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Debate de Control Político:
¿QUÉ HA PASADO CON LOS POT MODERNOS? Comisión de Ordenamiento Territorial María del Rosario Guerra de la Espriella Senadora Partido Centro Democrático Bogotá D.C., Octubre 12 de 2016 2
Contexto y objetivos del debate Como el desarrollo de un país debe considerar el ordenamiento territorial, es importante revisar en qué están los POT a nivel nacional, y analizar la efectividad de la apuesta del Gobierno para modernizarlos. Es necesario: Revisar algunos aspectos de la situación actual del ordenamiento territorial en el país. Evaluar la efectividad de los POT y examinar sus principales debilidades Analizar el Programa POT modernos Hacer recomendaciones de política en pro de un Ordenamiento Territorial efectivo 3
1. Deficiencia en el ordenamiento territorial se refleja en el uso inadecuado de la tierra, baja identificaciรณn de dinรกmicas poblacionales, y concentraciรณn del crecimiento econรณmico
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Colombia es mayoritariamente rural lo que debe facilitar el ordenamiento territorial Área total:
1.141.748 km² (114.174.800 has.) 1102 municipios Densidad poblacional: 42 habitantes por KM2 CATEGORIA
MUNICIPIOS
%
Aglomeración
110
10
Intermedios
325
29
Rural
367
33
Rural Disperso
300
27
Gran Total
1102
100 Fuente DNP (2016) 5
Pero la poblaciรณn es cada vez mรกs urbana
Fuente: Banco Mundial (2016)
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Aumento en envejecimiento poblacional supone repensar espacios públicos
ÍNDICE DE ENVEJECIMIENTO COLOMBIA: 1951-2020 [Personas de 60 años o más por cada 100 menores de 15 años]
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Baja identificación de dinámicas poblacionales en los entes territoriales TASA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN DE 60 AÑOS VS TASA DE CRECIMIENTO POBLACIÓN TOTAL
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Desarrollo del campo depende del ordenamiento territorial
35 millones de hectáreas (30% apróx) podrían estar generando mayor producción: 18 millones de hectáreas sobre utilizadas y 16 millones subutilizadas 22 millones de hectáreas aptas para la agricultura: Sólo se están utilizando 5,3 millones. 15 millones de hectáreas aptas para la ganadería: Se hace uso de casi 35 millones. 3,9 millones de hectáreas para la producción forestal: Solo hace uso de 113.000
Fuente: IGAC 2016
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5 departamentos concentran el valor de la producciรณn nacional Colombia Producto Interno Bruto (PIB)
PIB de Cundinamarca, Antioquia, Valle, Santander, Meta, Representan 65.5% del PIB nacional.
Fuente: Dane 2014
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2. Regulaciรณn de POT es normativa de papel
Marco Legal Ordenamiento Territorial
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Ley 388 de 1997 – Ley de ordenamiento territorial
Establece que todos los municipios del país, de acuerdo con sus características y tamaño, deben establecer (Art. 9): •PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT): Municipios con población superior a 100.000 habitantes. •PLANES BASICOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PBOT): Municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes. •ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (EOT): Municipios con población inferior a 30.000 habitantes. Duración 3 periodos constitucionales - 12 años **Cuando se habla de POT, hace referencia a las categorías mencionadas. 13
Importancia de los Planes de Ordenamiento Territorial Como instrumento técnico y normativo de planeación y gestión de largo plazo, permiten: Autonomía para la planificación y administración del territorio. Ejecución de proyectos y obras de infraestructura. Acceso a Subsidios para Vivienda de Interés Social. Uso equitativo y racional del suelo. Preservación del patrimonio ecológico y cultural. Prevención de desastres. Ejecución de acciones urbanísticas eficientes. Reparto equitativo de cargas y beneficios.
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Realidad: 80% de POT vencidos POT
PBOT
EOT
5.1%
14,3%
80,6%
Población
56.3%
19,6%
24%
No. De Municipios
56
158
888
Municipios con POT Vencido a dic de 2015
33
135
718
Municipios
Fuente: DNP «Territorios modernos» 15
Ley 388 de 1997 establece 3 componentes de los POT Artículo 11: Componentes de los planes de ordenamiento territorial: •1. COMPONENTE GENERAL: Constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo. •2. COMPONENTE URBANO: Constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano. •3. COMPONENTE RURAL: Constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del 16
Delimitación de componentes SUELO URBANO
SUELO DE EXPANSIÓN
SUELO DE PROTECCION
SUELO RURAL
60% definió inadecuadamente perímetro urbano
32% no clasificó suelo de expansión
14% no incluyó suelos de protección
60% no consideró usos agrícolas, ganaderos y forestales.
