PROJEKTI: FORCIMI I LEGJISLACIONIT HORIZONTAL DHE PROMOVIMI I OSHC-VE (HELP CSO)
SHTATOR 2016
STUDIM MBI NEVOJAT PËR TRAJNIME PËR TË DREJTËN MJEDISORE DHE LEGJISLACIONIN HORIZONTAL TË ORGANIZATAVE MJEDISORE
AV. BESMIR BEJA, LL.M (CEU)
2
TABELA E LËNDËS
Hyrje ................................................................................................................................................................ 4 Objektivat dhe Metodologjia .................................................................................................................. 5 Rezultatet e studimit ................................................................................................................................. 5 Vlerësimi i ndikimit në mjedis .................................................................................................................... 6 vlerësimin strategjik mjedisor .................................................................................................................... 8 informacioni mjedisor ................................................................................................................................. 9 pjesëmarrja e publikut në vendimmarrjen mjedisore ........................................................................ 10 Përzgjedhja e grupit që ka nevojë për trajnime................................................................................. 11
Përfundimi dhe rekomandime ........................................................................................................... 11
3
H YRJE Organizatat mjedisore të shoqërisë civile (“OSHC-të mjedisore”) kanë një rol thelbësor në mbrojtjen e mjedisit veçanërisht nëpërmjet informimit për çështjet mjedisore, vendimmarrjes së përbashkët me autoritetet publike si dhe, si ultima ratio nëpërmjet të drejtës për t’iu drejtuar gjykatës për çështje mjedisore. OSHC-të mjedisore, gjatë viteve të fundit, kanë fuqizuar veprimtarinë e përbashkëta në mbrojtjen e mjedisit në Shqipëri, veçanërisht nëpërmjet krijimit të rrjeteve dhe veprimtarive të përbashkëta. Pavarësisht sa më sipër, është vënë re që organizatat mjedisore, për shkak edhe të njohurive të kufizuara ligjore dhe procedurale, nuk kanë një rol aktiv në mbrojtjen e të drejtave të garantuara nga legjislacioni mjedisor nëpërmjet gjykatës. Me qëllim rritjen e aksesit në drejtësi dhe përmirësimin e aftësive ligjore të organizatave të shoqërisë civile, veçanërisht të organizatave mjedisore, Milieukontakt Albania, EcoAlbania dhe Lex Ferenda, po zbatojnë projektin HELP - CSO. Projekti HELP CSO mbështetet nga programi ACHIEVE i zbatuar nga REC Shqipëri dhe i financuar nga Delegacioni i Bashkimit Evropian në Shqipëri. Një nga objektivat specifik të projektit është rritja e aftësive të OSHC-ve mjedisore në fillimin e proceseve gjyqësore strategjike, këshillimin ligjor falas si dhe angazhimin e komunitetit. Në përmbushje të këtij objektivi është parashikuar vlerësimi i njohurive dhe aftësive të OSHC-ve mjedisore për fillimin e proceseve gjyqësore dhe monitorimin e zbatimit të legjislacionit horizontal. Në përputhje me termat e referencës, eksperti ka përgatitur këtë studim për nevojat e organizatave mjedisore për trajnime mbi të drejtën mjedisore dhe legjislacionin horizontal. Gjithashtu, nëpërmjet këtij studimi pasqyrohet vlerësimi i aftësive të OSHC-ve mjedisore për të mbrojtur interesat e tyre dhe të publikut nëpërmjet gjykatave.
