Management Science and Research March 2016, Volume 5, Issue 1, PP.7-12
Research on Soft Power in Government Governance ——The Definition and Performances of Function Analysis Jianan Chen1#, Lanying Sun2 1. College of Management and Economics, Tianjin University, 30072, China 2. School of Marxism, Tianjin University, 30072, China #Email: cjn_tju@163.com
Abstract Strengthening the construction of the soft power in the government governance can improve the efficiency of management, ease the social contradictions, and promote the harmonious development of society. To make the soft power in government governance play a better role in the government’s management ability and public service level, a clear definition and performances of function analysis of it are very necessary. The soft power in the government governance means that in order to reach the purpose of maintaining the dominance and harmonious society, the rulers will take some soft methods, such as dominating the ideology, guiding the public opinion and strengthening the education of culture. There are four parts in the performances of function of the soft power in the government governance: “power of value and belief”, “power of institutional attraction”, “power of governmental credibility” and “power of information interaction”. Keywords: Government Governance; Soft Power; Concept; Performance of Function
政府治理中的软权力研究 ——概念界定与作用表现分析 陈嘉楠 1，孙兰英 2 1. 天津大学管理与经济学部，天津 300072 2. 天津大学马克思主义学院，天津 300072 摘
要：加强政府治理中的软权力建设，可以有效提升管理效率，缓和社会矛盾，促进社会的和谐发展，是实现国家治
理体系和治理能力现代化的重要途径。明确软权力在政府治理中的概念界定和作用表现有利于充分发挥其提升政府治理 能力，改善公共服务水平等作用。政府治理中的软权力是指执政者通过主导意识形态、引导信息舆论和加强文化教育等 极具人性化特征的柔性管理方式，来实现维护其执政地位和社会和谐发展的目的。软权力在政府治理的重要作用主要表 现为“价值信仰力”、“制度吸引力”、“政府公信力”和“信息交往力”四个方面。 关键词：政府治理；软权力；概念；作用表现
