naturales); la generación de la tecnología; la información y el conocimiento; y la determinación de aquellas reglas que definen el acceso social a los medios de producción (sobre todo, tierras, bosques, aguas y otros recursos naturales). En consecuencia, pueden influir en los procesos que definen la distribución social de los derechos a través de los cuales se genera, se distribuye y se usa el valor que surge de la producción rural. A su vez, esto influye en la posibilidad y naturaleza de los procesos de intensificación local y en la distribución social de los beneficios de esta intensificación (Mearns, 1996; Leach y Mearns, 1991). Estudios previos realizados en otras economías7 en cuanto a la alta influencia del capital social en los niveles de pobreza demuestran que –aún en contextos de gran pobreza– las familias con mayores niveles de ingresos son las que tienen un grado más alto de participación en organizaciones colectivas, y que el capital social acumulado a través de esa participación las beneficiaba individualmente, creando beneficios colectivos por diversas vías. En primer lugar, estas familias utilizan prácticas agrícolas mejores que las de los hogares que no participan, ya que al participar reciben información que las lleva a utilizar mejores prácticas productivas. En segundo lugar, tienen mejor información sobre el mercado. En tercer lugar, están dispuestas a tomar más riesgos, porque el formar parte de una red social las hace sentirse más protegidas. En cuarto lugar, influyen en el mejoramiento de los servicios públicos y cooperan más a nivel del municipio.

7 Narayan y Pritchet. Estudio realizado sobre el grado de asociatividad y rendimiento económico en hogares rurales de Tanzania (Año 1997).

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En base a la revisión bibliográfica realizada, y la experiencia y realidad del país observadas, hemos definido dos hipótesis estrechamente relacionadas y basadas en el reconocimiento de la importancia del capital social como eje estratégico de reducción y superación de la pobreza.

1.5 Hipótesis de trabajo de la investigación Las hipótesis planteadas son proposiciones tentativas acerca de las posibles relaciones de causalidad entre dos variables, las cuales se plantean a continuación: Hipótesis 1 La definición de políticas efectivas de reducción de la pobreza que contemple una participación activa de la población beneficiaria en el proceso de diseño y ejecución de los proyectos y micro-proyectos, genera proyectos comunitarios y productivos sostentibles y sustentables, incluso luego de acabado el desembolso de los recursos.

Mayor participación de los pobres (X)

Genera proyectos sostenibles y sustentables, reduciendo el grado de pobreza (Y)

Hipótesis 2 Tanto el Gobierno paraguayo como las instituciones ejecutoras de programas (nacionales o internacionales) que deseen disminuir la pobreza en nuestro país, deben reforzar la capacidad autogestionaria de diseño y ejecución de proyectos de los pobres (capital social); a fin de que puedan responder más eficazmente a situaciones adversas como la enfermedad, la crisis económica, los desastres naturales, los conflictos o la discriminación. Mayor fortalecimiento efectivo de la capacidad autogestionaria de los pobres (X)

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

Produce mejor capacidad de respuesta ante la presencia de situaciones adversas (Y)

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1.6 Metodología de la investigación Este estudio describe las características actuales de capital social y pobreza de las personas por área, en los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá. Además establece el grado de correlación existente entre algunas variables del capital social y la situación de pobreza extrema y moderada. Por otra parte, se establece el nivel de participación en el diseño y la formulación de los proyectos y/o programas sociales seleccionados en el marco de la presente investigación, de manera a formar inferencias sobre la autogestión y el grado de apropiación de los beneficiarios de los proyectos respecto a los mismos. La población con la que se trabajó en la investigación está compuesta por personas en situación de pobreza extrema y moderada, por áreas rurales y urbanas. Se han seleccionado aquellos proyectos sociales aplicados en la zona (ejecutados durante los últimos cinco años) que tenían entre sus objetivos realizar un impacto en la reducción de la pobreza, a los efectos de analizar la forma de diseño de los mismos en cuanto al grado de participación de los beneficiarios de los proyectos, y posteriormente el nivel de impacto ocasionado. Cabe mencionar que los proyectos seleccionados corresponden a los aplicados ya sea con recursos nacionales, ya con apoyo y/o financiamiento internacional (donaciones o préstamos). Finalmente, a través de entrevistas a referentes calificados, se determinó el grado de interacción y coordinación de acciones entre los delineamientos internacionales existentes en materia de reducción de la pobreza y fortalecimiento de capital social, y los delineamientos sociales y estratégicos implementados por el Gobierno nacional. La metodología de trabajo implica el procesamiento tanto de datos primarios como secundarios. Datos primarios Censo Nacional 2002 y Encuesta de Hogares 2002 al 2004 de la DGEEC; entrevistas cualitativas (no más de 10) a informantes calificados integrados por representantes de organismos internacionales –Naciones Unidas, Unión Europea, BID, entre otros–, instituciones públicas que integran el Gabinete Social –Secretaría de Acción Social (SAS), Dirección del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio de Educación y Cultura (MEC), entre otros– y otros referentes del tema en estudio. Datos secundarios Revisión de la bibliografía nacional e internacional disponible sobre el tema propuesto; documentos de diseño y evaluación de proyectos y programas sociales aplicados por los ministerios de Educación y Cultura, de Salud Pública y Bienestar Social, de Agricultura y Ganadería, y la SAS.

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1.7 Limitaciones observadas Teniendo en cuenta los planteamientos hechos en las hipótesis de la presente investigación, se han observado ciertos problemas que conviene destacar de antemano: a. Es relativamente reciente la práctica de ciertas metodologías participativas en la definición de los proyectos sociales: recién en la última década se observan algunos elementos que la componen. Esto se debe, principalmente, al contexto político dictatorial vivido durante tantos años en Paraguay, donde el diseño y ejecución de los proyectos y programas sociales se realizaba de manera vertical. Incluso durante buena parte del periodo de transición democrática se siguieron manteniendo estas prácticas, debido a la debilidad de criterios y herramientas para aplicar otros sistemas. b. Ninguno de los proyectos implementados realiza un análisis sistemático del nivel de capital social de las comunidades donde intervienen. Y a pesar de haberse iniciado una forma más participativa del diseño de los proyectos que involucran a las personas empobrecidas, aún se detectan graves falencias en la metodología de aplicación. Del mismo modo, se torna muy difícil el análisis directo de la forma de diseño participativo de dichos proyectos. c. El incipiente destaque dado a la exploración de capital social en nuestro país –a causa de la escasez de recursos económicos destinados a este efecto– hace que no se cuente con estadísticas sistemáticas sobre el tema. Las estadísticas oficiales solo arrojan información del nivel de capital social correspondiente al año 2002, por lo que se dificulta la realización de proyecciones. Solo en el 2002, con el apoyo financiero del BM, la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) incluyó en la Encuesta Permanente de Hogares 2002 (EPH 2002), un módulo especial referido al capital social. d. Existe una seria dificultad en medir el impacto de los programas y proyectos sociales sobre la reducción de la pobreza extrema y no extrema, debido a la escasa y nula existencia de instrumentos de control y seguimiento. e. A pesar de la implementación de la focalización en el diseño de los programas y proyectos sociales, no se han tomado los recaudos correspondientes para generar informaciones (cuantitativas y cualitativas) respecto al impacto de los mismos en la población objetivo8.

8 A lo sumo, lo que actualmente está realizando uno de los organismos gubernamentales, la SAS, es aplicar “fichas técnicas” a los beneficiarios del Programa Abrazos, cuya implementación piloto se está realizando en algunos distritos del Departamento de Caaguazú.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Los problemas mencionados inciden sobre la presente investigación, la cual observa algunas limitaciones metodológicas en cuanto al cruce de informaciones de los datos de las encuestas de hogares y las informaciones generadas en el análisis de los proyectos y programas sociales de lucha contra la pobreza. Por un lado, la verificación directa de las hipótesis planteadas es de difícil constatación, debido a la falta de datos cuantitativos para comprobar el grado de participación de los beneficiarios de los programas y proyectos sociales. Sin embargo, si pueden relacionarse ciertas variables de capital social con los niveles de pobreza. Por otra parte, también se dificulta la medición del impacto de los programas y proyectos sociales en la reducción de la pobreza, debido principalmente a la escasez –y en algunos casos inexistencia– de instrumentos de control. Estas dificultades obligan al establecimiento de análisis separados y la realización de inferencias de tal manera a relacionar las tres fuentes de análisis planteadas en el marco de esta investigación. Esta situación, lejos de restar validez a la investigación, sirve para establecer un punto de partida en las acciones que deben ponerse en ejecución por parte de los tomadores de decisión y ejecutores de políticas públicas (locales e internacionales), tanto para el diseño de nuevos proyectos como para la reingeniería de los existentes.

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Capítulo 2

Contexto país sobre pobreza y estrategias desarrolladas

A los efectos de visualizar el contexto nacional actual, se explica la presencia de ciertos aspectos que impiden la reducción de la pobreza y que incluso, en algunos casos, han profundizado los niveles de la misma en nuestro país. La presencia de dichos aspectos podría explicar en cierta medida la evolución de la pobreza en Paraguay. Posteriormente, se presentan las acciones gubernamentales desarrolladas actualmente, en la búsqueda de definir una adecuada estrategia de lucha contra la pobreza.

2.1. Aspectos relacionados a la presencia de la pobreza en Paraguay A continuación se destacan algunos hechos que guardan estrecha relación con la persistencia e incremento de la pobreza en el país9. a) Crisis de la economía general En términos del crecimiento del producto per cápita, la economía se encuentra estancada desde 1980. No obstante, a partir de 1989 se dio un periodo de crecimiento moderado hasta 1995, seguido de una fase de contracción económica durante los años 1996 y 2002, fenómeno que neutralizó los efectos del repunte mencionado. b) Crisis de la economía campesina A lo largo de la década del 90, se fue generando un fuerte proceso de empobrecimiento del campesinado. El algodón, principal cultivo de la economía campesina familiar, entró en una continuada crisis –a causa de la pérdida de fertilidad de los suelos, la depresión de los precios, entre otros factores–, sin que se hayan desarrollado rubros de renta sustitutivos o sin una difusión adecuada de la comercialización de algunos productos potencialmente rentables. Además del grave problema del algodón, uno de los más fuertes rubros tradicionales de subsistencia del sector agrícola (lo cual denota la falta de diversidad en la producción); cabe mencionar que la mayoría de las co-

9 DIPLANP. Estrategia nacional de lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. Setiembre, 2004. Aspectos determinados por dicho documento y redactados en base a los análisis de la presente investigación.

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munidades rurales se ve afectada por el elevado índice de concentración de la tierra, las prácticas agrícolas rudimentarias (agudizadas por las limitaciones de infraestructura, de comunicación y transporte), las insuficiencias en materia de cobertura y atención de las necesidades básicas, los problemas relacionados con la productividad, la deficiente asistencia técnica y crediticia, y fundamentalmente, lo relacionado a la comercialización de los productos. Esta situación se agrava aún más al considerar la histórica debilidad de la agroindustria y el impacto negativo del mal manejo de los recursos naturales, cuyos perjudicados directos son los campesinos empobrecidos. c) Insuficientes niveles de educación Aún cuando la política educativa ha sido un eje central de la política del Estado desde 1989 y se ha caracterizado por un sostenido avance en el mejoramiento de los indicadores educativos, la desatención que el Estado ha tenido por décadas hacia el área educativa ha producido un rezago general, que explica las insuficiencias aún existentes. Las zonas rurales siguen duplicando el índice de analfabetismo de las zonas urbanas. Del mismo modo, las tasas de repitencia siguen siendo más elevadas en las zonas rurales. d) Deficiente acceso a la salud Los indicadores de salud muestran las graves limitaciones que prevalecen: elevadas tasas de mortalidad infantil (19 por cada mil habitantes), de mortalidad materna, deficiencias de cobertura del seguro médico a nivel nacional (de presencia casi inexistente en el área rural), escasez de puestos de salud, cobertura insuficiente de agua potable y reducida cobertura de la red cloacal pública, siendo más agudizadas las falencias en las zonas rurales que en las urbanas. e) Distribución desigual de recursos Una de las causas más impactantes de la pobreza paraguaya constituye la desigual distribución de los recursos económicos. Al respecto, cabe puntualizar que existe una elevada concentración de la tierra: según el Censo Agropecuario de 1991, el 1% de las explotaciones controlaba el 70% de las tierras. Del mismo modo, se constata la presencia de un elevado índice de concentración del ingreso, uno de los más pronunciados en América Latina. Sin embargo, entre el 2001 y el 2004, se ha producido un leve descenso del Indice de Concentración del Ingreso (Gini) situándose en un 0,522.

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Cuadro 1 Paraguay. Concentración del ingreso, según índice de Gini.

Años

Índice de Gini

1990

0,447

1996

0,493

1999

0,565

2001

0,570

2004*

0,522

Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina, 2002/ 2004. Santiago de Chile, 2004. (*) Datos de la DGEEC, en base a la EPH, 2004.

f) Ineficiencia institucional Históricamente, la burocracia pública ha sido ineficiente, aspecto que ha venido manifestándose en el desequilibrio de los gastos y en los bajos niveles de ejecución de los presupuestos. Al mismo tiempo, las instituciones y los organismos del Estado han funcionado de forma descoordinada en las distintas esferas de las políticas públicas, con lo cual –además de desaprovechar los recursos locales e internacionales– han provocado acciones dispersas con escaso y –la mayor parte de las veces– nulo impacto sobre los aspectos sociales y la pobreza en general. g) Capital social limitado En el Paraguay, el capital social –en términos de la confianza en la asociatividad y la participación ciudadana, así como en la organización y formación de redes– es aún incipiente (producto de largas épocas dictatoriales), tanto en zonas urbanas como rurales. Por otra parte, es uno de los factores recientemente considerados como posible causa de la pobreza y, por lo tanto, hasta la fecha ha sido poco analizado en forma sistemática, siendo muy escasas –y más bien, poco efectivas– las acciones realizadas para su fortalecimiento. Es justamente el escaso avance de los estudios realizados en este plano, el que ha impulsado la realización de la presente investigación.

2.2. Situación de la pobreza en Paraguay De acuerdo a datos de la EPH, la evolución de la pobreza total en Paraguay (extrema y moderada) ha ido creciendo considerablemente, hasta alcanzar su punto máximo en el año 2002, con un 46,2% de la población total en situación de pobreza, debido a que sus ingresos son inferiores al cos-

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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to de una canasta básica de consumo. Los siguientes años, se vuelve a revertir tímidamente esta situación, reduciéndose la pobreza en siete puntos para el año 2004 (39,2%).

Gráfico 1 Evolución de la pobreza en Paraguay. Total país.

Fuente: elaboración propia en base a datos de las EPH de la DGEEC. Evolución 1995-2004.

Al considerar la pobreza extrema se observa un comportamiento similar, ya que de un 13,9% de pobres extremos en 1995 se llega a un 21,7% para 2002. Posteriormente, la pobreza extrema vuelve a reducirse unos puntos, hasta representar un 17,1% de la población total. Cabe destacar que, durante todo el período observado, cerca del 50% del total de personas en situación de pobreza (total o moderada) son pobres extremos; es decir, personas cuyos ingresos son inferiores al costo de una canasta básica de consumo alimentario. De acuerdo a datos de la última EPH, el 44% de las personas en situación de pobreza son pobres extremos (974.403 personas), el restante 56% (1.258.465 personas) representa al grupo cuyos ingresos son inferiores al costo de una canasta básica de consumo (alimentarios y no alimentarios). En términos absolutos, la mayor cantidad de pobres se encuentra en el área urbana del país: 1.245.999 personas, lo que constituye el 55% respecto al total de pobres. La zona urbana, central urbano y resto urbano concentra cerca del 50% de los pobres. El 45% de los pobres vive en zonas rurales.

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Gráfico 2 Distribución porcentual de la población pobre por área y dominio de residencia. País total, 2004.

Fuente: DGEEC. EPH. Año 2004.

A pesar de haberse incrementado paulatinamente el ingreso promedio de los pobres del área rural, su pobreza sigue siendo más profunda en comparación con la existente en los dominios urbanos. Los datos estadísticos cotejan que el ingreso promedio de los pobres del área rural en 1999 cubría apenas el 51,8% de la canasta básica de consumo, y para el 2004 esta cifra se incrementó al 58,3%. Mientras, en central urbano cubre el 61% para el 2004. Considerando el área de residencia, los datos estadísticos indican que en las zonas urbanas (durante los periodos 1994 al 2001), la cantidad de pobres se mantuvo en un 25% promedio. Sin embargo, en el 2002 casi llega a duplicarse dicha cifra, situándose en el 43,2%. En lo que respecta al área rural –de especial interés para el presente estudio– la pobreza total ha ido creciendo a pasos agigantados, ya que del 37,2% observado en 1995 se incrementa al 50,5% para el 2002, volviendo a reducirse durante los siguientes períodos: primero al 43,4%, para luego situarse en un 40,1% en el 2004. La situación especial que se debe considerar es que justamente aquellas personas con problemas para cubrir sus necesidades básicas alimentarias –es decir, los pobres extremos– representan casi el 60% de la población pobre rural (ver gráfico 3).

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Gráfico 3 Paraguay total. Distribución de la pobreza extrema por área de dominio.

Fuente: DGEEC. EPH. Año 2004.

2.3.

Programas sociales implementados en Paraguay para la lucha contra la pobreza

Dadas las características y evolución de la pobreza en Paraguay, se ha suscitado una especie de reorientación de las funciones del Estado hacia los sectores sociales menos favorecidos. En este sentido, y con el afán de enfrentar la pobreza, se ha iniciado un proceso de reingeniería institucional en el ámbito social. Para ello: • se ha creado un Gabinete Social10 (2003), con el objetivo principal de diseñar las políticas sociales destinadas a establecer mecanismos de solución, principalmente para la población más vulnerable del país. • Posteriormente se creó la DIPLANP (2004), a los efectos de coordinar el diseño de un plan estratégico de lucha contra la pobreza entre las instituciones encargadas de ejecutar los programas, y garantizar la participación de los sujetos beneficiarios mediante el diálogo y la concertación con actores de la sociedad civil. • Actualmente se ha promulgado la creación de un Fondo de Equidad Social (FES)11, como mecanismo específicamente diseñado a los efectos de priorizar el gasto social dentro del Presupuesto General de Gastos de la Nación. Su objetivo es canalizar los re-

10 Integrado por los representantes de los ministerios de Agricultura y Ganadería, Educación y Cultura, Salud y Bienestar Social, Hacienda y la SAS. 11 El FES ha sido creado según Decreto No. 6.692, de fecha 5 de diciembre de 2005.

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cursos financieros hacia las poblaciones más pobres del país (ya sean recursos del Tesoro, institucionales, créditos y donaciones). De acuerdo a las labores desempeñadas por los miembros del Gabinete Social de la Presidencia de la República entre los años 2003 y 2004, se han logrado identificar los programas y proyectos ejecutados por los ministerios que lo integran (Hacienda, Agricultura y Ganadería, Educación y Cultura, Salud y Bienestar Social, Acción Social) y de otros ministerios que estén ejecutando acciones tendientes a paliar la situación de vulnerabilidad y exclusión de algunos estratos sociales. Las metas y objetivos de estos programas, proyectos y acciones son lograr algún tipo de impacto relacionados a los siguientes aspectos: • Generación de ingresos y oportunidades sociales: de manera a favorecer el acceso de poblaciones empobrecidas al empleo y mejorar sus ingresos, así como garantizar de alguna manera el acceso a la satisfacción de las necesidades básicas en alimentación, salud (principalmente de las mujeres y niños), educación inclusiva, vivienda e infraestructura social. • Participación y empoderamiento: sustentando el criterio de que los pobres y excluidos deben asumir el rol de actores sociales, para lo cual se analizó la presencia de algunos proyectos cuyos ejes de intervención fueran la promoción del desarrollo local participativo y el fortalecimiento del protagonismo de los pueblos indígenas. • Atención a ejes transversales, relacionados a: -

la equidad de género (principalmente tendientes a disminuir la desigualdad existente entre hombres y mujeres);

sostenibilidad ambiental (para la recuperación de suelos, manejo sostenible de microcuencas, reforestación, entre otros);

participación ciudadana (a través de programas que promuevan la generación y potenciamiento del capital social), y

un nuevo modelo de gestión institucional (caracterizado por la eficiencia y transparencia, la flexibilidad y eficacia de las intervenciones).

En el siguiente cuadro, se consigna la cantidad e programas y proyectos sociales desarrollados por los ministerios e instituciones públicas, cuyas acciones se hallan focalizadas hacia la atención a las personas empobrecidas del país.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Cuadro 2 Programas y proyectos sociales implementados en Paraguay durante la última década, por institución ejecutora, según orientación de las acciones.

Ministerios e instituciones

Proyectos y programas sociales

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)

1. Crédito en la Región Oriental. 2. Programa de tecnificación y diversificación de la producción campesina. 3. Programa de cooperación para el aumento de la producción de alimentos (2KR). 4. Administración de recursos naturales (PARN). 5. Proyecto Akarapuá: “Apoyo al desarrollo sostenible de la economía familiar campesina en el Departamento de Caaguazú”. 6. Fortalecimiento del sector agrícola, II etapa (Préstamo PG-P14). 7. Provisión de semillas para el autoconsumo. 8. Administración de recursos naturales en inversiones rurales comunitarias (PARN-IRC). 9. Manejo sostenible de recursos naturales (PMRN) 10. Programa de apoyo al desarrollo de pequeñas fincas algodoneras (PRODESAL).

- Generación de oportunidades. - Fortalecimiento de la producción. - Medio ambiente - Asistencia técnica y crediticia

Ministerio de Educación y Cultura (MEC)

11. Programa de alimentación escolar. 12. Programa de fortalecimiento de la reforma educativa de la EEB. 13. Programa de educación básica bilingüe para jóvenes y adultos (PRODEPA KO’E PYAHU), 14. Programa de bi-alfabetización. 15. Programa alfabetización de teleclases “Yo si puedo”. 16. Programa centros integrados de acción comunitaria. 17. Proyecto de reforma de la educación con énfasis en la media.

- Salud y alimentación. - Capacitación. - Participación y empoderamiento.

Orientación de las acciones

Ministerio de Salud 18. Atención integrada de las enfermedades prevalentes de la infancia. - Salud reproductiva Pública y Bienestar 19. Disposición de aguas servidas. - Componente de (MSPyBS) 20. Reforma a la atención primaria de salud. Social género. 21. Fortalecimiento de la educación permanente para enfermería - Niños y adolescentes. y obstetricia. 22. Reducción de la exclusión en salud. 23. Salud integral de la mujer. Ministerio de Industria y Comercio (MIC)

24. Desarrollo empresarial para pequeñas y medianas empresas. 25. Formación de formadores para la activación de las PyMES.

- Generación de oportunidades y empleo.

Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT)

26. Contención del desempleo y la pobreza “Ñamba’apota”. 27. Programa de formación y capacitación laboral.

- Generación de oportunidades y empleo.

Secretaría Técnica 28. Programa de buen Gobierno descentralizado y reducción de Planificación de la pobreza. (STP)

- Participación ciudadana y empoderamiento.

Secretaría de Acción Social (SAS)

- Generación de oportunidades y empleo. - Participación ciudadana. - Infraestructura social básica.

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29. Desarrollo comunitario (PRODECO). 30. Inversiones sociales (PROPAIS II). 31. Programa de viviendas para familias sin techo. 32. Red de protección y promoción social. 33. Inversiones sociales (PROPAIS II).

Ministerios e instituciones

Proyectos y programas sociales

Orientación de las acciones

Instituto Nacional 34. Acceso a la tierra; adjudicación de títulos de las tierras. de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT)

- Generación de oportunidades.

Instituto Paraguayo 35. Fortalecimiento de las poblaciones y comunidades indígenas. del Indígena (INDI)

- Participación y empoderamiento (en diseño).

Fuente: Elaboración propia en base a Informe Plan Jahapo’o Teko Asy de la DIPLANP. Año 2004.

Considerando este largo listado de proyectos, conviene destacar cuanto sigue: • la mayoría de estos proyectos contiene entre sus objetivos mejorar las condiciones de vida de personas en condiciones vulnerables. • Una buena parte de los mismos se encuentra en la fase final o intermedia de su ejecución; es decir, muchos tienen entre cinco a ocho años de implementación. • La mayoría son recursos reembolsables, (préstamos) millonarios e implican endeudamiento en dólares. Teniendo en cuenta los puntos mencionados, y dados los resultados estadísticos en cuanto a la evolución de la pobreza, cabe destacar que –si bien se han obtenido importantes logros– aún no se logra el impacto deseado en la reducción de la pobreza, la sostenibilidad de las acciones desarrolladas (institucionales y comunitarias) y la consolidación de personas autogestionarias y capitalizadas socialmente. Siguiendo la línea de acciones desarrolladas por el Gobierno nacional mencionadas previamente, así como los programas y proyectos cuya reingeniería se hace necesaria en la mayoría de los casos, surge la necesidad de reforzar las actividades y el “enfoque” a aplicar por el Gobierno en su deseo de disminuir la lucha en Paraguay. Para ello es necesario redefinir las políticas que se implementarán y las estrategias de aplicación de las mismas, de manera a causar un verdadero y sostenido impacto en la reducción de la pobreza paraguaya. En el siguiente capítulo se focaliza el estudio hacia tres departamentos seleccionados –Concepción, Guairá y Caazapá– que poseen características sociodemográficas semejantes, y en los cuales se han venido desarrollando acciones de desarrollo local con recursos propios y provenientes del sector externo.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Capítulo 3

Capital social, pobreza y proyectos sociales en la zona de análisis

En el presente capítulo, se desarrollan los objetivos específicos propuestos de manera a esclarecer los problemas planteados en el marco de la presente investigación. Para ello, se realiza el análisis de la población sujeto de estudio en términos de la caracterización de los niveles de pobreza y capital social existentes en los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá, con relación a la situación nacional observada. A su vez, se presentan los resultados de la investigación en cuanto a los proyectos ejecutados y la presencia o no de componentes participativos en la definición de los mismos.

3.1. Datos sociodemográficos de Concepción, Guairá y Caazapá En base a los datos estadísticos disponibles provenientes del Censo Poblacional 2002, elaborado por la DGEEC, se ha realizado una caracterización demográfica de los tres departamentos en estudio. Dichos datos departamentales se detallan a continuación. Departamento de Concepción La población total de este departamento es de 179.450 habitantes, de los cuales un 38% corresponde a población urbana y un 62% a población rural. Se trata de una población mayoritariamente joven (el 40% tiene entre 10 a 29 años). Un 40% de la población de cinco años y más asiste a algún centro de enseñanza formal, siendo del área urbana el 59% y del área rural el 41%. Del total de la población de 10 años y más, un 8% son analfabetos. La Población Económicamente Activa (PEA), en total 57.607 personas, está distribuida en los siguientes sectores económicos: primario (45 %); secundario (16 %); terciario (39 %). En cuanto a las características de las viviendas, la mayoría vive en un lote propio (54%); un gran porcentaje (48%) utiliza agua de pozos y el 41% tiene acceso a agua corriente. Respecto a la forma de abastecimiento de agua: el 48% utiliza cañerías -ya sea dentro o fuera de la vivienda- y el resto utiliza otros medios de abastecimiento. En lo que respecta a la disposición de basuras: la mayoría (74%) quema; solamente un 17% dispone de un camión o carrito que recoge la basura. La cantidad de viviendas con acceso a la red pública de desague sanitario es mínima (6 %); la mayoría lo tira a un pozo (62%). La tercera parte de las viviendas no tiene acceso a tecnologías de informática y comunicación (televisores, teléfonos fijos y móviles, televisión por cable, computadora e Internet).

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En cuanto a la jefatura de hogar, un 72% son varones, de los cuales la mayoría está ocupado (89%); las mujeres que son jefas de hogar (28%) están ocupadas en menor proporción (32%). La mayoría de los hogares habla en guaraní (83%). Departamento de Guairá La población del Departamento de Guairá está compuesta por un total de 178.650 habitantes, la mayor parte (66%) se halla ubicada en zonas rurales. Es una población bastante joven, ya que el 40% tiene entre 10 a 29 años. Un 36% de la población de cinco años y más asiste a algún centro de enseñanza formal; entre la población de 10 años y más hay un 8% de analfabetos. La PEA está distribuida en los siguientes sectores económicos: primario (46%); secundario (19%); terciario (35%). En lo que respecta a las viviendas, poco más de la mitad (53%) vive en lote propio. La mayor parte (63%) utiliza agua de pozos y un 30% tiene acceso a agua corriente. En cuanto a la forma de abastecimiento de agua: el 40% tiene cañerías dentro o fuera de la vivienda, pero la mayor parte de las viviendas (54%) utiliza otros medios de abastecimiento. Para la disposición de basuras: la mayoría (72%) quema, solamente un 11% dispone de un camión o carrito que recoge la basura. La cantidad de viviendas con acceso a la red pública de desague sanitario es mínima (2%) pues la mayoría lo tira a un pozo (57%). El 39 % de las viviendas tiene pozo ciego y solamente el 1% carece de baño. La mayor parte de las viviendas (80%) tiene acceso a tecnologías de informática y comunicación (televisores, teléfonos fijos y móviles, televisión por cable, computadora e Internet). En cuanto a la jefatura de hogar, un 76% de los hogares se halla integrado por jefe varón, de los cuales la mayoría está ocupado (88%); del grupo de hogares cuyo jefe son mujeres (24%), sólo están ocupadas un 38%. La gran parte de estos hogares utilizan el idioma guaraní (82%). Departamento de Caazapá La población total de este departamento es de 139.517 habitantes, de los cuales la gran mayoría corresponde a población rural (82%). Se trata de una población mayoritariamente joven (40% tiene entre 10 a 29 años). Un 36% de la población de cinco años y más asiste a algún centro de enseñanza formal; del total de la población de 10 años y más, 10% son analfabetos. La PEA (44.972 personas) está distribuida en los siguientes sectores económicos: 69,5% en el primario; 8,5% en el secundario y 22% en el terciario. En cuanto a las características de las viviendas, la mayoría vive en un lote propio (60%). Cerca de 3/4 de la población (73%) utiliza agua de pozos y solamente el 19% tiene acceso a agua corriente. La forma de abastecimiento de agua es a través de cañerías (27%) ya sea dentro o fuera de la vivienda, y la mayor parte de la población utiliza otros medios de abastecimiento (66%). En lo que respecta a la disposición de basuras, la mayoría de

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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los pobladores quema la basura (80%). No hay red pública de desague sanitario; la mayoría lo tira a un pozo (78%). La tercera parte de las viviendas (33%) no tiene acceso a tecnologías de informática y comunicación (televisores, teléfonos fijos y móviles, televisión por cable, computadora e Internet). Los hogares del departamento poseen mayoritariamente jefe varón (78%), de los cuales la mayoría está ocupado; el 73% de las mujeres que son jefas de hogar están inactivas. La mayoría de los hogares utilizan el idioma guaraní (87%).

Cuadro 4 Caracterización sociodemográfica por departamento.

Indicadores /Departamentos Población total Población urbana Población rural Población masculina Población femenina

Concepción

Guairá

Caazapá

179.450 38% 62% 51% 49%

178.650 34% 66% 51% 49%

139.517 18% 82% 52% 48%

Fuente: elaborado en base a datos proporcionados por la DGEEC, Censo Nacional de Población y Viviendas 2002.

3.2. Pobreza y capital social en la zona de estudio En este apartado se pone en evidencia la situación de pobreza y el grado de desarrollo del capital social de la población que integra nuestra muestra o zona de análisis. En primer lugar, se describen las estadísticas más recientes de la población pobre (extrema y no extrema) de la zona de estudio. En segundo lugar, se caracterizan algunos aspectos en términos del capital social desarrollado en los departamentos seleccionados. Y en tercer lugar, se realizan los cruces de información entre niveles de pobreza y formación de capital social. 3.2.1. Niveles de pobreza Referente a la pobreza y desarrollo, existen informaciones muy homogéneas (principalmente en lo que respecta a los índices de pobreza, Índice de Gini, género y desarrollo humano rural) de los departamentos que componen nuestra área de análisis. • En Concepción, los datos señalan que poco más de la mitad de la población (53%) vive en condiciones de pobreza. El Índice de Gini es de 0,51, lo cual señala una distribución del ingreso media. El Índice de Desarrollo Rural es igual a 0,72: comparativamente

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alto en relación al resto del país y correspondiente a un desarrollo medio. El Índice de Desarrollo de Género es de 0,71, un valor ubicado en el rango superior a nivel país. • En el Guairá, menos de la mitad de la población (35%) vive en condiciones de pobreza. El Índice de Gini es igual a 0,48, un valor medio de distribución del ingreso. El Índice de Desarrollo Rural es de 0,738, comparativamente alto respecto a otros departamentos, lo cual indica un nivel de desarrollo medio. El Índice de Desarrollo de Género mide 0,73 y es relativamente alto a nivel país. • Finalmente, en Caazapá, los datos señalan que un 46% de la población vive en condiciones de pobreza. El Indice de Gini es de 0,553, lo cual señala una distribución del ingreso media. El Indice de Desarrollo Rural es igual a 0,73, correspondiente a un desarrollo medio. El Indice de Desarrollo de Género es de 0,71, un valor ubicado en el rango superior a nivel país. El departamento de Concepción es el que presenta mayores diferencias en los datos de pobreza, respecto a los demás departamentos. Así pues, se observa una mayor cantidad de población en condición de pobreza y mayores niveles de pobreza de ingreso, brecha y severidad de la pobreza. Sin embargo, en cuanto a los datos de desarrollo humano se observa una paridad significativa de los niveles de desarrollo humano rural y de género en los tres departamentos. En el siguiente cuadro puede apreciarse la homogeneidad de los datos consignados.

Cuadro 5 Indicadores de pobreza y desarrollo humano, por departamento

Indicadores de pobreza Población en condiciones de pobreza (%) Pobreza de Ingreso (1) Brecha de Pobreza (2) Severidad de la Pobreza (3) Indice de Pobreza Humana (IPH) (4) Indice de Gini (5) Indice de Desarrollo de Género (IDG) (6) Indice de Desarrollo Humano Rural (7)

Concepción

Departamentos Guairá

Caazapá

53% 0,32 0,24 0,14 0,17 0,51 0,71 0,72

35% 0,20 0,15 0,08 0,12 0,48 0,73 0,73

46% 0,28 0,20 0,12 0,16 0,55 0,71 0,73

Fuente: elaborado en base a datos del Atlas de Desarrollo Humano 2005. Observaciones (1) Pobreza de Ingreso 2002: porcentaje de la población que vive por debajo de un umbral de pobreza determinado por un ingreso de un dólar diario por persona a los precios internacionales de 1.985 (equivalente a USD 1,08 a los precios internacionales de 1993), ajustado en función de la paridad del poder adquisitivo. (2) Brecha de Pobreza: este índice toma en cuenta no solamente el número de pobres, sino también que tan pobres son ellos. Se calcula a base de estimar lo que le faltaría a los pobres para salir de la pobreza, sumar esta cantidad y dividirla por el número total de personas y por el valor de la línea de pobreza. (3) Severidad de la Pobreza: al igual que la brecha de pobreza, el índice de severidad toma en cuenta el número de pobres y que tan pobres son los pobres. La diferencia es que el índice de severidad le da más importancia a los hogares que se encuentran en peores condiciones.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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(4) Indice de Pobreza Humana (IPH): índice compuesto que mide las privaciones en las tres dimensiones básicas que componen el índice de desarrollo humano (una vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida digno). (5) Indice De Gini: coeficiente de desigualdad de distribución del ingreso. (6) Indice de Desarrollo relativo al Género (IDG): índice compuesto que mide la desigualdad promedio entre hombres y mujeres en tres dimensiones básicas que componen el índice de desarrollo humano (una vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida digno) ajustado para reflejar las desigualdades entre hombres y mujeres. (7) Indice de Desarrollo Humano Rural: índice compuesto que mide el promedio de los avances en las tres dimensiones básicas del desarrollo humano que lo componen (una vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida digno), para el sector rural.

3.2.1.1. Medición de la pobreza12 Para la correspondiente medición, se ha recurrido a datos de la EPH 2002, elaborada por la DGEEC13, a los efectos de mantener una misma fuente de información de los temas relativos a pobreza y capital social. Para tal efecto, se han seleccionado los casos según la necesidad, realizándose las ponderaciones correspondientes a fin de tener representatividad a nivel país. La población que integra la zona de análisis representa un total de 478.630 personas (9% de la población total paraguaya), de las cuales la mayoría se halla ubicada en zonas rurales. De la población urbana, menos de la mitad es pobre (43%); sin embargo, en áreas rurales se observa una mayor proporción de pobres (61%).

Cuadro 6 Distribución de la población de la zona de análisis, por área y situación de pobreza.

Área

Pobres

No pobres

Total

Urbana Rural Total

57.918 207.920 265.838

78.012 134.780 212.792

135.930 342.700 478.630

Fuente: elaboración propia en base a datos procesados de la EPH 2002, de la DGEEC.

En términos absolutos, se habla de 265.838 personas en situación de pobreza en los departamentos que componen nuestra zona de análisis (Concepción, Guairá y Caazapá). Estos constituyen aproximadamente el 10,5% del total de pobres en Paraguay. El 78% de los mismos se localiza en el área rural (poco más de 200 mil personas).

12 Debido a la inexistencia de información sobre capital social en encuestas más actualizadas, en el presente capítulo se recurre a la EPH 2002. No obstante, en el anexo estadístico se detallan las últimas estadísticas de medición de la pobreza realizadas en base a la EPH 2004. 13 La EPH 2002 fue ejecutada a finales del 2002 y principios del 2003. Implicó entrevistas a 17.600 personas, correspondientes a 3.789 hogares. Cubre todo el país, tanto áreas urbanas como rurales (excluyéndose los departamentos de Boquerón y Alto Paraguay, que representan menos del 2% de la población total del país).

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Distribución de la población pobre de la zona de análisis, por área

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

La medición de la pobreza del área de análisis es realizada a través del método de la línea de la pobreza, que define a la población pobre como aquel conjunto de personas cuyo nivel de bienestar (expresado a través del ingreso o consumo) es inferior al costo de una canasta básica de consumo (conjunto de bienes y servicios que satisface los requerimientos mínimos para la sobrevivencia humana). El costo de esta canasta se denomina línea de pobreza14. La población pobre puede clasificarse en pobre extremo y pobre no extremo15. De la población total tomada como muestra, el 29% se halla en situación de pobreza extrema (137.850 personas), 27 % son pobres no extremos (127.988 personas) y el resto es no pobre (44%). Distribución de la población de la zona de análisis, por área y condición de pobreza

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

14 Definición utilizada por la DGEEC para las correspondientes mediciones de los niveles de pobreza. La línea de pobreza generalmente se constituye estimando primero el costo de una canasta básica de alimentos cuyo contenido calórico y proteico satisfaga los requerimientos nutricionales, para luego añadirle el costo de la canasta básica no alimentaria (compuesta de otros bienes y servicios esenciales relacionados con la vivienda, vestido, educación, entre otros). 15 Son pobres extremos aquellas personas que no disponen de los ingresos suficientes para cubrir la canasta básica alimentaria. Los pobres no extremos son aquellas personas cuyos ingresos les garantizan satisfacer las necesidades alimentarias básicas, pero que no pueden acceder a satisfacer otras necesidades básicas relacionadas a la vivienda, vestimenta, educación, entre otros.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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La pobreza extrema sigue siendo más profunda en las zonas rurales, como se visualiza en el gráfico anterior: un tercio de su población no percibe los ingresos mínimos necesarios –por debajo de un dólar diario per cápita aproximadamente– para cubrir una canasta básica alimentaria. A su vez, si consideramos la pobreza total, se habla de más del 60% de personas en situación de pobreza. Dicha situación se invierte totalmente en las zonas urbanas, donde más de la mitad de las personas no es pobre. Respecto a la distribución de la pobreza por género, existe una marcada homogeneidad principalmente en las zonas rurales, donde la mitad de los pobres extremos son mujeres y la otra mitad varones. En el área urbana se observa una situación similar, pero levemente en desventaja para las mujeres: en esta área, el 54% de los pobres extremos son mujeres. 3.2.2. Características de los componentes del capital social Considerando que el nuevo debate sobre el desarrollo incluye una nueva forma de capital: el capital social (definido con mayor precisión en el marco teórico del Capítulo 1), en el presente apartado hemos tomado para la caracterización correspondiente del área de análisis aspectos claves referentes a formación de redes, participación ciudadana, confianza y solidaridad, acceso a la información, empoderamiento y participación política. En base al análisis de algunas variables elementales incluidas en la EPH 2002, se describen los componentes del capital social existente en la zona de análisis. Cabe mencionar que, cuando se realizan comparaciones con respecto al total, se tiene en cuenta el total de personas mayores de 15 años del área de análisis, que totalizan unas 294.334 personas (ver gráfico)16.

Personas de 15 años y más de edad, de la zona de análisis, por área y sexo

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

16 Se ha tomado este estrato de edad debido a que las preguntas relacionadas a capital social -y tomadas como variable de análisis- sólo incluyen a ese rango.

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Redes Entendida como la capacidad de las personas de poner en práctica relaciones de unión, vinculación y aproximación entre ellas. En otras palabras, de recurrir unas a otras cuando surgen necesidades concretas. La presencia de redes articuladas sirve para crear un marco de fortalecimiento de otros aspectos relacionados al capital social, como ser el acceso a la información (en cuanto a conocimiento de los precios de mercado, programas focalizados hacia la población pobre, entre otros tipos de información). A los efectos de analizar las condiciones de reciprocidad y unión existentes en la zona de estudio, se han tomado como variables de medición las siguientes: a) que la persona encuestada (que haya sentido una necesidad) haya recurrido a alguien a solicitar ayuda (ca02). b) Que la persona encuestada (que haya recibido una solicitud de ayuda) haya respondido oportunamente (ca07). En el siguiente cuadro se sistematiza la información obtenida, referente a personas de 15 años y más de edad, con los siguientes resultados.

Variables CA02. Recurrió a alguien.

Sistematización de resultados •

•

CA07. Respondió a un pedido de ayuda.

•

Un total de 69.314 personas manifestó haber recurrido a alguien solicitando ayuda, de las cuales la mayor parte se halla ubicada en zonas rurales (71%). Considerando la población absoluta de cada área, existe igual nivel de manifestación de necesidades: aproximadamente el 24% de las poblaciones respectivas de áreas rurales y urbanas afirmaron haber manifestado sus necesidades a terceros. Sin embargo, cabe acotar que la población del área rural es más del doble de la población urbana. Por sexo, la representatividad sigue siendo masculina, principalmente en las zonas rurales. Un total de 88.628 personas manifestó haber respondido a alguna solicitud de ayuda. Igual que en el caso anterior, la mayor parte se halla ubicada en zonas rurales (68%). Igual proporción de personas, tanto de las áreas rurales como urbanas, dijeron haber respondido oportunamente a la solicitud de ayuda que recibieron de parte de terceros (30%). Respecto a la participación por sexo, también sigue siendo mayor la proporción de hombres que respondieron a un pedido de ayuda (58%), principalmente en zonas rurales. En el área urbana, esta situación se revierte tímidamente, ya que las mujeres que dijeron haber respondido a un pedido de ayuda representan un 46% (aproximadamente 13.000 mujeres).

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Los resultados observados permiten concluir que el grado de unión y reciprocidad de las personas mayores de 15 años, cuya conexión al mundo externo debería ampliarse a medida que se expanden los horizontes, aún

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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sigue siendo muy escasa. Se habla aproximadamente de un 25% de personas –tanto de áreas urbanas como rurales– que manifestaron haber recurrido a alguien solicitando ayuda y que respondieron oportunamente a los pedidos de ayuda. Por otra parte, la mayor interacción sigue dándose en los grupos masculinos; esto podría explicarse por el hecho de que la administración de las actividades de subsistencia sigue siendo una tarea de los hombres. Esta situación se observa más fuertemente en el grupo de personas situadas en zonas rurales. En el siguiente gráfico puede observarse –en el anillo interno– la distribución de personas que recurrieron a alguien, manifestando algún tipo de necesidad (ca02). Y en anillo externo, puede observarse el grupo de personas del área rural que respondieron oportunamente a la solicitud de ayuda. En ambos casos, la mayor proporción corresponde a la población masculina.

REDES: Personas de 15 años y más de edad que recurrieron a alguien y respondieron a una solicitud de ayuda, por sexo. Área rural

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002

Confianza y solidaridad La confianza es una actitud basada en la expectativa del comportamiento de la otra persona que participa en una relación, y la solidaridad se refiere al grado de reciprocidad y correspondencia que existe entre ellos. Ambas actitudes se expresan en conductas reiteradas y reforzadas de expresiones que comunican esa confianza en discursos, y en acciones de entrega del control sobre bienes tangibles o intangibles (como ser dinero y tiempo, respectivamente). Constituye uno de los componentes claves de la presencia de capital social efectivo, considerando la fuerte asociación entre la presencia de relaciones estables de confianza, reciprocidad y cooperación, y el desarrollo socioeconómico de una población. Para la caracterización de este componente, se han tomado las siguientes variables de medición: a) confían las personas del barrio unas en otras (cb07). b) Colaborarían con tiempo para un proyecto que no lo beneficie directamente a Ud., pero si a su comunidad? (cb08)

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c) Colaborarían con dinero para un proyecto que no lo beneficie directamente a Ud., pero si a su comunidad? (cb09). Dichas variables fueron aplicadas a personas de 15 años y más de edad, con los siguientes resultados.

Variables CB07. Confían unas en otras en el barrio/comunidad

Sistematización de resultados •

•

CB08. Contribuiría con tiempo para un proyecto que no le beneficie directamente

•

• •

CB09. Contribuiría con dinero para un proyecto que no le beneficie directamente

• •

•

Más de 200 mil personas manifestaron que en su barrio o comunidad existe confianza (aproximadamente el 72% del total de personas de la zona de análisis). Respecto a la población absoluta de cada área, se perciben ciertas diferencias entre las poblaciones respectivas de áreas rurales y urbanas. En el área rural la confianza sigue siendo más fuerte que en las zonas urbanas: el 76% de los pobladores rurales manifiesta confianza hacia su barrio o comunidad. Por su parte, apenas un 60% de personas del área urbana dice tener confianza en su barrio. No se dan diferencias significativas por género: un 50% de hombres y un 50% de mujeres confía en su barrio o comunidad, tanto en zonas urbanas como rurales. Un total de 241.708 personas (80% del total) manifestó que estaría dispuesta a colaborar con tiempo en algún proyecto comunitario, aunque no les beneficiara directamente. proporción de participación se observa al interior de los pobladores rurales y urbanos (80%). Respecto al nivel de participación por género, se ha observado que en áreas rurales, existe una mayor participación de los hombres (52%), respecto a las mujeres. Esta situación se invierte en zonas urbanas, donde la participación femenina es superior (52%). Un total de 230 mil personas manifestó que podría recurrir con dinero para colaborar (78% del total). En áreas rurales se observa una mayor proporción de personas que estarían dispuestas a colaborar con dinero (80%), a diferencia de las zonas urbanas, donde se observa una proporción levemente inferior que afirma estaría dispuesta a colaborar (75%). Respecto a la participación por género, no existen diferencias notables al interior de cada zona. No obstante, en el área urbana se da una pequeña diferencia participativa a favor de las mujeres.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Respecto a las expectativas de comportamiento que tienen las personas de la zona de análisis –en términos de confianza y solidaridad– se destaca principalmente el mayor nivel de confianza y solidaridad existente en las zonas rurales. Esto a diferencia de las urbanas, donde se presentan los mayores casos de violencia, robos y actos delictivos que generan desconfianza generalizada en la población de esta zona. Así pues, puede observarse en el siguiente gráfico que más de la 3/4 parte de la población rural total manifiesta tener confianza en su barrio o comunidad, a diferencia de las zonas urbanas de nuestra zona de análisis, don-

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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de sólo poco más del 60% denota confianza en otras personas de su entorno comunitario.

Personas de 15 años y más de edad, que confía en su barrio o comunidad

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002

Otra cuestión que cabe destacar es el elevado porcentaje de personas que afirma estaría dispuesta a colaborar ya sea con dinero o con tiempo para un proyecto comunitario, aunque éste no le beneficie directamente. En las zonas rurales se observa un mayor grado de compromiso comunitario, ya que estarían dispuestos a colaborar en ambas cosas (tiempo y dinero). En igual medida (80% promedio), en las zonas urbanas se observa una situación parecida, pero sólo respecto a la primera variable (tiempo); cuando se trata de colaborar con dinero, la participación disminuye levemente: sólo el 75% estaría dispuesto a colaborar. Participación ciudadana Entendida como la participación de una persona en un grupo o asociación. A medida que se perfilan de una manera más acabada e incluyente las funciones, procedimientos, normas y responsabilidad de los integrantes de un grupo y del grupo mismo, se facilita la adopción de decisiones, movilización y gestión de recursos, comunicación y coordinación, y solución de conflictos que favorezcan la articulación de acciones colectivas mutuamente beneficiosas. Para la caracterización de este componente, se han tomado las siguientes variables de medición: a) pertenece a un grupo o asociación (cc01). b) En este grupo o asociación ¿cuál es su función? (cc03). En el siguiente cuadro se presenta la sistematización de los resultados analizados.

[ 48 ]

Variables CC01. Pertenece a un grupo o asociación

Sistematización de resultados • •

•

CC03. Cuál es su función en el grupo o asociación

•

Un total de 60.246 personas pertenece a un grupo o asociación (20% del total de personas del área de estudio). Respecto al grado de agrupación o asociatividad por área, se observa una proporción bastante homogénea y un escaso nivel de participación. Sólo el 20% de la población absoluta de cada área, pertenece a un grupo o asociación. Por sexo, la representatividad sigue siendo masculina principalmente en las zonas rurales, donde el 58% de los agrupados son hombres. En las zonas urbanas se observa un mayor nivel de participación femenina (53%). Un total de 43.820 personas participa dentro del grupo o asociación como dirigente o miembro activo (apenas el 15% del total de personas del área de análisis); éstos constituyen más del 70% de personas que manifestaron pertenecer a un grupo o asociación. Considerando la participación activa de las personas por áreas rurales o urbanas, en las zonas rurales se observa un nivel más bajo de participación activa de la población (14%) con respecto a zonas urbanas (17%). En cuanto al grado de dirigencia y participación activa por sexo, se observa una mayor proporción de hombres (56%), principalmente en zonas rurales. En el área urbana esta situación se revierte llamativamente: las mujeres que dijeron ejercer una función de dirigencia o ser miembro activo representan un 53%.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Personas de 15 años y más según pertenece a un grupo o asociación, por áreas

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Teniendo en cuenta que es el nivel comunitario donde el capital social llega a ser plenamente colectivo, y que el ser miembro activo de algún grupo o asociación constituye una manera de medir el grado de corresponsabilidad y compromiso interactivo de los miembros de una comunidad para la toma conjunta de decisiones que terminan afectando a todos sus integrantes; los resultados obtenidos han sido bastante reveladores. Se sigue percibiendo un escaso nivel de agrupación de la población objeto de estudio (apenas el 20% forma parte de un grupo o asociación). Por otra parte, un nivel más profundo de compromiso se observa en las zonas urbanas. Ello denota que en las zonas rurales aún no se ha forta-

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 49 ]

lecido lo suficiente la participación activa, que es la que implica mayores responsabilidades y compromiso. Cabe destacar que este grupo dirigente es el que finalmente termina adoptando decisiones que afectan al resto de la población. Considerando la participación por sexo, siguen observándose diferencias significativas por áreas urbanas y rurales. Las mujeres tienen aún un desempeño menos preponderante en las zonas rurales, lo cual se debe principalmente a que las mismas deben dedicarle un mayor tiempo a los quehaceres domésticos (cuidado de la familia, de la chacra, alimentación animal, etc.). Ello les resta tiempo para dedicarlo a formar parte de un grupo (42%), y más aún para ser miembros activos o dirigentes (44%).

Personas de 15 años y más de edad que pertenecen a un grupo o asociación, por área y sexo

Área de Análisis. EPH 2002. Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Acceso a la información Cuanto mejor y más homogénea sea la capacidad de las personas de acceder a la sociedad de la información, mejores oportunidades podrán aprovechar en beneficio propio y de la comunidad. Numerosos estudios demuestran que éste es un factor crítico para que las comunidades prosperen económicamente. Asimismo, se ha establecido que, en la medida en que aumentan las conexiones de capital social dentro de una red, el acceso de una persona a los recursos y a la información también se incrementan. Debido al interés de la presente investigación, se ha tomado como variable clave, la siguiente: a) ¿conoce programas actuales de Gobierno? (ce06) Los resultados fueron:

[ 50 ]

Variables CE06. ¿Conoce programas actuales de Gobierno?

Sistematización de resultados • •

•

Del total de personas en la zona de análisis, apenas un 24% manifestó conocer programas actuales de Gobierno (71.674 personas). Respecto a la población absoluta de cada área, se percibe cierta diferencia entre las poblaciones respectivas de áreas rurales y urbanas. En áreas rurales apenas el 21% de su población tuvo información sobre dichos programas. Esta cifra se incrementa en 10 puntos en las zonas urbanas, donde el 31% de su población manifestó estar informada sobre algún programa actual de Gobierno. No se dan profundas diferencias por sexo. No obstante, se observa una supremacía masculina, ya que poco más de la mitad de los hombres tiene información sobre la existencia de programas de Gobierno, tanto en zonas rurales (57%), como urbanas (52%). Cabe destacar que, en estas últimas, una mayor proporción de mujeres tiene acceso a información de esta índole.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Llama la atención el escaso conocimiento y manejo de información sobre los programas y proyectos de Gobierno respecto a créditos, asistencia técnica y otros tipos de apoyo otorgados por las instituciones gubernamentales (CAH, MAG, FDC, entre otros). A nivel nacional, del total de personas mayores de 15 años, sólo el 25% de las mismas ha manifestado tener conocimiento sobre dichos programas; esta situación se replica casi exactamente en la población de la zona de análisis. Lo alarmante es que, justamente en las zonas rurales –mayormente beneficiarias de estos programas– se constate un conocimiento aún menor que en las zonas urbanas. Esta situación, aparte de denotar el escaso nivel de acceso a la información, más bien da cuenta sobre la escasa capacidad institucional de hacer llegar la información a los potenciales demandantes de este tipo de servicios gubernamentales.

Personas de 15 años y más que conocen programas actuales de Gobierno, por área

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Nuevamente se percibe un mayor manejo de este tipo de información por parte de la población masculina. No obstante, se observa mayor homogeneidad en áreas urbanas, poniéndose en evidencia el rezago rural en

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 51 ]

cuanto a una mayor proactividad femenina. Esta, además de obedecer a cuestiones tradicionales y culturales, puede deberse también a la falta de políticas concretas orientadas a asistir a la población femenina rural.

Personas de 15 años y más, según nivel de conocimiento de programas de Gobierno, por sexo

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Empoderamiento y participación política Entendida como la capacidad de gestión de las personas, dicha capacidad –en la medida que aumente su eficacia– les permitirá incidir en las decisiones que les afectan, logrando una mayor capacidad autogestionaria y proactiva, y asegurando la obtención de un nivel de vida más digno. Además de generar la posibilidad de que las personas se expresen y defiendan sus demandas sociales, políticas y económicas, “la participación es esencial para la construcción social de las necesidades” (Sen, 2000). Con el interés de verificar el grado de empoderamiento de los individuos que hayan sentido algún tipo de necesidad o preocupación hacia las autoridades locales, y la respuesta obtenida de estos últimos, se han seleccionado las siguientes variables: a) ¿Manifestó a las autoridades locales su necesidad o preocupación? (cf04) b) ¿Fue satisfecha dicha necesidad o preocupación? (cf05) Los resultados obtenidos arrojaron la siguiente información: Variables CF04. ¿Manifestó a las autoridades locales su necesidad o preocupación?

Sistematización de resultados •

• •

[ 52 ]

Un total de 14.256 personas afirma haber manifestado sus necesidades a las autoridades locales (apenas el 5% del total poblacional de la zona de estudio). Se observa un escaso nivel de manifestación respecto a la población absoluta por área, tanto en zonas urbanas (6%) como rurales (4%). Por sexo, la representatividad sigue siendo masculina, principalmente en las zonas urbanas, donde el 64% de la población que manifestó sus necesidades a autoridades locales, son hombres. En las zonas rurales se observa igualmente una preponderancia masculina (58%), pero al mismo tiempo se observa una mayor interacción femenina (42%).

Variables CF05. ¿Fue satisfecha dicha necesidad o preocupación?