4
O BJEKTIVA T DHE M ETODOLOGJIA Objektivi kryesor i këtij studimi është të vlerësojë nevojat e organizatave mjedisore për trajnime mbi të drejtën mjedisore dhe legjislacionin horizontal të cilat mund të plotësohen nëpërmjet trajnimeve të specializuara në kuadër të projektit HELP – CSO. Në kuptim të këtij studimi, legjislacioni horizontal përfshin aktet ligjore dhe nënligjore që lidhen me vlerësimin e ndikimit në mjedis,
vlerësimin
strategjik
mjedisor,
informacionin
mjedisor
si
dhe
pjesëmarrjes së publikut në vendimmarrjen mjedisore. 1 Vlerësimi i nevojave, aftësive dhe njohurive të OSHC-ve mjedisore është i bazuar kryesisht në mbledhjen e të dhënave nga burimet ekzistuese (desk review) si dhe intervista gjysmë të strukturuara dhe diskutime me përfaqësues të organizatave mjedisore dhe individë të angazhuar në çështjet mjedisore përgjatë muajve qershor dhe korrik 2016. Organizatat dhe individët e intervistuar kishin qendrën e tyre të veprimtarisë kryesisht në Tiranë, por janë intervistuar edhe individë nga zona e Kukësit, Librazhdit dhe Përmetit, si zonat me një ndikim të lartë mjedisor nga ndërtimi i hidrocentraleve. Gjithashtu, janë vlerësuar nevojat për trajnime dhe këshillim të vazhdueshëm ligjor jo vetëm të organizatave mjedisore të qëndrueshme dhe me veprimtari që shtrihet në disa vite por edhe organizatave të reja dhe me pak eksperiencë si dhe të individëve që janë të ndjeshëm ndaj çështjeve mjedisore. Megjithatë, duhet të kihet në konsideratë që vlerësimi është kryer mbi një kampion të kufizuar organizatash dhe rrjedhimisht nuk mund të jetë një vlerësim shterues.
R EZULTA TET E STUDIMIT Legjislacioni mjedisor në Republikën e Shqipërisë përbehet nga një numër i madh konventash, ligjesh dhe aktesh nënligjore. Rrjedhimisht organizatat mjedisore duhet të kryejnë veprimtarinë e tyre në të mirë dhe interes të
Legjislacioni i BE ka të përfshirë si pjesë e legjislacionit horizontal edhe Direktivën e Këshillit 91/692/EEC të datës 23 dhjetor 1991 për standardizimin dhe racionalizimin e raporteve mbi zbatimin e disa direktivave që lidhen me mjedisin. 1
5
publikut duke pasur në konsideratë si dhe duke mbikëqyrur zbatimin e një trupe të madhe legjislacioni mjedisor. Në përgjithësi, stafi i organizatave mjedisore përbëhet nga ekspertë teknik të fushës mjedisore (biologë, inxhinierë mjedisi, hidroteknikë, inxhinierë pyjesh etj.) të cilët jo në çdo rast kanë njohuritë më të larta të ligjeve në përgjithësi dhe ndërveprimit të tyre me legjislacionin mjedisor. Sidoqoftë, praktikat e këtyre viteve, kanë ndihmuar organizatat mjedisore në njohjen dhe kuptimin e legjislacionin mjedisor sektorial ku ato kanë fushën kryesore të veprimtarisë së tyre. Gjithashtu, organizatat ndërkombëtare që veprojnë në Shqipëri, nëpërmjet projekteve që kanë zbatuar, kanë ndihmuar organizatat mjedisore shqiptare që të njohin praktikat më të mira të zbatimit të legjislacionit mjedisor dhe veçanërisht të legjislacionit horizontal. Nga intervistat e kryera me organizatat ka rezultuar që stafi i tyre ka njohuri të mira të të drejtave që garantohen nga Konventa e Aarhusit 2 dhe nga legjislacioni shqiptar në zbatim të Konventës, veçanërisht të drejtat që lidhen me pjesëmarrjen e publikut në vendimmarrjen mjedisore dhe të drejtën e publikut për informacion mjedisor. Megjithatë, vazhdon të ketë nevojë për përmirësimin e njohurive ligjore mbi legjislacionin horizontal. Në vijim paraqitet vlerësimi i nevojave, aftësive dhe njohurive të OSHC-ve mjedisore për secilën nga elementët përbërës të legjislacionit horizontal mjedisor.