引言 伴随着全球化和信息化的浪潮，中国进入了改革与发展的关键时期，同时也进入了社会矛盾的凸显 期，这为政府治理工作带来了巨大的挑战。美国著名学者约瑟夫·奈认为影响他人的行为既可以通过威胁 和奖励的方式，也可以通过吸引力而非强制力让他人自愿追求你想要的东西[1]。前者被称为“硬权力”， 后者为“软权力”。不同于硬权力通过法律和制度等硬性规定强迫他人服从的方式，软权力主要是通过价 值文化的引导力和制度的吸引力来获取公众的认同，从而实现管理目标。软权力理论诞生至今已 30 余年， -7www.ivypub.org/msr
学术界对于它的研究成果已十分丰硕，一方面，有些学者对软权力理论本身展开了深入研究，并由此延伸 出"“巧实力”[2]等概念；另一方面学者们主要将研究目光更多投向了国际关系领域，探讨软实力在国家博 弈[3]与公共外交中的作用[4]。然而软权力并非只在以国家为主体的国际关系领域发挥作用，在国家内部的政 府治理领域也发挥着重要作用。当前国内外学者对这一领域的研究尚不多见，相关的研究文献较少，因而 本研究具有一定理论价值。传统的政府常以“家长”自居，履行社会管理职能时多采用带有强制性质的硬 权力，并没有对软权力建设予以足够重视，结果往往适得其反，甚至有可能激化矛盾，引发严重的群体性 事件。重视政府治理中的软权力作用的发挥，对于提升管理效率，缓和社会矛盾，促进社会的和谐发展具 有重要现实指导意义。
1 政府治理中的软权力概念界定 软权力的概念最初由美国著名学者约瑟夫·奈在 20 世纪 80 年代与以保罗·肯尼迪为代表的美国“衰落 论”的辩论中提出，并在后续的研究中不断的丰富和完善。软权力理论认为，一个国家的综合国力既包括 以军事、科技和经济为作用表现的硬权力，也包括以文化、意识形态的吸引力、政治价值观、民族凝聚力 为表现的软权力[5]。明确政府治理中的软权力概念，必须要注意如下两方面内容：其一，政府治理中的软权 力的行使主体是政府的执政者（执政党），而并非其它社会组织或者个人；其二，政府治理中的软权力所 采用的管理方式是主导意识形态、信息舆论和文化教育等极具人性化的柔性手段，充分体现了以人为本的 科学发展观。由此我们可以将政府治理中软权力定义为政府的执政者通过主导意识形态、信息舆论和文化 教育等极具人性化特征的柔性管理方式，来实现维护其执政地位和社会和谐发展的目。 如果说政府治理中的软权力是通过非强制性的手段对社会成员的思想观念和行为方式产生影响，那么 与之相对应的硬权力则是依赖于法律规章制度和军队、监狱、法庭等国家暴力机关来进行管理。这里需要 对软权力在国际关系领域和国家内部的政府治理领域进行区分。虽然两者都具有“通过非强制性的手段实 现期望目标”的含义，但仍然属于不同领域的概念，故有所区别：国际关系领域的软权力是处理国家之 间，区域之间的关系，行为主体为国家，对象是主体以外的其他国家；国家内部政府治理领域的软权力则 是运用于处理国内事务，体现的是执政政府与社会公众之间的关系，其行为主体是政府，对象是社会公 众。
2 软权力在政府治理中的作用表现分析 约瑟夫·奈将国家软权力的作用表现归结为文化吸引力、政治价值观以及外交政策。国内有学者从国 际政治角度将软权力分为三个层次：“同化性权力”、“制度性权力”和“认同性权力”[6]。与之相对应， 本文认为软权力在国内政府治理中的作用应表现为：价值信仰力、制度吸引力和政府公信力。除此之外， 在信息高度发达的今天，政府非常有必要加强对社会舆论的掌控和引导工作，笔者将这种软权力定义为： 信息交往力。上述四种软权力相互协调，在政府治理中发挥着举足轻重的作用。下面就对这四种作用表现 形式进行论述。
2.1
价值信仰力的内涵及作用表现 信仰是关乎价值的信任，是人们对其认可的价值对象坚定不移的信念和矢志不渝的追求。信仰是重要
的精神支撑和内在动力，无论对于个人、社会、民族乃至整个国家都是必不可少的。 一种社会制度能否得以延续，主要取决于民众对它的认同程度。同样，一个理论能否成为公众的价值 信仰，不仅仅要考虑到理论本身的科学性，更应该考察公众对理论的认同程度。兼具科学性与大众认同性 于一身的理论，将会对整个社会产生巨大的推动作用。所谓价值信仰力就是指通过主流意识形态与核心价 值观的传播，形成整个社会的共同价值信仰，以达到整合社会、凝聚人心的目的的能力。如同伫立在苍茫 大海上的一座灯塔，价值信仰是人类社会发展的精神支柱，而价值信仰力在整个政府治理软权力中也处于 -8www.ivypub.org/msr
