Curso-Políticas públicas aplicáveis ao meio rural-Parte II by COEP Brasil

CURSO

POLÍTICAS PÚBLICAS NO SEMIÁRIDO DO NORDESTE: PARTICIPAÇÃO E JUVENTUDE

Módulo I Política pública: Conceitos, contexto e o problema público

1. CONCEITO DE POLÍTICA, ESTADO E GOVERNO

Queremos iniciar a discussão sobre política pública trazendo alguns conceitos básicos importantes para que possamos compreender a dinâmica de funcionamento dessa ferramenta que opera para atender a sociedade. Além disso, queremos também tratar as políticas públicas como um processo, ou seja, em suas diferentes etapas, procurando entender cada uma delas em sua própria dinâmica de disputa e relações de poder. Inclusive o poder é um dos aspectos que queremos destacar em nossa abordagem, pois entendo que nenhum governo formula políticas públicas sem que não seja demandado por pressão da sociedade. Por isso, as políticas públicas interferem na sociedade de um modo geral, As políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades, daí por que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade. (SOUZA, 2006 p.25).

Daí, seguimos com alguns dos conceitos de temas que têm relação e contribuem para o entendimento das políticas públicas. 1.1- Política Para nossos objetivos aqui adotaremos a compreensão de que o termo política expressa relações entre indivíduos, entre as quais, as relações de poder. A palavra política assume outros significados. Por exemplo, pode significar diretriz, ou seja, uma orientação para ser seguida: A política é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público. (SECCHI, 2013).

O que se destaca nessa definição? O alcance coletivo da política em relação a um problema público compreendido como algo que deve ser importante para a maioria da sociedade. A política também é definida como sendo: “a política consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto aos bens públicos,” (RUA 1998).

Destaque para dois aspectos. O primeiro diz respeito às relações de poder, de disputa que existem entre os diversos segmentos da sociedade a partir de suas convicções, valores, crenças e visões de mundo, gerando como resultados diferentes olhares para as mesmas situações e, consequentemente, diferentes perspectivas de soluções. Em segundo, essas diferenças entre os indivíduos se resolvem pacificamente num regime democrático, através do diálogo, da abertura de espaços de discussão coletiva onde se faça representar os diferentes segmentos da sociedade. Portanto, a política assume essa dinâmica de aproximar os interesses diversos através da construção democrática de soluções aos problemas que afligem a maioria da população. Conclui-se que todos nós, cidadãos e cidadãs, fazemos parte de uma comunidade política, e por isso, temos um papel político na sociedade, na busca de consolidar os direitos em suas várias dimensões: social, econômico e político. 1.2 - O Estado É outro termo com definição ampla. Antes de ser conceituado é importante dizer que a estrutura e a forma de funcionar variam de um contexto para outro. No continente Asiático – monarquias do Oriente Médio, por exemplo – na África, nas Américas do Sul e do Norte (cultura Ocidental), em cada um desses lugares o Estado é diferentemente concebido e atua também diferente em relação à sociedade. “[...] o poder organizado e estruturado para impor à comunidade em que está implantado normas que atualmente chamamos jurídicas”. (DICIONÁRIO DE POLÍTICA (2012 p.166).

Outra definição clássica de Estado é de Max Weber, autor alemão, e diz: “O Estado é uma relação de homens dominando homens,

relação mantida por meio da violência legítima (as leis legitimam). Ele é uma comunidade humana que pretende, com êxito, o monopólio do uso legítimo da força física dentro de um determinado território". (WEBER, 2009). É comum, nas definições acima, que o Estado tem o poder de coerção sobre os indivíduos e para isso formula as leis que irão controlar a conduta

da sociedade. Esse poder é expresso através das instituições do poder Executivo, poder Legislativo e poder Judiciário. Que por sua vez, para realizar na prática, existem os governos – Federal, Estadual e Municipal (no caso do Estado brasileiro) estruturados administrativamente e legalmente para agir.

1.3 – Governo De forma simples poderia se dizer que governo é o exercício do poder do Estado através de seu aparato administrativo (os vários órgãos e instituições públicas), exercido sobre uma sociedade cuja estrutura funcional depende da forma como é determinado na lei maior de um país (geralmente a Constituição). A democracia é uma das formas de governo. A democracia do Brasil é representativa, ou seja, elegemos pessoas que recebem um mandato em nosso nome para nos representar no parlamento. Importante! Governo não é o mesmo que o Estado. Um governo alcança o poder (no caso da democracia, através de eleições livres), exerce as suas funções e retira-se. O Estado permanece idêntico e inalterável perante os sucessivos governos.

Então, o Estado, por meio de seus governos e administrações públicas, cuida das finanças públicas e atua em diversas áreas da sociedade, tais como: educação, saúde, economia, cultura, segurança, meio ambiente, entre outras. É exatamente nesse momento de atuação dos governos que nascem as políticas públicas. Para que estas políticas públicas possam de fato atender às necessidades da sociedade, as pessoas precisam se organizar para reivindicar espaço de participação e com isso atuar na formulação e implementação dessas políticas públicas. Num regime de democracia ainda muita novo no Brasil é essencial que a sociedade participe, manifestando suas necessidades, influenciando nas decisões em relação às prioridades e acompanhando a aplicação dos recursos.

2 - CONCEITO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – DO QUE SE TRATA AFINAL?

A partir dessa conceituação de política talvez fique mais fácil entendermos o que é a política pública. Inicialmente, é preciso dizer que não há um consenso em relação a alguns aspectos da política pública, e por isso algumas questões ainda permanecem. Por exemplo: a quem cabe formular as políticas públicas, se o Estado ou também agentes da sociedade? Mas, isso será assunto para discutirmos mais adiante. Agora, vamos a algumas definições sobre política pública. Uma delas a define no sentido de atividade humana, Políticas públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado.”(TEIXEIRA,2002 p.2).

