Mindestabstände verfassungswidrig

Sind Mindestabstandsgebote verfassungsgemäß?

Professor Dr. Bernd J. Hartmann von der Universität Osnabrück hat sich mit einem ausführlichen Gutachten mit dieser Frage befasst. Wir baten Professor Dr. Florian Heinze um eine Analyse aus Branchensicht.

Zur Frage, ob (und unter welchen Voraussetzungen) ein Spieler nach dem Verlassen einer Spielhalle abkühle, gebe es „nicht eine Untersuchung“.

»Die Spielhallen beschränkenden Regelungen begründen eine „Eingriffskumulation in die Berufsfreiheit“, also einen sogenannten „additiven Grundrechtseingriff.«

Unions- noch mit Verfassungsrecht verdie indestabstandsgebote zwischen Spielhallen beschäftigen Spielhallenbetreiber, Behörden und Gerichte seit rund zehn Jahren. Professor Dr. Bernd J. Hartmann, LL.L. Virginia, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Wirtschaftsrecht und Verwaltungswissenschaften der Universität Osnabrück, hat sich nun mit einem ausführlichen und die Rechtslage umfassend analysierenden Gutachten der Beantwortung dieser Frage gewidmet (Studientitel siehe Kasten) und gelangt zu dem – wenig überraschenden, aber überzeugenden – Ergebnis, dass die im GlüStV 2021 beibehaltenen Abstandsvorgaben weder mit Unions- noch mit Verfassungsrecht vereinbar seien. Dieser Beitrag stellt die wichtigsten Thesen dieses Gutachtens dar.

1. Fehlende empirische Nachweise der Zielerreichung

Mit den Regelungen zu Mindestabständen verfolgen die vertragsschließenden Länder gemeinsam im GlüStV 2021 und jeweils für sich in ihren spielhallenbezogenen Länderregelungen das Ziel, durch die mit Abstandsvorgaben herbeigeführte Verfügbarkeitsbeschränkung und Ballungsvermeidung sowie durch einen „Abkühlungseffekt“ einen Beitrag zur Suchtprävention zu leisten.

Hartmann/Schaaf weisen in ihrem Gutachten darauf hin, dass ein kausaler Zusammenhang zwischen Verfügbarkeitsbeschränkung und Verringerung des pathologischen Spielverhaltens bis heute empirisch nicht nachgewiesen sei. Studien mit Bezug auf Deutschland fehlten. Es existierten unterschiedliche The- sen zum Bestehen (bzw. zum Nichtbestehen) eines solchen Ursachenzusammenhangs, von denen keine abschließend belegt sei. Es herrsche „Unklarheit in der Forschung“.

Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Mindestabstandsgeboten folge daraus zweierlei. Im Rahmen der (nationalen) verfassungsrechtlichen Rechtfertigung habe der Gesetzgeber mit Blick auf den behaupteten Zusammenhang zwischen Verfügbarkeitsverringerung und Abkühlungseffekt auf der einen Seite sowie Verringerung des pathologischen Spielverhaltens auf der anderen Seite einen Beurteilungsspielraum, so dass in Anwendung des (nationalen) Verfassungsrechts der Gesetzgeber die unklare Studienlage seiner gesetzgeberischen Regulierung habe zugrunde legen dürfen. Das Unionsrecht dagegen gebe dem Gesetzgeber die „Beweislast“ auf, den behaupteten Zusammenhang zu belegen. Diesen unionsrechtlich geforderten Nachweis könne der Gesetzgeber „nach derzeitiger Studienlage nicht antreten“. Es lägen im Hinblick auf das Verfügbarkeitsargument „bloß bestrittene, nicht hinreichend auf die hiesigen Verhältnisse bezogene Studien aus dem Ausland vor“. Nachdem eine Abkühlungsgewährleistung „durch keine Studie belegt“ sei, könne der Gesetzgeber seine unionsrechtliche Nachweispflicht keinesfalls erbringen. Schon deshalb er- keinesfalls erbringen. Schon deshalb er- in der Forschung“.