Sistematización de resultados •

•

Un total de 8.422 personas afirmó que sus necesidades manifestadas a autoridades locales fueron satisfechas total o parcialmente (lo que representa el 59% del total de personas que manifestaron alguna necesidad). Considerando la población que manifestó sus necesidades a las autoridades locales –por áreas rurales o urbanas-– se observa que en las zonas rurales se obtuvo un mayor porcentaje de personas satisfechas total o parcialmente (6.440 personas, que representan un 74%). Sin embargo, en áreas urbanas, el nivel de satisfacción ha sido mucho menor: sólo el 36% dijo haber obtenido algún grado de satisfacción ante las necesidades manifestadas (1.982 personas). En cuanto al análisis por sexo, el 75% de las mujeres rurales obtuvo respuesta favorable a las necesidades planteadas, poco más que los hombres del área rural (73%). En zonas urbanas, esta situación se invierte notoriamente a favor de las mujeres: sólo el 20% de los hombres que manifestaron alguna necesidad obtuvieron respuesta positiva a su pedido, a diferencia de un porcentaje mucho mayor de las mujeres, con un 80% de satisfacción de sus necesidades manifestadas a autoridades locales.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Respecto a las variables que dan cuenta del grado de empoderamiento o capacidad de gestión existente en la zona de análisis, es de destacar el exiguo nivel de personas que recurren a las autoridades locales manifestando alguna necesidad: esto se da tanto a nivel nacional (6%) como –más aún– en la zona de análisis (5%). Ahora bien, el escaso nivel de manifestación de necesidades a autoridades locales bien puede estar relacionado a la incapacidad de los receptores de inquietudes (gobernaciones, municipalidades y demás autoridades locales) en satisfacer o llenar las expectativas de los pobladores, encontrando solución a los problemas planteados.

Personas de 15 años y más, que manifestó a autoridades locales su necesidad o preocupación

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Es de destacar la obtención de respuestas satisfactorias (total o parcialmente) de poco más de un 50% promedio de personas que manifestaron sus necesidades.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Por otra parte, en la zona de análisis se observa un mayor compromiso de las autoridades locales hacia las zonas rurales, que se demuestra por el hecho de que prácticamente la 3/4 parte de los pedidos recibidos han obtenido respuesta satisfactoria. Dicha situación se invierte para los pobladores de zonas urbanas, quienes son sujeto de la desidia de las autoridades locales, ya que sólo un 36% de la población que manifestó necesidades obtuvo respuestas positivas a los pedidos planteados.

Personas de 15 años y más que manifestaron alguna necesidad a autoridades locales, y recibieron respuesta favorable

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Es de destacar la capacidad autogestionaria de las mujeres, tanto en zonas urbanas como rurales, ya que son ellas quienes obtuvieron mayor cantidad de respuestas positivas de las autoridades locales ante las peticiones planteadas. Ello puede explicarse debido a que las solicitudes presentadas a municipalidades y gobernaciones requieren un continuo y persistente seguimiento. La mayor parte de las veces, la perseverancia pareciera ser característica innata de las mujeres. Esta es una situación que debiera ser mejor explotada y aprovechada por la población en general.

Personas de 15 años y más, que manifestaron una necesidad a autoridades locales y recibieron respuesta positiva, por sexo y área

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

[ 54 ]

Finalmente, para verificar el grado de participación política se han medido las siguientes variables: a) votó en las últimas elecciones municipales (cf09). b) Se trasladó por iniciativa propia al lugar de votación (cf10). Debido a que dicha actividad cívica está habilitada a los ciudadanos paraguayos a partir de los 18 años y más de edad, se ha seleccionado para el análisis de los resultados a dicho estrato etáreo, con los siguientes resultados.

Variables

Sistematización de resultados

CF09. • Votó en las últimas elecciones municipales • •

CF10. Forma de traslado al lugar de votación (iniciativa propia vs. operadores políticos)

•

Un total de 136.124 personas participaron de las últimas elecciones municipales, ejerciendo su derecho al voto. Esto representa poco más del 50% del total de personas mayores de 18 años en la zona de estudio. Respecto a la población absoluta por área, se observa un mayor nivel de votación en las zonas urbanas (61%), respecto a las rurales (49%). Por sexo, la representatividad de los votantes sigue siendo masculina, principalmente en las zonas rurales, donde el 58% de las personas que votaron son hombres. En las zonas urbanas, la diferencia no es tan significativa, aunque se observa igualmente una preponderancia masculina (52%). Pero al mismo tiempo, se observa una mayor participación femenina (48%) respecto a las zonas rurales. Del total de personas que votaron, dijeron trasladarse por iniciativa propia un 54% (73.108 personas): las restantes fueron trasladadas a los lugares de votación a través de operadores políticos (46%). Considerando la población votante por áreas rurales o urbanas, se observan notorias diferencias entre una y otra. En las zonas rurales, la mayor parte de los votantes se traslada a través de operadores políticos (66%). Sin embargo, en áreas urbanas, es mayor la cantidad de personas que se traslada a los lugares de votación por iniciativa propia, sólo un 11% lo hace a través de operadores políticos. En cuanto al análisis por sexo, en las zonas rurales, aproximadamente el 60% de los hombres que votan lo hacen por medios propios o a través de operadores políticos. En las zonas urbanas, prácticamente no existen diferencias significativas en cuanto a la forma de traslado a los lugares de votación: en promedio, un 50% de las mujeres se trasladan ya sea por medios propios, o a través de operadores políticos.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Si bien se habla de un porcentaje que supera mínimamente el 50% de la población habilitada para votar como participantes electorales, las estadísticas electorales anteriores denotan que el nivel de participación ha ido descendiendo notablemente luego de las primeras elecciones realizadas después de la caída del régimen dictatorial (las elecciones municipales de 1990 hablaban de un 71% de participación17). 17 Cifras proporcionadas por estudios realizados en el marco del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano. Paraguay 2003, con datos del Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE).

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Personas de 18 años y más de edad, que votó en las últimas elecciones municipales

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Esta caída en la participación electoral coincide con la existencia de una alianza electoral en la oposición y con el aumento de la decepción ciudadana hacia los políticos en general. Dicha decepción –unida a las dificultades propias de llegar a los puestos electorales– parece haber afectado más fuertemente en las zonas rurales que en las urbanas. El nivel de participación electoral de los pobladores rurales apenas alcanzó el 49%, a diferencia de la participación de los pobladores urbanos, con un 61% de votantes respecto a su población urbana. Siguen habiendo notorias diferencias entre votantes masculinos y femeninos por áreas. En zonas rurales, la población masculina tiene mayor participación electoral. Esta situación no es tan extrema en zonas urbanas, hecho que podría deberse a que las mujeres han logrado una mayor emancipación e igualdad de derechos en estas áreas, lo cual las empodera para expresar su opinión a través del voto.

Nivel de participación en las elecciones municipales, según votantes de cada zona, por sexo

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

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Finalmente, la forma de trasladarse a los lugares de votación podría implicar –hasta cierto punto– el grado de interés de las personas en hacer valer su derecho de expresar su opinión libremente y elegir a conciencia a sus gobernantes. Hasta ahora, esa parece ser una tarea muy bien realizada por los operadores políticos a la hora de hacer llegar sus potenciales electores a los centros de votación. Esta “tarea” es doblemente importante en las áreas rurales, donde casi el 70% de las personas que votaron, llegaron a los centros electorales gracias a los operadores políticos. Forma de traslado de las personas de 18 años y más que votaron, por área

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

De las variables analizadas anteriormente, se concluye que el capital social de la zona de análisis aún es incipiente. Se observan algunas fortalezas y debilidades que conviene considerar a la hora de encarar proyectos sociales, principalmente aquellos que pretendan la promoción social en términos de una mayor participación, empoderamiento y capacidad autogestionaria de las personas beneficiarias. Fortalezas Principalmente cabe destacar el elevado nivel de confianza entre las personas del barrio o comunidad de la zona de análisis, principalmente en áreas rurales. Este elevado margen de confianza en el barrio o comunidad hace que las personas estén dispuestas a colaborar con proyectos sociales, ya sea con bienes tangibles (dinero) o intangibles (tiempo), aunque no perciban un beneficio directo. En algunos aspectos, se destaca un mayor avance en cuanto a la proactividad femenina; es decir, una mayor capacidad de gestión de las mujeres. Esto principalmente en cuanto a empoderamiento o interlocución con autoridades locales y la obtención de respuestas efectivas de parte de dichas autoridades ante la manifestación de necesidades, tanto en zonas urbanas como rurales.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Debilidades Aún sigue dándose un escaso nivel de formación de redes, de participación en algún grupo o asociación. El grado de conocimiento de los programas actuales de Gobierno es muy bajo (acceso a la información). Además, las estadísticas son más alarmantes en cuanto al grado de empoderamiento de la población analizada, respecto a la manifestación de necesidades existentes a las autoridades locales y la respuesta obtenida ante dichas necesidades manifestadas. • Se ha observado un menor nivel de formación de capital social en áreas rurales que en urbanas. Cabe destacar, por un lado, el bajo nivel de conocimiento de programas de Gobierno en las zonas rurales: ello es doblemente llamativo, ya que la población de esta área es mayormente beneficiara de proyectos y programas sociales, sea para asistencia técnica, crediticia o de otro tipo. En este sentido, es de considerar la existencia de deficiencias en cuanto a la cobertura de las acciones desarrolladas. Por otra parte, también es mucho menor el nivel de participación política, que puede deberse –entre otros motivos– a la decepción ciudadana hacia las acciones de los políticos en general y a la escasa participación de la población femenina en las votaciones electorales. • En zonas rurales sigue siendo más fuerte la participación masculina. Aún cuando los niveles de participación han sido escasos en áreas rurales, la mayor proporción de personas que participaron en las distintas formas de capital social siguen siendo varones. En el siguiente cuadro se presenta el detalle de las variables analizadas, por área.

Cuadro 7 Resultado resumen, zona de análisis. Variables sobre capital social, por área y sexo.

DEPARTAMENTO

ÁREA URBANA Hombre

Mujer

Total

ÁREA RURAL Hombre Mujer

Total

TOTAL PAÍS Hombre

Mujer

Total

1 REDES a Recurrio a alguien* b Respondió al pedido de ayuda*

11.820

8.274 20.094

29.900 19.320 49.220

41.720 27.594 69.314

15.366 13.002 28.368

34.960 25.300 60.260

50.326 38.302 88.628

80.040 74.520 154.560

108.408 102.888 211.296

86.480 79.580 166.060

123.122 118.586 241.708

83.260 78.660 161.920

116.750 113.332 230.082

2 CONFIANZA Y SOLIDARIDAD1 a Confianza en el Barrio/ Comunidad 28.368 28.368 56.736 b Contribuiría en un Pyto. Comunitario con Tiempo 36.642 39.006 75.648 c Contribuiría en un Pyto. Comunitario con Dinero 33.490 34.672 68.162

[ 58 ]

DEPARTAMENTO

ÁREA URBANA Hombre

Mujer

Total

ÁREA RURAL Hombre Mujer

Total

TOTAL PAÍS Hombre

Mujer

Total

3 PARTICIPACION CIUDADANA a Pertenece a un grupo o asociación 9.062 10.244 19.306 b Participa como dirigente o miembro activo 7.486 8.274 15.760

23.920 17.020 40.940

32.982 27.264 60.246

15.640 12.420 28.060

23.126 20.694 43.820

4 ACCESO A LA INFORMACION1 a Conoce programas actuales de gobierno 14.578 13.396 27.974

24.840 18.860 43.700

39.418 32.256 71.674

5 EMPODERAMIENTO a Manifesto necesidad a autoridades locales1 3.546 1.970 5.516 b Fue satisfecha la necesidad2 394 394 788 c Votó en las últimas elecciones municipales3 25.610 24.034 49.644 d Se trasladó por iniciativa propia3 22.852 21.276 44.128 e Se trasladó a través de operadores políticos3 2.758 2.758 5.516

5.060 3.680 3.680 2.760

8.740 6.440

8.606 4.074

5.650 14.256 3.154 7.228

50.140 36.340 86.480

75.750 60.374 136.124

17.480 11.500 28.980

40.332 32.776 73.108

32.660 24.840 57.500

35.418 27.598 63.016

Fuente: Elaboración Propia en Base a Datos proporcionados por la DGEEC de la EPH 2002. Observaciones: (1) Corresponde a personas de 15 años y más de edad (*) REDES: En las preguntas a y b, fueron seleccionadas personas mayores de 15 años que hayan manifestado alguna necesidad (a), o que hayan recibido pedido de ayuda (b). (2) Comprende satisfacción total y parcial (3) Corresponde a personas de 18 años y más de edad. (4) Corresponde a personas de 18 años y más de edad que afirmaron haber votado.

3.2.3. Relación entre pobreza y capital social Considerando la gran importancia del capital social para la reducción de la pobreza –determinada con mayor precisión en el marco teórico– en este ítem del capítulo se aborda el capital social desde un punto de vista descriptivo y analítico respecto a los niveles de pobreza de aquellas personas que manifestaron haber desarrollado algún grado de capital social. Es decir, se ha establecido el vínculo entre capital social y pobreza mediante la determinación estadística, respecto al nivel de capital social desarrollado en la zona de análisis, considerando la correspondiente distribución de los niveles de pobreza de la población en cuestión (tanto para áreas rurales como urbanas). En el siguiente cuadro se presenta la sistematización de los resultados obtenidos, y posteriormente se acentúan los aspectos más relevantes percibidos.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 59 ]

Cuadro 8 Sistematización de resultados sobre capital social y pobreza de la zona de análisis.

Aspectos de capital social 1. Redes (ca02 / ca07)

Sistematización de resultados •

•

2. Confianza y solidaridad (cb07)

• •

•

3. Participación ciudadana (cc01)

•

4. Acceso a la información (ce06)

•

[ 60 ]

Del total de 69.314 personas que manifestaron recurrir a alguien (ca02), el 29% son pobres extremos, 21% son pobres moderados y los restantes 50% son no pobres. En el área rural se observa un mayor nivel de personas en situación de pobreza extrema (31%) que recurrió a alguien por alguna necesidad; los pobres no extremos representan el 21%. En cambio, en áreas urbanas, el 59% de las personas que recurrieron a alguien no son pobres. Respecto a las 88.628 personas que respondieron oportunamente ante una solicitud de ayuda (ca07), el 25% son pobres extremos, 24% pobres no extremos y 52% no son pobres. En cuanto a la distribución por áreas, se observa que en áreas rurales han respondido oportunamente ante una solicitud de ayuda más del 50% de su población (28% de pobres extremos y 27% de pobres moderados). En áreas urbanas existe una notable diferencia, ya que el 65% de las personas no pobres son quienes manifestaron responder oportunamente. Del total de 211.296 personas que respondieron tener confianza en su barrio o comunidad (cb07), más del 50% son pobres (27% extremos y 24% moderados). En el área rural se observa un mayor nivel de personas en situación de pobreza extrema (31%) que manifestó confianza en su barrio o comunidad. Los pobres no extremos representan el 25%, lo que totaliza 56% de pobres que tienen confianza en el barrio o comunidad. En cambio, en áreas urbanas, apenas el 15% de los pobres extremos y el 22% de los pobres moderados manifestaron confianza en su barrio. El mayor porcentaje de personas que confía en su barrio o comunidad no son pobres (63%). Del total de 60.246 personas que pertenece a un grupo o asociación (cc01), el 23% son pobres extremos, 19% pobres no extremos y los restantes 58% no son pobres. En el área rural se observa un mayor nivel de personas en situación de pobreza extrema y no extrema (25% y 22%, respectivamente) que manifestó pertenecer a un grupo o asociación. El restante 53% corresponde a las personas no pobres que forman parte de algún grupo o asociación. En áreas urbanas se observa una menor proporción de pobres que participan de algún grupo o asociación: el 20% de los pobres extremos y 10% de los pobres moderados manifestaron estar agrupados. El mayor porcentaje de personas asociadas o agrupadas no son pobres (70%). Respecto a las 71.674 personas que afirmaron conocer programas actuales de Gobierno en la zona de análisis, el 21% son pobres extremos, 22% pobres no extremos y los restantes 56% no son pobres. En el área rural se observa que casi la mitad de personas en situación de pobreza extrema y no extrema conocen programas de Gobierno actuales (22% y 24%, respectivamente). A su vez, un 54% de personas no pobres manejan información sobre dichos programas. En áreas urbanas se observa una menor proporción de pobres que acceden a este tipo de información: el 20% de los pobres extremos y 20% de pobres moderados manifestaron estar al tanto de los programas de Gobierno desarrollados, el mayor porcentaje de personas que acceden a este tipo de información no son pobres (60%).

Aspectos de capital social 5. Empoderamiento y participación política (cf04/cf05; cf09/cf10)

Sistematización de resultados •

•

Del total de 14.256 personas que manifestaron a las autoridades locales alguna necesidad (cf04), el 16% son pobres extremos, 38% pobres moderados y el restante 47% no son pobres. De dichas cantidad, resultaron satisfechas –parcial o totalmente– en sus necesidades por parte de las autoridades locales (cf05) unas 7.228 personas, de las cuales la mayor proporción corresponde a personas en situación de pobreza (25% pobres extremos y 51% pobres no extremos). En lo que se refiere a la participación en elecciones municipales (cf09), de las 136.124 personas que votaron en las últimas elecciones, casi la mitad son pobres (24% pobres extremos y 22% pobres no extremos); el resto no son pobres (54%). A su vez, en el área rural se observa una mayor participación de pobres extremos (28%) y pobres moderados (24%), que constituyen más de la mitad de votantes; a diferencia de las zonas urbanas donde el 65% de los votantes no son pobres. En cuanto a la forma de traslado, de las 73.108 personas que manifestaron trasladarse por iniciativa propia, la mayor proporción corresponde a los no pobres (61%), 24% son pobres extremos y 15% son pobres no extremos. En cuanto a los que se trasladan a través de operadores políticos, 55% son pobres (25% extremos y 30% pobres moderados); el restante 45% que recurrió a operadores políticos para votar no son pobres. En áreas rurales, la mayor proporción de personas pobres que votaron se trasladan a través de operadores políticos (60% de pobres extremos y 85% de pobres moderados). Por el contrario, en áreas urbanas, en promedio, más del 80% de las personas que votan lo hacen por medios propios, ya sean pobres o no.

Fuente: elaboración propia en base a procesamiento de datos de la EPH 2002, de la DGEEC.

A continuación, se presentan las consideraciones más destacadas. Redes En zonas rurales se observa que los pobres extremos que recurrieron a alguien, o respondieron a algún pedido de ayuda, representan la minoría de la población (21% y 27% respectivamente). Sin embargo, considerando la pobreza total, puede decirse que –en promedio– la mitad de las personas del área rural llega a establecer vínculos de redes recíprocas. Esta situación es legítima, dado que son las personas pobres quienes mayormente necesitan recurrir a alguien. No obstante, cabe destacar el elevado índice de reciprocidad en esta zona entre las personas pobres. Personas de 15 años y más que recurrieron a alguien

Personas de 15 años y más que respondieron a una solicitud de ayuda

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002. Àrea rural.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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En zonas urbanas, la población respectiva presenta un nivel de vinculación más desarrollado entre las personas no pobres, ya que -en promedio- más del 60% de su población dijo haber recurrido a alguien o respondido oportunamente ante una solicitud de ayuda.

Personas de 15 años y más que recurrieron a alguien

Personas de 15 años y más que respondieron a una solicitud de ayuda

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002. Área urbana.

Confianza En cuanto al nivel de confianza, se observa un elevado índice de personas pobres que confía en su barrio o comunidad, lo cual se halla muy relacionado con la importante proporción de vinculación (redes) existente entre dichas personas. En el sector rural, un elevado porcentaje de su población manifiesta confianza hacia su barrio o comunidad. No obstante, es la población en extrema pobreza la que –tal vez por el mayor nivel de dependencia– presenta más del 80% de confianza (apenas el 19% de los pobres extremos dijo no confiar en la comunidad o barrio en que vive). En zonas urbanas se observan mayores reservas hacia terceros y, por ende, una menor proporción de personas manifiesta confianza en su barrio o comunidad.

Población rural que confia en el barrio o comunidad, según niveles de pobreza

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

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Participación ciudadana Respecto al grado de participación ciudadana en grupos o asociaciones, como se destacara anteriormente, dicho índice es muy bajo respecto a la población total de la zona de análisis. A su vez, son las personas no pobres quienes mayormente pueden destinar su tiempo y recursos a esta actividad: la mayor parte de las personas pobres no dispone de los medios necesarios para hacerlo, ni tampoco pareciera recibir el apoyo suficiente que asegure un mayor nivel de agrupación. No obstante la escasa participación, es en las áreas rurales donde se da un mayor grado de asociatividad de las personas pobres, ya que prácticamente la mitad de ellas (ya sea extrema o no), forma parte de un grupo o asociación. Población rural de 15 y más años que pertenece a un grupo o asociación

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Respecto a las zonas urbanas, y considerando que prácticamente existe la misma proporción de personas pobres y no pobres, resulta interesante ver el mayor índice de participación ciudadana de las personas no pobres (69%). En suma, apenas un 30% del total de la población que sí participa en algún grupo o asociación corresponde a la población pobre (donde un 20% es pobre extremo y 10% pobre no extremo). Población urbana mayor de 15 años según pertenece a grupo o asociación

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Acceso a la información En cuanto al conocimiento de programas de Gobierno actuales, los resultados han sido bastante reveladores. En la zona de análisis, se señala un bajo nivel de acceso a la información. A su vez, y a pesar de la aparente focalización de acciones hacia el sector más vulnerable de la sociedad, son las personas no pobres quienes mayormente manejan este tipo de información. De un total de 43.700 personas del área rural que conocen programas actuales de Gobierno, apenas el 46% de los pobres (extremos y moderados), manifestó acceder a dicha información (éstos representan a su vez poco más del 15% del total de pobres rurales). Por otra parte, los no pobres que manifiestan conocer programas de Gobierno constituyen más del 50% de la población mencionada (siendo esta la cuarta parte de la población no pobre rural).

Población rural que conoce programas de gobierno, según condición de pobreza

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Empoderamiento En cuanto a la manifestación de necesidades (que es bastante pobre en zonas rurales, según se colige en el apartado anterior), en términos absolutos, sigue siendo mayor la proporción de personas no pobres que manifiestan sus necesidades a las autoridades locales. A su vez, cabe destacar las notables diferencias observadas por género y área: en el siguiente cuadro puede notarse que más del 70% de los pobres que manifestaron su necesidad en el campo son hombres. Los datos señalan que las mujeres rurales poseen una mayor participación y empoderamiento que las mujeres urbanas en situación de pobreza (con nula manifestación de necesidades).

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Cuadro 8 Personas de 15 años y más de edad que manifestaron su necesidad, por área, sexo y situación de pobreza. Zona de Análisis.

Sexo

Pobreza

Manifestó su necesidad Urbana

Rural

Total

Hombre

Pob. Extremo Pob. No Extremo No Pobre Sub-total

22% 26% 63% 41%

78% 74% 37% 59%

1.774 3.088 3.744 8.606

Mujer

Pob. Extremo Pob. No Extremo No Pobre Sub-total

0% 0% 68% 35%

100% 100% 32% 65%

460 2.300 2.890 5.650

Fuente: elaboración propia en base a datos procesados de la EPH 2002.

Considerando que nuestra zona de análisis compete a los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá, y que en esta zona la población es altamente rural, resulta casi comprensible que –de aquellas personas que manifestaron sus necesidades– la mayor cantidad de respuestas positivas hayan ido a parar a este sector, tal como lo manifiesta el siguiente cuadro.

Cuadro 9 Resultado resumen. Zona de Análisis.

Pobreza

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Total

Fue satisfecha su necesidad Urbana

Rural

Total

394 0 394 788

1.380 3.680 1.380 6.440

1.774 3.680 1.774 7.228

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Finalmente, en lo que compete al nivel de votación por niveles de pobreza, se observa también mayor participación electoral de los no pobres, tanto en zonas urbanas como rurales. Por las características inherentes a las poblaciones en situación de pobreza, resulta lógico que las otras variables analizadas precedentemente demostraran un elevado nivel de participación, principalmente en lo que concierne a la formación de redes, confianza en el barrio o comunidad y pertenencia a grupos o asociaciones, principalmente en las zonas rurales. Por otra

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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parte, se destaca un mayor nivel de capital social de la población no pobre, en cuanto a acceso a la información y empoderamiento.

Personas de 15 años y más de edad que votaron, por área y condición de pobreza

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Tal como se manifestara en el apartado anterior, el capital social de la zona de análisis es aún muy poco desarrollado. A su vez, si consideramos las condiciones de pobreza de dichas personas, existen pequeños avances, y muchas acciones que deben fortalecerse. • Son las personas “no pobres” quienes exteriorizan un mayor nivel de capital social desarrollado. Por su parte, las personas “pobres”, ya sean extremos o no extremos, expresan un mayor fortalecimiento en cuanto a formación de redes, confianza y solidaridad. Esto resulta interesante a la hora de promover acciones que fortalezcan niveles más avanzados de empoderamiento y autogestión. • Es en lo que respecta a participación ciudadana, acceso a la información y empoderamiento y participación política donde se observaron mayores debilidades de los pobres extremos y no extremos. Es decir, las mayores deficiencias se han advertido en relación a la pertenencia a algún grupo o asociación como miembro activo; al manejo de informaciones que puedan beneficiarlos –como el conocimiento de programas de Gobierno focalizados a la reducción de la pobreza (ya sea extrema o moderada)–; así como al grado de empoderamiento y toma de decisiones a través de elecciones políticas racionales (no guiadas por “banderías políticas”).

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3.3.

Proyectos sociales implementados. Avances y logros

A fin de establecer un nexo entre lo que dicen las estadísticas y la práctica efectiva en la ejecución de los proyectos sociales implementados con el objetivo de reducir los niveles de pobreza, se vio la necesidad de identificar las características principales de dichos proyectos en cuanto al tema que es objeto de análisis en la presente investigación: la generación y/o fortalecimiento del capital social a nivel nacional. 3.3.1. Nivel de participación de los “pobres”18 Para analizar la participación de la población rural en situación de pobreza (extrema y no extrema) en la formulación y diseño de los proyectos sociales, se analizaron algunos proyectos tendientes a la reducción de la pobreza, para lo cual se han determinado ciertos criterios de selección: • que los proyectos sociales hayan sido ejecutados durante los últimos cinco años en Paraguay; • que hayan sido ejecutados por los ministerios que actualmente conforman el Gabinete Social del Gobierno: MEC, MAG, SAS, MSPyBS19 y STP20; • que dichos proyectos estén focalizados hacia los departamentos de interés. Luego de aplicar esos criterios, fueron seleccionados 12 proyectos y/o programas sociales para el análisis respectivo (ver listado en anexo), a los efectos de generar mayores datos respecto a la presencia de algunos componentes de capital social en los programas y proyectos. Por aproximación se estableció el grado de contribución a la formación de capital social sobre la base del análisis del nivel de participación de los beneficiarios: ya sea en forma directa (en las fases de diseño o ejecución del proyecto) o indirecta (dentro de los objetivos: formación de comités, asociaciones, entre otros). También se ha considerado de manera transversal la inclusión de género y medio ambiente. A continuación, se presenta el análisis de los proyectos seleccionados, según instancia de ejecución, características y presencia de indicadores de capital social. 18 Entendido como las personas empobrecidas como resultado del contexto social, histórico y político del Paraguay. 19 No se pudieron obtener datos suficientes para presentar una sistematización adecuada de los proyectos. Sin embargo, se podría señalar que esa misma falta de disponibilidad pública de la información sobre los programas y proyectos para reducción de la pobreza contribuye a la escasa efectividad de los mismos: la falta de promoción social de dichos programas incide a su vez en la escasa participación comunitaria (no se participa porque no se conoce la existencia de tales programas). 20 La STP no forma parte del Gabinete Social. Sin embargo, se ha decidido incluirla en el presente análisis como contrapartida local del Proyecto “Paraguay, Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, actualmente implementado con apoyo de la GTZ.

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Ministerio de Educación y Cultura (MEC) a. Características • Selección de beneficiarios: hombres y mujeres analfabetos/as, de comunidades rurales pobres. • Financiamiento: dos de los proyectos analizados cuentan con financiamiento externo, el tercero se financia con fondos locales. • Enfoque de género: se incluye a la mujer como beneficiaria de los programas, aunque sin tener un componente específico de género. • Monitoreo y seguimiento: se realiza a través del cumplimiento de los indicadores establecidos por los Planes Operativos Anuales (POAs). • Problemas en la ejecución: la falta de fondos para desarrollar las acciones correspondientes al proyecto financiado con fondos locales. b. Presencia de capital social • De los tres proyectos analizados, el diseño de dos de ellos tienen como objetivo el fortalecimiento de la organización comunitaria y la participación ciudadana. Se traslada a la comunidad la educación no formal, para generar la creación y consolidación de espacios comunitarios. Es un aporte interesante, pues busca –a través de la educación– generar respuestas específicas a la comunidad. • Tratan de dinamizar y significar el potencial humano de las comunidades pobres, con lo cual se lograría la autogestión ciudadana y productiva. Este rescate a largo plazo produciría el mejoramiento de la calidad de vida de los beneficiarios. • Un indicador de capital social presente en los proyectos es el que se refiere a “promoción de actividades comunitarias”. No obstante, no se observaron indicios de utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos. • El problema de estos proyectos es la falta de coordinación con los programas para reducir la pobreza ejecutados por otras instancias oficiales. Ello fortalecería las acciones desarrolladas, con la consecuente multiplicación de los beneficios sociales. Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) a. Características • Selección de beneficiarios: dirigido a personas pobres, pero organizadas en comités.

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• Financiamiento: todos los proyectos analizados son financiados por organismos internacionales. De los cinco proyectos analizados, tres son préstamos y dos son donaciones (asistencia técnica). • Monitoreo y seguimiento: se realiza a través del cumplimiento de los indicadores establecidos por los POAs. • Enfoque de género: las mujeres son incluidas en los proyectos, pero no como componente específico. • Problemas en la ejecución: se mencionan como problemas en la ejecución la descoordinación en los desembolsos y la falta de seguimiento de las tareas realizadas por los técnicos contratados para cada proyecto. También se destaca la escasa participación de jóvenes y mujeres. b. Presencia de capital social • El indicador de capital social presente en los proyectos es el que se refiere a “proyectos implementados por comités u organizaciones”, y en el eje medio ambiente es “capacitación para el uso de prácticas conservacionistas”. No existe la utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos –excepto los financiados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que si exigen la realización de Diagnósticos Rurales/ Urbanos Participativos (DRPs) previos al primer desembolso). • Tampoco hay proyectos con componentes específicos para mujeres. A pesar de que se promociona la participación de las mujeres en los proyectos de desarrollo, no hay una asistencia específica de esa participación. • El hecho de que la comunidad se organice en comités para participar de los proyectos es un mecanismo indirecto para generar capital social. Sin embargo, igualmente los comités así formados necesitan un apoyo especial para la consolidación de su asociación. Se han observado prácticas en las cuales los comités se crean sólo como requisito esencial para ser sujeto beneficiario de los desembolsos (lo cual forma parte de uno de los indicadores establecidos como metas en los POAs). Sin embargo, este condicionamiento no genera impactos sostenibles, ya que muchas de las organizaciones así desarrolladas sólo tienen vida durante la ejecución de los respectivos desembolsos. Esta práctica no colabora para la continuidad ni sostenibilidad de los proyectos y/o programas. • En relación a los proyectos que trabajan con POAs, generalmente se da una exagerada importancia al cumplimiento de las metas cuantitativas (pues ello también justifica el siguiente desembolso), pero no se evalúa la calidad de las gestiones generadas por el proyecto. Entonces, es difícil saber si la comunidad está

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conforme con las actividades desarrolladas y si las mismas se llevan a cabo satisfactoriamente. • Respecto al empoderamiento, referido a la autogestión productiva, una evaluación externa de uno de los proyectos -realizada a principios de este año- revela lo siguiente: “no hay señales de sostenibilidad de las medidas una vez terminado el proyecto, porque se percibe que muchos agricultores participan del proyecto por los incentivos que reciben y no por convicción de que, aplicando las tecnologías, le irán a garantizar a él y a su familia un mejor futuro en la finca”. Se señala además que “la introducción de tecnologías significan un cambio mental radical del agricultor; no basta que el mismo cambie de tecnología si no se produce un cambio mental, pues los agricultores seguramente van a volver a practicar sus tecnologías tradicionales tan luego cesen los incentivos financieros que ofrece el proyecto”. Secretaría de Acción Social (SAS) a. Características • La SAS, como institución encargada de asistir a la población menos favorecida, es la que hasta ahora ha ejecutado algunos proyectos específicos para reducción de la pobreza. Actualmente tiene a su cargo la Red de Protección Social, cuyo objetivo general es “garantizar que todas las personas y comunidades en situación de pobreza accedan a las condiciones materiales y sociales para ejercer sus derechos y realizar sus potencialidades de manera plena, y reducir el riesgo de que otras caigan en pobreza en el futuro”. • Dos de sus componentes están financiados con fondos de organismos internacionales. • Selección de beneficiarios: focalizada al sector mas pobre, considerando el mapa de pobreza del país y un índice PLIPLEX (elaborado en base a las necesidades básicas insatisfechas). • Propone una estrategia integral de lucha contra la pobreza, considerando una red de protección social, un fondo de inversión y promoción social y un programa de inclusión económica. • Problemas en la ejecución: el lento desarrollo de la ejecución de los proyectos no garantiza el logro de los objetivos en el plazo establecido. Además, las primeras acciones desarrolladas en el área de promoción del desarrollo comunitario no han sido bien recibidas por las comunidades beneficiarias. Tampoco hay indicios de un trabajo coordinado con otras instancias oficiales que también manejan programas de reducción de la pobreza. No hay señales de que vayan a concretar pronto su estrategia. Un grave

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problema señalado en uno de los informes analizados21 señala que la SAS “utiliza el prebendarismo y el clientelismo en la selección de beneficiarios”; además “que la cantidad de beneficiarios es muy reducida, lo cual no permitiría un avance en el logro de las metas del milenio”. b. Presencia de capital social • Contiene en su formulación los conceptos de capital social, enfoque de género y medio ambiente, debido fundamentalmente a la inversión y promoción social como estrategia para el empoderamiento de los actores de las comunidades pobres. • Cabe señalar la utilización de la focalización como metodología selectiva. Dicho método, aparte de ser socialmente regresivo, no ha permitido el logro de las metas propuestas en los programas y proyectos, por lo cual debería ser modificado hacia una universalización de los programas a efectos de presentar soluciones de largo plazo. • Escasa calidad de participación de la población beneficiaria en el diseño de los proyectos. Secretaría Técnica de Planificación (STP) Cooperación Técnica Alemana (GTZ) a. Características • Este proyecto modelo se ha incluido especialmente debido a que contempla entre sus objetivos la sostenibilidad de los proyectos en base a la participación. La sostenibilidad del programa se basa en la organización y la participación; se trata de impulsar la diversificación de la producción agrícola, que los pobres se autosustenten. • Se trabaja con las gobernaciones, los municipios, las empresas y las organizaciones de productores. Se generan mesas de desarrollo, donde se trata de conectar a los integrantes de las cadenas productivas. • Se trata de establecer nexos entre los integrantes organizados de la cadena productiva. Lo que se busca es canalizar recursos ya existentes, establecer nexos que no existirían de no haber un puente (ejemplo: las empresas y los pequeños productores o los pequeños productores y los entes estatales). • Financiamiento: de la GTZ (no reembolsable).

21 Decidamos. Paraguay sin excusas contra la pobreza. Informe Alternativo de la Sociedad Civil. 2005.

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• Enfoque de género: se incluye a la mujer como beneficiaria de los programas, aunque sin tener un componente específico de género. • Monitoreo y seguimiento: se realiza a través del cumplimiento de los indicadores establecidos por los POAs. El programa se evalúa mediante el cumplimiento de las metas y los indicadores. • Estrategia: presencia de la GTZ en las zonas de trabajo –al no existir condiciones adecuadas para trabajar (presiones), se retiran de ciertos municipios–. • Problemas en la ejecución: la competencia por beneficiarios con los demás organismos financieros, que si tienen rubros para la producción. b. Presencia de capital social • El indicador de capital social presente en los proyectos es el que se refiere a “proyectos implementados por comités u organizaciones”. No hay utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos. • Tampoco hay proyectos con componentes específicos para mujeres. Se promociona la participación de las mismas en los proyectos de desarrollo, pero no hay un seguimiento específico de esa participación. • No hay una atención integral al problema de la pobreza, pues solamente abarca a los pobres organizados y no atiende tampoco a la población en extrema pobreza. • Respecto al empoderamiento, referido a la autogestión productiva, el proyecto tiene el propósito de ayudar a mejorar la productividad, pero hay competencia con las demás agencias gubernamentales que llevan paquetes de préstamos internacionales. Entonces, los productores prefieren ese tipo de asistencialismo (proyectos donde hay dinero de por medio).

3.3.2. Presencia de indicadores de capital social A partir de la información obtenida y del posterior análisis de los mismos para cada uno de los proyectos en estudio, se han consolidado los datos pertinentes a la presencia de capital social en el siguiente cuadro.

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Programa / Proyecto

1979 - 2004 2000 - 2004 1995 - 2005 2001 - 2006 2003 - 2004 2000 - 2004 2000 - 2004 2002 - 2006 2004 - 2009 2003 - 2005 2000 - 2007

MAG / JICA MAG / BIRF MAG / BIRF MAG / KFW MEC / PNUD MEC / OEA MSPBS MSPBS / UNFPA MSPBS / DINCAP II SAS STP / GTZ

Período

1998 - 2004

Ejecutor Financiador

MAG / BID

Fuente: Elaboración propia, en base a relevamiento de la información en los Ministerios Respectivos

Prog. Apoyo al Desarrollo de Pequeñas Fincas Algodoneras (PRODESAL) Prog. Cooperación p/ aumento de la producción de alimentos. 2KR Prog. de Desarrollo Agrícola de la Región Oriental. 3 Proyecto Administración de Recursos Naturales - PARN. Componente F: Inversiones Rurales Comunitarias (IRC) 4 Proyecto Administración de Recursos Naturales (PARN). 5 Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Naturales (PMRN) 6 Prog. de Bi-Alfabetización Guaraní - Castellano. Sobre Género y Organización Comunitaria 7 Prog. Centros Integrados de Acción Comunitaria (CIAC) 8 Prog. de Asistencia coordinada a grupos vulnerables 9 Prog. de Salud Sexual y Reproductiva 10 Sistemas de abastecimiento de agua potable en comunidades rurales 11 Red de Protección y Promoción Social 12 Prog. Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza

1 2

N°

Fortalecimiento y/o formacion de redes X

Promoción de actividades comunitarias X X

X X

Fortalecimiento del Empoderamiento y/o Participación política

Capital Social Aplicación de DRPs y otras herramientas participativas en el Diseño

Proyectos implementados por comites u organizaciones X X X

X X

Género Promoción de la participacion de las mujeres.

Componentes

Cuadro 10 Programas y/o proyectos sociales ejecutados en la zona de análisis, según presencia de capital social, género y medio ambiente. Fases de diseño y ejecución.

Presencia de componentes dirigidos específicamente a grupos femeninos X

Medio Ambiente Educación Ambiental X X

Capacitación para el uso de prácticas conservacionistas

En relación a la presencia de indicadores de capital social en los proyectos implementados para reducir la pobreza en Paraguay, podemos concluir lo siguiente: • En lo que se refiere al diseño, ninguno de los proyectos analizados contiene algún indicador de capital social. Sin embargo, deberían empezar a utilizarse herramientas participativas en el diseño de los proyectos para asegurar la participación de la comunidad y la sostenibilidad de las actividades. • Respecto a la implementación, el proyecto de la SAS es el único que contiene en su ejecución varios indicadores de capital social, género y medio ambiente; en las demás instancias ejecutoras solamente se utiliza el indicador referente a “proyectos implementados por comités u organizaciones” (MAG), o el de “promoción de la participación comunitaria” (MEC). • La presencia del indicador referente a la participación de comités en la ejecución de los proyectos no resulta efectiva porque los comités se crean para el proyecto, no se genera continuidad en la participación comunitaria. • Los proyectos del MEC aparentemente están diseñados para generar la respuesta comunitaria pero no tienen asignación de recursos. Entonces, de nada serviría tener muy buenos proyectos –para creación de capital social– si finalmente no se van a implementar. • Se debe procurar la participación de los beneficiarios en el diseño de los proyectos, a efectos de utilizar el capital social latente en las comunidades; quien mejor que los mismos beneficiarios para señalar las necesidades de la población y las formas posibles para salir de la pobreza. • Aún cuando solamente se convoca a los beneficiarios para ejecutar el proyecto, hace falta inducir un cambio de mentalidad de los mismos para entender que la “utilización de medidas conservacionistas” o “aprender a leer y escribir” van a mejorar su futuro y el de su familia. • Se debe fortalecer el rol de la mujer en los proyectos destinados a reducir la pobreza, puesto que ella es –en la mayoría de los casos– jefe de hogar en la zona rural. • Deberían implementarse medidas que aseguren un monitoreo y seguimiento homogéneo de los proyectos implementados por las diversas instancias. Dicho seguimiento debería incluir no solamente avances cuantitativos (como en los POAs) sino también aspectos cualitativos, a efectos de establecer la efectividad de las acciones implementadas.

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Capítulo 4

Fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza, ¿realidad o utopía?

Para establecer la conexión entre el capital social, sus dimensiones y estrategias de potenciamiento (por ejemplo, a través de los proyectos sociales presentados en el capítulo anterior) con la pobreza, es indispensable considerar la corresponsabilidad de todos los actores sociales en la consolidación y promoción del capital social. La literatura especializada sustenta22, en general, que esta forma de capital tiene una determinada distribución en la sociedad (al igual que las formas más clásicas de capital económico), de modo tal que no todos los grupos en una sociedad dada tienen la misma dotación de capital social. En el capítulo anterior se analizó de forma exhaustiva el grado de capital social de la población sujeta a análisis, según su situación de pobreza, de manera a determinar el punto de partida o situación actual del capital social desarrollado por uno de los actores principales beneficiarios de los proyectos sociales: los pobres. En este capítulo, se presenta el nivel de articulación de acciones con respecto a la formación de capital social en Paraguay, tanto en lo que atañe a las acciones nacionales como al apoyo brindado por los organismos internacionales para una verdadera consolidación del capital social en el paraguayo, y un verdadero impacto en la reducción de la pobreza.

4.1

Articulación de acciones para la formación de capital social

En esta fase de la investigación, se presenta la sistematización de entrevistas realizadas a determinados referentes de organismos internacionales e instituciones nacionales sobre los siguientes temas: pobreza, género y medio ambiente (ver anexo). El propósito fundamental ha sido, por un lado, indagar la percepción de los actores gubernamentales y no gubernamentales acerca de la forma, diseño y ejecución de los programas de reducción de la pobreza implementados en el país. Por otro lado, se buscó determinar los delineamientos nacionales e internacionales en el tema de fortalecimiento del capital social para la reducción de la pobreza que –indefectiblemente– terminan afectando los programas sociales encarados por el Gobierno nacional. 22 Atria, Raúl. Capital social: concepto, dimensiones y estrategias para su desarrollo.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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4.1.1

Resultado de entrevistas a informantes clave

A continuación, se presentan los resultados de las entrevistas llevadas a cabo para delinear las acciones actuales en materia de fortalecimiento del capital social en nuestro país. 4.1.1.1 Organismos internacionales Si bien la creación de capital social es una tarea que compete al Estado, no se puede obviar que los proyectos del Estado suelen financiarse con préstamos provenientes de los organismos internacionales. Ello indica que, en alguna medida, estos también cumplen un rol importante en la creación de capital social. Lo anteriormente expresado ha sido el fundamento para la realización de entrevistas a representantes y/o técnicos de organismos internacionales –como el BID, el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el PNUD, la GTZ–, a efectos de recabar información que permita elaborar recomendaciones de políticas para la reducción efectiva de la pobreza en Paraguay. A continuación se presentan los principales temas analizados con informantes claves de los organismos mencionados. Estrategia para reducción de la pobreza en el Paraguay • Dos de los organismos incluyen específicamente la reducción de la pobreza como parte de su estrategia país para el Paraguay entre los años 2003 y 2007, a través de prestamos para determinados programas (seguro de salud materno-infantil, reforma del sistema provisional, reforma de la educación secundaria). • El tercero ofrece asistencia técnica para fortalecimiento del Estado, políticas públicas, fortalecimiento de capacidades y gestión de los recursos humanos. El cuarto trabaja directamente con los productores. Cuál es el proceso de identificación y preparación de proyectos para reducción de la pobreza, a ser financiados por el organismo • Se trabaja con la instancia ejecutora (ministerios) en base a la estrategia-país establecida por el organismo para el Paraguay y a los planes del Gobierno nacional. Proyectos para reducción de pobreza y mejoría de la calidad de vida implementados y/o por implementarse en Paraguay BID • Programa desarrollo Franja Costera Asunción.

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• Diseño e implementación de un Sistema de Educación Técnica Profesional. • Programa de mejoramiento de barrios. BM • Salud II. • Protección social. • Reforma Educativa II. • Desarrollo Comunitario II (o intervención focalizada en la pobreza). GTZ • Buen Gobierno descentralizado y reducción de la pobreza. Requisitos para la implementación de los proyectos relativos a la pobreza • Adopción de un programa nacional de estrategia de reducción de la pobreza. • Avances en la titulación de tierras otorgadas a comunidades indígenas. • Focalizar el gasto público para mejorar el acceso de los más pobres a servicios básicos y fortalecer su capital humano, y asegurar un buen funcionamiento del mercado laboral, que contribuirá a reducir la informalidad y aumentar las oportunidades de empleo. • Se deben validar las nuevas estadísticas de la pobreza, que ha aumentado desde el 2003 hasta ahora. Factores a considerar para el éxito de los Programas de reducción de la pobreza • La promoción de la inclusión social y del desarrollo social dependerá de manera crítica del crecimiento rural. • Todos los proyectos deberán capitalizar el fuerte sentido de participación comunitaria paraguayo. • Los pobres deben conocer las instancias locales de generación y ejecución de proyectos. • Difusión de los proyectos: Paraguay es todavía una sociedad oral en la que el contacto personal es esencial para la difusión de programas y nuevas ideas. Se deben implementar las medidas necesarias para aumentar la difusión de los programas, proyectos y temas de desarrollo relativos a la reducción de la pobreza.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Rol / postura del organismo en la creación de Capital Social como base para reducir la pobreza • No hay una estrategia especifica sobre creación de capital social; pero si se utilizan términos como inclusión y protección social como necesidades de la población pobre. Actitud del sector oficial ante los planteamientos y/o condicionamientos del organismo en proyectos de reducción de pobreza (y creación de Capital Social) • Señalan que el Gobierno actual no tiene una política definida para reducción de la pobreza, solamente discursos pero nada en la práctica. • El Gobierno no tiene instancias de generación de proyectos participativos. • El Estado debe acompañar las iniciativas de creación del capital social. Dificultades en la implementación de proyectos Se señalan los aspectos siguientes: • Deficiente gestión publica. • Alta rotación de personal en las unidades de proyectos. • Falta de disponibilidad oportuna y adecuada de los fondos de contrapartida. • Engorrosos procedimientos para el flujo de fondos a los proyectos. • Demoras para el inicio de los proyectos. • Limitada capacidad de desembolso y conocimiento de los procedimientos del banco. • Descoordinación de las organizaciones y el Gobierno central; entre instituciones del Gobierno central también. • Creación de instancias paralelas disminuyen la eficacia de los proyectos (varios programas con el mismo objetivo pero en diferentes instancias del Gobierno central). • Se observan competencias entre organismos financieros, porque algunos otorgan préstamos para ciertos rubros que otros organismos tratan que sean auto-generados por los beneficiarios.

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Cómo hacen el seguimiento del cumplimiento de los procesos acordados para la implementación de los proyectos que involucran la creación de Capital Social Entre las medidas implementadas, se indican las siguientes: • Se revisa el cumplimiento de las metas (POAs). • Se van creando comités específicos para cada proyecto (comités de gestión) conformados por representantes de la zona de influencia de los proyectos. • En proyectos de medio ambiente se realizan encuestas actitudinales para medir impacto de las acciones de los proyectos. • Presencia del organismo en las zonas de trabajo. Consultas con la sociedad civil Uno de los organismos destaca que, para elaborar la estrategiapaís, se realizaron consultas a la sociedad civil durante setiembre y octubre del año 2003. Algunas conclusiones fueron: • Prioridades de desarrollo: gobernabilidad, crecimiento, inclusión social. • Respecto al diseño de los proyectos, se requiere una evaluación mas profunda sobre su impacto social y medioambiental, así como un conocimiento más acabado de la cultura paraguaya y de las particularidades regionales –el Programa de Administración de Recursos Naturales (PARN) y el Proyecto Desarrollo Comunitario (PRODECO) fueron citados como ejemplos de diseños que sufrieron una inadecuada comprensión de las preocupaciones locales y falta de sensibilidad frente a las mismas–. • La asistencia podría tener mayor impacto sobre la pobreza si se incrementara la participación de la sociedad civil, para lo cual se deben fortalecer las organizaciones. Ejes transversales • Medio ambiente. • Etnia. • Género. 4.1.1.2 Referentes Nacionales Seguidamente, se detalla el resultado de las entrevistas practicadas a los referentes calificados seleccionados para esta investigación.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Acerca de los Programas para reducción de la pobreza implementados en Paraguay • Se destaca que no hay una estrategia oficial para reducción efectiva de la pobreza. Uno de los aspectos que limita el impacto de los proyectos ejecutados en las diversas áreas es la condición coyunturalista de cada uno, pues no responden a una política de Estado, de desarrollo país. • Hay descoordinación y fragmentacion entre las acciones de las diversas secretarías de Estado con programas para reducción de la pobreza (competencia SAS- DIPLANP) • Se utilizan criterios de asistencialismo y prebendarismo en las acciones destinadas a reducir la pobreza, no se trabaja el tema de las desigualdades. • Hay mala gestión estatal en la ejecución de los proyectos. • Se ha pervertido el capital social de los pobres, quienes ya se han acomodado al sistema prebendarista de asignación de recursos. • El diseño de algunos proyectos visualiza claramente que la mayor parte de los recursos son gastados en procesos administrativos, con un excesivo e ineficiente personal, por lo general centralizado en Asunción. • Por otra parte, en la mayoría de los proyectos, antes que criterios técnicos priman criterios políticos. Ello disminuye considerablemente la calidad de las estrategias y el destino que se les da a los fondos. Acerca del nivel de participación de los afectados en la preparación de los proyectos y los instrumentos para fomentar la participación social en el diseño de los proyectos • Es muy importante que los proyectos surjan de las necesidades y planteamientos surgidos de las propias comunidades, pues hoy en día las ideas de proyectos surgen desde las agencias financieras, como el BID y el BM. Las mismas determinan el qué y el cómo hacer para combatir la pobreza, y difícilmente estas máquinas encargadas de generar pobreza planteen soluciones a las mismas. Las comunidades, a partir de sus estructuras organizativas propias y articuladas a un Gobierno local, deben trazar la hoja de ruta a seguir. • Los actores sociales deben participar en la identificación de la idea, en la validación del documento de proyecto final y en la elaboración de la estrategia de implementación de la misma, a más de formar parte del comité encargado de monitorear y supervisar la marcha del proyecto.

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• Las comunidades pueden participar a través de los consejos disponibles en los diversos municipios, en los cuales deben converger las ideas de proyectos y los proyectos ejecutados: por un lado, para monitorear los mismos y, por otro, para asegurar que respondan al plan trazado por el Gobierno local. Acerca de los instrumentos o herramientas para fortalecer el Capital Social de los paraguayos en situación de extrema pobreza • No desconocer el capital social ya existente: promover el capital social actual, dinamizar y mejorar. Esto genera autosostenibilidad formal de las acciones implementadas. • Un aspecto fundamental para fortalecer el capital social es la educación: la actual no contribuye a fortalecer el capital social, es más una herramienta que disocia la realidad en la que están inmersos los de la clase social pobre. Es imprescindible modificar la metodología y contenidos de la educación impartida en la actualidad, con el fin de que la misma responda a la solución de los problemas que enfrenta a diario la población pobre. Acerca del rol de los organismos financieros en el proceso de creación de Capital Social • Únicamente la Unión Europea considera el capital social en el proceso de identificación y ejecución de los proyectos. • De todos modos, esa es tarea del Estado, no de los organismos internacionales: lo que estos pueden hacer es establecer condiciones para el desembolso. El Estado debería adecuar las directrices de esos organismos a la situación del país. Acerca del grado de involucramiento de las mujeres en las estrategias de formación de Capital Social • La mujer es factor clave para el éxito de las estrategias. La inclusión de la mujer en estos planes ha sido exitosa en otros países, porque ella es mejor administradora de los recursos. Se debe reconocer y revalorizar la experiencia de la mujer como administradora del hogar. • Las mujeres deben ocupar un espacio central en la formación del capital social. Según datos del último censo, han aumentado considerablemente las jefaturas femeninas de hogar, lo cual implica necesariamente la necesidad de una política de incentivo diferenciado para estas mujeres. La mayoría de estas mujeres son de bajo nivel educativo, por lo cual se deben implementar programas que apoyen la educación preferencial de estas mujeres.

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• Se deberían implementar estrategias de empoderamiento: impulsar asociaciones, iniciativas sustentables. También se debería asegurar que las mujeres tengan condiciones de acceso igualitario a los espacios de decisión en las organizaciones sociales, políticas, espacios del Gobierno local, entre otros. Acerca del rol de las ONGs en todo ese proceso • Debería ser aliadas que ayuden a gestionar mejor el acceso a los recursos del Estado. • Las ONGs deberían establecer procesos más conjuntos, existen cerca de mil ONGs dispersadas y cada una tratando de tirar el carro. Es importante que incidan de manera decidida en los espacios de decisión –Parlamento, Gobiernos locales–, de forma a lograr que la política de Estado genere condiciones para que las semillas esparcidas por las mismas encuentren campo fértil donde germinar. Caso contrario, el impacto de las acciones de las ONGs pasará desapercibido. Acerca de los Programas de reducción de la pobreza que involucren el manejo sostenible de los recursos naturales • Todo programa de protección de los recursos naturales debe trabajar los problemas sociales que existen en la región, tales como salud, educación, empleo, mejoramiento productivo, ingresos de la gente. Si estos elementos no son incorporados, difícilmente las personas entiendan el fin de la preservación. Es difícil convencer que se preservan los recursos naturales para las generaciones futuras, cuando la generación actual se debate en una total carencia. 4.1.2 Análisis de entrevistas Atendiendo a lo señalado por los referentes especializados, se puede concluir lo siguiente. • En general, los organismos incluyen la reducción de la pobreza como parte de su estrategia para el Paraguay. Si bien es cierto que se trata de préstamos, se podría aprovechar ese financiamiento para implementar proyectos más efectivos para la reducción de la pobreza. • La ayuda internacional requiere –de todas formas– una mejora sustancial de la gestión pública; de nada sirve conseguir fondos si los mismos no se utilizarán correctamente o no llegarán a la población meta del proyecto. Este es un requisito mencionado por todos los organismos financieros.