Este mesmo autor diz que as políticas públicas são “sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos.” (TEIXEIRA, 2002 p.3). Ele ainda destaca que por vezes ocorrem descompassos entre aquilo que se faz na prática e as chamadas “declarações de vontade”, manifestadas na política pública. E por que acontece isso? Pode ter várias razões, mas destaco aquela que considero mais pertinente aqui: a falta de participação da sociedade durante a implementação e execução da política pública. O governante sem controle da sociedade se sente à vontade para fazer do jeito que ele queira. “o conjunto de orientações e ações de um governo com vistas ao alcance de determinados objetivos”. (BELLONI, 2000, p.10) Portanto, uma política pública é mais que simplesmente uma declaração formal de ações como expressão da vontade de um governante, ela deve traduzir a vontade e a necessidade de um coletivo populacional majoritário.

Há controvérsias sobre o monopólio do Estado na formulação das políticas públicas, ou seja, se é o Estado o único que tem condições de propor políticas públicas. É necessário dizer que o Estado detém muitos recursos e é ainda o principal protagonista na formulação das políticas públicas, e nesse sentido, é pertinente fazer uma distinção aqui entre política pública e política de governo. As políticas de governo se constituem uma das formas de política pública, ou seja, é um importante subgrupo de política pública. As políticas governamentais são aquelas elaboradas e estabelecidas por atores governamentais no momento que estão exercendo o poder através do controle do Estado. Por exemplo, a política monetária do Governo Federal de aumento de juros da economia, para diminuir a inflação, é uma política governamental. Outro governo, formado por pessoas de outra visão, poderia controlar a inflação de outra maneira. Uma política de governo existe e permanece enquanto aquele governo estiver no poder. Uma política pública pode ser uma política de Estado e com isso permanecer existindo independentemente de quem esteja exercendo o governo ou o poder do Estado. Então, existe uma política pública de governo que pode ser transitória, e uma política pública de Estado que é mais permanente. Assim, de modo geral, as políticas públicas objetivam atender a sociedade de modo geral, embora existam políticas públicas que atendem necessidades de setores específicos da sociedade, como as políticas sociais para os pobres, políticas para a juventude, política para o idoso, para a mulher, etc. A concepção de políticas públicas enquanto meras solucionadoras de problemas, não recepciona a natureza conflituosa, cooperativa e, portanto, contraditória, das políticas públicas. A essência das políticas públicas é o embate em torno de ideias e interesses. (SOUZA, 2006 p. 25).

Quem detém o poder mobiliza o aparato do Estado e a sociedade para a elaboração da política pública, e isso se dá através de um processo conflituoso e contraditório, em função de outras agendas que tentam se interpor também com suas necessidades.

As necessidades são fruto de julgamentos do que seja mais adequado para um grupo populacional. Por exemplo, a política de cotas para as universidades públicas. Uma parte da população entende que é desnecessária. Outra parte entende que é uma política fundamental para os cidadãos negros do Brasil. Daí, as relações de força disputam espaço de poder decisório, porque envolve recursos, e estão em jogo as diferentes visões de mundo, de sociedade e também de solução do problema dos milhões de cidadãos e cidadãs negros do Brasil.

3 - CONTEXTUALIZANDO AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO ESTADO BRASILEIRO A democracia no Brasil ainda é frágil, os grupos políticos que detém o poder ainda restringem a participação política da população. É com a participação da sociedade representada através de seus vários segmentos, nos espaços públicos de discussão democrática, que as condições de vida da população pode melhorar. A luta por direitos e melhores condições de vida tem uma trajetória longa no Brasil. Muitos grupos políticos autoritários e oligarquias econômicas sempre estiveram à frente das decisões políticas. A Constituição de 1988 estabeleceu outra orientação política, com maior participação do povo na política por meio da institucionalização desses espaços democráticos, como os conselhos, as audiências públicas, entre outros. A história da formação brasileira mostra que muitos segmentos sociais foram e continuam sendo marginalizados social e economicamente, com extrema desigualdade social. As soluções desses problemas dependem de decisões políticas. Agora, a sociedade é desafiada a fazer valer o que está na Constituição. Os partidos políticos não são os únicos canais de participação política. Todo cidadão e cidadã brasileira pode ter uma atuação política, seja na gestão pública diretamente, seja através de instituições como entidades religiosas, associações de interesses coletivos, enfim, é possível uma ativa participação política. Quando a gente fala em Estado, estamos na verdade tratando da estrutura de todo o conjunto político-administrativo usado como meio para

promover, através da política, as condições de funcionamento à administração pública, que por sua vez se realiza por meio dos governos. Então, o Estado brasileiro tem as três esferas de governos: Federal, Estadual e Municipal. Contudo, a forma como o Estado funciona e participa da vida da sociedade varia de acordo com a visão de quem está no poder. Tem aqueles que têm uma visão mais liberal e, portanto, defendem que o Estado deve participar o mínimo possível, interpretando que os problemas sociais, como a desigualdade, se originam das decisões dos indivíduos, e daí, então, que não cabe ao Estado resolver através das políticas sociais. Para estes, são questões que acontecem apenas de forma residual, pequena. Outro modo de ver o papel do Estado é através daqueles que têm uma visão mais social democrata, que entendem que os problemas sociais devem ter atuação do Estado através de políticas públicas de proteção, servindo como protetora dos segmentos mais fracos da sociedade. Para Teixeira (2002 p.4) “as políticas públicas têm o papel regulador das relações econômico-sociais” e, para tanto, devem ser constituídos fundos públicos para serem aplicados recursos em áreas estratégicas e programas sociais. E assim a dinâmica política determina o que acontece ou não acontece em relação às políticas públicas, pois depende de decisões dos atores políticos através das instituições do Estado. Quem está no poder decide sob várias circunstâncias: pressão da sociedade, disponibilidade de recursos, prioridades, entre outros. E ainda tem a influência de sua visão de mundo, crenças e valores.

No Brasil, ainda é o Estado o principal protagonista na formulação da maioria das políticas públicas, sendo mais comum a descentralização de sua execução, podendo esta ser realizada inclusive por ONG, como é o caso dos programas de construção de cisternas no Semiárido do Nordeste do Brasil, entre outras.

Descentralizar significa delegar algo para outros fazerem. No campo das políticas públicas significa abrir espaço para a participação de outros segmentos da sociedade nas discussões e implantação de políticas públicas.

