La Formación Continua: componente estratégico de la Protección Social by matilez

La formacion continua: componente estrategico de la Proteccion Social para superar la “trampa de ingreso medio” en America Latina (AL). Guillermo Dutra Mónica Sladogna

INDICE 1.- El desafío de superar la “trampa del ingreso medio” 2.- La Protección Social (PS): estado de situación y desafíos presentes 2.1.- La cara joven de la desprotección social 3.- El empleo: Principal proveedor de la Protección Social 3.1.- La cara joven del empleo en la región 3.2.- Aprendizajes de las políticas del primer empleo en la región 3.3.- La formalización del empleo: la visión de la academia 4.- Desarrollo de capital humano: soporte para la expansión y sustentabilidad de la PS 5.- Las potencialidades y limitaciones de los sistemas de educación técnico-profesional para afrontar la incertidumbre 5.1.- Permeabilidad y vías de aprendizaje 5.2.- Estrategias en el ámbito de la educación formal 5.3.- Estrategias en el ámbito de la educación no formal 6.- Lecciones extra-regionales 6.1.- Finlandia y Nueva Zelandia 6.2.- Alemania: la formación dual 6.3.- La experiencia coreana 6.4.- La Asociación Nacional del Sudeste Asiático (ASEAN) 6.5.- Bangladesh 7.- TIC´S y Economía Digital 7.1.- El acceso a Internet: la infraestructura de la era digital 8.- La demanda de competencias: una demanda a los contextos formativos y laborales 9.- Aprendizajes para la región 9.1.- Desde la experiencia inter-regional 9.2.- La formación y la certificación en el marco de las políticas activas de empleo 10.- La Formación Continua como parte del Piso de Seguridad Social 10.1.- Superar los condicionantes al desarrollo 10.2.- La inversión social orientada al desarrollo sustentable 10.3.- Retos que la multidimensionalidad de la pobreza fija a la PS 10.4.- Repensar el enfoque de competencias laborales 10.5.- La funcionalidad de la formación continua para el desarrollo sustentable 11.- La Formación Continua desde la PS, para el empleo y la innovación 12.- Componentes de la Propuesta 12.1.- Condicionantes estructurales de gestión y de financiamiento Conclusiones Bibliografía

Pág. 3 Pág. 5 Pág. 7 Pág. 8 Pág. 10 Pág. 11 Pág. 13 Pág. 14 Pág. 17 Pág. 17 Pág. 17 Pág. 18 Pág. 19 Pág. 19 Pág. 20 Pág. 21 Pág. 21 Pág. 22 Pág. 23 Pág. 24 Pág. 25 Pág. 27 Pág. 27 Pág. 28 Pág. 30 Pág. 31 Pág. 33 Pág. 34 Pág. 35 Pág. 36 Pág. 37 Pág. 38 Pág. 39 Pág. 44

La formación continua: componente estratégico de la Protección Social para superar la “trampa de ingreso medio” en América Latina (AL). Guillermo Dutra Mónica Sladogna

Resumen Ejecutivo La creciente relevancia que el desarrollo del capital humano viene adquiriendo en la economía del conocimiento determina las prioridades de los países en su búsqueda de alcanzar el desarrollo sustentable; indefectiblemente, ello incide en el universo de las políticas públicas. Si bien, la Protección Social en América Latina (AL) estructuralmente interrelacionada al mundo laboral- reconoce la formación de los trabajadores como uno de sus componentes básicos, está obligada a rever énfasis y estrategias en razón de los desafíos que la región enfrenta para superar la “trampa de ingreso medio. Los avances que se logren en este sentido tendrán impacto sobre la sustentabilidad misma de la Protección Social que se anhela; adoptar políticas oportunas y con visión estratégica podría incluir la población más vulnerable siendo a su vez, instrumental al cambio de paradigma que AL está necesitando. Seguir siendo conservadores implicaría perpetrar la pobreza y la informalidad, profundizar las vulnerabilidades del actual modelo productivo, consolidar las asimetrías resultado de la falta de transparencia en las calificaciones -disponibles y a desarrollar y seguir conviviendo en el mercado de trabajo con las heterogeneidades que protagonizan las actuales brechas de productividad. A partir del análisis del problema que estos déficits generan y de los aprendizajes adquiridos desde la experiencia internacional, el presente trabajo aporta ideas para ese “aggiornamiento” que deben asumir las políticas de Protección Social en aras de asegurar la formación continua de una fuerza de trabajo que estratégicamente debe estar mejor vinculada a los mecanismos de protección, transitar hacia la formalidad y acceder a empleos de mayor productividad; ya suficientes registros nos demuestran que estos últimos subsisten en empresas presionadas a innovar productos y procesos, a mantenerse en la frontera del cambio tecnológico y a aprovechar las oportunidades que brinda la “gestión del talento humano”.

1.- El desafío de superar la “trampa de ingreso medio”.

Aunque se espera que la economía global se recupere en razón del reciente crecimiento de Estados Unidos, AL gozará de sólo una recuperación moderada con tasas muy inferiores a las del período 2003 –2008. La pérdida de dinamismo de la región en comparación a los países de la OCDE, se explica tanto por factores internos, como por el contexto exterior de los últimos cinco años, caracterizado por la desaceleración de la economía china y europea su impacto en la demanda y los precios de materia primas. Conducirse exitosamente ante este cambio obliga a que AL deba encarar reformas críticas para afrontar su “trampa de ingreso medio”1 y así asumir el desarrollo sustentable mediante una matriz productiva más diversificada, comprometida con la innovación, conformada por cadenas con mayor valor agregado, con mayor productividad y empleo de buena calidad -principal proveedor de recursos de la protección social -. Como señala CEPAL, una causa fundamental de la trampa de ingreso medio, es la incapacidad para transitar hacia un modelo económico más vinculado con el conocimiento y las competencias. No avanzar en este sentido paraliza el proceso de transformación estructural que la región requiere, y en ello se inscribe la existencia de dispositivos que, efectivamente aseguren a todos los trabajadores posibilidades reales para el desarrollo y certificación de sus calificaciones (CEPAL, OCDE, CAF: 2014). Tal transición obliga a rever en el marco de un modelo de desarrollo más sustentable, los patrones de protección social existentes y explorar las potencialidades que ofrece establecer una vinculación más estratégica y funcional con el empleo de calidad. En esto, se vuelve básico mantener una visión que, siendo proactiva, también resulte preventiva en el combate a la pobreza y la exclusión social. Esta visión de la protección social favorecería e impactaría positivamente sobre los factores que contribuyen al crecimiento y la mejora de la competitividad. Es decir, si bien el empleo de buena calidad y la protección social universal son resultado del crecimiento de una economía diversificada e integrada al mundo, los avances en materia de empleo y protección constituyen a su vez un incentivo necesario para impulsar dicho crecimiento. Sin perjuicio de que el crecimiento proyectado será relativamente lento, vale tener en cuenta potenciales riesgos macroeconómicos como lo señala el BID2. El primer obstáculo, es la previsible subida de las tasas de interés en Estados Unidos que se verá acompañada por una política monetaria expansionista convencional y no convencional 1

En una simplificada descripción “la trampa de ingreso medio” se manifiesta en países cuyo desarrollo productivo está mayormente centrado en la explotación y exportación de recursos naturales e inician la desaceleración de su crecimiento al llegar a niveles medios de renta per cápita. (IM y ROSENBLATT 2013) 2 BID 2015.

en Europa. Un segundo conjunto de obstáculos, está relacionado con los balances de las empresas y el sector financiero y su repercusión en el crédito. Un tercer obstáculo, tiene que ver con el posicionamiento fiscal dado que los balances fiscales estructurales y reales se han debilitado y en la mayoría de los países de la región se requiere un ajuste fiscal (BID: 2015) La región está en una encrucijada: o sigue en el actual camino restringido por el contexto global, o se compromete por una inserción internacional más activa que privilegie la política industrial, la diversificación, la facilitación del comercio y la integración intrarregional (CEPAL). En ello se inscriben estrategias que se traducen en acuerdos orientados a promover intercambios entre los países de la región como la Alianza para el Pacífico, MERCOSUR, CARICOM y con otras regiones como el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TTP) y el Acuerdo sobre Comercio de Servicios (TISA). La política exterior de Estados Unidos sin duda afectará las decisiones que se adopten en este sentido. En aras de intensificar estos esfuerzos, vale tener presente que el intercambio comercial entre Latinoamérica y Asia pasó de ser el 8% en el año 2000 al 25 % en 2014 y gran parte de ese intercambio de bienes y servicios es absorbido por China. Sin perjuicio, de que se ha recomienda explorar otros destinos tales como Japón o Corea del Sur, los avances en esta línea, según han observado el BID y el FMI, dependen de invertir más en educación, tecnología, desarrollo social y mejoras en seguridad. La probabilidad de que una empresa en esta región enfrente problemas operativos serios como consecuencia del déficit de capital humano es casi tres veces mayor que aquellas empresas radicadas, por ejemplo en Asia del Sur (OCDE: 2104). Como consecuencia, también para revertir estos desequilibrios, la ETFP tendrá también un papel clave a desempeñar. Esto último no quita que también existen medidas para proteger los logros sociales alcanzados de los últimos años y a su vez, aumentar la productividad -importante brecha que posteriormente será abordada-. Hay espacio para mejorar la eficiencia del gasto social en numerosos sectores, entre ellos la salud, la educación, la capacitación y los programas de lucha contra la pobreza. Comparada con otras regiones, AL sufre un retraso en términos de la eficiencia del gasto en estos ámbitos; los resultados se pueden mejorar con niveles de gastos similares, mejorando la definición de metas y aumentando el monitoreo, el control y la evaluación (BID: 2015).

2.- La Protección Social (PS): estado de situación y desafíos presentes. A lo largo de la última década y media, la región de América Latina y el Caribe ha logrado notables progresos en la reducción de la pobreza y en la mejora de los indicadores sociales. La extrema pobreza disminuyó en más de una tercera parte, de 19,3% en 2002 a 12,0% en 2013; el porcentaje de la población viviendo con menos de US$2,5 per cápita al día bajó de 27,8% a 16,2%, mientras que el porcentaje viviendo con menos de US$4 per cápita bajó de 45,2% a 29,8%. Asimismo, la desigualdad – característica distintiva de la región— se redujo según el índice de Gini de 0,56 a 0,51. En el periodo 2000-2010, el stock de latinoamericanos viviendo en un país distinto al de su nacimiento se incrementó en un 32%, debido principalmente a la estabilidad política y mejoras económicas de algunos de ellos (Martínez y Orrego: 2016). Hacia fines de 2010, la región de América Latina y el Caribe deja de ser abundante en población juvenil para convertirse en una sociedad con predominio de adultos jóvenes y adultos, como ocurrió previamente en Europa y América del Norte (CEPAL: 2015). La reducción de la pobreza y la mejora de los indicadores sociales, mencionados en el primer párrafo, son factores a tener en cuenta en relación al impacto que tuvieron, durante ese período de tiempo, en la tendencia regresiva en el flujo de migrantes hacia fuera de la región, cobrando vitalidad la migración intrarregional. Se asiste a un creciente proceso de urbanización: el porcentaje de población urbana ha pasado de 49% en 1960 a 75% en 2000, con la perspectiva de aproximarse a 83% en 2025 (BID: 2015). Si bien la tasa de pobreza y vulnerabilidad es mayor en zonas rurales, la mayoría de los pobres vive en zonas urbanas. Otra tendencia significativa es la transición demográfica: aumento temporal primero de la población infantil y juvenil, después de la población en edad laboral y finalmente el aumento constante de adultos mayores. El bienestar de los trabajadores en todos los países es regulado desde las leyes laborales (incluida la Seguridad Social, fundamentalmente jubilaciones y pensiones) y las políticas de protección social (tanto condicionada como no condicionada). Asimismo, los beneficios que proveen en general son accesibles a partir del trabajo y están financiados mayoritariamente por impuestos sobre la nómina, pagados por trabajadores y empresas. En promedio en AL, casi 6 de cada 10 trabajadores no está contribuyendo a ningún sistemas, a pesar de que, particularmente en el caso de la seguridad social, en muchos países ambicionan a cubrir a toda la fuerza laboral e incluso a toda la población. Esto implica que unos 130 millones de personas está trabajando sin ahorrar para una pensión o sin acceso a un seguro de salud (OIT: 2014).

La desprotección es particularmente importante entre los más pobres, pero las clases medias también están descubiertas; apenas la mitad de los trabajadores de clase media aporta (frente al 11% entre los pobres y el 72% entre los de mayor ingreso). En otras palabras, en la región existe una gran vulnerabilidad, de los más pobres y de las clases medias, ante la enfermedad, la pérdida del empleo y la vejez (Bosch, Melguizo y Pagés: 2013; OCDE: 2010). Como promedio, solo 4 de cada 10 adultos mayores en la actualidad disfruta de una pensión contributiva, proporción que se eleva a 6 de cada 10 al añadir las pensiones no contributivas. Difícilmente se alcanzará una mayor PS con los niveles persistentes de empleo informal cualquiera sea la definición de informalidad que se asuma4. La elevada rotación entre empleos formales e informales, redunda en bajas pensiones, y en coberturas de salud erráticas, incluso para los que contribuyen. En la región existe una elevada rotación entre trabajos formales, trabajos informales, situaciones de desempleo y, sobre todo para las mujeres, períodos fuera de la fuerza laboral. Esto último implica bajas densidades de cotización –definidas como el porcentaje del tiempo total de trabajo que una persona contribuye a la seguridad social–, lo cual se traduce en bajas pensiones, tanto en sistemas públicos de reparto como en sistemas privados de capitalización individual (Banco Mundial, BID y OCDE: 2013). En este contexto, el crecimiento económico no alcanza para aumentar la cobertura. La evidencia indica que la respuesta (elasticidad) del número de contribuyentes al crecimiento económico es limitada. El ratio de cotizantes sobre empleados apenas aumenta entre 10 y 20 puntos porcentuales al duplicarse la renta per cápita, lo cual supone un escenario relativamente desfavorable para las próximas cuatro décadas (Bosch, Melguizo y otros: 2013). La región debe abordar reformas para aumentar la cobertura, de una manera fiscalmente sostenible, y consistente con la generación de empleo formal. A esto se agrega, los problemas de sostenibilidad que por razones de envejecimiento demográfico afectan los tradicionales diseños públicos de reparto y beneficio definido, así como también, aquejan a países que llevaron a cabo reformas estructurales hacia capitalización individual y gestión privada, por el efecto de los costos de transición (BID: 2014). Por último, la región no cuenta con sistemas de protección integrales ante el desempleo; solo siete países cuentan con un seguro de desempleo. En el resto, el único 4

“Hay al menos tres diferentes enfoques generales sobre las causas y naturaleza de la informalidad. Uno considera a la informalidad como un continuo (enfoque dualista), otro que atribuye la existencia de la informalidad a causas estructurales (excedente laboral generado por la segmentación productiva existente, asociada a grandes diferenciales de productividad) y otro que lo atribuye a diferentes causas no estructurales de índole microeconómica, legal (normas, reglamentos, etc.) e institucional (enfoque legalista). Hay, además, otros enfoques que en relación al mal funcionamiento del mercado de trabajo privilegian aspectos relacionados con la pobreza, las brechas de género, el ordenamiento urbano, el comercio transfronterizo y la corrupción pública y privada, más que con cuestiones de informalidad propiamente dichas” (MARTINEZ CUE, Daniel: 2014)

método de protección ante el desempleo son las indemnizaciones por despido. Estos mecanismos sin embargo solo cubren a los trabajadores formales a pesar del que el riesgo de desempleo es mayor para los informales. (Kaplan y Sadka: 2007). A la ausencia o la limitación en el uso del seguro de desempleo como único método de protección, deberá sumarse que dicha política solo protege a los cotizantes que se han quedado sin trabajo y no se plantea además la necesaria activación o reconversión de las capacidades profesionales demandadas por los cambios productivos. En este sentido, las políticas activas de empleo buscan mejorar las capacidades de los individuos para captar los cambios en las demandas de calificaciones y favorecer las chances de acompañar e incentivar la innovación. El pasaje de políticas pasivas a políticas activas de empleo con eje en proveer de prácticas para desarrollar la experiencia laboral y de espacios formativos para el desarrollo de las capacidades que acompañen y promuevan la innovación. Estas son las posibilidades que tienen los países de la región para afrontar los desafíos que impone la globalización y los niveles de incertidumbre que afectan y afectarán la aparición y/o desaparición de sectores y oficios. En estos contextos regionales, enmarcados en los procesos de globalización, el seguro por desempleo es un piso necesario pero aún insuficiente para el desarrollo que la región requiere en términos de competitividad y combate a la pobreza. La apuesta es a generar empleos de calidad, estrategias de formación que promuevan la creatividad y la innovación y una protección activa al desempleo que motive y acompañe la formación. Se trata de reconocer los itinerarios laborales de las personas y los requerimientos que tienen a lo largo de su vida.