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• Se destaca la importancia otorgada por los referentes a la utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos: los actores sociales deben participar en la identificación de la idea, en la validación del documento de proyecto final y en la elaboración de la estrategia de implementación de la misma. De esta forma se estaría logrando que la comunidad se identifique con el proyecto y se muestre dispuesta a apoyarlo. • También es importante la promoción social de los programas destinados a reducir la pobreza: si las comunidades saben lo que se va a realizar para beneficio de ellas, habrá mayor aceptación y disposición a participar de las actividades del proyecto. Tal como se señala en las entrevistas, todos los proyectos deberán capitalizar el fuerte sentido de participación comunitaria paraguayo. • Se destaca el rol de la mujer en la estrategia de reducción de la pobreza: la inclusión de la mujer en estos planes ha sido exitosa en otros países, porque ella es mejor administradora de los recursos. Se debe reconocer y revalorizar la experiencia de la mujer como administradora del hogar. • También se hace mención especial a no desconocer el capital social ya existente: promover el capital social actual, dinamizar y mejorar. Esto genera autosostenibilidad formal de las acciones implementadas. Dicho énfasis es señalado tanto por los organismos financieros como por los referentes calificados. • La percepción de algunos de los entrevistados –especialmente los pertenecientes a organizaciones de la sociedad civil– es que no hay una estrategia oficial para reducción efectiva de la pobreza. Uno de los aspectos que limita el impacto de los proyectos ejecutados en las diversas áreas, es la condición coyunturalista de cada uno, pues no responden a una política de Estado, de desarrollo-país. Esta percepción, aunque preocupante, justifica aun más lo indicado anteriormente, respecto a la necesidad de realizar la promoción de los programas oficiales de reducción de la pobreza. • Varios indican que se utilizan criterios de asistencialismo y prebendarismo en las acciones destinadas a reducir la pobreza. En estas condiciones, tal como lo señaló uno de los entrevistados, se ha pervertido el capital social de los pobres, quienes ya se han acomodado al sistema prebendarista de asignación de recursos. Es decir, a causa de la mala gestión en el manejo de los recursos, no solamente se trabaja de espaldas a las necesidades de los pobres, sino que también se ha desvirtuado el significado de la ayuda estatal. • La preocupación por la generación de capital social debería partir del Estado; los organismos financieros no tienen por que asumir ese rol, pero podrían apoyar la gestión de los gobiernos en

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ese sentido (por ejemplo, condicionando los desembolsos la utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos o un mejor mecanismo de seguimiento cualitativo de las acciones implementadas). • Hay un conocimiento generalizado de las causas por las cuales el Estado no es eficiente en la gestión de proyectos destinados a reducir la pobreza: debilidad institucional, rotación de funcionarios técnicos, falta de conocimiento de los procedimientos de desembolso, falta de coordinación entre los desembolsos y el cronograma de actividades. Surge la necesidad de establecer una instancia estatal que analice y coordine efectivamente la cooperación internacional. • Desde hace unos años, algunos organismos consideran la opinión de la comunidad, luego de las críticas recibidas en los proyectos que implementaron con poco éxito y con quejas de las comunidades. Uno de los organismos consultados elaboró su estrategia-país en base a consultas a la sociedad civil, lo cual no deja de ser interesante, pero otra vez se trabajó de espaldas a los beneficiarios, pues no se consultó a los pobres que tipo de inversiones les ayudarían a salir de la pobreza. • No hay indicios de la utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos destinados a la reducción de la pobreza (DRPs, investigación-acción, etc.). Uno de los organismos, que financia proyectos medio-ambientales, trata de generar la participación de los beneficiarios a través de los comités de gestión creados en cada área del proyecto y conocer la opinión de los mismos. El problema que surge nuevamente es que se genera el comité debido al proyecto, una vez concluido este, termina también la cooperación comunitaria. • Se hace el monitoreo y seguimiento de los proyectos en base al cumplimiento de los POAs, es decir, el logro cuantitativo y no cualitativo de las metas. Esto ocasiona, como ya se mencionó anteriormente, que no se evalúe la efectividad de las acciones implementadas para reducir la pobreza. Y aquí se puede señalar, además, que son los organismos internacionales quienes apoyan este tipo de monitoreo, pues el cumplimiento de las metas establecidas en el POA suele ser condición para el siguiente desembolso. • Finalmente, existe una percepción de que hay descoordinación y fragmentación entre las acciones de las diversas secretarías de Estado que están implementando programas para reducción de la pobreza, lo cual resta sinergia a las acciones. Esto se destaca principalmente por la aparente competencia desarrollada entre la SAS y la DIPLANP para gerenciar la estrategia de reducción de la pobreza en el Paraguay. Aquí se resalta nuevamente la necesidad de unificar acciones y difundir los programas e instituciones que estarán llevando a cabo planes de reducción de la pobreza. [ 84 ]

4.2

Desafíos para la consolidación del Capital Social

Con base en lo señalado por los informantes calificados y en lo que recomiendan los autores especializados en capital social, se detalla a continuación una serie de medidas que deberían considerarse para diseñar políticas efectivas de reducción de la pobreza utilizando el concepto del capital social. Énfasis en la participación La mayoría de los países prestan apoyo a los programas de investigación que producen resultados útiles. Sin embargo, muchos de esos importantes resultados nunca son aprovechados por las personas que podrían beneficiarse de ellos, porque quienes necesitan la información no están en condiciones de acceder a ella o aplicarla. Debido a la ausencia de capital social entre los responsables de la investigación y los pobres que podrían beneficiarse de sus resultados, los beneficios derivados de las actividades de investigación raramente llegan a estos últimos. Esta falta de capital social determina que las investigaciones carezcan de valor afectivo, y que los pobres sean escépticos respecto a que las ventajas obtenidas realmente de la aplicación de los resultados de las investigaciones estarán a la altura de los beneficios prometidos. La información necesaria nunca llega a los pobres, debido también a la falta de programas de participación bien organizados, que garanticen la comprensión y aplicación de los resultados provechosos de las investigaciones por quienes más podrían beneficiarse de ellos. Por lo tanto, es necesario capacitar y potenciar a las personas que están conectadas a la comunidad, para que éstas a su vez proporcionen información y capacitación a su comunidad. Quizá se podría fortalecer la conexión existente entre esas personas y su comunidad, si ésta última se encargara de elegir y apoyar a esas personas. Por ello, resulta importante fortalecer el capital social existente entre quienes brindan información y capacitación y quienes las reciben. Se podría fomentar la creación de un compromiso entre los pobres y las personas que tienen los conocimientos y la capacitación necesarios, exigiendo a los que realizan actividades de investigación con el apoyo de fondos públicos que demuestren –como condición para seguir recibiendo ese apoyo– que sus resultados se han aplicado en beneficio de una amplia gama de clientes, incluidos los pobres. Activación del capital social latente en las comunidades Hay muchas medidas positivas de reducción de la pobreza que puede adoptar una comunidad organizada que reconozca el valor colectivo de sus activos. Cuando las comunidades están conectadas entre sí, estas redes

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ricas en capital social pueden organizar mercados, mejorar los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento, evitar la delincuencia, presionar al Gobierno para que mejore los servicios, establecer fondos de ahorro e inversión y aumentar la inversión en las escuelas. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, los pobres no están organizados porque su capital social es de carácter latente, en lugar de manifestarse de manera concreta. Es necesario encontrar la manera de convencer a los pobres de que, si se organizan para que su opinión sea tomada en cuenta en la formación e instrumentación de las instituciones, sus posibilidades de supervivencia mejorarán en lugar de verse amenazadas. Se deben analizar las formas posibles de organizar a los pobres con fines productivos y reducir los riesgos que estos pueden correr si adoptan tales medidas. Una vez creada la red, esta debe determinar cuáles son sus prioridades de desarrollo y, con la ayuda de profesionales, preparar solicitudes de asistencia. Si consiguen financiación para sus proyectos, se les exige que liciten y supervisen su ejecución. Por consiguiente, las comunidades deberían convertir su capital social latente en capital social efectivo solicitando apoyo directo, y ese apoyo debería condicionarse a la formación de redes locales con una amplia participación. También se debería potenciar a las redes comunitarias, asignándoles la responsabilidad de administrar los proyectos que reciban apoyo, seleccionar a los contratistas, supervisar la construcción y gestionar la totalidad de los proyectos una vez finalizados. Los fondos públicos destinados a las comunidades deberían ser administrados por las autoridades locales de la comunidad, con sujeción a la obligación de demostrar el consenso de la comunidad en cuanto al uso de dichos fondos. Formación de dirigentes Se pone de relieve la necesidad de contar con dirigentes locales que posean capital social en sus comunidades para que puedan surgir redes locales ricas en capital social. La presencia de esos dirigentes en las comunidades suele ser anterior al desarrollo del capital social latente. Por lo tanto, las instituciones educativas deben cooperar para el establecimiento de programas de formación de dirigentes, cuyos participantes intervengan en los programas de desarrollo de capital social a nivel de las comunidades. Los donantes internacionales y los gobiernos locales y nacionales deben contribuir a apoyar estos programas. Uno de los componentes de los programas de formación de dirigentes debería ser la posibilidad de que los participantes recibieran parte de su capacitación junto a gobernantes y empresarios exitosos. El éxito de un programa de formación de dirigentes que incluya actividades de capacitación en materia de capital social, puede ser aún mayor si las universidades ofrecen títulos de especialistas en capital social, o si se reconoce la importancia de dichos títulos universitarios y se les brinda apoyo. Se podría exigir como requisito para la obtención de esos títulos que los aspirantes hagan pasantías en comunidades pobres, en actividades que

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pongan el énfasis en una mejor utilización de las redes de capital social ya existentes y en la creación de otras nuevas. Uso más intenso de las redes existentes A veces es posible utilizar mejor los recursos de capital social ya existentes. Incluso los pobres tienen abundantes recursos de capital social que a menudo no utilizan plenamente. Por lo tanto, se debe alentar a los grupos locales a aprovechar todas las oportunidades valiosas que se les presenten de organizar y utilizar en mayor medida el capital social ya existente. En muchos casos, pueden comenzar con las redes de capital social ya disponibles y utilizarlas para otros fines. Creación de valores afectivos respecto de un lugar La incorporación de bienes socio-emocionales en objetos crea valores afectivos. Uno de los problemas de los barrios y países en desarrollo es que los lugares donde residen sus habitantes suelen carecer de valores afectivos. En consecuencia, quienes tienen mayor capacidad de contribuir al bienestar de su país y su comunidad se marchan, llevándose consigo lo que podrían aportar. Las personas que no tienen movilidad permanecen en sus lugares de residencia, pero sin asumir compromiso alguno con esos lugares. El deterioro del medio ambiente y el uso indiscriminado del capital natural, a menudo causados por organizaciones externas, constituyen una consecuencia adicional que reduce aún más los valores afectivos. Por lo tanto, es preciso hacer todo lo posible para crear valores afectivos en las comunidades y los países. Ello sólo puede lograrse dando a las personas un sentido de propiedad y control sobre las condiciones o acontecimientos que se producen en su lugar de residencia. La protección jurídica de los derechos de propiedad conduce a las personas a invertir, lo que a su vez impulsa la economía y aumenta los valores afectivos. La sensación de poder influir sobre los acontecimientos locales podría alentarse mediante la celebración de foros abiertos, la inscripción de un mayor número de votantes y la creación de organizaciones de vecinos. Empoderamiento de las redes locales La reducción de la pobreza exige que la distribución del capital social y la configuración de las redes se modifiquen, a fin de permitir a los pobres acceder a los recursos necesarios para mejorar sus condiciones de vida. Los pobres necesitan recursos financieros, materiales y humanos, pero si el suministro de estos por parte de los donantes de la asistencia fortalece y mantiene las redes existentes que excluyen a los pobres y en ocasiones los perjudican, entonces los beneficios de la ayuda se verán reducidos. Cuando la ayuda se utiliza para crear redes entre quienes la reciben, ésta es más beneficiosa para los pobres. Es preciso convencer a los miem-

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bros exitosos de una comunidad de que su bienestar puede mejorar si amplían por lo menos algunas de sus redes, para incluir en ellas la participación de los pobres. La voz política de las comunidades depende de su grado de interconexión. Por lo tanto, las comunidades deben crear entornos públicos en los que sus miembros puedan determinar cuáles son sus necesidades más apremiantes, y luego organizarse a fin de obtener los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos. La calidad de vida de una comunidad está ligada a redes entrelazadas que generan valores afectivos en su lugar de residencia y apoyo a sus instituciones. Fortalecimiento del capital social familiar Las redes de hogares encabezados por madres solteras y, en menor medida, las de hogares encabezados por un solo progenitor, generalmente tienden a participar en redes con recursos limitados, debido a que cuentan con muy pocos recursos para invertir en su conexión con otras redes. Es necesario tomar medidas para proporcionar capacitación y acceso a los hogares encabezados por un solo progenitor, en condiciones que les permitan aprovechar esas oportunidades. Apoyo a las instituciones oficiales Las instituciones oficiales son el resultado de la existencia de capital social personalizado. Las instituciones no oficiales deben apoyar, y en consecuencia preceder a la creación de instituciones oficiales eficaces. Las instituciones informales son con frecuencia excluyentes y desalientan la especialización y el intercambio a nivel general. Las economías desarrolladas necesitan instituciones formales porque éstas permiten la participación de extraños en los intercambios. Para poder reducir la pobreza se deben fortalecer las instituciones formales. Los pobres quedarán excluidos de la economía formal, a menos que acepten las instituciones formales. Y sólo las aceptarán si su opinión es tenida en cuenta en el proceso de creación de esas instituciones, para lo cual se requerirá de la cooperación de quienes ejercen el poder.

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Capítulo 5

Conclusiones y recomendaciones

Reducir la pobreza extrema en Paraguay requiere la introducción de políticas de estabilidad macroeconómica, fomento de inversiones, desarrollo local y, fundamentalmente, participación ciudadana. Todo esto requiere de acuerdos y compromisos entre los diversos actores de la sociedad, en el marco de una política de Estado. Es decir, por un lado, acuerdos y compromiso entre aquellos actores que permiten la asignación de recursos financieros a los programas de reducción de la pobreza (Gobierno y organismos internacionales) y, por el otro, entre los protagonistas de los programas y proyectos sociales implementados: los beneficiarios de los proyectos. Surge la necesidad de delinear clara y específicamente las acciones concretas a realizar en materia de fortalecimiento de las estrategias nacionales aplicadas mediante la ejecución de los programas y proyectos sociales de lucha contra la pobreza, rescatando aquellas acciones que lograron cierto grado de eficiencia, y eliminando las obsoletas o “estrategias parches23”.

Los resultados estadísticos Se observa aún un incipiente nivel de desarrollo de los elementos que forman el capital social, tanto en áreas urbanas como rurales. Sin embargo, cabe rescatar que en las zonas rurales el nivel de formación de capital social puede clasificarse en dos grupos. • Un mayor grado de capital social desarrollado, principalmente en lo que respecta al nivel de confianza en su comunidad y la solidaridad, así como la participación en grupos o asociaciones es más predominante en esta zona. Asimismo, se ha observado que la población pobre (extrema o no), ha desarrollado más fuertemente estos componentes del capital social. • Un menor nivel de capital social respecto a los demás componentes: acceso a la información, empoderamiento y participación política. Apenas un 46% de pobres (extremos y moderados) conoce programas de Gobierno en el área rural. En cuanto al grado de empoderamiento –medido a través de la manifestación de necesidades a las autoridades locales– apenas el 16% de los po23 Entiéndase la denominación de estrategias parches como aquellas que solo han generado resultados superficiales y, en la mayoría de los casos, con propósitos clientelistas (para captación de votos en épocas electorales).

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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bres extremos y el 38% de los pobres moderados manifiestan su necesidad. Si bien es bajo el nivel de manifestación de necesidades, la respuesta de las autoridades nacionales se dirige principalmente a esta población (donde las tres cuartas partes de las respuestas positivas van dirigidas a los pobres). Finalmente, en lo que respecta a la decisión de manifestar la voluntad política, si bien es interesante el nivel de participación de la población pobre, aún se percibe un bajo poder de decisión independiente de los pobres extremos y moderados, quienes, debido a las necesidades que los gobiernan, aún son mayormente guiados en sus decisiones electorales. En este sentido, se destaca la necesidad de potenciar las redes existentes, la confianza y el grado de participación ciudadana, ampliando el acceso a informaciones –principalmente de los programas de Gobierno que “focalizan” su atención en las poblaciones en situación de pobreza extrema y no extrema–. Finalmente, a través de la “promoción social”, lograr un verdadero avance hacia un mayor empoderamiento de la población pobre, de manera a capacitarla para la autogestión y la toma de decisiones que le competen y terminan involucrando su entorno social, económico y ambiental.

La presencia de capital social en los proyectos El análisis de los proyectos destinados a reducir la pobreza en Paraguay ha demostrado la escasa o nula participación de los beneficiarios en el diseño de los proyectos. Sin embargo, tanto los referentes consultados como los autores especializados en capital social dan especial énfasis a la participación comunitaria en dicho proceso porque el capital social es algo que puede incrementarse deliberadamente. En consecuencia, deberían empezar a utilizarse –en forma habitual– las herramientas participativas en el diseño de los proyectos (DRPs, investigación-acción, etc.) para asegurar la participación de la comunidad y la sostenibilidad de las actividades. Deberían implementarse medidas que aseguren un monitoreo y seguimiento homogéneo de los proyectos implementados por las diversas instancias. Dicho seguimiento debería incluir no solo avances cuantitativos (como en los POAs) sino también aspectos cualitativos, a efectos de establecer la efectividad de las acciones implementadas. Por otra parte, se recomienda la incorporación de herramientas participativas tales como los DRPs, educación popular, grupos focales, etc. en la fase de diseño de los proyectos sociales, y la asistencia técnica correspondiente durante la ejecución de los mismos. Cabe mencionar muy especialmente los problemas de gestión de estas herramientas observadas al interior de ciertos proyectos que las han puesto en práctica. Ello podría ser superado mediante la aplicación de mecanismos de control, como las denominadas “encuestas actitudinales”, a tra-

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vés de las cuales podría obtenerse información respecto a las acciones desarrolladas por los ejecutores de proyectos. Aun cuando solamente se convoca a los beneficiarios para ejecutar el proyecto, hace falta inducir un cambio de mentalidad de los mismos para entender que la “utilización de medidas conservacionistas” o “aprender a leer y escribir” va a mejorar su futuro y el de su familia. Se debe procurar la participación de los beneficiarios en el diseño de los proyectos, a efectos de utilizar el capital social latente en las comunidades, puesto que el capital social es el único que aumenta cuanto más se usa. Quien mejor que los mismos beneficiarios para señalar las necesidades de la población y las formas posibles para salir de la pobreza. Se subraya la necesidad de fortalecer el rol de la mujer en los proyectos destinados a reducir la pobreza, puesto que ella se desempeña muchas veces como jefe de hogar, principalmente en zonas rurales. Además, las estadísticas han dado indicios de ciertos atributos de sociabilidad y solidaridad que deberían ser potenciados a favor suyo y de su comunidad.

Los delineamientos nacionales e internacionales en materia de fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza Es importante recalcar que de las relaciones que surjan entre el Gobierno y los organismos internacionales depende el efectivo delineamiento de estrategias e instrumentos de análisis en cuanto al fortalecimiento del capital social, como factor de reducción de las condiciones de pobreza de la población que la padece. En este sentido, también es importante la promoción social de los programas destinados a reducir la pobreza por parte de dichas instituciones: si las comunidades saben lo que se va a realizar para beneficio de ellas, habrá mayor aceptación y disposición a participar de las actividades del proyecto. Tal como se señala en las entrevistas: “todos los proyectos deberán capitalizar el fuerte sentido de participación comunitaria paraguayo”. Hay un conocimiento generalizado de las causas por las cuales el Estado no es eficiente en la gestión de proyectos destinados a reducir la pobreza: debilidad institucional, rotación de funcionarios técnicos, falta de conocimiento de los procedimientos de desembolso, falta de coordinación entre los desembolsos y el cronograma de actividades. Surge la necesidad de establecer una instancia estatal que analice y coordine efectivamente la cooperación internacional. Finalmente, es importante recordar que los grupos en situación de pobreza poseen una cuota no despreciable de capital social, de modo que –con el apoyo efectivo del Gobierno y los organismos internacionales– es posible utilizarlo. Además, también es posible apuntalar acciones –mediante políticas concretas– para desarrollar un mayor empoderamiento y participación política de las personas pobres o empobrecidas. De esta manera, se lograría un impacto sostenido y sustentable de las políticas y programas tendientes a reducir la pobreza implementados en el país.

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Anexos

Anexo 1 Base de datos estadísticos

Pobreza Cuadro 2.1 Niveles de Pobreza por Departamento y Área.

Área

Departamento

Urbana

Asunción Concepción San Pedro Cordillera Guairá Caaguazú Caazapá Itapúa Misiones Paraguarí Alto Paraná Central Ñeembucú Amambay Canindeyú Pdte. Hayes Sub-Total Área de Análisis

Rural

Concepción San Pedro Cordillera Guairá Caaguazú Caazapá Itapúa Misiones Paraguarí Alto Paraná Central Ñeembucú Amambay Canindeyú Pdte. Hayes Sub-Total Área de Análisis

Fuente: DGEEC- EPH 2004

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Pobre Extremo

No pobre

Total

37.364 11.858 16.716 11.078 8.488 27.044 3.788 14.107 13.204 10.538 45.098 191.097 6.370 5.989 5.470 5.261 413.470 24.134

Pobre No Extremo 98.843 17.436 13.154 19.891 13.527 30.713 5.586 25.934 12.452 14.792 72.966 464.686 7.598 17.782 9.278 7.891 832.529 36.549

372.983 51.049 34.230 57.547 48.863 101.713 18.673 125.672 32.333 33.609 301.418 675.387 29.572 63.673 27.944 20.838 1.995.504 118.585

509.190 80.343 64.100 88.516 70.878 159.470 28.047 165.713 57.989 58.939 419.482 1.331.170 43.540 87.444 42.692 33.990 3.241.503 179.268

29.294 67.381 29.434 40.568 105.440 37.028 91.825 12.189 42.721 36.634 16.074 7.556 6.314 34.206 4.269 560.933 106.890

17.716 54.070 29.327 18.154 71.012 31.638 50.462 11.868 33.980 38.798 30.867 8.099 4.436 17.617 7.892 425.936 67.508

70.328 167.373 107.015 64.587 141.545 53.794 199.801 28.608 100.469 143.247 232.321 22.214 26.290 68.544 47.167 1.473.303 188.709

117.338 288.824 165.776 123.309 317.997 122.460 342.088 52.665 177.170 218.679 279.262 37.869 37.040 120.367 59.328 2.460.172 363.107

Cuadro 2.2 Niveles de Pobreza por Departamento y Área.

Área Urbana

Departamento Asunción Concepción San Pedro Cordillera Guairá Caaguazú Caazapá Itapúa Misiones Paraguarí Alto Paraná Central Ñeembucú Amambay Canindeyú Pdte. Hayes Sub-Total Área de Análisis

No Pobre 372.983 51.049 34.230 57.547 48.863 101.713 18.673 125.672 32.333 33.609 301.418 675.387 29.572 63.673 27.944 20.838 1.995.504 118.585

Pobre 136.207 29.294 29.870 30.969 22.015 57.757 9.374 40.041 25.656 25.330 118.064 655.783 13.968 23.771 14.748 13.152 1.245.999 60.683

Total 509.190 80.343 64.100 88.516 70.878 159.470 28.047 165.713 57.989 58.939 419.482 1.331.170 43.540 87.444 42.692 33.990 3.241.503 179.268

Rural

Concepción San Pedro Cordillera Guairá Caaguazú Caazapá Itapúa Misiones Paraguarí Alto Paraná Central Ñeembucú Amambay Canindeyú Pdte. Hayes Sub-Total Área de Análisis

70.328 167.373 107.015 64.587 141.545 53.794 199.801 28.608 100.469 143.247 232.321 22.214 26.290 68.544 47.167 1.473.303 188.709

47.010 121.451 58.761 58.722 176.452 68.666 142.287 24.057 76.701 75.432 46.941 15.655 10.750 51.823 12.161 986.869 174.398

117.338 288.824 165.776 123.309 317.997 122.460 342.088 52.665 177.170 218.679 279.262 37.869 37.040 120.367 59.328 2.460.172 363.107

Fuente: DGEEC- EPH 2004

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 93 ]

Capital Social Variables seleccionadas de Capital Social

Secciones

Cod

Variable

REDES

1 2

CA02 CA07

Recurrió Ud. a alguien por esa necesidad Respodió Ud. oportunamente a la solicitud de ayuda?

CONFIANZA Y SOLIDARIDAD

CB07

CB08

CB09

Cree Ud. que en este barrio/comunidad la gente puede generalmente confiar una en otra en términos de algún tipo de ayuda? Si un proyecto de la comunidad no le beneficia directamente pero tiene beneficios para otros en su comunidad ¿contribuiría Ud. con tiempo para el proyecto? Si un proyecto de la comunidad no le beneficia directamente pero tiene beneficios para otros en su comunidad ¿contribuiría Ud. con dinero para el proyecto?

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

6 7

CC01 CC03

Pertenece Ud. a un grupo o asociación? En este grupo o asociación ¿participa Ud. como...?

ACCESO A LA INFORMACIÓN

CE06

Tiene conocimiento sobre programas actuales de gobierno como por ej. Crédito Agrícola, vacunación, salu materna infantil, etc.?

EMPODERAMIENTO 9 Y PARTICIPACIÓN 10 POLÍTICA 11 12

CF04 CF05 CF09 CF10

Manifestó a las autoridades locales su necesidad o preocupación? Fue satisfecha dicha necesidad o preocupación? Votó Ud. en las últimas elecciones municipales? Se trasladó por iniciativa propia o lo llevaron a través de operadores políticos?

Cruce de variables entre pobreza y capital social. Área de análisis Población rural. Área de análisis Cuadro 5.1 Empoderamiento y participación política. Manifestó su necesidad. Según niveles de pobreza y sexo

Sexo

Pobreza SI

Manifestó su necesidad NO

Total

HOMBRE

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total

1.380 2.300 1.380 5.060

4.600 3.680 8.280 16.560

5.980 5.980 9.660 21.620

MUJER

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total TOTAL

460 2.300 920 3.680 8.740

3.220 4.140 6.900 14.260 30.820

3.680 6.440 7.820 17.940 39.560

[ 94 ]

Cuadro 5.2 Se satisfizo su necesidad. Según niveles de pobreza y sexo

SEXO HOMBRE

MUJER

POBREZA Si, Totalmente POB EXTREMO 460 POB NO EXTREMO 0 NO POBRE 460 Sub-total 920 POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total TOTAL

SE SATISFIZO SU NECESIDAD Si, Parcialmente Aún no es tiempo 460 0 1.840 0 460 460 2.760 460

0 0 0 0 920

460 1.840 460 2.760 5.520

0 0 0 0 460

No 460 460 0 920

Total 1.380 2.300 1.380 5.060

0 460 460 920 1.840

460 2.300 920 3.680 8.740

Cuadro 5.3 Voto en últimas elecciones municipales. Según niveles de pobreza y sexo

Sexo

Pobreza SI

Voto en últimas elecciones municipales NO NR

Total

HOMBRE

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total

14.260 11.960 23.920 50.140

8.740 8.740 15.180 32.660

3.220 2.760 4.600 10.580

26.220 23.460 43.700 93.380

MUJER

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total TOTAL

10.120 9.200 17.020 36.340 86.480

12.420 11.040 20.240 43.700 76.360

1.380 460 1.840 3.680 14.260

23.920 20.700 39.100 83.720 177.100

Cuadro 5.4 Se trasladó por iniciativa propia

Sexo

Pobreza

Trasladó por iniciativa propia Iniciativa propia Operadores políticos

Total

HOMBRE

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total

5.980 1.840 9.660 17.480

8.280 10.120 14.260 32.660

14.260 11.960 23.920 50.140

MUJER

POB EXTREMO NO POBRE Sub-total TOTAL

3.680 6.440 11.500 28.980

6.440 10.580 24.840 57.500

10.120 17.020 36.340 86.480

Fuente: Elaboración Propia en Base a la EPH 2002 de la DGEEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 95 ]

Población urbana. Área de análisis Cuadro 5.1 Empoderamiento y participación política. Manifestó su necesidad. Según niveles de pobreza y sexo

Sexo

Pobreza

Manifestó su necesidad NO

SI HOMBRE

MUJER

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total TOTAL

788

Total

394 788 2.364 3.546

1.970 2.758

1.182 788 4.334 6.304

1.970 1.970 5.516

394 1.182 1.576 3.152 5.910

394 1.182 3.546 5.122 11.426

Cuadro 5.2 Se satisfizo su necesidad. Según niveles de pobreza y sexo

SEXO

POBREZA Si, Totalmente

HOMBRE

MUJER

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total TOTAL

SE SATISFIZO SU NECESIDAD Si, Parcialmente Aún no es tiempo 394

394 394

394

0 0

394 788

0 394

No 394 394 1.970 2.758

Total 394 788 2.364 3.546

1.576

1.970

1.576 4.334

1.970 5.516

Cuadro 5.3 Voto en últimas elecciones municipales. Según niveles de pobreza y sexo

Sexo

Pobreza SI

Voto en últimas elecciones municipales NO NR

Total

HOMBRE

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total

4.728 3.546 17.336 25.610

788 2.364 5.122 8.274

394 788 3.940 5.122

5.910 6.698 26.398 39.006

MUJER

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total TOTAL

3.940 5.122 14.972 24.034 49.644

3.546 3.546 8.274 15.366 23.640

1.576 1.970 3.546 8.668

7.486 10.244 25.216 42.046 81.952

[ 96 ]

Cuadro 5.4 Se trasladó por iniciativa propia

Sexo HOMBRE

MUJER

Pobreza

Trasladó por iniciativa propia Iniciativa propia Operadores políticos 394

Total

POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Sub-total

4.334 3.546 14.972 22.852

2.364 2.758

4.728 3.546 17.336 25.610

POB EXTREMO NO POBRE Sub-total TOTAL

3.546 3.940 13.790 44.128

394 1.182 1.182 5.516

3.940 5.122 14.972 49.644

Fuente: Elaboración Propia en Base a la EPH 2002 de la DGEEC. Área urbana.

Anexo 2 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), metas e indicadores correspondientes. Paraguay.

Objetivos

Metas

Indicadores

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre

1. Reducir a la mitad la proporción de personas en extrema pobreza.

1. Porcentaje de población en pobreza extrema. 2. Razón de la brecha de pobreza. 3. Participación del quintil más pobre en el ingreso nacional.

2. Reducir a la mitad la proporción de personas que sufren hambre.

4. Desnutrición global en menores de cinco años.

2. Alcanzar la educación 3. Asegurar para el 2015 que todos los/as primaria universal niños/as tengan la posibilidad de completar la educación primaria.

6. Tasa neta de matrícula en la Educación Escolar Básica (EEB). 7. Tasa de supervivencia hasta el 5to. grado. 8. Alfabetismo de personas de 15 a 24 años.

3. Equidad de género y empoderamiento de la mujer

4. Eliminar la disparidad de género en la educación primaria y secundaria, preferiblemente para el 2005, y en todos los demás niveles educativos para el 2015.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

Matrícula bruta de la EEB y Media de Mujeres/Hombres 10. Alfabetismo de población de 15 a 24 de Mujeres/Hombres 11. Participación de mujeres en empleo asalariado no agrícola. 12. Participación de mujeres en Parlamento (puestos ocupados).

[ 97 ]

Objetivos

Metas

Indicadores

5. Reducir en dos tercios la tasa de morta4. Reducir la tasa de lidad de niños/as menores de cinco mortalidad de la niñez años.

13. Mortalidad de la niñez menor de cinco años. 14. Mortalidad infantil (niñez menor de un año). 15. Proporción de niñez de un año inmunizada contra sarampión.

5. Mejorar la salud materna

16. Tasa de mortalidad materna. 17. Parto con personal capacitado.

6. Reducir en tres cuartos la tasa de mortalidad materna.

6. Combatir el VIH/SIDA, 7. Detener en el 2015, y empezar a revertir, el paludismo y otras la diseminación del VIH/SIDA. enfermedades

7. Asegurar la sostenibilidad del medio ambiente

8. Construir una alianza global para el desarrollo

8. Detener en el 2015, y empezar a revertir, la incidencia de la malaria y otras enfermedades endémicas.

21. Tasa de mortalidad asociada a la malaria (sin muertes). 23. Tasas de incidencia y mortalidad asociadas a la tuberculosis.

9. Integrar los principios del desarrollo sustentable en las políticas y programas del país, y revertir la pérdida (y degradación) de los recursos ambientales.

25. Proporción del área de tierra cubierta por bosques.

10. Reducir a la mitad la proporción de personas sin acceso al agua potable.

29. Población con agua potable.

11. Para el 2020, haber alcanzado un mejoramiento significativo en la vida de al menos 100 millones de habitantes de los “barrios bajos”.

30. Población con alcantarillado sanitario.

15. Tratar comprensivamente los problemas 42. Servicio de la deuda como porcentaje de exportaciones. de la deuda de los países en desarrollo, a través de medidas nacionales e internacionales. 16. Desarrollar e implementar estrategias para el trabajo decente y productivo de jóvenes.

45. Tasa de desempleo abierto de la población de 15 a 24 años.

17. Proveer acceso a los beneficios de las nuevas tecnologías, especialmente de la información y comunicación, en cooperación con el sector privado

47. Hogares con teléfono. 48. Hogares con computadora personal.

Fuente: Informe de Desarrollo del Milenio. Informe Paraguay. 2003

[ 98 ]

18. Prevalencia de VIH entre embarazadas de 15 a 45 años. 19. Tasa de prevalencia del uso del condón. 20. Número de niñas y niños huérfanos/as debido al VIH/SIDA.

Anexo 3 Listado de programas y proyectos sociales destinados a la reducción de la pobreza en Paraguay

N°

Programa / Proyecto

Programa de Apoyo al Desarrollo de Pequeñas Fincas Algodoneras (PRODESAL)

Ejecutor Financiador Periodo MAG

BID

1998-2004 25 Distritos de los siguientes Dptos.: Concepción, San Pedro, Caazapá y Canindeyú

Dirigido a unidades familiares pobres rurales

Programa de MAG Cooperación para el aumento de la producción de alimentos. 2KR Programa de desarrollo agrícola de la Región Oriental del Paraguay.

JICA

1979-2004 Región Oriental del Paraguay

Importante por el concepto de la autosostenibilidad que implica

Proyecto Administración de Recursos Naturales PARN. Componente F: Inversiones Rurales Comunitarias (IRC)

MAG

BIRF

2000-2004 Alto Paraná, Itapúa, Concepción, San Pedro, Caaguazú, Caazapá, Canindeyú, Cordillera, Guairá y Paraguarí.

Para analizar resultado de créditos a pequeños productores organizados.

Proyecto Administración de Recursos Naturales (PARN). Convenio 3708-PA

MAG

BIRF

1995-2005 Alto Paraná, Itapúa, Concepción, San Pedro, Caaguazú, Caazapá, Canindeyú, Cordillera, Guairá y Paraguarí.

Considerando la transversalidad de medio ambiente propuesto.

Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Naturales (PMRN)

MAG

KFW

2001-2006 Concepción, San Pedro, Caaguazú, Caazapá, Canindeyú y Paraguari.

Considerando la transversalidad de medio ambiente propuesto.

Prog. Bi-Alfabetización MEC Guaraní-Castellano. Sobre género y organización comunitaria.

PNUD

2003-2004 San Pedro, Itapúa, Guairá, Paraguari y Caaguazú.

La capacitación como componente asociado al fortalecimiento y promoción de capital social.

Programa Centros Integrados de Acción Comunitaria (CIAC)

2000-2004 7 departamentos geográficos de la República: Cordillera, Paraguari, Caaguazú, Guairá, Concepción, Ñeembucú y San Pedro.

Como programa fortalecedor de la participación ciudadana y su implicancia en la formación de capital social.

Programa de Asistencia MSPBS coordinada a grupos vulnerables.

2000-2004 Comunidades rurales en extrema pobreza y peligro sanitario.

Importante por la focalización en el tema salud.

MEC

OEA

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

Focalización

Relevancia

[ 99 ]

N°

Programa / Proyecto

Ejecutor Financiador Periodo

Programa de Salud Sexual y Reproductiva.

MSPBS

UNFPA

Sistemas de abastecimiento de agua potable en comunidades rurales

MSPBS

DINACAP II

Red de Protección y Promoción Social

SAS

Programa Buen STP Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza

GTZ

Focalización

2002-2006 Mujeres en edad fértil de 12 a 47 años.

20042009

Considerando transversalidad de género propuesto.

Concepción, San Pedro, Por las implicancias Cordillera, Guairá, que el acceso al Caaguazú, Caazapá, agua potable posee, Itapúa, Misiones, Paraguari, respecto a mayor Alto Paraná, Ñeembucú, salud y mejor Amambay y Canindeyú. calidad de vida.

2003-2005 San Pedro, Canindeyú, Caazapá, Caaguazú, Concepción

Programa articulador de los proyectos y programas sociales en el marco de la lucha contra la pobreza.

2000-2007

Considerando la descentralización participativa como eje del diseño del programa.

Fuente: Elaboración propia, en base a datos proporcionados por los ministerios respectivos.

[ 100 ]

Relevancia

Anexo 4 Fichas resumen de los proyectos seleccionados

Proyectos del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) 1. Cooperación para el Aumento de la Producción de Alimentos- 2KR. • Fuente de financiamiento: JICA (donación). • Monto en U$S: 10.923.000.000. • Objetivos: aumento de la producción agropecuaria; producción agropecuaria tecnificada; ampliación de la cobertura de los servicios de asistencia técnica y crediticia. • Cantidad de beneficiarios: 700 productores. • Criterios de selección: comités y asociaciones de productores. 2. Apoyo al Desarrollo de Pequeñas Fincas Algodoneras (PRODESAL). • Fuente de financiamiento: BID (préstamo). • Monto en U$S: 25.650.000. • Objetivos: promover la sostenibilidad de los sistemas de producción de las pequeñas unidades algodoneras del país, mejorando el ingreso neto de las familias campesinas. • Cantidad de beneficiarios: 20.000 productores. • Criterios de selección: comités y asociaciones de productores (unidades familiares de producción). 3. Manejo Sostenible de los Recursos Naturales (PMRN) • Fuente de financiamiento: KFW (donación). • Monto en U$S: 7.600.000. • Objetivos: conservación y rehabilitación de los recursos naturales y de la biodiversidad; implementar medidas conservacionistas en el uso de los recursos. • Cantidad de beneficiarios: 740 productores. • Criterios de selección: comités y asociaciones de productores.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 101 ]

4. Inversiones Rurales Comunitarias (IRC). • Fuente de financiamiento: BIRF (préstamo). • Monto en U$S: 12.190.000. • Objetivos: beneficiar a 400 proyectos productivos de familias rurales, otorgando donaciones para el funcionamiento de los mismos. • Cantidad de beneficiarios: 10.400 familias. • Criterios de selección: comités y asociaciones de productores. 5. Proyecto PARN I • Fuente de financiamiento: BIRF (préstamo). • Monto en U$S: 50.000.000 (financiamiento); 21.900.000 U$S (contrapartida). • Objetivos: establecer el marco institucional para resolver los problemas agrícolas y de RR.NN. • Cantidad de beneficiarios: en el área del proyecto, reestructurar 50 áreas de microcuencas; mejoramiento de la producción de 50 comunidades indígenas; mejoramiento de 400 km. de caminos rurales; fortalecer la capacidad institucional de 34 municipalidades; financiar la ejecución de 400 microproyectos (10.000 familias). Total: 10.500 productores asistidos, 3.600 con asistencia crediticia. Proyectos del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) 1. Bi-alfabetización Guaraní- Castellano sobre Género y Organización Comunitaria. • Fuente de financiamiento: PNUD- PGGN- CEPAL (donación). • Monto en U$S: 43.000. • Objetivos: mejorar la calidad de vida de la población a través de la disminución del analfabetismo. • Cantidad de beneficiarios: 8.000 beneficiarios en el año 2005. • Criterios de selección: hombres y mujeres analfabetos de poblaciones rurales pobres. 2. Centros Integrados de Acción Comunitaria (CIAC) • Fuente de financiamiento: sin fondos asignados. • Monto en U$S: no hay datos. • Objetivos: mejorar la calidad de vida de las comunidades, fortalecien-

[ 102 ]

do la cultura comunitaria y la promoción para el trabajo y el desarrollo mediante la educación. • Cantidad de beneficiarios: 2.000 personas. • Criterios de selección: hombres y mujeres de comunidades rurales pobres. 3. Educación Permanente de Jóvenes y Adultos (PRODEPA) • Fuente de financiamiento: Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). • Monto en EUROS: 5.000.000 • Objetivos: mejorar el nivel educativo de paraguayos/as que no han concluido la educación escolar básica. • Cantidad de beneficiarios: 185.000 personas. • Criterios de selección: persona joven o adulta analfabeta.

Proyecto de la Secretaría de Acción Social (SAS) Programa Red de Protección y Promoción social. Objetivo: garantizar que todas las personas y comunidades en situación de pobreza accedan a las condiciones materiales y sociales para ejercer sus derechos y realizar sus potencialidades de manera plena, y reducir el riesgo de que otras caigan en pobreza en el futuro. Propone adoptar estrategias integrales, combinando protección social, promoción social e inclusión económica, para enfrentar el carácter multidimensional de la pobreza. Lo innovador: la estrategia propone un cambio de paradigma en la gestión de las políticas sociales del país, estableciendo lineamientos innovadores como los siguientes. • Priorización de los pobres en las políticas sociales. • Abordaje integral del problema de la pobreza. • Articulación intersectorial de la acción pública. • Corresponsabilidad de los beneficiarios en el desarrollo de su capital humano. • Orientación a la demanda. • Orientación a resultados e impacto. • Implementación territorial de la acción pública. • Alianza estratégica Estado-Sociedad Civil.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 103 ]

Ejes transversales: enfoque de género- sustentabilidad ambiental. Políticas y programas concretos de intervención. • La Red de Protección Social, como plataforma de articulación de la oferta de servicios básicos a nivel central y territorial y mejoramiento de ingresos no autónomos, focalizada en los pobres extremos. -

Programa Familia.

Programa Abrazo (programa de articulación de proyectos intersectoriales).

• Fondo de Inversión y Promoción Social, como instrumento de habilitación y empoderamiento de los actores de las comunidades pobres -

PROPAIS II (complemento transversal de otros programas).

• Programa de Inclusión Económica, como plataforma de articulación de la oferta para el mejoramiento de las oportunidades de generación de ingresos autónomos sostenibles, focalizado en comunidades pobres. -

PRODECO (programa de articulación de proyectos intersectoriales)

Fuente: SAS, presentación del proyecto.

Anexo 5 Lista de informantes calificados para entrevistas

Representante*

Organización

Juan Carlos Juste.

DECIDAMOS

Esta organización gerencia el componente nacional de un programa mundial de lucha contra la pobreza, denominado “Paraguay, sin excusas contra la pobreza”, que nuclea a varias organizaciones civiles.

Lic. Annete Schmid

GTZ

Tienen un programa para reducción de la pobreza con apoyo y fortalecimiento de la descentralización.

Andrés Wherle

CECTEC

Esta organización esta trabajando desde hace años en el fortalecimiento del capital humano en el campo.

Alvaro Cubillos

BID

Como organismos financiadores de proyectos y programas sociales para el país.

Peter Hansen

BIRF

Henry Jackelen

PNUD

Joaquín González Ducay

Justificación

Obs.: (*) Las entrevistas serán realizadas a los representantes o técnicos designados.

[ 104 ]

Anexo 6 Sistematización de entrevistas e informaciones proporcionadas por los organismos consultados

Organización: BID. Nombre del/la entrevistado/a: Viviana Arguetta. Cargo: oficial de programas. Estrategia del organismo para la reducción de la pobreza. Reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de la población de menores ingresos mediante el desarrollo del capital humano y mayor acceso a servicios básicos de calidad. a. Reducción de la pobreza La reducción de la pobreza requiere esfuerzos simultáneos de política económica, tanto para incentivar el crecimiento económico sostenible de largo plazo como para lograr una mejor equidad de ingresos. La eficacia del crecimiento económico para la reducción de la pobreza va a depender del acceso de los más pobres a nuevas oportunidades productivas y de los beneficios derivados de su capital, tanto humano como físico. Para esto es necesario: 1) mejorar el nivel educativo de los segmentos de la población más pobre para permitir su acceso a fuentes de empleo no agrícola mejor remunerado en zonas urbanas o rurales; 2) mejorar el funcionamiento del mercado laboral racionalizando su reglamentación; 3) entregar un título de propiedad de pleno dominio y de libre transferencia sobre la tierra que ocupan los pobladores rurales, en muchos casos, único activo que poseen; y 4) lograr una mejor distribución de la tierra y, por ende, un uso más eficiente de la misma mediante la aplicación efectiva del impuesto a la propiedad rural. Asimismo, es necesario focalizar el gasto público para mejorar el acceso de los más pobres a servicios básicos y fortalecer su capital humano, así como asegurar un buen funcionamiento del mercado laboral, dado que contribuirá a reducir la informalidad y aumentar las oportunidades de empleo. El banco contribuiría a estos objetivos a través de la ejecución de programas existentes y nuevas operaciones. Se realizará un diagnóstico del mercado laboral en Paraguay, aportando a la toma de decisiones sobre este tema. En educación, se seguirá colaborando en el aumento de la escolaridad y el mejoramiento de la calidad y de la equidad del sector, que tienen gran impacto en la reducción de los niveles de pobreza en el mediano plazo. Estos programas incluyen la educación bilingüe, que fue introducida en el país en 1994, tomando en cuenta la diversidad lingüística y socio-cultural del país. Asimismo, se seguirá apoyando medidas orien-

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 105 ]

tadas a racionalizar los gastos del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), a fin de generar ahorros y continuar así con la implementación de políticas compensatorias, a través de programas focalizados hacia sectores de más alto riesgo educativo. A través de una nueva operación, se propone apoyar el diseño y la implementación de un sistema de educación técnico-profesional que contribuirá a la creación de una fuerza laboral mejor capacitada que responda a las demandas de una economía moderna. Además, el banco realizará un estudio sobre el impacto de la educación superior sobre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza y la desigualdad. Esto complementaría los esfuerzos del Banco Mundial (BM) en educación secundaria, de España en educación universitaria, de la Comunidad Europea en educación básica a distancia y de Japón en formación profesional. b. Acceso a servicios básicos de calidad En términos de la expansión de servicios básicos orientados a la población pobre, la cartera incluye operaciones en salud y saneamiento básico. En relación a salud, la operación en ejecución está orientada hacia el mejoramiento de la salud materno-infantil, que representa el principal problema de salud pública del país. Específicamente, la operación contribuye a avances en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que incluyen la reducción de la mortalidad infantil y de niños menores de cinco años en dos tercios y de la mortalidad materna en tres cuartos. El banco seguirá en su diálogo con las autoridades del país sobre el aumento de la cobertura y calidad de los servicios materno-infantiles, complementando los esfuerzos del BM, la CE, la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), Japón y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). También se continuará apoyando programas de desarrollo urbano y desarrollo comunitario con responsabilidad ambiental, buscando mejorar las condiciones de vida de las poblaciones de menores ingresos -en particular en las zonas bajas de la ciudad de Asunción- mediante el desarrollo del potencial económico y urbanístico de la Franja Costera, además de programas de mejoramiento de barrios que benefician a la población que vive en condiciones marginales. Además, se colaborará con un estudio sobre tendencias y determinantes de migraciones y su impacto sobre los servicios básicos. Todas estas intervenciones orientadas a mejorar la oferta de servicios, principalmente en los sectores de salud y de educación, pueden ser complementadas con la implementación de una red de protección social basada en transferencias monetarias, condicionadas a la utilización de dichos servicios. Estas redes, que han sido implantadas con éxito en varios países de la región, permiten elevar el ingreso y consumo de los hogares en extrema pobreza simultáneamente con su capital humano. La cartera incluye una cooperación técnica que está apoyando al país a conocer dichas experiencias y adaptarlas a la realidad paraguaya, tema que deberá recibir un estrecho seguimiento en el diálogo con las autoridades.

[ 106 ]

Rol/postura del organismo en la creación de capital social como base para reducir la pobreza. • No hay una estrategia específica sobre creación de capital social, sí en aumentar el capital humano para mejorar la competitividad y reducir la pobreza. Seguimiento del cumplimiento de los procesos acordados para la implementación de los proyectos. • La estrategia plantea indicadores nacionales de seguimiento, vinculados con los objetivos del país en las diversas áreas de intervención del banco, e indicadores de resultados intermedios relacionados con los proyectos que se propone implementar. Dificultades en la implementación de proyectos ya finalizados. • Deficiente gestión pública. El banco buscó contribuir a la sostenibilidad económica del sector campesino de pequeños productores, apoyando al país con operaciones de consolidación de colonias rurales, promoción del sector algodonero y el fomento de la diversificación productiva. El objetivo de reducir la pobreza en zonas rurales y aumentar los ingresos de las familias campesinas no pudo ser alcanzado en la década, pese al volumen de recursos invertidos. Esto se debió principalmente a la falta de efectividad de los servicios de fomento productivo y la ineficiencia de los servicios públicos, si bien la caída de precios de producción contribuyó también a este resultado. Esta situación lleva al banco a replantear su estrategia para el desarrollo rural en Paraguay, de modo que cualquier apoyo a la agricultura familiar campesina dentro de un contexto de lucha contra la pobreza rural, debe obligar a buscar la eficiencia y efectividad en el gasto público dirigido hacia ese segmento de la población como paso previo. Ejes transversales. • Las consideraciones de etnia y de género seguirán siendo tratadas, cuando corresponda, en los programas regulares del banco de acceso a servicios básicos.

Proyectos para reducción de la pobreza y mejoría en la calidad de vida. • Programa Desarrollo Franja Costera Asunción. Objetivo: mejorar las condiciones de vida de poblaciones de menores ingresos en las zonas bajas de la ciudad de Asunción mediante el desarrollo del potencial económico y urbanístico de la Franja Costera. Estrategia de reducción de la pobreza: desarrollo social y atención de degradación ambiental en zonas pobres, cooperación del sector público

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y privado para incrementar la competitividad de los pobres, y promoción de la inclusión mediante servicios de infraestructura básica para los pobres. • Diseño e Implementación de un Sistema de Educación Técnica Profesional. Objetivo: implementar un sistema de educación técnica profesional para contribuir a la creación de una fuerza laboral mejor capacitada para responder a las demandas de una economía moderna. Estrategia de reducción de la pobreza: (competitividad) mejora de las opciones de empleo de los trabajadores pobres; (desarrollo social) reducción de las desigualdades en acceso a servicios de educación y eliminación de la exclusión social por medio del desarrollo del capital social. • Programa de Mejoramiento de Barrios. Objetivo: mejorar las condiciones de vida de poblaciones que viven en condiciones marginales. Estrategia de reducción de pobreza: promoción de la inclusión mediante servicios de infraestructura básica para los pobres; mejora derechos de propiedad de los pobres; reducción de las desigualdades a servicios de vivienda. Fuente: Estrategia del BID con Paraguay 2004-2008.

Organización: BIRF Objetivos de la estrategia de asistencia al país. • Estabilización del sector fiscal y financiero. • Mejora de la gobernabilidad y la transparencia de la administración pública. • Crecimiento sostenido e incrementado, en particular en las áreas rurales donde se encuentra mas concentrada y es más profunda la pobreza. • Inclusión social y mejor cobertura de los servicios sociales básicos para ayudar a satisfacer las metas del milenio. Las políticas y préstamos se concentrarían en: 1) la introducción de un esquema de seguro de salud materno-infantil; 2) asistir al Gobierno para racionalizar y expandir los muchos programas de asistencia social existentes y a preparar la reforma del sistema previsional; 3) apoyar la reforma en curso de la educación secundaria.

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Rol/postura del organismo en la creación de capital social como base para reducir la pobreza. • No existe una estrategia especifica sobre creación de capital social, pero se notan ciertos parámetros en los requisitos para el éxito de la estrategia. Requisitos para la implementación de los proyectos relativos a la pobreza. • Adopción de un programa nacional de estrategia de reducción de la pobreza. • Avances en la titulación de tierras otorgadas a comunidades indígenas. Difusión de los proyectos. • En buena medida, Paraguay es todavía una sociedad oral, en la que el contacto personal es esencial para la difusión de programas y nuevas ideas. La manera en que el banco abordará esta situación será trabajar estrechamente con el Ejecutivo para aumentar la difusión de los programas, proyectos y temas de desarrollo relativos al banco en las otras áreas del Gobierno. Dificultades en la implementación de proyectos. • Alta rotación de personal en las unidades de proyectos. • Falta de disponibilidad oportuna y adecuada de los fondos de contrapartida. • Engorrosos procedimientos para el flujo de fondos a los proyectos. • Demoras para el inicio de los proyectos. • Limitada capacidad de desembolso y conocimiento de los procedimientos del banco. Observaciones. • No hay una política específica del tema género. • El proyecto de asistencia técnica sobre protección social ayudará al Gobierno a establecer un sistema de evaluación y seguimiento de la pobreza. • Paraguay se ha alejado del cumplimiento de los ODM respecto a erradicar la pobreza extrema y el hambre. Para acelerar el proceso, se debe impulsar la productividad de los pobres, el apoyo a los proyectos de desarrollo local y una mayor participación cívica de los grupos vulnerables. Consultas con la sociedad civil. Para elaborar la estrategia, se realizaron consultas a la sociedad civil durante setiembre y octubre del año 2003. Algunas conclusiones fueron: • Prioridades de desarrollo: gobernabilidad, crecimiento, inclusión social. • Respecto al diseño de los proyectos, se requiere una evaluación mas pro-

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funda sobre su impacto social y medioambiental, así como un conocimiento mas acabado de la cultura paraguaya y de las particularidades regionales (PARN y PRODECO fueron citados como ejemplos de diseños que sufrieron una inadecuada comprensión de las preocupaciones locales y falta de sensibilidad frente a las mismas). • La asistencia del banco podría tener mayor impacto sobre la pobreza si se incrementara la participación de la sociedad civil, para lo cual se deben fortalecer las organizaciones. Fuente: Estrategia de asistencia al país para el Paraguay 2004/2007.

Matriz de proyectos para el país. Área inclusión social.

Diagnóstico y objetivos • Alentar la inclusión social y mejorar la participación de la sociedad civil para elevar la confianza en las instituciones públicas.

Resultados esperados

Préstamos • Salud II. • Protección social. • Reforma Educativa II. • Desarrollo Comunitario II.

Observaciones

• Reducción de la pobreza • La promoción de la inclusión social y del deextrema, del 16 % al sarrollo social depende14%. rá de manera crítica del • Reducción de la desercrecimiento rural. ción secundaria, del 11%

• Todos los proyectos deal 9%. • SAL de reforma previsio- • Aumento de la matrícula berán capitalizar el fuer• Aprovechar el fuerte nal (o intervención focalite sentido de participasentido comunitario, essecundaria, del 33% al zada en la pobreza). ción comunitaria parapecialmente en las áreas 42% guayo. rurales. • Introducción del seguro • Se deben validar las • Desplazar el gasto sobásico de salud maternuevas estadísticas de cial y en servicios básino-infantil, con foco en la pobreza, que ha aucos hacia las áreas ruáreas rurales. mentado desde el 2003 rales. • Reducción de los índices hasta ahora. • Aumentar el índice de de mortalidad maternotransición del nivel de infantil. educación primario al • Establecimiento de un secundario. sistema de asistencia • Reformar el modelo de social coherente, que lleprovisión de servicios gue eficazmente a los básicos. más pobres. • Consolidar los progra• Separación financiera del mas de asistencia social seguro de salud y de existentes, para formar previsión para la vejez una red de seguridad dentro del sistema de coherente para los mas seguridad social (IPS). pobres. • Reformar el sistema previsional para darle sustentabilidad financiera y mayor cobertura para los ancianos cadenciados. Fuente: Estrategia de asistencia al país para el Paraguay 2004/2007.

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Organización: GTZ. Programa Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza. Nombre del/la entrevistado/a: Irene Ocampos. Cargo: oficial de programa. Descripción del programa. • Se trata de una asistencia técnica, no hay préstamo. • Se trata de establecer nexos entre los integrantes organizados de la cadena productiva. • Trabajan con pequeños productores pobres organizados, no con pobres extremos. • El programa surge a raíz de las directivas internacionales del organismo, basado en los ODM. • Lo que se busca es canalizar recursos ya existentes, establecer nexos que no existirían de no haber un puente (ejemplo: las empresas y los pequeños productores o los pequeños productores y los entes estatales). • Se trabaja con las gobernaciones, los municipios, las empresas y las organizaciones de productores. • La sostenibilidad del programa se basa en la organización y la participación. • Se generan mesas de desarrollo, donde se trata de conectar a los integrantes de las cadenas productivas. • Se trata de impulsar la diversificación de la producción agrícola, que los pobres se autosostengan. • Objetivo: generar la sostenibilidad en base a la participación; si los pobres ven los beneficios van a continuar las actividades. ¿Cuál es el proceso de identificación y preparación de proyectos para reducción de la pobreza, a ser financiados por el organismo? • No existe, solo actúan de nexo entre las instancias de trabajo. • El programa surge a raíz de las directivas internacionales del organismo, basado en los ODM. Rol/postura del organismo en la creación de capital social como base para reducir la pobreza. • No hay una estrategia especifica sobre creación de capital social. Actitud del sector oficial ante los planteamientos y/o condicionamientos del organismo en proyectos de reducción de pobreza ( y creación de capital social). • El Gobierno actual no tiene una política definida para reducción de la pobreza, solamente discursos pero nada en la práctica.

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¿Cómo hacen el seguimiento del cumplimiento de los procesos acordados para la implementación de los proyectos que involucran creación de capital social? • El programa se evalúa mediante el cumplimiento de las metas y los indicadores. • Estrategia: presencia de la GTZ en las zonas de trabajo. • Si no encuentran buen ambiente para trabajar, se retiran de ciertos municipios. Dificultades en la implementación de los proyectos mencionados. • Descoordinación entre las organizaciones y el Gobierno central; entre instituciones del Gobierno central también. • La creación de instancias paralelas disminuye la eficacia del programa (varios programas con el mismo objetivo, pero diferentes instancias, del Gobierno central). • Hay competencia con los demás organismos financieros, porque estos otorgan préstamos para ciertos rubros que el programa busca sean autogenerados por las organizaciones o los municipios. Materiales de apoyo. • La información está disponible en: www.gtz.org. Observaciones. • No hay un manejo específico del tema género, pero el programa incluye a las mujeres que se organizan. • Esta es una primera fase del programa y va hasta el 2007; luego se hará la segunda fase hasta el 2010.