Como exemplo de políticas públicas no Brasil cita-se a seguir áreas com alguns de seus programas e políticas: Área de Saúde: A maior política pública do Brasil em saúde pública é o SUS, Sistema Único de Saúde. Programa de distribuição de medicamentos por meio do SUS; Área de Educação: Política Nacional de Alimentação Escolar, PNAE. É o maior Programa da merenda escolar da América Latina. A lei 11.947/2009 prevê 30% dos recursos para compra de produtos da agricultura familiar; Área de Saneamento: Política Nacional de Resíduos Sólidos que prevê a construção de aterros sanitários ao invés de lixões; Área de Habitação: Programa Minha Casa Minha Vida. Parceria com municípios, estados, Governo Federal e sociedade civil; Área de Justiça e Cidadania: Portaria do poder Judiciário, da Comarca do município de José de Freitas, Piauí, proibindo o funcionamento de bares, restaurantes e boates após a meia-noite; Área de Segurança: Instalação das Unidades de Polícia Pacificadora (UPP) em comunidades do Rio de Janeiro.

Esses são alguns poucos exemplos de políticas públicas e seus programas existentes no Brasil. Conforme ilustrado acima, há políticas públicas nas três esferas de governo: Federal, estadual e municipal. Portanto,

políticas

públicas

podem

ser

formuladas

pelos

municípios através dos prefeitos e vereadores, estados da Federação (PE, AL, PB, RN, BA,SE, PI, MA, ...) por meio dos governadores e Deputados Estaduais, e também União, através do presidente da República e Congresso Nacional.

4- DIMENSÕES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS As políticas públicas envolvem um conjunto de aspectos que lhes são próprios e sem os quais não é possível sua implantação. É necessário

considerar todas as dimensões quando for formular e implantar uma política pública. Toda política pública tem: - Dimensão política, que diz respeito aos elementos definidores de sua prioridade, seu momento e pertinência de implantação e as decisões políticas cabíveis; - Dimensão social, que diz respeito a pertinência de necessidades e justificativas sociais em atender ao público beneficiário que se pretende alcançar com a política pública, e os resultados à sociedade de modo geral. - Dimensão econômica, que diz respeito ao provimento de recursos para serem destinados à sua implantação, bem como, as perspectivas de melhorias econômicas da população beneficiária e ao Estado; - Dimensão Jurídica, que diz respeito a sua conformidade à legislação vigente e ao que falta em termos de legislação para ser implementada.

5 - PROBLEMA PÚBLICO Por que se formula uma política pública? E para quem se formula uma política pública? Um problema é uma situação indesejável, que gera desconforto, inquietações e iniciativas para se sair dela e consequentemente, a busca por outra situação que se julgar melhor, evidentemente. Então, isso é uma condição que todo indivíduo passa na vida e procura resolver a seu modo, daí se diz que é um problema particular, privado.

Situação desejada/possível

Situação inicial indesejável Transição/mudança Discussão da política pública

E quando um problema é coletivo, comum a várias pessoas, por assim dizer, público? Como resolve? Para responder a essas questões vamos entender o que significa um problema público. Ilustraremos inicialmente o tema problema público abordando algumas situações conhecidas em nossa sociedade. No Brasil, quando nasciam crianças, era comum a mãe registrá-las sem o nome do pai e/ou não registrar, alegando que o pai não queria assumir a paternidade ou a falta de recursos financeiros para pagar o registro no cartório. Foi realizado um levantamento sobre essa situação e foi verificado que esse fenômeno ocorria em todas as regiões do Brasil. Você deve conhecer essa situação por aí. Pois então, o Governo Federal formulou uma política pública prevendo que todo pai deve assumir a paternidade de seu filho e registrá-lo em cartório, bem como, o cartório não deve cobrar o registro de pessoas que comprovem a condição de pobreza e que não podem pagar. Essa política está apoiada pela lei 9.534/97. É uma política pública nacional e que tem um alcance social significativo, pois muitas pessoas no Brasil não têm condições financeiras para pagar o registro de nascimento de seus filhos no cartório. Então, essa é uma política pública que alcança o semento de baixa renda da sociedade e assegura-lhe o direito de cidadania, de existir perante a lei. Outra situação diz respeito aos lixões. Todos conhecem o problema que os lixões causam ao meio ambiente: contaminação do ar, das águas subterrâneas e do espaço físico em seu entorno, além de malefícios à saúde da população. Pois bem, através da lei 12.305/2010 foi criada a Política Nacional de Resíduos Sólidos que prevê a eliminação dos lixões e formação de aterros sanitários. Essa é uma política pública nacional.

Pessoas num lixão

Nesses dois casos, o problema público tem alcance social significativo. De um lado, milhares de crianças sem registro de nascimento por conta de uma situação social – reconhecimento de paternidade e/ou sem recursos financeiros para custear o registro de nascimento no cartório. De outro lado, os lixões são um problema público, porque atinge a população de modo geral, mesmo que muitas pessoas não tomem conhecimento de sua existência. A Política Nacional de Resíduos Sólidos é uma política pública que atende o conjunto da sociedade. Então, um problema público é aquele entendido como coletivamente relevante, ou seja, para um problema ser considerado público este deve estar relacionado a uma quantidade significativa de pessoas. Portanto, um problema público pode ser entendido como sendo a diferença entre a condição atual e àquela que gostaríamos que fosse a realidade pública ou a realidade da coletividade.

IMPORTANTE: Os contornos que definem o problema público quase sempre não são muito visíveis, depende das relações de entendimento entre os diversos segmentos sociais envolvidos e de aspectos institucionais normativos, como limites legais, aspectos culturais, entre outros. Por isso, é importante a maior participação possível de diversos segmentos da sociedade nos lugares de discussão e decisão sobre políticas públicas, porque cada um é que sabe expressar o que é ou não é prioridade, como deve ser o enfrentamento de seus problemas, etc. “problema só se torna público quando os atores políticos intersubjetivamente (entre si) o consideram problema (situação inadequada) e público (relevante para a coletividade).” (SECCHI, 2014 p.10)

Alguém pode estar questionando: os vereadores, deputados estaduais e deputados federais já são nossos representantes. Então, porque eu teria que estar envolvido na discussão de políticas públicas?