核心位置。价值信仰力对政府治理的具体作用表现为： 第一，价值信仰力是社会稳定的重要精神支撑。“一个民族、一个国家，如果没有自己的精神支柱， 就等于没有灵魂，就会失去凝聚力和生命力”。如果说思想是行动的先导，那么统一、稳定的社会价值信 仰就是社会稳定繁荣的必要前提。社会公众的理想信念一致，有利于政府治理，而一个充满思想价值分歧 的国家，必然是动荡不安的。 第二，价值信仰力为执政者提供合法性论证。执政者管理国家的方式可大致分为两种：强制性、制度 性的刚性管理，即硬权力；诱导性、同化性的柔性管理，即软权力。马克思·韦伯认为：“任何统治阶级 都企图获取并维持对它的‘合法性’的信仰”[7]。价值信仰力是统治阶级行使软权力的核心所在：通过教育 宣传对公众持续施加影响，使人民形成符合统治阶级要求的价值取向和思想观念。人们认可统治阶级倡导 的价值理念，就会自觉遵守社会秩序，服从政府治理，认同政府的路线方针政策。通过这种方式，执政者 就获得了广泛的认同，从而获得了统治的合法性基础。当然，价值信仰力虽然能够为政府提供良好的合法 性论证，但并不意味着可以忽视法律制度等硬权力对政府权威的维护作用，法制建设是政府治理的重要基 础。 第三，价值信仰力为社会提供行为准则。“我们信仰什么都将影响我们的性格，这些性格反过来将塑 造我们的行为方式，价值观控制了人类的行为，是指导人类行为的准则”[8]，价值信仰对于个人的行为具有 重要的指导作用。执政者倡导什么样的价值观，用什么样的价值观来引导人们的思想，社会成员就会依照 主流价值观的要求行动。但是由于社会上存在多种价值观念，一旦执政者所倡导的价值观念影响力不足， 就会导致社会成员的“信仰缺失”现象，为社会的安定和谐埋下隐患。
2.2
制度吸引力的内涵及作用表现 战国时期著名的思想家、改革家商鞅对制度与国家建设的关系进行了论述：“凡将立国，制度不可不
察也，治法不可不慎也，国务不可不谨也……制度时则国俗可化而民从制。”美国政治学家罗尔斯认为制 度是“一种公开的规范体系”[9]。制度对于个体行为有着强大的约束力和影响力，它要求一定范围内的人群 严格按照规定行动，并严惩违反规则的人。 如果单纯从对人的约束力来看，毫无疑问制度应从属于硬权力范畴。但在国际政治领域，制度也同样 发挥着软权力的效用：制度性权力——国家能在多大程度上影响国际制度的安排和规则的设定。当我们把 国际政治中的制度性权力应用到政府治理领域时，应指政府制定的政策制度本身是否具有合理性和公正 性，是否坚持公众利益至上的原则，是否能够肩负起服务社会的使命和公共管理责任。因此，制度本身应 该具有双重属性，强制性的特点使它从属于硬权力的范畴，而制度本身的合理性、公正性又使它具有软权 力的性质。因而，制度的软权力性质其本质上就是制度伦理性问题，即制度本身所蕴含的伦理追求和道德 价值理想。 由此，我们可以将制度吸引力理解为：制度因其自身所蕴含的伦理追求和道德价值而对社会成员产生 吸引，并使社会成员自觉遵守并维护该制度的能力。执政者制定的制度符合社会发展规律，具有充分的合 理性和公正性，并得到社会成员的广泛认同时，就会吸引公众积极遵循并努力捍卫这种制度，以达到“心 悦诚服”的目的。 制度吸引力能够充分调动起社会成员对管理者的心理认同，让人们积极参与社会管理事务，配合政府 的管理工作，确保各项政策的有效执行。就政府治理来说，制度的约束作用可以有效避免社会的无序性和 发展的盲目性，优化社会资源配置，而制度吸引力在政府治理中的作用则主要表现在如下方面： 第一，制度吸引力具有对社会价值的导向作用。公平合理的制度和政策可以向社会传递制度本身所蕴 含的价值取向，如公平、正义、和谐、友爱等。例如，推进教育公平是实现社会公平正义的重要内容之 一。中国从 2010 年底启动国家教改试点工作提出解决异地高考问题至今，各地都已结合实际情况出台了相 -9www.ivypub.org/msr