Organización: PNUD. Nombre del/la entrevistado/a: Carlos Benítez. Cargo: oficial de programa. ¿Cuál es el proceso de identificación y preparación de proyectos para reducción de la pobreza, a ser financiados por el organismo? • En el tema medio ambiente, se trabaja a partir de los DRPs. • Áreas de acción: fortalecimiento del Estado, políticas públicas, fortalecimiento de capacidades y gestión de los recursos humanos. Rol/postura del organismo en la creación de capital social como base para reducir la pobreza. • No hay una estrategia específica sobre creación de capital social.

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• Se van creando comités específicos para cada proyecto (comités de gestión). Actitud del sector oficial ante los planteamientos y/o condicionamientos del organismo en proyectos de reducción de pobreza ( y creación de capital social). • El Gobierno no tiene instancias de generación de proyectos participativos. • El Estado debe acompañar las iniciativas de creación del capital social. ¿Cómo hacen el seguimiento del cumplimiento de los procesos acordados para la implementación de los proyectos que involucran creación de capital social? • Se revisa el cumplimiento de las metas (POAs). • Se van creando comités específicos para cada proyecto (comités de gestión). • En proyectos de medio ambiente: encuestas actitudinales para medir impacto de las acciones de los proyectos. Dificultades en la implementación de los proyectos mencionados. • La debilidad institucional. ¿Qué clase de programas debería implementarse en Paraguay para reducir la extrema pobreza? • Educación en todos los niveles. • Los pobres deben conocer las instancias locales de generación y ejecución de proyectos. Observaciones. • No hay un manejo específico del tema género.

Organización: CECTEC Nombre del/la entrevistado/a: Walter Lezcano Cargo: coordinador de proyectos ¿Cuál es su opinión acerca de los programas para reducción de la pobreza implementados en Paraguay? Análisis FODA. Los diversos programas de reducción de la pobreza en Paraguay pueden ser abordados desde varias perspectivas. En primer lugar, el diseño del proyecto visualiza claramente que la mayor par-

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te de los recursos son gastados en procesos administrativos, con un excesivo e ineficiente personal, por lo general centralizado en Asunción. Así tenemos el proyecto Itapúa Norte Alto Paraná, con un elevado gasto en personal y procesos administrativos. Por otra parte, la mayoría de los proyectos que se implementan “disponen” de un tiempo muy prolongado entre la aprobación y la ejecución en terreno. El proyecto Itapúa Norte tuvo tres años de implementación en su fase administrativa y recién pasado este tiempo se ejecuta en terreno. El proyecto tecnificación del MAG, son casi años y aún no tiene una marcha efectiva, el proyecto Finca Escuela, que tiene un bajísimo nivel de ejecución y de impacto. Otro aspecto que limita el impacto de los proyectos ejecutados en las diversas áreas es la condición coyunturalista de cada uno de ellos: no responden a una política de Estado, de desarrollo país. Son intervenciones aisladas sin existir siquiera una interconexión entre cada uno de los proyectos. Un proyecto que se implementa en un municipio determinado, por lo general, ni siquiera coordina con los responsables del Gobierno local, con la finalidad de determinar si el mismo contribuye o se contrapone a la política o estrategia implementada por el Gobierno local. Además, en la mayoría de los proyectos priman criterios políticos antes que criterios técnicos, lo cual disminuye considerablemente la calidad de las estrategias y el destino que se les da a los fondos. Sin embargo, a nivel de las comunidades, en especial las rurales, detonan una gran predisposición a formar parte de programas que respondan a la solución de sus problemas. Por otra parte, ya existe una conciencia crítica hacia varios proyectos y los beneficiarios solicitan una mayor participación en los espacios de decisión de estos proyectos. ¿Cuál debería ser el nivel de participación de los afectados en la preparación de los proyectos? ¿Cuales son los instrumentos para fomentar la participación social en el diseño de los proyectos? Es importante que los proyectos surjan de las necesidades y planteamientos de las propias comunidades. Hoy en día, las ideas de proyectos surgen desde las agencias financieras, como el BID, el BM, quienes determinan el qué y el cómo hacer para combatir la pobreza; y difícilmente estas máquinas encargadas de generar pobreza planteen soluciones a las mismas. Son las comunidades quienes –a partir de estructuras organizativas propias, articuladas a un Gobierno local– deben trazar la hoja de ruta a seguir. Los actores sociales deben participar en la identificación de la idea, en la validación del documento de proyecto final y en la elaboración de la estrategia de implementación del mismo, a más de formar parte del comité encargado de monitorear y supervisar la marcha del proyecto. Las comunidades pueden participar a través de los consejos disponibles en los diversos municipios, en los cuales deben converger las ideas de proyectos y los proyectos ejecutados: por un lado, para monitorear los mismos y, por otro, para asegurar que responda al plan trazado por el Gobierno local.

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¿Cómo se puede fortalecer el capital social de los paraguayos en situación de extrema pobreza (instrumento o herramientas)? Un aspecto fundamental para fortalecer el capital social es la educación, está mas que demostrado que la educación actual no contribuye a fortalecer el capital social, es más una herramienta que disocia la realidad en la que está inmersa la clase social pobre. Es imprescindible modificar la metodología y contenidos de la educación impartida en la actualidad, a fin que la misma responda a la solución de los problemas que enfrenta a diario la clase social pobre. ¿Cuál debería ser el grado de involucramiento de las mujeres en las estrategias de formación de capital social? Cómo se hace eso en la práctica? Las mujeres deben ocupar un espacio central en la formación del capital social. Según datos del último censo, ha aumentado considerablemente la jefatura femenina de hogar, lo cual implica necesariamente que exista una política de incentivo diferenciado para estas mujeres. La mayoría de ellas son de bajo nivel educativo, por lo cual se deben implementar programas que apoyen su educación preferencial. Por otra parte, se debe asegurar que las mujeres tengan condiciones de acceso igualitario a los espacios de decisión en las organizaciones sociales, políticas, del Gobierno local, entre otros. ¿Cuál debería ser el rol de las ONGs en todo ese proceso? Las Ongs deberían establecer procesos más conjuntos: existen cerca de 1.000 ONGs dispersadas y cada una tratando de tirar el carro. Es importante que incidan de manera decidida en los espacios de decisión –Parlamento, gobiernos locales– de tal forma a lograr que la política de Estado genere condiciones para que las semillas esparcidas por las ONGs encuentren campo fértil donde germinar. Caso contrario, el impacto de nuestras acciones –a base de un gran esfuerzo– pasará desapercibido. ¿Cómo se pueden implementar programas de reducción de la pobreza que involucren el manejo sostenible de los recursos naturales? Los programas que contemplan la protección de los recursos naturales olvidan que el objetivo final es protegerlos para que estén siempre al acceso del ser humano. Pero para lograrlo recurren a un sin fin de leyes restrictivas, lo cual no es mejor solución. Todo programa de protección de los recursos naturales debe trabajar los problemas sociales que existen en la región (salud, educación, empleo, mejoramiento productivo, ingresos de la gente). Si estos elementos no son incorporados, difícilmente las personas entiendan el fin de la preservación. Es difícil convencer que se preservan los recursos naturales para las generaciones futuras, cuando la generación actual se debate en una total carencia.

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Organización: DECIDAMOS Programa: Paraguay sin Excusas Contra la Pobreza Nombre del/la entrevistado/a: Juan Carlos Juste Cargo: director/ coordinador del programa. ¿Cuál es su opinión acerca de los programas para reducción de la pobreza implementados en Paraguay? Análisis FODA. • No hay una estrategia oficial para reducción efectiva de la pobreza. • Hay descoordinación y fragmentación entre las acciones de las diversas secretarias de estado con programas para reducción de la pobreza (competencia SAS-DIPLANP). • Se utilizan criterios de asistencialismo y prebendarismo en las acciones destinadas a reducir la pobreza; no se trabaja el tema de las desigualdades. • Hay mala gestión estatal en la ejecución de los proyectos. • El pobre es considerado un objeto, no un sujeto. • Se ha pervertido el capital social de los pobres, quienes ya se han acomodado al sistema prebendarista de asignación de recursos. ¿Cuál debería ser el nivel de participación de los afectados en la preparación de los proyectos? ¿Cuáles son los instrumentos para fomentar la participación social en el diseño de los proyectos? • Se los debería considerar desde el inicio. • La herramienta básica pueden ser los DRPs, la investigación-acción. • Estudiar modelos de participación de los mismos beneficiarios. • Utilizar mecanismos de monitoreo y seguimiento efectivos. ¿Cómo se puede fortalecer el capital social de los paraguayos en situación de extrema pobreza (instrumento o herramientas)? • No desconocer el capital social ya existente. • Promover el capital social actual, dinamizar y mejorar. • Lo anterior genera autosostenibilidad formal de las acciones implementadas. ¿Cuál debería ser el rol de los organismos financieros en este proceso de creación de capital social? • Únicamente la UE considera el capital social en el proceso de identificación y ejecución de los proyectos. • No es una tarea de los organismos internacionales, lo que ellos pueden hacer es establecer condiciones para el desembolso. • El Estado debería adecuar las directrices de esos organismos a la situación del país.

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• Una experiencia negativa se dio con el crédito chino para viviendas, donde se destruyó el capital social. ¿Cuál debería ser el grado de involucramiento de las mujeres en las estrategias de formación de capital social? Cómo se hace eso en la práctica? • La mujer es factor clave para el éxito de las estrategias, porque en la mayoría de los casos es jefa de hogar. • La inclusión de la mujer en estos planes ha sido exitosa en otros países, porque ella es mejor administradora de los recursos. • Se debe reconocer y revalorizar la experiencia de la mujer como administradora del hogar. • Se deberían implementar estrategias de empoderamiento: impulsar asociaciones, iniciativas sustentables. ¿Cuál debería ser el rol de las ONGs en todo ese proceso? • Deberían ser aliadas que ayuden a gestionar mejor el acceso a los recursos del Estado. Objetivos y alcance del programa Paraguay Sin excusas Contra la Pobreza. • Plataforma nacional de organizaciones sociales, que forma parte del Llamado Mundial a la Acción contra la Pobreza; esta es una alianza mundial de organizaciones sociales que se han unido para presionar a los gobiernos del mundo para el cumplimiento de los ODM y lograr avances significativos en la lucha contra la pobreza.

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Evaluación de cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial. Caso: Concepción, Guairá y Caazapá.

Arq. Ana Burró

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Ana Burró Franco Arquitecta por la Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Asunción (UNA). Postgrado en Planificación Urbanística por la Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción”. Especialista en Pedagogía y Didáctica por la Universidad Politécnica y Artística del Paraguay. Máster en Cartografía, Sistemas de Información Geográfica y Teledetección por la Universidad de Alcalá, España.

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Introducción

En las sociedades avanzadas, el sector servicios ha ido adquiriendo no solo un notabilísimo papel económico, sino también una crucial importancia en el bienestar social. Aunque el criterio de demarcación de ese conjunto no ofrezca toda la nitidez deseable, puede aceptarse que la lógica de su funcionamiento le impone procurar un aceptable ajuste territorial entre proveedores (oferta) y usuarios/consumidores (demanda), hecho que indefectiblemente le confiere un principio unificador de su despliegue espacial. Al igual que en otros campos, resulta plausible un diagnóstico inicial de la situación, atendiendo a los conflictos sociopolíticos con raíz dotacional. Pero, sobre todo, es importante contar con una buena base informativa (inventario de equipamientos y servicios, sustentado en una base de datos). Así, podrán ser sustentados tanto un análisis de las desigualdades entre lugares y áreas –con instrumentos estadístico cartográficos– como una evaluación de las condiciones de accesibilidad espacial, y de los efectos positivos y negativos asociados a la localización y a la actividad de servicios en cuestión. La caracterización de las condiciones espaciales de la provisión, y el análisis de los rasgos del uso y los usuarios, permitirán aprehender quiénes son los beneficiarios y donde están las áreas servidas o marginadas de unos servicios cuya provisión es a menudo gratuita, o con precios políticos. Incluso cabría extenderse en esta fase, midiendo la eficiencia espacial; es decir, el grado en que el actual esquema de provisión consigue o no el máximo de resultados posibles. La pertinencia de elaborar estudios de geografía aplicada, concernientes a dichos servicios, viene derivada genéricamente de su utilidad de cara a la toma de decisiones que involucren a sus aspectos espaciales. El sector público, que se encarga de proveer bastante de tales servicios, da pie a la participación de la geografía al incorporar explícitamente la dimensión territorial. Las doctrinas sobre incremento de la eficacia y calidad de los servicios públicos ofrecen la oportunidad para demostrar las virtualidades del conocimiento geográfico de cara a esas metas. Como ampliamente se reconoce, las metas de bienestar, justicia socio-espacial, desarrollo, mejora de la calidad de vida, etc. –que el sector público asume al llevar a cabo el gasto en equipamientos– poseen una innegable dimensión espacial, la cual requiere de la perspectiva geográfica (Smith, 1980; Massam, 1993). En la práctica, sin embargo, los expertos han de traducir esos emblemáticos conceptos de los decisores políticos en objetivos tangibles y programas de acción que implican variar las condiciones de quién consigue qué y dónde. Normalmente el experto habrá de contar con

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que una serie de tales objetivos le serán dados por la instancia política, aunque le quedará cierto margen para modelarlos, clarificarlos o ampliarlos1. A continuación, analizaremos algunas teorías en las que se basan las localizaciones planificadas, su origen y desarrollo. Esto nos permitirá aproximarnos hacia la problemática de los servicios públicos y comprender lo que sucede en el territorio, como así también saber cuanto nos alejamos de lo “ideal”.

1 Moreno, A. Planificación y gestión de servicios a la población desde la perspectiva territorial: algunas propuestas metodológicas. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, 20, p 115-134, 1995.

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Capítulo 1

Marco teórico

1.1.

Génesis y desarrollo de la teoría de la localización

Como origen de las teorías de la localización surge el factor espacio, entendiéndose como tal el lugar geográfico o territorial en que –en definitiva– se va a desarrollar una actividad económica. La primera verdadera teoría de la localización –basada en el desarrollo de la renta de la tierra, de Ricardo, y presentada como localización agrícola– fue la de J. H. Von Thünen, terrateniente alemán. La teoría de Thünen tiene como punto de partida un Estado que está completamente aislado del mundo. No tiene conexión con la división internacional del trabajo y, por ende, es plenamente autónomo y se autoabastece; tiene también un centro único, rodeado de zonas circulares. En dicho Estado domina una gran ciudad, única, que es –al mismo tiempo– el único mercado urbano y centro industrial. El mérito principal e indiscutible de Thünen fue haber tomado en cuenta la influencia de los factores de transporte en la ubicación territorial de la producción. El punto mas débil de su teoría fue su alto nivel de abstracción. Weber se ocupó –unos cien años mas tarde– del aspecto industrial, en forma similar a como lo hace la teoría de la localización agraria de Thünen. Los factores del transporte también son el núcleo de la teoría de la localización de Weber. Consideraba como localización óptima aquel punto donde se pudiera garantizar el máximo de ahorro de costos en comparación con otros puntos, que no es otra cosa que “el punto mínimo de los costos de transporte”. Criticando a Weber, Lösch (otro importante representante de la teoría de la localización burguesa) demuestra que el objetivo del empresario es obtener el máximo de ganancias y que –desde el punto de vista de la rentabilidad de la empresa– no solamente es importante la oferta (o sea los costos), sino también cómo surge la demanda. Por ende, pierde importancia la cuestión del punto mínimo de los gastos de transporte. La teoría de Weber es estática y ahistórica. Lösch recopila una especie de síntesis de las teorías de la localización “puras”, contribuyendo en gran medida a la “teoría de la localización general”. El trabajo de Lösch es un intento fundamentado en la búsqueda de la interrelación entre los problemas teóricos de la ubicación territorial de la pro-

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ducción con las cuestiones teóricas de las regiones económicas y la localización2. La teoría de la localización se amplió con Walter Christaller y su teoría denominada del “lugar central”, cuyo punto de partida era el aspecto geográfico. Con ella elaboró un ordenamiento abstracto del ordenamiento espacial de las ubicaciones, y además inició el proceso de investigación sobre la jerarquía de las ciudades y la ubicación. Con el tiempo, la teoría de Christaller ayudó a la formación de la economía espacial. Introdujo el “principio de tráfico”, a saber que la mayor cantidad posible de localidades importantes se halla sobre las líneas principales de tráfico. Así, de forma muy general, hemos visto a los teóricos principales que sentaron las bases y desarrollaron la teoría de la localización. Independientemente de las deficiencias o visiones parciales que tuvieron, fueron quienes crearon e iniciaron el camino (a partir de Lösch) de las dos ramas de la ciencia económica espacial: la teoría de la localización en su versión actual y la ciencia económica regional3.

1.2.

Macro-planificación regional

La macro-planificación de la región rural constituye la primera etapa del Desarrollo Rural Integrado. En esta etapa, la región es considerada como una entidad económica y social única, aunque la tarea de la macro-planificación regional es doble. Toda región forma parte integral del país y representa una cierta proporción de su área, población, actividad económica, social y política. Todo programa de desarrollo debe tomar en cuenta el panorama nacional en su totalidad, y toda actividad de planificación –dentro de la región– debe ser considerada a la luz del contexto global, en el cual participan también otras regiones. Los planes de desarrollo a nivel nacional –ya sean explícitamente formulados o implícitamente incorporados a los presupuestos y operaciones de los diferentes organismos gubernamentales– están formulados en términos macroeconómicos, que consideran al país como una unidad agregada. Todo intento de coordinación entre programas regionales y el cuadro nacional en su totalidad exige el uso de los mismos términos y los mismos tipos de parámetros. La región es también considerada a nivel micro, de “abajo hacia arriba”, lo que implica el examen y análisis de las perspectivas de las unidades 2 Carlos de la Torre, Economía y Desarrollo, N° 6, Abril - Junio, 1971. 3 Teoría Económica Espacial. Los autores neoclásicos. Resumen de José Luis Coraggio para uso de los participantes de cursos del Programa de Capacitación del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social.

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individuales de producción que operan dentro de la región. El agregado de los parámetros que describen la unidad de producción –tanto en agricultura, industria o servicios– deberá concordar con la suma total de los resultados obtenidos en base al estudio macro-regional. Por estas razones, la macro-planificación regional constituye el pivote de la función horizontal y la función vertical anteriormente citadas. El planmacro de la región rural provee el marco cuantitativo para la política de desarrollo, expresa los términos cuantitativos de las metas del desarrollo, constituye un marco de coordinación entre los planes de programación nacional y regional y –finalmente– sirve para contrarrestar la planificación sectorial detallada “desde abajo”. Los parámetros principales del plan-macro de una región rural son las proyecciones del incremento poblacional, la distribución de la población económicamente activa en los tres sectores, el producto regional bruto y los ingresos, las proyecciones de incremento del valor agregado promedio por ocupado en los tres sectores, la relación promedio del valor agregado del capital para la región y los tres sectores, el capital requerido para el alcance de las metas planificadas y la estimación proyectada de los recursos financieros para el plan de desarrollo propuesto. La macro-planificación regional sigue las mismas pautas que la macro-planificación nacional y está dividida en dos partes: la primera se encarga de los macro-parámetros de la región en su totalidad y la segunda de la asignación de recursos –mano de obra, tierra y capital– a los tres sectores de la economía. En principio, el plan constituye un marco económico de las perspectivas de crecimiento regional y adopta una expresión totalmente cuantitativa. El primer paso en la formulación del plan-marco lo constituye el estudio de la situación actual de la región –en comparación con la del país– y el análisis de las tendencias acontecidas en la última década. La extrapolación hacia el futuro de dichas tendencias ayuda a la formulación de un pronóstico regional. Este procedimiento asume la continuidad de las pautas generales de conducta a nivel regional y nacional, y asume además que no ocurrirán cambios tecnológicos en los métodos de producción empleados en el pasado. Esta es una suposición irreal y también falaz. La planificación no consiste en una extrapolación de tendencias pasadas sino que el planificador deberá anticipar los cambios factibles. El planificador debe realizar su apreciación de los datos –recopilados en los estudios de reconocimiento– con una razonable medición que anticipa el futuro, aunque teniendo siempre en cuenta la planificación y la necesidad de aparear el plan formulado a nivel macro con el plan formulado a nivel micro. Esto garantiza resultados acordes a la realidad. La primera iteración de un plan-macro incluye: planificación y pronósticos demográficos, volumen de la población económicamente activa, tasa de subempleo y desempleo, productividad de la mano de obra y capital

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–con base en una previa determinación del nivel tecnológico de la producción–, como así también recursos de capital interno o externo a la región, ya sea de fondos públicos o privados. En cada situación, será necesario considerar meticulosamente dos interrogantes. Es necesario examinar si una cierta región podrá retener al incremento de su población por medio de la generación de suficiente empleo; y si deberá convertirse en una región sin flujo de emigrantes y aún absorber población de otras regiones. Estos aspectos constituyen parte de una problemática que no puede ser resuelta a través del estudio de la región exclusivamente. La capacidad de ciertas regiones de generar empleos depende no solo de las condiciones internas y limitaciones externas, sino también de conclusiones extraídas de la comparación con otras regiones similares en el país. Esta es una de las directivas políticas más importantes, que sólo podrá ser resuelta a través de un diálogo entre el equipo de planificación regional y la autoridad nacional de planificación.

1.3.

Planificación sectorial y micro-planificación

La micro-planificación de los servicios incluye el estudio de factibilidad de las diferentes unidades de servicio. Estos estudios tienen por finalidad proporcionar al planificador la información adecuada sobre: la inversión básica prevista por unidad de cada tipo de servicio, gastos anuales de operación (mantenimiento del servicio), valor agregado por empleado, número de empleados por unidad de servicio (por escuela, por clínica, etc.). Y, finalmente, el gasto promedio por familia es comparado con varias normas indicativas del porcentaje del gasto privado que una familia con un cierto nivel de ingresos puede permitirse gastar en servicios. Una cierta correspondencia entre ambos datos indica que el plan formulado para los diferentes servicios específicos puede ser considerado realista y factible. El “tamaño” de cada unidad de servicio -en términos de empleados y de población servida- determina en gran medida el monto de las inversiones, los costos de operación y, por lo tanto, el gasto por familia promedio en el servicio. Para determinar el “tamaño” de cada servicio, es esencial –en primer lugar– estimar el número de habitantes que utilizará dicho servicio. El servicio de educación representa un ejemplo: en un área de desarrollo con un Producto Interno Bruto (PIB) per cápita de U$S 150 a 350, es de esperar que la tasa de enrolamiento en el jardín de niños sea baja (probablemente del orden del 20%), en la primaria del 70-95%, y que en las escuelas secundarias y vocacionales sea nuevamente baja. En primera instancia, se determina el porcentaje de niños que concurrirán a las diferentes instituciones educacionales en el año meta. Este cál-

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culo se basa en diferentes factores e indicadores, incluyendo las políticas de Gobierno, diversas leyes concernientes al sistema educacional, el incremento previsto del ingreso per cápita, etc. El “tamaño” del servicio también está determinado por la estructura espacial del sistema educacional, en relación al plan físico regional4. En la actualidad, la tendencia general está orientada a evitar el establecimiento de escuelas para una población menor al umbral mínimo requerido para su funcionamiento eficiente. En el caso de una aldea demasiado pequeña para sostener una escuela, se establece una escuela común a varios asentamientos, localizada en un centro rural o en una aldea céntrica. Sin embargo, esto depende de la disposición espacial de los asentamientos en la región. En aquellas instancias donde asentamientos pequeños están muy apartados unos de otros, deberá buscarse otro tipo de solución. De la misma manera, se deben tomar en cuenta consideraciones similares referentes al tamaño y localización de otros servicios –sanitarios, de bienestar social, culturales, con diferentes ramas de éstos–. Plan regional para el sector servicios El plan-macro para los servicios y un análisis de factibilidad de los diversos servicios proporcionan la base para la preparación de un plan detallado de las diferentes ramas de servicios. Generalmente los servicios son divididos en dos categorías: públicos y privados. Los principales servicios públicos son educación, salud, cultura, bienestar social; otros son provistos por organismos gubernamentales (cuerpo policial, servicios postales, etc.); y los servicios municipales, religiosos y de asistencia técnica (extensión). Los principales servicios privados son: comercio, empresas de negocios (seguros, servicios legales y otras profesiones privadas), banco, recreación y otros, incluidos bajo el rubro de “no especificados”. En cada nivel de ingresos, la demanda de servicios cambia en función del cambio de los gastos en este renglón. El plan-macro ofrece al planificador una orientación preliminar sobre la demanda de cada servicio. Posteriormente –y al conocer el ingreso proyectado de la población y el total de población en la región en el año meta– será posible calcular la demanda de empleo, construcción e inversiones, usando coeficientes elaborados para los diferentes niveles de ingreso. Sin embargo, es necesario tomar en consideración otros tres factores. El primero es el tamaño de la región: en regiones pequeñas, ciertos servicios no son factibles o necesarios. El segundo es el sistema de servicios vigente en la región y en el país: en ciertos países, los servicios sanitarios bá-

4 Weitz Raanan. Desarrollo Rural Integrado. 1981, México.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 129 ]

sicos son provistos gratuitamente mientras que esto no sucede en otros países (en ciertos casos, existen decisiones gubernamentales relacionadas a la política de desarrollo de ciertos servicios). El tercer factor es el plan de desarrollo para los otros dos sectores, la agricultura y la industria, que pueden afectar en forma directa a ciertas actividades del sector servicios. Por ejemplo: un plan para la agricultura que prevé un desarrollo masivo de cultivos para ser exportados fuera de la región, requiere el desarrollo de un nivel superior de actividades de comercio mayorista al requerido para las necesidades locales dentro de la región. Por lo tanto, los coeficientes para la planificación de los servicios no pueden ser adoptados tal como fueron elaborados, sino que deberán ser analizados y adaptados a las condiciones y planes de la región específica. El plan detallado final para el sector servicios deberá incluir los siguientes elementos: • mano de obra adicional y total (ocupados), construcción, equipo e inversiones requeridas en el año-meta; • el valor agregado generado por cada rama de servicios; • la disposición espacial de los servicios: ya sea su localización en cada uno de los asentamientos, sólo en aldeas céntricas o centros rurales, en centros urbanos, etc. Determinación de la necesidad Un apartado con perfiles bien definidos lo constituye la determinación de la necesidad o demanda objetivo a la que se dirige el servicio, información que constituye una de las bases para la conformación ulterior del esquema de oferta. Bradshaw (1974), por ejemplo, evocó cuatro definiciones de la necesidad que conducen a otras tantas medidas operativas: • normativa, establecida por expertos o administradores a partir de su experiencia profesional; • comparativa, entendida como el desfase entre el área mejor dotada y el resto; • expresada o demanda real materializada en actos de uso/consumo; y • latente, equivalente a deseos o sensación de privación relativa frente a otros que se consideran satisfechos. A partir de ellas, es fácil imaginar algunos instrumentos que pueden ser adoptados para especificar dicha necesidad localizada: estándares del urbanismo, de normativas sectoriales o de expertos, indicadores de desigualdad o desequilibrio espacial.

[ 130 ]

Una segunda tradición metodológica, la del márketing, está gozando de creciente predicamento en el campo de los servicios públicos y aportando su aparato teórico e instrumental al objeto de delimitar el mercado objetivo de cada servicio –por ejemplo, mediante las técnicas de segmentación de la población o mercado–. Se trata de facilitar la toma de medidas para ir a su encuentro: esto es, mejorar la eficiencia y efectividad de los proveedores públicos que tradicionalmente han postergado estas facetas. Finalmente, desde la geografía y otras disciplinas próximas, se ha puesto especial atención a la dirección predictiva. Así, recurriendo a la modelización, se han experimentado conocidos instrumentos que están adquiriendo un fuerte reconocimiento. Principios relevantes para la provisión espacial de servicios colectivos: eficiencia, • equidad, • efectividad, • bienestar, calidad de vida; • desarrollo. Definición operativa de los conceptos de equidad/justicia/igualdad espacial. • Igualdad espacial: atiende a reducir las diferencias per cápita entre zonas en lo concerniente a provisión. • Justicia territorial: mira a realizar la provisión zonalmente, de acuerdo con las necesidades de cada ámbito. • Estándar mínimo: se establece un umbral o nivel de necesidades que, como mínimo, debe ser satisfecho al objeto de evitar la injusticia. • Accesibilidad espacial: está relacionada con la oportunidad que posee un individuo o tipo de persona, situado en una localización dada, de llevar a cabo una actividad o conjunto de las mismas. No alude al comportamiento, sino al potencial –provisto por el transporte y el sistema de usos de suelo– de que diferentes tipos de personas lleven a cabo actividades. Es función de la movilidad del individuo, la localización de las oportunidades respecto al punto de partida del individuo, los periodos en que dicha persona puede realizarlas y el horario en que esa actividad está disponible. • Movilidad espacial: es la capacidad de un individuo o tipo de persona de desplazarse. Es función de las prestaciones del sistema de transporte, las características del individuo (disponibilidad de vehículo, capacidad de pagar las tarifas de cada medio de transporte), capacidad de usar transporte público, posesión de conocimiento de las opciones disponibles

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 131 ]

1.4.

Normas y coeficientes

La dosificación de equipamiento debe estar planeada para servir a toda la población de un barrio o aquella de un nuevo fraccionamiento. Tiene por objeto asegurar que sus áreas y localización dentro del contexto sean las más adecuadas para rendir el mejor servicio a la población. Dado que el Gobierno –local, estatal o regional– encargado de implementar el equipamiento, por falta de recursos, lo hace cuando se necesita, éste debe ser planeado previamente y dosificado para realizarse por etapas. Para ello, resulta necesario jerarquizar las necesidades de equipamiento por barrio, sector o ciudad, para implementarlo con el tiempo, de acuerdo con determinada estrategia. Es indispensable que los responsables de planear estos servicios gestionen con anterioridad la adquisición de reservas territoriales. Generalmente, los reglamentos estatales de urbanización determinan que del 10 al 15% de la superficie total de un loteamiento debe ser destinada al equipamiento. Esta debe ser una área contigua, con objeto de facilitar a los usuarios recurrir a varios servicios en un solo viaje, lo que propicia eficiencia y economía de escala. Nota: Las normas y coeficientes5 de uso que aparecen en los cuadros son utilizados usualmente por diversos organismos públicos en la elaboración de sus programas de trabajo. Sin embargo, es importante advertir que estos índices deben ser revisados, puesto que el nivel de servicio que se ofrece a la población no sólo cambia de región en región, sino que –más importante aún– cambia con el tiempo; en parte debido al acelerado crecimiento demográfico y al proceso de urbanización, que determinan que las condiciones de habitabilidad urbana sean muy dinámicas y cambiantes con el paso de los años. Más aún, la demanda de cierto tipo de equipamiento (como recreación y comercial) puede cambiar según el estrato socioeconómico de la población. O sea, según su poder de compra y distribución del gasto, aunque haya otro tipo de equipamiento (como educación y administración), que en general tiene demanda similar por los diversos estratos de la población. Por lo tanto, hay que utilizar estos índices con mucha reserva, a manera de aproximación sobre lo que un grupo de población puede demandar en servicios como apoyo para su adecuado desenvolvimiento. Hay que evitar aplicar estos índices literalmente, pues pueden conducir a estimaciones de necesidad de servicios incongruentes con la realidad social y económica de la ciudad. La utilidad de la aplicación de estas normas consiste en estimar de una manera aproximada el tipo y tamaño (o capacidad) de equipamiento re5 Bazant Jan S. Manual de Criterios de Diseño Urbano. Editorial Trillas. México, Argentina, España, Colombia, Puerto Rico, Venezuela.

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querido por cierto sector de la población. Sin embargo, el dinámico crecimiento de las ciudades cambia la demanda de equipamiento, por lo que se recomienda estimarlo con base en proyecciones de crecimiento demográfico a mediano y largo plazo (15 y 30 años), estableciendo hipótesis altas y bajas. De esta manera, es posible obtener una aproximación de la cantidad de terreno que hay que reservar para equipamiento y su localización. A continuación, veremos algunos cuadros de estándares de referencia que presentan los manuales de urbanismo para la dotación de equipamiento, los cuales nos ayudarán a definir los parámetros de referencia para evaluar la trama de equipamiento público existente en materia de salud y educación.

Cuadro 1 Tamaño de las unidades de equipamiento y radios de acción

Concepto

Plazas

Guardería Pre-escolar E.G.B. E.M. Enseñanza Profesional Dispensario Hospital General

4 x 30 9 x 30 3 x 30 250 -

Tamaños Minimos (m2)

Radio de servicio óptimo

Radio de servicio máximo

Nivel en que aparece necesidad

300-500 600 3600 1200 1500 300-1000 6000-10000

250 m. 250 m. 250 m. 1000 m. 1000 m. 500 m. 1000 m.

1000 m. 1000 m. 1000 m. 6000 m. 6000 m. 2000 m. 6000 m.

Distrito Distrito Distrito Municipio Municipio Distrito Comarca

Fuente: Brau, L; Merce, M; y Tarrago, M. Manual municipal de urbanismo. Barcelona, CEUMT, 1980, vol. 2.

Cabe destacar que se debe evaluar, en cada caso, la aplicabilidad de estos radios, ya que fueron hechos para sociedades muy desarrolladas y con una alta densidad. Lo que en el manual aparece como distrito equivaldría aquí a lo que se conoce como compañía, el municipio al distrito. En cuanto a la comarca, no se tienen referencias precisas de a que equivaldría en términos territoriales. En la página siguiente, tenemos un cuadro de otro manual que tiene otros requerimientos. Ambos fueron utilizados solo como referencia, ya que se debe evaluar cada caso, como hemos dicho.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 133 ]

Cuadro 2 Normas y coeficientes de uso de equipamiento

Normas Coeficiente p/ persona de uso m2 de terreno de la pob.

Educación

Sup./ unidad (ha.)

4-4.5 m2/niño

500

Jardín de niños

3-6 m2/niño

4.5%

350

.10-.15

Primaria

4-8 m2/niño

21%

350

.35-.40

Secundaria

6-10 m2/alumno

4.3%

670

.60-.90

Preparatoria, vocacional

7.5-15 m2/alumno

1.3%

1340

1.0-1.8

0.2%

1340

0.5-1.0

190 m2/consultorio 4 670 consultorios por 15 000 hab. 170 m2/cama 0.7 camas 1340 por 1000 hab.

1.0-1.5

Guardería

Escuela técnica 6-13 m2/alumno Clínica Salud

Radio de uso (m)

Hospital

0.5-1

Capacidad unidad (personas) .09 m2 niño hasta 25 000 hab. 6 aulas /7500 hab. 1 aula/45 niños 10 aulas /5000 hab. 1 aula/50 alumnos 18 aulas /20-42000 h. 1 aula/50 alumnos

Localización

Barrio Barrio Sector

25 aulas /80-165000 h. Centro 1 aula/50 alumnos 50 alumnos/aula Subcentro urbano 1 unidad cada Centro de 30000 hab. barrio 30 camas por 42900 hab. Centro

Fuente: Bazant, Jan S. Manual de criterios de diseño urbano. Editorial Trillas. México, Argentina, España, Colombia, Puerto Rico, Venezuela.

1.5.

Radios adoptados para el presente estudio

A fin de evaluar la actual trama de equipamiento público de salud y educación, se definieron algunos parámetros. En parte están basados en los cuadros precedentemente presentados, pero esto no es aplicable en todos los casos, ya que en general responden a áreas urbanas y aquí debe evaluarse también el área rural. Por otro lado, se han considerado también otros estudios parecidos en otros países, como así también algunos estándares –sobre todo en materia de población asignada– establecidos por los mismos ministerios6 que operan en estas áreas. En el caso de la salud, no se hizo una diferenciación entre área rural y urbana porque son servicios únicos: por ejemplo, el hospital distrital o regional se ubica en el área urbana, pero evidentemente sirve al área rural (no es que haya un hospital rural y uno urbano). En general, aunque no siempre, los puestos de salud se ubican en el área rural y los centros de salud en el área urbana; cuando el área urbana es muy pequeña tiene puesto de salud.

6 Ver Sistema Nacional de Salud en el capítulo del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS).

[ 134 ]

Cuadro 3 Radios de servicio considerados

Tipo de establecimiento Educación Inicial Educación Escolar Básica Educación Media Dispensario Puesto de Salud Centro de Salud Hospital Distrital Hospital Regional

Radio de servicio Área urbana 1000 m. 1000 m. 3000 m. 1000 m. 3000 m. 6000 m. 15000 m. 30000 m.

Área rural 3000 m. 3000 m. 6000 m. 1000 m. 3000 m. 6000 m. 15000 m. 30000 m.

Fuente: elaboración propia en base a cuadros 1 y 2, y datos de Ramírez, Liliana: ¿Dónde localizar hospitales públicos? Las nuevas tecnologías SIG como apoyo a la planificación territorial. Un caso de estudio aplicado a la Provincia del Chaco, Argentina.

Para el estándar de hospital regional, se usó como referencia un estudio realizado en la Provincia del Chaco - Argentina7. En este estudio se utilizaron radios de 30 Km. para Hospitales Públicos de Nivel de Complejidad III: entonces, se tomó esto como referencia. Para el hospital distrital se tomó la mitad. En cuanto a los servicios educativos, la misma vocación de uso de las áreas rurales obliga a un mayor desplazamiento. De lo contrario, convertiríamos el espacio rural en una gran ciudad lineal a lo largo de las vías de comunicación.

7 Ramírez, Liliana. ¿Dónde localizar Hospitales Públicos? Las nuevas tecnologías SIG como apoyo a la planificación territorial. Un caso de estudio aplicado a la Provincia del Chaco, Argentina.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 135 ]

Capítulo 2

Los servicios públicos de salud en Paraguay

2.1.

Regiones sanitarias

El espacio nacional en materia de salud está organizado en regiones sanitarias, que se fueron creando conforme a la división territorial del país. En 1906 se crean los primeros departamentos, 12 en total, con sus respectivas capitales en la Región Oriental; y comandancias militares en el Chaco. En 1945 se crean tres nuevos departamentos en el Chaco, totalizando 15 departamentos en el país. Después de 1973, se tienen 14 departamentos en la Región Oriental y cinco en la región del Chaco. En 1992 –por resolución S.G. N° 368 del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS)– se establecen límites geográficos y cobertura poblacional en directa relación con la división política-departamental del país, con disposición de dar la misma denominación y numeración de los departamentos a la región sanitaria correspondiente. Son excepciones: la Región Oriental, que se engloba en una sola Región Sanitaria (la N° XV), y la capital, que constituye la XVI. En 1993, para adecuar la estructura de las regiones sanitarias a la nueva organización político-territorial del país, se aprueba la resolución S.G. N° 49, de septiembre de 1993. Por medio de ella, se reestructura la XV Región Sanitaria –que en adelante corresponderá a los límites del Departamento de Presidente Hayes–, creándose así las regiones XVI y XVII, Alto Paraguay y Boquerón. La región sanitaria de Capital será la XVIII. En 1994, la resolución N° 10/94 incorpora geo-demográficamente los distritos de Mariano Roque Alonso, Fernando de la Mora y Lambaré a la XI Región Sanitaria (Central), y los distritos de Villa Oliva, Villa Franca y Alberdi a la XII Región Sanitaria (Ñeembucú).

2.2.

Sistema Nacional de Salud

En 1996, por Ley N° 1032, se crea el Sistema Nacional de Salud. El Decreto N° 19.966 determina que la descentralización sanitaria local, la participación ciudadana y la autogestión en salud serán estrategias para el desarrollo del SNS. El Decreto N° 20.553 reglamenta la Superintendencia de Salud. El Decreto N° 21.376 establece la nueva organización funcional del MSPyBS.

[ 136 ]

El Decreto N° 22.369 establece las funciones de la Dirección Médica Nacional. El Decreto N° 22.385 determina el funcionamiento del Consejo Nacional de Salud y de los consejos regionales y locales de salud. Organización de los servicios de salud en el marco de la reforma sectorial Por Resolución S.G. N° 463, se aprueba el documento “Organización de los Servicios de Salud en el Marco de la Reforma Sectorial”, como instrumento válido para el cambio. Asunción, 3 de agosto de 1998. Características generales de la organización de los servicios8 En diciembre de 1996, se crea el SNS, en cumplimiento de una política nacional que posibilite la plena vigencia del derecho a la salud de toda la población. Las instituciones del sector salud, como componentes del sistema, se estructuran bajo dos formas o regímenes legales: a) las integradas o incorporadas, que dependen administrativamente de los organismos del sistema estatal: instituciones de salud del sector público e instituciones públicas con servicios de salud (paraestatales e instituciones públicas relacionadas al sector); b) las adscriptas o coordinadas, que son de derecho público y prestan servicios de salud a la comunidad, sin fines o con fines de lucro. Para consolidar la participación en el accionar sanitario de los actores del sistema, se crearán el consejo nacional y los consejos regionales y locales; así como la propuesta y elaboración de planes y programas estratégicos.

Cuadro 4 Subsistemas de salud

SUBSISTEMAS

ESTATAL MSPyBS/ Hospital Universitario.

Sanidad militar y policial.

PARAESTATAL

PRIVADO

Instituto de Previsión Social (IPS).

Seguros privados

Servicios privados.

Fuente: MSPyBS.

8 MSPyBS. Sistema Nacional de Salud. Organización de los Servicios de Salud en el Marco de la Reforma Sectorial. Asunción, 1998.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 137 ]

Roles y funciones para los distintos niveles administrativos y de gestión Los roles y definiciones identificados para los distintos niveles administrativos y de gestión en salud en el país, son los siguientes. A nivel nacional: • definición de políticas de salud, • definición de normas y programas de salud, • conducción, vigilancia y control del sistema, • promoción de la salud, • gestión de los recursos y • relaciones intra-sectoriales, y con otros sectores. A nivel regional: • adecuación e implementación de las políticas nacionales, • adecuación e implementación de las normas, • regulación y control del sistema, • organización de los servicios de salud, • promoción de la salud (acorde a las necesidades departamentales), • gestión de los recursos en gran medida, • relaciones intra-sectoriales y con otros sectores, y • relaciones internacionales, muy parcialmente. A nivel local: • organización y provisión de determinados servicios de salud; • ejecución de las acciones de salud a partir de la programación local, con participación de la población; y • relaciones de la comunidad y algunas instancias relacionadas con salud. Tipos de establecimientos del MSPyBS, según nivel de complejidad

Cuadro 5 Tipos de establecimientos del MSPyBS, según nivel de complejidad

Tipo de establecimiento

Nivel de complejidad

Dispensario Puesto de Salud Centro de Salud Hospital Distrital Hospital Regional Hospital General Hospital Especializado

Uno Dos Tres Cuatro Cinco Seis Siete

Fuente: MSPyBS.

[ 138 ]

• Dispensario de salud Constituye la primera instalación en escala ascendente de complejidad en la red de servicios del MSPyBS. Se define como la organización de los recursos que permiten resolver las necesidades básicas y más frecuentes en una población que no supera los mil habitantes. • Puesto de salud Constituye la segunda instalación fija en la escala ascendente de complejidad en la red de servicios del MSPyBS. Ofrece servicios ambulatorios y atiende partos de bajo riesgo. Se define como la organización de los recursos que permiten resolver las necesidades básicas y más frecuentes en una población que no supera los seis mil habitantes. • Centro de salud Representa la tercera instalación fija en la escala ascendente de complejidad en la red de servicios del MSPyBS. Los establecimientos que responden a esta categoría ofrecerán servicios ambulatorios, internación para partos de bajo riesgo y otros casos que lo ameriten. Cuenta con asistencia médica y odontológica. Se encuentra ubicado en el área urbana de distritos con una población asignada entre seis mil y 15 mil habitantes. Está bajo la dirección de un médico con capacitación básica en Salud Pública y/o Administración en Salud, quien tendrá a su cargo coordinar las tareas de otros profesionales, técnicos y auxiliares. • Hospital distrital Representa la cuarta instalación fija en la escala ascendente de complejidad en red de servicios del MSPyBS. Los establecimientos que responden a esta categoría ofrecerán servicios ambulatorios, de internación para partos de bajo y alto riesgo u otros casos que lo ameriten. Cuenta con asistencia médica y odontológica. Se encuentra ubicado en el área urbana de distritos, con una población asignada de 15 mil a 40 mil habitantes en áreas de población dispersa, y más de 100 mil habitantes en áreas metropolitanas. Está bajo la dirección de un médico con capacitación básica en Salud Pública o Administración Hospitalaria, quien tendrá a su cargo la coordinación de las tareas de otros profesionales, técnicos y auxiliares.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 139 ]

• Hospital regional Constituye el sexto nivel de complejidad en la escala ascendente en la red de servicios del MSPyBS. Ubicado generalmente en una cabecera departamental, con una población asignada mayor a 120 mil habitantes, bajo la dirección de un médico especialista en Salud Pública o Administración en Salud. Es conveniente mencionar que en el país existe una disparidad muy marcada en algunos departamentos, en cuanto a densidad poblacional o áreas geográficas aisladas. Ello amerita que se establezcan estrategias específicas respecto al sistema de la prestación de servicios y a la complejidad de los establecimientos que garanticen atención de buena calidad.

Cuadro 6 Distribución de camas por tipo de establecimiento y población asignada al MSPyBS (algunas opciones).

Tipo de establecimiento Dispensario Puesto de Salud Centro de Salud

Hospital Distrital

Hospital Regional

Población

N° de camas por fórmula*

% población asignada al MSPyBS

Índice camas por 1.000 hbts.**

<1.000 hbts. <6.000 hbts. 6.000 10.000 14.000 14.000 20.000 30.000 40.000

0 2 4,2 7,0 9,8 9,0 12,8 19,2 25,6

100 100 100

No aplicable No aplicable 0,7

0,8

40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 90.000 100.000 120.000 120.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 400.000

30,0 37,5 45,0 52,5 60,0 67,5 75,0 90,0 63,0 78,8 105,0 131,3 157,5 183,8 210,0

0,7

*Número de camas: población total x porcentaje de la población asignada al MSPyBS x índice de camas/1000 hbts. **Índice de camas/1000 hbts: los valores que aparecen en esta columna se determinaron como una guía, teniendo en cuenta los índices de número de camas por 1.000 hbts. Nacional (1,4) y departamentales (0,6-7,5) y un factor variable de acuerdo a la ubicación de los establecimientos de salud por área urbana o rural, según capacidad resolutiva local, distrital y regional. Fuente: MSPyBS.

[ 140 ]

Cuadro 7 Organización de los servicios de salud según complejidad

Funciones - Atención ambulatoria y hospitalización especializada y sub-especializada. - Apoyo diagnóstico y terapéutico que amerite alta tecnología y mayor grado de especialización. - Por personal profesional, técnico y auxiliar. - Promoción y protección de la salud. - Atención ambulatoria y hospitalización con cuatro especialidades básicas y otras prioritarias. - Apoyo diagnóstico y terapéutico que amerite mediana tecnología. - Por personal profesional, técnico y auxiliar. - Promoción y protección de la salud. - Atención ambulatoria y hospitalización con cuatro especialidades básicas. - Apoyo diagnóstico y terapéutico que amerite mediana-simplificada tecnología. - Por personal profesional, técnico y auxiliar. - Promoción y protección de la salud. - Atención ambulatoria y hospitalización general. - Apoyo diagnóstico y terapéutico que amerite baja tecnología. - Por personal profesional, técnico y auxiliar. - Promoción y protección de la salud. - Atención elemental de la patología local mas frecuente. - Por personal auxiliar y comunitario.

Niveles de atención

Unidades de oferta

Niveles de complejidad

Hospital Especializado

Hospital General

Demanda Nacional

Hospital Regional

Mas de 120 mil habitantes.

Hospital Distrital

*Áreas metropolitanas con más de 100 mil habitantes. **Otras áreas, 15 a 40 mil habitantes.

II Básico

Centro de Salud

6 a 15 mil habitantes

I Primario

Puesto de Salud

Menos de 6 mil habitantes

Dispensario

Menos de mil habitantes

IV Especializado

Población asignada

III Básico Complementario

Fuente: MSPyBS.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 141 ]

Capítulo 3

Los servicios públicos de educación en Paraguay

3.1.

Zonas de supervisión

Las bases de una distribución territorial respecto al orden educativo se sustentan en las zonas de supervisión. Las escuelas, aún hoy, están distribuidas teniendo en cuenta este criterio en los diferentes departamentos, a través de las áreas educativas con escuelas asociadas a un centro educativo. Existen instituciones que –por razones de mejor acceso y comunicación– han sido ubicadas en localidades de otros departamentos geográficos, como ocurre en la ribera del río Paraguay, en la Región Occidental o en algunas localidades limítrofes. Respecto a las zonas de supervisión, se detectaron resoluciones ministeriales que creaban nuevas zonas de supervisión y reestructuraban otras según departamentos, teniendo en cuenta criterios de acceso, medios de comunicación, medios de comunicación y transporte, densidad poblacional, demanda escolar, etc. Sin embargo, este ordenamiento traía aparejados inconvenientes tales como: • algunas zonas de supervisión sobrepasaban los límites departamentales y/o municipales; y • los cargos de docentes o anexo de personal, se hallaban consolidados según programas de manera global, del cual se efectuaba la distribución posterior sin orden ni control debido. Es así que se plantea la solución técnica del inconveniente el 21 de febrero de 1995 con la Resolución N° 105 del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), “Por la cual se aprueba el Anexo de Personal por Institución Educativa de los programas 03 Educación Primaria y 07 Educación Secundaria, dentro de cada departamento geográfico y se establecen procedimientos y requisitos para su aplicación”. Esta iniciativa de administración del MEC ha permitido: • ordenar el anexo de personal por institución educativa dentro de cada departamento geográfico; • definir procedimientos claros, que permiten la correcta aplicación de los cargos presupuestados; • disponer de un instrumento de control sobre la aplicación efectiva de los cargos presupuestados. [ 142 ]

Los datos que pueden obtenerse son: • número de instituciones por departamento geográfico y municipios; • número de docentes; • número de cargos directivos; • clasificación de categorías; • plantel de docentes y directivos por cada institución educativa; • resúmenes de cargos por categorías y denominaciones; y • verificación de docentes que posean más de dos rubros.

3.2.

Descentralización de la educación

La Ley General de Educación, en su Título VI, Capítulo 2 y 3, expresa lo siguiente. • Art. 147: de acuerdo con el artículo 163 de la Constitución Nacional, inciso 3, es de competencia de los Gobiernos Departamentales coordinar la acción departamental con las actividades del Gobierno Central, primordialmente en el ámbito de la salud y en el de la educación. Por ello, el MEC y los Gobiernos Departamentales, mediante sus secretarías educativas, concertarán y reglamentarán el modo de coordinación entre ambas instancias, en consonancia con los términos de esta ley. • Art. 148: por su parte, los Municipios, que tienen entre sus atribuciones constitucionales (Art. 168) la libre gestión en materias de su competencia, particularmente las de educación, cultura y deporte, entre otras, concertarán y reglamentarán a su vez con el MEC los modos de coordinar y realizar sus servicios en estas áreas de acuerdo a los términos de esta ley, mirando siempre al bien de las comunidades de la nación. • Art. 149: Para facilitar la descentralización y la pertinencia educativa, y para coordinar mejor con los Gobiernos Departamentales y los Municipios los servicios de educación y cultura, y los de juventud y deporte, el MEC –en consulta con las Gobernaciones y los Municipios– creará consejos departamentales de educación en todos y cada uno de los departamentos del país. Cada Consejo Departamental será constituido por miembros representantes de las comunidades educativas de los departamentos, representantes de los gremios de educadores y funcionarios del MEC, de acuerdo a los términos de esta ley y el reglamento que el mismo Ministerio, conjuntamente con las Gobernaciones y los Municipios, prepararán para el caso, fijando además en él los objetivos y funciones de dichos consejos.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 143 ]

Concepción Educación Inicial, Escolar Básica y Media Matrícula por grado/curso, según sector, zona y sexo. Año 2003

Sector

Educación Inicial Preescolar

1º

2º

Educación Escolar Básica Matrícula por grado 3º 4º 5º 6º 7º

8º

Educación Media Matrícula por curso 9º TOTAL 1º 2º 3º TOTAL

Oficial 4014 6762 6058 5894 5442 5177 4751 4094 3277 2797 Privado 119 97 53 59 31 2 Priv. Subven. 1069 1267 1094 1017 944 963 886 825 799 687

44252 2454 1686 1528 5668 242 20 20 8482 673 508 456 1637

TOTAL

52976 3147 2194 1984 7325

Zona

5202 8126 7205 6970 6417 6142 5637 4919 4076 3484 Educación Inicial Preescolar

1º

2º

Educación Escolar Básica Matrícula por grado 3º 4º 5º 6º 7º

8º

Educación Media Matrícula por curso 9º TOTAL 1º 2º 3º TOTAL

Urbana Rural

2299 3023 2595 2452 2306 2316 2115 2407 2104 1794 2903 5103 4610 4518 4111 3826 3522 2512 1972 1690

21112 1896 1316 1308 4520 31864 1251 878 676 2805

TOTAL

5202 8126 7205 6970 6417 6142 5637 4919 4076 3484

52976 3147 2194 1984 7325

Sexo

Educación Inicial Preescolar

1º

2º

Educación Escolar Básica Matrícula por grado 3º 4º 5º 6º 7º

8º

Educación Media Matrícula por curso 9º TOTAL 1º 2º 3º TOTAL

Hombres Mujeres

2580 4237 3844 3606 3284 3101 2933 2475 2098 1737 2622 3889 3361 3364 3133 3041 2704 2444 1978 1747

27315 1563 1083 1019 3665 25661 1584 1111 965 3660

TOTAL

5202 8126 7205 6970 6417 6142 5637 4919 4076 3484

52976 3147 2194 1984 7325

Nota: Educación Inicial (Preescolar) y Escolar Básica incluye Educación Indígena. No incluye grados especiales. Educación Media se refiere a ambas modalidades (Científico y Técnico). Fuente: Sistema de Información de Estadísticas Continuas (SIEC) - Unidad Departamental de Estadística (UDE). Concepción Datos preliminares 2003

[ 144 ]

Guairá Educación Inicial, Escolar Básica y Media Matrícula por grado/curso, según sector, zona y sexo. Año 2003

Sector

Educación Inicial Preescolar

1º

2º

Educación Escolar Básica Matrícula por grado 3º 4º 5º 6º 7º

8º

Educación Media Matrícula por curso 9º TOTAL 1º 2º 3º TOTAL

Oficial 3826 5833 5400 5351 5238 4728 4546 3542 2935 2567 Privado 35 38 40 22 16 18 4 Priv. Subven. 292 353 335 346 248 252 216 403 369 373

40140 2285 1884 1691 5860 138 19 19 2895 471 435 309 1215

TOTAL

43173 2775 2319 2000 7094

Sector

4153 6224 5775 5719 5502 4998 4766 3945 3304 2940 Educación Inicial Preescolar

1º

2º

Educación Escolar Básica Matrícula por grado 3º 4º 5º 6º 7º

8º

Educación Media Matrícula por curso 9º TOTAL 1º 2º 3º TOTAL

Urbana Rural

1568 2169 2040 2059 2061 1921 1910 2044 1805 1698 2585 4055 3735 3660 3441 3077 2856 1901 1499 1242

17707 1941 1646 1483 5070 25466 834 673 517 2024

TOTAL

4153 6224 5775 5719 5502 4998 4766 3945 3304 2940

43173 2775 2319 2000 7094

Sector

Educación Inicial Preescolar

1º

2º

Educación Escolar Básica Matrícula por grado 3º 4º 5º 6º 7º

8º

Educación Media Matrícula por curso 9º TOTAL 1º 2º 3º TOTAL

Hombres Mujeres

2112 3323 3054 2963 2827 2543 2458 2080 1652 1454 2041 2901 2721 2756 2675 2455 2308 1865 1652 1486

22354 1443 1180 954 3577 20819 1332 1139 1046 3517

TOTAL

4153 6224 5775 5719 5502 4998 4766 3945 3304 2940

43173 2775 2319 2000 7094

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 145 ]

Caazapá Educación Inicial, Escolar Básica y Media Matrícula por grado/curso, según sector, zona y sexo. Año 2003

Sector

Educación Inicial Preescolar

1º

2º

Educación Escolar Básica Matrícula por grado 3º 4º 5º 6º 7º

8º

Educación Media Matrícula por curso 9º TOTAL 1º 2º 3º TOTAL

Oficial 3334 6340 5781 5395 5062 4854 4016 3268 2658 2189 Privado 29 21 20 10 13 13 10 16 12 15 Priv. Subven. 148 169 136 132 128 136 109 107 65 90

39563 1767 1260 1214 4241 130 16 22 13 51 1072 80 40 52 172

TOTAL

40765 1863 1322 1279 4464

Zona

3511 6530 5937 5537 5203 5003 4135 3391 2735 2294 Educación Inicial Preescolar

1º

2º

Educación Escolar Básica Matrícula por grado 3º 4º 5º 6º 7º

8º

Educación Media Matrícula por curso 9º TOTAL 1º 2º 3º TOTAL

Urbana Rural

670 795 842 779 822 863 782 902 848 713 2841 5735 5095 4758 4381 4140 3353 2489 1887 1581

7346 677 33419 1186

TOTAL

3511 6530 5937 5537 5203 5003 4135 3391 2735 2294

40765 1863 1322 1279 4464

Sector

Educación Inicial Preescolar

1º

2º

Educación Escolar Básica Matrícula por grado 3º 4º 5º 6º 7º

8º

459 863

467 1603 812 2861

Educación Media Matrícula por curso 9º TOTAL 1º 2º 3º TOTAL

Hombres Mujeres

1800 3489 3173 2887 2743 2618 2159 1745 1427 1216 1711 3041 2764 2650 2460 2385 1976 1646 1308 1078

21457 19308

994 869

665 657

678 2337 601 2127

TOTAL

3511 6530 5937 5537 5203 5003 4135 3391 2735 2294

40765 1863 1322 1279 4464

[ 146 ]

Cuadro 1.4 Instituciones que imparten Educación Inicial por zona y sector, según departamento

Departamento Urbana Oficial Privado Priv. Subv. ASUNCIÓN CONCEPCIÓN SAN PEDRO CORDILLERA GUAIRÁ CAAGUAZÚ CAAZAPÁ ITAPÚA MISIONES PARAGUARÍ ALTO PARANÁ CENTRAL ÑEEMBUCÚ AMAMBAY CANINDEYÚ PDTE. HAYES BOQUERÓN ALTO PARAGUAY

93 27 44 42 29 66 21 62 32 38 123 265 24 22 10 14 1 6

173 2 1 5 1 11 3 26 6 4 67 205 1 8 1 1 1 -

88 15 9 17 14 19 1 17 2 9 20 132 10 4 9 3 2

Total

Instituciones por zona y sector Rural Oficial Privado Priv. Total Subv.