VLERËSIMI I NDIKIMIT NË MJEDIS Vlerësimi i ndikimit në mjedis është një nga instrumentet më të rëndësishëm që siguron informacion për vendimmarrësit dhe për publikun mbi pasojat mjedisore të zhvillimeve të reja të propozuara, pavarësisht nëse këto zhvillime të propozuara janë publike apo private. Vlerësimi i ndikimit në mjedis rregullohet nga ligji nr. 10440, datë 7.7.2011, “Për vlerësimin e ndikimit në mjedis” (i ndryshuar). Në zbatim të këtij ligji, Këshilli i Ministrave ka miratuar disa akte nënligjore të cilat përcaktojnë rregullat për zhvillimin e procedurës së vlerësimit të ndikimit në mjedis 3, për informimin dhe përfshirjen e publikut
Ratifikuar me ligjin nr. 8672, datë 26.10.2000 “Për ratifikimin e "Konventës së Aarhusit për të drejtën e publikut për të pasur informacion, për të marrë pjesë në vendimmarrje dhe për tiu drejtuar gjykatës për çështjet e mjedisit" 3 VKM nr. 686, datë 29.07.2015 “Për miratimin e rregullave, të përgjegjësive e të afateve për zhvillimin e procedurës së vlerësimit të ndikimit në mjedis (VNM) dhe procedurës së transferimit të vendimit e deklaratës mjedisore” 2
6
në vendimmarrjen mjedisore 4, vlerësimin e ndikimit në mjedisin ndërkufitar 5, dhe metodologjia e vlerësimit të ndikimit në mjedis 6. Nga intervistat dhe diskutimet e zhvilluara me përfaqësues të organizatave mjedisore ka rezultuar që organizatat me eksperiencë kanë njohuri të mira të legjislacionit që rregullon vlerësimin e ndikimit në mjedis, veçanërisht të procedurës
së
përfshirjes
së
publikut
në
vendimmarrjen
mjedisore.
Megjithatë, duhet vënë në dukje që organizatat mjedisore si dhe publiku i ndikuar, jo në çdo rast ka qenë në gjendje për të ushtruar të drejtat që i garantohen nga legjislacioni në fuqi. Si shembull, faza e parë e përfshirjes së publikut në procedurën e thelluar të vlerësimit të ndikimit në mjedis (“VNM”) është përcaktimi i çështjeve që do të trajtohen në raportin e thelluar të VNM-së. Kjo është një fazë e rëndësishme, e cila ndikon drejtpërdrejtë në cilësitë e procedurës dhe raporteve të VNMve, për shkak se publiku ose organizatat mjedisore mund të përcaktojnë çështje që duhet të trajtohen në raportin e thelluar të VNM-së, të cilat mund të mos jenë konsideruar si të rëndësishme nga Agjencia Kombëtare e Mjedisit (“AKM”). Gjithashtu, organizatat mjedisore dhe publiku i ndikuar mund të luajnë një rol aktiv në kontrollin e vendimeve që merr AKM nëse një projekt i shtojcës II të ligjit për vlerësimin e ndikimit në mjedis duhet apo jo t'i nënshtrohet procedurës së thelluar të VNM-së. AKM e kryen këtë vlerësim duke u bazuar në kriteret ndihmëse të parashikuara në shtojcën I të VKM nr. 686/2015. Vendimet e AKM-së për t’i nënshtruar ose jo një projekt të shtojcës II procedurës së thelluar të VNM-së mund të rishikohet nga organi epror i AKMsë, që është Ministri i Mjedisit. Në rast se, Ministri i Mjedisit lë në fuqi vendimin e AKM-së, organizatat mund t’i drejtohen gjykatës që vendimet administrative (të AKM-së dhe të Ministrit) mund t’i nënshtrohet edhe kontrollit gjyqësor administrativ. Në diskutimet që janë kryer me organizatat mjedisore, eksperti nuk ka hasur raste kur këto organizata të kenë kërkuar që të përcaktohen çështje shtesë që duhet të trajtohen në raportin e thelluar të VNM-së. Gjithashtu, nuk janë hasur raste që vendimet e AKM-së për t’i nënshtruar ose jo një projekt të VKM nr. 247, datë 30.04.2014 “Për përcaktimin e rregullave, të kërkesave e të procedurave për informimin dhe përfshirjen e publikut në vendimmarrjen mjedisore” 5 VKM nr. 598, datë 01.07.2015 “Për përcaktimin e rregullave dhe të procedurave për vlerësimin e ndikimit në mjedisin ndërkufitar” 6 VKM nr. 912, datë 11.11.2015 “Për miratimin e metodologjisë kombëtare të procesit të vlerësimit të ndikimit në mjedis” 4
7
shtojcës II procedurës së thelluar të VNM-së të jenë ankimuar në rrugë administrative dhe më pas gjyqësore.