De fato, os políticos com mandatos são nossos representantes, mas isso não é suficiente para atender as necessidades, expectativas e interesses dos vários segmentos da sociedade – jovens, mulheres, negros, homossexuais, indígenas, pobres, etc. Outra questão que pode estar pairando no ar: Como eu devo participar, ou seja, de que forma? Os vários segmentos sociais sabem de suas necessidades e interesses, porém, precisam torná-los visíveis à toda sociedade para darlhes importância política. Para isso, se faz necessário organizar a luta política, através dos grupos sociais especificamente organizados, como por exemplo, associações, ONG, e também, em partidos políticos.

Agora, proponho algumas atividades. A primeira é responder as questões a seguir. A segunda, é participar das atividades online. E veja os vídeos no youtube, ajudará também na compreensão do tema. Bons estudos.

SUGESTÃO DE VÍDEOS https://youtu.be/pENczMZlnn0?t=2 (Formação do povo brasileiro) 3 minutos https://youtu.be/-EOWVc3zpcM?t=85 (entrevista com o Antropólogo Roberto DaMatta sobre o Brasil contemporâneo) – 34 minutos https://youtu.be/lcdqEIPalbM?t=122 (o que é política) 4min 56 segundos. https://youtu.be/8yarwvfWYrI?t=175 (Políticas públicas) 24 minutos

REFERENCIAS:

SECCHI, Leonardo. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análises, casos práticos. Ed. Cengage Learning, 2ª ed. São Paulo, 2013. MDA (2015), Ministério do Desenvolvimento Agrário. Secretaria de Agricultura Familiar: Programas. Comercialização: Disponível em http://www.mda.gov.br/secretaria/saf Acesso em: 12/03/2015 LIMA, Waner Gonçalves. Política pública: discussão de conceitos. Interface Edição número 05, Porto Nacional, Outubro de 2012.. (2012). MILANI, Carlos R. S. O princípio da participação social na gestão de políticas públicas locais: uma análise de experiências latinoamericanas e europeias. IN: Revista de Administração Pública, FGV, p 551-79. Rio de Janeiro, 2008.

CURSO

POLÍTICAS PÚBLICAS NO SEMIÁRIDO DO NORDESTE: PARTICIPAÇÃO E JUVENTUDE

Modulo II Política pública em movimento: Participantes /atores sociais e abordagem das políticas públicas

Engº/Prof. Guilherme Soares UFRPE

Apoiadores:

AULA III PARTICIPANTES OU ATORES DA POLÍTICA PÚBLICA E SEUS PAPÉIS São muito diversificados em quantidade e tipos os participantes das políticas públicas, em seus diferentes momentos, ou seja, nas suas diferentes fases ou etapas. Mais adiante, falaremos dessas fases que em seu conjunto são chamadas de ciclo das políticas públicas.

Entretanto, é importante esclarecer o porquê do nome ‘ator’. Essa terminologia foi tomada emprestada das artes cênicas, costumeiramente entendido como aquele que representa vários papéis. Pois, em certo sentido, é isso que acontece com aqueles que participam das políticas públicas, assumem papéis em diferentes momentos, desde a concepção até a implementação e avaliação das políticas públicas.

Contudo, ao contrário do que pode parecer, um ator de políticas públicas promove interações dentro e fora do que podemos chamar de arena política das disputas e tomadas de decisões, significando que o participante ou ator é ativo ou protagonista. Nesse contexto político, os participantes assumem posições políticas e tomam decisões.

Assim,

segundo Secchi (2014 p.99) “os atores das políticas públicas, participantes ou atores sociais têm comportamento dinâmico de acordo com os papéis que exercem nesse processo”. É um contexto bem moldado à participação da juventude do Semiárido do Nordeste, na sua luta por reconhecimento, melhores condições de educação, por mais trabalho e qualidade de vida.

Os tipos de atores sociais e seus papéis Esclarecida essa terminologia, passamos agora a entender melhor quem são e o que fazem os par ti cipan te s o u atores das políticas públicas.

Os participantes ou atores sociais das políticas públicas nas ciências políticas são definidos como sendo, “aqueles indivíduos, grupos ou organizações que têm capacidade de influenciar, direta ou indiretamente, o conteúdo e os resultados da política pública através de sua participação e papéis desempenhados na arena política”. (SECCHI, 2014 p.99).

Esse conjunto de participantes

também tem a capacidade de

sensibilizar a sociedade para questões e problemas coletivos relevantes, exigindo ações do Estado para repará-los, formando opinião pública sobre assuntos de interesse da maioria. Portanto, participar da dinâmica de uma política é ter influência na formação da agenda e no processo de tomada de decisão, dizendo o que é prioridade e não é prioridade para entrar na agenda das políticas públicas. Daí, os atores devem estudar e elaborar propostas a partir das discussões existentes durante as diferentes fases de construção, execução e avaliação das políticas públicas.

Atenção jovem! Você e seus pares podem ser atores importantes na defesa de seus interesses e de sua comunidade através das políticas públicas.

É importante destacar dois aspectos. Primeiro, que o indivíduo mesmo sozinho num fórum, numa audiência pública, no conselho municipal, ele não representa ele próprio, está em nome de outros, logo representa os interesses de um coletivo de pessoas com interesses comuns. Mesmo os políticos que agem individualmente na arena das políticas públicas, eles na

verdade

representam

coletivo

seus

eleitores

população do seu lugar, mesmo aqueles que não votaram nele. Os burocratas ou servidores públicos representam de modo geral os interesses da sociedade, bem como os juízes e outros magistrados, entre outros.

Segundo, que um coletivo que participa de uma discussão de forma pontual e e s p o r á d i c a

num dado momento da vida política, não

necessariamente pode ser qualificado como ator ou participante de políticas públicas.

É necessário que haja certa regularidade de participação,

identidade de grupo e vontade de participar e representar em qualquer das instâncias políticas de representação.

Portanto, estes coletivos se organizam e representam pessoas agindo intencionalmente, com vistas a defender os interesses daqueles que representam. Exemplos de atores políticos coletivos são os partidos políticos, os grupos de interesses, os movimentos sociais, as ONG, entre outros.