2.1 La cara joven de la desprotección social Este escenario de protección social tiene su cara joven. En tal sentido, un primer indicador que permite analizar la calidad del empleo de los jóvenes de ambos sexos es el acceso a los sistemas de salud y a los sistemas previsionales. Las cifras muestran claramente que los mercados laborales de la región no han logrado cumplir con el papel de puerta de entrada universal a los sistemas de protección social. Según la información disponible por países para 2011 alrededor sólo el 37% de los jóvenes ocupados declaran ser cotizantes de los seguros de salud (en 2005 eran el 31,5%). En las encuestas de hogares sólo el 39.5% (en 2005 era el 23,5%), aportan a los sistemas de pensiones. Según informes de la OIT (OIT: 2015), Estos promedios esconden grandes diferencias entre los países de la región: en Bolivia, El Salvador, Guatemala, Paraguay y Perú, menos del 20% de los jóvenes aportaban a los sistemas de seguridad social, mientras que en Brasil, Chile y Costa Rica la cobertura era superior a la mitad de los ocupados.

De más está decir, pero excede los límites del presente trabajo que esta situación empeora en el caso de las mujeres jóvenes, quienes quedan a cargo del cuidado de los hijos o de los familiares, dificultando este reemplazo de las políticas sociales, su acceso y permanencia al mercado de trabajo y con ello al empleo de calidad. La visión preventiva de la protección social tiene en el trabajo juvenil un factor a considerar y que excede, como podemos analizar, el impacto en la franja etaria tradicional que se propone atender. En los países de la región donde la necesaria articulación entre educación, formación/capacitación, empleo, formación/capacitación es requerida como piso de protección. Este piso de protección es el que promovería el libre ejercicio de los derechos laborales, sociales y ciudadano a lo largo de la vida. De esta manera, el trabajo y la formación se transforman ambos y de manera coordinada, en los hechos sociales totales que contribuyen al crecimiento y la inclusión. Son ambos cartas de acceso a la ciudadanía en la sociedad del conocimiento, combinando los derechos laborales y los sociales con el ejercicio responsable de los derechos ciudadanos.

3.- El Empleo: principal proveedor de la Protección Social. Los indicadores de empleo también acusaron recibo del crecimiento descripto; a 2014 ello se tradujo en mejoras en la tasa de empleo (53,5% a 55,7%) y en una reducción del desempleo (de 10,3% a 6,1%), acompañados por un crecimiento de la tasa de participación de casi un punto porcentual. Si bien la tasa de desempleo antes señalada es baja y la duración del desempleo también lo es (solo un 16,2% lleva desempleado más de un año), el riesgo de quedar desempleado es alto y mayor para los trabajadores informales que para los formales. A pesar del crecimiento, la informalidad es persistente y sigue afectando a 47,7% de los trabajadores ocupados. Los datos de la OIT revelan que en la región, entre el 20% de la población con mayores ingresos las situaciones de informalidad afectan al 30% de las personas. En cambio, entre el 20% de la población con menos ingresos, 73,4% están en situación de informalidad. Por otra parte, al descomponer la tasa de 47,7% de informalidad se observa que la mayoría está en el sector informal (31%), pero también cuentan los trabajadores domésticos (5,2%) e incluso quienes trabajan en el sector formal donde estas relaciones informales no debieran existir (11,4%). De acuerdo a esas mismas estimaciones, al menos 60% de los trabajadores en las microempresas están empleados en condiciones de informalidad; en 2009 había unas 59 millones de unidades productivas o negocios en América Latina y el Caribe (ALAC), de los cuales unos 48 millones fueron negocios conducidos por trabajadores independientes y cerca de 7 millones fueron empresas de hasta 5 trabajadores. Esto 8

implica que la mayor parte del empleo en la región, se genera en el trabajo autónomo o empresas de menor tamaño. Desafortunadamente, una alta proporción del empleo generado por este tipo de unidades es informal: las tasas de empleo informal entre los independientes es de 84% y entre las empresas pequeñas es de 60%. Según estos mismos datos, los trabajadores independientes y empresas de hasta 10 trabajadores explican casi el 70% del empleo informal total. Vale tener en cuenta que el acceso al empleo formal (definido como contribuyentes o afiliados a un régimen de pensión) crece con el nivel educativo, patrón que se observa en todos los países de la región. En promedio, 30%, 55% y 72% de los trabajadores adultos con educación baja, media y alta respectivamente están ocupados en empleos formales en ALAC. Sumado a esto, un tercio de las empresas de AL –69% en Brasil y 56,6% en Argentina– identifican a la formación inadecuada de los trabajadores como el mayor obstáculo para sus operaciones y como una dificultad principal para la innovación (Banco Mundial: 2010). Este predominio de MYPE y de trabajadores por cuenta propia en la estructura productiva, y la falta de empresas medianas, es un freno al crecimiento de la productividad y de los empleos de calidad. Es por esta estructura por tamaño de las unidades económicas que 80% de la fuerza laboral trabaja en sectores por debajo del promedio de productividad de la región y sólo 20% de la fuerza laboral trabaja en sectores sobre el promedio de productividad, lo cual se traduce de manera directa en desigualdades en los mercados de trabajo. Por otra parte, casi todas las propuestas planteadas en la región sobre el funcionamiento de los mercados de trabajo asumen que éstos corresponden a economías urbanas, lo cual es un error que es necesario corregir. En el campo, los mercados de trabajo funcionan de manera diferente. Las relaciones asalariadas son menos frecuentes que en las áreas urbanas, el trabajo familiar es muy común, los mercados de trabajo son a veces de tipo spot (es decir, se conforman para fines y momentos específicos), el empleo depende mucho de la agricultura y la ganadería, y la situación y condiciones del activo «tierra» (o propiedad agrícola) suele ser la principal preocupación, incluso antes que el empleo. El tema de la distancia a los centros de consumo y, por tanto, de la integración territorial es también un aspecto clave, ya que, por definición, las zonas rurales están conformadas por centros poblados menores. En el medio rural, la actividad dominante es la agricultura y la ganadería, que genera el 60 por ciento de los ingresos rurales. Esta actividad tiene algunos sectores modernos, prósperos y generadores de empleo, con salarios razonables y efectos multiplicadores en la economía rural. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, se trata de una agricultura tradicional, de baja productividad, poco articulada con la agroindustria, dependiente de tecnologías poco intensivas en capital y que utiliza mano de obra no

calificada. Eso explica, en parte, los bajos salarios que se pagan y los ingresos limitados de los productores que dependen principalmente de ese tipo de explotaciones. Promover la innovación en el sector rural exige garantizar las calificaciones para el manejo y mantenimiento de la tecnología, lo cual implica revertir los límites históricos que las poblaciones rurales (en particular, de comunidades originarias) tuvieron a la educación y a la formación. La posibilidad de rescatar las buenas prácticas en el uso de los recursos naturales, promover la certificación de origen de los productos depende de contar con las competencias que permitan el rescate de dichas prácticas y su normalización. Es decir, que un límite en el acceso a la formación implica límites a la competitividad regional y a la innovación sectorial, borrar las barreras históricas al acceso a las tecnologías impactará en el crecimiento sustentable de los sectores y en el crecimiento en los aportes a la protección social.

3.1 La cara joven del empleo en la región Por último y no menos importante, en 2015 hay en esta región alrededor de 108 millones de personas entre 15 y 24 años, de los cuales poco más de la mitad forma parte de la fuerza laboral (OIT: 2015). La tasa de desempleo de los jóvenes de 15 a 24 años es de 14,6% (versus 4,9% para los adultos de 25 a 64 años de edad); 15,2 millones de jóvenes ni trabajan, ni estudian, ni buscan empleo (NiNi), que adicionados a los 7,5 millones de jóvenes desempleados, supone el 23% de la población en ese grupo de edad (OIT: 2013). El alto desempleo juvenil (con sus distintas conformaciones) es un fenómeno del cual la región tampoco escapa. Entre los jóvenes la informalidad supera el 55% , esto contribuye a generar desaliento y frustración entre quienes sienten que no encuentran las oportunidades que se merecen (más de 27 millones están en esta situación) (OIT: 2013). La corta duración de la permanencia en el puesto de trabajo es otro atributo común a las modalidades de empleo actual, y de los jóvenes en particular. La inestabilidad (si bien en el caso de los jóvenes tiene un correlato con los ingresos y egresos frecuentes desde y hacia el sistema educativo para la acumulación de capital humano), también podría evidenciar cierta involuntariedad vinculada a la combinación de características personales de los jóvenes y de los puestos de trabajo donde se insertan, representando una preocupación para la política de empleo (CRUCES, VIOLLAZ: 2013). Para los jóvenes que transitan directamente de la escuela secundaria al mundo del trabajo, la región se caracteriza por un desacople entre las habilidades que les son enseñadas y las que demandas del mercado laboral (BASSI, BUSSO, URZÚA, Y VARGAS: 2012). Este y otros factores influyen en que muchos jóvenes carezcan de las habilidades ocupacionales y blandas que el mercado requiere, lo cual dificulta la transición escuela10

trabajo. Pero, y fundamentalmente, desde una perspectiva preventiva, disminuye la percepción del significado que tiene en la vida de estos jóvenes acceder a los niveles educativos y sus respectivos certificados. Debe incorporarse, en este análisis, la situación deficitaria que existe sobre la educación de adultos, y algunas ofertas de formación profesional que aunque su calidad está definida por su pertinencia con la demanda, no está en condiciones de afrontar el reto de educar/formar a con una población altamente vulnerable, con baja tolerancia a la frustración y poco motivada a participar de los esquemas formativos propuestos. Garantizar los pisos que construyen una educación básica de calidad implica innovar en contenidos, en didáctica y fundamentalmente en la formación docente específica. El retorno a la formación requiere contar con docentes preparados, para transmitir los conocimientos tecnológicos de última generación y para volverlos significativos. Se enfrentan estos sistemas a experiencias vitales, sociales y laborales heterogéneas que introducen como barrera los condicionantes para ampliar su visión del mundo del trabajo y de sus posibilidades de desarrollo futuro. Se trata de construir los puentes que unan un pasado y presente desfavorable con un futuro incierto. La formación basada en competencias involucra a las instituciones de educación y formación a reflexionar sobre sus prácticas y como ellas impactan en la vida de quienes asisten. Las demandas por capacidades actitudinales vinculadas a la autonomía, la responsabilidad, el aprender a aprender, el participar de grupos dan cuenta de una necesaria reflexión sobre contenidos y prácticas formativas.

3.2- Aprendizajes que las políticas del primer empleo han dejado en la región. Un reciente estudio de la OIT demostró que el primer empleo, y las condiciones que éste tiene, determinan en buena medida, las trayectorias laborales y personales de los y las jóvenes. Un buen inicio, formal, con buenas condiciones de trabajo, mejora en al menos 50% las condiciones de trabajo en los trabajos posteriores. Y la ventaja se amplía conforme avanza la edad. Generar las condiciones para un primer empleo adecuado es entonces una variable importante para las políticas económicas, laborales y sociales. En muchos casos, los buenos o malos inicios son determinados por el entorno social y productivo, el entorno familiar, el itinerario educativo, la existencia de shocks idiosincráticos (maternidad, abandono escolar, etc.) entre otras variables. Es por eso, que las políticas de empleabilidad no deben empezar cuando los jóvenes dejan la escuela o acceden al primer empleo, sino desde antes, con intervenciones para mejorar la calidad de la educación básica, garantizar la conclusión de la escolaridad formal, e integrando aspectos de preparación para el mundo del trabajo. Se requieren también políticas que promuevan la expansión del sector productivo y mejora de las condiciones del entorno social y familiar. Crecientemente, muchos países han optado por iniciativas orientadas a fortalecer la experiencia en el primer empleo, 11

con un particular énfasis en el empleo asalariado. Aunque en muchos casos se les denomina de primer empleo, estos programas son de diverso tipo. El primer empleo se asocia a al menos cuatro tipos de iniciativas: formación, subsidios, aprendizaje, o regímenes especiales. La revisión de las experiencias desarrolladas en la región, motivan algunas reflexiones que pueden ser de utilidad para la toma de decisiones de política. Por un lado, en relación al objetivo de estas iniciativas, frecuentemente los resultados tienen más vinculación con resultados de largo plazo, como las trayectorias laborales, que en variables de corto plazo, como el desempleo o la informalidad. El desempleo, la informalidad o variables similares, deben ser enfrentados con esquemas integrales que ciertamente sobrepasan los límites de lo que puede aspirar una iniciativa de primer empleo, por más grande que esta sea. No se discute que estas iniciativas pueden influir en estas variables, pero estas dependen de muchos otros factores. Por otro lado, una constatación de utilidad para todo tipo de experiencia es que en la juventud, hay una elevada intermitencia entre empleo y desempleo, y al interior del empleo, entre ocupaciones. Por tanto, se requieren estrategias que permitan sostener o mantener la experiencia en el puesto de trabajo y no solo facilitar la inserción laboral. Aquí las iniciativas previas al primer empleo, como la educación básica y la orientación y capacitación permanente son de alta utilidad. En otros casos como lo señala la OIT, la integración de esquemas de subsidio al empleo con programas de formación y pasantías, combinados con mecanismos de selección y supervisión encargados de garantizar el aspecto formativo de las pasantías, así como con mecanismos de certificación de competencias laborales parece una alternativa a explorar en más detalle. En el caso de los programas de primer empleo, basados en subsidios a la contratación, que se han multiplicado en tiempos recientes, estos pueden diseñarse para promover la permanencia en el puesto de trabajo por un lapso suficiente para generar mejoras en la empleabilidad de los jóvenes. Para tal fin, los mecanismos de selección y supervisión deben enfocarse en la pertinencia y calidad de la formación que pueden ofrecer las empresas, de manera que los jóvenes realmente adquieran competencias laborales que mejoren su perfil profesional. Los mecanismos de certificación –de la experiencia y de las competencias– pueden facilitar las transiciones entre empleos al permitir que los jóvenes acumulen experiencia verificable y que acrediten sus competencias ante nuevos empleadores a lo largo de sus itinerarios laborales. Asimismo, su impacto en términos de reconocimiento y motivación no deben dejar de analizarse. La efectividad de los regímenes laborales especiales para jóvenes está aún por verse. Aunque se ha intentado en varios países, la experiencia de la región es que este tipo de iniciativas no han prosperado. En cualquier caso, si algo hemos aprendido de estas experiencias es que cualquier iniciativa de este tipo debe estar basada en un contexto de diálogo social; que se debe tener cuidado en no generar incentivos equivocados con 12

posibles efectos de desplazamiento o sustitución de un tipo de trabajador por otro y en evitar posibles tratos discriminatorios contra los jóvenes.