应的改革政策。开放异地高考，可以让非户籍地考生享有与本地考生相同的高考资格，有利于外来人员更 好地享受当地的教育资源，向社会传递了公平正义的价值取向，对于人们正确认识和对待教育问题具有重 要的指导作用。 第二，制度吸引力能够凝聚民心。制度中蕴含的精神价值会对社会成员产生强大的感召力，从而达到 凝聚民心，团结力量的目的。坚持秉承以人为本、服务大众的理念，一切制度安排从百姓的最根本利益出 发，以促进人的全面发展为目标，是中国共产党最根本的政治价值观。只有将全心全意为人民服务的价值 观贯彻落实到实际的政府治理工作中，尊重人民的意见，保护人民的权利，才能团结全社会的力量共同为 国家建设而奋斗。 第三，制度吸引力可以调节社会各方利益。制度本身的价值取向可以调节社会各方利益关系，促进人 与人、个人与社会的和谐共处。政府每项政策的出台，都涉及到不同的利益主体之间的利益关系调整。如 何制定政策制度，都要依据实际情况而定，与政府所处的立场有根本关系。加快收入分配制度改革表现出 了中国政府对民生问题的关注和协调各方利益，促进整个社会协调发展的决心。相反，某些地方政府在制 定政策时偏离了全心全意为人民服务的价值理念，为了谋求一己之私而大搞权力寻租，导致权力腐败，严 重影响了政府形象。
2.3
政府公信力的内涵及作用表现 “人而无信，不知其可也。”信任是社会稳定的基石，是确立社会秩序的重要基础。当信任的概念延
伸到国家管理的主体、公共权力的执行者——政府时，我们称其为政府公信力。 政府公信力就是政府通过自身行为获取社会公众信任和认可的能力，因此它本质上属于一种认同性软 权力。一方面，作为社会诚信体系中最大的主体，政府不断通过在执政管理过程中的良好表现获得民众的 信任，以获取政治合法性论证；另一方面政府的信用也将影响到整个社会的信用水平，具有较高公信力的 政府可以营造良好的社会氛围，而一个缺乏公信力的政府必将成为“公众道德水准降低的加速器”，甚至 可能引发社会信用危机。 政府占有的信用资源的丰富程度决定了其自身公信力的强弱。信用资源既可以源自于社会公众对于政 府价值信仰的认同，也可能是被公正合理的制度所吸引，又或是因为政府雄厚的经济实力。但是在公众的 眼里，政府是否值得信赖，还是取决于实际行动。这就要求政府必须严格履行职责，始终秉承“情为民所 系，权为民所用，利为民所谋”的行政价值，积极服务社会，提升行政效率，合理使用公共权力。 如果政府行为得当，社会公众的满意度将会上升，政府自然拥有较高的公信力。当人们信任政府时， 就会选择积极配合政府工作，响应各项号召，从而产生良性循环；反之，政府行为不当，就会引起公众的 不满，当社会对政府失去信任的时候，政府将会陷入恶性循环之中，甚至出现无论政府说的是真是假，行 为是好是坏，都无法获得人们信任的情况，这就是著名的政治学定律“塔西佗陷阱”。政府公信力作为一 种无形资产，对于推动国家治理体系和治理能力现代化建设具有重大意义。政府公信力作用主要表现在如 下三个方面： 第一，强化执政者的合法性地位。政府的政治合法性是人民赋予的。人民对于政府的信任，是政府得 以掌握政权，稳固执政的必要前提。政府通过维护公民权益，承担公共责任而获得信任支持。人民对政府 的信任程度越高，政府的公信力越强，政府的政治合法性就越充足；反之，人民对政府缺乏信赖，合法性 也就会随之降低。 第二，推动社会信用体系的建立和稳固。构建整个社会的信用体系，政府的公信力建设本身就是其中 一项重要任务。作为整个社会公共生活的核心，政府的行为表现对社会大众有着重要的示范引导作用，因 而政府自身公信力的建设对整个社会的诚信建设具有重要的推动作用。不仅如此，政府还掌握着社会信用 体系建设所必须的制度因素，不仅肩负着信用道德识别和宣传的任务，还需要通过制定一系列制度确保社 - 10 www.ivypub.org/msr
会信用体系的正常运作。 第三，提升政府威信，减少工作阻力。拥有良好的公信力意味着政府可以在实际工作中充分发挥号召 力和影响力，团结社会公众，集中力量办大事。在管理实践中，公信力为政府提供了重要保障，公众信任 政府，自然就多了一些宽容，少了一些不理解，各项工作得以顺利开展。