354 44 54 64 44 96 25 105 40 51 210 602 35 34 11 24 5 8

143 446 195 168 501 180 241 61 229 178 181 14 19 123 56 12 11

1 3 5 4 1 1 15 30 4 5 8 2

12 13 3 1 6 1 4 1 3 5 30 1 16 21 -

155 460 198 172 512 181 249 63 233 198 241 14 19 128 77 41 13

Total Oficial Privado Priv. Subv. 93 170 490 237 197 567 201 303 93 267 301 446 38 41 133 70 13 17

173 2 2 5 4 16 3 30 7 5 82 235 1 8 5 6 9 2

88 27 22 20 15 25 2 21 3 12 25 162 10 4 1 25 24 2

Total

354 199 514 262 216 608 206 354 103 284 408 843 49 53 139 101 46 21

NOTA:Incluye Educación Indígena y modalidad no escolarizada. No se totaliza a nivel país porque existen instituciones que funcionan en difrerentes locales ubicados en más de un departamento. Por ejemplo: El Dante Alighieri es una institución que funciona en un local en Asunción y en otro en el departamento Central y se contabiliza en cada uno de ellos. Para contabilizar las instituciones se tiene en cuenta que sean únicas en cada departamento.

Cuadro 1.5 Total país. Instituciones que imparten Educación Incial por zona y sector

Departamento Urbana Oficial Privado Priv. Subv. TOTAL PAÍS

919

515

371

Total

Zona y sector Rural Oficial Privado Priv. Subv.

1805

2757

117

Total

2953

Total Oficial Privado Priv. Subv. 3676

594

488

Total

4758

NOTA: Para totalizar las instituciones se tiene en cuenta que sea única a nivel país por código de institución.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 147 ]

Cuadro 3.4 Instituciones que imparten Educación Inicial indígena por zona y sector, según departamento

Departamento

Instituciones por zona y sector Rural

Urbana

Total

Oficial

Priv. Subv.

Total

Oficial

Priv. Subv.

Total

Oficial

Priv. Subv.

Total

CONCEPCIÓN SAN PEDRO CAAGUAZÚ CAAZAPÁ ITAPÚA ALTO PARANÁ CENTRAL AMAMBAY CANINDEYÚ PDTE. HAYES BOQUERÓN ALTO PARAGUAY

1 1 1 1

1 1

1 1 1 1 2

3 1 13 1 1 10 3 7 23 3 7

7 19 -

3 1 13 1 1 10 3 7 30 22 7

4 1 13 1 1 11 1 3 7 23 3 8

7 20 1

4 1 13 1 1 11 1 3 7 30 23 9

TOTAL PAÍS

104

NOTA: Solo en estos departamentos se ofrece Educación Inicial Indígena. No se ofrece la modalidad no escolarizada en Educación Inicial Indígena . Ninguna institución privada ofrece Educación Inicial Indígena.

[ 148 ]

Capítulo 4

Datos estadísticos y gráficos

4.1.

Salud

Figura 1.

Total de hogares con Necesidad Básica Insatisfecha (NBI) en infraestructura sanitaria: evidenciada por la disponibilidad de servicios de provisión de agua y eliminación de excretas.

2.188 - 11.417 11.418 - 20.646 20.647 - 29.875 29.876 - 39.104 39.105 - 48.333

Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 149 ]

Gráfico 1 Total de hogares con NBI en infraestructura sanitaria

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

Este gráfico nos muestra la situación de los tres departamentos en estudio con relación al resto del país. Como puede verse, el Departamento de Concepción se encontraría con mayor cantidad de hogares con NBI en infraestructura sanitaria con respecto a los otros dos departamentos. Figura 2.

Total de hogares con NBI en infraestructura sanitaria (Concepción): evidenciada por la disponibilidad de servicios de provisión de agua y eliminación de excretas.

363 - 1.350 1.351 - 2.337 2.338 - 3.324 3.325 - 4.311 4.312 - 5.297 Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

[ 150 ]

Gráfico 2 Total de hogares con NBI en infraestructura sanitaria (Concepción)

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

Los datos y gráficos resultantes nos muestran que la mayor cantidad de hogares con NBI en infraestructura sanitaria están en el distrito de Concepción. Esto aumenta las posibilidades de que la población adquiera enfermedades y, por tanto, requiera de mayores puntos de atención en salud.

Figura 3.

Total de hogares con NBI en infraestructura sanitaria (Guairá): evidenciada por la disponibilidad de servicios de provisión de agua y eliminación de excretas.

86 - 782 783 - 1.478 1.479 - 2.174 2.175 - 2.870 2.871 - 3.567

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 151 ]

Gráfico 3 Total de hogares con NBI en infraestructura sanitaria (Guairá)

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

El distrito con mayor cantidad de hogares con NBI en infraestructura sanitaria es Villarrica, muy por encima de los demás distritos. Esto aumentaría las posibilidades de adquirir enfermedades en ese distrito; o sea, tendríamos una mayor demanda de puntos de servicio de salud.

Figura 4.

Total de hogares con NBI en infraestructura sanitaria (Caazapá): evidenciada por la disponibilidad de servicios de provisión de agua y eliminación de excretas.

116 - 374 375 - 632 633 - 890 891 - 1.148 1.149 - 1.405 Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano, Paraguay 2005.

[ 152 ]

Gráfico 4 Total de hogares con NBI en infraestructura sanitaria (Caazapá)

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

El distrito con mayor cantidad de hogares con NBI en infraestructura sanitaria es Abaí, seguido de cerca por los distritos de San Juan Nepomuceno y Yuty. Esto aumentaría las posibilidades de adquirir enfermedades en esos distritos; o sea, tendríamos una mayor demanda de puntos de servicios de salud.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 153 ]

4.2.

Educación Figura 5.

Total de hogares con NBI en acceso a la educación: evidenciado por la existencia de niños de 6 a 14 años de edad que no asisten a establecimientos educativos, y de analfabetos en relación de parentesco con el jefe de hogar.

1.053 - 8.867 8.868 - 16.681 16.682 - 24.495 24.496 - 32.309 32.310 - 40.121

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

Gráfico 5 Total de hogares con NBI en acceso a la educación

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

[ 154 ]

Como puede notarse en la gráfica, Guairá es el departamento con mayor cantidad de hogares con NBI en acceso a la educación, en relación a los otros dos departamentos que son objeto de este estudio. Los tres se hallan por debajo de 10.000 hogares con NBI.

Figura 6.

Total de hogares con NBI en acceso a la educación (Concepción).

419 - 1.005 1.006 - 1.591 1.592 - 2.177 2.178 - 2.763 2.764 - 3.348

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

Gráfico 6 Total de hogares con NBI en acceso a la educación (Concepción)

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 155 ]

Los datos y gráficos resultantes nos muestran que la mayor cantidad de hogares con NBI en acceso a la educación están en el distrito de Concepción, seguido por el distrito de Horqueta. Esto podría significar algún déficit en puntos de servicio de educación.

Figura 7.

Total de hogares con NBI en acceso a la educación (Guairá).

105 - 600 601 - 1.095 1.096 - 1.590 1.591 - 2.085 2.086 - 2.579 Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

Gráfico 7 Total de hogares con NBI en acceso a la educación (Guairá)

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

[ 156 ]

El distrito con mayor cantidad de hogares con NBI en acceso a la educación es Villarrica. Esto podría significar un mayor déficit en puntos de servicios de educación en esos distritos.

Figura 8.

Total de hogares con NBI en acceso a la educación (Caazapá).

196 - 522 523 - 848 849 - 1.174 1.175 - 1.500 1.501 - 1.827 Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

Gráfico 8 Total de hogares con NBI en acceso a la educación (Caazapá)

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano. Paraguay 2005.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 157 ]

El distrito con mayor cantidad de hogares con NBI en acceso a la educación es Abaí, seguido por los distritos de Yuty y San Juan Nepomuceno. Esto podría significar un mayor déficit en puntos de servicio de educación en esos distritos.

Figura 9.

Analfabetismo de personas de 15 a 24 años de edad.

3,3% - 6,8% 6,8% - 10,2% 10,2% - 13,6% 13,6% - 17,0% 17,0% - 20,4%

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

[ 158 ]

Gráfico 9 Analfabetismo de personas de 15 a 24 años de edad

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

En cuanto a su posición relativa, Caazapá sería el departamento con mayor porcentaje de analfabetos en relación a los otros dos departamentos que son objeto de este estudio.

Figura 10. Analfabetismo de personas de 15 a 24 años de edad (Concepción).

6,7% - 8,1% 8,1% - 9,5% 9,5% - 10,8% 10,9% - 12,2% 12,2% - 13,6%

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 159 ]

Gráfico 10 Analfabetismo de personas de 15 a 24 años de edad (Concepción)

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

El gráfico muestra que Yby Yaú es el distrito con mayor porcentaje de analfabetos, seguido de San Lázaro. De cualquier manera, todo el departamento se halla por encima del 6% de analfabetismo.

Figura 11. Analfabetismo de personas de 15 a 24 años de edad (Guairá).

6,4% - 7,6% 7,6% - 8,9% 8,9% - 10,1% 10,1% - 11,4% 11,4% - 12,6%

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

[ 160 ]

Gráfico 11 Analfabetismo de personas de 15 a 24 años de edad (Guairá)

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

El gráfico muestra que Dr. Botrell es el distrito con mayor porcentaje de analfabetos, seguido por el distrito de General Garay. La mayor parte de los distritos se halla por encima del 8% de analfabetismo. Figura 12. Analfabetismo de personas de 15 a 24 años de edad (Caazapá)

6,8% - 8,5% 8,5% - 10,1% 10,1% - 11,8% 11,8% - 13,4% 13,4% - 15,1% Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 161 ]

Gráfico 12 Analfabetismo de personas de 15 a 24 años de edad (Caazapá)

Fuente: DGEEC 2002. Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

El gráfico muestra que Tavaí es el distrito con mayor porcentaje de analfabetos, seguido por el distrito de Abaí. La mayor parte de los distritos se halla por encima del 8% de analfabetismo.

[ 162 ]

Capítulo 5

Evaluación de la cobertura de servicios públicos de salud

5.1.

Departamento de Concepción

Cuadro 8 Establecimientos de salud del distrito de Concepción. 2004

Código Reg. Establec. Sanit. 1 101 1 303 1 346 1 347 1 348 1 548 1 350 1 355 1 354 1 307 1 317 1 319 1 330 1 305 1 568 1 345 1 325 1 349 1 123

Nombre del Establec.

1. CONCEPCION Jhuguá Ocampo Juan XXIII Villa Conavi San Francisco Callejon San Antonio San Antonio Colonia R.l.Pettit San Luís Paso Barreto María Auxiliadora Col. San Alfredo Jorge S. Miranda Paso Horqueta Jhugua Ibañez Culantrillo Calería Itácuá JhuguaTadeo Km.12 San Antonio

Tipo

Tipo de Establecimientos Total Distrital Establec. H.R C.S P.S H.D H.E C.E A.I A.C DISP H.R. 1 0 16 0 0 0 0 0 2 19 P.S P.S DISP. DISP. P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S

Fuente: Departamento de Bioestadística del MSPyBS. Observación: el puesto Nº 303, Jhuguá Ocampo, aparece en el mapa de Horqueta. Para la cartografía censal, este puesto está en el distrito de Horqueta. Para el MSPyBS está en Concepción. El puesto Nº 345, Culantrillo, para la cartografía censal aparece en el distrito de Loreto. Esto surge del cruce de datos entre el MSPyBS y los datos cartográficos del censo del 2002. Como puede apreciarse, no existe coincidencia en los datos. No conocemos la ubicación de los puntos de servicio que no se hallan marcados.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 163 ]

Figura 13. Mapa del distrito de Concepción

Fuente: DGEEC.

En el mapa anterior pueden verse los puntos de servicio cuya ubicación es conocida. Se graficó un círculo de radio igual a 3 km. para los puestos de salud y un círculo de radio igual a 30 km. para el hospital regional.

Cuadro 9 Establecimientos de salud del distrito de Belén. 2004 1

204

2. BELEN

C.S

Fuente: MSPyBS. Departamento Bioestadística.

Figura 14. Mapa del distrito de Belén.

Fuente: DGEEC.

En este caso, los datos del MSPyBS y los cartográficos del censo coinciden. Existe un solo centro de salud: se graficó un círculo de radio de 6 km. para indicar la zona que quedaría a más de 6 km. de distancia del servicio público. El otro punto que aparece es de la Aldea SOS. [ 164 ]

Cuadro 10 Establecimientos de salud del distrito de Horqueta. 2004

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

201 302 306 308 311 316 320 321 322 343 344 501 567 304 502 505 324 340 566 504 232 534 569

3.HORQUETA Santa Librada Paso Mbutú Naranjaty Arroyito(Ruta 5) Peguajhó Loma Cuartelero Cptan. Giménez Alfonso Cué Capitán Sosa Ykua Jhovy Asentam.Arroyito Núcleo 3 Asentamiento Arroyito 7 y 8 Paso Tuyá Zanja Morotí (Cerrado) Curuzú de Hierro Cuero Fresco Azotey Asentam. Arroyito Nucleo 6 Alemán Cué San Ygnacio ( Calle 13) Pirity San Carlos Totora

H.D 0 P.S P.S P.S P.S P.S P.S DISP. P.S P.S P.S P.S DISP. P.S P.S P.S P.S P.S DISP. P.S P.S P.S P.S

Fuente: MSPyBS. Departamento de Bioestadística.

Los puntos marcados son aquellos cuya ubicación geográfica es conocida a través de la cartografía censal del 2002. De los demás puntos de servicio no conocemos la ubicación exacta. Figura 15. Mapa del distrito de Horqueta.

Este puesto de salud aparece en la lista del distrito de Concepción

Fuente: DGEEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 165 ]

El mapa nos muestra los puntos cuya ubicación es conocida. Se graficaron radios de 3 km. de los puestos de salud y un radio igual a 15 km. para el hospital distrital, que aparece registrado en el listado del MSPyBS. En la cartografía censal aparece como centro de salud.

Cuadro 11 Establecimientos de salud del distrito de Loreto. 2004

1 1 1

202 342 152

4.LORETO Zanja Cué Hugua Guasu

C.S P.S P.S

Fuente: MSPyBS.

En el siguiente mapa existe coincidencia y todos los puestos que aparecen en la lista del MSPyBS aparecen en la cartografía censal. Se graficaron círculos de radio iguales a 3 km. para los puestos de salud y círculos de radio iguales a 6 km. para el centro de salud de Loreto.

Figura 16. Mapa del distrito de Loreto.

Este puesto de salud aparece en la lista del distrito de Concepción

Fuente: DGEEC.

[ 166 ]

Cuadro 12 Establecimientos de salud del distrito de San Carlos. 2004

1 1 1 1 1 1 1 1

312 313 327 358 553 356 570 569

5.SAN CARLOS Col. José Félix Lopéz Yvypé Asent. Norte Pyahu Asent. Yby Maraney Asent. 29 de Junio Asent. 29 de junio Calle 3 Asent. Curusu Eva (Cerrado)

P.S 0 P.S P.S DISP. DISP. DISP. DISP. DISP.

Fuente: MSPyBS.

En la cartografía censal aparece solamente el puesto de salud de San Carlos.

Figura 17. Mapa del distrito de San Carlos.

Fuente: DGEEC.

Se graficó un círculo de radio igual a 3 km. para el centro de salud de San Carlos.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 167 ]

Cuadro 13 Establecimientos de salud del distrito de San Lázaro. 2004

1 1 1 1 1

309 310 332 352 353

6.SAN LAZARO Ex Vía Punta VALLEMI Cerro Morado Tres Cerros

P.S P.S C.S P.S P.S

Fuente: MSPyBS.

Figura 18. Mapa del distrito de San Lázaro.

Fuente: DGEEC.

Cuadro 14 Establecimientos de salud del distrito de Yby Ya´u. 2004

1 1 1 1 1 1

203 326 329 536 314 338

7.YBY YAU Cruce Bella Vista Col. Epopeya Nacional Cerro Cupé Cerro Memby Pasiño

C.S 0 P.S P.S DISP. P.S DISP.

Fuente: MSPyBS.

No existe coincidencia de nombres entre la cartografía censal y el listado del MSPyBS. Sólo existe coincidencia en el caso del centro de salud de Yby Ya´ú.

[ 168 ]

Figura 19. Mapa del distrito de Yby Ya´u.

Fuente: DGEEC.

Se graficaron círculos de radio iguales a 3 km. para los puestos de salud cuya ubicación es conocida y un círculo de radio igual a 6 km. para el centro de salud de Yby Yaú. Resultados finales (Departamento de Concepción) • Total de viviendas urbanas: 15.073. • Total de viviendas rurales: 20.674. • Cobertura de la red del Servicio Público de Salud (hospitales, centros de salud, puestos de salud): -

área urbana: 14.923 viviendas (o sea, el 99%).

área rural: 15.089 viviendas (o sea, el 72,9%).

Observación: este cálculo fue realizado en base a los puntos de servicio, cuya ubicación es conocida. Existen aproximadamente 20 puestos de salud y ocho dispensarios sin localizar.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 169 ]

5.2.

Departamento de Guairá

Cuadro 15 Establecimientos de salud del Departamento del Guairá, por distritos. 2004

Código Reg. EstaSanit. blec. 4 101 4 312 4 322 4 328 4 339 4 344 4 358

Nombre del Establec.

1. VILLARRICA Peruleromí Potrero Báez Tororo Caroveni Nuevo Ita Ybú Rincón

Tipo

Tipo de Establecimientos Total Distrital Establec. H.R C.S P.S H.D H.E C.E A.I A.C DISP H.R. 1 0 6 0 0 0 0 0 0 7 P.S P.S P.S P.S P.S P.S

Observación: el puesto de salud Nº 339, Carovení Nuevo, aparece en la cartografía censal en el distrito de Itapé.

4 4 4 4 4

310 325 326 356 365

2. BORJA Boquerón Agustín Molas Valle Pé Rojas Silvera

P.S P.S P.S P.S P.S

4 4 4 4

314 305 313 367

4. CNEL. MARTINEZ 5. DR.BOTRELL 6. FELIX PEREZ CARDOZO Aquino Costa

P.S P.S P.S P.S

0 0 0

1 1 2

0 0 0

1 1 2

4 4 4

309 323 324

7. GRAL.EUGENIO A. GARAY San Roque González Amambay

C.S P.S P.S

4 4 4 4 4 4 4

203 315 343 345 346 351 368

8. COLONIA INDEPENDENCIA Santa Cecilia San Gervacio Potrero del Carmen Pireca Yroysä San Pedro 13 Línea

H.D. P.S P.S P.S P.S P.S P.S

4 4 4 4 4 4

211 204 360 209 340 366

9. ITAPE 10. ITURBE Candeá Guazú 11. JOSE FASSARDI San Agustín Caguare´i

C.S C.S P.S C.S P.S P.S

0 0

1 1

0 1

0 0

1 2

Iturbe: en la cartografía censal aparece un puesto de salud en la localidad de Capitán Brizuela y no aparece en la localidad de Candeá Guazú. José Fassardi: en la cartografía censal no aparecen los puestos de salud de San Agustín y Caguare’i. Aparece uno en la localidad de Colonia Guaraní.

[ 170 ]

4 4 4

302 342 357

12. MBOCAYATY Santa Barbara Jorge Naville

P.S P.S P.S

4 4 4 4 4

303 306 205 307 359

13. NATALICIO TALAVERA 14. ÑUMI 15. SAN SALVADOR 16. YATAITY Potrero Benegas

P.S P.S C.S P.S P.S

0 0 0 0

0 0 1 0

1 1 0 2

0 0 0 0

1 1 1 2

4 4 4 4 4 4

202 347 329 341 361 401

362

17. PASO YOBAI C.S 0 Torres Cué P.S 3 de Noviembre P.S Planchada (Ex Arroyo Morotí) P.S San Francisco P.S Hospital Universitario Espíritu Santo Privado (UCA) Mangrullo P.S TOTAL REGIONAL 1

El Hospital Espíritu Santo -ubicado en la localidad de Espinillo, distrito de Villarrica- no fue considerado para el análisis por pertenecer al sector privado. Fuente: MSPyBS.

Resultados finales (Departamento de Guairá) • Total de viviendas urbanas: 17.313. • Total de viviendas rurales: 25.791. • Cobertura de la red del Servicio Público de Salud (hospitales, centros de salud, puestos de salud): -

área urbana: 17.313 viviendas (o sea, el 100%).

área Rural: 21.458 viviendas (o sea, el 83,2%).

Observación: este cálculo fue realizado en base a los puntos de servicio, cuya ubicación es conocida. Existen aproximadamente 15 puestos de salud sin localizar.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 171 ]

Figura 20. Mapa de ubicación de establecimientos de salud. Departamento de Guairá.

Área de influencia puesto de salud

Área de influencia centro de salud

Área de influencia hospital distrital

Área de influencia hospital regional Fuente: DGEEC .

[ 172 ]

5.3.

Departamento de Caazapá

Cuadro 16 Establecimientos de salud del Departamento de Caazapá, por distritos. 2004

Código Reg. Establec. Sanit. 6 101 6 314 6 318 6 320 6 321 6 330 6 333 6 338 6 339 6 347 6 6 6 214 6 304 6 323 6 358 6 360 6 357 6 6 201 6 361 6 324 6 6 317 6 331 6 212 6 354 6 6 206 6 313 6 316 6 334 6 335 6 356 6 359 6 216 6 301 6 302 6 319 6 322 6 332 6 207 6 348 6 208 6 308

Nombre del Establec.

1. CAAZAPA San Antonio Pirapó Costa Ñu Pyajhú Guazú San Agustín Colonia Cosme Cabayureta Potrero Guazú Rosario Guavirá Boquerón Colonia Riachuelo Ñipuahumí Kera´y 2. AVAI San Roque Campo Azul Tuna Tupá Rendá Emiliano Re Taruma 3. BUENA VISTA Col. Yerobia 4. MOISES BERTONI Lote´i 5. GRAL. H. MORINIGO Pindoyú 6. MACIEL Caracara i Valois 7. SAN J. NEPOMUCENO San Carlos Pindoí San Francisco Potrero Ybaté II Ñu Pyahú Cerrito 8. HOSPITAL TAVAI TAVAI Tito Firpo Tembiapó Rendá Toro Blanco Guazú Enramadita 9. YEGROS Isla Sacá 10. YUTY Santa Rosa de Lima

Tipo

Tipo de Establecimientos Total Distrital Establec. H.R C.S P.S H.D H.E C.E A.I A.C DISP H.R. 1 0 11 0 0 0 0 0 0 12 P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S C.S 0 1 6 0 0 0 0 0 0 7 P.S P.S P.S P.S P.S. P.S C.S 0 1 1 0 0 0 0 0 0 2 P.S. C.S 0 1 1 0 0 0 0 0 0 2 P.S C.S 0 1 1 0 0 0 0 0 0 2 P.S C.S 0 1 2 0 0 0 0 0 0 3 P.S P.S C.S 0 1 6 0 0 0 0 0 0 7 P.S P.S P.S P.S P.S P.S C.S 0 1 5 0 0 0 0 0 0 6 P.S. P.S P.S P.S P.S C.S 0 1 1 0 0 0 0 0 0 2 P.S C.S 0 1 9 0 0 0 0 0 0 10 P.S

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 173 ]

6 6 6 6 6 6 6 6

325 326 327 336 349 352 362 355

San Juan Loma 3 de Mayo Guazucai Yataity Potrero Ybaté I Avay Lima Capiitindy TOTAL REGIONAL

P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S P.S 1

Fuente: MSPyBS.

Figura 21. Mapa de ubicación de establecimientos de salud. Departamento de Caazapá

Área de influencia Área de influencia centro salud Área de influencia hospital regional Fuente: DGEEC.

Resultados finales (Departamento de Caazapá). • Total de viviendas urbanas: 7.106. • Total de viviendas rurales: 23.614. • Cobertura de la red del Servicio Público de Salud (hospitales, centros de salud, puestos de salud): -

área urbana: 7.106 viviendas (o sea, el 100%).

área rural: 15.986 viviendas (o sea, el 67,6%).

Observación: este cálculo fue realizado en base a los puntos de servicio, cuya ubicación es conocida. Existen aproximadamente 13 puestos de salud sin localizar.

[ 174 ]

Capítulo 6

Evaluación de cobertura de servicios públicos de educación

6.1.

Departamento de Concepción

Cuadro 17 Departamento de Concepción. Datos generales

Área 18051

Densidad 9,94

Distritos CONCEPCIÓN BELÉN HORQUETA LORETO SAN LAZARO YBY YAU TOTAL DEPARTAMENTO

Población Total 72555 9112 52573 15731 9715 19764 179450

Urbano 43661 1496 9946 3138 6949 3331 68521

Rural 28894 7616 42627 12593 2766 16433 110929

Fuente: DGEEC. Censo Nacional de Población y Viviendas 2002.

Metodología a utilizar 1. Distribución de viviendas en el territorio: conociendo la ubicación de las viviendas en el departamento, se puede establecer donde se sitúa la demanda de servicios (se infiere que en donde hay viviendas hay población). Figura 22. Mapa Departamento de Concepción. Ubicación de Viviendas

Total de viviendas urbanas: 15.073. Total de viviendas rurales: 20.674. Fuente: DGEEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 175 ]

2. Para el análisis, se considera que la demanda rural es distinta a la urbana: el espacio urbano es diferente al espacio rural. El área urbana se caracteriza por la concentración de servicios y el área rural por una mayor dispersión. 3. Desde el punto de vista de las instituciones educativas, se consideran sólo aquellas del sector público, ya que los servicios públicos de educación son el objeto de la evaluación. Los niveles tomados para el estudio son: Educación Inicial (EI), Educación Escolar Básica (EEB) y Educación Media (EM). 4. Para el estudio de la oferta de servicios, se consideran los datos estadísticos del MEC y, a modo de referencia, se incluyen también los datos de los otros sectores: privado y privado subvencionado.

Cuadro 18 Departamento de Concepción. Educación Inicial (EI)

Departamento

Instituciones por zona y sector Urbana Rural Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado. Priv. Total Subv. Subv. Subv. CONCEPCIÓN 27 2 15 44 143 12 155 170 2 27 199 Fuente: Public04 MEC

5. Para establecer la demanda cuantitativa de servicios, se toman los datos del censo de la población en edad escolar para los distintos niveles (EI, EEB y EM) y zonas (urbana y rural). 6. Posteriormente, se analiza la respuesta existente a esta demanda en un mapa de locales escolares urbanos, asignándoles un radio de servicio9 de 1 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

9 Ver estándares de equipamiento.

[ 176 ]

Figura 23. Mapa de área de influencia de locales de EI. Distrito de Concepción. 2002. Área urbana.

Área de Eficiencia Locales Educación Inicial Viviendas Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Área urbana de Concepción: los puntos rojos representan los locales de EI. Resultado: quedan dentro del Área de Eficiencia de EI un total de 14.206 viviendas (de 15.073). O sea, un 94,4 %. En cuanto a la correspondencia con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público. Es probable que en Concepción, por ejemplo, parte de la demanda sea atendida por el sector privado. Cuadro 19 Departamento de Concepción. Demanda por local de EI. 2002

Distritos Yby Yau Belén Loreto Horqueta San Lázaro Concepción

Pob. en edad EI 83 42 104 253 200 1185

Locales EI 4 2 3 4 2 11

pob./local 20,8 21,0 34,7 63,3 100,0 107,7

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 177 ]

7. Posteriormente, se observa la oferta de puntos de servicio en un mapa de locales escolares rurales, asignándoles un radio de servicio10 de 3 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

Figura 24. Mapa del Departamento de Concepción. Área de influencia de locales de EI. Área rural.

Área de eficiencia EI Locales de EI Viviendas rurales Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EI un total de 16.054 viviendas (de 20674). O sea, un 77,6%. En cuanto a la relación con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que le quedaría asignada a cada local. Se reitera que esto corresponde solo al sector público.

10 En este caso, se trata de un área rural y se admite –por tanto– un desplazamiento mayor.

[ 178 ]

Cuadro 20 Departamento de Concepción. Demanda por local de EI. Área rural

Distrito Pob. en edad esc. Belén 225 Loreto 417 Concepción 888 Horqueta 1402 San Lázaro 85 Yby Yau 519

Locales EI 17 24 50 56 3 16

Pob. / local 13,2 17,4 17,8 25,0 28,3 32,4

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Cuadro 21 Departamento de Concepción. Educación Escolar Básica (EEB)

Sector Urbana Concepción 58 Oficial 41 Privado 2 P. Subvencionado 15

Rural 333 305 2 26

Total 391 346 4 41

Fuente: Public04 MEC

8. Se observa la oferta de equipamiento educativo EEB urbano. El área urbana de Concepción se utilizó a modo de ejemplo, por ser la más representativa y grande.

Figura 25. Mapa de área de influencia de locales de EEB. Distrito de Concepción. 2002. Área urbana.

Área de eficiencia EEB Locales de EEB Viviendas Urbanas Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 179 ]

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EEB un total de 14.437 viviendas (de 15.073). O sea, un 95,7%. En cuanto a la correspondencia con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que le quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público. Es probable que en Concepción, por ejemplo, parte de la demanda sea atendida por el sector privado, como de hecho sucede en las áreas urbanas más desarrolladas. Cuadro 22 Departamento de Concepción. Demanda por locales de EEB. 2002

Distrito Belén Yby Yau Loreto Horqueta San Lázaro Concepción

Pob. en edad EEB 412 855 810 2447 1573 10268

Locales 3 6 4 7 3 17

Pob. / Local 137,3 142,5 202,5 349,6 524,3 604,0

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

9. Posteriormente, se observa la oferta de puntos de servicio en un mapa de locales escolares rurales, asignándoles un radio de servicio de 3 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda. Figura 26. Mapa del Departamento de Concepción. Área influencia de locales EEB. Área rural.

Área de eficiencia EEB Locales de EEB Viviendas rurales Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

[ 180 ]

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EEB un total de 19.012 viviendas (de 20.674). O sea, un 91,9%. En cuanto a la relación con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

Cuadro 23 Departamento de Concepción. Demanda por local de EEB. Área rural

Distrito Belén Yby Yau Horqueta Concepción Loreto San Lázaro

Pob. edad EEB 2121 4496 12417 7985 3631 649

Locales 26 49 113 71 30 4

Pob. / Local 81,6 91,8 109,9 112,5 121,0 162,3

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Hasta el momento, se ha demostrado cuantas viviendas quedan dentro de un área de servicio considerada eficiente y cuantas personas en la edad escolar respectiva quedarían asignadas a cada local educativo, dividiendo el número de personas por el numero de locales. Esto arroja un resultado teórico que, sin embargo, ayuda a entender a priori si hay demasiados locales o muy pocos. Existe todavía un análisis que puede hacerse: ¿qué tan eficientemente distribuidos están los locales en el área llamada de eficiencia? Calculando el área ocupada por la zona de eficiencia con la herramienta de los Sistemas de Información Geográfica y dividiendo este resultado por el número de locales, se tendría el área de influencia real de cada local. Comparando este número con un área considerada ideal para cada local, se sabría cuanto se aleja o se acerca de este ideal. Área ideal o de referencia: surge del radio de servicio que hemos considerado eficiente, en este caso 3 km. Aplicando la formula del círculo, se obtiene 28,26 km2. Área de eficiencia Departamento de Concepción: 4248,7 km2. Se divide 4248,7 km2 / 293 locales EEB = 14,5 km2. Ahora se compara con el área de referencia y se encuentra que el área real es casi la mitad. Por tanto, desde el punto de vista de la distancia mínima entre locales, se tiene –en la práctica– casi el doble de los locales necesarios.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 181 ]

Figura 27. Área de influencia para locales de EEB.

Observación: el área en color verde representa a los 28,26 km2 del área de referencia. Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Cuadro 24 Departamento de Concepción. Educación Media (EM)

Departamento

Instituciones por zona y sector Urbana Rural Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado. Priv. Total Subv. Subv. Subv. CONCEPCIÓN 15 7 22 44 2 46 59 9 68 Fuente: MEC

10. Para establecer la demanda cuantitativa de servicios, se toman los datos del censo de la población en edad escolar para los distintos niveles (EI, EEB y EM) y zonas (urbana y rural). 11. Posteriormente, se observa la respuesta existente ante esta demanda en un mapa de locales escolares urbanos, asignándoles un radio de servicio11 de 3 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que se llamará de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

11 A la EM se le asigno un radio mayor por ser un servicio menos demandado, y porque los que asisten están en capacidad de recorrer una mayor distancia.

[ 182 ]

Figura 28. Mapa de área de influencia de locales de EM. Distrito de Concepción. 2002. Área urbana.

Área de eficiencia EM Locales de EM Viviendas urbanas

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EM un total de 13.589 viviendas (de 15.073). O sea, un 90,1%. En cuanto a la correspondencia con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que le quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público. Es probable que en Concepción, por ejemplo, parte de la demanda sea atendida por el sector privado.

Cuadro 25 Departamento de Concepción. Demanda por local de EM. 2002

Distritos Belén Yby Yau Loreto Horqueta Concepción San Lázaro

Pob. edad EM 115 263 265 866 3350 470

Locales 1 2 1 3 8 1

Pob. / Local 115,0 131,5 265,0 288,7 418,8 470,0

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 183 ]

12. Posteriormente, se observa la oferta de puntos de servicio en un mapa de locales escolares rurales, asignándoles un radio de servicio12 de 6 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

Figura 29. Mapa del Departamento de Concepción. Área de influencia de locales de EM. Área rural.

Área de eficiencia EM Locales de EM Viviendas urbanas Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EM un total de 15.817 viviendas (de 20.674). O sea, un 76,5%. En cuanto a la relación con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

12 En el caso de la escuela media rural, el radio considerado es mayor. Ver estándares de equipamiento.

[ 184 ]

Cuadro 26 Departamento de Concepción. Demanda por local de EM. Área rural

Distrito Belen Loreto Concepción San Lazaro Horqueta Yby Yau

Pob. edad EM 599 914 2083 155 3105 1231

Locales 6 8 15 1 19 7

Pob. / Local 99,8 114,3 138,9 155,0 163,4 175,9

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

6.2.

Departamento de Guairá

Cuadro 27 Departamento del Guairá. Datos generales

Área 3846

Densidad 46,5

Distritos VILLARRICA BORJA TROCHE CORONEL MARTINEZ FELIX PEREZ CARDOZO GENERAL GARAY COLONIA INDEPENDENCIA ITAPE ITURBE JOSE FASSARDI MBOCAYATY NATALICIO TALAVERA ÑUMI SAN SALVADOR YATAITY DR. BOTRELL PASO YOBAI TOTAL DEPARTAMENTO

Población Total 55200 9222 9095 6526 4774 6824 22351 6728 9393 6046 6647 3417 3346 3207 3909 1390 20575 178650

Urbano 38961 298 2321 1374 537 991 1441 1624 4244 424 2130 1672 863 796 1808 220 1637 61341

Rural 16239 8924 6774 5152 4237 5833 20910 5104 5149 5622 4517 1745 2483 2411 2101 1170 18938 117309

Fuente: DGEEC, Censo Nacional de Población y Viviendas 2002.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 185 ]

Metodología a utilizar 1. Distribución de viviendas en el territorio.

Figura 30. Mapa del Departamento del Guairá. Ubicación de viviendas.

Total de viviendas urbanas: 17.313. Total de viviendas rurales: 25.791.

Fuente: DGEEC.

2. Para el análisis, se considera que la demanda rural es distinta a la urbana: el espacio urbano es diferente al espacio rural. El área urbana se caracteriza por la concentración de servicios y el área rural por una mayor dispersión. 3. Se consideran solo las instituciones educativas del sector público, debido a que los servicios públicos de educación constituyen el objetivo de la evaluación. Los niveles tomados para el estudio son: EI, EEB y EM. 4. Para estudiar la oferta de servicios se toman los datos estadísticos del MEC y, a modo de referencia, se incluyen también los datos de los otros sectores: privado y privado subvencionado.

[ 186 ]

Cuadro 28 Departamento del Guairá. Educación inicial (EI)

Departamento

GUAIRÁ

Instituciones por zona y sector Urbana Rural Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado. Priv. Total Subv. Subv. Subv. 29 1 14 44 168 3 1 172 197 4 15 216

Fuente: Public04 MEC

5. Para establecer la demanda cuantitativa de servicios, se consideran los datos del censo de la población en edad escolar para los distintos niveles (EI, EEB y EM) y zonas (urbana y rural). 6. Posteriormente, se observa la respuesta existente a esta demanda en un mapa de locales escolares urbanos, asignándoles un radio de servicio de 1 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

Figura 31. Mapa de área de influencia de locales de EI. Distrito de Villarrica. 2002. Área urbana.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 187 ]

La figura representa el área urbana de Villarrica, donde se muestra el área de influencia de los locales de EI. Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EI un total de 16.498 viviendas (de 17.313). O sea, un 95,29%. En cuanto a la correspondencia con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

Cuadro 29 Departamento del Guairá. Demanda por local de EI. 2002

Distritos Dr. Botrell Borja Jose Fassardi Numi Felix P. Cardozo Gral Garay Natalicio Talavera San Salvador Cnel Martinez Itape Colonia Independencia Mbocayaty Yataity Iturbe Villarrica Troche Paso Yobai

Pob. edad EI 6 8 9 12 15 17 35 18 28 34 41 43 43 98 722 64 46

Locales 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 2 14 1

Pob. / Local 6,0 8,0 9,0 12,0 15,0 17,0 17,5 18,0 28,0 34,0 41,0 43,0 43,0 49,0 51,6 64,0

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

7. Posteriormente, se observa la oferta de puntos de servicio en un mapa de locales escolares rurales, asignándoles un radio de servicio13 de 3 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

13 En este caso, se trata de un área rural y se admite, por tanto, un desplazamiento mayor.

[ 188 ]

Figura 32. Mapa del Departamento del Guairá. Área de influencia de locales EI. Área rural.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EI un total de 23.129 viviendas (de 25.791). O sea, un 89,67%. En cuanto a la relación con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Se reitera que esto corresponde solo al sector público.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 189 ]

Cuadro 30 Departamento del Guairá. Demanda por local de EI. Área rural

Distritos Numi Yataity Gral Garay Itape Natalicio Talavera Borja Felix P. Cardozo Villarrica San Salvador Iturbe Mbocayaty Jose Fassardi Paso Yobai Colonia Independencia Cnel Martinez Dr. Botrell Troche

Pob. edad EI 44 53 132 123 38 210 132 368 43 132 105 141 615 595 129 31 173

Locales 6 5 12 10 3 16 10 27 3 9 6 8 31 29 6 1 5

Pob. / Local 7,3 10,6 11,0 12,3 12,7 13,1 13,2 13,6 14,3 14,7 17,5 17,6 19,8 20,5 21,5 31,0 34,6

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Cuadro 31 Departamento del Guairá. Educación Escolar Básica (EEB)

Sector GUAIRÁ Oficial Privado P. Subvencionado

Urbana 66 48 1 17

Rural 263 255 3 5

Total 329 303 4 22

Fuente: Public04 MEC

8. Se observa la oferta de equipamiento educativo EEB urbano. A modo de ejemplo, se utiliza el área urbana de Villarrica, por ser la capital departamental.

[ 190 ]

Figura 33. Mapa de área de influencia de locales de EEB. Distrito de Villarrica. 2002. Área urbana.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EEB un total de 16.594 viviendas (de 17.313). O sea, un 95,8%. En cuanto a la correspondencia con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público. Es probable que en Villarrica, por ejemplo, parte de la demanda sea atendida por el sector privado, como de hecho sucede en las áreas urbanas mas desarrolladas. Cuadro 32 Departamento del Guairá. Demanda por locales de EEB. 2002 Distritos Borja Dr. Botrell Felix P. Cardozo Numi Jose Fassardi Gral Garay Natalicio Talavera Cnel. Martinez Colonia Independencia Mbocayaty Yataity San Salvador Troche Iturbe Villarrica Itape Paso Yobai

Pob. edad EEB 49 54 88 177 93 199 368 290 308 489 345 180 499 883 7803 365 416

Locales 2 2 2 2 1 2 3 2 2 3 2 1 2 3 22 1

Pob. / Local 24,5 27,0 44,0 88,5 93,0 99,5 122,7 145,0 154,0 163,0 172,5 180,0 249,5 294,3 354,7 365,0

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 191 ]

9. Se observa la oferta de puntos de servicio en un mapa de locales escolares rurales, asignándoles un radio de servicio de 3 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

Figura 34. Mapa del Departamento del Guairá. Área influencia de locales EEB. Área rural.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EEB un total de 24.195 viviendas (de 25.791). O sea, un 93,8 %. En cuanto a la relación con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

[ 192 ]

Cuadro 33 Departamento del Guairá. Demanda por local de EEB. Área rural

Distritos Gral Garay Yataity San Salvador Mbocayaty Natalicio Talavera Felix P. Cardozo Borja Numi Iturbe Jose Fassardi Itape Cnel Martinez Villarrica Paso Yobai Colonia Independencia Troche Dr. Botrell

Pob. edad EEB 1413 428 549 1009 379 1051 2257 652 1214 1658 1261 1075 3792 5382 5569 1772 266

Locales 20 6 7 12 4 11 22 6 11 15 11 9 31 43 38 12 1

Pob. / Local 70,7 71,3 78,4 84,1 94,8 95,5 102,6 108,7 110,4 110,5 114,6 119,4 122,3 125,2 146,6 147,7 266,0

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Hasta el momento, se ha demostrado cuantas viviendas quedan dentro de un área de servicio considerada eficiente y cuantas personas en la edad escolar respectiva quedarían asignadas a cada local educativo dividiendo el numero de personas por el numero de locales. Esto arroja un resultado teórico que, sin embargo, ayuda a entender a priori si hay demasiados locales o muy pocos. Existe todavía un análisis que puede hacerse. ¿Qué tan eficientemente distribuidos están los locales en el área llamada de eficiencia? Calculando el área ocupada por la zona de eficiencia con la herramienta de los Sistemas de Información Geográfica y dividiendo este resultado por el número de locales, se sabría cual es el área de influencia real de cada local. Comparando este número con un área considerada ideal para cada local, se sabría cuanto se aleja o se acerca de este ideal. Área ideal o de referencia: surge del radio de servicio que hemos considerado eficiente en el área rural, en este caso 3 km. Aplicando la fórmula del círculo se obtiene: 28,26 km2. Área de eficiencia rural Departamento de Guaira: 3320,542 km2. Se divide 3320,542 km2 / 259 locales EEB = 12,82 Km2. Se compara con el área de referencia y se encuentra que el área real es menos de la mitad. Por tanto, desde el punto de vista de la distancia mínima entre locales, existe en la práctica más del doble de los locales necesarios.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 193 ]

Figura 35. Área de influencia para locales de EEB.

Observación: el área en color verde representa los 28,26 Km2 del área de referencia. Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Cuadro 34 Departamento del Guairá. Educación Media (EM)

Departamento

GUAIRÁ

Instituciones por zona y sector Urbana Rural Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado. Priv. Total Subv. Subv. Subv. 19 7 26 26 2 4 32 45 2 11 58

Fuente: Public04 MEC

10. Para establecer la demanda cuantitativa de servicios, se toman los datos del censo de la población en edad escolar para los distintos niveles (EI, EEB y EM) y zonas (urbana y rural). 11. Se observa la respuesta existente a esta demanda en un mapa de locales escolares urbanos, asignándoles un radio de servicio14 de 3 km. Esto nos permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

14 A la EM se le asigno un radio mayor, debido a que se trata de un servicio menos demandado y a que sus usuarios están en capacidad de recorrer una mayor distancia.

[ 194 ]

Figura 36. Mapa de área de influencia de locales de EM. Distrito de Villarrica. 2002. Área urbana.

Observación: los círculos azules representan el área de influencia de los locales de EM urbanos. Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EM un total de 16.693 viviendas (de 17313). O sea, un 96,4%. En cuanto a la correspondencia con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público. Es probable que en Villarrica, por ejemplo, parte de la demanda sea atendida por el sector privado. Cuadro 35 Departamento del Guairá. Demanda por local de EM. 2002 Distritos Dr. Botrell Borja Felix P. Cardozo Mbocayaty Natalicio Talavera Numi Gral Garay Cnel Martinez Yataity Colonia Independencia Itape Troche Villarrica Iturbe San Salvador Paso Yobai Jose Fassardi

Pob. edad EM 15 19 31 128 133 69 78 85 118 119 131 182 2775 279 68 121 29

Locales 1 1 1 2 2 1 1 1 1 1 1 1 11 1

Pob. / Local 15,0 19,0 31,0 64,0 66,5 69,0 78,0 85,0 118,0 119,0 131,0 182,0 252,3 279,0

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 195 ]

12. Se observa la oferta de puntos de servicio en un mapa de locales escolares rurales, asignándoles un radio de servicio15 de 6 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

Figura 37. Mapa del Departamento del Guairá. Área de influencia de locales de EM. Área rural.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EM un total de 18.939 viviendas (de 25.791). O sea, un 73,43%. En cuanto a la relación con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

15 En el caso de la Escuela Media Rural, el radio considerado es mayor. Ver estándares de equipamiento.

[ 196 ]

Cuadro 36 Departamento del Guairá. Demanda por local de EM. Área rural

Distritos Yataity Paso Yobai Gral Garay Troche Iturbe Villarrica Borja Jose Fassardi Colonia Independencia Cnel Martinez Itape Dr. Botrell Felix P. Cardozo Mbocayaty Numi San Salvador Natalicio Talavera

Pob. edad EM 130 1386 453 527 394 1195 666 455 1603 338 401 92 310 311 184 196 147

Locales 1 10 3 3 2 6 3 2 6 1 1

Pob. / Local 130,0 138,6 151,0 175,7 197,0 199,2 222,0 227,5 267,2 338,0 401,0

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC. Observación: cuando el campo “Locales” aparece vacío se debe a que en esos distritos no hay locales (de EM rural, en este caso). Por ejemplo, en San Salvador no hay locales de EM (rural ni urbano): esto podría explicarse por la proximidad del área urbana de San Salvador con Borja.

6.3.

Departamento de Caazapá

Cuadro 37 Departamento de Caazapá. Datos generales

Área 9496

Densidad 14,69

Distritos CAAZAPÁ ABAI BUENA VISTA DR. MOISÉS BERTONI GENERAL HIGINIO MORÍNIGO MACIEL SAN JUAN NEPOMUCENO TAVAI YEGROS YUTY TOTAL DEPARTAMENTO

Población Total 22372 26175 5340 4616 5499 3957 24243 13354 5958 28003 139517

Urbano 5990 2640 1416 330 1242 431 6937 656 1067 4299 25008

Rural 16382 23535 3924 4286 4257 3526 17306 12698 4891 23704 114509

Fuente: DGEEC, Censo Nacional de Población y Viviendas 2002.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 197 ]

Metodología a utilizar 1. Distribución de viviendas en el territorio: conociendo la ubicación de las viviendas en el departamento se puede establecer donde se sitúa la demanda de servicios (se infiere que en donde hay viviendas hay población).

Figura 38. Mapa del Departamento de Caazapá. Ubicación de viviendas.

Total de viviendas urbanas: 7.106. Total de viviendas rurales: 23.614.

Fuente: DGEEC.

2. Para el análisis, se considera que la demanda rural es distinta a la urbana: el espacio urbano es diferente al espacio rural. El área urbana se caracteriza por la concentración de servicios y el área rural por una mayor dispersión. 3. Se consideran solo las instituciones educativas del sector público, ya que los servicios públicos de educación son el objetivo de la evaluación. Los niveles tomados para el estudio son: EI, EEB y EM. 4. Para estudiar la oferta de servicios se toman los datos estadísticos del MEC y, a modo de referencia, se incluyen también los datos de los otros sectores: privado y privado subvencionado.

[ 198 ]

Cuadro 38 Departamento de Caazapá. Educación Inicial (EI)

Departamento

CAAZAPÁ

Instituciones por zona y sector Urbana Rural Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado. Priv. Total Subv. Subv. Subv. 21 3 1 25 180 1 181 201 3 2 206

Fuente: Public04 MEC

5. Para establecer la demanda cuantitativa de servicios, se toman los datos del censo de la población en edad escolar para los distintos niveles (EI, EEB y EM) y zonas (urbana y rural). 6. Se observa la respuesta existente a esta demanda en un mapa de locales escolares urbanos, asignándoles un radio de servicio de 1 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

Figura 39. Mapa de área de influencia de locales de EI. Distrito de Caazapá. 2002. Área urbana.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 199 ]

La figura representa el área urbana de Caazapá, donde se muestra el área de influencia de los locales de EI. Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EI un total de 6.858 viviendas (de 7.106). O sea, un 95,5 %. En cuanto a la correspondencia con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

Cuadro 39 Departamento de Caazapá. Demanda por local de EI. 2002

Distritos Dr. Moisés Bertoni Maciel Gral. H. Morínigo Abai Tavai San J. Nepomuceno Yegros Buena Vista Caazapá Yuty

Pob. edad EI 8 12 26 70 20 151 22 36 132 100

Locales 1 1 2 4 1 7 1 1 3 1

Pob. / Local 8,0 12,0 13,0 17,5 20,0 21,6 22,0 36,0 44,0 100,0

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

7. Se observa la oferta de puntos de servicio en un mapa de locales escolares rurales, asignándoles un radio de servicio16 de 3 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

16 Se trata de un área rural y se admite, por tanto, un desplazamiento mayor.

[ 200 ]

Figura 40. Mapa del Departamento de Caazapá. Área de influencia de locales EI. Área rural.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EI un total de 18.941 viviendas (de 23.614). O sea, un 80,2%. En cuanto a la relación con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

Cuadro 40 Departamento de Caazapá. Demanda por locales de EI. Área rural

Distritos Maciel Yegros Caazapá San J. Nepomuceno Gral. H. Morínigo Yuty Buena Vista Tavai Abai Dr. Moisés Bertoni

Pob. edad EI 69 102 409 472 102 668 99 420 716 127

Locales 9 10 40 38 7 44 6 20 31 5

Pob. / Local 7,7 10,2 10,2 12,4 14,6 15,2 16,5 21,0 23,1 25,4

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 201 ]

Cuadro 41 Departamento de Caazapá. Educación Escolar Básica (EEB)

Sector Caazapá Oficial Privado P. Subvencionado

Urbana

Rural

Total

36 32 2 2

376 370 6

412 402 2 8

Fuente: Public04 MEC.

8. Se observa la oferta de equipamiento educativo EEB urbano. A modo de ejemplo, se utiliza el área urbana de Caazapá, por ser la capital del departamento.

Figura 41. Mapa de área de influencia de locales de EEB. Distrito de Caazapá. 2002. Área urbana.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EEB un total de 6.882 viviendas (de 7.106). O sea, un 96,8%. En cuanto a la correspondencia con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

[ 202 ]

Cuadro 42 Departamento de Caazapá. Demanda por locales de EEB. 2002

Distritos Dr. Moisés Bertoni Maciel Tavai Gral. H. Morínigo Yegros Abai Buena Vista San J. Nepomuceno Caazapá Yuty

Pob. edad EEB 82 100 158 303 220 697 304 1672 1111 943

Locales 2 2 2 3 2 5 2 8 4 2

Pob. / Local 41,0 50,0 79,0 101,0 110,0 139,4 152,0 209,0 277,8 471,5

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Figura 42. Mapa del Departamento de Caazapá. Área influencia de locales EEB. Área rural.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 203 ]

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EEB un total de 19.012 viviendas (de 20.674). O sea, un 93%. En cuanto a la relación con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

Cuadro 43 Departamento de Caazapá. Demanda por local de EEB. Área rural

Distritos San J. Nepomuceno Caazapaá Maciel Tavai Buena Vista Yegros Abai Yuty Gral. H. Morínigo Dr. Moisés Bertoni

Pob. edad EEB 4768 4107 846 3658 1123 1132 6692 6436 1170 1129

Locales 70 59 11 44 13 13 69 64 11 6

Pob. / Local 68,1 69,6 76,9 83,1 86,4 87,1 97,0 100,6 106,4 188,2

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Hasta el momento, se ha demostrado cuantas viviendas quedan dentro de un área de servicio considerada eficiente y cuantas personas en la edad escolar respectiva quedarían asignadas a cada local educativo, dividiendo el numero de personas por el número de locales. Esto arroja un resultado teórico que, sin embargo, ayuda a entender a priori si existen demasiados o muy pocos locales. Existe todavía un análisis que puede hacerse: ¿qué tan eficientemente distribuidos están los locales en el área llamada de eficiencia? Calculando el área ocupada por la zona de eficiencia con la herramienta de los Sistemas de Información Geográfica y dividiendo este resultado por el número de locales, se sabría cual es el área de influencia real de cada local. Comparando este número con un área considerada ideal para cada local, se sabría cuanto se aleja o se acerca de este ideal. Área ideal o de referencia: surge del radio de servicio considerado eficiente, en este caso 3 km. Aplicando la formula del círculo se obtiene: 28,26 km2. Área de eficiencia Departamento de Caazapa: 4987,878 Km2. Se divide 4987,878 km2 / 360 locales EEB = 13,85 km2. Se compara con el área de referencia y se encuentra que el área real es menos de la mitad. Por tanto, desde el punto de vista de la distancia mínima entre locales, existe –en la práctica– el doble de los locales necesarios.

[ 204 ]

Figura 43. Área de influencia por locales de EEB.

Observación: el área en color verde representa los 28,26 km2 del área de referencia. Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Cuadro 44 Departamento de Caazapá. Educación Media (EM)

Departamento

CAAZAPÁ

Instituciones por zona y sector Urbana Rural Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado Priv. Total Oficial Privado. Priv. Total Subv. Subv. Subv. 9 2 11 45 1 46 54 3 57

Fuente: Public04 MEC

10. Para establecer la demanda cuantitativa de servicios, se toman los datos del censo de la población en edad escolar para los distintos niveles (EI, EEB y EM) y zonas (urbana y rural). 11. Se observa la respuesta existente a esta demanda en un mapa de locales escolares urbanos, asignándoles un radio de servicio17 de 3 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda.

