The Determinants of Local Government’s Debt Burden

Economic Management Journal November 2014, Volume 3, Issue 4, PP.56-62

The Determinants of Local Government’s Debt Burden ——The

Case of Taiwan

Hsian-Ling Chen#, Bin-Ru Lin Public Finance and Taxation, National Taichung University of Science and Technology, Taichung, Taiwan #Email: slchen0917@yahoo.com.tw

Abstract In this paper we aim to analyze the determinants of local government debt burden. Real revenues of local governments have been greater than real expenditures in the past 10 years. National Audit office of Taiwan proposes that all of local government outstanding public debts have increased year by year. How to control public debts is very important for the premise of local government sustainable development. In this paper we adopt panel data in Taiwan form 2004 to 2012. The empirical result finds that allocation of centrally-funded tax revenues; the status of urban planning area population density; the percentage of the number of receiving elderly welfare benefits to elderly population and the percentage of the young population are positive significant correlated with debt burden.

Keywords: Debt Burden; Tax Revenue; Elderly Welfare

地方政府债务负担之研究 ——台湾地区的实证分析 陈晓伶 1，林冰如 2 1. 国立台中科技大学租税管理暨理财规划硕士班，台中市，台湾 2. 国立台中科技大学财政税务系副教授，台中市，台湾 要：本研究主要探讨台湾地区地方政府债务负担之影响因素。以 2004 至 2012 年台湾地区地方政府追踪数据(Panel data)

摘

为样本，分析地方政府债务负担与统筹分配税收入、户籍登记人口数、都市计划区现况人口密度、失业率、行政机关公 务人员数、老年福利津贴核付人数占老年人口比例、青壮人口比例及虚拟变量县市长政党别及选举年之关系，经实证结 果，除户籍登记人口对债务负担有显著负向影响外、其余变量统筹分配税收入、都市计划区现况人口密度、老年福利津 贴核付人数占老年人口比例及青壮人口比例均对债务负担有显著正向影响。 关键词：债务负担；税收；老年福利

前言 台湾地区各县市政府在近 10 年来，一直是岁出大于岁入局面，如图 1 所示，自 2004 年至 2008 年岁出 大过岁入约在 2 百亿至 3 百亿元左右，直到 2009 年因金融风暴，导致岁出超过岁入多达 8 百余亿元，在金 融风暴过后，2010 年至 2012 年间岁出与岁入之差距还是维持在 4 百亿元以上，再依审计部公布 2012 年直辖 市及县市地方决算审核结果年报，除福建省岁计余绌为剩余外，其余直辖市及台湾省各县市 2012 年合计产 生短差 629 亿余元。 按台湾地区预算法第 6 条第 1 项规定，岁入称一个会计年度之一切收入，但不包括债务之举借及以前年 度岁计剩余之移用，依审计部公布 2012 年直辖市及县市地方决算审核结果报告，岁入为自筹财源者仅占 - 56 www.emj-journal.org

45.50%，非自筹财源者高达 54.50%，可见直辖市及县市地方政府之岁入来源中有一半以上之比率必须依赖其 他机关单位，再看自筹财源中自有税课收入仅占全部岁入之 3 成左右，可以推论县市政府自我筹措财源能力 未能尽全力发挥，多仰赖中央单位补助；另台湾选举文化中，政治人物为赢得胜选，竭尽所能提出能迎合选 民偏好的竞选政策，在未考虑财源何处来的情况下，最快取得财源方式即以举债方式而来。Hildreth & Miller(2002) 提出举债增加了当地政府偿还借贷的责任，而地方政府经济的集中程度及深度会影响偿债能力， 因此，是否再举债，应视地方经济能力而定；同时，Brecher et al.(2003) 之研究亦提出一个有用的指标，来 衡量当地政府举债是否进入警戒线，是否已超过政府本身之支付能力。 早在张秀莲 (2003) 就财政问题分析与财政改革展望探讨时，已指出台湾地区由于各地自然条件与人文 条件不一，工商发展有别，形成税源分配不均现象，惟台湾各县市政府似乎并未察觉到应视当地偿债能力， 来节制不断以举债支应公共支出之举动，审计部在 2012 年审核结果报告中，已提醒各县市政府未偿债务余 额有逐年增加趋势，截至当年底止 1 年以上及未满 1 年公共债务未偿余额计 9,400 亿余元。依图 2，台湾地 区内各地方政府合于公共债务法规范之总债务负担额，自 2004 至 2012 年来，一直是处于逐步增加趋势，2004 至 2007 年各县市政府总债务负担额逼近 8 千多亿元，2008 年时值金融风暴肆虐，自该年后各县市政府总债 务负担额逐年攀升，直至 2012 年债务负担金额终于突破兆元，显示地方财政持续惡化中。 自 2002 年施行逾 10 多年的公共债务法，亦为与国际接轨及督促地方政府对自己负责，加强财政自主观 念，在新修正的公共债务法中，对债务上限计算考虑了自筹财源占其岁入比率之平均数当权数之概念；另在 财政纪律落实方面，订定债务改善计划及时程表，送监督机关备查；在债务透明度部分，直接明定公共债务 主管机关应于总决算中将公共债务充分接露。 可见为了国家永续发展前提下，公债议题逐渐受到重视，各地方政府为了各种理由，以致公债总额居高 不下，因此如何有效控管，乃成为各地方政府之重要课题。