3.3.- La formalización del empleo: la válida visión de la academia Vale complementar el diagnóstico anterior con algunas de las conclusiones a que arribaron reconocidos académicos de Universidades y Centros de Investigación de las Américas en junio de 2014 en el taller: “Formalización de la Informalidad - Aportes de la academia” organizado por la Oficina Regional de la OIT para ALAC5 el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (OIT-IDRC: 2014)6:  Si los países de la región lograran mantener el crecimiento robusto de los últimos años, lo cual en algunos casos ya no está ocurriendo, sería necesario más de 50 años para reducir a la mitad la tasa de la informalidad que hoy afecta a casi la mitad de los trabajadores ocupados;  La leve reducción del empleo informal en un contexto de crecimiento económico como el que ha gozado la región, lleva a plantear si ello se debió a la composición del crecimiento o las características de la estructura del mercado de trabajo o la incapacidad de las políticas de cumplir con su objetivo o una combinación de todos estos elementos.  No parece haber una relación simétrica entre crecimiento e informalidad, dado que no hubo una reducción del empleo informal. La experiencia ha demostrado sí que cuando no hay crecimiento aumenta la informalidad, pero no necesariamente el crecimiento por sí mismo facilita la transición hacia la formalidad.  El aumento del empleo y de los ingresos benefició a trabajadores formales e informales pero sin que éstos últimos dejaran de ser informales; si se redujo la brecha de ingresos entre unos y otros pero, los nuevos “no pobres” siguen siendo informales.  Cambios no significativos en una matriz productiva con empleos de baja calificación y baja productividad de los sectores con mayor informalidad es lo que explicaría el volumen de empleos informales se haya mantenido.  Respecto a las políticas de transferencias de ingresos se debe tener en cuenta que éstas inciden positivamente en la reducción de la informalidad en el largo plazo, al transferir poder entendido esto como transferir capacidades resultantes de una mejor atención de la salud, mejor formación, etc.;

América Latina y el Caribe

Este Foro se realizó en la Oficina Regional de la OIT en Lima, fue convocado por el Instituto Regional de Investigación Canadiense (IDRC) y la OIT en el marco de la 9ª. Reunión sobre Empleo y Desarrollo del Institute for the Study of Labour (IZA), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Universidad del Pacífico de Perú; en esta instancia se reunieron más de 30 académicos de centros de investigación pertenecientes a Universidades de Argentina, Bolivia, Canadá, Chile, Colombia, Brasil, Estados Unidos, México, Paraguay, Perú y la CEPAL. http://www.ilo.org/americas/eventos-y-reuniones/WCMS_247618/lang--es/index.htm

 La relación entre FP y formalización laboral requiere ser investigada con mayor profundidad. En particular los mecanismos de reconocimiento y registro de las experiencias laborales y formativas de las personas.

4.- El desarrollo del capital humano: soporte clave para la expansión y sustentabilidad de la protección social Sin perjuicio de los énfasis propios que se están señalando en el debate global hacia una nueva agenda de desarrollo, los estudios prospectivos plantean que “más de lo mismo tendrá costos a futuro y que se requiere liderazgo político para promover transformaciones profundas en la forma de concebir los procesos de educación, formación, innovación y desarrollo” (ASIA DEVELOPMENT BANK: 2012). Inevitablemente, dar este paso obliga a AL dar prioridad a una de sus principales brechas: la productividad; cuyas posibilidades de crecimiento están directamente vinculadas con la innovación, la I+D (investigación y desarrollo) y la gestión del talento humano. Según estimaciones del BID la productividad de AL asciende a cerca de la mitad de su potencial, la región no se está poniendo a la par de la frontera de productividad (BID: 2010) y se encuentra muy por debajo del observado en países como China e India, la Unión Europea (UE-12), el promedio de países emergentes y en desarrollo, y también por debajo del promedio mundial. Vasta literatura académica ha justificado cuánto la productividad tiene que ver con el esfuerzo en innovación, ya sea incorporando tecnologías o asumiendo nuevos diseños a través de la I+D. AL en esto presenta características bien propias, por su bajo nivel de inversión en I+D comparado con los países de la OCDE (Brasil es el único país que invierte casi el 1.2% de su PBI) y una reducida participación del sector empresarial. A la situación anterior, se suma el hecho que las exportaciones principales, poco tienen que ver con la tecnología y la innovación. Además, la inversión extranjera directa, no se ha concentrado precisamente en sectores de punta, comportamiento que si mantienen en Asia los mismos inversores (OCDE, CAF, CEPAL). La calidad de los saberes acumulados en la fuerza de trabajo son el móvil que activa la propensión a innovar y la intensidad de la innovación. El déficit en la acumulación y reconocimiento de dichos saberes explicaría por qué, un 36% de las empresas que operan en el sector formal de la economía en AL muestran dificultades para encontrar una fuerza laboral adecuadamente formada, frente al 21% en el promedio mundial y un 15% en los países de la OCDE. Pero, pensando en los mejores intereses de los trabajadores; ¿cómo alcanzar desde la formación los niveles de pertinencia y calidad requeridos en términos de innovación, desarrollo tecnológico y formalización del empleo? Esta preocupación tiene además su basamento en la literatura económica, la cual reiteradamente ha destacado la relevancia que el capital humano tiene para la mejora de la productividad y la 14

competitividad. Quizás es hora de explicitar de manera clara y precisa el sobre entendido que las mejores respuestas requeridas, deben ser resultado de una efectiva articulación entre los procesos de producción, la formación técnico/profesional y la educación. Un contundente y compartido consenso entre la CEPAL, la CAF y la OCDE establece: “Para impulsar el crecimiento potencial y la equidad es necesario seguir avanzando en reformas estructurales. Reformas para fortalecer la educación, las competencias y la innovación han de favorecer la expansión del potencial de crecimiento y la productividad a través de una mejora de las capacidades de los trabajadores“7. En el contexto descripto, las políticas de PS están llamadas a ser instrumentales en el salto cualitativo que AL debe dar asegurando el desarrollo y pertinente redistribución del talento humano; no solo como efecto del crecimiento y formalización de la economía a partir del conocimiento sino también, como causa de una estabilidad social que resulta imprescindible al crecimiento. Avanzar en este sentido, inevitablemente implica rever institucionalidades y encarar la búsqueda de consensos entre los responsables de gestionar políticas, empleadores, trabajadores, instituciones de formación públicas y privadas, instituciones vinculadas a la gestión de calidad y demás agentes de desarrollo. La resultante de semejante esfuerzo será empoderar en mejores condiciones la población trabajadora para asumir su proceso de transformación y por ende, mejorar su productividad según estándares de las empresas más competitivas, sin dejar de incluir los segmentos más afectados por la informalidad como son los jóvenes; futuros cotizantes de la seguridad social. Poniendo nuevamente foco en ese último segmento y retomando lo observado en una exhaustiva revisión bibliográfica realizada por un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID: 2016) los programas de jóvenes aprendices para ser efectivos deben estar orientados por 10 elementos esenciales, a saber:         

Alineación con las estrategias de desarrollo del país; Soportes adecuados de gobernanza; Alto nivel de participación y compromiso por parte de los empleadores; Estructuras adecuadas de financiamiento e incentivos; Mecanismos robustos que aseguren el diseño de currículos pertinentes a las necesidades del mercado laboral; Adecuada implementación del currículo; Metodologías de evaluación que sean apropiadas a la ocupación para la cual se capacita al aprendiz; Certificación y oportunidades de progresión laboral y educativa para el aprendiz; Apoyo mediante servicios de orientación vocacional y profesional para aprendices y mediante asesoría para empresarios para la implementación de programas de aprendices; y por último, aunque no por ello menos importante,

(OCDE, CEPAL, CAF 2015)



Fuertes dispositivos de aseguramiento de la calidad en la ejecución de los programas de aprendices, que deben permear todos los elementos antes mencionados y contar con un alto grado de articulación con sistemas más amplios de desarrollo de habilidades en los países.

Sin embargo, el mismo estudio concluye que para desarrollar programas de aprendices que tomen en cuenta las características mencionadas, los países de América Latina y el Caribe deben comprender que la región enfrenta desafíos particulares para la puesta en práctica de este tipo de programas. Tales desafíos se vinculan con una variedad de factores, a saber: 

Económicos (bajo desempeño económico de la región, elevados niveles de informalidad y alta incidencia de las micro, pequeñas y medianas empresas (PyMEs));



Educativos (deficiencias de habilidades de los buscadores de empleo);



Legales (regulaciones obsoletas y/o inexistentes sobre los regímenes de aprendices y regulaciones laborales que afectan los costos de contratación de los aprendices y los riesgos percibidos por las empresas);



Informativos (falta de información adecuada sobre el mercado laboral, carencia o nivel limitado de seguimiento, evaluaciones de impacto y análisis de costo-beneficio de las acciones de formación);



Institucionales (falta de mecanismos sólidos de aseguramiento de calidad) y ; socioculturales (insuficiente colaboración entre los sectores público y privado y falta de confianza en las instituciones).

Esto último, además contrasta con el Informe McKinsey&Company construido sobre una base de conocimientos que involucró 25 países caracterizados por sistemas de formación y capacitación exitosos (Diana Farrell - Dominic Barton: 2016). El mismo concluye que los programas innovadores y eficaces tienen dos importantes elementos en común: 

Los proveedores de educación y los empleadores están del mismo lado. Éstos últimos ayudan a diseñar programas de estudio y destinan empleados de sus empresas como profesores. Mientras que los proveedores de educación asignan horas de práctica (no menos de la mitad del tiempo) a un sitio de trabajo siempre con las garantías de una buena contratación y



Los empleadores y los proveedores de educación al coordinar se ponen de acuerdo en abordar el viaje educación-empleo como un círculo continuo en el que los empleadores se comprometen a contratar a los jóvenes antes que sean inscriptos en un programa para desarrollar sus habilidades.

5.- Las potencialidades y limitaciones de los sistemas de educación técnicoprofesional para afrontar la incertidumbre. Con basamento en el problema descripto y las posibilidades que esta instancia permite, se proponen analizar algunos lineamientos de políticas y estrategias, que contribuirán para una propuesta de carácter preventivo. Como describiremos a continuación, estas propuestas están orientadas a revertir las tendencias que persistentemente inciden en el escenario regional de desarrollo del capital humano. 5.1- Permeabilidad y vías de aprendizajes Un trabajo de la UNESCO (2016) recientemente publicado señala que bajo la filosofía de formación a lo largo de la vida, las vías de aprendizaje en la Educación y Formación Técnico Profesional requieren trazarse verticalmente entre los niveles de educación media y superior, y también horizontalmente, con la formación profesional y el aprendizaje informal. Una de las principales limitantes para este cometido en los países de la región, ha sido el fraccionamiento institucional que se remonta a los orígenes de esta educación, y que impide hablar en la mayoría de los casos de un sistema nacional propiamente tal. Las experiencias vinculadas a la implementación del Marcos de las Calificaciones o de las Cualificaciones, que promueven el reconocimiento de niveles y de certificaciones al interior de las políticas nacionales y regionales, aún no han sido evaluadas en su impacto en los diversos países de la región. 5.2.- Estrategias en el ámbito de la educación formal Si bien imperan en la región los programas técnicos escolares que habilitan para la continuidad de estudios, estos generalmente no están articulados curricularmente con las carreras técnicas de nivel superior. En ese sentido, se producen vacíos o repeticiones de contenidos que no favorecen las trayectorias formativas de los estudiantes. En Ecuador, los Bachilleres Técnicos optativamente pueden seguir un año adicional de estudios para desarrollar competencias complementarias específicas en el mismo campo ocupacional, obteniendo el Bachillerato Técnico Productivo. Sin embargo, los programas de estudio de esta opción no están empalmados con los de la educación superior técnica y tecnológica, por lo que no son una alternativa de crecimiento profesional (MINEDUC-Ecuador: 2015). En El Salvador desde 2005 se implementa el programa MEGATEC que articula curricularmente los niveles de la educación media técnica y la educación tecnológica superior, permitiendo la reducción del tiempo de estudio. El programa que tiene un alcance acotado, se basa en la organización de redes conformadas por una institución de estudios superiores, a la cual se le nombra Sede MEGATEC, y de centros de estudios de nivel medio técnico que están a su alrededor y forman al alumnado en los primero años (UNESCO: 2013). Un diseño similar tuvo las Redes de Articulación de la Educación Técnica Profesional en Chile, realizadas en el marco del Programa Chile Califica en la década pasada, pero que por diversos problemas técnicos y políticos no fueron institucionalizadas a nivel de sistema, quedando solo como experiencias demostrativas sin resultados concretos. 17

En Colombia, una legislación de principios de los 2000 a objeto de aumentar la permeabilidad y articulación del sistema dispuso la educación técnica y tecnológica por ciclos propedéuticos para que los estudiantes puedan avanzar por etapas en su proceso de formación, desde la secundaria hasta la educación universitaria. Sin embargo, las universidades han sido reacias a abrirse a programas considerados de menor perfil y estatus, por lo que un camino alternativo ha sido la creación de modalidades con grados superiores dentro de las mismas instituciones técnicas y tecnológicas. Una estrategia más integral es la que adopta el Sistema “S” y los Institutos Federales de Educación, Ciencia y Tecnología de Brasil que brindan en un mismo espacio institucional la enseñanza de todos los niveles desde básico hasta doctorado, bajo el principio de integración vertical del proceso de enseñanza técnica y tecnológica (Jacinto: 2013). 5.3.- Estrategias en el ámbito de la educación informal En relación al aprendizaje informal, un número importante de países de la región ha avanzado en la creación de sistemas de certificación que permiten normalizar, evaluar y reconocer las competencias adquiridas durante la vida laboral, y no en un ambiente educativo o formativo. En algunos países, la operación de estos sistemas ha sido delegada a sus instituciones nacionales de formación profesional, como es el caso del SENA de Colombia y el INA de Costa Rica, mientras que en otros se creó una institucionalidad ad-hoc para dicho fin, como es el caso de CHILE VALORA en Chile y el CONOCER en México (Vargas: 2015). Se trata de sistemas que tienen el objetivo último de mejorar las condiciones de empleabilidad de los trabajadores, al entregarles un certificado portable que reconoce sus capacidades y competencias. Argentina ha experimentado una reducción de la economía informal entre 2003- 2012 no solo revirtiendo las tendencias sino simultáneamente también mejorando la calidad del empleo. Ello ha sido resultado no solo de políticas laborales sino también la articulación entre políticas macroeconómicas, fiscales, ingresos y formación. Un reciente estudio de la OIT señala que la lección más importante ha sido esa coordinación de políticas mediante una estrategia integral y multidimensional, apoyada en consensos promovidos desde el gobierno con los actores sociales. Dentro de las medidas destinas a extender la PS, se han implementado políticas activas del mercado de trabajo orientadas a mitigar la extensión de la informalidad y aliviar la vulnerabilidad económica ligada a este fenómeno. Las mismas han consistido en transferencias económicas y la exigencia de contraprestaciones a quienes se benefician para participar de dispositivos destinados a mejorar su empleabilidad (se ha promovido la articulación de los procesos de formación y de certificación de trabajadores, la finalización de la educación obligatoria, el fortalecimiento de la calidad de las instituciones de formación y la promoción de prácticas en las empresas). Sin embargo, con algunas excepciones, estos sistemas aún están en sus primeras etapas en la región, restringiéndose solo a la certificación de un número limitado de sectores, sin abarcar la globalidad de los perfiles ocupacionales a nivel nacional. Asimismo, es todavía incipiente la integración de estos sistemas con la oferta de formación y con la de educación formal, de manera tal que a través de la certificación se identifiquen las capacidades ya logradas en relación a un perfil, y se forme solo en las partes que no han sido aprobadas en las evaluaciones. 18