VLERËSIMIN STRATEGJIK MJEDISOR
Vlerësimi strategjik mjedisor (“VSM”) kryhet për të gjitha planet dhe programet për bujqësinë, pyjet, peshkimin, energjinë, industrinë, industrinë minerare, transportin, menaxhimin e mbetjeve, menaxhimin e ujërave, telekomunikacionin, turizmin, planet kombëtare e vendore të planifikimit të territorit urban e rural, përfshi dhe mbrojtjen e peizazhit, të përdorimit të tokës, të cilat vendosin kuadrin për miratimin, në të ardhmen, të projekteve të listuara në shtojcat 1 e 2 të ligjit nr. 10 440, datë 7.7.2011 “Për vlerësimin e ndikimit në mjedis”. Rregullat dhe procedurat për vlerësimin strategjik mjedisor përcaktohen nga ligji nr. 91/2013 “Për vlerësimin strategjik mjedisor” si dhe VKM nr. 219, datë 11.03.2015 "Për përcaktimin e rregullave e të procedurave për konsultimin me grupet e interesit dhe publikun, si dhe dëgjesën publike gjatë procesit të Vlerësimit Strategjik Mjedisor", VKM nr. 620. datë 07.07.2015 "Për miratimin e rregullave, përgjegjësive dhe proceduarve të detajuara për Vlerësimin Strategjik Mjedisor në kontekstin ndërkufitar" dhe VKM nr. 507, datë 10.06.2015 "Për miratimin e listës së detajuar të planeve apo programeve me pasoja negative në mjedis, që do ti nënshtrohen procesit të Vlerësimit Strategjik Mjedisor". Intervistat kanë treguar që organizatat mjedisore kanë njohuri të mira të procedurës së vlerësimit strategjik mjedisor si dhe në vazhdimësi, kanë deklaruar që marrin pjesë në procedurat e informimit dhe konsultimit me publikun gjatë procesit të vlerësimit strategjik mjedisor. Për sa i përket pjesëmarrjes së organizatave të shoqërisë civile në politik-bërje dhe vendimmarrje, jo vetëm për çështje mjedisore, ka rezultuar që pavarësisht se janë miratuar dy ligje të rëndësishme 7 që krijojnë kushtet për pjesëmarrjen e publikut dhe të organizatave të shoqërisë civile në politikat me interes të lartë publik, vetëm 25% e organizatave të shoqërisë civile të anketuara nga Partners Albania deklarojnë që bashkëpunimi ndërmjet shtetit dhe organizatave të shoqërisë është përmirësuar. 39% e OSHCve të
7 Ligj nr. 119/2014 datë 18.9.2014 “Për të drejtën e informimit” dhe ligji nr. 146/2014 “Për Njoftimin dhe Konsultimin Publik”
8
intervistuara deklarojnë se bashkëpunimi mes shtetit dhe OSHCve nuk është përmirësuar, 36% deklarojnë se bashkëpunimi është përmirësuar disi. 8 Sipas legjislacionit në fuqi, organizatat mjedisore dhe publiku kanë të drejtë të informohen mbi të dhënat e monitorimit gjatë zbatimit të planit apo programit për të cilën është kryer VSM-ja. Në këtë kuadër, organizatat mjedisore mund të nxiten për të ushtruar në mënyrë proaktive të drejtat që garantohen nga legjislacioni në fuqi për monitorimin e zbatimit të planit apo programit.