图 1 台湾地区地方政府岁入岁出短差金额表

图 2 台湾地区各地方政府总债务负担

综观近年来台湾地区谈论公债之相关文献，多半就台湾对公共债务之定义与国际间对债务之定义之不同 做比较，林思廷 (2012) 研究发现台湾现行公共债务法将公共债务区分成一年以上非自偿性债务与未满一年 之债务，且具自偿性债务与非营业基金举借之债务，并未列入债务规范中，此种分法均与国际作法不同，建 议应对债务做明确规范，以与国际接轨，且提高政府债务及预算透明度；另叶哲均 (2012) 亦就台湾公共债 务与国际货币基金之定义差异进行分析，重新编算台湾地区政府债务余额后，发现 2010 年时债务余额占 GDP 比例已超过台湾地区对债务存量管制上限，并提出未来偿债能力不足的疑虑。 故目前探究地方政府债务负担影响因素之议题似乎较少着墨，本研究认为如能先了解影响各地方政府举 债之重要因素，进而掌握哪些影响变量，在面临地方政府财政短差压力下，仍驱使地方政府选择以增加债务 方式来融通公共支出，以期能对举债行为有更睿智的选择。因此，透过本文实证研究，能对地方政府面临节 节上升之债务管理时，有效预警地方政府对债务管理之建议。 本文除第壹章为绪论外，第贰章为文献回顾、第三章为实证分析结果，第肆章是结论与建议。 - 57 www.emj-journal.org

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文献回顾 目前台湾地方政府面临财政收支长期失衡，为推动政务之需要，岁出规模逐渐成长，惟自有财源并无法