6.- Lecciones y reacciones desde otras regiones Según su propio perfil, cada región está reaccionando a fin de prevenir los riesgos que le implicará transitar en una realidad global crecientemente determinada por una economía digital que anuncia certeras disrupciones tecnológicas y profundos cambios en el mundo del trabajo. En este marco merecen especial consideración, por ser de creciente referencia para América Latina y el Caribe, los países del sudeste asiático que vienen encarando políticas en materia de formación para el trabajo a fin de cerrar adecuadamente la brecha entre las habilidades que el sector educativo ofrece y las que el mercado laboral demanda. Con ello, se busca también que los trabajadores actualicen y/o mejoren sus competencias durante su ciclo de vida activa, lo que facilita su empleabilidad y garantiza su adaptación a las nuevas tecnologías. Como se ha mencionado, la experiencia internacional demuestra que la formación para el trabajo puede constituir un vehículo para la prosperidad económica y el progreso social; el conjunto de habilidades de la fuerza laboral tiene un impacto significativo en la inversión, la productividad, el empleo y el bienestar de las personas. Un aumento de una desviación estándar de las competencias cognitivas (medidas a partir del examen tipo PISA) está asociado aproximadamente a dos puntos porcentuales adicionales de crecimiento del PIB per cápita (HANUSHEK & WOESSMANN: 2010). Estudios recientes insisten en la dimensión de la calidad de la educación y en el desarrollo de las competencias para impulsar el crecimiento económico. Por ejemplo, una mejora de 25 puntos en el examen de PISA implica una ganancia acumulada durante el ciclo de vida de la generación nacida en 2010 de USD 115 billones para las economías de la OCDE, lo que equivale a cerca de 2.4 veces el PIB de la OCDE. (OCDE: 2010). Corea del Sur, Finlandia y Nueva Zelandia a través del examen Pisa para estudiantes ocuparon en 2009 los primeros 10 lugares de los países evaluados en matemáticas, lectura y ciencias; su inversión en educación según ingresos anuales está por encima del promedio de 6,2% de la OCDE; su productividad laboral según la OCDE supera ampliamente la de los países de AL (incluido México y Chile) (OCDE: 2015) e iguales resultados se han logrado respecto a los niveles de innovación de productos, procesos y organizacional (OCDE: 2010) . 6.1- Finlandia y Nueva Zelandia Muchos países en aras de alcanzar un desarrollo más sustentable han venido dando más relevancia a la formación de su fuerza laboral y la introducen como un elemento importante de las políticas orientadas a mejorar la empleabilidad, la productividad y la competitividad. Finlandia y Nueva Zelandia asumieron estratégicamente generar capacidades de innovación y fomento del emprendedurismo; simultáneamente encararon reformas de sus sistemas educativos para asegurar la FC de la población según requerimientos de sectores productivos claves (ALBERTONI: 2015). En ello estuvo abordar definiciones en el nivel institucional y en generar espacios de diálogo entre el gobierno y actores implicados. En Nueva Zelandia, aplicando el enfoque de Competencias Laborales, se creó el “New Zeland Qualifications Authority” cuya función es garantizar la calidad de la educación y administra los sistemas de evaluación del “National Qualifications Framework” el 19

que aplica estándares de reconocimiento internacional. En Finlandia la reforma del sistema educativo se orientó a contribuir con el desarrollo industrial del país y se apoyó en instancias de diálogo compartidas por el gobierno (Ministerio de Educación y Finanzas) con sindicatos; en este marco adoptaron la descentralización con un fuerte protagonismo de los municipios para que pudieran adoptar planes educativos adaptados a cada región. Finlandia luego de Japón obtuvo el 2do lugar en el Informe PISA para Adultos; 8 puestos por encima del promedio de la OCDE. Estos países cuentan con una visión de mediano y largo plazo dirigida a mejorar la formación para el trabajo y, desde hace varias décadas, se esfuerzan para corregir los fallos del mercado, la calidad y la pertinencia de la formación. Los esfuerzos se reflejan en diversos mecanismos e instrumentos –desarrollados en los sistemas de formación que buscan articular los mundos laboral y formativo. Estos sistemas promueven la FC continua de las personas, por lo que impactan de forma significativa en la fuerza laboral presente y futura8. 6.2.- Alemania: La formación dual Alemania acuña tradición en la formación profesional de su fuerza de trabajo a través del Sistema Dual, en la búsqueda de articular una mayor interacción entre teoría y práctica, involucrar a las empresas como agente de formación, orientar respuestas hacia la demanda y apostar a la formación continua. Responsabilidades compartidas y desempeños rigurosos (entre empleadores, sindicatos y Estado) sustentan una dualidad que acumula calidad y pertinencia en el desarrollo de calificaciones. Mediante un proceso que implica de 2 a 3,5 años, el aprendizaje termina resultando de la coordinación entre la escuela profesional (30%) y la empresa (70%). Este se enmarca jurídicamente en un "contrato de formación" a partir del cual se regula la relación entre el aprendiz y la empresa; ésta última ofrece capacitación estructurada bajo condiciones laborales reales, apoya con tutorías y facilita la utilización del equipamiento empresarial. Complementariamente, la escuela profesional ofrece enseñanza gratuita en áreas técnicas (2/3) y formación general (1/3) gracias al financiamiento de los Gobiernos Federados (en infraestructura acorde, formación docente, materiales didácticos, etc.). Gremiales empresariales y sindicatos participan en el desarrollo de estándares que orientan la formación, negocian la retribución del aprendiz según realidad de cada sector, controlan la calidad de la formación y participan en mecanismos independientes que certifican las competencias adquiridas. Este añejo juego de equipo permite que el 60% de los jóvenes alemanes reciba formación dual; en parte, también es responsable de un desempleo juvenil del 7,1% y se sustenta hoy en tangibles beneficios. Respecto de los trabajadores: el 44.2% concluye su formación; 1,4 millones se están capacitando según una oferta que contempla 327 profesiones; 500.000 se incorporan por año, el 43,8% termina trabajando en su campo profesional y recibe una retribución durante la formación por un valor promedio de 795 Euros al mes. Los empleadores, concluido el ciclo formativo, incorporan al 66% de los egresados ahorrando costos de reclutamiento, amortizan el 76% de su inversión en formación y salarios a través de los aportes productivos de los aprendices y sistemáticamente mejoran la productividad de sus empresas. El Estado dispone de un

Entre otros, Canadá, Reino Unido, Francia, Nueva Zelandia, Australia y también España.

sistema que le permite amortiguar los traumas del cambio tecnológico y le asegura calificaciones de alta calidad. Desde hace décadas la cooperación alemana viene intentando anclar su experiencia formativa en la región como una estrategia para acercar la educación y la formación técnico profesional a los puestos de trabajo. No obstante, se trata de experiencias acotadas en términos de cobertura, aunque en algunos casos extensos en el tiempo como sucede en Chile y Costa Rica donde el modelo se viene implementando hace más de 20 años como una variante de sus programas técnicos secundarios. Recientemente en este último país, una ley pretende impulsar masivamente la formación dual, normando los periodos de estancia de los estudiantes en las empresas. Su aprobación ha atravesado una serie de dificultades asociadas a la falta de consenso entre los actores sociales respecto a los beneficios de la alternancia entre escuelas y empresas. 6.3.- La experiencia coreana Experiencias nacionales como Corea del Sur ilustran de manera remarcable la relación existente entre la formación para el trabajo y el desarrollo económico y social. Este país, que logró multiplicar su PIB per cápita por 32 en menos de 50 años, acompañó desde un inicio su estrategia de desarrollo productivo con una el desarrollo de su capital humano. Así, cada etapa de desarrollo económico del país dispuso de una oferta de mano de obra con las habilidades requeridas por sus procesos productivos y en 2012 a través del examen PISA para adultos superó el promedio de la OCDE (BID, OIT: 2015). Corea del Sur no es la única que prioriza la formación del capital humano, muchos otros países desarrollados dan relevancia a la formación de su fuerza laboral y la introducen como un elemento importante de las políticas orientadas a mejorar la empleabilidad, la productividad y la competitividad. En tal sentido, este país, junto con Hong Kong, Taiwán y Singapur a través de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN en inglés) y previendo a 2025 un ingreso de 68 millones de nuevos trabajadores, han reaccionado definiendo su propia estrategia de desarrollo de capital humano. 6.4- La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) La ASEAN tiene entre sus principales objetivos acelerar el crecimiento económico y la estabilidad regional. Está compuesta por 10 países emergentes (Malasia, Indonesia, Brunéi, Vietnam, Camboya, Laos, Myanmar, Singapur, Tailandia y Filipinas); mundialmente se ubica en el 7to lugar por su PBI total; representa 625 millones de habitantes (el 8,6% de la población mundial y el doble que USA) y se espera que para 2025 llegue a 694 millones. El 40% de su fuerza laboral trabaja en la agricultura, el 41% en el sector servicios y el 19% en la industria. En este escenario Vietnam y Tailandia tienen mayor empleo agrícola, mientras que Singapur, Filipinas, Indonesia y Malasia en los servicios; ésta última es quien tiene mayor fuerza laboral en la industria. Singapur a su vez, ejerciendo su veteranía felina lidera la manada y es el tercer país con más alta renta per cápita del mundo; encabeza los rankings internacionales en materia de educación, sanidad, transparencia política y competitividad. En los años sesenta definió un plan nacional de desarrollo orientado a que el país alcanzara en treinta años los niveles de desarrollo de Suiza. Este plan priorizo, entre otros, el desarrollo de las habilidades de la fuerza laboral y tuvo resultados exitosos (BID, OIT: 2015).

El Índice de Capital Humano 2015 del Foro Económico Mundial (WEF) -que incluye 192 países y ofrece una idea sobre qué tan bien está posicionado un país para el despliegue de su talento humano en el futuro- estableció que la ASEAN está por detrás de Europa y América del Norte, a la par del resto de Asia y América Latina y por delante de Oriente Medio y África subsahariana. Líderes políticos y empresarios del ASEAN recientemente consensuaron desde el WEF su estrategia con miras a optimizar los beneficios y minimizar las desventajas que pueda ir generando la fusión de tecnologías en: pérdida de empleos, creación de nuevos con alta calificación y la inminente vigencia de estándares de productividad de alta rigurosidad. 6.5.- Bangladesh En Bangladesh el “National Skills Development Policy-2012 (NSDP-20120)” es una política laboral gestionada desde el Ministerio de Trabajo con el objetivo de promover el desarrollo de competencias de la fuerza de trabajo; establece a su vez, los principales compromisos y reformas clave que el gobierno está poniendo en práctica en colaboración con empleadores, trabajadores y la sociedad civil. Ello parte de reconocer que para reducir la pobreza y mitigar las limitaciones de la educación escolar inadecuada, más ciudadanos necesitan tener acceso a la formación profesional; en ello se incluye mejorar las posibilidades de empleo de trabajadores adultos formales e informales. El sector de la construcción en Bangladesh implica un estimado de 2,6 millones de trabajadores en todo el país; entre ellos, casi el 87% de tienen empleo informal con varios patrones de déficit de trabajo decente. Uno de estos problemas de informalidad incluye ausencia de capacitación y oportunidades de desarrollo profesional. En este marco de política pública y gracias a la cooperación con Japón, la OIT viene implementando el Proyecto “Way out of Informality”9 a partir del cual gobierno, sindicatos y empleadores subrayaron que la eliminación del obstáculo de la justa oportunidad de desarrollo obligaba a aprovechar la reforma impulsada desde “Formalizing through Technical & Vocational Education & Training/TVET)” apoyada a su vez por la Unión Europea de la siguiente manera:  Promover la FC en el sector informal;  Identificar la adquisición de competencias a través del aprendizaje informal;  Formalizar las habilidades informales;  Desarrollo profesional y oportunidades de empleo formal. Resultado de este esfuerzo han sido:  Vincular el sector informal de la construcción al sistema formal integrado de aprendizaje regulado por el NSDP;  Incluir trabajadores de la construcción informal a través de un proceso de desarrollo de competencias y un sistema de registro único (Certificado Nacional de Aprendizaje del Gobierno de Bangladesh);

www.ilo.org/saie

 Movilizar empleadores y subcontratistas informales en su formalización y registro;  Establecer a los trabajadores una perspectiva creciente de carrera, empleo de calidad y contribución a la protección social de trabajadores y su familia;  Aumentar las posibilidades de formalización a través de un nuevo esfuerzo compartido por Sub-contratistas para hacer frente a todas las formas de déficit de trabajo decente. A su vez, en este mismo marco de políticas y consensos entre el Gobierno, empleadores, trabajadores e Instituciones públicas y privadas de formación, se está promoviendo la transición de personas de muy baja calificación a opciones formales de formación de competencias, según reconocimiento del “National Technical and Vocational Qualifactions Framework (NTVQF)”, incorporando dos sub niveles previos de competencias orientados a formalizar y desarrollar habilidades: lenguaje básico, escritura y aritmética vinculadas a una ocupación específica en el Nivel 1 y competencias técnicas en el Nivel 2. Avanzar en esta línea, permitirá no solo incluir trabajadores sino también, transparentar las competencias existentes.