2.4
信息交往力的内涵及作用表现 在科学技术的推动下，人类已步入网络信息化时代。信息技术特别是互联网技术的广泛应用，极大的
改变了人们的生活方式。在复杂多变的国际关系中，各国都十分看重对信息情报的收集和控制。信息技术 快速发展也给政府治理带来许多新的挑战：“信息的扩散削弱了传统官僚机构的垄断地位”[1]，许多在传统 管理手段严格控制下的信息资源，如今却可以轻松通过互联网获得。这使政府开始担心网络时代的到来是 否会削弱政府权力的实际运用。与此同时，社会大众则开始担心政府是否会在高速发展的信息技术支持 下，加紧对社会舆论的管控，使个人隐私和言论自由受到威胁。在此背景下，传统的“管控打压”型硬性 管理显然已经时效性不足，政府需要在信息公开透明化的基础上有效掌控信息资源，积极引导社会舆论。 政府治理中的信息交往软权力是指政府在掌控信息资源的前提下，通过与社会公众的积极交流来实现 对社会舆论的引导的能力。信息交往力的作用表现主要有： 第一，发布权威声音，引导社会舆论。日常生活中每天都有成千上万条信息进入人们的视野，这些信 息有的是未经过修改的原始信息，有的可能在传播的过程中逐渐失去了真实度，甚至有的信息本身就是刻 意捏造出来的谣言。社会大众在没有权威部门给予官方回应之前，十分容易受到虚假信息的误导，甚至因 为谣言而造成损失，受到伤害。在虚假信息造成恶劣影响之前，政府应及时发布权威声音，给公众吃上一 枚“定心丸”。 第二，保持信息交流，监督社会舆情。在社会整合过程中，政府与社会大众保持信息交流畅通，积极 了解社会心理状态，从中获取民意信息，并及时调整施政方针和治理方略，是治理能力现代化的重要表 现。在与社会民众的交流中，执政者既可以借助第一手资料来提高决策的科学度，又可以把握社会思想动 态，当遇到突发事件时可以及时做出反应，避免不必要的冲突发生。 第三，公开政府信息，接受社会监督。在现代社会中信息资源已成为一种强大的力量，推进政府信息 公开，强化社会监督，让权力在阳光下运行，既是互联网时代强化公众参与，推进政府治理现代化的客观 要求，更是有效规范行政权力使用，预防贪污腐败现象的重要途径。各级政府需将财政预算、三公经费、 工作计划和成果等政务信息通过多样化的信息传播渠道向社会公开，自觉接受全社会的监督。
3 结语 经过多年改革开放的艰辛努力，中国的综合国力有了很大提升，人民生活水平显著提高。但是，社会 发展的成果并不能掩盖其中存在的问题：地方政府强制征地、城管暴力执法、官员权力腐败等，这些问题 严重损害了政府形象。深化政治体制改革，推进政府治理创新已迫在眉睫。将软权力理论引入政府治理研 究之中，旨在通过加强政府治理中的软权力建设来实现转变政府行政理念，创新政府行政方式，推进国家 治理能力现代化的改革目标。 值得注意的是，政府治理中的软权力与硬权力是一个相辅相成，相互作用的有机统一体。一方面，两 者殊途同归，目的一致，都是为了有效实现社会管理，促进社会的和谐、稳定和发展。另一方面，软权力 与硬权力相互联系，不可分割，单纯依靠任何一方都无法达到“善治”的最佳效果：硬权力有余而软权力 不足，会削弱社会对公共权力的认同，增大社会治理难度；反之，缺乏必要的制度建设和法治保障也会使 政府治理约束力不足，不利于社会的稳定与和谐发展。因此，推进政府治理的软权力建设，必须要重视将 价值信仰力、制度吸引力、政府公信力和信息交往力四者与相应的法律制度等强制性因素有机结合。 - 11 www.ivypub.org/msr
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【作者简介】 1
陈嘉楠（1989-），男，汉，博士研究
2
孙 兰 英 （ 1957- ） ，女 ， 汉， 博 士 ， 教
生，无，政治文化、政府治理，天津大
授，文化哲学、政治文化，南开大学哲学
学管理与经济学部公共管理专业博士在
院马克思主义哲学专业博士。
读。Email: cjn_tju@163.com
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