实时配合支出成长，在财政收支存在短差下，便须依赖举债来支应，故举债已是地方政府筹措财源的一个必 要管道，主要为了当地的公共建设不能停摆，惟因各地方政府地处拥有资源参差不齐、经济面因素不同及政 治面政策影响，以致直接或间接影响各地方政府的举债行为。 传统财政学者赞同举债者，不外乎凯因斯学派，该学派主张在有限需求不足时情形下，政府部门应采用 赤字预算或扩张性财政政策，透过乘数效果，刺激有效需求来增加总产出，认为举债与税收皆为政府部分之 财政工具，两者并没有明显差别；另李嘉图等值定理指出，政府支出以举债或加税融通效果相同，即使当代 以债务进行融通，因为人们具有前瞻性，预见在未来时政府会以加税方式来进行偿还债务，故于当代时就会 以储蓄方式移转给下一代，以因应未来债务偿还所需之加税，因此，主张举债与加税效果相同。惟在不景气 时，政府部门若要以加税来支应支出，势必容易引起人民之不满。苏文树 (2003) 研究政府财政政策对公共 债务影响时，指出台湾地区因民主政治导致政策性买票行为，一面竞相提出减税政策，一面加强对弱势族群 照顾之社会福利政策，甚至仅为讨好选民之公共支出政策，均对国家财政雪上加霜。吴钦恩 (2006) 亦指出， 民主化后浮滥的公共支出及过高的社会福利方案，是近年政府财政负担增加的主因，这类公共支出受到所得 分配恶化影响，政府部门被要求增加所得移转及改善失业政策等问题，在公共支出增加时，对高所得者增税 有困难下，迫使政府必须以发行公债方式筹措经费以支应公共支出。Day & Boeckelman (2012) 以 1993 到 2008 年，美国 50 州资料，研究州立委的任期限制与州政府之债务关系时指出，有任期限制的州立法者在大幅增 加公共支出但未同时增加收入时，会大幅度以举债方式来填补收入与支出缺口，比无任期限制的州立法者， 对于州财务管理显得无能为力，也较不负责任，也表示在面对须增加收入时的态度比无任期限制的州立法者 来的更糟。另一方面，台湾地区正面临人口老年化之社会状态，Ono (2003) 指出，在世代重迭模型下，人口 老化下须以公共债务来融通社会安全政策。 尽管传统财政理论支持举债行为之政策，惟台湾各地方政府执行各项公共支出时，须先依预算法规定， 编列预算以提供于一定期间完成作业所需经费，而经费动支来源系由岁入而来，岁入指一个会计年度之一切 收入，但不包括举债之举借及以前年度岁计剩余之移用；另台湾地区按财政收支划分法，订有各级政府收入 分类表，在各县市政府收入来源中属中央政府分配地方政府使用之收入有统筹分配税款及补助款 2 种，依据 审计部 2012 年直辖市及县市地方决算审核结果年报指出，本年度岁入决算中自筹财源为 4,252 亿余元，约占 45.50%；非自筹财源 5,092 亿余元，约占 54.50%，可见自筹财源无法全数支应经费支出所需，故面临岁入岁 出短差情形时，即需以举债方式来支应财源不足。Martell & Smith (2004) 以美国 50 州 1984 年至 1999 年采 时间序列及横断面数据为样本，探讨补助款与债务发行之关系，指出补助款会影响债务发行，可是这效果并 非对称，即补助款减少不一定会与债务增加额度相同。

1.1 地方政府举债经济面因素 董全瑞 (2005) 在稳健财政政策下国家借债的效应分析中指出，国家可以藉由增税或举债为其活动筹资， 现在，举债已经成为国家获取收入的一个重要来源，且成为一个越来越普遍现象，Adam & Bevan (2005) 及 Nooruddin (2008) 曾对发展中国家之债务负担情形作研究，分析政府债务及财政支出之关系；反观台湾地区 研究，刘佳蕙 (2012) 将亚洲地区 1985 至 2007 年间十个样本国家为观测对象，因各国家经济发展程度不同， 大略区分成先进国家及发展中国家，以动态追踪模型 (dynamic panel data model) 探讨公债比对经济成长的影 响，计算其门坎值。故上述文献仅就举债与经济成长之相关性进行探讨，惟在举债已成为各国筹措财源之正 常管道下，本研究拟将影响举债经济层面因素之相关文献，整理如下： Trautman (1995) 曾分析 1984 至 1986 年美国各州债务负担情形指出，在支出需求增加时，州政府官员为 满足这些支出会倾向于采用融资方式来达成，这些支出如公路里程数、中小学家数及大学注册人数等，并以 - 58 www.emj-journal.org