7.- TIC´s y Economía Digital La digitalización de la economía provocará en este siglo un cambio de paradigma que se caracterizará por disrupciones constantes y de imprevisible impacto. Para que ese cambio llegue con fuerza a América Latina y el Caribe, se requiere un compromiso de los sectores público y privado con el fin de establecer estándares y regulaciones comunes y de invertir en infraestructura para potenciar el acceso a conexiones de banda ancha. En esta revisión entonces, es importante no perder la perspectiva histórica: el desplazamiento del empleo y la pérdida de puestos de trabajo provocados por la fusión de tecnologías; está generará profundas transformaciones y concentrará el empleo en ocupaciones de alta calificación. Según un informe de la OIT (OIT: 2017): “… el resultado de la Cuarta Revolución Industrial quizá no sea tan negativo como lo sugieren ciertos observadores pesimistas. La creación de más puestos de trabajos en lugar de suprimirlos es un camino posible en el futuro próximo. Sin embargo, incluso en este escenario positivo hay muchos otros aspectos que merecen ser objeto de un debate político serio, y los resultados económicos y sociales de la evolución tecnológica suelen depender en gran parte de cómo los países abordarán estos aspectos” En concreto, hay tres temas principales:



En primer lugar, la principal inquietud es si se podrá evitar, y de qué manera, la supresión de buenos puestos de trabajo y la creación de puestos de trabajo malos, aunque lo segundo implique el aumento del empleo total... En segundo lugar, el proceso dinámico de la supresión y creación de puestos de trabajo implica que los trabajadores y las empresas, al igual que las comunidades, tendrán que pasar por cambios y ajustes importantes, que generalmente son difíciles y costosos. …No se trata solo de los procesos del mercado, sino también de las opciones sociales y políticas que elijan las comunidades y de las políticas que implementen. En tercer lugar, los cambios tecnológicos pueden generar mayores ganancias en la productividad… el impacto en el ámbito del trabajo en cada uno de los países y en todo el mundo dependerá de la forma en la que se distribuyan estas ganancias entre las economías y los grupos sociales …

7.1.- El acceso a Internet: la infraestructura de la era digital Desde el punto de vista de la cantidad de usuarios de Internet, el mundo se ve mucho más equitativo que desde la perspectiva del ingreso, lo que refleja la rápida globalización de Internet. En promedio, 8 de cada 10 personas del mundo en desarrollo posee un teléfono móvil, y esta cifra aumenta continuamente. Incluso casi el 70% de los que integran el quintil más bajo de la escala económica posee un teléfono móvil. Casi 9 de cada 10 empresas de los países de ingreso alto miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) tenían conexión de banda ancha a Internet en el período comprendido entre 2010 y 2014, en comparación con 7 de cada 10 países de ingreso mediano, y 4 de cada 10 países de ingreso bajo. Por su parte, Gobiernos están adoptando las tecnologías digitales, y una mayor proporción de los puestos de trabajo del sector público en los países en desarrollo implican el uso intensivo de TIC en comparación con el sector privado. La digitalización además, es una herramienta clave para aumentar la productividad y la calidad del trabajo que generan las pequeñas y medianas empresas (pymes) y contribuir así a reducir la desigualdad en la región, pues estas suponen actualmente el 61% del empleo en América Latina y el Caribe pero solo representan al 29 % de su producto interno bruto . Es cada vez más habitual que las máquinas puedan realizar tareas rutinarias con mayor rapidez y a un costo menor que los seres humanos, y muchas de las actividades que hoy en día se consideran no rutinarias en el futuro podrían ser ejecutadas igualmente bien por computadoras. La respuesta en el ámbito de las políticas, además de la revisión de los sistemas de protección social, consiste en brindar formación y educación de mejor calidad y más ajustada a esas necesidades que irá generando el cambio tecnológico (Banco Mundial: 2016).

8.- La demanda de competencias una exigencia a los contextos formativos y laborales. En el informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT: 2017), citado en el punto anterior, menciona: “La experiencia indica que el resultado de los cambios tecnológicos depende de cómo se manejen estos procesos de adaptación y de si estos incluyen o no apoyo a las comunidades y a los trabajadores desplazados (incluida la capacitación y el apoyo a los ingresos) e incentivos para emprendimientos para las empresas. Estos procesos suelen ser complejos y requieren una gran cantidad de recursos, pero generalmente no se sopesa adecuadamente que ocurrirán tales ajustes. Los nuevos perfiles de tareas para los puestos de trabajo y las nuevas ocupaciones pueden cambiar en gran medida la naturaleza de las habilidades que se requieren para la producción y la innovación. Esto exige que los sistemas de educación y capacitación, las empresas y las familias provean las habilidades que se requerirán en el futuro, y que promuevan el desarrollo de una serie de competencias diversas y complejas en el mercado de trabajo. En principio, los trabajadores necesitan adquirir las habilidades adecuadas para poder ser contratados y adaptarse rápidamente a las diferentes calificaciones requeridas. Tales competencias están relacionadas con conocimientos técnicos, pero también con habilidades básicas como la creatividad, la imaginación, la apertura a nuevas ideas y habilidades sociales y de comunicación. Sin embargo, en un contexto de cambio tecnológico rápido, se desconocen muchas de las habilidades específicas que se necesitarán en el futuro, o son inciertas. Los sistemas de educación y capacitación enfrentan el reto de reducir este riesgo…” (OIT: 2017) Como observamos la definición del perfil profesional demandado por nuestras sociedades, se basa en la posesión de las llamadas capacidades socio-afectivas y éticas, como complemento necesario de las técnicas. La permanente referencia a estas capacidades, da cuenta de un problema cuya solución se le exige al individuo (responsabilidad de la que no se encuentra exento) y se exime al contexto (eterno ausente en la responsabilidad por identificar, cuidar y desarrollar estas capacidades). Hay un pedido explícito a los sistemas de formación porque garanticen el desarrollo de dichas capacidades, pero no se encuentran muchas referencias a la necesidad de su cuidado y desarrollo dentro del ámbito laboral. Por otra parte, esta descripción de la profesionalidad parece ocultar o negar el conflicto que la atraviesa y que se vincula no sólo con la personalidad, el carácter del individuo; sino y fundamentalmente, con la influencia que tiene la organización laboral y sus requerimientos, en términos de mayor competencia e incremento de los niveles de productividad, por esta planteada. En este sentido, los procesos de normalización, evaluación y certificación son herramientas útiles para analizar las 25

competencias que se desarrollan en la experiencia y los contextos que favorecen o limitan su desarrollo. Es decir, el proceso de certificación (al igual que el de formación pero vinculado a las instituciones formativas) da cuenta de la calidad del contexto laboral, de la responsabilidad social empresarial en la identificación, cuidado, desarrollo y reconocimiento de las competencias a partir de las formas de organizar el trabajo. Profesionales ambiciosos, autónomos, emprendedores, con capacidad de liderazgo pero ubicados en un contexto socio-técnico, no siempre claramente definido en términos de normas de convivencia que permitan el desarrollo de aquellos principios ético que una organización productiva demanda. La demanda a lo social, implícito en el término socio-afectivo y ético da cuenta del ámbito colectivo, de las relaciones que en él se dan y de las reglas, normas que requieren la convivencia laboral. Se introduce de este modo, el sistema de relaciones laborales vigente como un factor a considerar en el abordaje de la formación profesional en la negociación colectiva. El desarrollo de la carrera profesional, que ya no se da solamente en el contexto socioafectivo propio del ámbito familiar o el escolar, se proyecta en un contexto contradictorio entre el discurso de las competencias demandadas y las condiciones para su gestión. La percepción del tiempo, en la perspectiva de la “carrera” profesional y su percepción en términos de construcción colectiva, propia de una organización. Retomamos, es claro que los pilares de la profesionalidad, en cualquier nivel de su desempeño -desde el ayudante hasta el nivel superior- y en cualquier ámbito que se desarrolla -nos referimos tanto al sector público como al privado- son dos:  Capacidades técnicas: conocimiento, saber relacionados programación y/o manejo de técnicas y tecnologías específicas.

 Capacidades socio-afectivas y éticas: saber ser con otros, respetando reglas comunes y construyendo colectivamente. Nos interesa resaltar, que estos pilares, se construyen o se pueden destruir, en el contexto laboral. El carácter, las destrezas, los conocimientos, los sentimientos son permanentemente afectados por la organización del trabajo y la manera en que se gestiona o, lo que parece es más habitual, la ausencia de gestión. La diferenciación de estos pilares, no nos puede confundir, no se dan por separado, son dos caras de una misma moneda, la sinergia entre ambos es la clave del desarrollo del talento humano. De esta forma el sistema de relaciones laborales se introduce en esta perspectiva como un ámbito de análisis, discusión y propuesta vinculada a la formación profesional, al análisis de las cargas cognitivas de las condiciones y medio ambiente del trabajo, a la definición de las categorías de convenio y de los requisitos para el acceso, permanencia y evolución. Los déficits en gestión del talento, parecen ser compensado, en el discurso de los responsables de la gestión de personal y de la gestión de las políticas sociales, por una continua referencia al individuo, en términos de emprendedor. En el primer caso, para exigir el compromiso con los objetivos de la empresa; y en el segundo, para resolver el problema de una sociedad que avizora el fin del empleo (y como vemos, no del trabajo) en su horizonte temporal.

En ambos casos, se confunde la figura del emprendedor, más vinculado al individuo aislado de procesos colectivos de trabajo, que con la capacidad de emprender que requiere del ser y estar con otros en su desenvolvimiento. Este olvido, pareciera intenta ser recuperado a través de la demanda de las capacidades socio-afectivas y éticas, requeridas para “estar con” e “innovar con” clientes, proveedores, superiores, pares o subordinados trabajando. Obviamente tanto en el caso de las capacidades laborales, como de las socio-afectivas y éticas, su desarrollo exige asumir responsabilidades al individuo, pero también al contexto en el que éste se desarrolla, y a los organismos de representación sindical, empresarial y estatal. A nivel de los funcionarios estatales involucrados en estos procesos es importante desarrollar el compromiso por el alcance de los objetivos y los resultados que definidos desde una perspectiva política requieren para su transformación en metas concretas, con impactos positivos y transparencia en el uso de los recursos. Se trata de descubrir, de qué manera la gestión del talento en la administración pública promueve el compromiso con los objetivos de las políticas sociales en las que están inserta y en particular, las vinculadas al desarrollo de las competencias de los trabajadores que involucran el diálogo social con actores de representación del mercado de trabajo.

9.- Aprendizajes para la región Los procesos de globalización que promueven a la libre circulación de capitales, productos y trabajadores, tienen en este último factor una mirada que recae sobre cómo los sistemas de formación técnico profesional enfrentan los desafíos de los actuales procesos migratorios internacionales. Tema de interés en particular entre los países de AL, donde se establecen corrientes migratorias entre los países de la región. La posibilidad de compartir experiencias, resultados e impacto promueve la circulación del conocimiento sobre las políticas de formación profesional consideradas como exitosas para afrontar la problemática de la pobreza, de la informalidad y/o de la competitividad. Para tal fin, presentamos reseñamos algunos items que nos permitirán reflexionar sobre dichas experiencias. 9.1.- Desde la experiencia inter-regional. Sin perjuicio de los desniveles existentes entre los países en materia de desarrollo y educación, tres prioridades integrará la agenda de políticas públicas, pasarán a ser estrategias clave de las principales empresas y tendrán como pilar fundamental la colaboración público-privada: 

Integrar los mercados de trabajo a fin de unificar los objetivos de educación y cualificación de toda la región. Esto conlleva asumir el peso de los flujos migratorios (la movilidad desde Camboya, Laos y Myanmar a Tailandia significa el 55% de la migración laboral total) y reconocer la transferencia y reconocimiento de la educación y habilidades a través de protocolos comunes de certificación. La instrumentación se apoyará en grupos de investigación y redes 27

institucionales orientadas a sustentar el aprendizaje permanente; coordinando la educación básica, la formación profesional y la educación superior. 

Aprovechar mejor las reservas de talento aún sin explotar a fin de potenciar el conocimiento, mejorando las capacidades de innovación y desempeño de las empresas. En este marco, una mejor inserción, reconocimiento y desarrollo de la mano de obra femenina fue asumido por los 10 países como desafío fundamental a resolver de aquí en más.



Preparar la futura fuerza laboral a fin de asegurar a los inversores, conocimiento de alta cualificación y estar a la vanguardia de la Cuarta Revolución Industrial en la próxima década (Dutra: 2016).

Estos países cuentan con una visión de mediano y largo plazo dirigida a mejorar la formación para el trabajo y, desde hace varias décadas, se esfuerzan para corregir los fallos del mercado y otros que limitan el acceso, la calidad y la pertinencia de la formación. Desde una perspectiva sistémica se busca promover la formación continua de las personas, por lo que impacta de forma significativa en la fuerza laboral presente y futura. A modo de cierre de este aporte inter regional, cabe retomar conclusiones de la OECD acerca de que la experiencia internacional permite identificar ciertos criterios comunes que caracterizan a los sistemas de formación continua considerados como exitosos (OECD: 2012): 

Se desarrollaron gradualmente, pero de forma sistémica con una financiación definida y con una visión estratégica de mediano y largo plazo. Además, se caracterizan por estar en continua revisión y ajuste gracias a los mecanismos de información y de monitoreo de los resultados que poseen.



Como parte fundamental de su cambio institucional, han creado una gobernanza (capacidad rectora y autonomía de gestión) sólida que permite asegurar la alineación e interacción constante entre la educación y la capacitación, y la participación de los actores clave para el desarrollo y funcionamiento del sistema. Estos modelos cuentan con la participación.



El involucramiento/co-participación del sector productivo, desde un inicio y de forma sistémica, es clave. Si este sector no participa activamente y aporta recursos (ej. tiempo, humanos, financieros) un sistema de este tipo no es sostenible.



Tienen un conjunto de políticas, procesos y mecanismos que les permite asegurar la calidad de la formación, como por ejemplo el monitoreo y la evaluación, y la acreditación externa de instituciones, programas, acciones formativas y facilitadores.

9.2- La formación y la certificación en el marco de las políticas activas de empleo. En aras de fortalecer una vinculación exitosa entre las políticas de empleo, formación y protección social cabe retomar recomendaciones de un reciente trabajo realizado para la CEPAL (CEPAL: 2016). 28

Deben mantenerse las actuales políticas y programas en materia de empleo, en especial aquellas que tienen que ver con la capacitación laboral, la formación laboral y los incentivos a la contratación de jóvenes, al autoempleo y al “emprendedurismo”. Sin embargo, de los señalado a lo largo del presente documento también se desprende que deben generarse las condiciones que hagan posible que estas políticas y Programas sean mucho más eficaces que hasta ahora. En primer lugar, resulta necesario generar las condiciones para que cuando llegan crisis económicas, de mayor o menor calado, los países dispongan de los medios para fortalecer esas políticas y programas de empleo de modo que estas últimas no sufran también las consecuencias de la crisis. Se trata de crean fondos de estabilización del nivel de empleo como los sugeridos en el ítem I.2.7, para que cumplan una función contra cíclica de manera de revertir lo observado hasta ahora en cuanto a la existencia de una correlación negativa entre la evolución del PIB y de la tasa de desempleo, en especial de desempleo juvenil y femenino. En segundo lugar, parece absolutamente recomendable una revisión en profundidad de los costos laborales del empleo formal para adecuarlos en lo posible a los niveles de productividad de los negocios y microempresas en el escalón más bajo de la escala de productividades. En tercer lugar, es recomendable revisar la situación del entramado institucional en el que se sustenta la operación de las políticas y programas de empleo y de “empleabilidad”, en especial el relacionado con la Formación, Capacitación y Acreditación de Competencias. Lo ideal podría ser que existiese una única entidad rectora o coordinadora. En cuarto lugar, y en el caso de la Formación Profesional tradicional, es urgente desarrollar las técnicas necesarias para lograr una articulación oferta-demanda de calificaciones mucho mejor que la actual. En vista de la incertidumbre sobre los futuros cambios tecnológicos y organizativos en el mundo del trabajo, la determinación de la demanda futura de Formación y la Capacitación representa un proceso de continuo acercamiento a una meta móvil. En consecuencia, es imposible determinar de forma segura la demanda futura, lo que no significa que se trate de una tarea innecesaria, y la determinación de tendencias es de vital importancia para la toma de decisiones. Por lo tanto, el objetivo debe ser un monitoreo continuo de las tendencias que inciden en la demanda de Formación y Capacitación y un trabajo permanente para establecer un equilibrio entre la determinación de la demanda y la definición de normas correspondientes, así como la flexibilidad para tomar en cuenta, de manera ágil, cambios que surgen en el camino. En tal sentido, adquiere relevancia integrar las Políticas Activas de Mercado de Trabajo en la estrategia de desarrollo de cada País, y en el caso de la Formación y la Capacitación en la estrategia educativa nacional. Con basamento en el problema descripto y las posibilidades que esta instancia permite, se proponen lineamientos de políticas que con carácter preventivo están orientados a revertir las tendencias que persistentemente inciden en el escenario regional de desarrollo del capital humano