Uma pessoa sem representar um coletivo, apenas a si mesmo, não é um ator político, embora, indivíduos possam agir nos bastidores, colocando pessoas sob seu mando para influenciar na disputa política e tomarem decisões de seu interesse particular.

De modo geral, tenta-se dividir os participantes das políticas públicas em duas categorias: os governamentais e os não-governamentais.

Os governamentais são identificados como sendo: • Políticos; • Designados politicamente; • Burocratas; • Juízes. O s pa rt ic ip ante s não-governamentais são: • Grupos de interesses; • Partidos políticos; • Meios de comunicação; • Formadores de opinião; • Destinatários da política pública; • ONG Teceremos alguns comentários sobre os papéis de alguns desses atores em políticas públicas, pelo menos aqueles bem representativos.

Políticos Os políticos com mandatos exercem um papel importante, porque têm a legitimidade da representação de seus eleitores. Eles podem estar ocupando cargos no Executivo, como também podem estar no exercício de seu mandato no Legislativo. Em qualquer situação eles apresentam algumas características próprias: - Representam uma coletividade em nome da qual opinam, agem e defendem os interesses; - Têm autoridade institucionalizada enquanto durar o mandato; - E se configuram como símbolo de poder de um território, de uma cidade e/ou comunidade, em eventos e cerimônias, atuando como porta voz de todos.

Os políticos m e s m o sem mandato não deixam de exercer ação política, e, por conseguinte, sua influência é presente, esteja ocupando cargo público ou não.

É uma categoria de participante cujo comportamento é complexo, pois existem políticos que agem como representantes de interesses explícitos e concentrados, como por exemplo, aqueles que defendem os grandes latifundiários do agronegócio. Outros, defendem interesses difusos (misturados), ou seja, espalhados em diferentes formas de abordagem, como por exemplo, aqueles que defendem a ética na política, a mobilidade urbana, políticas sociais, temas que a população de modo geral é a favor. A maioria dos políticos se apresenta com o perfil desse segundo tipo. Suas posições em geral são geradoras de conflitos, porque não raro os políticos defenderem, ao mesmo tempo, interesses concentrados e difusos. Designados politicamente Trata-se daqueles indicados pelos políticos para assumirem cargos de confiança ou cargos comissionados. Estes ocupam espaços políticos em nome de seu padrinho político, defendendo também suas posições.

Grupos de interesses Esse tipo de ator em políticas públicas é também chamado de grupo de pressão. É constituído por grupos de pessoas organizadas para exercerem influencia em algumas das fases e nas decisões sobre políticas públicas. Esses grupos podem ser formais, registrados legalmente, como: sindicatos, associações de representação de classe e de agricultores, como também, informais, sem um registro, tais como: grupo dos sem teto, grupo de ambientalistas, movimento feministas entre outros.

Destinatários das políticas públicas Trata-se daqueles beneficiários das políticas públicas, ou seja, aqueles para quem a política pública foi elaborada. Em geral, os destinatários de

Políticas Públicas são identificados como um conjunto, em geral, disperso geograficamente e heterogêneo, e que por isso, não têm uma atuação mais ativa no processo de políticas públicas. Todavia, em tempos de redes sociais essa

condição

geográfica torna-se

superada, pois há condições de

organização coletiva e de construir sua própria opinião a partir das informações e conhecimentos que circulam entre os vários indivíduos e grupos organizados pelas redes sociais.

Nesses casos, a ação coletiva

torna-se possível e o grupo passa a ter uma característica de grupo de pressão. Ei seu menino jovem Se você tem as ideias Para melhorar a vida sua A comida não vem quente Vem crua. Desapei do galope da acomodação Venha pra luta Porque o bicho só anda, Se fizer pressão. (Guilherme Soares)

REDES SOCIAIS E REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Em tempos de internet e redes sociais é pertinente fazer alguns comentários sobre o tema redes de políticas públicas. Em muitos lugares do Brasil, particularmente do meio rural, funcionam telecentros comunitários, ou

seja, locais com computadores interligados à internet para uso

comunitário.

De outro modo, a telefonia móvel também tornou possível o acesso à internet com a vantagem da mobilidade e acesso em vários locais. Nesse sentido, toma i m p o r t â n c i a a interação das pessoas através das redes sociais, acessando informações sobre temas diversos, entre eles, as políticas públicas.

Existem nas redes sociais as chamadas redes de políticas públicas. Segundo alguns estudiosos as redes de comunidades possuem algumas características, tais como: • Auto-organização e autonomia – não tem quem mande; • Interdependência entre os atores que as compõem – as pessoas dependem umas das outras no trato das informações para fazerem circular; • Liberdade de entrada e saída para seus membros – ninguém é obrigado a entrar e permanecer; • As relações são informais, o controle é disperso e os conhecimentos também são dispersos.

As pessoas que participam de uma rede de políticas públicas têm interesse no tema e buscam se informar e também contribuir na discussão, formulando questões, apresentando resultados de experiências exitosas em sua região, compartilhando

textos

sobre

tema,

compartilhando

situações

problemáticas e buscando soluções com os demais participantes, entre outras coisas. Em uma rede não há hierarquia entre seus participantes, existe acordos que são compartilhados por todos.

VEJA OS VÍDEOS ABAIXO E DEPOIS VOLTE PARA A LEITURA DA APOSTILA:

Para assistir aos vídeos basta você copiar o link e colar na barra de endereço do seu navegador de internet.

https://youtu.be/nuL3IOHPOpo https://youtu.be/vGEh5kV39Ok https://youtu.be/Avdqg3Q3p1E

AULA IV

CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS A elaboração de uma política pública é um processo. Você sabe por que se diz que é um processo?

É porque acontece em etapas ou fases, mais ou menos seguidas uma da outra e que tem entre si uma relação de interdependência, ou seja, uma depende da outra. Não pode atropelar uma fase, passar por cima de uma delas.

Essa definição é uma condição idealizada da realidade. Evidentemente, na prática da realidade política as interrupções acontecem e, assim, os processos e fases são atropelados, porque como já dito anteriormente, a prática política envolve interesses diversos, com tempos diferentes.