17 A la EM se le asignó un radio mayor, debido a que constituye un servicio menos demandado y a que sus usuarios están en capacidad de recorrer una mayor distancia.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 205 ]

Figura 44. Mapa de área de influencia de locales de EM. Distrito de Caazapá. 2002. Área urbana.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EM un total de 7.106 viviendas (de 7.106). O sea, un 100%. En cuanto a la correspondencia con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

Cuadro 45 Departamento de Caazapá. Demanda por local de EM. 2002

Distritos Dr. Moisés Bertoni Maciel Tavai Yegros Gral. H. Morínigo Buena Vista Yuty San J. Nepomuceno Caazapá Abai

Pob. edad EM 19 31 53 78 86 121 308 540 410 223

Locales 1 1 1 1 1 1 2 3 2 1

Pob. / Local 19 31 53 78 86 121 154 180 205 223

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

12. Se observa la oferta de puntos de servicio en un mapa de locales escolares rurales, asignándoles un radio de servicio18 de 6 km. Esto permitirá saber, por un lado, cuantas viviendas quedan dentro de esta área –que vamos a llamar de eficiencia– y, por el otro, si la cantidad de locales corresponde a la demanda. 18 En el caso de la Escuela Media Rural el radio considerado es mayor. Ver estándares de equipamiento.

[ 206 ]

Figura 45. Mapa del Departamento de Caazapá. Área de influencia de locales de EM. Área rural.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Resultados: quedan dentro del Área de Eficiencia de EM un total de 19.181 viviendas (de 23.614). O sea, un 81,22%. En cuanto a la relación con la demanda, el siguiente cuadro muestra la cantidad de locales por distrito y la cantidad de población que quedaría asignada a cada local. Esto corresponde solo al sector público.

Cuadro 46 Departamento de Caazapá. Demanda por local de EM. Área rural

Distritos Maciel Gral. H. Morínigo Yegros Yuty Caazapá Buena Vista San J. Nepomuceno Abai Tavai Dr. Moisés Bertoni

Pob. edad EM 250 324 330 1816 1355 296 1341 1708 874 296

Locales 3 3 3 15 11 2 9 10 5 0

Pob. / Local 83,3 108,0 110,0 121,1 123,2 148,0 149,0 170,8 174,8

Fuente: elaboración propia en base a datos de la DGEEC y el MEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Capítulo 7

Hacia una política de localización del equipamiento público

El Paraguay históricamente ha sido considerado como uno de los países de mayor centralización de América Latina. La característica fundamental estriba en una homogenización cultural y social, por lo que no existen grandes diferencias regionales (como sucede en otros países del continente). Las dos regiones geográficas en que se divide el Paraguay –Occidental o Chaco y Oriental– se caracterizan por la escasa población de la primera y por la concentración de la mayor parte de la población en la segunda. A nivel político, el poder estuvo muy centralizado en Asunción, que fue el primer núcleo urbano surgido durante la conquista española (en 1537). Este asentamiento se convirtió posteriormente en capital de la República.

Hacia la descentralización de los servicios de salud La Ley N° 1.032, de 1996, es una ley intra-sectorial, de desconcentración del servicio hacia los departamentos, que abre las puertas a la participación ciudadana. Cuando se suma la oferta de servicios públicos y privados, el resultado es una combinación paradójica de capacidad ociosa y déficit considerable de atención del servicio. La duplicidad y la falta de especialización están presentes dentro del mismo sector público. No obstante sus virtudes en materia de combinación eficiente de los recursos públicos y privados para la salud, y a pesar de su gran apertura a la participación comunitaria en la cogestión del servicio, la Ley N° 1.032 no es propiamente una norma de descentralización; no es una ley de “devolución” de competencias o de traslado de responsabilidades y recursos a los niveles subnacionales19. Por esta razón, la ley no capitaliza las posibilidades de coordinación del servicio por parte de los municipios ni las posibilidades de mejoramiento del servicio mediante el enfoque integral que suelen introducir los gobiernos locales. A más de las posibilidades de organización y de cogestión de las comunidades, el aporte más importante de la descentralización al servicio de la salud consiste en el manejo coordinado e integral que imprime el municipio a la atención de la salud.

19 Rojas, Fernando. Estrategia para la Descentralización de los Servicios Públicos en Paraguay. Ministerio de Hacienda, BM.

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Hacia la descentralización de los servicios de educación Marco legal: el régimen legal del sector educación, en lo correspondiente a la descentralización, arranca desde la Constitución Nacional de 1992 y la Ley° 426/94 de la Carta Orgánica del Gobierno Departamental. Art. 75. De la responsabilidad educativa: “la educación es responsabilidad de la sociedad y recae en particular en la familia, en el municipio y en el Estado”. Ley N° 426/94, que establece la carta orgánica del Gobierno Departamental. Deberes y atribuciones: Art. N° 16, inciso E: “coordinar la acción educativa y la formación escolar y ciudadana con los organismos competentes, de tal forma a que se adecuen a las exigencias y necesidades del departamento”. Art. N° 168 de la CN/92. De las atribuciones. “Serán atribuciones de las municipalidades, en su jurisdicción territorial y con arreglo a la ley: la libre gestión en materia de su competencia, particularmente en las de urbanismo, ambiente, abasto, educación, cultura”. Instituciones involucradas: el MEC, las gobernaciones y los municipios. El MEC se halla abocado más bien a la desconcentración del sector y no a la descentralización propiamente dicha. La Ley General de Educación N° 1.264 de 1998, contempla en sus capítulos II y III las actividades educativas de los gobiernos departamentales, de los municipios y los consejos departamentales de educación. Este sería el marco para un camino hacia la descentralización del servicio en el país.

Propuestas de descentralización de los servicios públicos20 Redefinición de los roles de cada nivel de Gobierno y del sector privado, bajo el mismo modelo de descentralización de los servicios: es decir, la municipalización. A este efecto se recomienda lo siguiente. • Redefinir la misión, los objetivos y las funciones del ministerio; reorganizarlo paulatinamente y recapacitar a sus funcionarios. El ministerio mismo habrá de ocuparse –en el futuro próximo– de las tareas de supervisión, evaluación, regulación y formulación de políticas. Estas últimas incluyen los criterios y las fórmulas de financiación por nivel (departamental, municipal). • Mantener los lineamientos de coordinación, complementación público-privado, especialización y utilización óptima de todos los 20 Rojas, Fernando. Op. Cit. 19.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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recursos (humanos, financieros, etc.) para buscar la ampliación de la cobertura mediante una mejor utilización de la capacidad instalada en el territorio. • Avanzar paulatinamente en la transferencia de competencias hacia departamentos y municipios. Dado el desarrollo relativo de la capacidad de gestión y de coordinación de los municipios y de los departamentos del Paraguay, lo conveniente es un régimen transicional: primeramente hacia los departamentos y más adelante hacia los municipios. En todo caso, no debe perderse de vista que la meta es la municipalización (con aplicaciones del principio de subsidiariedad). • Clarificar y robustecer la descentralización, mediante la separación de funciones de las direcciones regional y departamental. Las direcciones regionales del ministerio deben sustraerse por completo de la parte operativa para comenzar a cumplir con sus nuevas funciones de supervisión, evaluación y control de los servicios, incluida la calidad y la cobertura del servicio. En un contexto macro, la descentralización efectiva de los servicios contribuiría a una distribución más eficiente del servicio, ya que los gobiernos locales tienen un mayor control del territorio y sus necesidades. Todos los servicios en los sectores cubiertos promueven una gestión basada en criterios de descentralización, evaluación e información. Esto se traduce en un aumento creciente de la responsabilidad del nivel local en la definición de necesidades, soluciones alternativas a los problemas de la población, priorización de los proyectos, etc. Ello conduce a los servicios revisados a plantear el requerimiento de “bancos de información” para efectos de tomar decisiones adecuadas21. Es muy común que en el nivel central no se manejen datos actualizados: esto contribuye a la ambigüedad y tardanza en la generación de respuestas. Las regiones sanitarias tendrían esta finalidad, pero en la práctica la comunicación entre las regiones y el nivel central no es tan fluida como se desearía; ni que hablar de la coordinación entre estas y las gobernaciones y municipios. Como se ha visto en el capítulo sobre servicios de salud en Paraguay, el Sistema Nacional de Salud brinda un marco general para la racionalización de los servicios de salud, estableciendo matrices que determinan la población correspondiente a cada tipo de servicio y el número de camas en relación a la población. Pero resulta evidente que, en la práctica, este marco no es muy atendido, y que en las decisiones de localización priman otros factores. Para racionalizar la localización de servicios se necesita conocer, a más de la demanda real (que es igual a asentamientos de población en de-

21 Pavez R, M. Isabel. ¿Estándares de Equipamientos? Publicado en el boletín Instituto de la Vivienda, INVI, N° 33, F.A.U. Universidad de Chile, mayo de 1998, pp.52-66.

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terminados lugares) los planes de desarrollo nacionales, departamentales y locales. La correcta coordinación entre estos tres niveles daría como resultado una red de servicios más eficiente. La incorporación de la dimensión geográfica o territorial en la toma de decisiones reducirá los errores habituales en las localizaciones de servicios, siempre y cuando sean analizadas con objetividad. Criterios generales a considerar22 • Estudio de factibilidad de las diferentes unidades de servicios: proporciona información adecuada sobre la inversión básica prevista por unidad de cada tipo de servicio, gastos anuales de operación, número de empleados por unidad de servicio y –finalmente– el gasto promedio por familia en los diferentes servicios. • El “tamaño” de cada unidad de servicio, en términos de empleados y de población servida, determina en gran medida el monto de las inversiones. En primer lugar, es esencial determinar el número de habitantes que utilizará dicho servicio, a más de sus características (edad, nivel de instrucción, PIB per-cápita, etc.). Actualmente, la tendencia general se orienta a evitar el establecimiento de servicios para una población menor al umbral mínimo requerido para su funcionamiento eficiente. En el caso de poblaciones demasiado pequeñas, se establece un servicio común a varios asentamientos, localizado en un centro rural o en una agrupación de viviendas céntrica, salvo que exista alguna demasiado distante -aún siendo muy pequeña- y requiera, por tanto, otro tipo de solución. El establecimiento de radios óptimos de servicio ayuda a planificar la localización de dichos servicios, siempre y cuando se conozca la ubicación de las viviendas. La guía a seguir para la localización de equipamiento debería ser: • realizar adecuados diagnósticos de la situación actual en el dominio de interés; • escoger las formas de servicios y equipamientos más adecuados a la situación local; • lograr la mayor complementariedad entre las acciones de los diferentes promotores de los servicios y los equipamientos; • establecer un programa de equipamientos para una nueva área a urbanizar; • estudiar y aprobar un proyecto de equipamiento; • visualizar las reutilizaciones posibles de un edificio existente;

22 Weitz Raanan. Desarrollo Rural Integrado. 1981, México.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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• lograr una mejor adaptación de los servicios y equipamientos a la evolución de la demanda; • buscar financiamiento para las inversiones y el funcionamiento; • llevar un mejor control de los costos de la inversión y el funcionamiento; • permitir un seguimiento del funcionamiento de los servicios y equipamientos creados, y su evaluación. Es necesario tomar en consideración otros tres factores. El primero es el tamaño de la región. En regiones pequeñas, ciertos servicios no son factibles o necesarios. El segundo es el sistema de servicios vigente en la región y en el país en base a las políticas de desarrollo. El tercer factor es el plan de desarrollo para el sector económico; es decir, para el sector agrícola e industrial. Por ejemplo, en Chile funciona lo que se llama “Unidad Sistémica de Salud”. Consiste en la utilización de toda la capacidad instalada en un territorio dado, sea del sector público o del sector privado, organizada en red asistencial. Una modalidad nueva –en creciente auge– es la de unidades móviles: no es descabellado pensar que se pueda llegar a zonas desprovistas de servicio con unidades móviles de asistencia en salud, por ejemplo (todo esto en el marco de un plan nacional de asistencia). “El nivel de instrucción, el nivel de pobreza y el área de residencia son variables muy importantes para el acceso a servicios de salud de mejor calidad y control. La pertenencia a un seguro médico sería una influencia favorable. La pertenencia a un seguro médico debe ser estimulada, aunque sea para los servicios de atención primaria y –sobre todo– para los de alta complejidad. La salud es, en sí, un bien caro de mantener y, sin embargo, genera mayor productividad en el individuo. La Organización Mundial de la Salud (OMS) sugiere –en su informe anual del año 2000– que se utilicen sistemas pre-pagos de salud, ya sean públicos, privados o en forma de impuestos. El área de residencia influye significativamente en la población de enfermos, pero no tiene mayor influencia en la población de embarazadas. Esto es importante a la hora de priorizar los tipos de servicios y las facilidades ofrecidas en el interior del país. También los esfuerzos de descentralización deben seguir siendo estimulados para que la oferta y las facilidades lleguen al sector rural”23.

23 Molinas, Margarita. Determinantes del acceso a servicios de salud en Paraguay. Publicado en Economía & Sociedad, revista de análisis, DGEEC. Año 1, Diciembre 2000.

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Capítulo 8

Conclusión

En primer lugar, son destacables las diferentes ofertas de datos disponibles en los sectores de salud y educación. Datos estadísticos fiables se consiguen con relativa facilidad en los entes públicos, pero la dificultad estriba en conseguir datos cartográficos precisos. En tal sentido, el Departamento de Estadísticas del MEC cuenta con datos cartográficos de gran precisión y actualidad, lo cual permitió profundizar bastante el análisis de cobertura. En el MSPyBS resultó más difícil conseguir datos actualizados y precisos en materia cartográfica, por lo cual se procedió a hacer otro tipo de análisis. La inexistencia de datos respecto a la ubicación exacta de no pocos locales de salud, sobre todo en el área rural, ha quedado consignado en el análisis de este sector. Para este estudio, que tiene una perspectiva eminentemente territorial, es indispensable conocer la ubicación exacta de los locales a evaluar. Por este motivo se utilizó la cartografía del censo 2002, que tiene dos inconvenientes: su falta de actualización (en tres años es probable que se hayan abierto nuevos puntos de servicio) y su falta de precisión en la tipificación de locales (el objetivo de esta cartografía no es relevar los establecimientos de salud, sino servir de herramienta para la realización del censo). A pesar de lo enunciado, se puede considerar que los resultados obtenidos son muy interesantes: la cartografía presentada tiene la finalidad de posibilitar una lectura visual de la situación de cobertura, complementando los demás análisis. La primera gran evidencia que arroja el estudio es el déficit existente en algunos sectores, que carecen de equipamientos públicos de salud y educación (déficit que es más acentuado en el sector salud). La ventaja consiste en que la cartografía nos permite saber dónde. Ejemplos de injusticia territorial (es decir: el equipamiento existe, pero no está bien ubicado) son los hospitales regionales que se ubican en la capital departamental, aunque esta se encuentre en un extremo del departamento, como en Concepción y Caazapá. Los demás pobladores del departamento se ven obligados así a recorrer grandes distancias para acceder a él. Para demostrar esto se estableció el radio de 30 Km., ya explicado en el capítulo inicial, que nos permite constatar a simple vista que gran parte de la población queda fuera de este radio (considerado aceptable para un equipamiento de este tipo). Otro factor preponderante consiste en la cantidad de población: a veces un equipamiento se justifica desde el punto de vista de la distancia, pero no desde el punto de vista de la demanda. Es así que estos análisis son complejos y presentan muchas aristas.

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Es importante indicar que los radios adoptados son solo referenciales, sirviendo como parámetros para evaluar la actual cobertura de servicios. Son obviamente discutibles, pero se trató de alcanzar el mayor grado de objetividad posible en las consideraciones. Es difícil emitir un juicio definitivo sobre la infraestructura de salud no conociendo la ubicación de todos los locales: sería muy interesante complementar el presente estudio con un trabajo de campo para conocer la ubicación de los puestos faltantes. Abordemos ahora el problema de la infraestructura educativa: a primera vista también se observan déficits en algunos lugares. Esto está debidamente detallado en los cuadros y gráficos respectivos. Pero es llamativa la existencia de lugares que carecen de locales escolares (aunque no son muchos) en contraposición con sitios en los cuales existe una abundancia de los mismos. Para determinar esto, se decidió utilizar una metodología de análisis espacial y comparativo: se estableció un área de influencia ideal o de referencia (lo que equivale en la práctica a una distancia mínima ideal entre locales) para realizar una comparación con lo existente. Se presenta a continuación un resumen de los análisis realizados y sus principales resultados (cualquier evaluación implica el establecimiento de algunos parámetros, que fueron explicados en los capítulos pertinentes).

Cuadro 47 Análisis de cobertura a partir de la distancia a puntos de servicio en porcentaje de viviendas

Departamento Concepción Guairá Caazapá

EI Urbano 94,4 95,29 95,5

EEB Rural 77,6 89,67 80,2

Urbano 95,7 95,8 96,8

EM Rural 91,9 93,8 93

Urbano 90,1 96,4 100

Rural 76,5 73,43 81,22

SALUD Urbano Rural 99 72,9 100 83,2 100 67,6

EI: Educación Inicial; EEB: Educación Escolar Básica; EM: Educación Media Fuente: elaboración propia en base a Censo 2002.

Esto equivale al porcentaje de viviendas consideradas dentro de un radio de servicio razonable. Se observa que la cobertura es elevada en general, sobre todo en las áreas urbanas. Están resaltadas las peores coberturas y corresponden en su mayoría al Departamento de Concepción: esto es bastante lógico considerando que es el más extendido. Caazapá cuenta con la menor cobertura en salud. Se observa también la menor cobertura que existe en el área rural en los tres departamentos. La mayor cobertura del sistema educativo corresponde a la EEB, como era de esperar.

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Cuadro 48 Análisis de cobertura a partir de la demanda. Población objetivo promedio por local

Departamento Concepción Guairá Caazapá

EI Urbano 57,9 26,82 29,41

EEB Rural 22,36 16,78 15,63

Urbano 326,7 151,6 163,07

EM Rural 113,166 115,8 96,33

Urbano 281,48 88,75 115

Rural 141,2 143,94 118,82

Fuente: elaboración propia en base a Censo 2002.

Aquí se observa la cantidad de población en edad para cada nivel, que potencialmente quedaría asignada a cada local si se distribuyera uniformemente. La mayor demanda estaría en Concepción, mientras se percibe también una posible sub-utilización del servicio en algunos lugares, donde hay poca población objetivo por local.

Cuadro 49 Análisis de la equidad en la distribución de los locales

Departamento Concepción Guairá Caazapá

Area/Local en Km2 14,5 12,82 13,85

Area Referencia 28,26 28,26 28,26

Porcentaje 51 45 49

Fuente: elaboración propia en base a Censo 2002.

Cuanto más se acerca al 100%, la red de servicios es considerada más eficiente. Para establecer si las áreas con cobertura del servicio son adecuadas, se estableció un área de referencia por local como área óptima, se calculó el área real por local y lo que representa como porcentaje en relación al área de referencia. Se aclara que este cálculo se hace en base a las áreas de cobertura y no sobre el área total del departamento. Resultado: desde el punto de vista espacial, en las áreas con cobertura hay más locales de los necesarios. El departamento con mayor densidad de locales es Guairá. Algunos datos obtenidos desde otras fuentes fueron utilizados a fin de confirmar o no los resultados obtenidos por el presente estudio.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Cuadro 50 Datos de salud

Departamento

Concepción Guairá Caazapá

NBI Infraestructura Sanitaria (% sobre total de hogares) 35,6 25,3 22,3

Mortalidad Infantil (fallecidos por 1000 nacidos vivos) 31,8 35,1 29,1

No consulto porque no hay atención cercana (% consultados) 11,1 5,7 5,1

Población que estuvo enferma (% Población Total) 11,6 31,1 39,4

Probabilidad de morir antes de los 40 años (%) 10,7 9 10,1

Fuente: Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

Se observa, por ejemplo, que algunos datos confirman los ya obtenidos por el análisis territorial (si bien no puede existir una relación directa, ya que en el caso que nos ocupa no fue evaluada la calidad de los servicios sino su eficiencia territorial).

Cuadro 51 Datos de educación

Departamento

Concepción Guairá Caazapá

NBI Acceso a la Educación (% sobre total de hogares) 25,6 25,2 28,9

Analfabetismo de personas de 15 a 24 años 8,7 9 10,7

Repitencia (% en relación a la matriculación neta) 17,3 15,1 18,5

Fuente: Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.

En este cuadro se observa que los peores resultados del sistema educativo se sitúan en el Departamento de Caazapá. Queda claro que buena distribución no significa buena calidad de educación. Un comentario final: este es un estudio teórico y como tal tiene sus limitaciones. La práctica puede desarrollarse por otros caminos bastante distintos, en los cuales hay muchos factores en juego. Un estudio de este tipo solo pretende abrir el debate y poner de relieve algunos aspectos muchas veces olvidados: las nuevas tecnologías nos ofrecen hoy algunas herramientas que nos permiten evaluar estos aspectos.

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Anexos

Organización Panamericana de la Salud Promoviendo la salud en las Américas País: Paraguay Resumen del análisis de situación y tendencias de salud. Situación general y tendencias. Problemas específicos de salud. Respuesta del sistema de salud.

Situación general y tendencias La República del Paraguay tiene una superficie de 406.752 km2; todo el territorio se encuentra dividido por el Río Paraguay en dos regiones bien diferenciadas. La región occidental o Chaco representa más del 60% del territorio nacional y cuenta con 2,7% de la población total. La región oriental está habitada por cerca de 98% de la población. Desde el punto de vista administrativo, además de la capital –Asunción–, el país tiene 17 departamentos y 237 distritos. En sus 15 años de vida democrática, Paraguay ha tenido que resolver crisis estructurales del sistema, así como de su institucionalidad. El Gobierno actual fue elegido democráticamente en abril y asumió en agosto de 2003. A su sociedad multiétnica, con alrededor de 20 etnias, se suman numerosos enclaves multiculturales de inmigrantes. La recesión de la economía ha generado un deterioro en la calidad de vida. La inversión social en educación y salud es baja y existe poco avance en la implementación de reformas estructurales e institucionales, decayendo la producción agrícola, aumentando el desempleo, la delincuencia y la inseguridad ciudadana. Durante el mes de agosto de 2004, una tragedia afectó la capital del país al producirse un incendio que provocó alrededor de 370 defunciones y 700 lesionados; el Poder Ejecutivo declaró la situación de emergencia y el estado de emergencia sanitaria en la ciudad de Asunción por 30 días. Alrededor de 138 profesionales de nueve países del mundo, en su mayoría de la Región de las Américas, colaboraron de manera inmediata para socorrer a las víctimas. Demografía: en 2002 se realizó el Censo Nacional de Población y Viviendas. No todos los datos están ya disponibles. Según ese censo, en ese año la población del Paraguay era de 5.163.198 habitantes. De dicha población, 56,7% vive en áreas urbanas y 43,3% en áreas rurales. Asimismo, 50,4% son hombres, 49,6% son mujeres; 37,1% son menores de 15 años y 4,9% son individuos de 65 años y más. De acuerdo con las proyecciones, la capital del país –Asunción– y los departamentos de Central y Alto Paraná se-

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guirán concentrando mayoritariamente la población urbana del país en el futuro inmediato, implicando una fuerte presión sobre la demanda de trabajo y una creciente necesidad de viviendas y servicios básicos. Étnicamente, el país cuenta con una de las poblaciones más homogéneas de Sudamérica: cerca de 91% está compuesta por mestizos de españoles y guaraníes. La población es bilingüe y tiene dos idiomas oficiales: el castellano y el guaraní. Según datos del censo de 2002, el 59% de la población utiliza con más frecuencia en el hogar el idioma guaraní, 36% el castellano y el resto otros idiomas. El uso exclusivo del castellano sólo llega al 6% de la población. La tasa bruta de natalidad estimada para el quinquenio 1995-2000 fue de 31,3 nacimientos por cada mil habitantes y para el quinquenio 20002005 de 29,6 nacimientos por cada mil habitantes. La tasa bruta de mortalidad general fue de 3,6 por mil habitantes en 2002. La Esperanza de Vida al Nacer (EVN) pasó de 67,5 años para varones y 72,0 años para mujeres en el quinquenio 1995-2000 a 68,6 para varones y 73,1 para mujeres en 2000-2005. En general, la EVN se estimó en 69,7 en el período 1995-2000 y 70,8 en 2000-2005. La Tasa Global de Fecundidad (TGF) se estimó, para el quinquenio 1995-2000, en 4,2 hijos por mujer. Con una muestra de 10% del censo nacional de 2002, la TGF se estimó en 3,9 hijos por mujer (3,2 urbana y 5,1 rural). Economía: la Población Económicamente Activa (PEA) ha venido creciendo a una tasa de 3,2% aproximadamente, cifra concordante con la tasa de crecimiento de la población total; en 2000-2001 constituyó 44,8% del total de la población y 59,8% en 2003. La tasa de desempleo abierto creció del 6,8% al 7,6% entre 1999 y 2000/2001, alcanzando 10,8% en 2002 y 8,1% en 2003 (11,2% en área urbana y 3,8% en área rural, en el 2003); y la tasa de subempleo se elevó de 17,6% a 22,2% y a 24,1% durante los mismos años. La participación femenina en la fuerza de trabajo pasó de 41,3% en 1999 a 45,7% en 2003. Además, se destaca que dos de cada cinco trabajadores ocupados no son asalariados. De la fuerza de trabajo, 63,4% está en el sector informal. Sólo 25% de las personas empleadas aportan a la seguridad social. Entre 2000 y 2001, el Producto Interno Bruto (PIB) creció 2,7%, debido a un repunte en el sector agrícola. En 2003 el PIB creció 2,6% y revirtió la contracción del 2002 (-2,3%). El promedio anual de crecimiento del PIB fue de 0,76% entre 1997 y 2003, según el Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2003-2004. Los sectores de mayor incidencia en el PIB son el sector agrícola y ganadero (25%), comercio y finanzas (21%), industria manufacturera (14%) y el sector construcciones, transporte y comunicaciones (11%). Debido a la proliferación de actividades informales existentes, se tiene una evasión tributaria estimada en 40,0%. En cuanto a la distribución del ingreso se destaca que 40% de la población más pobre recibe 8% del total de ingresos generados en el país y 20% más rico de la población concentra 61% del total de ingresos generados en el ámbito nacional (DGEEC, EIH, 2002). El porcentaje de población en si-

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tuación de pobreza se estima en 46,4% (C.N.P.V. - Modelo de ingreso) con diferencias importantes entre las áreas urbanas y rurales; y alrededor de 1.198.000 paraguayos viven en condiciones de pobreza extrema (21,7%). En 2002, el índice de analfabetismo en la población de 15 a 64 años fue de 7,1% lo que representa alrededor de 230.800 personas. Mortalidad: La tasa bruta de mortalidad estimada para el período 1995-2000 fue de 5,4 muertes por mil habitantes y para 2002 fue de 3,7 por mil. Se estima que ocurren alrededor de 28 mil muertes anuales, de las cuales se registran alrededor de 18 mil. De esas, alrededor de 11 mil son certificadas y apenas 10 mil tienen causa definida. En 2002 se registraron18.934 muertes; de éstas, 4.003 tenían signos y síntomas mal definidos (21,1%). De las muertes con causa definida, 27,8% fue debido a enfermedades del sistema circulatorio, 17,6% a tumores, y 14,1% a causas externas.

Problemas específicos de salud Análisis por grupo de población NIÑOS: la mortalidad infantil es un problema en Paraguay, acompañado de un gran sub-registro; se estiman alrededor de 170 mil nacimientos anuales, de los cuales se registran unos 80 a 90 mil. Por otro lado, se estiman unas siete mil muertes antes de un año y se registran apenas de 1.600 a 1.800 de esas. Así, la tasa de mortalidad infantil registrada está alrededor de 20 por mil nacidos vivos, mientras la tasa estimada estaría entre 38 y 40 por mil nacidos. Para 2002, los nacidos vivos estimados fueron 172.000, de los cuales sólo se registraron 90.085 niños/as. Las muertes infantiles registradas en 2001 fueron 1.652, y 1.767 en 2002. Entre las muertes registradas, 60% ocurrieron en el periodo neonatal y, de éstas, 38,5% fueron por lesiones debidas al parto; de las ocurridas en el periodo post-neonatal, 16,2% fueron debido a neumonía e influenza, y 15,8% a diarrea. Considerando el sub-registro de muertes superior al 70%, es temerario hacer interpretaciones sobre momento o causa de la muerte infantil. El porcentaje de niños menores de 5 años con desnutrición aguda (-2DS) es de 5% a nivel nacional (en el área rural hasta 6,3%); se estima que el porcentaje de niños con desnutrición leve o riesgo de desnutrición (por debajo de -1DS de la media) es del 20,5% (área rural, 23,6% y urbana, 17,1%). El porcentaje de niños menores de cinco años con desnutrición crónica, según talla/edad -2DS es de 10,9% a nivel nacional (14% rural y 7,4% urbana). La tasa de mortalidad en la población de 1 a 4 años fue de 69,4 por 100.000 en ese año. Las principales causas fueron las enfermedades transmisibles, especialmente neumonías y diarreas (30,7) y las causas externas (14,9 por cien mil). La tasa de mortalidad en el grupo de 5 a 9 años fue de 22,3 por cien mil. El 28,9% de esas muertes registradas fue por causas externas.

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ADOLESCENTES: en 2002, la tasa de mortalidad de este grupo fue de 39,8 por cien mil. Las causas externas son las más frecuentes en ambos sexos (58% del total, con tasa de 23,1 por 100.000). ADULTOS: en 2002, se estimó en 1.773.663 el número de mujeres de 10 a 49 años. En este año se registraron 1.386 muertes en ese grupo, con tasa específica de 78,1 por cien mil mujeres de este grupo de edad, de las cuales, 164 fueron relacionadas a embarazo, parto y puerperio. La mortalidad materna registrada en Paraguay en 1999 fue de 114.4 por cien mil nacidos vivos, con una reducción de 23,8% en relación a 1990, correspondiendo un 20% a la mortalidad en adolescentes. En 2000, 2001 y 2002, con la implementación de la vigilancia de las muertes maternas, las tasas registradas fueron de 154, 160,7 y 182,1 por cien mil nacidos vivos respectivamente. Las tasas de mortalidad materna presentan variación importante entre regiones. Según el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS), las causas de muertes maternas en Paraguay están relacionadas con barreras de acceso a los servicios de salud, registrándose una demora en la llegada al servicio de 46%, deficiencia resolutiva de los servicios 23% y 31% restante mueren en su domicilio sin asistencia. ADULTOS MAYORES (60 años y más): la población de 60 años y más se estimó, en 2002, en 313.703 personas. En este grupo se observó 57% del total de muertes. Las enfermedades del sistema circulatorio son las más frecuentes causas de muerte en este grupo. INDÍGENAS: en 2002, se realizó el Segundo Censo Nacional Indígena, con la participación de sus líderes y efectores. Los datos aún están sujetos a ajustes de acuerdo con los datos del censo nacional. Asimismo, como este censo se difiere metodológicamente de las mediciones anteriores, las comparaciones deben ser miradas con cuidado. La población indígena constituye una minoría étnica de escasa representatividad demográfica -87.099 personas, que representan 1,7% de la población total del país-. Se consideró que en los últimos 21 años la población indígena creció a un ritmo mayor (3,9%) al de la población general, que creció 2,7% anual acumulativo. Contrariamente a las observaciones del censo de 1981 (32,8%) y al censo nacional de 1992 (44,2%), en 2002, de la población indígena empadronada 50,7% reside en la Región Oriental. A efectos censales, la población indígena se clasificó en 20 grupos étnicos, en cinco familias linguísticas (Guaraní, Lengua Maskoy, Mataco Mataguayo, Zamuco y Guaycuru). Los indígenas están predominantemente en las áreas rurales (91,5%); sin embargo, cinco etnias tienen una presencia significativa en áreas urbanas: Maká (77,4%), Maskoy (32,7%), Guaraní Occidental (29,4%), Nivaclé (25,2%) y Enlhet Norte (24,4%). La distribución por sexo, según el censo, es de 51,7% varones y 48,3% mujeres. Un 47,1% de la población es de 0 a 14 años; sólo 2,6% tiene 65 años y más. La tasa global de fecundidad para la población indígena casi duplica la cifra nacional: 6,3 hijos por mujer (4,8 en área urbana y 6,5 en área rural); hay enormes diferencias según etnia: desde 3,4 y 3,5 hijos por mujer en

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las etnias Enlhet Norte y Toba, respectivamente, a 8,9 y 8,8 hijos por mujer, respectivamente, en las Guanás y Manjui. Las tasas de analfabetismo indican una tremenda situación de desventaja para los indígenas: mientras es de 7,1% para la población general, es de 51% para los indígenas. El promedio de años de estudio es de 2,2 años (comparado a los siete años para la población general). Los Guaraní Occidental tienen cinco años promedio de estudio, mientras los Manjui presentan 0,7 años. El tipo de vivienda mayoritario es el rancho, caracterizado por la falta de los servicios básicos. Sólo 2,5% de la población indígena dispone de agua potable y 9,7% de energía eléctrica. Otro aspecto importante de la pobreza extrema de los indígenas es la tenencia de la tierra: de las 412 comunidades indígenas existentes en el Paraguay, 185 (45%) todavía no disponen de asentamiento legal y definitivo.

Análisis por tipo de enfermedad o daño ENFERMEDADES TRANSMITIDAS POR VECTORES: en 1999-2000 se observó una importante epidemia de malaria, 9.946 casos reportados en 1999 y 6.853 casos en 2000 en Alto Paraná, Caaguazú y Canindeyú. En 2002 la malaria volvió a los niveles endémicos y a ubicarse en zonas delimitadas con cobertura total de acciones de control, haciendo posible la disminución del problema en el país. En 2000, el país vivió una importante epidemia de dengue tipo 1, con casos confirmados en las 18 regiones sanitarias del país, concentrados en la Capital, Departamento Central y Alto Paraná. En 2001 se registró un brote rápidamente controlado por DEN 2; entre 2002 y 2004 sólo se registraron casos aislados. Desde el año 2000 hasta septiembre de 2004 se han detectado un total de 36 casos de leishmaniasis visceral (LV) humana. La mayoría de los casos de LV humana provienen del Departamento Central debido al establecimiento del ciclo de transmisión de la enfermedad por la convergencia de una alta proporción de perros con LV y vectores del parásito. Después de 13 años de la Iniciativa del Cono Sur para la Eliminación de la Transmisión Vectorial de la Enfermedad de Chagas y, especialmente en los últimos cinco años, Paraguay avanzó significativamente en el control de la transmisión con posibilidad de eliminación de la transmisión de la misma en vastas extensiones del país, quedando el desafío de mantener la vigilancia. ENFERMEDADES INMUNOPREVENIBLES: en septiembre de 2001 se detectó en Alto Paraná un caso de difteria; seis meses después –en 2002 (entre las semanas epidemiológicas 7 y 43)– se detectó un brote de 174 casos confirmados, concentrado mayormente en nueve distritos del Departamento Central; la mayor frecuencia se presentó en el grupo de 1 a 5 años, con mayor incidencia en el grupo de 1 año. El último caso se confirmó en

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enero de 2003. Las bajas coberturas de vacunación del programa regular durante muchos años fueron el factor de riesgo identificado para la presencia y extensión del brote. ENFERMEDADES CRÓNICAS TRANSMISIBLES: la tuberculosis sigue representando un importante problema de salud pública, presentando una tasa de incidencia (2003) en todas las formas de 37,8 y una tasa de incidencia de TB pulmonar de 20,8 por 100.000 habitantes; además de la existencia de un importante sub-registro de casos. Las poblaciones más vulnerables se encuentran en áreas urbano-marginales, así como en los departamentos del Chaco, especialmente en las comunidades indígenas, donde las tasas de incidencia llegan a 150 por 100.000 habitantes. ZOONOSIS: la rabia sigue siendo un problema de salud pública, a pesar de la importante reducción de casos humanos y caninos a partir de 1999, ya que todavía se registran focos de rabia canina y ocasionales muertes humanas, a cada año. VIH/SIDA: desde la notificación del primer caso de SIDA en 1985 –y hasta julio de 2004– se han registrado 1.023 casos de SIDA; estimándose en la actualidad un total de 18.000 personas viviendo con VIH/SIDA. El 36,1% (370/1.023) de los casos de SIDA han fallecido. La epidemia demuestra tendencia de expansión a centros urbanos menores, heterosexualización y alcance progresivo de poblaciones más pobres. El 65% de los casos de SIDA reportados se ubica entre los 20 y 39 años. La infección por vía sexual fue notificada para 80% de los casos; 7% corresponden a vía de transmisión sanguínea, con una mayoritaria presencia de UDIs, con casos de accidentes transfusionales notificados al comienzo de la epidemia; la transmisión vertical contribuye en 5%; se desconoce la vía de infección en 8% de los casos. La mayoría de casos se reportan en zonas urbanas, aunque con notificación creciente de interior del país. Las tasas de prevalencia más elevadas corresponden a Capital, seguida por el Departamento Central y los departamentos de frontera lindantes con Argentina y Brasil (como Itapúa, Alto Paraná y Amambay). El creciente intercambio fronterizo con poblaciones vulnerables de Brasil y de Argentina es otro factor que hace prever una posible expansión de la epidemia en años venideros, de no ser provistas a tiempo medidas adecuadas de vigilancia y control. El 3,7% del presupuesto en salud es destinado al VIH/SIDA.

Respuesta del Sistema de Salud El Gobierno nacional, a través del MSP y BS ha definido una política orientada a aumentar la protección social con equidad, revitalizando la continuidad del Sistema Nacional de Salud, que conlleva fortalecer institucionalmente las funciones de rectoría, organización, provisión y aseguramiento con los recursos disponibles en el sector y la movilización de recursos de

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otros sectores y actores sociales, en la perspectiva de mejorar la calidad de vida y los años de vida útil para contribuir efectivamente con el desarrollo del país. La atención a la salud es competencia de dos subsectores: el público –formado por el MSPyBS, el Instituto de Previsión Social (IPS), la Sanidad de las Fuerzas Armadas, la Sanidad Policial y la Universidad Nacional de Asunción (UNA), junto a municipios, gobernaciones y un conjunto de entes autónomos y empresas estatales descentralizadas–; y el privado, constituido por universidades, entidades sin ánimo de lucro, hospitales y clínicas y la Cruz Roja Paraguaya (institución mixta). La mayor cobertura de los servicios de salud está vinculada a las instituciones del sector público, especialmente al ministerio del ramo, que junto con los servicios de sanidad militar y policial atiende aproximadamente a la mitad de la población paraguaya. El mismo ministerio opera en el ámbito de 18 regiones sanitarias que –en la actualidad– corresponden a los 17 departamentos del país más la región de Asunción, que –por su densidad de población y su situación de capitalidad– constituye una región sanitaria independiente. POLÍTICAS Y PLANES NACIONALES DE SALUD: la Constitución Nacional de 1992 declara que “el Estado protegerá y promoverá la salud como derecho fundamental de la persona y en interés de la comunidad”. La misma indica que se promoverá un Sistema Nacional de Salud que ejecute acciones sanitarias integradas, con políticas que posibiliten la concentración, la coordinación y la complementación de programas y recursos del sector público y privado. Para 2003-2008 se ha definido como la Misión de la Política Nacional de Salud “mejorar la situación de salud de la comunidad objeto, que es la población paraguaya”. En este contexto se pretende desarrollar y fortalecer el Sistema Nacional de Salud, ejecutando las siguientes estrategias: reorganización de los servicios de salud; fortalecimiento de la rectoría del MPS y BS; descentralización sectorial; promoción de la salud; financiamiento de la salud. LA REFORMA DEL SECTOR SALUD: el proceso de reforma del sector salud en el Paraguay se inicia a través de la promulgación de la Ley Nº 1.032, que crea el Sistema Nacional de Salud, el cual contempla los principios de equidad, calidad, eficiencia y participación social. De acuerdo a esta ley, la coordinación del sector es responsabilidad del Consejo Nacional de Salud, constituido por instituciones claves del sector y presidido por el MSPyBS, con la responsabilidad legal de coordinar y controlar los planes, programas y actividades de las instituciones públicas y privadas. En la actualidad no se está ejerciendo esa función de coordinación por parte del Consejo Nacional, asumiéndola el MPS y BS. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE SALUD: la atención de la salud es responsabilidad de dos subsectores: a) el público, conformado por el MSPyBS, el IPS, la Sanidad de las Fuerzas Armadas, la Sanidad Policial, la UNA, los municipios, las gobernaciones y un conjunto de

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entes autónomos y empresas estatales descentralizadas; y b) el privado, constituido por las universidades privadas, entidades sin fines de lucro (ONGs) y con fines de lucro (hospitales y clínicas privadas,). La Cruz Roja Paraguaya es una institución mixta. En el MSPyBS no existe separación de funciones. La función de rectoría es ejercida por el MSPyBS, concentrando además funciones de provisión –a través de los hospitales, centros y puestos de salud– y financiamiento, para lo cual cuenta con recursos del Tesoro, recursos propios y externos. Por otra parte, el IPS y el sub-sector privado realizan las funciones de aseguramiento, provisión y financiación. La Superintendencia de Salud es la autoridad responsable del control de las entidades prestadoras de servicios de salud del país y tiene como funciones principales la acreditación y categorización de entidades prestadoras de servicios de salud, la fiscalización del cumplimiento de leyes y reglamentos sanitarios, así como dictar normas a las cuales deberán ajustarse la entidades prestadoras de servicios de salud prepaga. La prevención y el control de enfermedades están a cargo del MSPyBS, principalmente en las direcciones generales de Vigilancia de la Salud y de Programas de Salud. Los sistemas de análisis de salud, vigilancia epidemiológica y los laboratorios de salud pública son responsabilidad compartida entre las direcciones de Planificación y Evaluación y de Vigilancia de la Salud. SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO: el país acumula un gran déficit en materia de infraestructura de servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento. Según los datos del censo de 2002 (DGEEC), 63,42% de la población del país posee conexión de agua, siendo 22,2% con conexión fuera de la vivienda pero dentro del terreno y 40,6% con conexión dentro de la vivienda. Las mayores diferencias se encuentran entre las áreas urbanas y rurales, más que por condición de pobreza, con 84,5 % de cobertura urbana (55,4% de conexión dentro de la vivienda y 29% fuera de la vivienda, pero en el terreno) y 35,5 % en el área rural con 15,9% con conexión fuera de la vivienda pero en el terreno y 19,6% de conexión dentro de la vivienda. Asimismo, según el tipo de fuente utilizada, 52,7% del total de hogares del país se abastecen de agua corriente, 14,7% de pozo con bomba, 26,1% de pozo sin bomba y 6,5% de otro tipo de fuente. En el área urbana, 73,9% de los hogares se abastecen de agua corriente, 12,9% de pozo con bomba, 10,4% de pozo sin bomba y 2,7% de otra fuente. En el área rural 22,4% se abastecen de agua corriente, 17,3% de pozos con bomba, 48,2% de pozos sin bomba y 11,9% de otras fuentes. En referencia al saneamiento básico, según los datos del censo de 2002 (DGEEC) sólo 9,4% de los hogares del país cuentan con alcantarillado, todos en el área urbana, con 16% de cobertura. Eliminan sus excretas a través de pozo ciego 53,6% del total de los hogares, con 77,8% del total del área urbana y 23,2% del total rural. Utilizan hoyo o pozo 34,9% del total de los hogares, 12,0% del área urbana y 67,5% del área rural. No acceden a nin-

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gún tipo de sistema y eliminan sus excretas en la superficie de la tierra, ríos, lagos, 1,1% del total de hogares, 1% del área urbana y 0,8 del área rural. El censo indica aún que 1,1% del total de hogares del país no tienen baño.

Organización y funcionamiento de los servicios de atención a las personas Subsector público: el MSPyBS presta servicios en las 18 regiones sanitarias, en tres niveles de atención. Desarrolla acciones de promoción, prevención, recuperación y rehabilitación. Provee medicamentos en sus establecimientos o en dispensarios de la comunidad, con precios subvencionados. Provee atención de emergencias y traslados en ambulancia. El IPS cubre los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez, sobrevivencia y muerte de los trabajadores asalariados, en sistema de reparto; el financiamiento viene de los aportes sobre la renta sujeta a impuestos, siendo 14% del empleador, 9% del trabajador y 1,5% del Estado. La Sanidad de las Fuerzas Armadas atiende al personal militar, activo y en retiro, a sus familiares, y a población civil en regiones donde no existen centros asistenciales públicos o privados. La Sanidad Policial atiende a funcionarios, ex funcionarios, familiares y presidiarios. La UNA presta servicios asistenciales parcialmente gratuitos en el Hospital de Clínicas y en el Neurosiquiátrico, ambos en Asunción. En las gobernaciones departamentales, el Secretario de Salud de la Gobernación es, por ley, la autoridad máxima del Consejo Regional de Salud y coordina con los municipios del departamento y con el Gobierno Central. De los entes autónomos y empresas estatales descentralizadas, Itaipú Binacional y Yacyretá ofrecen prestaciones de salud y seguro médico adicional a funcionarios, ex funcionarios y familiares en instalaciones sanitarias propias, generalmente para atención ambulatoria. Poseen programas preventivos y de asistencia médica a toda la población de la zona de influencia de las represas. Sub-sector privado. a) Instituciones privadas sin fines de lucro: prestan servicios las ONGs, aunque la mayor parte de ellas no ofrecen atención médica sino apoyo complementario, contando para ello con 30 establecimientos, entre ellos dispensarios médicos, de ayuda social, rehabilitación e investigación. b) Instituciones privadas con fines de lucro: empresas prepagas y de seguros, hospitales y sanatorios (145 establecimientos de II y III nivel), clínicas, centros e institutos (363 establecimientos de III nivel general y especializado), consultorios (474 establecimientos de I nivel), 342 laboratorios, 15 servicios de emergencias y 1965 farmacias. A junio del 2001 sumaban 99 las entidades inscriptas en el Registro Nacional de la Superintendencia de Salud, de las cuales 47 son sanatorios y hospitales privados; 46 son de medi-

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cina prepaga y 6 pre-hospitalarias. De las 46 entidades de medicina prepaga, algunas brindan las prestaciones a través de infraestructura propia. RECURSOS HUMANOS: A pesar de que se cuenta actualmente con una política en este campo, persisten problemas estructurales que no han sido abordados. Se destaca entre ellos la existencia de modelos de formación de personal no acordes con los requerimientos de los servicios, el escaso desarrollo de personal de salud con formación en el área de la salud pública, el incipiente desarrollo de procesos de regulación de las prácticas profesionales y el insuficiente desarrollo sectorial de los procesos de gestión de recursos humanos. De acuerdo al Censo Integral de Funcionarios Públicos de 2003, Paraguay tiene 3.276 médicos, con un promedio de 6,3 por diez mil habitantes, con importantes diferencias regionales, (concentración en Asunción -31,4 por diez mil- y región central -5,7 por diez mil- y menos de dos médicos por diez mil en Caaguazú, Caazapá y Boquerón). En cuanto a licenciadas en enfermería/obstetricia, el país cuenta con 1.452 profesionales, 2,8 por diez mil habitantes, otra vez con concentración en Capital y Central (11 y 3,3 por diez mil, respectivamente) y menos de 1 por diez mil habitantes en seis regiones del país. GASTOS Y FINANCIAMIENTO SECTORIAL: el gasto público social se incrementó desde niveles inferiores al 4 % del PIB en la década pasada hasta aproximadamente 8% del PIB en 1998, 8,1% en 2003 y 8,3% para el presupuesto aprobado de 2004; destacándose los gastos en educación y cultura, seguridad y asistencia social, seguido por los gastos en salud pública. Como porcentaje del gasto del Gobierno central, ha pasado de 27,6% en 1990 a 44,2% en 1998 y a 43% en 2004. El gasto social promedio anual en Paraguay es de 140 dólares por habitante. Las fuentes de financiamiento del sub-sector público son mixtas (Presupuesto General de Gastos de la Nación, cotizaciones del trabajador y del empleador, primas, pago directo por servicios, aranceles y cooperación externa), con precario control de procesos y resultados. Los establecimientos públicos cobran aranceles que no corresponden a los costos reales y sus ingresos se transfieren al Ministerio de Hacienda. COOPERACIÓN TÉCNICA Y FINANCIERA EXTERNA: Paraguay recibe apoyo financiero de USAID en salud reproductiva, adolescencia, VIH/SIDA, reforma del sector; de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) en adolescencia, salud reproductiva, VIH/SIDA; de la JICA en capacitación en enfermería. Por otro lado, cuenta actualmente con recursos movilizados por la OPS para enfermedades prioritarias; recibió recursos del Fondo Global para Tuberculosis al final de 2004 y empezó a ejecutarlos en 2005; recibe algunos recursos del Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA) para salud reproductiva. En cuanto a préstamos, el país terminó la ejecución de un proyecto de salud materno-infantil con el Banco Mundial ( BM) (infraestructura), y está negociando un nuevo proyecto, por cinco años y para nueve departamentos

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del país, con énfasis en governanza, salud materno-infantil, sistema de información y vigilancia. También está negociando la ejecución de recursos remanentes de un proyecto de descentralización con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para cinco regiones del país, con una reorientación estratégica para hacerlo coincidir con el paquete negociado con el BM, de manera a ampliar la cobertura del seguro materno-infantil.

Ley N° 1.264 General de Educación EL CONGRESO DE LA NACION PARAGUAYA SANCIONA CON FUERZA DE LEY Artículo 1°.- Todo habitante de la República tiene derecho a una educación integral y permanente que, como sistema y proceso, se realizará en el contexto de la cultura de la comunidad. Artículo 2°.- El sistema educativo nacional está formulado para beneficiar a todos los habitantes de la República. Los pueblos indígenas gozan al respecto de los derechos que les son reconocidos por la Constitución Nacional y esta ley. Artículo 3°.- El Estado garantizará el derecho de aprender y la igualdad de oportunidades de acceder a los conocimientos y a los beneficios de la cultura humanística, de la ciencia y de la tecnología, sin discriminación alguna. Garantizará igualmente la libertad de enseñar, sin más requisitos que la idoneidad y la integridad ética, el derecho a la educación religiosa y al pluralismo ideológico. Artículo 4°.- El Estado tendrá la responsabilidad de asegurar a toda la población del país el acceso a la educación y crear las condiciones de una real igualdad de oportunidades. El sistema educativo nacional será financiado básicamente con recursos del Presupuesto General de la Nación. Artículo 5°.- A través del sistema educativo nacional se establecerá un diseño curricular básico, que posibilite la elaboración de proyectos curriculares diversos y ajustados a las modalidades, características y necesidades de cada caso. Artículo 6°.- El Estado impulsará la descentralización de los servicios educativos públicos de gestión oficial. El Presupuesto del Ministerio de Educación y Cultura, se elaborará sobre la base de programas de acción. Los presupuestos para los departamentos se harán en coordinación con las Gobernaciones.

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TÍTULO II PRINCIPIOS GENERALES CAPÍTULO I OBJETO DE LA LEY Artículo 7°.- La presente ley regulará la educación pública y privada. Establecerá los principios y fines generales que deben inspirarla y orientarla. Regulará la gestión, la organización, la estructura del sistema educativo nacional, la educación de régimen general y especial, el sistema escolar y sus modalidades. Determinará las normas básicas de participación y responsabilidades de los miembros de las comunidades educativas, de los establecimientos educativos, las formas de financiación del sector público de la educación y demás funciones del sistema. Artículo 8°.- Las universidades serán autónomas. Las mismas y los institutos superiores establecerán sus propios estatutos y formas de gobierno, y elaborarán sus planes y programas, de acuerdo con la política educativa y para contribuir con los planes de desarrollo nacional. Será obligatoria la coordinación de los planes y programas de estudio de las universidades e institutos superiores, en el marco de un único sistema educativo nacional de carácter público. CAPÍTULO II CONCEPTOS, FINES Y PRINCIPIOS Artículo 9°.- Son fines del sistema educativo nacional: a) el pleno desarrollo de la personalidad del educando en todas sus dimensiones, con el crecimiento armónico del desarrollo físico, la maduración afectiva, la integración social libre y activa; b) el mejoramiento de la calidad de la educación; c) la formación en el dominio de las dos lenguas oficiales; d) el conocimiento, la preservación y el fomento de la herencia cultural, lingüística y espiritual de la comunidad nacional; e) la adquisición de conocimientos científicos, técnicos, humanísticos, históricos, estéticos y de hábitos intelectuales; f) la capacitación para el trabajo y la creatividad artística; g) la investigación científica y tecnológica; h) la preparación para participar en la vida social, política y cultural, como actor reflexivo y creador en el contexto de una sociedad democrática, libre, y solidaria; i) la formación en el respeto de los derechos fundamentales y en el ejercicio de la tolerancia y de la libertad; j) la formación y capacitación de técnicos y profesionales en los distintos ramos del quehacer humano con la ayuda de las ciencias, las artes y las técnicas; y, k) la capacitación para la protección del medio ambiente, las riquezas y bellezas naturales y el patrimonio de la nación. [ 228 ]

Artículo 10.- La educación se ajustará, básicamente, a los siguientes principios: a) el afianzamiento de la identidad cultural de la persona; b) el respeto a todas las culturas; c) la igualdad de condiciones para el acceso y permanencia en los centros de enseñanza; d) el valor del trabajo como realización del ser humano y de la sociedad; e) la efectiva igualdad entre los sexos y el rechazo de todo tipo de discriminación; f) el desarrollo de las capacidades creativas y el espíritu crítico; g) la promoción de la excelencia; h) la práctica de hábitos de comportamiento democrático; i) la proscripción de la arbitrariedad y la prepotencia en el trato dentro o fuera del aula y de la utilización de fórmulas cortesanas y adulatorias; j) la formación personalizada, que integre los conocimientos, valores morales y destrezas válidos para todos los ámbitos de la vida; k) la participación y colaboración de los padres o tutores en todo el proceso educativo; l) la autonomía pedagógica, la atención psicopedagógica y la orientación laboral; m) la metodología activa que asegure la participación del alumnado en los procesos de enseñanza y aprendizaje; y, n) la evaluación de los procesos y resultados de la enseñanza y el aprendizaje, así como los diversos elementos del sistema. Artículo 11.- A efectos de lo dispuesto en esta ley: a) se entiende por educación el proceso permanente de comunicación creativa de la cultura de la comunidad, integrada en la cultura nacional y universal, para la realización del hombre en la totalidad de sus dimensiones; b) se entiende por sistema educativo nacional al conjunto de niveles y modalidades educativos interrelacionados, desarrollados por la comunidad educativa y regulado por el Estado; c) se entiende por currículo el conjunto de los objetivos, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada uno de los niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo nacional, que regulan la práctica docente; d) se entiende por educación general básica el proceso de crecimiento de la persona en todas sus dimensiones, para que se capacite a participar activa y críticamente en la construcción y consolidación de un estilo de vida social flexible y creativo, que le permita la satisfacción de sus necesidades fundamentales. La educación general básica, más que un fin en sí mismo, es una base para el aprendizaje y el desarrollo humano permanentes. Implica capacitar para el desarrollo de la personalidad, para el trabajo, para la convivencia, la autoinstrucción y la autogestión;

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e) se entiende por educación para grupos étnicos la que se ofrece a grupos o comunidades que poseen su propia cultura, su lengua y sus tradiciones y que integran la nacionalidad paraguaya; f) se entiende por educación formal aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados por la autoridad oficial competente, en una secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares progresivas y conducentes a grados y títulos; g) se entiende por educación no formal aquélla que se ofrece con el objeto de complementar, suplir conocimientos, actualizar y formar en aspectos académicos o laborales, sin las exigencias de las formalidades de la educación escolarizada ni la sujeción al sistema de niveles, ciclos y grados, establecidos por el sistema educativo nacional; h) se entiende por educación refleja aquella que procede de personas, entidades, medios de comunicación social, medios impresos, tradiciones, costumbres, ambientes sociales, comportamientos sociales y otros no estructurados, que producen aprendizajes y conocimientos libres y espontáneamente adquiridos; i) se entiende por comunidad educativa el conjunto de personas e instituciones conformada por estudiantes, educadores, padres de familia o tutores, egresados, directivos y administradores escolares que según sus competencias participan en el diseño, ejecución y evaluación del proyecto educativo institucional; j) se entiende por alumno el sujeto inscripto en una institución educativa formal o no formal con el objeto de participar en un proceso de aprendizaje sistemático bajo la orientación de un maestro o profesor; k) se entiende por educador el personal docente, técnico y administrativo que, en el campo de la educación, ejerce funciones de enseñanza, orientación, planificación, evaluación, investigación, dirección, supervisión, administración y otras que determinen las leyes especiales; y, l) los establecimientos, centros o instituciones educativas son instituciones públicas, privadas y privadas subvencionadas, constituídas con el fin de prestar el servicio público de educación en los términos fijados en esta ley. CAPÍTULO III LOS RESPONSABLES DE LA EDUCACIÓN Artículo 12.-. La organización del sistema educativo nacional es responsabilidad del Estado, con la participación según niveles de responsabilidad de las distintas comunidades educativas. Este sistema abarca a los sectores público y privado, así como al ámbito escolar y extraescolar. Artículo 13.- A los efectos del proceso educativo se integrarán los esfuerzos de la familia, la comunidad, el Estado, los docentes y los alumnos. Artículo 14.- La familia constituye el ámbito natural de la educación de los hijos y del acceso a la cultura, indispensable para el desarrollo pleno de la persona. Se atenderán las situaciones derivadas de la condición de madres

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solteras, padres divorciados, la familia adoptiva, grupos domésticos especiales, huérfanos o niños en situaciones de riesgo. Artículo 15.- El alumno es el sujeto principal del proceso de aprendizaje. Constituirá deber básico de los alumnos el estudio y el respeto a las normas de convivencia dentro de la institución. Artículo 16.- La comunidad contribuirá a mantener el ámbito ético y cultural en el que se desarrolla el proceso educativo, proveerá los elementos característicos que fundamentan la flexibilidad de los currículos para cada región y participará activamente en el proceso de elaboración de sus reglamentaciones, y de las que organizan las gobernaciones y los municipios. Los municipios y los miembros de la comunidad estimularán las acciones de promoción educativa comunal, apoyarán las organizaciones de padres de familia, fomentando la contribución privada a la educación y velando por la función docente informal que cumplen los medios de comunicación social y otras instituciones dentro del ámbito de la Constitución Nacional. Artículo 17.- Está garantizada para todos la libertad de enseñar, sin más requisitos que la idoneidad y la integridad ética. Los docentes participarán activamente en la comunidad educativa. Se entenderá la autorrealización del docente, su dignificación y su capacitación permanente, atendiendo a sus funciones en la educación y a su responsabilidad en la sociedad. Las autoridades educativas promoverán las mejoras de las condiciones de vida, de seguridad social y salario, así como la independencia profesional del docente. Artículo 18.- Las funciones del Estado, en el ámbito de la educación, se ejercen por medio del Ministerio de Educación y Cultura. CAPÍTULO IV DE LA POLÍTICA EDUCATIVA Artículo 19.- El Estado definirá y fijará la política educativa, en consulta permanente con la sociedad a través de sus instituciones y organizaciones involucradas en la educación, respetando los derechos, obligaciones, fines y principios establecidos en esta ley. La política educativa buscará la equidad, la calidad, la eficacia y la eficiencia del sistema, evaluando rendimientos e incentivando la innovación. Las autoridades educativas no estarán autorizadas a privilegiar uno de estos criterios en desmedro de los otros en planes a largo plazo. CAPÍTULO V DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN Y SU EVALUACIÓN Artículo 20.- El Ministerio de Educación y Cultura, las gobernaciones, los municipios y las comunidades educativas, garantizarán la calidad de la educación. Para ello se realizará evaluación sistemática y permanente del sistema y los procesos educativos.