10.- La formación continua como parte del piso de seguridad social. Los desafíos que plantean a la seguridad social la globalización, la economía digital, la sociedad del conocimiento –por un lado-, y las necesidades educativas-formativas insatisfechas, así como los riesgos laborales que afrontan de las poblaciones en AL –por el otro-, que hemos analizado en los capítulos anteriores, nos permiten diseñar una estrategia que considere a la formación a lo largo de la vida como parte del piso de seguridad social. Esta propuesta se basa en considerar a la formación continua como una necesidad básica de la sociedad del conocimiento cuya satisfacción desafía la institucionalidad existente, los niveles de articulación de políticas y programa y los procesos de registro y generación de información que la oriente. La misma exige una institucionalidad que garantice el pleno cumplimiento de los derechos sociales, laborales y ciudadanos que se ponen en juego para el desarrollo pleno de las capacidades cognitivas y productivas de los sujetos y de la región. Este desafío involucra instancias estatales y actores privados, instituciones, instrumentos y procedimientos cuya coordinación permitirá abordar la complejidad descripta en el primer párrafo. Esta combinación de los diversos sistemas: educativos, formativos, laborales que se encuadran dentro de un piso de seguridad social son los factores a considerar para que nuestra región promueva activamente la inclusión social, el desarrollo de capacidades productivas para la innovación, el crecimiento económico y la competitividad. La propuesta que plantearemos a continuación, parte de entender:  La Protección Social (PS) como el conjunto de políticas públicas cuya cobertura permite aliviar a hogares e individuos de la carga producida por un conjunto de riesgos y necesidades. Esta cobertura involucra diversas áreas de políticas, entre otras aquellas cuyo objetivo favorece el acceso a la educación, la salud, la vivienda, el saneamiento, la alimentación y la nutrición; así como también la protección de: la familia e hijos, la vejez e invalidez, el desempleo y la precariedad laboral, los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales.  La Formación Continua (FC) como aquellos procesos permanentes que se alternan en formaciones para y en el trabajo y que involucran de manera estratégica el desarrollo de normas de competencia laboral como un factor de definición de la demanda y los procesos de certificación como mecanismos de información que complementa los Observatorios de Empleo. De esta forma, contar con descriptores actualizados de los oficios, legitimados sectorial y públicamente, así como registros nacionales para los certificados otorgados, favorece la construcción de sistemas que buscan articular la demanda de calificaciones, la formación en ellos basada, así como los procesos de evaluación y reconocimiento de las competencias laborales adquirida a través de la experiencia laboral. Nuestra hipótesis - pendiente de validación en AL como política de desarrollo sustentable pero no así a nivel internacional – reconoce la existencia de un circulo virtuoso que partiendo de la FC (como complemento necesario a las políticas educativas) incide favorablemente en la inversión, la productividad y el crecimiento; 30

con ello, en la generación de empleo de buena calidad y la expansión de la cobertura de la PS. El mayor desafío que por delante tiene esta región en materia de FC no es construir una nueva hipótesis sino encarar – según variables vigentes y válidos esfuerzos acumulados10 – su propia experiencia y a estos efectos - y según las posibilidades que brinda este nivel de análisis - se proponen los siguientes lineamientos de políticas. Vale destacar que en un abordaje integrado de la PS y el empleo a través de la formación continua, el involucramiento del nivel gubernamental (nacional y/o local) junto a los representantes del sector empresarial y sindical (a nivel sectorial y/o empresarial en el marco del diálogo social de actores) favorece los procesos de participación democrática, la generación de consensos en torno a las políticas de desarrollo y la pacificación social que los procesos de cambio requieren. Sin embargo, es harto evidente que la temática de la formación de trabajadores y/o de su certificación no alcanza a ser percibida desde la PS actualmente como un área específica de impacto y con alto grado de transversalidad en niveles y áreas de intervención. Sumado a ello, existen déficits de información acerca de las acciones y resultados alcanzados por cada una de las áreas involucradas en la gestión de las políticas que constituyen la PS. 10.1.- Superar los condicionantes al desarrollo Los procesos de exclusión social y de pobreza estructural que afectan nuestra región han sido analizados (tal como se constata en las experiencias de otras regiones y en algunas experiencias de la región), como una condicionante al desarrollo y limitante en el acceso a los procesos de innovación y generación de conocimiento productivos que requieren nuestras sociedades para competir en el mundo global. Atender adecuadamente los déficits de información vinculados a la existencia de programas de formación y/o certificación de trabajadores, entendiendo estos como una herramienta fundamental para transparentar la calidad de las acciones existentes y promover aquellas necesarias para combatir la pobreza y la exclusión social, en tanto condicionantes del desarrollo sustentable. Superar estos déficits, contribuirá a promover la inversión productiva, la productividad y mayor competitividad de la región. La ausencia de una perspectiva general sobre la operatoria y resultados de dichos programas que supere la dependencia funcional de los mismos, inhibe el análisis integral de un tema complejo en su abordaje. Se trata de transformar los programas en políticas pertinentes, garantizando la continuidad de acciones, el alcance universal de las mismas y el impacto buscado en 10

Los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas que se han implementado en la región (especialmente focalizados en jóvenes), los Programas de Empleo Temporales y Servicios para la inclusión social son respuestas que desde la PS que acumulado conocimiento en materia de desarrollo de capital social y humano. La cooperación del BID focalizada en la capacitación e intermediación Laboral en varios países también aportó valor a tener en cuenta. En materia de certificación de competencias, entre otras, la fundación Chile, el CONOCER de México y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en Argentina promovieron iniciativas que si bien van en el sentido aquí propuesto, son políticas que demandan mayor transversalización y vinculación estratégica con el desarrollo sustentable.

términos de inclusión y competitividad a la vez. Esta mirada en la que convergen los diversos programas y áreas favorecerá el impacto positivo de los mismos en la heterogeneidad de los contextos sociales y productivos que pretenden abordar. En tal sentido, los planes, programas y proyectos sociales vinculados a la formación y/ certificación de trabajadores deben contar con objetivos e indicadores de logro que permitan conocer su existencia, evaluar el alcance de sus resultados y monitorear los niveles de intervención para visibilizar las buenas prácticas e integrarlas al conjunto de las políticas sociales. Una perspectiva de análisis limitada de la pobreza y los factores que inhiben su superación se suma a un conocimiento segmentado y a veces limitado del conjunto de planes, programas, proyectos vinculados a combatir la exclusión, la pobreza, el desempleo, la informalidad o a promover el desarrollo de sectores, empresas, cadenas de valor a través de la formación y/o de la certificación de trabajadores. Esta situación impacta en la elaboración de los indicadores para medir el alcance de objetivos y resultados vinculados a los niveles de desarrollo económico y social. Existe un elevado número de acciones que no constituyen parte de un proceso de sistematización de información, generando un impacto negativo en términos de aprendizajes institucionales vinculados al diseño y gestión de políticas, planes y programas sociales. Por otra parte, el riesgo de reducir el análisis de la pobreza y la exclusión sólo desde la perspectiva educativa es limitante del conjunto de contextos, acciones y sujetos que deben ser objeto de políticas de formación y/o certificación. Es decir, la tendencia al monopolio de los sistemas educativos en términos de certificación inhibe la transparencia y reconocimiento de nuevos ámbitos para la construcción, distribución y reconocimiento del saber productivo. No se trata de reemplazar la educación por la formación, sino de encontrar los necesarios ámbitos de complementariedad entre las políticas educativas y las de formación continua. Es decir, el desafío de la PS desde una perspectiva preventiva, es garantizar el acceso a los servicios y niveles de educación obligatoria, pero también a una institucionalidad que acompañe a las personas para afrontar, acompañar y promover los cambios permanentes que afectan el desarrollo de sus itinerarios laborales y el acceso a los niveles de ciudadanía que la economía digital plantea. La existencia de bases de datos que actúan como sistemas cerrados o incompletos, vinculados a áreas de políticas específicas y el alcance en términos de resultado o impacto de planes, programas y proyectos de formación son un factor que debe considerarse al analizar los niveles de inversión y gasto público. Es decir, es como si el conjunto de los sistemas de información que existen en los países actúen en la forma “stand alone” y no como una auténtica red que permita la circulación de información necesaria para potenciar, optimizar u orientar las políticas de protección social y particularmente la inversión que a través de ella se realiza. Quizás una característica de la temática de la formación explica esta ausencia de circulación de información, es por un lado un tema menoscabado frente a una perspectiva centrada en lo educativo y al mismo tiempo es un tema transversal que atraviesa áreas y niveles. ¿Cuál es el factor que incide más en su opacidad: la perspectiva educativa o su transversalidad institucional? ¿De qué manera y dónde se acumula este conocimiento institucional? ¿Cómo optimizar la inversión en el gasto público sin contar con información necesaria para el diseño y la gestión de políticas y 32

programas que impacten en el combate a la pobreza y en la competitividad de la economía? En síntesis, esta propuesta supone conocer, reconocer e informar sobre: ∂ Los diversos ámbitos donde la formación de trabajadores se realiza sin claro registro de la misma, ∂ Las instancias donde la modalidad de organización productiva limita o destruye el desarrollo de competencias. Es decir, abordar la informalidad desde los déficits en la producción de conocimientos; ∂ Las fuentes de información que funcionan como sistemas cerrados cuya falta de interconexión genera déficits en el diseño e implementación de proyectos y programas; ∂ Los mecanismos más eficaces, eficientes y fundamentalmente transparentes en la transmisión de las experiencias formativas de empresas, trabajadores y programas específicos de áreas y niveles, para orientar las políticas económicas y sociales en términos de una mejor productividad y desarrollo de la competitividad.

10.2- La inversión social orientada al desarrollo sustentable Mejorar la PS de los países de la región desde esta perspectiva, no se basa sólo en incrementar o ajustar el gasto público; en discutir la universalización o la focalización de las políticas; en precisar nuevas poblaciones objetivo para garantizar que la inversión llegue a quienes más lo necesita. Se trata de encontrar los mecanismos existentes o promocionar su construcción, para transformar los déficits de información en un factor de conocimiento productivo de empresas, trabajadores y responsables en la gestión de políticas. Permanecer ajeno a las redes en que circula el conocimiento productivo es una desventaja demasiado grande en perspectivas del desarrollo futuro en una región caracterizada por la heterogeneidad social y productiva. Los déficits de información sobre los requerimientos productivos derivados de los procesos de cambio tecnológico y organizacional involucran a trabajadores, emprendedores y empresarios. ¿Estas limitaciones sólo se originan en la falta de información oportuna y precisa o también en la ausencia de conciencia de esta necesidad? ¿Podemos analizar la vulnerabilidad de una población tomando como indicador de las políticas formativas sólo el acceso a la educación? En la actualidad existe una cierta tendencia, frente a la incertidumbre de los mercados, a buscar cuáles son las nuevas ocupaciones, oficios, competencias que se requerirán. Cabe preguntarse si no es necesario interrogar sobre ¿cuáles son los contextos, las políticas, los programas que favorezcan adecuarse a aquello que no va a dejar de cambiar? ¿De qué sirve definir con precisión cuáles van a ser los nuevos oficios, los nuevos sectores si para cuando estas definiciones se transforman en políticas o programas resultan obsoletos? ¿En qué medida los sistemas educativos formales cuentan con espacios destinados a informar y/u orientar sobre los cambios productivos? ¿En qué medida la brecha entre educación y trabajo no es la expresión de dos sistemas que se diferencian cada vez más, constituyendo cada uno de ellos esferas vitales autónomas? ¿En qué medida los 33

tiempos de los sistemas educativos son irreversiblemente más lentos que la dinámica del cambio tecnológico? Estos sistemas tienen puntos en común necesarios pero no suficientes para abordar las vulnerabilidades propias de nuestras sociedades, para enfrentar los desafíos de la economía del conocimiento y de la información. Existen en nuestras sociedades vacíos informativos, que se transforman en agujeros negros que devoran experiencias, las inversiones y las evaluaciones que hacen los Estados, las empresas y los individuos en la formación.11

10.3- Retos que la multidimensionalidad de la pobreza fija a la PS. Para algunos organismos internacionales los procesos de inclusión social a través de los Pisos de Protección deben contribuir al desarrollo económico estabilizando la demanda agregada y mejorando la resiliencia frente a perturbaciones económicas (CEPAL, FLACSO, UN-DESA: 2011). En este sentido, nos permitimos interrogar sobre algunas condiciones vinculadas a los procesos de formación a lo largo de la vida que deben desarrollar quienes trabajan. Esta necesidad social excede como modalidad de atención las posibilidades de los servicios educativos formales, entendidos estos como acceso y permanencia en el pre-escolar, los niveles educativos obligatorios y los niveles técnicos y/o universitarios, incluso los post-grados. Según un informe de CEPAL (SCHKOLNIK, M. et. all.: 2005) “una característica social de ALAC es que, aunque millones de personas salgan de la línea de pobreza permanecen en un umbral de vulnerabilidad y pueden regresar a su condición original, en caso de que se produzcan cambios abruptos en la economía”. Activar la PS, es parte estructural de las políticas de desarrollo con inclusión que la región necesita en aras de mantener y potenciar los progresos sociales alcanzados. Esta activación requiere de una institucionalidad que permita articular modalidades, ámbitos, formatos, niveles de manera flexible como condición para acompañar a las personas a afrontar los cambios propios de cada franja etaria y campo laboral en que se desenvuelvan. En esta misma línea, si incluimos la FC como un componente de la PS se hace necesario contar con una institucionalidad que forme, pero también que preventivamente oriente y asista en el desarrollo de vocaciones y de itinerarios formativos. Una institucionalidad que permita asistir a las personas en transformar la necesidad de formación –entendida esta como cierto malestar o inhibición para afrontar nuevos oficios, tecnologías, responsabilidades, saberes- en demanda. Ahora bien, también nos cabe preguntar ¿hasta qué punto los y las trabajadoras consideran a la capacitación como un imperativo sistémico, como una condición para el desarrollo personal y social? ¿Hasta qué punto las empresas o los diversos ámbitos laborales de la región se reconocen como ámbitos calificantes? ¿Cuáles son los mecanismos más idóneos para desarrollar estas prácticas empresariales vinculándola a 11

Un Informe sobre Perú del BID y la OIT en 26/05/2015 diagnostica cuatro problemas en el escenario de FP: a) insuficiencia de coordinación institucional; b) bajo financiamiento de formación para jóvenes de bajos recursos; c) baja calidad y pertinencia de la formación y d) escasez de información. Ante esto propone, un gradual proceso de construcción institucional que involucre a los Ministerios de Educación, Economía, Producción y Trabajo y que a su vez, sea coordinado por una Agencia Nacional, la que apoyada por instancias sectoriales tenga capacidad, entre otras cosas, de formular indicadores para la calidad y pertinencia de la formación.

las políticas de responsabilidad social empresaria? ¿Hasta qué punto las organizaciones sindicales son conscientes del impacto que en la identidad laboral de sus representados y representadas tienen los niveles de incertidumbre sobre los mercados y el desarrollo de itinerarios laborales que alternan formalidad e informalidad? En la línea de las preguntas anteriores, y buscando complementarla desde otra perspectiva: ¿Hasta qué punto contamos hoy con mediciones adecuadas de la pobreza entendida ésta como déficit de capacidades para organizar itinerarios formativos significativos en términos de empleo? ¿Será necesario incorporar nuevas variables para medir la multidimensionalidad de la pobreza? En un intento de responder esta última inquietud, deberíamos considerar en la medición de la pobreza:  La insuficiencia de ingresos para el gasto o inversión en formación continua.  La formación (no sólo el acceso a la educación) medida como necesidad por quienes son sujetos de las políticas formativas: los trabajadores. En el mismo sentido, el conjunto de encuestas que permiten analizar el desarrollo industrial o tecnológico deberían considerar evaluar la existencia o la ausencia de las acciones formativas. La creación o ampliación de componentes formativos en encuestas sobre pobreza, industria, tecnología apuntarían de manera consistente con una definición de pobreza vinculada a la privación en el desarrollo de capacidades. Entendiendo a las capacidades personales pero también institucionales como aquellas que favorecen la liberación de situaciones de dependencia y restricciones económicas futuras.