居住于都市区人口数比例当作享有上述资本支出之代理变量，认为每人实质享有州政府支出被视为衡量政府 规模 (government size) 大小之指标之一，且预期都市区人口数会与各州每人债务负担比率成正向关系，惟实 证结果显示，2 者并无显著，作者认为各州的基础设施无法建构完善下，连融资方式都难以解决问题。 Ono (2003) 研究在世代重迭成长模型下，以公共债务支应社会安全支出时指出，老龄化人口导致退休金 支付沉重负担，此时为了衡平这些支出，就需发行公共债务来支应。Day & Boeckelman (2012) 探讨每人负担 州政府发行债务额之主要因素，以 1993 年至 2008 年美国各州资料进行 OLS 回归分析时指出，以前年度每人 负担债务额、税收限制、支出限制、众议员比例及中位数所得会使每人负担州政府发行债务额增加。 苏文树 (2003) 研究台湾地区财政收支政策对公共债务影响时，以中央政府年度岁入、岁出、赋税收入 各项税目来源及各项政事支出为代理财政收支政策之代理变量，研究期间 1985 年至 2003 年，因变量为一年 以上公共债务尚未偿还之累积数额，自变数分为总体与分项 2 类，总体为岁入及岁出，分项依财政统计年报 中赋税收入税目别-所得税、关税、货物税、营业税、证券交易税及独占及专卖收入，另依该年报按预算法规 定岁出分类科目分为一般政务支出、国防支出、教育科学文化支出、经济发展支出、社会福利支出、小区发 展及环境保护支出、退休抚恤支出、债务支出、补助支出及其他支出等，采复回归分析，实证结果指出政府 财政收支政策与公共债务有密切之相关性，即任意实行减税措施或扩增公共支出，均会导致公共债务负担增 加。 吴亲恩 (2006) 在探讨 1980 年至 2004 年所得分配与政府负债占 GDP 比重之影响时，以政府未偿债务余 额占 GDP 比例为依变量，自变量为吉尼系数、老年人口比例、失业率，控制变量为选举年、平均国民生产 毛额、人口数，均取对数后，使用广义最小平方法，实证结果指出，吉尼系数及老年人口比例与政府债务占 GDP 比存在正向关系，代表所得分配愈不平均及老年人口比例愈高，都会使政府未偿债务余额加重，惟其余 变量实证结果并不显著；又上述数据处理单根问题后，以最小平方法进行回归分析时，仅吉尼系数仍然为显 著。 刘姿如 (2012) 研究公债与政府规模关联性时，以 1978 年至 2012 年 35 笔年数据为样本，用单根检定来 判断变量是否呈定态，将非定态之变量进行共整合检定，再使用向量误差修正模型分析其因果关系，实证结 论，总体经济变量间虽会互相影响，但长期而言，政府规模才是真正影响公债最主要也是最深远的因素。 Park (2013) 研究南韩地方政府改革之债务负担有效性，以 1986 年至 2009 年间，44 个市共 1,056 样本单 位数，研究每人债务负担额之影响因素，指出公共支出水平、经济发展、税收及其他收入、资产价值 (Assessed value) 及政治强度均是影响债务负担之重要因素，其中资产价值系指当地政府有能力在取得足够经费下建构 完善基础设施，因增加此类资产价值会提供更大的财产税税基，实证结果中指出，取自然对数之每人当地税 收及每人资产价值 (Assessed value) 与每人债务负担额有显著关系，且呈正向影响，代表当地税收及资产价 值愈多导致举债额度更高。 由以上文献可知，影响债务负担之经济面因素，有人口因素、税收、所得分配程度及各式公共支出等。

1.2 地方政府举债政治及制度面因素 有关影响债务负担与政治层面之文献，如 Ellis & Schansberg (1999) 以 1966 年至 1994 年美国各州之年度 资料，探讨州政府举债对世代效果之影响，分别以各州举债变动占当年度支出之比率及各州每人实际负担债 务比率为被解释变量，解释变量中包含人口、经济、政治及制度等面向，其中在人口变量中，概略将人口分 成 18 至 65 岁族群 (younger voting age group) 及超过 65 岁以上族群，OLS 实证结果显示，18 至 65 岁族群与 州政府举债行为成正向影响，认为这群 18 至 65 岁族群的潜在投票人口，会注意到州政府提供的公共支出中 是否受惠于自己。Clinger et al.(2008) 以 1989 年人口数在 75,000 人以上之美国城市之 1985 年至 1990 年数据 为样本，研究期间 6 年 260 个城市中，议会议员流动性、交易成本与市债融资关系中发现，议会议员间流动 性会增加市债融资金额，市债是一项政治诱因及制度面限制下的政策抉择而非只因经济因素产生，当地官员 - 59 www.emj-journal.org