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Artículo 21.- Las instituciones educativas públicas y privadas otorgarán a las autoridades educativas facilidades y colaboración para la evaluación. Artículo 22.- Las autoridades educativas darán a conocer a los maestros, alumnos, padres de familia y a la sociedad en general, los resultados de las evaluaciones que realicen, así como las informaciones globales que permitan medir el desarrollo y los avances de la educación. CAPÍTULO VI DE LA COMPENSACIÓN DE LAS DESIGUALDADES EN LA EDUCACIÓN Artículo 23.- Las autoridades educativas mediante programas de compensación, atenderán de manera preferente a los grupos y regiones que enfrentan condiciones económicas, demográficas y sociales de desventaja. El Estado garantizará la integración de alumnos con condiciones educativas especiales. Estos programas permitirán la equiparación de oportunidades, ofreciendo diferentes alternativas y eliminando las barreras físicas y comunicacionales en los centros educativos públicos y privados, de la educación formal y no formal. Artículo 24.- Se facilitará el ingreso de las personas de escasos recursos en los establecimientos públicos gratuítos. En los lugares donde no existen los mismos o fueran insuficientes para atender la demanda de la población escolar, el Estado financiará plazas de estudios en los centros privados, que serán cubiertas por dichas personas a través de becas, parciales o totales. Artículo 25.- El Ministerio de Educación y Cultura podrá subscribir convenios con gobiernos departamentales o municipales a objeto de coordinar actividades. Del mismo modo lo podrá hacer con otros ministerios. TÍTULO III EDUCACIÓN DE RÉGIMEN GENERAL CAPÍTULO I DESCRIPCIÓN GENERAL Artículo 26.- El sistema educativo nacional incluye la educación de régimen general, la educación de régimen especial y otras modalidades de atención educativa. La educación de régimen general, puede ser formal, no formal y refleja. CAPÍTULO II EDUCACIÓN FORMAL SECCIÓN I ESTRUCTURA

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Artículo 27.- La educación formal se estructura en tres niveles: El primer nivel comprenderá la educación inicial y la educación escolar básica; el segundo nivel, la educación media; el tercer nivel, la educación superior. Artículo 28.- Los niveles y ciclos del régimen general deberán articularse de manera que profundicen los objetivos, faciliten el pasaje y la continuidad, y aseguren la movilidad horizontal y vertical de los alumnos. En casos excepcionales, el acceso a cada uno de ellos no exigirá el cumplimiento de los anteriores, sino su aprobación, mediante la evaluación por un jurado de reconocida competencia. SECCIÓN II EDUCACIÓN INICIAL Artículo 29.- La educación inicial comprenderá dos ciclos. El primer ciclo se extenderá hasta los tres años inclusive, y el segundo hasta los cuatro años. El preescolar, a la edad de cinco años, pertenecerá sistemáticamente a la educación escolar básica y será incluido en la educación escolar obligatoria por decreto del Poder Ejecutivo iniciado en el Ministerio de Educación y Cultura, cuando el Congreso de la Nación apruebe los rubros correspondientes en el Presupuesto General de la Nación. El diseño curricular y los propios de estos dos ciclos serán determinados en la reglamentación correspondiente. Artículo 30.- La educación inicial será impartida por profesionales de la especialidad. En caso de imposibilidad de contar con suficiente personal, se podrán autorizar a profesionales no especializados en la materia para ejercer dicha docencia, con expresa autorización del Vice Ministro de Educación. Artículo 31.- La enseñanza se realizará en la lengua oficial materna del educando desde los comienzos del proceso escolar o desde el primer grado. La otra lengua oficial se enseñará también desde el inicio de la educación escolar con el tratamiento didáctico propio de una segunda lengua. Dentro de la educación inicial, se implementará programas de prevención de dificultades del aprendizaje, así como sistemas de evaluación para la detección precoz de condiciones intelectuales superiores, inferiores y deficiencias sensoriales para tomar medidas oportunas y adecuadas a cada caso. SECCIÓN III EDUCACIÓN ESCOLAR BÁSICA Artículo 32.- La educación escolar básica comprende nueve grados y es obligatoria. Será gratuita en las escuelas públicas de gestión oficial, con la inclusión del preescolar. La gratuidad se extenderá progresivamente a los programas de complemento nutricional y al suministro de útiles escolares para los alumnos de escasos recursos.

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La gratuidad podrá ser ampliada a otros niveles, instituciones o sujetos atendiendo a los recursos presupuestarios. Artículo 33.- Los objetivos de la educación escolar básica serán definidos y actualizados periódicamente por las autoridades oficiales competentes, de acuerdo con la filosofía de la reforma de la educación, las necesidades y potencialidades de los alumnos de ese nivel, así como con la educación media y superior y con los condicionamientos ineludibles de la educación en la región. Artículo 34.- La educación escolar básica comprenderá tres ciclos y se organizará por áreas, que serán obligatorias y tendrán un carácter global e integrador. Las definición de las áreas y sus contenidos serán determinados y revisados periódicamente por el Ministerio de Educación y Cultura. Artículo 35.- La evaluación del tercer ciclo de la educación escolar básica será continua e integradora. Los alumnos que, al terminar el noveno grado, hayan acreditado el logro de los objetivos del tercer ciclo recibirán el título de Graduado en educación escolar básica, que facultará para acceder a la educación media. Todos los alumnos recibirán una acreditación del centro educativo, en la que consten los años cursados y las calificaciones obtenidas en las distintas áreas. Dicha acreditación será acompañada de una orientación para el futuro académico y profesional del alumno, que en ningún caso será prescriptiva y que tendrá carácter confidencial. Artículo 36.- Para los alumnos mayores de dieciséis años que deseen cursar la educación escolar básica podrán establecerse currículos diferenciados que respondan a su nivel de formación. SECCIÓN IV EDUCACIÓN MEDIA Artículo 37.- La educación media comprende el bachillerato o la formación profesional y tendrá tres cursos académicos. Busca como objetivos la incorporación activa del alumno a la vida social y al trabajo productivo o su acceso a la educación de nivel superior. El Estado fomentará el acceso a la educación media previniendo los recursos necesarios para ello. Artículo 38.- La educación media orientará a los alumnos en el proceso de su maduración intelectual y afectiva de manera que puedan integrarse crítica y creativamente en su propia cultura, así como adquirir los conocimientos y habilidades que les permitan desempeñar sus compromisos sociales con responsabilidades y competencia. Artículo 39.- El Ministerio de Educación y Cultura establecerá el diseño curricular con los objetivos y el sistema de evaluación propios de esta etapa, que será organizado por áreas y tendrá materias comunes, materias propias de cada modalidad de formación profesional o de bachillerato y materias optativas.

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Las materias comunes contribuirán a la formación general del alumnado. Las materias propias de cada modalidad de formación profesional o de bachillerato y las materias optativas le proporcionarán una formación más especializada, preparándole y orientándole hacia la actividad profesional o hacia los estudios superiores. Artículo 40.- Los alumnos de formación profesional y los de bachillerato podrán realizar su formación y capacitación con el sistema dual colegioempresa, como pasantía con beca sin vinculación laboral. Artículo 41.- Para enseñar en el último ciclo de la educación escolar básica y en la Educación Media, se requerirá el título de profesor o profesora otorgado en los centros e institutos de formación docente, otros institutos superiores o de universidades reconocidas legalmente. En casos excepcionales expresamente reglamentados podrán ser profesores los egresados provenientes de la Educación Superior, que no cuenten con el título de especialización didáctica correspondiente. Artículo 42.- Los alumnos que cursen satisfactoriamente los tres años de la Educación Media en cualquiera de sus modalidades de bachillerato, recibirán el título de bachiller. Para obtener este título será necesaria la evaluación positiva en todas las materias prescritas en el diseño curricular del Ministerio de Educación y Cultura para todas las instituciones educativas. El título de bachiller facultará para acceder a la formación profesional superior y a los estudios de nivel superior. SECCIÓN V FORMACIÓN PROFESIONAL MEDIA Artículo 43.- Como parte de la formación media, el Ministerio de Educación y Cultura por sí mismo o con la colaboración de otros ministerios e instituciones vinculadas con la capacitación laboral y coordinadas por el mismo Ministerio, ofrecerá oportunidades de profesionalización de distinto grado de calificación y especialidad. La formación profesional media estará dirigida a la formación en áreas relacionadas con la producción de bienes y servicios. Artículo 44.- Para cursar la formación profesional media se requerirá haber concluido los nueve años de la educación escolar básica. No obstante, será posible acceder a la formación profesional específica sin cumplir los requisitos académicos establecidos, siempre que mediante una prueba regulada por el Ministerio de Educación y Cultura, el aspirante demuestre tener la preparación suficiente para cursar con aprovechamiento estas enseñanzas. Para acceder por esta vía a la enseñanza profesional media se requerirá tener cumplidos los diecisiete años de edad. Quienes accedan por esta vía a la formación profesional media, podrán acceder a la educación superior, satisfaciendo pruebas adecuadas de competencia. Artículo 45.- Se admiten los institutos de enseñanza media diversificada que impartirán formación profesional, adecuándose a las condiciones establecidas por esta ley y los reglamentos.

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Artículo 46.- Los estudiantes que hayan concluido una carrera profesional media, recibirán el certificado en la especialidad. Para continuar con estudios del nivel superior, deberán satisfacer las pruebas que garanticen la competencia adecuada, de acuerdo a los reglamentos vigentes. Los que no hayan concluido los tres cursos podrán recibir un certificado para demostrar su nivel de capacitación. SECCIÓN VI EDUCACIÓN SUPERIOR Artículo 47.- La educación superior se ordenará por la ley de educación superior y se desarrollará a través de universidades e institutos superiores y otras instituciones de formación profesional del tercer nivel. Artículo 48.- Son universidades las instituciones de educación superior que abarcan una multiplicidad de áreas específicas del saber en el cumplimiento de su misión de investigación, enseñanza, formación y capacitación profesional y servicio a la comunidad. Artículo 49.- Son institutos superiores, las instituciones que se desempeñan en un campo específico del saber en cumplimiento de su misión de investigación, formación profesional y servicio a la comunidad. Artículo 50.- Son Instituciones de formación profesional del tercer nivel, aquellos institutos técnicos que brindan formación profesional y reconversión permanente en las diferentes áreas del saber técnico y práctico, habilitando para el ejercicio de una profesión. Serán autorizadas por el Ministerio de Educación y Cultura. El título de técnico superior permitirá el acceso al ejercicio de la profesión y a los estudios universitarios o a los proveídos por los institutos superiores, que se determinen, teniendo en cuenta las áreas de su formación académica. Artículo 51.- Entre las instituciones de formación profesional del tercer nivel, el Ministerio de Educación y Cultura deberá priorizar los institutos de formación docente, que se ocuparán de la formación para: a) capacitar a los educadores con la más alta calidad profesional, científica y ética; b) lograr el eficaz desempeño de su profesión en cada uno de los niveles del sistema educacional y en las diversas modalidades de la actividad educativa; c) actualizar y perfeccionar permanentemente a los docentes en ejercicio; y, d) fortalecer su competencia en el campo de la investigación educativa y en el desarrollo de la teoría y la práctica de las ciencias de la educación. Artículo 52.- El ejercicio de la profesión docente se regirá por las normas de la presente ley y por las del Estatuto del Personal de la Educación. Artículo 53.- Las universidades públicas y privadas, así como las instituciones superiores de enseñanza, son parte del sistema nacional de edu-

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cación. Su funcionamiento se adecuará a lo dispuesto por la legislación pertinente. El Consejo Nacional de Educación y Cultura evaluará periódicamente el funcionamiento de estas Instituciones y elevará el correspondiente informe al Congreso Nacional para su oportuna consideración. SECCIÓN VII EDUCACIÓN DE POSTGRADO Artículo 54.- La educación de postgrado estará bajo la responsabilidad de las universidades o institutos superiores, siendo requisito para quienes se inscriban el haber terminado la etapa de grado o acreditar conocimiento y experiencia suficiente para cursar el mismo. Artículo 55.- Será objetivo de la educación de postgrado profundizar y actualizar la formación cultural, docente, científica, artística y tecnológica mediante la investigación, la reflexión crítica sobre la disciplina y el intercambio sobre los avances en las especialidades. CAPÍTULO III EDUCACIÓN NO FORMAL Artículo 56.- Las instituciones de educación no formal podrán ofrecer programas de formación laboral en artes y oficios, de formación académica y en materias conducentes a la validación de niveles y grados propios de la educación formal. Artículo 57.- Las autoridades educativas competentes: a) organizarán o facilitarán la organización de programas de educación no formal estén o no vinculados a la educación formal; b) promoverán acciones de capacitación docente para este servicio; y, c) facilitarán el uso de la infraestructura edilicia y el equipamiento de las instituciones públicas, para la educación no formal sin fines de lucro. CAPÍTULO IV EDUCACIÓN REFLEJA Artículo 58.- El Gobierno Nacional incentivará y fomentará la participación de los medios de información y comunicación social en los procesos de educación permanente y de difusión de la cultura, de acuerdo con los principios y fines de la educación definidos en la presente ley, sin perjuicio de la libertad de prensa y de la libertad de expresión previstas en la Constitución Nacional. Así mismo, adoptará mecanismos y estímulos que permitan la adecuada y eficaz utilización de los medios de comunicación social en favor de la educación.

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CAPÍTULO V DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA Artículo 59.- Se extenderá el acceso a la educación en todos sus niveles a personas que por sus condiciones de trabajo, su ubicación geográfica, su impedimento físico o de edad no pueden asistir a las instituciones de educación formal. El Ministerio de Educación y Cultura promoverá el uso de los medios previstos por la tecnología de las comunicaciones a distancia. La autoridad competente de las telecomunicaciones reservará frecuencias de radio, de televisión por aire, por cable u otro medio similar para desarrollar iniciativas de educación a distancia. Artículo 60.- El Gobierno promoverá y apoyará la educación a distancia de iniciativa privada y reglamentará el currículo, los programas y el sistema de evaluación, para el reconocimiento oficial de los cursos y actividades impartidas y de sus respectivos certificados y títulos.

CAPÍTULO VI EDUCACIÓN PÚBLICA Y PRIVADA Artículo 61.- La educación podrá ser administrada por gestión oficial con la mediación del Ministerio de Educación y Cultura y por gestión privada de personas, empresas, asociaciones o instituciones privadas no subvencionadas o subvencionadas con recursos del Estado. Artículo 62.- Las instituciones educativas privadas que pretendan el derecho de otorgar títulos oficiales, deberán ser reconocidas por las autoridades educativas competentes de la República y estarán sujetas a las exigencias de esta ley y a la supervisión de las autoridades educativas oficiales. Podrán prestar este servicio las iglesias o confesiones religiosas, inscritas en el Registro Nacional de Culto, las fundaciones, sociedades, asociaciones y empresas con personería jurídica, y las personas de existencia visible. Artículo 63.- Dentro del sistema nacional de educación, los responsables de las instituciones educativas privadas podrán crear, organizar y sostener instituciones propias; nombrar y promover a su personal directivo, docente, administrativo y auxiliar, que responda al proyecto educativo de la institución; disponer de la infraestructura edilicia y su equipamiento escolar; participar por propia iniciativa en el planeamiento educativo y en la elaboración de currículos, planes y programas de formación, otorgar certificados y títulos reconocidos, de acuerdo a las disposiciones legales vigentes. Artículo 64.- Las instituciones educativas, dentro de sus fines y de acuerdo a sus posibilidades ofrecerán servicios que respondan a necesidades de la comunidad. Artículo 65.- Los educadores de las instituciones educativas privadas tendrán derecho a los beneficios de la seguridad social, incluyendo la jubilación. Regirán sus contratos por el Código Laboral y el Estatuto del Personal de la Educación en los apartados que les corresponden.

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Artículo 66.- Las instituciones educativas privadas, que cumplan su servicio de función social en los sectores más carenciados y en situaciones de riesgo serán consideradas prioritariamente, a los efectos de la subvención por parte del Estado, entre las instituciones subvencionadas por éste. Dicho aporte de ninguna manera impedirá a los directivos de las instituciones educativas privadas de su responsabilidad y derecho de dirigir y administrar, libremente y por sí mismas, sus propias instituciones. Artículo 67.- El aporte de la administración del Estado para atender el funcionamiento de las instituciones educativas privadas subvencionadas o los salarios de sus educadores, será contemplado en el Presupuesto General de la Nación. Se tendrán en cuenta la función social que estas instituciones cumplen en su zona de influencia, el nivel o clase de establecimiento, los servicios que prestan a la comunidad y la cuota que perciben de sus usuarios. TÍTULO IV EDUCACIÓN DE RÉGIMEN ESPECIAL CAPÍTULO I DE LA EDUCACIÓN ARTÍSTICA Artículo 68.- La educación artística tendrá como finalidad proporcionar a los alumnos una formación artística que garantice la capacidad y la cualificación en el cultivo de las artes. El Ministerio de Educación y Cultura, en cooperación con los gobiernos departamentales, los municipios y la iniciativa privada, fomentará las diversas expresiones del arte. Artículo 69.- Los alumnos podrán, previa orientación y evaluación del profesorado especializado, matricularse simultáneamente en más de una modalidad académica. Artículo 70.- El Ministerio de Educación y Cultura fijará en relación con los objetivos de cada especialidad los aspectos básicos del currículo obligatorio. Artículo 71.- El Ministerio de Educación y Cultura facilitará a los alumnos la posibilidad de realizar los cursos de educación artística de régimen especial y los cursos de educación de régimen general, coordinando ambos tipos de estudios y posibilitando las convalidaciones. Artículo 72.- Para ejercer la docencia en la educación artística, será necesario poseer el título profesional a nivel de licenciatura o su equivalente. En ciertos casos y atendiendo a notorios conocimientos y experiencia suficientes, se autorizará la docencia a personas que carezcan de título profesional. Artículo 73.- La docencia de las materias artísticas en el nivel inicial, en la educación escolar básica y en la educación media podrá estar a cargo de los maestros que hayan egresado de los centros de formación docente.

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SECCIÓN I ARTE DRAMÁTICO, MÚSICA Y DANZA Artículo 74.- El arte dramático, las artes plásticas y diseño, así como el estudio de la música y la danza serán objeto de apoyo y supervisión oficial a través del Ministerio de Educación y Cultura. Las instituciones privadas, difusoras de dichos conocimientos, sólo podrán otorgar certificados o títulos oficiales con autorización del Ministerio de Educación y Cultura. CAPÍTULO II DE LA EDUCACIÓN EN LENGUAS EXTRANJERAS Y DE OTRAS ETNIAS Artículo 75.- Las instituciones públicas o privadas especializadas en el estudio y difusión de lengua extranjera o lenguas de otras etnias de nuestro país, recibirán reconocimiento oficial, sujetas al cumplimiento de la reglamentación establecida al efecto por el Ministerio de Educación y Cultura. TÍTULO V MODALIDADES DE ATENCIÓN EDUCATIVA CAPÍTULO I EDUCACIÓN GENERAL BÁSICA Y LA EDUCACIÓN PERMANENTE Artículo 76.- La educación general básica tendrá por objetivos: a) erradicar el analfabetismo, facilitando la adquisición de las herramientas básicas para el aprendizaje, como la lectura, la escritura, la expresión oral, el cálculo, la solución de problemas y el desarrollo en el pensamiento crítico; b) promover sistemas y programas de formación y reconversión laboral y de desarrollo comunitario, preferentemente bajo la forma de autogestión; c) brindar acceso al sistema educativo nacional a las personas privadas de su libertad en establecimientos carcelarios; d) capacitar laboralmente a aquellas personas que no cursaron la educación escolar básica o, que habiendo cumplido con la misma, desean mejorar su preparación; e) ayudar a la adquisición de conocimientos básicos para orientarse en la realidad, conocer sus leyes e integrarse creativamente a ella; y, f) desarrollar aptitudes y promover los valores que permitan respetar los derechos humanos, el medio ambiente y participar activamente en la búsqueda del bien común. CAPÍTULO II EDUCACIÓN PARA GRUPOS ÉTNICOS Artículo 77.- La educación de los grupos étnicos estará orientada por los principios y fines generales de la educación establecidos en la presente ley. [ 240 ]

Artículo 78.- La educación en los grupos étnicos tendrá como finalidad afianzar los procesos de identidad, e integración en la sociedad paraguaya, respetando sus valores culturales. CAPÍTULO III EDUCACIÓN CAMPESINA Y RURAL Artículo 79.- Las autoridades educativas nacionales, departamentales y municipales proveerán un servicio de educación campesina y rural formal, no formal y refleja. Se buscará la educación del hombre campesino o rural, y la de su familia, ayudándole a su capacitación como agente activo del desarrollo nacional. Este servicio buscará mejorar su nivel y calidad de vida, sus condiciones humanas, ecológicas, de vivienda y trabajo. Se desarrollará la formación técnica en actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, industriales, agroindustriales y otras. CAPITULO IV EDUCACIÓN PARA PERSONAS CON LIMITACIONES O CON CAPACIDADES EXCEPCIONALES Artículo 80.- El Gobierno Nacional por medio del sistema educativo nacional garantizará la formación básica de: a) personas con características educativas individuales significativamente diferentes de las de sus pares; y, b) personas con necesidades educativas especiales: superdotados, con dificultades de aprendizaje, con trastornos de conducta, con trastornos de lenguaje y otros. Artículo 81.- Esta modalidad educativa se orientará al desarrollo del individuo en base a su potencial para la adquisición de habilidades que permitan su realización personal y su incorporación activa a la sociedad. En la medida de lo posible se realizará en forma integrada dentro de las instituciones educativas comunes. Artículo 82.- El contenido especial de los programas de estos servicios, y su orientación técnico-pedagógica, así como el sistema de evaluación y promoción, serán aprobados por el Ministerio de Educación y Cultura. Artículo 83.- El personal docente de esta modalidad educativa deberá contar con una formación especializada. Artículo 84.- El Gobierno Nacional establecerá la política para la prevención, el diagnóstico precoz y el tratamiento de las personas con necesidades especiales. Apoyará igualmente la preparación de la familia y la concientización de la comunidad para favorecer la integración de los excepcionales. CAPÍTULO V EDUCACIÓN PARA LA REHABILITACIÓN SOCIAL Y PREVENCIÓN DE ADICCIONES

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Artículo 85.- La educación para la rehabilitación social será parte integrante del sistema educativo nacional; comprende la educación formal, no formal y refleja, y requiere métodos didácticos, contenidos y procesos pedagógicos acordes con la situación de los educandos. El Ministerio de Educación y Cultura coordinará este servicio conjuntamente con otros ministerios afectados en estos problemas y apoyará los servicios de las organizaciones privadas que trabajan en este campo. Artículo 86.- La educación para la prevención del uso indebido de drogas será también parte integrante del servicio educativo. Abarcará programas educativos, destinados a personas no adictas de la comunidad educativa, pertenezcan éstas a grupos de riesgo o no. Estos programas harán especial énfasis en el sector infanto-juvenil. CAPÍTULO VI LA EDUCACIÓN MILITAR Y LA EDUCACIÓN POLICIAL Artículo 87.- La educación militar y la educación policial se rigen por las disposiciones de leyes para las Fuerzas Armadas y Policiales, en consonancia con los preceptos de la presente ley. El reconocimiento oficial, la homologación y la convalidación de grados y títulos académicos y profesionales de las Fuerzas Armadas y Policiales se regirán por las disposiciones legales. CAPÍTULO VII EDUCACIÓN PARA MINISTROS DE CULTO Artículo 88.- La educación para la formación de ministros de culto de las iglesias y comunidades religiosas, reconocidas oficialmente en el registro del Viceministerio de Culto, se regirá por las normas que dicten sus propias autoridades competentes y las disposiciones de esta ley que le sean aplicables. El reconocimiento oficial, la homologación y la convalidación de grados y títulos académicos se regirán por las disposiciones legales. TÍTULO VI ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL CAPÍTULO I EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA Artículo 89.- El gobierno, la organización y la administración del sistema educativo nacional son responsabilidad del Poder Ejecutivo, en coordinación con los gobiernos departamentales y municipales. Artículo 90.- El Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Educación y Cultura asegurará el efectivo cumplimiento de esta ley y deberá: a) formular las políticas, establecer las metas y aprobar los planes de desarrollo del sector a corto, mediano y largo plazo, en coordinación con

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el Consejo Nacional de Educación y de acuerdo con las leyes emanadas del Poder Legislativo; b) promover la descentralización de los servicios educativos, apoyando y asesorando a los gobiernos departamentales y municipales; c) dirigir la administración del sistema educativo nacional y coordinar mediante el Viceministerio de Educación y el de Cultura, además de las direcciones generales y departamentos ministeriales u organismos que hagan sus veces, las acciones y programas educativos y culturales del Estado; d) estimular y desarrollar programas de investigación educativa, científica y tecnológica, en coordinación con los programas de las universidades, de los institutos superiores, de organismos específicos oficiales y centros privados de investigación; e) gestionar programas de cooperación técnica y financiera nacionales e internacionales para promover la calidad de la educación; f) promover el uso de los medios de comunicación social, oficiales y privados, para la extensión cultural y la difusión de programas de educación formal, no formal y refleja o informal; y, g) elaborar cada año una memoria sobre el proceso y situación de la educación, recogiendo la evaluación del sistema educativo nacional. Artículo 91.- La autoridad superior del ramo es el ministro responsable de la organización y funcionamiento del Ministerio de Educación y Cultura. Sus atribuciones y deberes son: a) definir y desarrollar las políticas de educación y cultura, integradas con las de la juventud y deportes, de acuerdo con los principios previstos en la Constitución Nacional y en esta ley; b) aprobar los proyectos, planes y programas oficiales que deben aplicarse a nivel nacional. Los planes departamentales y municipales que en todos los casos no podrán contradecir los planes nacionales, solo serán aprobados previo dictamen del Ministerio de Educación y Cultura; c) crear o clausurar instituciones o establecimientos del Estado, destinados a las actividades de su ramo, de acuerdo con los reglamentos respectivos y las leyes pertinentes; y, d) coordinar las actividades de educación públicas desde su propio ministerio o desde cualquier otro ministerio de la administración del Estado. SECCIÓN I EL CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIÓN Y CULTURA Artículo 92.- El Consejo Nacional de Educación y Cultura es el órgano responsable de proponer las políticas culturales, la reforma del sistema educativo nacional y acompañar su implementación en la diversidad de sus elementos y aspectos concernientes. Artículo 93.- Compete al Ministerio de Educación y Cultura y al Consejo Nacional de Educación y Cultura garantizar la continuidad de los planes

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de educación a mediano y largo plazo, así como asegurar la coherencia y coordinación entre todas las instancias administrativas e instituciones del Estado que prestan servicios de educación y cultura. Artículo 94.- Se regirá por la presente ley y los reglamentos que se dicten, debiendo actuar en estrecha relación con el Ministerio de Educación y Cultura, así como con otras instituciones oficiales que actúan en el campo de la educación. Gozará de autonomía funcional. Artículo 95.- El Consejo Nacional de Educación y Cultura tendrá como objetivos principales: a) participar en la formulación de la política cultural y educativa nacional, en diálogo con el Ministro de Educación y Cultura y presentándole formalmente sus propuestas; b) cooperar en su ejecución a corto, mediano y largo plazo; c) colaborar para la coordinación entre los diferentes sectores y niveles de las diversas instancias administrativas, que se ocupan de la educación y la cultura; y, d) evaluar periódicamente e informar al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo sobre la situación y evolución del sistema educativo nacional, por los conductos correspondientes. Artículo 96.- Son funciones principales del Consejo Nacional de Educación y Cultura: a) asesorar en lo atingente a la implementación de la política educativa y cultural del país; b) proponer al Ministro de Educación y Cultura las acciones y medios que ayuden a la corrección de los defectos del sistema, a la solución de los problemas, y a desarrollar y mejorar la educación en todo el país; c) elaborar y actualizar los diagnósticos de la situación general de la educación y la cultura; d) acompañar la actualización permanente de la educación; e) dictaminar sobre el desarrollo de las instituciones de educación superior; y, f) asesorar en la formulación de la política nacional referente a la investigación científica y tecnológica, en coordinación con los organismos competentes. Artículo 97.- Los miembros del Consejo Nacional de Educación y Cultura serán doce, elegidos por su idoneidad, honestidad y relevancia intelectual, entre especialistas de nivel superior en la ciencia de la educación y del ámbito de la cultura, así como de otros profesionales de diversos ramos relacionados con la educación y la cultura, que se destaquen por su aporte a las mismas. Artículo 98.- El Ministro de Educación y Cultura es miembro nato de dicho Consejo y lo preside durante el tiempo que permanezca en el ejercicio de sus funciones en el Ministerio.

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Artículo 99.- Los miembros del Consejo Nacional de Educación y Cultura serán elegidos y renovados parcial y sucesivamente cuatro cada tres años, siendo elegidos ellos por el Presidente de la República, oído el parecer de las Comisiones de Cultura y Educación de ambas Cámaras del Congreso Nacional. Artículo 100.- Los miembros del Consejo Nacional de Educación y Cultura que no sean funcionarios a sueldo del Estado, serán retribuidos con sueldos fijados en el Presupuesto General de Gastos de la Nación. Artículo 101.- El Consejo Nacional de Educación y Cultura elaborará anualmente el presupuesto de gastos para su funcionamiento, que será incluido en el Presupuesto anual del Ministerio de Educación y Cultura. Dicho Ministerio le proveerá de toda la información, medios y recursos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones. Artículo 102.- El Consejo Nacional de Educación y Cultura dictará su propio reglamento interno. SECCIÓN II EL VICEMINISTERIO DE EDUCACIÓN Artículo 103.- El Viceministro de Educación, bajo las directivas del Ministro de Educación y Cultura, será responsable de ejecutar y administrar las políticas del Estado para la educación y el desarrollo educativo del país, coordinando y animando todos los servicios educativos, sean públicos o privados. Artículo 104.- El Viceministro de Educación tiene como funciones: a) asesorar técnicamente al Ministro de Educación y Cultura en los aspectos de su competencia y proponer las políticas educativas, que han de implementarse a corto, mediano y largo plazo; b) coordinar las estrategias, priorizar los planes y administrar la gestión de la educación nacional, a través de las direcciones generales y los departamentos o unidades bajo su responsabilidad; c) evaluar, supervisar y controlar las tareas encomendadas a las direcciones generales y departamentos ministeriales o unidades bajo su responsabilidad; d) presidir las sesiones con los directores generales y directores de departamentos del Viceministerio y participar de las sesiones de trabajo técnico con el Consejo Nacional de Educación y Cultura o en otras sesiones de trabajo encomendadas por el Ministro de Educación y Cultura; e) en ausencia del Ministro de Educación y Cultura, firmará los acuerdos o convenios en nombre de la Institución, y lo representará en aquellos eventos que el mismo lo designe; f) coordinar la comunicación entre las direcciones generales, departamentos ministeriales y unidades administrativas dependientes del Viceministerio de Educación; g) velar por el cumplimiento de las disposiciones referentes al ámbito educativo; y,

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h) mantener permanente comunicación con el Viceministerio de Cultura, el de la Juventud y el Consejo Nacional de Deportes, con el objeto de coordinar su trabajo. SECCIÓN III EL VICEMINISTERIO DE CULTURA Artículo 105.- El Ministerio de Educación y Cultura, mediante el Viceministerio de Cultura será responsable de la formulación y administración de las políticas culturales a nivel nacional. Artículo 106.- El Viceministerio de Cultura contará con un Consejo Asesor de Cultura, nombrado por decreto del Poder Ejecutivo, a propuesta del Viceministro. Dicho Consejo prestará asesoramiento en todo lo concerniente al ámbito cultural, propondrá planes y acciones de desarrollo y promoverá la animación y coordinación de los diferentes exponentes de quehacer cultural. Artículo 107.- El Viceministerio de Cultura tendrá definidas sus responsabilidades, funciones, acciones y administración por una ley nacional de cultura, en consonancia con la presente ley. SECCIÓN IV ESTRUCTURA DEL MINISTERIO: VICEMINISTERIOS, DIRECCIONES, DEPARTAMENTOS, UNIDADES TÉCNICAS Y ADMINISTRATIVAS Y SUS FUNCIONES Artículo 108.- La Ley Orgánica del Ministerio de Educación y Cultura establecerá la estructura general del mismo, la creación de otros viceministerios que fueren necesarios, así como las direcciones u órganos y sus respectivas funciones. SECCIÓN V LA SUPERVISIÓN EDUCATIVA Artículo 109.- El Ministerio de Educación y Cultura tiene la responsabilidad de la supervisión educativa para inspección y apoyo administrativo y técnico pedagógico de las instituciones públicas y privadas. La supervisión será ejercida por supervisores de control y apoyo administrativo y supervisores de apoyo técnico pedagógico. El Ministerio de Educación y Cultura reglamentará el ejercicio de dichas funciones. Artículo 110.- El supervisor será designado por concurso público y durará en el cargo seis años, pudiendo ser reelecto. SECCIÓN VI ORGANISMOS E INSTITUCIONES DEPENDIENTES DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA Artículo 111.- El Ministerio de Educación y Cultura reglamentará las instituciones y organismos que dependen del mismo. [ 246 ]

CAPÍTULO II LAS ACTIVIDADES EDUCATIVAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES Y DE LOS MUNICIPIOS Artículo 112.- El Ministerio de Educación y Cultura y los gobiernos departamentales y municipales establecerán el modo de coordinación de los servicios de educación y cultura que corresponda a cada una de ellas según su jurisdicción, en consonancia con los términos de esta ley. CAPÍTULO III LOS CONSEJOS DEPARTAMENTALES DE EDUCACIÓN Artículo 113.- El Ministerio de Educación y Cultura creará Consejos Departamentales de Educación en todos los departamentos del país, en coordinación con las gobernaciones. TÍTULO VII RÉGIMEN ESCOLAR CAPÍTULO I EL AÑO LECTIVO: ADMISIÓN Y MATRÍCULA Artículo 114.- El año lectivo, en la educación escolar básica, media y profesional tendrá como mínimo doscientos días laborales contando cada día con no menos de cuatro horas en los cuales no se incluyen los días de exámenes. Artículo 115.- El Ministerio de Educación y Cultura determinará los aspectos relativos a la administración escolar en los centros educativos públicos y concertará con los centros educativos privados sobre los aspectos que, según las leyes vigentes, requieren de aprobación ministerial. Fijará las fechas de admisión y matrícula de los centros educativos públicos, el calendario anual y el horario de trabajo diario para los diversos turnos y definirá los períodos escolares y los días de descanso. Atenderá siempre con la diversidad de circunstancias, características y ciclos de producción y cosecha agrícola de los departamentos. Artículo 116.- La admisión de los alumnos en los diversos niveles y modalidades del sistema educativo nacional se regirá por esta ley y los reglamentos correspondientes. Las instituciones privadas podrán agregar en su reglamento interno las condiciones que estimen convenientes de acuerdo con las características educativas de la institución. CAPÍTULO II LOS CURRÍCULOS, PLANES Y PROGRAMAS Artículo 117.- El Ministerio de Educación y Cultura diseñará los lineamientos generales de los procesos curriculares, definiendo los mínimos exigibles del currículo común para el ámbito nacional. En su decisión tendrá en cuenta la descentralización, la necesidad de la pertinencia curricular y el derecho de las comunidades educativas.

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En la elaboración de los planes y programas el Ministerio consultará especialmente a los gobiernos departamentales y a las instituciones educativas públicas y privadas. CAPÍTULO III DE LA EVALUACIÓN EDUCACIONAL Artículo 118.- El Ministerio de Educación y Cultura establecerá sistemas de evaluación de la educación, tanto a los que corresponda a la educación de régimen general, como a la educación de régimen especial. Tendrá por objeto velar por el cumplimiento de los fines y la calidad de la educación. CAPÍTULO IV LA ORIENTACIÓN Y EL BIENESTAR ESTUDIANTIL Artículo 119.- La orientación educacional es un derecho del alumno, estará incluida en la actividad educativa de cada centro. Será ejercida por educadores orientadores, cuyas funciones estarán definidas por su reglamento correspondiente. Artículo 120.- El Ministerio de Educación y Cultura celebrará acuerdos con museos, bibliotecas, instituciones de carácter cultural, científico, artístico, deportivo y recreativo, con el objeto de facilitar la participación de los estudiantes. CAPÍTULO V RECONOCIMIENTO, CERTIFICADOS Y TÍTULOS OFICIALES Artículo 121.- El Ministerio de Educación y Cultura reconocerá los correspondientes certificados o títulos expedidos en las condiciones previstas por la presente ley por las instituciones educativas públicas y privadas a los alumnos que hubiesen cumplido con la totalidad de las exigencias prescriptas para todos los grados o niveles del sistema educativo nacional. Artículo 122.- El Ministerio de Educación y Cultura reglamentará el reconocimiento, homologación o convalidación de los títulos obtenidos en el país o en otros países. Artículo 123.- Las instituciones de educación no formal podrán expedir certificados que reflejen el reconocimiento de los estudios y capacidades adquiridas en su correspondiente proceso de educación. Artículo 124.- El Ministerio de Educación y Cultura tendrá a su cargo lo concerniente al registro y control de títulos y certificados de estudios, con el fin de garantizar su validez y poder otorgar la certificación y titulación oficial o facilitar otras credenciales de carácter académico.

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TÍTULO VIII LOS MIEMBROS DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA CAPÍTULO I DE LOS EDUCANDOS SECCIÓN I DERECHOS Y OBLIGACIONES Artículo 125.- Son derechos del alumno: a) ser respetado en su dignidad, en su libertad de conciencia y en todos sus otros derechos, según estado y edad; b) recibir una educación de calidad con el objeto de que pueda alcanzar el desarrollo de sus conocimientos, habilidades y valores con sentido de responsabilidad y solidaridad social; c) recibir orientación social, académica, vocacional, laboral y profesional, que posibiliten su inserción en la sociedad, en el mundo del trabajo o en la prosecución de sus estudios; d) integrar libremente asociaciones, cooperativas, clubes, centros estudiantiles u otras organizaciones comunitarias, legalmente constituidas; e) ser evaluado en sus desempeños y logros, así como solicitar y recibir información de tales evaluaciones por sí mismo y/o por sus padres o tutores según la edad; f) ser atendido y desarrollar sus actividades educativas en edificios que respondan a las normas mínimas de sanidad y seguridad, y que cuenten con las instalaciones y equipamiento que posibiliten la calidad de las relaciones humanas y del servicio educativo; y, g) ser beneficiado con becas y otras ayudas. Artículo 126.- Es deber del alumno el estudio, cumpliendo con las exigencias que determine la ley y los reglamentos. SECCIÓN II LAS ORGANIZACIONES ESTUDIANTILES Artículo 127.- Las organizaciones estudiantiles de educación escolar básica y media se regirán por estatutos aprobados por las autoridades de la institución. Artículo 128.- Los representantes y autoridades elegidas entre los alumnos tendrán como función el promover el cumplimiento de los derechos y deberes de los educandos como miembros de la comunidad educativa. CAPÍTULO II DE LOS PADRES O TUTORES DE LOS EDUCANDOS SECCIÓN I RESPONSABILIDADES, DERECHOS Y OBLIGACIONES Artículo 129.- Los padres o tutores de alumnos tienen derecho a:

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a) ser reconocidos como agentes naturales y primarios de la educación; b) que sus hijos o menores bajo su tutela reciban la educación escolar básica y que ésta sea gratuita. En caso de que se trate de hijos o menores bajo su tutela en situación excepcional, deberán recibir educación especial; c) elegir para sus hijos o menores bajo su tutela la institución educativa cuya orientación responda a sus convicciones filosóficas, éticas o religiosas; d) asociarse y organizarse como cuerpo colegiado de padres y tutores con el objeto de colaborar con el Estado y con el resto de la comunidad educativa en la mejor formación de los alumnos; y, e) ser informados y orientados en forma periódica acerca de la evolución, evaluación y resultados del proceso educativo de sus hijos o menores bajo su tutela. Artículo 130.- Los padres o tutores están obligados a: a) que sus hijos o menores bajo su tutela reciban la educación escolar básica obligatoria; b) colaborar con las autoridades y demás miembros de la comunidad educativa institucional para el mejor desarrollo de los planes, programas y actividades educativas, respetando la responsabilidad profesional del docente; c) acompañar y apoyar la evolución del proceso educativo de sus hijos o menores en tutoría; y, d) respetar y hacer respetar a sus hijos o menores en tutoría, las normas de convivencia de la institución educativa. CAPÍTULO III DE LOS EDUCADORES SECCIÓN I LA FORMACIÓN Y PERFECCIONAMIENTO Artículo 131.- Se reconoce el carácter profesional de los educadores. Los mismos deberán ser egresados de los centros de formación docente, institutos superiores o universidades, con planes y programas de formación o perfeccionamiento en ciencias de la educación, que responden a los niveles y requisitos exigidos por las autoridades y las leyes o reglamentos competentes. Artículo 132.- El Ministerio de Educación y Cultura establecerá programas permanentes de actualización, especialización y perfeccionamiento profesional de los educadores. SECCIÓN II EL EJERCICIO DE LA PROFESIÓN DE EDUCADOR Artículo 133.- El ejercicio de la profesión de educador estará a car-

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go de personas de reconocido comportamiento ético y de idoneidad comprobada, provistas de título profesional correspondiente, conforme a lo prescrito en la legislación correspondiente. Artículo 134.- En caso de no contarse con personal titulado en educación, se podrán designar interinamente para los cargos, a personas de reconocida solvencia intelectual, previo el cumplimiento de lo establecido para la selección del personal. Artículo 135.- Los educadores tienen derecho a: a) un tratamiento social y económico acorde con su función; b) ingresar al ejercicio de la profesión mediante un sistema de concursos; c) ascender en la carrera docente, atendiendo a sus méritos y su actualización profesional; d) ejercer su profesión sobre la base de la libertad de enseñanza, en el marco de las normas pedagógicas y curriculares establecidas por la autoridad competente; e) ejercer su profesión en edificios escolares que reúnan las condiciones mínimas de seguridad, salubridad e idoneidad para su función, de acuerdo a las exigencias de la calidad de vida y educación; f) recibir los beneficios de la seguridad social para sí y su familia y los de la jubilación; g) asociarse y participar en organizaciones gremiales y sindicales; y, h) los deberes contemplados en las leyes laborales y el Estatuto del Personal de la Educación. Artículo 136.- Son deberes de los profesionales de la educación: a) acatar las normas del sistema educativo nacional, las de convivencia y el reglamento interno de la institución en que se integran; b) respetar la dignidad, la integridad y la libertad de los alumnos y de los demás miembros de la comunidad educativa, en el marco de la convivencia; c) colaborar solidariamente en los proyectos, programas y actividades de la comunidad educativa; d) desarrollar su formación y actualizarse permanentemente en el ámbito de su profesión; y, e) los deberes contemplados en las leyes laborales y el Estatuto del Personal de la Educación. SECCIÓN III EL ESTATUTO DEL PERSONAL DE LA EDUCACIÓN Artículo 137.- El estatuto del personal de la educación será definido en una ley especial acorde con esta ley.

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CAPÍTULO IV DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO Y AUXILIAR DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS SECCIÓN I RESPONSABILIDADES Y FUNCIONES Artículo 138.- El director es la autoridad responsable de la institución educativa, y quien la dirige y administra. Las instituciones educativas contarán con personal administrativo y auxiliar competente e idóneo. Sus funciones, derechos y obligaciones quedarán definidos en las leyes, estatutos y reglamentos correspondientes. SECCIÓN II LAS ASOCIACIONES DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO Y AUXILIAR Artículo 139.- El personal administrativo y auxiliar podrá asociarse, agremiarse o sindicalizarse atendiendo el ámbito de sus intereses, funciones y responsabilidades, de acuerdo con las leyes laborales vigentes. TÍTULO IX LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS CAPÍTULO I DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS Artículo 140.- Las instituciones educativas privadas para ser oficialmente reconocidas, deberán tener licencia de funcionamiento otorgado por el Ministerio de Educación y Cultura y disponer de instalaciones físicas, estructura administrativa y medios educativos adecuados. Artículo 141.- El Ministerio de Educación y Cultura, establecerá los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección necesarios para dicho reconocimiento de acuerdo a los principios democráticos, en diálogo con las instituciones educativas privadas. Artículo 142.- El Ministerio de Educación y Cultura podrá autorizar a institutos superiores, universidades u otras instituciones privadas de reconocido nivel científico, la creación de centros educativos que exploren e investiguen la aplicación de nuevos paradigmas pedagógicos. En dichos casos el Ministerio podrá otorgar el reconocimiento para la concesión de títulos oficiales. CAPÍTULO II LA COMUNIDAD EDUCATIVA DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE EDUCACIÓN INICIAL, EDUCACIÓN ESCOLAR BÁSICA Y MEDIA Artículo 143.- La dirección del establecimiento o institución educativa promoverá la organización de la asociación de padres y la de alumnos, y

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apoyará la creación de la asociación de educadores profesionales de la institución, así como la del personal administrativo y auxiliar, con criterios y prácticas educativas democráticas. Artículo 144.- Las asociaciones citadas en el artículo anterior, integradas participativamente en la institución como comunidad educativa, podrán contribuir al mantenimiento y desarrollo de la institución y a mejorar la calidad de la educación. TÍTULO X FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN CAPÍTULO I RECURSOS ESTATALES Artículo 145.- La asignación presupuestaria para la educación, en ningún caso podrá ser menor al veinte por ciento del Presupuesto General de Gastos de la Nación. El Estado, por medio de dicho presupuesto, proveerá los bienes y recursos necesarios para: a) el funcionamiento del Ministerio de Educación y Cultura y el Consejo Nacional de Educación y Cultura, la investigación educativa y los demás servicios del Ministerio; b) el funcionamiento, equipamiento, mantenimiento y desarrollo de los establecimientos educativos públicos; c) la creación de nuevas instituciones educativas públicas; d) el crecimiento vegetativo del sistema educativo nacional en el ámbito de la educación formal, de la no formal y de la refleja; e) las ayudas convenidas a las instituciones privadas, en lo previsto en esta ley; y, f) cuanto sea necesario para el desarrollo educativo sostenible y la actualización permanente de las educadoras y educadores y del sistema educativo nacional en general. Artículo 146.- El sistema educativo nacional contará además con los aportes oficiales de las gobernaciones y de los municipios, de acuerdo a las políticas de descentralización y la administración de sus presupuestos. Artículo 147.- El Ministerio de Educación y Cultura con acuerdo del Ministerio de Hacienda podrá vender a terceros, documentos de información o materiales de recursos didácticos de propia producción. Artículo 148.- En la asignación de recursos se dará prioridad a la educación de los sectores marginales de la población, al sector rural, a las áreas urbanas marginales y a las zonas fronterizas. CAPÍTULO II FINANCIACIÓN DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS PÚBLICAS DE GESTIÓN PRIVADA Artículo 149.- El Estado, por la mediación del Ministerio de EducaReflexiones para políticas sociales y territoriales

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ción y Cultura, buscará y concertará con las instituciones educativas privadas que cumplen la función social del servicio educativo a comunidades y ciudadanos con necesidades básicas insatisfechas, el modo de financiar y de hacer realidad para ellos la gratuidad de la educación escolar básica. Artículo 150.- Las instituciones educativas privadas estarán exentas de todo tipo de tributos. Las mismas podrán presentar anualmente al Ministerio de Educación y Cultura sus solicitudes de fondo para becas a personas de menores recursos o características intelectuales excepcionales para su consideración en el Presupuesto de Educación. CAPÍTULO III RECURSOS DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA Artículo 151.- El reglamento interno o las normas de convivencia de cada institución y los estatutos correspondientes de las asociaciones de padres, profesores administrativos, alumnos de la comunidad educativa institucional, determinarán el modo de administración y uso de los fondos y recursos que puedan aportar los miembros de tales asociaciones a la institución y el sistema de contraloría de los mismos. Artículo 152.- Las donaciones privadas que se destinen a la educación se considerarán gasto público social y podrán ser deducidos de impuestos. Artículo 153.- Las empresas deberán dar facilidades a sus trabajadores en orden a su capacitación y perfeccionamiento profesional. El Ministerio de Educación y Cultura creará programas especiales y formalizará convenios con empresas a objeto de obtener su cooperación para instituciones educativas, programas de pasantías para educación técnica, capacitación en sistema dual, actividades culturales e investigación científica. CAPÍTULO IV ESTÍMULOS ESPECIALES Artículo 154.- El Estado establecerá por medio de sus instituciones estímulos y apoyos creando líneas de crédito, donaciones, becas para alumnos y educadores profesionales, especialmente para aquellos que trabajan en zonas de incomodidad relativa. Artículo 155.- El Estado establecerá estímulos para las instituciones educativas públicas y privadas, y para centros de educación no formal, con destino a programas de: a) investigación en la cultura, la educación, la ciencia y la tecnología; b) ampliación de cobertura educativa presencial o a distancia; c) construcción, adecuación de infraestructuras, instalaciones deportivas y artísticas; d) creación o mejora de bibliotecas, talleres y laboratorios; y, e) materiales y equipos didácticos;

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Sobre todo cuando se trata de servicios de carácter solidario, comunitario y cooperativo con sectores marginales o para comunidades del sector rural, áreas urbanas marginales y zonas fronterizas. Artículo 156.- El Ministerio de Educación y Cultura implementará el sistema de becas oficiales de perfeccionamiento en el exterior dedicadas a la investigación y a la docencia. TÍTULO XI DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y COMPLEMENTARIAS Artículo 157.- El actual Consejo Asesor de la Reforma Educativa asumirá transitoriamente las funciones del Consejo Nacional de Educación y Cultura. Artículo 158.- Los miembros del Consejo Nacional de Educación y Cultura serán designados según se establece en el artículo correspondiente, a partir del principio del período legislativo de 1998. Artículo 159.- Las instituciones actualmente dependientes del Ministerio de Educación y Culto que no estuviesen mencionadas en esta ley, seguirán dentro de la estructura de dicho Ministerio de Educación y Cultura hasta tanto las leyes determinen los nuevos términos de su vinculación en el ámbito de la función pública del Estado. Artículo 160.- Deróganse todas las disposiciones legales contrarias a la presente ley. Artículo 161.- Comuníquese al Poder Ejecutivo. Aprobado el Proyecto de Ley por la Honorable Cámara de Diputados, a veintiún días del mes de abril del año un mil novecientos noventa y ocho, y por la Honorable Cámara de Senadores, a catorce días del mes de mayo del año un mil novecientos noventa y ocho, quedando sancionado el mismo, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 207, numeral 1 de la Constitución Nacional.

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Identificación y caracterización de los núcleos rurales urbanizados como factores de equilibrio territorial

Oscar Vázquez Molas

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Oscar Vázquez Molas Arquitecto. Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Asunción (UNA). Maestría en Diseño y Planificación Urbana por el College of Architecture and Urban Planning, University of Washington, Seattle, Washington. Beca Fulbright-LASPAU, Latin American Scholarship Program for American Universities.

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Introducción

El siguiente es un informe final del proyecto de investigación sobre identificación y caracterización de los núcleos rurales urbanizados como factores de equilibrio territorial. El análisis toma como caso de estudio el distrito de Concepción y, más específicamente, el área rural, concentrándose en aquellos núcleos de población con cierta relevancia –ya sea poblacional, cuantitativa o morfológica funcional–, en vista a proponer una metodología para su caracterización e identificación. La investigación parte de la hipótesis que el paulatino despoblamiento del medio rural y el desequilibrio en la provisión de servicios y beneficios –concentrados exclusivamente en el centro urbano principal–, se debe a una falta de caracterización y consolidación de los núcleos poblacionales ubicados en zonas rurales, que promueva una efectiva redistribución de los recursos. La problemática que se pretende intervenir es la siguiente: 1. Inexistencia de antecedentes de delimitación física de núcleos de población desprendidos del casco urbano central del distrito. Como regla, un municipio se compone de un centro urbano importante, absorbente y el resto es rural (esto es válido en municipios que todavía conservan áreas rurales). No existen municipios que tengan delimitados como zonas urbanas –además del centro principal– otros núcleos poblacionales relacionados funcionalmente pero separados entre sí por zonas rurales. La experiencia de Concepción puede sentar precedentes al respecto. 2. Falta de criterios técnicos, legales y administrativos para definir el carácter urbano o rural de los Núcleos Urbanos Comunales. a. En términos técnicos, no existen parámetros para determinar cuando un asentamiento adquiere relevancia y se convierte en un centro urbano-rural, con características singulares y funcionamiento semi-autónomo del centro urbano principal. Estos parámetros deberán ser definidos a partir de indicadores geográficos, demográficos, funcionales (tipo de programas, extensión territorial, densidad poblacional, etc.) y de necesidades de provisión de servicio. b. En el aspecto administrativo, la estructura organizativa del país se refleja en menor escala en la gestión del territorio municipal, donde el centro urbano principal concentra la mayor parte de funciones y servicios. A pesar del potencial como

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concentrador intermedio de servicios al área rural, los Núcleos Urbanos Comunales no forman parte estructural en la administración del territorio. Si bien aparecen centros secundarios con cierta relevancia, que podrían balancear el peso del centro, haría falta establecer criterios para conformar unidades administrativas mínimas, orientadas hacia la policentralidad de los municipios con cierta complejidad de estructuración territorial, como el de Concepción. c. La falta de criterios legales en la definición de un núcleo urbano desprendido del centro principal se refleja en los conflictos de categorización tributaria del sistema catastral del municipio, repercutiendo consecuentemente en la capacidad de recaudación municipal. Existen varios ejemplos de propiedades que, por su ubicación, poseen características que son más propias de un medio urbano; pero siguen tributando como si fuesen rurales. 3. Escasa capacidad de la municipalidad para ofrecer servicios, debido a la ubicación alejada del perímetro urbano, poca extensión territorial y baja cantidad de contribuyentes que justifiquen la provisión de dichos servicios. 4. Desvinculación en la estructura territorial y funcional de los Núcleos Urbanos Comunales en relación al centro urbano principal. Muchas veces se conectan funcionalmente mejor con otros centros urbanos, sin que administrativamente dependan de aquel. La metodología aplicada para el análisis de dichos núcleos tiene tres instancias y se apoya en los insumos de datos provistos por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) e información cartográfica disponible para el área de estudio. En una primera fase, por lo tanto, se utilizan los datos censales para describir la composición cuantitativa del distrito y seleccionar indicadores para establecer umbrales mínimos de caracterización urbana. Posteriormente, en base a la información cartográfica se analiza la distribución poblacional en el territorio, la concentración relativa de población en los núcleos, la presencia y concentración (o distribución) de servicios públicos; con el objeto de complementar, confrontar, o comparar espacialmente la información provista por los datos censales. A partir del cruce de estos dos análisis, se eligen –entre todas las localidades– aquellas que cuantitativamente (cantidad de habitantes) o cualitativamente (disponibilidad de servicios, aspectos morfológicos presentes, etc,) sugieren la presencia de cierto proceso de consolidación como núcleo urbanizado. Este proyecto se orienta a la caracterización de los Núcleos Rurales Urbanizados, para una mejor articulación funcional del territorio y para generar indicadores que permitan definir el carácter rural o urbano de dichos centros, que conforman la estructura territorial del municipio. Esto permitirá: • mejorar la calidad de gestión territorial del municipio de Concepción, abarcando de manera eficiente toda su extensión; [ 260 ]

• sentar bases para una descentralización efectiva de la administración municipal, al trasladar funciones y servicios hacia el “interior” del territorio; • compensar el desequilibrio del presupuesto municipal, cuyo destino es mayoritariamente urbano.