INFORMACIONI MJEDISOR
Konventa e Aarhusit e përkufizon informacionin mjedisor si çdo formacion me shkrim, vizual, gojor, elektronik ose çdo lloj forme tjetër materiali mbi gjendjen e elementeve të mjedisi, duke përfshirë organizmat e modifikuar gjenetikë dhe ndërveprimin midis këtyre elementeve, faktorëve, të tillë si substancat, energjia, zhurmat e rrezatimi, dhe veprimtaritë ose masat, përfshirë
masat
administrative,
marrëveshjet
mjedisore,
politikat,
legjislacionin, planet dhe programet, të cilat ndikojnë ose mund të ndikojnë elementet e mjedisit, kostot-përfitimet dhe analizat e tjera ekonomike, si edhe supozimet e përdorura në vendimmarrjen mjedisore. Gjithashtu, informacioni mjedisor përfshin edhe gjendjen e shëndetit të njeriut dhe sigurisë së tij, kushtet e jetës njerëzore, vendet kulturore dhe strukturat e ndërtuara nga njeriu, në shkallën në të cilën ato ndikohen ose mund të ndikohen nga gjendja e elementeve të mjedisit. 9 Rregullat e zbatueshme për informacionin mjedisor përcaktohen në kreun VII të ligjit nr. 10 431, datë 9.6.2011 “Për mbrojtjen e mjedisit” (i ndryshuar) si dhe VKM nr. 16, datë 04.01.2012 “Për të drejtën e publikut për të pasur informacion mjedisor”. Gjithashtu, një mjet i rëndësishëm për të drejtën e informimit të publikut, i cili nuk lidhet vetëm me informacioni mjedisor, është edhe ligji nr. 119/2014 “Për të drejtën e Informimit”. Nga intervistat e zhvilluara me organizatat mjedisore ka rezultuar që në përgjithësi kanë njohuri të mira për të drejtën për të pasur informacion Matrica e Monitorimit mbi Mjedisin Mundësues për zhvillimin e shoqërisë civile – raporti për shqipërinë 2015; http://partnersalbania.org/publication/monitoring-matrix-on-enablingenvironment-for-civil-society-development-country-report-for-albania/ 9 Neni 2, pika 3 3 Konventës së Aarhusit 8
9
mjedisor. Gjithashtu, organizatat e qëndrueshme, një pjesë të mirë të punës e bazojnë në informacionet mjedisore që marrin në bazë të kërkesave që i drejtohen autoriteteve shtetërore. Sidoqoftë, nga diskutimet me organizatat mjedisore dhe individët e angazhuar në çështje mjedisore është vënë re që jo në çdo rast, kërkesa për informacion (mjedisor ose informacione sipas ligjit për të drejtën e informimit) i drejtohen institucionit që mban informacionin e kërkuar. Gjithashtu, në raste të caktuara, kërkesat e hartuara nuk përcaktojnë qartë informacionin që kërkohet, duke vonuar ose vështirësuar marrjen e informacionit të kërkuar. Pavarësisht kësaj, siç provohet nga praktika e grupimit të Mbrojmë Lumenjtë është vënë re një rritje e aftësive të organizatave mjedisore për të marrë informacion mjedisor. Në këtë mënyrë, organizatat mjedisore si dhe publiku mund të përmirësojnë aftësitë e tyre nëpërmjet ushtrimeve praktike që i ndihmojnë të kuptojnë mënyrën se si duhet hartuar një kërkesë për marrjen e informacionit mjedisor si dhe cili është organi përgjegjës për dhënien e informacioneve të kërkuara, me një vëmendje të veçantë ndaj informacioneve që mund të kërkohen për dhënien me koncesion të hidrocentraleve. Gjithashtu, në përmirësimin e aftësive për marrjen e informacionit publik të organizatave mjedisore, pra jo vetëm informacionit mjedisor, mund të luajë një rol të veçantë edhe njohja e rolit të Komisionerit për të drejtën e informimit dhe mbrojtjen e të dhënave personale në detyrimin e autoriteteve publike për të dhënë informacionin publik të kërkuar nga organizatat mjedisore.
PJESËMARRJA E PUBLIKUT NË VENDIMMARRJEN MJEDISORE
Pjesëmarrja e publikut në vendimmarrjen mjedisore është një nga shtyllat kryesore të konventës së Aarhus-it së bashku me të drejtën për të marrë informacion mjedisor si dhe të drejtën për t’iu drejtuar gjykatës për çështje mjedisore. Përveç sa është parashikuar më sipër për pjesëmarrjen e publikut gjatë procedurave të VNM dhe VSM, pjesëmarrja e publikut parashikohet edhe nga neni 13 dhe 49 i ligjit për mbrojtjen e mjedisit si dhe VKM nr. 994, datë 2.7.2008 “Për tërheqjen e mendimit të publikut në vendimmarrje për mjedisin” (i ndryshuar). VKM, në zbatim të konventës së Aarhusit ka parashikuar pjesëmarrjen e publikut (a) në hartimin e politikave, të strategjive dhe planeve të veprimit, 10
në zbatim të tyre, që kanë lidhje me mjedisin (b) gjatë përgatitjes së projektakteve normative për mjedisin dhe (c) pjesëmarrja e publikut në hartimin dhe zbatimin e programeve të kontrollit mjedisor. Organizatat mjedisore si dhe ekspertët e mjedisit marrin pjesë rregullisht, sipas ftesave të dërguara nga Ministria e Mjedisit apo organe të tjera, në projektaktet normative për mjedisin. Sidoqoftë, besohet që organizatat mjedisore mund të luajnë një rol më proaktiv në ushtrimin e të drejtave që gëzojnë në hartimin dhe zbatimin e programeve të kontrollit mjedisor. Përkatësisht, VKM parashikon që organizatat mjedisore mund të jenë pjesë e grupeve të kontrolleve, nëse ato paraqesin një kërkesë me shkrim. Pjesëmarrja në këto grupe mund të rrisë përgjegjshmërinë e inspektorëve si dhe cilësinë e raporteve të inspektimit.