10.4.- Repensar el enfoque de competencias laborales. Es quizás por ello que en términos de competencias laborales, conviene analizar una diferencia funcional en términos de esa construcción que se está proponiendo. Proponemos analizar la responsabilidad de los sistemas educativos en la construcción de las capacidades básicas o transversales como objetivo primordial para brindar herramientas de PS a quienes se desenvolverán en contextos cambiantes y específicos, donde dichas competencias básicas se transformarán en competencias laborales. El déficit en el desarrollo de estas capacidades vinculadas al empleo o la empleabilidad son un factor imprescindible para evaluar en qué medida condicionan el acceso a trayectorias laborales informales o precarias. Pero luego, es parte de la problemática de la PS promover la consolidación de contextos donde dichas capacidades se transformen y evolucionen en competencias laborales, es decir en el conjunto de conocimientos, habilidades y destrezas que permiten a quienes trabajan resolver los problemas de acuerdo a los parámetros exigidos por los contextos productivos en los que se desempeñan. Un punto de articulación entre las esferas educativas y las laborales, es la constitución de espacios destinados a la información y orientación más allá de la búsqueda vocacional en términos de carreras. Espacios que actúen preventivamente en el sentido del conocimiento temprano de las exigencias laborales y para evitar decisiones erróneas o que condicionen el acceso futuro al trabajo de calidad. Se trata de espacios que favorezcan desenvolver los niveles de autonomía necesaria para construir un itinerario 35

laboral que vehiculice la inclusión social y la competitividad, generando derechos y responsabilidades. Estos espacios no culminan con los procesos educativos formales, ni con las orientaciones profesionales sino que son un continuo de acciones que favorezcan, estimulen y motiven los procesos de educación, formación, reconversión, especialización que requieren las trayectorias laborales en las sociedades actuales. Los sistemas de educación técnico-profesional, los sistemas de certificación de competencias, deben ser complementados con los sistemas de relaciones laborales y enmarcados en los sistemas de seguridad social. Cabe una precisión, estos espacios también deberán orientar a los docentes en los caminos para transformar las disciplinas a su cargo en conocimientos significativos sobre cómo son demandados en los procesos productivos. La formación docente y la calidad institucional son requisitos para que los sujetos puedan construir con el suficiente nivel de autonomía y responsabilidad los itinerarios formativos que potencializan sus capacidades. Si entendemos la vulnerabilidad como riesgo de caer en la pobreza o como la presencia de situaciones de dependencia, repensar los programas redistibutivos implica apoyar no sólo niveles mínimos de consumo de bienes sino además y en consonancia con lo último, el desarrollo de las capacidades que permitan una elección de vida responsable, con autonomía frente a necesidades específicas de cuidado. Es el eje de una inversión basada en un pacto social inter-generacional que pueda dar cuenta de razones de equidad, eficiencia y productividad. Pacto inter-generacional que ponga el acento en los jóvenes más vulnerables, pero que incorpore al resto de la población activa en términos de evitar vulnerabilidades futuras. La inclusión en esta perspectiva no es una etapa alcanzada o a alcanzar de una vez y para siempre, es un proceso. El desarrollo de los consensos que garanticen los pactos inter-generacionales requiere impulsar la conciencia sobre la necesidad de formación a lo largo de la vida y el desarrollo y reconocimiento de una institucionalidad que acompañe de manera articulada el desarrollo de capacidades productivas según necesidades vinculadas a la situación de la población (ocupado-desocupado; joven-adulto; mujeres-varones; trabajadores industriales-trabajadores rurales; etc.). 10.5.- La funcionalidad de la Formación Continua (FC) para el desarrollo sustentable. La FC abarca la posibilidad de promover y evaluar el impacto en término de aprendizajes de las políticas de infancia, juventud y adultez mayor, pero sin olvidar a los adultos que trabajan o buscan trabajo. Podemos pensar que la FC es el puente entre el desarrollo de las capacidades cognitivas propias de los contextos educativos al desarrollo de las competencias laborales propias de los contextos productivos. Será posible pensar un sistema de protección social, donde la seguridad social sea entendida no sólo en términos de los aportes monetarios necesarios sino también de los aportes cognitivos y de capacidades que sólo generan valor cuando impactan en la mejora de productos, procesos, insumos y con ello en el desarrollo de la economía y la sociedad. 36

¿Es posible seguir pensando a la informalidad sólo en términos de déficits en los aportes monetarios y no en los aportes cognitivos? En esta perspectiva, el análisis de la informalidad económica deja en la sombra los deterioros cognitivos que genera y sobredimensiona su punta visible que es los bajos niveles de productividad y de acceso a la innovación. Con las características previamente descriptas de la incidencia de la informalidad en el mercado de trabajo de la región, no puede pensarse la ausencia de políticas de PS que desde el Estado promocionen y asistan a las empresas, en particular del sector informal, para el desarrollo del talento humano. La propuesta se basa en el supuesto que las sociedades actuales definidas por los procesos de innovación tecnológica y organizacional como sociedades de la información o del conocimiento, requieren contar con institucionalidades que favorezcan la transparencia, el reconocimiento y registro de los recorridos formativos de quienes trabajan, no sólo como parte de las políticas educativas, con las políticas activas de empleo y con las políticas preventivas de empleo. Esta institucionalidad permitiría articular las políticas educativas, con los procesos de formación producidos a través de la experiencia laboral y/o de acciones de capacitación. Favorecería llegar a los niveles de la economía informal, con herramientas que permitan transparentar los déficits de calificaciones y las modalidades de desarrollo y reconocimiento de las necesarias para alcanzar los niveles de productividad exigidos por las demandas de la economía global. Al mismo tiempo que promover en las empresas de punta y en los sujetos sus capacidades de activación formativa para alcanzar los estándares de competitividad de la sociedad del conocimiento. Avanzar en esta línea, debería garantizar la inversión pública y privada en el talento humano con el propósito de incrementar la productividad y competitividad de las economías nacionales, favoreciendo el acceso a la innovación tecnológica, mejoras en la productividad y una mejor distribución del conocimiento productivo abarcando todas las etapas de la vida de quienes trabajan. Ello implicaría, consolidar un espacio de reconocimiento único de estos procesos de formación continua, más allá de las áreas o niveles que lo tuviesen a su cargo como del ámbito público o privado desde donde se gestionen.

11.- La Formación Continua desde la Protección Social, para el empleo y la innovación. Retomando la visión del BID reconocemos que las políticas de PS, aseguramiento social y empleo deben estar interrelacionadas y para ser consistentes entre sí, vinculadas con las políticas de impulso a la productividad. Ahora bien, abordar integradamente la protección social y el empleo, habilita centrarse en los riesgos existentes en el mercado de trabajo actual -provenientes de los cambios tecnológicos y organizacionales- así como la búsqueda de alcanzar mejores formas de participar económicamente en el mundo global. Esta perspectiva permite valorar la FC y los procesos de certificación como herramientas fundamentales para encarar los cambios en el mercado laboral y prevenir el impacto negativo que puedan tener en términos de disminución de empleo, de precariedad o de informalidad sin dejar de asumir simultáneamente el desarrollo de las 37

calificaciones requeridas por los sectores más competitivos. Se trata de adecuar la PS para combatir la pobreza estructural y ganar competitividad previniendo los efectos en el talento humano de los cambios económicos-productivos. Analizar a su vez, la PS desde una perspectiva preventiva requiere analizar en profundidad los marcos conceptuales, las políticas, los programas y las instituciones que están llamadas a generar las condiciones que permitan el acceso y desarrollo de las competencias laborales como un camino para crear más y mejores empleos No se trata sólo de la cantidad pero también en términos de calidad, es decir, de empleos que identifiquen, desarrollen y certifiquen competencias o capacidades productivas como motor para un desarrollo sostenible y equitativo. En este caso, se trata de combatir la pobreza promoviendo generando las condiciones para el desarrollo de capacidades productivas, su concreción en la resolución de los problemas que planten los ámbitos laborales en el marco de los procesos de innovación. El desafío es garantizar una base mayor de talento, sabiendo que este es un proceso que deberá anticipar y acompañar los cambios en productos y procesos. Prevenir las condiciones, promover su desarrollo y fomentar el reconocimiento de los conocimientos productivos es la base de la innovación. De la misma forma que se piensan los procesos de inclusión financiera a partir de las transferencias monetarias bancarizadas, es necesario pensar los procesos de inclusión social garantizando el conocimiento que la producción y el empleo demandan a través de transferencias de capacidades y su reconocimiento. En puntos anteriores, se sostuvo que los temas vinculados a la FC se caracterizan por su opacidad frente a una visión centrada en lo educativo y su alta transversalidad, vinculada a una heterogénea pertenencia institucional. El desafío involucra no sólo el abordaje en términos de los contextos productivos o formativos, sino también a nivel del funcionariado responsable en el diseño y/o gestión de políticas y programas. Si bien el mercado informal de la región es un límite para el desarrollo productivo, los déficits en la distribución de un funcionariado altamente profesionalizado para la gestión de este tipo de políticas, es un tema a considerarse.

12.- Componentes de la Propuesta Entendida la PS según se fundamentó vale concluir en componentes específicos tales como:  Integrar una variable más al conjunto de servicios básicos para garantizar la seguridad de los ingresos y el empoderamiento de las personas a lo largo de la vida: el reconocimiento de los procesos de formación continua de quienes trabajan como un factor estratégico para el desarrollo competitivo de la economía  Establecer un registro único de experiencias que permita orientar las políticas de PS, las de competitividad empresarial y las de FC de trabajadores. En ello, debería inscribirse la existencia de un documento ocupacional único; especie de pasaporte que indique los itinerarios formativos de las personas en la sociedad

del conocimiento y que permita un mejor control de las condiciones de acceso y permanencia en contextos productivos desafiantes  Construir y analizar indicadores que permitan trascender el reduccionismo de analizar sólo el acceso y permanencia en los niveles educativos como política social. Asimismo, ¿cuáles son los caminos para prevenir y/o revertir estos condicionantes? Se trata de contar con indicadores que permitan evaluar en qué medida la institucionalidad que se desarrolle para promover los procesos de FC puede potenciar, neutralizar o revertir estas diferencias de origen (que incluye niveles alcanzados y calidad de la oferta educativa). Se torna imprescindible considerar esto como parte fundamental del diagnóstico que orientará las políticas de PS para hacer posible una mayor movilidad e igualdad de oportunidades en el acceso y permanencia en el trabajo  Transformar - de la misma forma que lo hacen las campañas educativas y de salud (escolaridad, vacunación obligatoria) - a la FC en un bien preferente. Esto implica una concepción diferente de las actuales políticas y de su articulación a fin de que permita valorar la FC como una necesidad de la población y una demanda real de los procesos económicos; es decir, en un derecho y al mismo tiempo una responsabilidad social. En consecuencia de lo expuesto, vale identificar las condicionantes estructurales, de gestión y financiamiento que este este esfuerzo requeriría revertir, desde una perspectiva que intenta superar las lógicas programáticas y transformarse en políticas cuya institucionalización acompañe y promueva la formación a lo largo de la vida.

12.1.- Condicionantes estructurales, de gestión y de financiamiento Algunas de las consideraciones básicas para encarar la FC desde la PS y poder alcanzar al conjunto de los trabajadores, empresas involucradas y funcionarios responsables de la gestión de políticas y programas serían: A nivel estructural:  La descentralización productiva y la existencia de cadenas productivas con su propia red de proveedores implican superar la lógica exclusivamente sectorial en el abordaje de las temáticas referida a la formación de trabajadores. Pero también implica un nuevo nivel de complejidad en el abordaje territorial de políticas y alianzas requeridas. Estos cambios introducen interrogantes en las modalidades tradicionales de representación tanto a nivel de cámaras empresariales como de organizaciones sindicales. Nuevos consensos dinámicos inter-empresariales, inter-sindicales e inter-gubernamentales son llamados a superar de tensiones en la búsqueda de alianzas estratégicas para abordar la temática de la formación de trabajadores. Se trata en términos de PS de garantizar una equitativa distribución del conocimiento productivo desde la casa matriz hasta el último eslabón de la cadena productiva.  La transversalidad de ciertas temáticas o contenidos (o competencias) atraviesan los oficios, las empresas y los sectores y con ellos también las divisiones políticas. Esta transversalidad puede impactar en la resistencia a un 39

abordaje más integrado por parte de los actores intervinientes, en términos de formación. Es decir, ¿cuáles son las capacidades territoriales que requiere un abordaje de este tipo?, ¿qué tipo de alianzas y representaciones requiere? ¿es esta una limitante para el desarrollo de competencias más genéricas o el alcance de competencias más específicas en los eslabones más débiles de las cadenas productivas? ¿No son estas transversalidades las que demanda un registro único de las experiencias, de un nivel superior que permita convocar alianzas más amplias pero al mismo tiempo más específicas para el reconocimiento público?  Los dos puntos anteriores, remiten a la necesidad de articulación que se aspira entre la producción, formación profesional y la educación da cuenta de la coordinación, interacción y complementariedad de políticas y actores. Definitivamente no solo el Estado (en sus diversos niveles y dependencias) debe estar involucrado sino también el sector empresarial, sindicatos, instituciones de formación pública y privadas (sobre todo aquellas que inmersas en zonas críticas son referente de las poblaciones más excluidas), entidades vinculadas a la gestión de calidad sin mencionar, los diversos niveles de intervención requeridos: nacional, departamental, territorial y sectorial  La construcción de sistemas abiertos, requiere una diferenciación funcional en el logro de objetivos comunes. En tal sentido, la articulación buscada será posible en la medida que estén claro los distintos centros de interés en juego: i) Las políticas de educación para el trabajo, están fuertemente orientadas a la formación de operarios y técnicos de niveles medios y superiores; ii) las políticas sociales clásicas vinculan la formación con el combate a la pobreza y la exclusión social de grupos altamente vulnerados; iii) las políticas activas de empleo desarrollan la formación de trabajadores desocupados para mejorar su empleabilidad y de trabajadores ocupados para mejorar sus condiciones de empleo; iv) las políticas preventivas de empleo incitarán a la formación de trabajadores activos con contenidos derivados del horizonte de cambios que afectan a los sectores de actividad; v) las políticas empresariales desarrollan la formación de trabajadores para alcanzar la certificación que los estándares de calidad-competitividad requeridos desde los mercados y se enmarcan en la gestión del talento humano; vi) las políticas sindicales se preocupan por el rescate del oficio u ocupación, como factor de identidad laboral y de una formación que introduzca los temas de seguridad e higiene laboral en un marco de protección de derechos laborales y vii) las políticas de desarrollo local abordan los temas de las calificaciones que el territorio demanda al entramado institucional como factor del crecimiento económico y social del mismo.  La construcción de indicadores para la medición de la pobreza, de las políticas industriales y de innovación, que consideren el acceso a una institucionalidad que oriente, asista, identifique, desarrolle y reconozca las competencias laborales. Analizar la pobreza o la exclusión o la informalidad sin considerar la institucionalidad necesaria para el desarrollo del talento humano limita el análisis y diseño de políticas preventivas de protección social frente a las incertidumbres de los mercados globales. Es necesario revisar los conceptos que se operacionalizan para medir pobreza y exclusión social, así como también para analizar la situación de las empresas de la región. El factor humano, entendido como talento humano debe ser reconocido como una capacidad para el 40