ATENÇÃO: No jogo político existe a correlação de forças. Quem no momento tem mais força política em geral tenta colocar sua maneira de tratar as coisas e seus interesses em primeiro lugar. E assim, algumas vezes atropela o processo. Por isso, a participação de um número maior de atores sociais é importante, pois representa uma forma de controle sobre essas forças.

Mas na medida do possível deve-se

respeitar a

sequência

dar

continuidade ao processo de elaboração da política pública. Então, essa sequência de fases é chamada de ciclo das políticas públicas.

As fases que compõem o ciclo das políticas públicas são: a. Identificação do problema public b. Formação da agenda c. Formulação de alternativas d. Tomada de decisão e. Implementação f. Avaliação g. Extinção O ciclo das políticas públicas é representado por um esquema gráfico conforme ilustração a seguir:

Identificação do problema

Extinção

Formação da agenda

Avaliação

Implementação

Formulação de alternativas

Tomada de decisão

Figura I – ciclo das políticas públicas. Adaptado de Secchi (2014).

A. IDENTIFICAÇÃO DO PROBLEMA Existem aspectos relevantes sobre o problema público e sua dinâmica em vários contextos. Por exemplo, um problema público pode estar presente por muito tempo e assim permanecer por longo tempo, porque a coletividade se acostumou e não o percebe como problema, por exemplo, favelas nas periferias das grandes cidades, falta de saneamento básico, por exemplo.

Um problema público passa a existir quando há comparação entre diferentes situações e contextos em que os problemas são percebidos como melhorias, e não é naturalizado apenas, como se a falta ou carência fosse algo normal da existência social. Uma comunidade é beneficiada com estrada pavimentada, a outra vizinha entende que não ter estrada também pavimentada é um problema. Uma cidade tem 100% de saneamento e as pessoas são mais saudáveis, em outra cidade que não tem, as pessoas percebem que a situação em que vivem é um problema, é algo indesejável. Então, o problema público passa a ser um processo dinâmico da própria sociedade e suas necessidades e percepções de desejos. Sjöblom (1984) propõe três momentos da identificação do problema:

1º - A percepção do problema: Diz respeito à percepção coletiva de uma situação que seja desconfortável e, po r ta n to , entendida como problema;

2º - Definição ou delimitação do problema: É estabelecer os elementos que o constitui, ou seja, os fatores causadores, as relações entre esses fatores, as consequências que o problema está causando, obstáculos às possíveis soluções, etc.;

3º - Avaliar a possibilidade de solução: É identificar as potenciais soluções, pois um problema a partir dos diversos atores envolvidos pode ter várias possibilidades de solução, dependendo de quem o vê e como o interpreta.

A identificação de um problema público envolve elementos subjetivos (que depende de cada pessoa que observa) de interpretação e percepção da realidade coletiva da sociedade. Por isso, um problema público pode ser anunciado por um conjunto de atores que inicialmente o percebe

dissemina junto a outros segmentos da sociedade suas interpretações e chama a atenção para aquela situação. A partir daí, o conjunto de atores luta para que esse problema percebido entre na lista de prioridades, essa lista é chamada nas políticas públicas de agenda.

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B. FORMAÇÃO DA AGENDA A agenda é entendida como um conjunto de problemas relevantes e que passam a ficar presentes na pauta (assuntos) de vários atores sociais. Existem dois tipos de agenda:

- Agenda política Diz respeito àqueles assuntos que estão na pauta da comunidade política, como partidos políticos, governos e instâncias de representação política;

- Agenda formal ou institucional: É aquela em que o poder público elenca os problemas mais importantes e os inclui na sua pauta de governo e decide enfrentar para resolvê-los e levá-los à discussão.

Alguns apontam que outras agendas são formadas na sociedade por atores que exercem influência na formação de opinião pública, como é o caso da mídia, cuja ação dá margem para a criação de uma agenda da mídia. Os problemas ou assuntos entram e saem da agenda conforme o contexto e a conjuntura, podendo estar em e v i d ê n c i a num dado contexto, e em outro momento, por força de conjuntura, ser colocado em segundo plano. Isso significa que a formação de uma agenda é um processo dinâmico e, portanto, os interessados em determinados assuntos ou problemas é que devem estar vigilantes para não serem atropelados por outras prioridades trazidas por outros atores sociais.

Cobb e Elder (1983) apontam três condições para que um problema possa entrar na agenda: a. Atenção dos diversos atores sociais; b. Capacidade de resolução dos problemas; c. Competência para o poder público tomar para si as responsabilidades.

C. FORMULAÇÃO DE ALTERNATIVAS Agora, depois de formar a agenda com os problemas, é hora de estabelecer objetivos e encontrar soluções. Um mesmo problema pode ter várias alternativas de solução, vistas a partir dos diferentes atores ou participantes sociais envolvidos. Para cada proposta de solução deve ser feita a avaliação de resultados esperados e as possíveis consequências de cada proposta de solução.

Decorre daí, conflitos em função dos interesses e perspectivas, as disputas e alianças fazem parte desse momento. Para Schattscheneider, citado por Secchi (2014 p. 48), “a definição das alternativas é o instrumento supremo de poder, porque a definição de alternativas é também escolha dos conflitos, e a escolha dos conflitos aloca poder”, ou seja, uma proposta de caminho ou solução pressupõe exercício de poder, e para tanto, há o confronto, a disputa e as relações conflituosas. O grupo organizado e que sabe jogar o jogo do poder e das relações intersubjetivas – relações entre as pessoas – tem grandes perspectivas de ver suas propostas formuladas como alternativa de solução aos problemas públicos. Nessa fase são propostos programas e ações.

D. TOMADA DE DECISÃO Após serem avaliadas as proposições, chega a hora de decidir qual caminho tomar. A tomada decisão é sempre um processo, até chegar o momento de ‘bater o martelo’ é necessário resolver os dilemas, os conflitos de interesses, equacionando os objetivos e métodos formulados para enfrentamento do problema público.

Importante destacar que um processo de tomada de decisão envolve também outros participantes que atuam como assessores ou consultores, ajudando aqueles que estão mais diretamente envolvidos na dinâmica de concepção e discussão da política pública.