Aclaraciones preliminares La intención del presente trabajo es desarrollar una metodología de análisis para la caracterización de los núcleos poblacionales ubicados en áreas rurales y fuera de las áreas urbanas principales del distrito de Concepción, que se encuentran en una particular etapa de transformación o consolidación, situándose más identificados como urbanos que como rurales. El análisis parte de la caracterización de la unidad: el núcleo poblacional originario; su proceso de transformación –cuantitativo o cualitativo– y la tendencia de esta transformación, que –como hipótesis– se define como urbana y se agrega como una característica que identifica al núcleo volviéndolo “urbanizado”. La propuesta de analizar los núcleos rurales como entidades identificables, por lo tanto, implica la descripción de un estado singular de un proceso de transformación y estructuración de maneras de apropiación del territorio. En un extremo, se sitúan los núcleos poblacionales (originariamente conformados por una necesidad específica, ya sea estratégica, económica o política). En el otro extremo se sitúa lo urbano, hacia donde –como hipótesis– tiende a transformarse toda concentración poblacional. Es, por tanto, una descripción que requiere predefinición de tres aspectos: • caracterización de los núcleos originarios como punto de partida; • caracterización de lo urbano hacia donde se transforma; • caracterización del proceso de transformación y, principalmente, del momento en que deja de tener un carácter para convertirse en otro. La idea subyacente de identificar el umbral o el límite donde se materializa el cambio de lo rural a lo urbano, a través de un proceso temporal, implica metodológicamente caracterizar tipológica y morfológicamente el núcleo originario objeto de estudio; definir en estos mismos términos el concepto de lo urbano hacia donde tiende su transformación, para finalmente describir los procesos –tanto espaciales como temporales– de dichos cambios. Para definir los límites espaciales, por lo tanto, se deben encontrar los indicadores morfológicos y urbanísticos que puedan determinar donde tal o cual núcleo deja de ser rural para convertirse en urbano, y los temporales para determinar cuando deja de ser rural para consolidarse como un centro con características urbanas.

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El presente trabajo se limita solamente al análisis de algunos elementos o procesos presentes, y no de la totalidad o complejidad del fenómeno de transformación urbano-rural. Estos criterios están adaptados a una particular disponibilidad e interpretación de los datos cuantitativos y a la visión desde la perspectiva espacial, geográfica o –más precisamente– la interpretación y superposición de información cartográfica. El análisis se apoya en los datos censales, que ayudan a describir la composición y distribución de la población en el territorio predefinido: la comparación de estos datos en retrospectiva describen –hasta cierto punto– los cambios cuantitativos de la población o densidad. En un segundo nivel, o a una escala de relaciones territoriales, este estudio ubica a estos núcleos en relación a procesos de ocupación del territorio, ligado a condicionantes –geográficos, económicos y estratégicos– que motivaron su aparición, consolidación o decadencia. En la cartografía se apoya el análisis de los factores espaciales (proximidad o lejanía a otros centros más importantes) y naturales (presencia de factores geográficos como cursos de agua y divisoria de cuencas, que posibilitan o alientan el desarrollo o estancamiento de los núcleos). Por último, la superposición de la información cartográfica y censal provee una visión clara de la distribución espacial de la población en el territorio. El objetivo principal consiste en establecer las bases para la identificación y caracterización de aquellos núcleos poblacionales del área rural del distrito de Concepción, principalmente aquellos que están pasando por un proceso de transformación, en el cual –alejándose de su carácter predominantemente rural– van lentamente adquiriendo elementos mas identificados con lo urbano. Los límites de lo urbano y lo rural La complejidad de criterios para definir la ciudad, lo urbano y lo rural –en general, y en particular en América Latina– se debe no solamente a los diferentes criterios adoptados de acuerdo a la realidad socioeconómica y cultural, sino también al predominio de las referencias a procesos urbanos ligados a países con otros modelos de transformaciones. El intento de definir la ciudad de un modo universal –tomando como referencia la evolución urbanista de países altamente industrializados– conlleva consecuentes riesgos, al no considerar las condiciones tan disímiles –en términos de desarrollo sociocultural y económico– de países subdesarrollados, donde además, la distribución de los asentamientos y su naturaleza dificultan cualquier definición. Las teorías particulares explicativas de la naturaleza del proceso de urbanización que vive América Latina desde 1950 –y las imágenes que a través de ellas se nos presentan– han estado inspiradas, en cada momento, por las teorías generales –a la sazón– dominantes, explicativas de unos modelos de sociedad determinados. Sin embargo, procesos como los desarrollados en sociedades como la nuestra, necesitan de un marco referencial particular, cuyos indicadores no serán los mismos que los utilizados para el análisis de sociedades post-industriales, por ejemplo.

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Entre países con diferentes niveles de desarrollo existen diferencias en las características que distinguen las áreas urbanas de las rurales. Por lo tanto, la distinción entre la población urbana y rural no es todavía factible de englobarse en una sola definición, que pueda ser aplicable a todos los países. El problema principal estriba en que la ciudad es un ente cambiante, cuyo significado no ha sido el mismo a lo largo de la historia ni en los distintos contextos espaciales. Un marco urbano no precisamente debe caracterizarse por ser una aglomeración compacta, de tamaño considerable; y no necesariamente lo urbano y lo rural confieren atributos especiales a sus habitantes. Lo urbano se relaciona con el concepto de ciudad. Es decir, un espacio geográfico con una concentración considerable de población socialmente heterogénea; con construcciones continuas y contiguas; donde se generan funciones de producción, transformación, distribución, consumo, gobierno y residencia; existiendo servicios, infraestructura y equipamiento. No son pocos los autores que se han enfrentado a la problemática de definir y condensar términos como rural, urbano o ciudad, debido a la complejidad inherente del tema y a las diferentes realidades de cada país. Al respecto, el Anuario Demográfico de las Naciones Unidas (1952) concluye que “...no existe un punto en el continuo que va desde la gran aglomeración a los pequeños agrupamientos o viviendas aisladas en donde desaparezca lo urbano y comience lo rural; la división entre la población urbana y rural es necesariamente arbitraria”.1 James H. Johnson menciona que “...el procedimiento usual consiste en definir como urbano todo asentamiento que tenga un tamaño, una densidad de población y una estructura de empleo determinados -mientras que la población que reside fuera de dicho asentamiento se define como rural- (...) La única definición funcional (...) se basa en existencia de una proporción importante de población activa no rural en un asentamiento concentrado...”2. E. Durkheim infirió que el tamaño de un núcleo produce “...heterogeneidad, división del trabajo y un modo de vida diferente, opuesto al que se da en las comunidades rurales pequeñas”3. Con esto, concede gran importancia al número de habitantes. P. Sorokin y C. Zimmerman (1928) definieron ocho grupos de variables que, a su modo de ver, distinguían las condiciones de vida rural y urbana. Estos aspectos eran: empleo, medio ambiente, tamaño de la comunidad, densidad de la población, homogeneidad de la población, diferenciación social, movilidad y sistemas de interacción social.4 Se ha intentado definir y diferenciar lo urbano de lo rural con el uso de criterios cuantitativos, cualitativos y preceptúales.

1 Puyol, Rafael. Geografía humana. Madrid, España, Cátedra, 1988, p. 365. 2 Johnson, James H. Urban Geography: An Introductory Analysis. Segunda edición en castellano. Barcelona, España, Oikos-Tau, 1980, p. 13. 3 Puyol, Rafael. Op. cit., p. 365. 4 Clout Hugh, D. Geografía rural. Barcelona, España, Oikos-Tau, 1976, p. 58.

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• Cuantitativamente, es decir, por “x” número de habitantes. En 1977, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) realizó un estudio con 133 países para definir a la ciudad. En 33 casos se utilizó el criterio del tamaño de la población5. Los resultados mostraron un total desacuerdo en el rango de población mínima para considerar a una población urbana (como se aprecia en el cuadro), lo que demuestra que el número de habitantes no basta para caracterizar una ciudad o una aldea.

Cuadro 1 Población mínima para considerar a una población como urbana, según países

País Suecia, Dinamarca. República Sudafricana. Australia, Canadá. Francia, Israel. EE.UU., México. Bélgica. Turquía, España. Japón.

Población mínima 200 500 1.000 2.000 2.500 5.000 10.000 30.000

Fuente: Revista de Información y Análisis. N° 20, pág. 20.

• Cualitativamente: los elementos más usados para definir son el tamaño, la densidad, la morfología del núcleo y las actividades no agrarias de la población. • Perceptualmente: se define como aquellas imágenes que las personas y grupos tienen sobre los atributos y partes de una ciudad (calidad de vida, espacio social, seguridad, comercio, recreación, etcétera). Las discusiones en el ámbito académico y de la administración pública intentan definir una plataforma conceptual homogénea para aplicación en todos los organismos sociales (públicos y privados), que evite ambigüedades que normalmente conllevan a confusiones en su interpretación. La urbanización –como concentración poblacional, de producción y de servicios en un espacio restringido– es un fenómeno que simultáneamente se presenta como un proceso de alteración de ciertas condiciones materiales y culturales de una sociedad. Las alteraciones materiales son apreciables en los tipos de habitación, sus relaciones espaciales con el espacio exterior, la parcelación de la unidad de propiedad, la densificación constructiva resultante de esta y, en general, las nuevas formas de consumo del espacio que la concentración genera.

5 Puyol, Rafael. Op. cit., p. 365.

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El proceso urbano en el Paraguay se caracteriza por la coexistencia y simultaneidad de dichos cambios en las condiciones materiales, con predominio y persistencia de una cultura comunitaria campesina6. Esta particular característica –coexistencia de transformaciones morfológicas con modos de vida rural– es la que genera indefiniciones en el momento de medir la estratificación de los procesos, tanto en los límites o periferia de centros urbanos ya consolidados, como en núcleos de población en proceso de transformación. En el primer caso, la dificultad se presenta cuando se trata de establecer el límite de lo urbano para caracterizarlo como una unidad diferenciada de lo rural. Es decir, identificar con precisión los límites de lo urbano y lo rural. Si bien es cierto que se puede –con mediana precisión– describir aquellos aspectos sociales que caracterizan a una manera de vivir, de apropiación espacial, o de una relación particular con la naturaleza propias de un medio rural (y también, en otro extremo, no existen hasta cierto punto mayores dificultades para experimentar o describir el fenómeno de lo urbano), el problema se presenta en los límites –tanto espaciales como temporales– de transición o interfase entre uno y otro. En estos lugares, donde ninguno de los dos tiene predominancia, existen situaciones ambiguas, tanto de ruralización del medio urbano o de urbanización del medio rural. Las características que definen a cada uno de ellos continúan, pero mezcladas con las características del otro. La trama urbana –o la cuadrícula, por ejemplo– continúa, pero el equipamiento comienza a diferenciarse, ya que no aparecen todos los elementos que acentúan su presencia (como veredas, pavimento, etc.). El parcelamiento de las manzanas continúa con las mismas características, pero el índice de ocupación por manzana disminuye y la densidad global constructiva es menor, apareciendo grandes superficies abiertas, etc. Definir lo urbano, en contraposición a lo rural, es aún más conflictivo cuando se trata de ciudades del interior del país: en éstas, los procesos de consolidación urbana son más lentos y menos notorios, con excepción de las ciudades del área metropolitana de Asunción y algunos pocos polos del resto del país. La referencia de Asunción como centro urbano es consecuencia de la particular estructura administrativa centralista del Estado hasta antes de la Constitución del año 1992, en donde se favorecía la supremacía y consolidación de la capital administrativa del Estado. Esta estructura administrativa centralista se refleja hasta ahora –pero en menor escala– en casi la totalidad de los municipios del interior, donde el territorio municipal coincide con el del distrito y se divide en zonas urbanas, suburbanas y rurales7. La zona denominada como urbana es administrativamente delimitada8, contiene al centro administrativo propiamente dicho y 6 Morínigo, José. Pobreza Urbana y Vivienda. Comité de Iglesias, Asunción, 1991. p 17. 7 Ley N° 1.294 Orgánica Municipal, Art. 1. 8 La administración municipal define el ejido urbano principalmente con fines impositivos: las propiedades situadas en las zonas urbanas son identificadas con número de cuenta corriente catastral, asignada por el Servicio Nacional de Catastro; los terrenos en zonas rurales son identificados con números de fincas y poseen asignaciones tributarias diferenciadas.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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–habitualmente– constituye el núcleo urbano predominante que crece a expensas del resto del territorio distrital. La delimitación de esta área –o ejido urbano– genera la división de la mayoría de los distritos en dos grandes zonas: la urbana y la rural9. En la zona urbana se concentran todas las acciones administrativas del municipio, se implementa la mayor cantidad de servicios y –consecuentemente– es la que mayor cantidad de habitantes concentra en un territorio limitado. El resto del territorio del distrito constituye el área rural, donde ya no existe concentración significativa de población, en comparación con el centro urbano principal. En esta organización centralizada del territorio, y significativamente en distritos de gran extensión como el de Concepción, aparecen –en áreas definidas como rurales– pequeños centros secundarios donde se percibe una concentración considerable de habitantes y una serie de servicios y programas. Sin llegar a constituirse en centros urbanos relevantes, se convierten en lugares de referencia de un sector del territorio, denominado compañía o localidad10. Estos centros de servicios rurales –o centros de compañías, como a veces se los denomina– se destacan del entorno rural inmediato: muchos pasan por procesos de consolidación, en los cuales adquieren características propias de un medio urbano sin perder aquellas originarias que los siguen identificando como rurales. El proceso urbano El proceso de concentración de la población en un número reducido de núcleos es uno de los fenómenos sociales característicos que acompaña al crecimiento demográfico del país en las últimas décadas. Lejos de constituir un cambio con características homogéneas en diferentes regiones del territorio, este proceso impulsa la polarización de los recursos en unos enclaves privilegiados y, al mismo tiempo, promueve el desarrollo desigual y la diferenciación interna de sus territorios y sociedades. El proceso de urbanización no se desarrolla de forma equilibrada y eficiente sobre el territorio, sino que tiende a polarizarse en determinados puntos. Si bien nunca ha existido el equilibrio urbano –es decir, no ha existido un reparto equitativo y equilibrado de la población–, el “desequilibrio” no se presenta con las mismas características. Esta situación se reproduce en algunas regiones del país con caracteres más acusados que en otras. El trasvase de los habitantes desde el campo a las ciudades y el incremento de la población urbana –originado simultáneamente por esta inmigración y por las elevadas tasas de crecimiento vegetativo–, generan un proceso de urbaniza9 Excepciones a esta división en dos zonas se dan en algunos municipios del Área Metropolitana de Asunción. Por ejemplo, Fernando de la Mora, en donde todo el territorio del distrito es definido como urbano y presenta características urbanas. Otro ejemplo es el distrito de Luque, con la diferencia que –a pesar de tener todo su territorio distrital definido como urbano– existen áreas con características rurales. 10 El equivalente urbano de la localidad o compaña sería el barrio.

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ción caracterizado por la rápida concentración de recursos humanos, seguido de otros cambios en lo económico y social. La estructura física del fenómeno urbano y su evolución histórica incluyen cuestiones más complejas, relacionadas con la organización y el funcionamiento de la sociedad urbana. Por tanto, al mismo tiempo se constata la desarticulación del espacio regional, originada por los desequilibrios internos del sistema económico y social. Estos desequilibrios están expresados en el fuerte dinamismo de unas ciudades sobre otras dentro de los conjuntos nacionales, cada vez más diferenciados de los otros elementos de sus redes urbanas. La evaluación de las implicancias sociales del proceso (su naturaleza, orígenes, morfología, causas y consecuencias, tipologías, estructuras, modos de expresión, estrategias correctoras, etc.) requiere análisis pluri-disciplinares variados. Esto implica la búsqueda de una metodología específica para el estudio de la urbanización desde un enfoque geográfico, dentro del marco teórico-conceptual de esta disciplina, en el ámbito de las ciencias sociales. La urbanización es un proceso interdependiente con el sentido de su evolución demográfica; es también función de las propias bases históricas de la región, tanto por sus aspectos económicos como por los de la organización social; y además es un fenómeno dependiente de los factores geográficos. Es un proceso modelador del espacio geográfico, cuyo desarrollo global se halla inserto en el marco general de los estudios que son objeto de las ciencias sociales. La apropiación del territorio, ligada con la instalación de núcleos de asentamientos, se constituye con actos humanos. Como tales, no se generan ni transforman por acción de fuerzas impersonales: son llevados a cabo debido a motivos concretos, por muy ocultos e ineficaces que parezcan. Descubrir estos motivos puede proporcionar las primeras claves sobre la relación entre el sistema espacial y la distribución poblacional en un territorio. El proceso urbano –definido como la forma en que se estructuran las áreas de concentración poblacional en el contexto histórico económico social– a efecto del presente análisis es descrito desde tres perspectivas: • como parte de un proceso histórico general de estructuración regional, donde se relacionan una determinada configuración espacial de la población y la estructura económica-social particular. • Como proceso de concentración poblacional: es decir, desde la perspectiva demográfica. Este análisis define la importancia relativa de magnitud de algunos núcleos con respecto a otros, y sus interrelaciones dentro de un área geográfica delimitada. • Como la expansión espacial a partir de un núcleo primigenio, con la apropiación de determinadas áreas y el contenido simbólico de elementos morfológicos, que reflejan valores y pautas de comportamiento de un grupo humano específico11. 11 Rappoport, Amos. Aspectos humanos de la forma urbana. Gustavo Gili. Barcelona, 1978. p. 24

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Para la interpretación del proceso de desarrollo urbano en el área de estudio, en esta sección se hace énfasis en los dos primeros enfoques, dejando la tercera aproximación para un análisis en detalle de los núcleos en estudio. Reconociendo que la definición de una unidad regional con características afines no coincide precisamente con los límites administrativos o políticos, el punto de partida de este estudio es considerar el departamento de Concepción como unidad regional base del análisis. De los estudios existentes que describen los procesos de ocupación territorial del Paraguay, se enfatizarán aquellos que influyen o se refieran exclusivamente a la región delimitada para el análisis. Por otro lado, como la ciudad de Concepción constituye el núcleo urbano más importante desde las tres perspectivas de enfoque, la descripción de su proceso de transformación servirá de referencia para la caracterización de los demás núcleos poblacionales del área rural, que más adelante serán objetos específicos de análisis. En lo referente a la disponibilidad de la información que pueda trazar históricamente las transformaciones demográficas de los núcleos poblacionales del área de estudio y, en relación con las delimitaciones operativas, se aclaran los siguientes aspectos: 1. La recolección de datos censales con criterios metodológicos y coberturas apropiadas recién se realiza a partir de 1950, año del primer censo de población y vivienda. Los datos anteriores a 1950 están agrupados por partidos (actualmente denominados distritos) sin diferenciación entre urbano-rural. No existe, por lo tanto, una relación directa entre la población del distrito y la de su núcleo urbano.12 2. Las divisiones de las áreas censales de la región de estudio fueron modificándose por desmembraciones. Los datos del distrito de Yby Ya’ú, por ejemplo, aparecen recién a partir del año 1982. 3. Las áreas urbanas de los distritos están delimitadas con criterios administrativos y cuantitativamente no alcanzan los números que son usados en esta investigación como umbrales de caracterización urbana. Los distritos de San Carlos y San Lázaro, con 444 y 647 habitantes respectivamente, se sitúan por debajo de varias localidades del distrito de Concepción. 4. En algunos documentos cartográficos, el distrito de San Carlos aparece integrado al de Concepción. Esto se debe a que –a pesar de estar definido como distrito– San Carlos depende administrativamente del municipio de Concepción. Esta particular situación se refleja también en algunos datos censales. 5. El distrito de Vallemí abarca solamente el área urbana de la ciudad del mismo nombre y administrativamente depende del municipio de San Lázaro. Al no tener área rural, es el único distrito 12 Morínigo, José; Céspedes, Roberto. El proceso de urbanizaciones del Paraguay: de la quietud al dinamismo (1870-1982). Ciudad y Vivienda en Paraguay, SAEP, Eds. Asunción, 1984. p. 211.

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del Departamento de Concepción cuya población –según los datos censales– es enteramente urbana. 6. El sistema de información geográfica en el levantamiento y procesamiento de los datos censales –incluyendo la georeferenciación de puntos, mapeo de la información, etc.– es utilizado integralmente a partir del último censo. Esto posibilita la espacialización de datos, en la que se apoya una parte de la caracterización de los núcleos estudiados en este análisis.

Figura 1.

Concepción: departamento, distritos y localidades.

Fuente: elaboración digital en base a información cartográfica de la DGEEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Capítulo 1

El proceso urbano de Concepción como generador de la dinámica de ocupación territorial

Para la descripción histórica del proceso urbano se establece una división periódica en etapas históricas, relacionadas con la fundación, la consolidación y el apogeo, el periodo de estancamiento y las nuevas condiciones.

1.1.

La colonización del norte y los primeros asentamientos

La ocupación del norte de la región oriental del Paraguay, y –más específicamente– del área del departamento de Concepción, se remonta al periodo de la conquista territorial del periodo colonial. Este proceso nace inicialmente por una necesidad de consolidar una línea de fuertes “costa arriba” de Asunción, para contener el avance de los bandeirantes y marcar la presencia española en el territorio. Por decisión del Gobernador Fernando de Pinedo, en 1773 se comienzan a poblar y fortificar las tierras del norte de Asunción –ocupadas por mbyás, guanás y tobas– para posibilitar el comercio del Chaco hacia el Perú13. Una de las disposiciones, para ese fin, fue la fundación de la Villa Real de la Concepción, constituyéndose hacia el extremo norte, sobre el río, el límite de la penetración hispana. La fundación de Concepción también estaba vinculada a una política de estabilizar nuevas reducciones de los pueblos indígenas. La apertura de los pueblos jesuitas, poblando la zona norte –desde las misiones del Paraguay a la de Chiquitos y, sobre todo, la fundación de la reducción de los mbayás (en Belén, 1760)– marca la política de formar un cordón de avance en esa área. El sistema productivo de las misiones jesuíticas, basado en una explotación integral de los recursos naturales –específicamente la producción yerbatera y la explotación forestal– y la existencia de formas embrionarias de producción secundaria, marcará –a partir de entonces y por mucho tiempo– la característica de desarrollo de las poblaciones en la zona.

13 Gutiérrez, Ramón. Evolución urbanística y arquitectónica del Paraguay: 1537-1911. Departamento de Historia de la Universidad del Nordeste. 1974. P. 20

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1.2.

Período de consolidación y apogeo

La ciudad de Concepción se constituyó en un centro regional importante, que canalizaba el comercio del suroeste brasileño, el regional del oriente paraguayo y el de las tanineras del Chaco. Durante mucho tiempo fue una de las principales ciudades mercantiles-puerto ubicadas en la región norteña. Su principal característica estaba constituida por un cinturón productivo –de ganado y cultivos agrícolas– que la abastecía y comercializaba su producción en la ciudad. Los medios de comunicación de la región norteña eran principalmente fluviales: el Paraguay –principal para su comunicación con Asunción y otras ciudades puerto– y el Jejuí –secundario, utilizado internamente para sacar los rollos de madera a través de jangadas. Las vías internas terrestres se limitaban a picadas y caminos de carretas. Esta red de circulación estaba estructurada con el objetivo de alcanzar el río Paraguay, principalmente por Concepción o San Pedro. A mediados de 1880, Concepción era considerada la segunda concentración urbana del país. Para 1886, el partido o distrito de Concepción tenía una población de 7.239 habitantes. Según estimaciones de 1906-1907, la población de Concepción sumaba entre 12 a 13.000 habitantes, pero el censo de 1914 sólo otorgaba 10.000 habitantes al partido. Las diferencias eran quizá atribuibles a la movilidad de mano de obra, determinada por los dinamismos económicos14. Con la reestructuración del Estado en la posguerra de la Triple Alianza, se inicia un proceso de estructuración urbanística de la región oriental –apoyada en la conexión hacia el sur por medio del ferrocarril y la ruta a Encarnación–, principalmente orientado a establecer una vinculación más estrecha con el puerto de Buenos Aires. En este periodo se consolidan y crecen las poblaciones a lo largo de la vía férrea y en sus zonas de influencia. Los centros regionales existentes se consolidan y forman una red con la instalación de nuevas ciudades en puerto de economía de enclave. La dinámica del desarrollo paraguayo, basado en una economía agro-extractiva, dirige sus inversiones principalmente a las zonas ricas en yerba mate, madera, y a las que son aptas para el cultivo del tabaco y producción ganadera. La región del norte adquiere relevancia por sus características de producción en el sector yerbatero, maderero y ganadero; sobre todo aquellos enclaves ubicados cerca de las vías fluviales principales (el río Paraguay) y sus afluentes (el Jejuí, entre ellos).

14 Morínigo, José; Céspedes, Roberto. Op.Cit. P209.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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1.3.

Etapa de estancamiento

Desde finales de la primera década del siglo pasado ya se observa un proceso de relativo estancamiento económico. Junto con San Pedro, la ciudad de Concepción constituye el ejemplo más representativo del apogeo y estancamiento de las ciudades comerciales y puertos de la región norteña del Paraguay. Tanto Concepción como San Pedro permanecen como capitales departamentales con importantes funciones político-administrativas, pero decae la producción para la exportación. La yerba mate y la explotación forestal decaen lenta pero sostenidamente, especialmente en los años 40, coincidentemente con la crisis de la producción taninera. Otro de los factores que incidieron para el estancamiento de la zona fueron los episodios de guerras civiles y revoluciones, principalmente la de 1947, cuya inestabilidad se prolonga hasta 1959. Otro factor importante constituye la escasa atención brindada a la región norteña por las políticas públicas de desarrollo (a favor de otras regiones, como la central y sureste). Concepción, por lo tanto, luego de una etapa de crecimiento acelerado –que se extiende hasta los años 20– se estanca. En este proceso tienen marcada influencia las orientaciones económicas generales, ya que la economía extractiva iniciada en 1870 llega a su fin hacia 1950. Los principales productos de exportación –madera, yerba mate, tanino– han cumplido su ciclo. La carne también está dentro de esta producción, pero con ciclos muy inestables. Por este motivo, la transición urbanística que se inicia en 1950 –y va hasta 1962– se caracteriza por una dinámica económica más bien orientada a la creación de un mercado nacional de las distintas regiones. En el periodo de 1870 a 1950, Concepción figura entre las cuatro ciudades con mayor crecimiento, después de Asunción y Villarrica y antes de Encarnación. Para finales de 1950, Concepción –con 14.640 habitantes– era la tercera ciudad del país.

1.4.

Las nuevas condiciones territoriales

El periodo entre 1950 y 1962 no solo puede ser analizado de manera sistemática por existencia de datos obtenidos de los censos de población y vivienda, sino que además coincide con lo que podría ser el inicio de una nueva etapa del proceso urbanístico paraguayo. Entre los principales hechos que generan nuevas condiciones figuran: a. la aparición y consolidación de núcleos urbanos en la frontera con Brasil; b. la concentración a lo largo del eje Asunción-Stroessner (hoy Ciudad del Este);

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c. el crecimiento de los núcleos urbanos situados en el departamento Central; d. el decrecimiento poblacional de las ciudades sobre la vía férrea; e. la consolidación de núcleos urbanos en distintas regiones del país, que superan los 5.000 habitantes; f. la transformación de la estructura económica, generada por: • la inversión extranjera en los sectores agrícola y agroindustrial • la expansión de la economía de mercado • el proceso de colonización en la zona este y norte del país • la expansión de la infraestructura vial. Analizando el departamento de Concepción en este periodo, relacionando el proceso de urbanización con los espacios regionales, se pueden mencionar dos características: el escaso dinamismo del proceso de urbanización –comparado con otras regiones– y, paralelamente, una desequilibrada estructura de apropiación del espacio geográfico. Los síntomas de este desequilibrio se manifiestan en dos aspectos: el primero hace referencia a la consolidación del proceso histórico de supremacía del distrito de Concepción en relación al resto del departamento, reflejado en términos cuantitativos; el segundo aspecto se refiere a la distribución espacial poblacional como consecuencia del surgimiento de Pedro Juan Caballero como polo de atracción para el comercio con el Brasil.

Cuadro 2 Evolución de la población del distrito de Concepción en el periodo 1972-2002

Concepción Población por área de residencia urbana-rural, según distrito - 1972-2002 Distritos Concepción Horqueta Yby Ya’u Loreto Belén Vallemí San Lázaro San Carlos Total Dpto.

CENSO 1972 CENSO 1982 CENSO 1992 Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural 44.664 20.914 23.750 49.978 22.957 27.021 62.100 35.276 26.824 33.642 4.424 29.218 51.576 4.504 47.072 48.717 8.252 40.465 20.184 3.060 17.124 12.715 1.258 11.457 14.172 1.380 12.792 16.877 2.362 14.515 9.484 1.219 8.265 9.810 1.242 8.568 10.299 1.816 8.483 1.318 1.318 0 4.243 4.243 0 4.480 4.480 0 4.352 2.111 2.241 2.029 157 1.872 2.458 506 1.952 1.935 132 1.803 2.169 217 1.952 2.174 339 1.835 108.110 31.376 76.734 133.977 34.700 99.277 167.289 56.091 111.198

CENSO 2002 Total Urbana Rural 71.870 44.750 27.120 51.930 9.860 42.070 20.090 3.570 16.520 16.060 3.190 12.870 9.190 1.580 7.610 5.860 5.860 0 3.210 630 2.580 690 400 290 178.900 69.840 109.060

Fuente: datos censales de la DGEEC.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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Gráfico 1 Evolución de la población urbana de los distritos del departamento de Concepción, periodo 1972-2002

Fuente: elaborado en base a datos censales de la DGEEC.

Los datos estadísticos de los cuatro últimos censos demuestran las diferencias cuantitativas de distribución de la población en el departamento y entre los índices de crecimiento entre los diferentes distritos. La diferencia entre el distrito de Concepción y el resto del departamento –manifestada ya desde el principio, con una concentración del 60% de la población– se mantiene con un total del 64% en relación al resto, de acuerdo al último censo. A los factores históricos mencionados anteriormente y a los factores de desarrollo económico de Concepción (como ciudad puerto de intercambio), que consolidaron su preponderancia en la región, se suma el hecho de ser el distrito con mayor extensión territorial del departamento. Sin embargo, esta extensión territorial no llega a ser tan preponderante como el hecho de que la ciudad de Concepción concentre actualmente al 62% de la población del distrito.

Gráfico 2 Composición de la población urbano-rural de los distritos del departamento de Concepción

Fuente: elaborado en base a datos censales de la DGEEC.

[ 274 ]

La supremacía de la ciudad de Concepción en el departamento (como el centro urbano más importante) se consolida, según los datos del censo del 2002. Concepción es la ciudad con mayor concentración de habitantes: 44.070 en el área urbana. Horqueta le sigue muy de lejos, con una población que no supera los 10.000 habitantes. Es decir, la diferencia de población entre la primera y la segunda ciudad del departamento es de 35.000 habitantes. El segundo aspecto, el desequilibrio en la distribución espacial, se caracteriza por la concentración poblacional y de servicios exclusivamente a lo largo del eje vial Concepción - Yby Ya’u - Pedro Juan Caballero, y una incipiente ocupación costera. Esto demuestra la dependencia de los medios principales de comunicación regional, tanto viales como fluviales, para el desarrollo territorial.

Figura 2. Incidencia del eje Concepción - Yby Ya`u - Pedro Juan Caballero en el desequilibrio territorial.

Fuente: Proyecto STP-PNUD PAR/97/G81 de “Planificación Descentralizada”.

Esta diferencia se refleja en la cantidad de habitantes de los distritos ubicados en el eje mencionado. Según el gráfico, los distritos que siguen a Concepción en orden de número de habitantes son: Horqueta, Yby ya’u y Loreto. Los distritos que están fuera de este eje –como San Carlos, San Lázaro y Vallemí, ubicados fuera de la zona de influencia– tienen menor cantidad de población. De acuerdo a datos de la DGEEC, en el periodo intercensal 19821992, la población urbana del distrito de Concepción experimentó un crecimiento que, por primera vez, superaba al de la población rural. Esta tendencia se agudizó en el siguiente periodo (1992 - 2002), donde casi todo el crecimiento fue absorbido por el área urbana. La población del área rural solo creció con 296 habitantes, en comparación con los 9.474 habitantes del área urbana.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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El gráfico muestra que la evolución de la población rural en el distrito de Concepción muestra una tendencia prácticamente de estancamiento. En términos generales, la línea que representa la variación de la población rural –desde el año 1972 hasta el último censo– es casi horizontal, indicando que en los últimos treinta años no han existido cambios significativos en esa área. En el periodo 1972-1982, el crecimiento poblacional muestra los mismos índices de crecimiento, tanto en el área rural como la urbana. Sin embargo, en el siguiente periodo (1982 -1992), mientras la población rural demuestra incluso un decrecimiento neto de -197 habitantes, la población urbana da un brusco salto: pasa de 22.957 habitantes a 35.276, con un crecimiento de 12.319 habitantes. Esta tendencia de crecimiento se mantiene en el último periodo intercensal (1992 -2002), donde la población urbana aumentó en 9.474 habitantes, mientras que la rural solamente creció con 294 habitantes. Aplicando al territorio estas variaciones positivas o negativas, se acentúa la inexistencia de cambios significativos en los núcleos de asentamiento del área rural. Las cifras que corresponden al área urbana se refieren exclusivamente a la de la única ciudad de Concepción, mientras que el resto incluye a las 53 localidades censadas del distrito. Las cifras revelan un paulatino despoblamiento del área rural, atribuible a diferentes causas. Algunos de los factores que inciden en este proceso son el agotamiento de los recursos dentro de una economía primordialmente extractiva (yerba mate, madera) y la atracción que generan los centros urbanos en cuanto a posibilidades y servicios para un sector de la población con pocas expectativas en el medio rural. La ciudad de Concepción, por ser durante mucho tiempo el núcleo urbano articulador de una economía regional dependiente del puerto y la vía fluvial para el intercambio de mercaderías, se constituyó en el único polo de atracción. Nuevas condiciones territoriales en los últimos años modificaron la inserción de Concepción en la estructura territorial nacional. El asfaltado de la Ruta V “Gral. Bernardino Caballero” y sus conexiones con la región oriental y al extremo fronterizo norte del país, el puente sobre el río Paraguay y su enlace con la región occidental a través de la ruta Puerto Militar - Pozo Colorado, y otros proyectos en curso, están transformando la estructura regional y nacional e introduciendo cambios en las relaciones entre los núcleos poblacionales del distrito.

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Gráfico 3 Evolución de la población urbana y rural de Concepción, años 1972- 2002

Fuente: elaborado en base a datos de la DGEEC.

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Capítulo 2

Selección de núcleos urbanos por indicadores

Los principales núcleos que estructuran la distribución de la población en un distrito son: por un lado, la ciudad –sede administrativa municipal y referente urbano más importante–, y por otro, una serie de localidades o compañías, las cuales a su vez se organizan en torno a pequeños centros de población con diferentes niveles de consolidación. El proceso urbano de las ciudades primadas ha sido abordado con mayor frecuencia, ya sea por tener orígenes históricos más remotos, por haber alcanzado un mayor grado de consolidación o por tener indicadores específicos que definen su carácter urbano. La descripción de los demás núcleos desde la perspectiva mencionada presenta más dificultades, ya que las características que puedan dar indicios de un proceso urbano son más ambiguas: tienen orígenes más recientes, están aún en proceso de consolidación y los indicadores para establecer su carácter urbano o rural son más difusos. A estos centros de compañía o localidades no se los puede definir como ciudades o centros urbanos, sino como núcleos de población en los que se aprecia primariamente una configuración espacial urbana, aunque las relaciones económicas, sociales y culturales le otorguen una identidad aún fuertemente rural. Son incipientes conformaciones de transición hacia lo urbano, donde aún existe un sistema de organización de las relaciones sociales predominantemente rural. En muchos de estos centros, la característica rural es todavía dominante y el poblamiento se encuentra todavía en formación. En otros, sin embargo, se pueden percibir transformaciones que indican la transición desde una organización inicialmente rural a conglomerados con características urbanas. Las relaciones territoriales y funcionales del centro urbano determinan matices de cualidad urbana de los centros rurales. Factores como proximidad o lejanía, relacionados con grado de conectividad y accesibilidad, o importancia relativa como polo de atracción o concentrador de servicios de la ciudad principal, definen grados de consolidación de los demás núcleos poblacionales. Así como Asunción es un referente comparativo para otras ciudades del interior del país, el centro distrital es -en su territorio- la referencia para los demás centros rurales. No es posible utilizar los mismos parámetros al analizar el proceso de consolidación de un núcleo poblacional en el área metropolitana de Asunción o en el área rural del distrito de Concepción. Por lo tanto, en particular para este estudio, el referente urbano a partir del cual se generan los indicadores será siempre la ciudad de Concepción. En esta sección, el análisis se centra en:

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• establecer una metodología de clasificación de estas aglomeraciones, determinando elementos o indicadores que puedan dar indicios de consolidación con rasgos urbanos; • ordenar los núcleos seleccionados, estableciendo una jerarquía de importancia. Para el levantamiento de los datos censales, la DGEEC divide el área rural del distrito de Concepción en 53 localidades15. Estas divisiones son operativas, a efecto de establecer áreas censales para sistematizar la información; es decir: no tienen relación con divisiones administrativas del territorio distrital. Sin embargo, para definir dichas áreas se tomaron como referencia los núcleos poblacionales existentes –puertos, colonias o pasos– y un área aproximada de influencia relacionada a los mismos. En otros casos, se tomaron como referencia otros elementos identificables para las áreas a ser censadas, como potreros o estancias. Independientemente de los criterios utilizados para fijar dichos límites, este estudio toma como base el listado de las 53 localidades –incluyendo aquellas que no corresponden a algún núcleo poblacional– para ir seleccionando aquellas que estén en proceso de consolidación y que podrían formar parte del sistema a ser estudiado en detalle. El proceso de selección de los núcleos se realizó a partir de indicadores que posibiliten una determinación de características de cierta consolidación urbana de las localidades definidas por el censo. De los indicadores se tomaron aquellos que hacen la densidad, como población y cantidad de viviendas, y la disponibilidad de servicios con que cuentan las viviendas (energía eléctrica, agua corriente y teléfono). Los indicadores fueron escogidos entre la lista de los datos que podrían definir un cierto grado de desarrollo o consolidación de tendencias urbanas de las localidades. Como existen indicadores que pueden medir en términos absolutos el nivel de cambio hacia lo urbano y otros que son más relativos, se establecieron dos grupos, posibilitando la selección en dos instancias: en la primera se establecieron indicadores excluyentes, con la aplicación de los cuales progresivamente se fueron descartando un grupo de localidades; en la segunda se asignaron valores a otro grupo de indicadores, de manera a establecer una jerarquía de importancia entre los núcleos preseleccionados. En resumen, los indicadores fueron agrupados en de la siguiente forma. a. Excluyentes: • hogares que cuentan con energía eléctrica, • hogares que cuentan con agua corriente, • hogares que cuentan con teléfono, • cantidad de viviendas ocupadas. 15 DGEEC. Concepción. Características demográficas y socioeconómicas, 2002.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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b. No excluyentes: • población, • hogares que cuentan con desagüe cloacal, • hogares que cuentan con recolección de basura. La elección de indicadores excluyentes se debe a que –de entre la lista– son los que más posibilitan a un funcionamiento urbano. El hecho de contar con energía eléctrica, por ejemplo, posibilita actividades no reguladas por los ciclos de luz diurna, característicos de un medio rural.

Cuadro 3 Indicadores del área rural según distrito y localidad. Indicadores según distrito, área de residencia, localidad y barrio.

Distrito, área de residencia y localidad o barrrio

Población Total

0-14 Años

Población por edad (%) 15-64 65 y Años + Años

Viviendas Ocupantes ocupadas por vivienda

CONCEPCIÓN

72.555

40,3

54,6

5,1

14.063

5,1

ÁREA RURAL 1 Caacupemí 1 2 Ciudad Nueva 3 Saladillo 4 San Carlos 5 Potrerito 6 Caacupemí 2 7 Panchito López 8 Emilio Rom 9 Rio 10 San Nicolás 10 San Blás 11 María Auxiliadora 1 12 Santa Rosa 13 San Juan Yui-y 14 Rincón-í 15 Potrero Romero 16 Ko’é Porá 17 Costa Pucu 18 San Ramón 19 Curuzú Ñu 20 San Luis 21 Laguna Platillo 22 Jhuguá Gonzalez 23 Pirity 24 Paso Horqueta 25 Pacuri 26 San Isidro 27 San Vicente 28 Jhuguá Rivas 29 Callejón Fátima 30 Col. Roberto L. Petit 31 Primavera

28.894 583 347 285 284 267 361 1.172 227 934 649 490 597 278 379 603 377 445 191 872 431 289 446 191 1.252 504 287 180 665 175 976 637

44,7 41,9 47,3 47,4 39,8 35,6 44,0 40,2 47,1 41,4 45,6 42,9 42,2 45,7 40,9 46,6 39,3 48,1 47,1 43,7 48,7 51,6 48,7 42,4 45,2 46,6 54,7 51,1 45,6 52,0 40,8 46,6

50,7 53,2 49,9 46,3 53,9 56,2 53,2 54,3 48,0 54,0 49,9 51,4 51,4 46,4 52,5 48,1 55,7 45,6 46,6 47,9 47,6 41,9 47,8 51,3 46,9 49,6 42,2 43,3 48,6 45,7 54,1 47,6

4,7 5,0 2,9 6,3 6,3 8,2 2,8 5,5 4,8 4,6 4,5 5,7 6,4 7,9 6,6 5,3 5,0 6,3 6,3 8,4 3,7 6,6 3,6 6,3 7,9 3,8 3,1 5,6 5,9 2,3 5,1 5,8

5.451 112 66 58 58 55 59 208 36 178 116 94 119 50 73 103 77 84 33 166 78 53 75 31 263 94 47 27 117 31 176 125

5,3 5,2 5,3 4,9 4,9 4,9 6,1 5,6 6,3 5,2 5,6 5,2 5,0 5,6 5,2 5,9 4,9 5,3 5,8 5,3 5,5 5,4 5,9 6,2 4,8 5,4 6,1 6,7 5,7 5,6 5,5 5,1

[ 280 ]

Distrito, área de residencia y localidad o barrrio 32 Paso Barreto 33 Isla Tuyú 34 Estribo de Plata 35 Col. Juan S. Miranda 36 Vy’a Rendá 37 Est. Clementina 38 Est. Oliva San Liberato 39 Puenteziño 40 Est. Primavera 41 Est. Antebi 42 Est. Campito 43 Pto. Fonciere 44 Pto. Itacuá 45 Pto. Mbarigui 46 Est. Gueratí 47 Pto. Max 48 Gaona Cué 49 Peguajhó 50 Col. San Alfredo 51 Est. Natali 52 María Auxiliadora 2 53 Banco Chaco-í

Población Total

0-14 Años

1.927 460 51 991 416 36 44 5.343 14 10 40 345 713 561 1 60 18 62 1.861 162 111 294

42,2 52,0 43,1 49,8 54,3 25,0 18,2 45,1 28,6 70,0 45,0 44,3 44,3 50,3 28,3 27,8 32,3 41,6 46,9 36,0 48,3

Población por edad (%) 15-64 65 y Años + Años 52,9 42,6 51,0 45,4 43,5 75,0 81,8 52,1 64,3 20,0 52,5 51,9 52,7 46,3 68,3 72,2 61,3 54,8 49,4 63,1 43,5

4,8 5,4 5,9 4,7 2,2 2,7 7,1 10,0 2,5 3,8 2,9 3,4 100,0 3,3 6,5 3,6 3,7 0,9 8,2

Viviendas Ocupantes ocupadas por vivienda 413 91 12 192 73 7 8 974 3 1 9 55 146 105 1 10 4 13 364 26 23 59

4,7 5,1 4,3 5,2 5,7 5,1 5,5 5,5 4,7 10,0 4,4 6,2 4,9 5,3 1,0 6,0 4,5 4,8 5,1 6,2 4,8 5,0

Fuente: DGEEC. Concepción. Características demográficas y socioeconómicas 2002.

En cuanto al indicador de cantidad de viviendas, se relaciona con la predeterminación de una mínima conformación de una trama “urbana” y se estableció un parámetro numérico como umbral a partir del cual se puede considerar a los núcleos con tendencias hacia lo urbano. Como premisa, se consideró que un esquema manzanero urbano tradicional –con cuadrícula de 80 m x 100m– puede contener hasta 18 lotes mínimos (12 x 30) por manzana16. Si el índice de ocupación para una densidad mínima es del 60%, se tiene que en cada manzana podrían haber 10 unidades de viviendas. Considerando que un núcleo rural que resalte de su entorno debe estar compuesto –como mínimo– por 10 manzanas, resulta un umbral mínimo de 100 viviendas para visualizar algún carácter urbano. A partir de esta primera selección, la cantidad de localidades a ser analizadas en una segunda etapa y con más detalles se reduce a 10, según la siguiente tabla.

16 Las dimensiones mínimas de lotes corresponden a las especificadas para solares urbanos en el Art. 178 de la Ley Orgánica Municipal.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 281 ]

Cuadro 4 Localidades e indicadores seleccionados

Hogares que cuentan con (%) Distrito, área de Población Viviendas Ocupantes residencia y localidad Total ocupadas por vivienda o barrio

Energía eléctrica

Agua corriente

Desagüe Recolección Teléfono cloacal de basura fijo

CONCEPCIÓN

72.555

14.063

5,1

80,8

57,3

14,9

33,8

11,2

ÁREA URBANA

43.661

8.612

5,0

94,1

76,4

24,4

54,9

17,7

ÁREA RURAL

28.894

5.451

5,3

59,8

27,3

0,5

1,0

583 934 649 603 872 1.252 1.927 991 5.343 1.861

112 178 116 103 166 263 413 192 974 364

5,2 5,2 5,6 5,9 5,3 4,8 4,7 5,2 5,5 5,1

96,4 57,3 62,1 63,1 62,7 66,9 75,8 47,4 43,1 56,9

53,6 12,4 42,2 68,0 1,8 1,9 93,0 1,0 24,5 0,3

12,5 0,6 0,2 0,1 -

11,6 0,6 0,9 1,0 0,6 1,1 3,1 0,5 0,2 1,4

Caacupemí 1 Río 10 San Nicolás San Blas Potrero Romero Curuzú Ñu Paso Horqueta Paso Barreto Col. Juan S. Miranda Puenteziño Col. San Alfredo

Fuente: elaborado en base a Concepción. Características demográficas y socioeconómicas 2002.

En lo referente al indicador de cantidad de viviendas por localidad, se aclara que los datos del censo hacen referencia a toda el área delimitada como localidad y no al núcleo poblacional definidor de la localidad en sí. Es decir, se tomaron las cantidades netas del centro de compañía: la cantidad que figura en la columna de viviendas ocupadas sería aún menor y se reduciría aún más la lista inicial. A partir de esta primera selección, se aplica el segundo grupo de indicadores para establecer un orden de jerarquía entre las localidades inicialmente seleccionadas. Estos indicadores son centros educativos (escuelas y colegios), centros religiosos (diferenciados entre iglesia y capilla) y servicios (puestos de salud, comisaría, teléfono público, cancha deportiva y tanque de agua). A efectos de este trabajo, no se atribuyó peso relativo alguno a cada uno de los indicadores, solo se consideró si aparecen o no en los núcleos seleccionados.

[ 282 ]

Cuadro 5 Indicadores de servicios y relevancia de las localidades seleccionadas

X X X

X X X X

X X

Total 1 + 2

Relevancia 2 por hab

X X X X X

Comisaría

X X X X

Puesto de salud

Hab.

X X X X X

Relevancia 1 por servicios

X X X

X X X X X

Cantidad de servicios

X X X

Iglesia

Capilla

X X X

Tanque de agua

X X X X

Cancha de Fútbol

X X X X

Hab.

Servicios

Teléfono Público

Localidad 1 Caacupemi 1 2 Río 10 San Nicolás 3 San Blas 4 Potrero Romero 5 Curuzú Nú 6 Paso Horqueta 7 Paso Barreto 8 Col. J. S. Miranda 9 Puenteziño 10 Col. San Alfredo

Colegio

Escuela

Centros Centros Educativos religiosos

3 4 8 4 4 4 7 7 9 5

6 5 2 5 5 5 3 3 1 4

583 934 649 603 872 1.252 1.927 991 5.343 1.861

6 3 5 5 4 2 2 3 1 2

12 8 7 10 9 7 5 6 2 6

8 5 4 7 6 4 2 3 1 3

Fuente: elaboración en base a información cartográfica de la DGEEC y relevamientos.

A partir de estos indicadores se estableció una primera relación de relevancia, considerando la cantidad de servicios que se encuentran en cada localidad. El último indicador utilizado es la cantidad de habitantes en las localidades seleccionadas, y se estableció un segundo orden de relevancia entre ellas. Por último, con la sumatoria de la relevancia obtenida a partir del primer grupo de indicadores y la cantidad de habitantes, se establecieron finalmente ocho categorías de localidades, según las cuales Puenteziño es la localidad más importante y Caacupemi –en el otro extremo– la menos relevante. En el caso de Caacupemí, se aclara que dicha localidad se encuentra lindante con la zona urbana de Concepción, lo que se traduce en una mayor dependencia de ésta en cuanto a la provisión de servicios.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 283 ]

Figura 3.

Núcleos poblacionales analizados en el contexto del distrito y el departamento. Núcleos Rurales Seleccionados

Detalle de localización en la región sur del distrito y mapa de ubicación general.

Fuente: digitalizado en base a información cartográfica de la DGEEC.

[ 284 ]

Capítulo 3

Morfología de los núcleos poblacionales

Complementando el análisis cuantitativo y funcional de las localidades, existen otros aspectos –como la manifestación de aspectos físicos– que pueden dar indicios del proceso de consolidación de los núcleos de población analizados. Las características físicas, la densidad constructiva, el grado de concentración o dispersión de las unidades de vivienda, la legibilidad de la trama o la división parcelaria son indicadores preceptuales válidos para la determinación del carácter “urbano”. Si bien existen notorias diferencias entre la ciudad de Concepción –como referente urbano tomado en este estudio– y las demás localidades del distrito en lo que se refiere a la morfología urbana, resulta pertinente una aproximación desde esta perspectiva a los núcleos seleccionados. La descripción que se presenta en este apartado fue elaborada en dos instancias. La primera mediante la superposición de los datos cartográficos con ortofotocartas a escala 1/50.000. Posteriormente, las visualizaciones iniciales fueron verificadas a través de apreciaciones preceptuales, mediante recorridos por la zona en estudio.

Figura 4.

Puenteziño

Fuente: elaboración digital en base a cartografía proveída por la DGEEC.

Salvo algunas excepciones como Paso Barreto, Paso Horqueta, San Alfredo y Puenteziño –que tienen una trama incipiente–, el resto de los núcleos de población son asentamientos a lo largo de las vías principales, no extendiéndose más allá de 500 metros a ambos lados de la ruta.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 285 ]

Figura 5.

Potrero Romero

Fuente: elaboración digital en base a cartografía proveída por la DGEEC.

Potrero Romero y Juan Sebastián Miranda son los núcleos que tienen conformación lineal, mientras que en Paso Barreto –ubicado en las inmediaciones del río Aquidabán y lugar de conexión interdistrital con Loreto– es apreciable la visualización de la trama.

Figura 6.

[ 286 ]

Paso Horqueta y Colonia San Alfredo

Fuente: elaboración digital en base a cartografía proveída por la DGEEC.

San Alfredo presenta una morfología atípica: el núcleo principal no está situado sobre la vía de conexión regional principal, sino tangente a esta; también aún se aprecia la división parcelaria original de colonia, sobre la cual se va superponiendo paulatinamente una nueva subdivisión de las parcelas. Paso Horqueta, a orillas del río Aquidabán, tiene la estructura típica lineal, pero con una incipiente trama que se desarrolla en el mismo sentido que la vía principal.

Figura 7.

Paso Barreto y Colonia Juan Sebastián Miranda

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 287 ]

Fuente: elaboración digital en base a cartografía proveída por la DGEEC.

Figura 8.

Paso San Blas y río San Nicolás

Fuente: elaboración digital en base a cartografía proveída por la DGEEC.

[ 288 ]

San Blas y río 10 San Nicolás tienen una estructura más dispersa. Ambas localidades se encuentran en el límite de los distritos de Concepción y Belén, y se estructuran con una trama formada por la ruta Concepción Yby Yaú y otra vía de conexión regional, que corre paralela a un curso de agua.

Figura 9.

Curuzú Nú.

Fuente: elaboración digital en base a cartografía proveída por la DGEEC.

Completa el grupo la localidad de Caacupemí, la cual –si bien inicialmente fue seleccionada– no tiene un centro de servicios distinguible. La causa por la cual esta localidad no desarrolló un centro como las demás localidades del distrito es probablemente su proximidad a la zona urbana de Concepción.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

[ 289 ]

Capítulo 4

Observaciones finales

En procesos de planificación, muchas veces se plantean supuestos o hipótesis como puntos de partida, de manera a enmarcar o guiar el desarrollo de todas las fases siguientes. Estos supuestos son enunciados a partir de una visión preliminar parcial o de una declaración de deseo y, en algunos casos, necesariamente son reformulados en la medida de los avances en las verificaciones. La intención de analizar los procesos de consolidación urbana en el área rural de Concepción se originó a partir de la percepción que en la región se estaban generando procesos de transformaciones cuantitativas –crecimiento demográfico–, acompañados de cambios materiales o cambios en la morfología urbana. Esta percepción inicial fue confrontada con datos estadísticos, los cuales demostraron que a lo largo de los últimos periodos intercensales prácticamente no hubo cambios en la composición demográfica del área rural del distrito de Concepción. Sin entrar a analizar en detalle factores como migración poblacional de zona rural a urbana en el mismo distrito, se puede suponer que –en los dos últimos periodos intercensales– el único indicio concreto es que la ciudad de Concepción, con su crecimiento urbano, sigue polarizando el proceso urbano del distrito. Lejos de obtener respuestas, esta situación abre nuevas interrogantes sobre la función que cumplen los otros sub-centros en el área rural. La posibilidad que existan –a nivel perceptual– transformaciones en algunos de los núcleos de población, no verificados por los datos sobre el crecimiento en el área rural del distrito, conlleva a suponer que –de la misma manera en que la ciudad central absorbe población del área rural– algunos de los núcleos poblacionales estudiados absorben población de otros sectores menos favorecidos, generándose una migración rural-rural que explique el crecimiento global casi nulo en ese sector. Esto nos lleva a considerar una nueva manera de considerar políticas territoriales basadas en aspectos integrales, donde los procesos urbanos son analizados como un sistema de núcleos conectados en una compleja red de relaciones. Ya no es eficiente orientar esfuerzos hacia la promoción unilateral de los centros, sin considerarlos conectados en una compleja red de relaciones. A esta visión, localizada en este trabajo en un territorio limitado, se suman las dinámicas que a nivel macro están influenciando la reorganización de los sistemas urbanos; no solo a nivel nacional sino –más importante aún– a nivel de una economía global de mercado. La movilidad creciente del ca-

[ 290 ]

pital conduce la reorganización de los sistemas urbanos y favorece la potencialidad del crecimiento selectivo; la articulación en redes de núcleos en diferente estado de consolidación es el emergente de la globalización contemporánea. Este aspecto caracteriza los nuevos territorios, manifestando la necesidad de una política que sea capaz de condicionarlo.

Reflexiones para políticas sociales y territoriales

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