desarrollo de los niveles de autonomía que requiere el ejercicio de derechos y responsabilidades en nuestras sociedades. A nivel de la gestión:  Es necesario avanzar en procesos de reconocimiento y registro único sobre las actividades desarrolladas en los ámbitos públicos (educación, programas de empleo, programas para jóvenes, para el combate a la pobreza, para el sector rural, etc.) pero también de los ámbitos privados y los resultados alcanzados en término de ámbitos laborales y trabajadores alcanzados. El conjunto de ventanillas vinculadas a áreas, niveles e instituciones y sus respectivos planes y/o programas deben confluir en una base de información que permita sistematizar el conjunto de experiencias. Se requiere cada vez más pensar en esta línea de la PS como en procesos de sistematización de proyectos, programas y políticas que constituyan sistemas abiertos, plurales y con la calidad de adaptación al cambio que cada uno de ellos tenga.  A esta sistematización contribuiría altamente, diferenciar las funciones que los diversos programas o políticas de formación continua desarrollan, para el cumplimiento de sus objetivos en términos de: contención-competitividad; inclusión-competitividad; competitividad-inclusión. Se trata de adaptar las funciones de la formación continua a los cambios del mercado, para evitar las consecuencias del desempleo, de la informalidad y garantizar la masa crítica de conocimientos para acompañar los procesos de innovación tecnológica y organizacional.  Establecer procedimientos únicos on line para el desarrollo de los diversos canales de reconocimiento, registro y transparencia de las certificaciones es el paso trascendental, para contar con un diagnóstico claro de la institucionalidad existente y del déficit a subsanar. La institucionalidad de la PS en la sociedad de la información deberá encontrar en la circulación de información precisa y oportuna la fuente de eficacia y eficiencia para alcanzar los objetivos que se propone.  Analizar cuál es la nueva institucionalidad en red que aún no ha superado la existencia de programas de formación entendidos estos como acciones aisladas. Las sucesivas menciones a la necesidad de articulación de programas e instituciones, da cuenta de estos niveles de aislamiento. En tanto, los procesos de cambios tecnológicos y organizacionales buscan las fuentes de productividad en el manejo de información en tiempo real para la toma de decisiones para el tema que nos ocupa parece que aún estamos en el Siglo XIX.  Esta institucionalidad supera las instancias burocráticas al plantear articulaciones informativas y desarrollar el acceso de los ciudadanos y de los decisores de políticas a la información que les permita de manera autónoma construir sus itinerarios vitales en el caso de los trabajadores y trabajadoras, de orientar los temas de contratación y gestión del talento humano para los empresarios, de orientar los contenidos formativos y la formación de funcionarios y docentes para prevenir desde la perspectiva de la formación continua los riesgos derivados de un mercado laboral cambiante. 41

 Es necesario un abordaje temprano de los procesos de comunicación, información y orientación sobre itinerarios profesionales en los ámbitos escolares para los jóvenes que aún están dentro de los sistemas educativos, pero también para los docentes, tutores y responsables del desarrollo del recurso humano. Los altos índices de abandono de la escolaridad secundaria involucra la necesidad de consolidar espacios para la contención de jóvenes. Pero también se visibiliza una alta rotación que se da en el pasa entre los mercados informales, formales y nuevamente en el informal, que requiere contar con una institucionalidad que asista y oriente. Analizar el impacto de estas decisiones tempranas para su futuro social y económico es parte de una política de PS que pone el eje en la prevención.  Para los jóvenes en situación de riesgo social, de repitencia o abandono de la escolaridad es necesario activar funciones de orientación en otras instituciones de contención (oficinas de empleo, ong´s, clubes, etc.). Hoy los jóvenes son el paradigma de la vulnerabilidad frente al mercado de trabajo, pero también son la expresión visible de la vulnerabilidad de afrontan otros colectivos en nuestra región (trabajadores rurales, trabajadores en casas particulares, discapacitados, migrantes, etc.). Los altos niveles de vulnerabilidad de estas poblaciones exigen de procesos de orientación, tutoría y formación del alto nivel de profesionalidad debiendo involucrar instituciones de alto nivel en la formación de los mismos.  La descentralización territorial de las políticas sociales genera un riesgo derivado del déficit de conocimientos técnicos en el territorio. En su caso, las respuestas voluntaristas no siempre están a la altura del desafío que genera el trabajo con poblaciones de alto riesgo de vulnerabilidad y la posibilidad de superar las necesidades formativas que portan las mismas. Las redes de formación de funcionarios en temas específicos y de alto nivel de complejidad son temas pendientes para su abordaje.  La formación docente, de tutores, de responsables de recursos humanos, de coordinadores de programas. Vale reiterar la importancia de superar la visión de la formación como inversión en tecnología para acompañar la misma en el sentido de la formación de responsables del talento humano. Aquí hay un factor crítico que requiere de quienes se desempeñen en estos roles conocer las tecnologías, técnicas y procedimientos, así como también las necesidad formativas de quienes trabajan o buscan trabajo. La innovación tecnológica, incorpora conocimiento en su diseño, pero no necesariamente en su operación.  La prevención como intervención frente a la incertidumbre. El riesgo de descalificación debe ser evitado en el marco de las políticas preventivas de empleo que se deben incentivar en las empresas y en las políticas estatales, en tal sentido las funciones de orientación y tutoría avanzan sobre las de formación en términos de políticas preventivas. Hay experiencias segmentadas vinculadas a los procesos de formación de docentes, de formación de tutores, de formación de responsables en administración de empresas o de recursos humanos que deben encontrar el punto en común que permita el intercambio de experiencias y las sinergias necesarias inter-sistemas. 42

 En el ámbito de la economía formal, la negociación colectiva y sus contenidos deben ser revisados en base a los cambios que afectan las categorías de convenio, la periodicidad de estos cambios, los niveles escolares o formativos exigidos para el ingreso a nuevas categorías o escalafones. Esto implica una institucionalidad que garantice la formación de delegados y dirigentes, de encargados de recursos humanos y también de los asesores legales. Los mecanismos de financiamiento e incentivos deben ser evaluados. Una nueva expertise es necesaria y afecta a dirigentes empresariales y sindicales, pero también a delegados y responsables de personal. La negociación colectiva que abarca erga omnes a los trabajadores del sector formal debe plantearse esquemas de intervención en la cadena de valor para alcanzar así también a los trabajadores que se desempeñan en los eslabones con altos niveles de informalidad. Es parte de repensar la responsabilidad social empresarial y sindical.

A nivel del financiamiento:  En relación con los mecanismos de financiamiento, esta propuesta avanza más hacia los procesos de sistematización, transparencia de procedimientos y registro para sobre esa base canalizar el conjunto de recursos que se utilizan para el desarrollo de acciones de formación. El déficit en gasto social se debería abordar, en este tema específico, desde la perspectiva de evaluar la eficiencia del mismo en términos de déficits entre políticas y programas.  La convergencia de políticas y resultados a través de la diferenciación funcional de las diversas áreas e instancias intervinientes, permitirá optimizar el gasto público y elevar sus rendimientos así como el impacto del mismo.  Considerar los diversos sistemas: educativos, de formación, de relaciones laborales, de recursos humanos, de desarrollo o acción social como sistemas abiertos que se intercomunican, que comparten experiencias es una herramienta más poderosa en términos de optimización de recursos, de garantizar un manejo más eficiente de los mismos, que las tradicionales fórmulas que apuntan tanto a disminuir o a incrementar el gasto público.  Hay que considerar en el costo del financiamiento las horas invertidas por los trabajadores en su propia formación. De la misma manera hay que transparentar las inversiones e incluso la ausencia de inversión por parte del sector empresarial en la formación de sus trabajadores o de la cadena de valor. ¿Estamos seguros que el gasto social no alcanza a quienes debe alcanzar? ¿Podemos garantizar la eficiencia a través del ajuste o la focalización? ¿Será posible que las políticas de protección social sufran de falta de información? ¿La ausencia de bases integradas no deja las decisiones sobre la inversión requerida en mecanismos clientelares donde lo político reemplaza a la política? ¿Tienen las empresas áreas específicas destinadas a medir el impacto que tiene la formación de trabajadores o su

ausencia en términos de productividad, competitividad, calidad de productos y procesos?

CONCLUSIONES: Mediante la transición hacia la formalización del empleo En las sociedades actuales el impacto de la innovación tecnológica y organizacional a nivel micro y meso, junto con los procesos de globalización y regionalización a nivel macro introdujeron la incertidumbre sobre el destino de sectores y oficios. Esta incertidumbre impacta no sólo en la economía sino en la sociedad, no sólo en los colectivos de trabajo sino en los individuos. El acceso al conocimiento a través del sistema educativo es cuestionado por poblaciones que cuestionan el significado mismo de la experiencia educativa. Esta crítica revierte en abandono del sistema y límites para el acceso y permanencia en el empleo de calidad. Los mercados informales, con bajos requisitos de calificación son los ámbitos cuasi “naturales” para el desarrollo de quienes trabajan, puerta de entrada y techo bajo de los itinerarios formativos y laborales. Con ello, dificultades para pensar el futuro y fundamentalmente para analizar la responsabilidad de abonar a un sistema de seguridad social cuyos frutos y beneficios no hay garantías en su acceso. Las demandas por capacidades actitudinales vinculadas a la autonomía, la responsabilidad, el aprender a aprender, el participar de grupos dan cuenta de una necesaria reflexión sobre las capacidades a desarrollar en los individuos para poder construir un proyecto de vida digno.

La transparencia del conjunto de acciones de formación y certificación, públicas y/o privadas, desarrolladas en ámbitos formales o informales no quita la responsabilidad de garantizar los pisos que construyen una educación básica de calidad. La vuelta a la formación de poblaciones adultas jóvenes o mayores, urbanas o rurales, hombres o mujeres implica innovar en contenidos, en didáctica y fundamentalmente en la formación docente específica. Este retorno requiere contar con docentes preparados, para transmitir los conocimientos tecnológicos de última generación, para volverlos significativos y para evaluarlos. Los puentes son entre educación y trabajo; trabajo y formación; trabajo y educación, los itinerarios formativos no son lineales, las identidades laborales no se cristalizan: el empleo estable es reemplazado por el trabajo informal, por el autoempleo, por el emprendedurismo marcando experiencias que no se acumulan sino que construyen identidades nuevas y con ellas visiones del mundo y sus posibilidades. Por otra parte, esta descripción de los itinerarios formativos posibles parece ocultar o negar el conflicto que la atraviesa y que se vincula no sólo con la personalidad, el carácter del individuo; sino y fundamentalmente, con la influencia que tiene la organización formativa para promover el aprender a aprender, la creatividad y la responsabilidad y la organización laboral y sus requerimientos, en términos de mayor competencia e incremento de los niveles de productividad, por 44

esta planteada. En este sentido, los procesos de normalización, evaluación y certificación son herramientas útiles para analizar las competencias que se desarrollan en la experiencia y los contextos que favorecen o limitan su desarrollo. Es decir, el proceso de certificación (al igual que el de formación pero vinculado a las instituciones formativas) da cuenta de la calidad del contexto laboral, de la responsabilidad social empresarial en la identificación, cuidado, desarrollo y reconocimiento de las competencias a partir de las formas de organizar el trabajo.

¿Hasta que punto en mercados laborales con alto empleo informal, la FC promovida desde la PS podría favorecer la transición hacia la formalización con miras de superar la trampa de renta media hacia el desarrollo sustentable? Retomando la propuesta del BID y la OIT para Perú vale identificar criterios comunes que caracterizan a los sistemas de formación continua considerados como exitosos (CHACALTANA, DIAS y ROSAS: 2015).  Desde su diseño estos sistemas se desarrollaron gradualmente, pero de forma sistémica con una financiación definida y con una visión estratégica de mediano y largo plazo. Además, se caracterizan por estar en continua revisión y ajuste gracias a los mecanismos de información y de monitoreo de los resultados que poseen.  Han creado una gobernanza (capacidad rectora y autonomía de gestión) sólida que permite asegurar la alineación e interacción constante entre la educación y la capacitación, y la participación de los actores clave para el desarrollo y funcionamiento del sistema.  Estos modelos cuentan con la participación articulada de los principales actores sociales - los empleadores, los trabajadores y el Estado- para diseñar instrumentos y poner en marcha mecanismos que promueven la formación continua con el objetivo de mejorar la productividad, la empleabilidad y la equidad Los sistemas de información también permiten orientar y guiar las decisiones de formación de la población, e identificar adecuadamente las necesidades de habilidades presentes y futuras en cada sector y/o país 12.

y los resultados económicos y sociales de la evolución tecnológica suelen depender en gran parte de cómo los países abordarán estos aspectos” En concreto, hay tres temas principales: 12

En Canadá, el servicio “Working in Canada” informa sobre 226 grupos ocupacionales e incluye comparaciones entre las remuneraciones, perspectivas de crecimiento del empleo y nivel promedio de desempleo por ocupación. En Estados Unidos, el Bureau of Labor Statistics publica cada dos años un manual de perspectivas ocupacionales “Occupational Outlook Handbook”, que detalla las condiciones de trabajo de cada carrera y ocupación, los ingresos obtenidos y las perspectivas de crecimiento profesional

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Por otra parte, a fin de prevenir la pérdida de puestos de trabajo en contexto de crisis (2009) a través de programas con componentes específicos de formación focalizados hacia empresas en situación crítica, se previno la transición hacia empleos informales o cuentapropismo. Sostienen los investigadores de este estudio que las implicancias fiscales de la formalización, no solo en cuanto a sus efectos en la recaudación de recursos para la seguridad sino también respecto del gasto en protección social demuestra que al inicio erogaciones más altas que los aportes y contribuciones. En la medida que se fue generando espacio fiscal para afrontar la extensión de la cobertura y que el gasto social asume el costo de reducir sustancialmente las brechas de cobertura, puede conjeturarse que la formalización no representa, en el margen, un costo fiscal mayor, o al menos no representa una carga fiscal adicional. No obstante se plantea la necesidad de vincular mejor los espacios de producción con los de formación según los estándares esperados de productividad. En esta misma línea, también sigue siendo una interrogante como alcanzar con mayor pertinencia desde estas políticas a los segmentos más críticos del mercado de trabajo. El pasaje de políticas pasivas a políticas activas de empleo con eje en proveer de prácticas para desarrollar la experiencia laboral y de espacios formativos para el desarrollo de las capacidades que acompañen y promuevan la innovación. Estas son las posibilidades que tienen los países de la región para afrontar los desafíos que impone la globalización y los niveles de incertidumbre que afectan y afectarán la aparición y/o desaparición de sectores y oficios. De esta manera, el trabajo y la formación se transforman ambos y de manera coordinada, en los hechos sociales totales que contribuyen al crecimiento y la inclusión. Son ambos cartas de acceso a la ciudadanía en la sociedad del conocimiento, combinando los derechos laborales y los sociales con el ejercicio responsable de los derechos ciudadanos.

Promover la innovación en el sector rural exige garantizar las calificaciones para el manejo y mantenimiento de la tecnología, lo cual implica revertir los límites históricos que las poblaciones rurales (en particular, de comunidades originarias) tuvieron a la educación y a la formación. La posibilidad de rescatar las buenas prácticas en el uso de los recursos naturales, promover la certificación de origen de los productos depende de contar con las competencias que permitan el rescate de dichas prácticas y su normalización.

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