面对政治生涯的不确定因素下，短期内易产生以举债方式支应财政政策所需，将偿债责任延伸至次期或跨世 代负担，故举债变成为一项吸引人的政策选择，惟另一方面，亦因流动率频繁，导致举债之交易成本提高。 Ashworth et al.(2005) 以 Flemish 市中 298 个城市之 1977 年至 2000 年资料，分析公共债务与政府部门弱势化 关系中指出，政党数愈多时对该市的举债行为呈正向影响。Garcia-sanchez et al.(2012) 指出在研究公共支出 与政治制度之关系上，如何影响公共支出、债务及财务压力上进行分析，而本篇研究则以西班牙 1988 年至 2008 年最大城市之追踪数据为样本针对政治思想及强度对当地政府单位在财务状况之影响进行探讨，实证结 果发现激进派政党执政之城市较保守派执政下，财务状况较糟糕。 在影响制度面因素部分，苏文树 (2003) 及廖坤荣与吴秋菊 (2005) 分别指出，台湾地区中央政府及乡镇 市面临财政困境，人事费用一直是占政府支出中高度比率；另曾明慧 (2012) 探讨台湾地方财政赤字时，指 出以 2010 年人事费占各地方政府岁入或岁出之比率而言，很多县市都达到 50%以上，故结论指出人事费亦 为影响地方财政状况之关键因素。主计总处对社会福利支出之定义，包括社会保险、社会救助、福利服务、 国民就业、医疗保健等支出，孙健忠 (2000) 提到社会津贴是实施社会安全制度之策略，也反映着社会福利 的意识形态，台湾地区社会津贴到 1994 年 7 月 1 日，才由民进党在其胜选县市开始实施发放敬老津贴，之 后才有老年农民福利津贴、身心障碍津贴及儿童津贴等，在台湾地区，除了老年农民福利津贴外，均由地方 政府自行办理，在社会津贴普及化发放下，形成一股竞价风气，对财源的负担也就相当沉重。 本研究拟依先前文献回顾中，归纳出影响债务负担之影响面，选取代表经济面、制度面及政治面之变量 进行实证分析，探讨影响台湾地区债务负担议题。

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实证结果分析 本研究采用台湾地区 20 个县市中，一年以上非自偿性债务占总债务之比例为应变数，数据源取自台湾

国库署网站之债务管理数据，自 2004 至 2012 年各级政府债务负担表中一年以上非自偿性债务，因依公共债 务法中第 5 条第 1 项，中央、直辖市、县（市）及乡（镇、市）在其总预算、特别预算及在营业基金、信托 基金以外之特种基金预算内，所举借之一年以上公共债务未偿余额预算数，合计不得超过行政院主计总处发 布之前三年度名目国内生产毛额平均数之百分之五十；另公共债务法第 5 条第 5 项，前四项所定公共债务未 偿余额预算数，不包括中央、直辖市、县（市）及乡（镇、市）经公共债务管理委员会审议评估通过所举借 之自偿性公共债务。同条第 6 项，前项所称自偿性公共债务，指以未来营运所得资金或经指拨特定财源作为 偿债财源之债务。故由公共债务法之债务定义，属一年以上之非自偿性债务部分，并无特定偿债财源，故本 研究中乃撷取国库署网站中各级政府公共债务概况总表资料，以公共债务法规范之债务属于一年以上非自偿 性债务为被解释变量之数据源，又为考虑此数值在研究过程中数值过大，造成实证结果异常，同时将一年以 上非自偿性债务除以当年度各县市政府之符合公共债务法规范之一年以上、一年以内债务合计及其他债务(自 偿性债务及非营业金未满一年债务)之总债务负担值为应变数，由国库署网站查得公共债务资料中，金门县与 连江县于研究期间并无公共债务法规范属一年以上债务，故排除此 2 县市，故本研究未将金门县与连江县纳 入研究范围。 本研究采用传统回归模型，进行实证分析，结果如表 1 所示。 (1)

解释变量-统筹分配税收入（取自然对数），在二个模型下，均与地方政府债务负担达 5%正向显著

水平，表示由中央政府分配予地方政府愈多税收下，地方政府举债情形也愈高，此与先前提到文献 Park (2013) 之研究结果方向一致，这可能为台湾地区地方政府首长好大喜功，在面对选民需求压力下，欲达成堪称显著 之政绩，而在中央政府分配地方政府税收后，仍以举债方式来筹措经费，造成税收愈高，举债情形也愈多。 (2)

户籍登记人口数（取自然对数），在二个模型下，于 1%显著水平下，对地方政府债务负担有负面

影响，理论上，人口多之区域，对公共需求会提高，实务面解释，可能为地方政府在支应公共支出决策时， 当人口数已达一定数量，即可达经济学上所称之规模经济，故人口数增加反而对债务负担造成负向影响。 - 60 www.emj-journal.org

(3)