PËRZGJEDHJA E GRUPIT QË KA NEVOJË PËR TRAJNIME Në mënyrë që informacioni i marrë të jetë sa më i dobishëm dhe të ndihmojë organizatat dhe publikun të përmbushin më mirë qëllimin e tyre në mbrojtjen e mjedisit, këshillohet që në trajnime të ftohen për të marrë pjesë përfaqësues nga organizata mjedisore të cilat nuk kanë një eksperiencë të madhe në zbatimin e legjislacionit horizontal, përfaqësues të njësive të qeverisjes vendore që merren me informimin e publikut dhe me çështje mjedisore si dhe individë të angazhuar në çështje mjedisore.
P ËRFUNDIMI DHE REKOMANDIME Nga studimi i kryer vihet re që, në përgjithësi, organizatat mjedisore që kanë eksperiencë në çështjet e legjislacionit horizontal dhe mbrojtjes së mjedisit, kanë njohuri të mira të vlerësimit të ndikimit në mjedis dhe pjesëmarrjes së publikut në çështje mjedisore. Një pjesë e mirë e njohurive dhe praktikave të përfituara ka ardhur edhe si rezultat i projekteve të zbatuara nga organizatat ndërkombëtare që veprojnë në Shqipëri. Megjithatë, duhet luajtur një rol më aktiv i organizatave mjedisore si dhe i publikut
në
përgjithësi
në
kontrollin
administrativ
dhe
gjyqësor
të
procedurave të ndjekura gjatë vlerësimit të ndikimit në mjedis. Ndërkohë që, nga ana tjetër, organizatat mjedisore pa shumë eksperiencë si dhe publiku, mund të përfitojnë nga pjesëmarrja në trajnime për legjislacionin horizontal. 11
Në përfundim, rekomandohet që: -
Organizatat mjedisore të aftësohen në luajtjen e një roli më aktiv në përcaktimin e çështjeve që duhet të trajtohen në raportin e VNM-së së thelluar;
-
Organizatat mjedisore duhet të mbikëqyrin zbatimin e procedurave të konsultimin me publikun dhe, në rast se ka mangësi në këto procedura, të ndërmarrin rrugët e përshtatshme administrative dhe gjyqësore në kundërshtimin dhe deklarimin e pavlefshëm të procedurave të ndjekura;
-
Për këtë qëllim, këshillohet që organizatat mjedisore të bashkëpunojnë me juristë ose organizata të shoqërisë civile që veprojnë në fushën e ligjit; gjithashtu, organizatat mjedisore, mund të krijojnë një njësi të përbashkët për këshillimin e të gjithave organizatave për çështje të së drejtës mjedisore;
-
Organizatat mjedisore mund të nxiten për të ushtruar në mënyrë proaktive të drejtat që garantohen nga legjislacioni në fuqi për monitorimin e zbatimit të planit apo programit për të cilat është kryer një VSM dhe është lëshuar deklarata mjedisore nga Ministri;
-
Organizatat mjedisore duhet të aftësohen në hartimin e kërkesave për informacion në mënyrë që të marrin në kohë informacionin mjedisor të kërkuar;
-
Organizatat mjedisore duhet luajnë një rol më proaktiv në vendimmarrjen mjedisore duke ndikuar në hartimin e politikave, të strategjive dhe planeve të veprimit që kanë lidhje me mjedisin, në projektakteve normative për mjedisin dhe në hartimin dhe zbatimin e programeve të kontrollit mjedisor.
12