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E. IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA

É nessa fase que tudo que foi discutido, concebido, negociado e planejado é colocado em prática. Segundo O’Toole Jr. (2003) citado por Secchi (2014), “é a fase em que regras, rotinas e processos sociais são convertidos de intenções em ações”.

É o i n í c i o d a caminhada para tirar do papel o que foi planejado. Essa caminhada enfrenta obstáculos de vários tipos, como dificuldades técnicas, políticas e administrativas que necessitam de ajustes durante a execução ou implementação da política pública.

Nesse sentido, essa implementação também tem seu processo, que precisa de uma gestão ou coordenação das ações, e para isso, é fundamental que os participantes sociais encarregados de liderar sejam capazes de motivar e criar sinergias (forças coletivas) entre os demais participantes sociais, com vistas a minimizar os conflitos.

É importante destacar que todo planejamento precisa de ajustes durante sua execução. Então, nas políticas públicas não é diferente, pois durante sua execução as lideranças gestoras atuarão para isso, como afirma Secchi, É no momento da implementação que as lideranças devem ser capazes de entender de elementos motivacionais dos atores envolvidos, os obstáculos técnicos e legais, as deficiências organizativas, os conflitos potenciais, além de agir diretamente em negociações, construção de coordenação e cooperação por parte dos destinatários (SECCHI, 2014 p. 57)

Um dos participantes sociais com papel de destaque, em geral, na liderança da gestão dessa fase, é o Estado através dos governos das três esferas da administração pública – Federal, estadual ou municipal. Para algumas políticas públicas, esse ator social representa a esfera de governo municipal ou poder local. É o caso, por exemplo, da Política Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, cuja execução se dá em nível local.

Então, queremos chamar a atenção para o fato dos jovens serem voz ativa nesse processo de implementação, e participarem de forma efetiva na execução da política pública, inclusive, nas instâncias de coordenação e liderança. Os conselhos municipais, no caso acima, o Conselho Municipal de Educação, é uma a instância de participação e controle social dessa política pública.

A administração pública precisa de instrumentos para executar a política pública. Secchi (2014) faz uma metáfora sobre o que seriam os instrumentos de políticas públicas comparando ao paciente que busca tratamento médico: O problema público é a doença, a política pública é a prescrição do médico (receita) e o instrumento de política pública é o tratamento escolhido para tentar solucionar/amenizar o problema (SECCHI, 2014 p.58).

A seguir apresentamos alguns instrumentos de políticas públicas:

Regulamentação Transferência de renda Seguros governamentais Campanhas/mobilização Informação ao público Compras governamentais Certificados e selos

Existem centenas de instrumentos de políticas públicas em execução no Brasil, concebidas por iniciativas das três esferas de governos, bem como, de iniciativas também da própria sociedade civil organizada, através das ONG, associações de representação, entre outras.

F. AVALIAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA É a fase da política pública que tem como objetivo saber a eficiência e eficácia e também efetividade daquilo que foi planejado e executado. É o momento de proceder ao julgamento de valor sobre a ação pública destinada a resolver ou amenizar um problema público. É nesse momento que se sabe se houve erros no planejamento, na definição dos instrumentos, falhas na execução, quais acertos para serem repetidos e, sobretudo, a eficácia e efetividade, ou seja, se realmente a política cumpriu seu objetivo e promoveu mudanças e impactos positivos na população beneficiária, respectivamente.

Portanto, a avaliação da política pública é o momento em que se julga o processo de implementação e o desempenho da política pública com o intuito de conhecer melhor a dinâmica da concertação política e também

saber qual o efeito sobre o problema público. A avaliação permite obter o feedback (retorno) dos atores sociais envolvidos, em relação também às fases que antecederam a implementação. Por isso, um processo avaliativo tem pelo menos três etapas ou momentos, conforme esquema gráfico a seguir.

Implementação

Avaliação ex ante

Avaliação in itinere (monitoramento)

Figura II: três momentos de avaliação de uma política pública. (adaptado de Secchi, 2014 p. 63)

Avaliação ex post

A avaliação ex ante é aquela realizada no momento antes da implementação, é chamada também de avaliação do marco inicial ou marco lógico inicial, na qual se analisam as condições técnicas, sociais, políticas, entre outras disponíveis inicialmente, procedendo a julgamentos para comparar com os desdobramentos posteriores.

Por sua vez, a avaliação in itinere ou monitoramento é aquela que se faz durante a implementação, permitindo através dela realizar os ajustes.

E por fim, a avaliação ex post é aquela realizada no final, após a implementação, procurando julgar se o que foi planejado foi devidamente executado e se os resultados foram àqueles esperados.

Uma política pública somente pode ser avaliada se forem definidos critérios para servirem como parâmetros, ou seja, os parâmetros são as referencias de julgamento, são os padrões desejáveis para serem alcançados e, portanto, servem como bases de comparação com os resultados alcançados. A seguir colocaremos algumas qualidades que devem ter os critérios usados para avaliação.

Economicidade – nível de uso dos recursos, do que entrou e foi utilizado, tanto materiais e financeiros, quanto de pessoal;

Produtividade – é o nível de resultados em relação ao que foi produzido, saídas;

Eficiência econômica – relação entre o que foi produzido (entrada) e o que se utilizou, gastou (entrada);

Eficiência administrativa – se refere à aplicação dos instrumentos administrativos recomendados no planejamento, às conformidades administrativas seguidas durante a implementação;

Eficácia – se refere ao que foi alcançado em termos de objetivos e metas; Equidade – se refere à homogeneidade de alcance dos benefícios que a política pública se propunha a atingir, ou seja, qual o tamanho do público destinatário da política pública e se essa quantidade alcançada teve os benefícios bem distribuídos. A construção dos indicadores é um momento também importante de discussão. Os jovens se apropriando dessa temática podem contribuir muito na definição dos indicadores, pois todo processo avaliativo tem um viés que pode sobressair, ser mais destacado que os demais. Viés é o ponto de vista, digamos, de um determinado conjunto de participantes sociais envolvidos.