都市计划区现况人口密度，在二个模型下，于 1%的显著水平下，对地方政府债务负担有正向影响，

这与地方政府为求区域内土地利用有效率并井然有序地开发，便利人口聚集，带动经济发展下，会亟力扩展 都市面积，在执行都市计划时，免不了需要投入大量经费，因此对债务负担之影响效果为正。 (4)

老年福利津贴核付人数占老年人口比率，在二个模型下，于 1%的显著水平下，对地方政府债务负

担有正向影响，在年龄结构改变下，老年人口数量增加，相对来说符合中低收入、老年基本保证年金及老年 农民福利津贴核付人数会愈来愈多，因此也造成地方政府财务负担愈来愈重。 (5)

青壮人口比例，在二个模型下，于 1%显著水平下，对地方政府债务负担有正向影响，可知地方政

府在规划公共政策时，首要考虑会以青壮人口为主，这与先前文献 Ellis & Schansberg (1999) 提及此类族群属 潜在投票人口，会密切注意公共支出政策是否受惠于自己之实证结果相同。 (6)

虚拟变量为县市首长政党别及选举年，分别在模型 1 及模型 2 中，均未达显著水平，可以推论由

县市首长政党别检视地方政府债务负担影响时，尚无法有明显证据指出何种政党别较依赖举债来推行公共建 设；另在选举年部分，也无明显证据推论在选举年度会使地方政府举债程度提升，或许地方政府也早已将举 债视为稀松平常，故不论是否为选举年度，显现不出明显差异。 表 1 传统回归实证模型结果表 模型

模型 1(考虑政党别) 系数 P值 -170.188 0.0033*** 8.317 0.050** -13.505 0.000*** 0.004 0.000*** -1.113 0.517 6.042 0.374 0.429 0.007*** 3.801 0.000*** -2.729 0.267

模型 2(考虑选举年) 系数 P值 -179.327 0.001*** 8.461 0.047** -13.711 0.000*** 0.004 0.000*** -1.112 0.522 6.664 0.328 0.472 0.002*** 3.823 0.000***

常数项 税课收入-统筹分配税收入(取自然对数) 户籍登记人口数(取自然对数) 经济面 都市计划区现况人口密度 失业率 行政机关公务人员数(取自然对数) 制度面 老年福利津贴核付人数占老年人口比例 青壮人口比率 政治面 政党别 -0.576 选举年 Adjusted R-squared 0.339 0.335 数据源：本研究整理 注：*表示达 10%的显著水平；**表示达 5%的显著水平；***表示达 1%的显著水平

3

0.780

结论与建议 本文主系探讨地方政府债务负担之影响因素，并分别以地方政府首长所属政党别及选举年度为虚拟变量

建立二个模型进行研究，经实证结果发现，以各变量代表之层面而言，经济面、制度面及政治面均对地方政 府债务负担有显著影响。主要探讨变量-统筹分配税课收入（取自然对数），在二个模型中，均与地方政府债 务负担成正向显著关系，可知地方政府在中央政府依统筹分配公式分配之税收愈多，钱也花得愈凶，由于地 方首长好大喜功，面对选民需求压力下，欲达成堪称显著之政绩，造成要以举债方式筹措经费来源，这亦值 得相关单位省思统筹分配税款分配方式之合理及公平性；另在二个模型中，分别代表经济面、制度面及政治 面部分，有都市计划区现况人口密度、老年福利津贴核付人数占老年人口比例及青壮人口比例 3 个变量，均 对债务负担有显著正向影响，故可得知未来地方政府重视的，应该持续于区域内提供完善公共设施，并分别 对当地人口提供分龄化且适切合宜之政策需求；另本文以地方政府首长所属政党别及选举年度为虚拟变量， 分别进行实证研究结果，发现 2 者并未有显著差异，主要原因可能是地方政府间已不论是否为何政党及是否 为选举年，均习惯于入不敷出之际，以举债筹措财源。此外，在行政机关公务人员数部分，二个模型中，均 未与地方政府债务负担有显著影响，可能原因为政府施行人力精简措施，在控制总员额下，得以抑制当地公 务人员数量，进而压低地方政府人事支出所致。

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【作者简介】 1 陈晓伶（1977-

），女，汉，研究生，管

理。Email: slchen0917@yahoo.com.tw。

2 林冰如（1961-

），女，汉，博士，副

教授，管理, 会计。Email: brlin@nutc.edu.tw

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