Por exemplo, a Política Nacional de Alimentação Escolar tem o viés ou ponto de vista dos agricultores familiares, tem o viés dos professores e alunos das escolas beneficiárias, tem o viés dos gestores públicos, tem o viés jurídico dado pelos promotores públicos e outros agentes da Justiça, enfim, tem diferentes

maneiras

leituras

realidade

que

precisam

ser

sistematizadas e materializadas através dos indicadores de avaliação e indicadores de resultados.

A seguir um exemplo hipotético de uma avaliação de uma política pública num dado município.

Veja o vídeo: https://youtu.be/LsT21yPiTQA

Quadro 1: Exemplo de elementos de avaliação do PNAE Objetivos

Melhorar a qualidade nutricional da merenda escolar

Oferecer com regularidade e quantidade suficiente merenda escolar as escolas públicas

Oferecer produtos locais de qualidade advindos da agricultura familiar

Metas

Introduzir no cardápio da merenda escolar pelo menos 8 tipos de hortaliças, 2 tipos de carnes e o feijão e o arroz diariamente. Oferecer diariamente 400 almoços, 400 lanches, de segunda a sextafeira.

Adquirir os produtos da agricultura familiar cumprindo o limite mínimo de aplicação de 30% dos recursos previstos em lei

Resultados

Indicador de

esperados

avaliação

resultado

- Aumento do consumo de hortaliças, feijão e arroz pelos alunos das escolas locais;

- Resultados de análises nutricionais das refeições e pareceres de especialistas.

- Registros das vendas de hortaliças, feijão e arroz ao município pelo PNAE;

As quantidades de refeições sendo oferecidas; Todas as crianças e todas as escolas com as duas refeições.

- Relatórios de visitas às escolas; - A frequência das merendeiras nas escolas; Questionári o de satisfação dos estudantes. - A prestação de contas por parte da prefeitura.

O limite mínimo de 30% previsto em lei quanto aos recursos sendo aplicados na compra da agricultura familiar.

Aumento satisfação alunos.

da dos

- Quantidades de refeições cumpridas; - Os registros de quantidades de alimentosusados; - As folhas de pontos das merendeiras. - Satisfação dos estudantes. Aumento da produção local de produtos usados na merenda escolar; - Os registros da entrega de produtos por Agricultores locais

Este exemplo hipotético acima mostra como a construção de indicadores para avaliação e resultados requerem diferentes perspectivas de olhares.

Daí, ser fundamental que o segmento juventude possa estar envolvido desde o início das discussões das políticas públicas, por exemplo, no momento em que houver audiências públicas, ou ainda, fórum de debates locais sobre o problema, nas reuniões dos conselhos municipais, tais como: conselho municipal de desenvolvimento rural, conselho municipal de educação, etc., participando como membro desses conselhos através de suas associações comunitárias.

Enfim, a avaliação é uma fase que aponta para a continuidade ou não da política pública, e também, havendo a decisão de continuar, questões relevantes precisam ser equacionadas, tipo: quais ajustes serão necessários? Como será conduzida? A quem continuará atendendo?

As respostas a essas questões têm diferentes formas de serem interpretadas pelos diversos atores sociais, pois como já dissera, deles emergem os diferentes viesses para interpretação da dinâmica da política pública em função de seus interesses em disputa. Certamente os interesses das comunidades rurais é um deles, entre os vários existentes na realidade local. g.Extinção das políticas públicas: É o momento em que as políticas públicas são percebidas como desnecessárias depois da avaliação. Contudo, as causas de extinção das políticas públicas podem ser várias. Giuliani (2005) identifica três causas de extinção de política pública, quais sejam:

1. O problema público que gerou a política pública é avaliado como resolvido;

2. O instrumento de política pública e seus métodos, programas, leis e ações são avaliados como ineficazes;

3. O problema público, mesmo sem ter sido resolvido, perdeu importância ao longo do tempo e saiu das agendas políticas e formais.

Há ainda outra possibilidade de extinção, é aquela em que as políticas públicas são concebidas com prazo de validade determinado, ou seja, são aquelas políticas

criadas

para resolver problemas específicos.

Contudo,

extinguir uma política pública não é algo fácil, pois há resistências de muitos atores sociais envolvidos, sobretudo, os beneficiários.

Então, após a avaliação, a política pública tem dois caminhos possíveis a seguir: Continuar o ciclo com os ajustes a serem feitos observando o novo contexto do problema identificado, ou ser extinta, formal ou informalmente.

Formal, quando o ente público deixa de aportar recursos e também de participar ativamente de sua execução; e informalmente, quando os atores diretamente interessados continuam a execução articulando outros atores sociais com vistas a viabilizar a política pública, pressionando as diferentes esferas de governo a reverem suas posições.

REFERÊNCIAS: SECCHI, Leonardo. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análises, casos práticos. Ed. Cengage Learning, 2ª ed. São Paulo, 2013. MILANI, Carlos R. S. O princípio da participação social na gestão de políticas públicas locais: uma análise de experiências latino-americanas e

europeias. IN: Revista de Administração Pública, FGV, p 551-79. Rio de Janeiro, 2008. SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias. Porto Alegre, ano 8, nº 16, p. 20-45, jul./dez. 2006. THEODOULOU, Stella Z. The Contemporary Language of Public Policy: A Starting Point. In: THEODOULOU, Stella Z; CAHN, Matthew A. (Org.). Public Policy: The Essential Readings. New Jersey: Prentice Hall, 1995. cap. 1, p. 1-9.

AULAS

PROBLEMATIZAÇÃO

SEMANA II VÍDEO

LEITURA DE TEXTO

Aula III Atores da política pública e seus papéis

Quem participa das etapas de uma política pública?

https://youtu.be/nuL3IOHPOpo

https://youtu.be/vGEh5kV39Ok

https://youtu.be/Avdqg3Q3p1E

Quais etapas de uma política Aula IV O pública? https://youtu.be/HpeLjRbsi2w ciclo de Etapa I: políticas Identificação do públicas. problema

Etapa II: formação https://youtu.be/Bc5YLcue_EA da agenda Etapa III: Formulação de alternativas Etapa IV: tomada de decisão Etapa V: implementação Etapa VI: avaliação https://youtu.be/LsT21yPiTQA Etapa VII: extinção

OK OK OK

ATIVIDADES INDIVIDUAL

COLETIVA