Consecuencia: Deficiente provisión de servicios públicos e infraestructura
50% determinó suelo de expansión sin criterios e información adecuada
61% lo delimitó erróneamente
97% no incluye estrategias y programas para desarrollar componente rural.
Fuente: Elaborado con base en MinVivienda: «Balance general de los POT de Primera Generación» 17
Delimitación de componentes INFORMACION
VISION SUBREGIONAL En 62% no existe plano Ningún municipio cartográfico incluye determinantes En 21% de los POT el regionales en su POT plano no está georeferenciado El Ordenamiento del Territorio termina en 97% no tiene estudios su límite político de amenaza y riesgo administrativo urbano.
FINANCIACION Baja aplicación de instrumentos (plusvalía, valorización, anuncio de proyectos).
Fuente: Elaborado con base en MinVivienda: «Balance general de los POT de Primera Generación» 18
Ley 388 de 1997 establece plan de ejecución • Artículo 10º.- Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales. 19
Realidad: Ausencia de ejecución y grandes desafíos en riesgos, urbanización y oferta hídrica
Fuente: DNP 2016 20
Ley 388 de 1997 establece que Municipios deben generar plusvalía • Art 39: El costo de infraestructura debe ser recuperado mediante tarifas, contribución de valorización, participación en plusvalía, impuesto predial o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones • Art 51: Las inversiones públicas de infraestructuras para la adecuación de las áreas de expansión, sean recuperadas a través de la aplicación de los instrumentos tales como la valorización, participación en plusvalía o compensaciones 21
Realidad: LOS MUNICIPIOS NO ESTÁN GENERANDO PLUSVALÍA Solo el 0,13% de los ingresos corrientes corresponden a valorización.
- Los recursos por plusvalía representan el 0,02% de los ingresos corrientes. - 10 municipios acumulan el 92% del recaudo nacional por plusvalías urbanas - Bogotá - Barranquilla – Cali Acumulan 73% de los recursos
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LEY 388 de 1997 (Art 19) dispone velar por la creación y la defensa del espacio público Realidad: Déficit cuantitativo de espacio público en zonas urbanas. Colombia tiene 3,3 Mts2 en promedio por habitante (CONPES 3718 DE 2012), pero OMS estableció como óptimo de 10 a 15m2 por habitante.
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En síntesis las normas no se están cumpliendo LEY 388 DE 1997
REALIDAD
Art 9: «Todos municipios del país, de acuerdo con sus características y tamaño, deben establecer POT»
80% POT del país vencidos
Art. 39 y 51: Municipios deben generar valorización
Solo el 0,13% de los ingresos corrientes corresponden a valorización.
Art. 3: Tener en cuenta determinantes relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente
Art 19: Velar por la creación y la defensa del espacio público
-
52% Población Urbana ubicada en áreas con escasez hidrográfica 33% de la población en riesgo de ser afectado por deslizamiento - 48% población en riesgo por inundaciones
Déficit cuantitativo de espacio público en zonas urbana. 24
CORRUPCIÓN en POT: Más de 800 investigaciones en la Procuraduría
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Diferencias en el Gobierno sobre realidad del ordenamiento territorial (respuestas para debate) • Min Vivienda: «POT han fortalecido descentralización y han permitido tomar mejores decisiones los municipios»
• DNP: • «POT no han cumplido los objetivos previstos»
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3.POT modernos son gran apuesta para mejorar ordenamiento territorial y deficiencias de los POT ÂŤprimera generaciĂłnÂť, pero se quedan cortos.
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Qué son los POT MODERNOS? De acuerdo con el DNP, POT modernos son un programa que busca «Asistir técnicamente en la actualización y formulación de POT y POD de acuerdo con estándares mínimos de calidad»:
Tomado de: POT MODERNOS DNP 2016
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POT MODERNOS BUSCAN CORREGIR FALENCIAS POT PRIMERA GENERACIÓN
POT MODERNOS
Información desordenada y desactualizada.
Sistema de información geográfico con estándares de producción cartográfica. Elaboración de mapas de amenazas y de usos en zonas de riesgo.
No se reconocen condiciones de riesgo Degradación de zonas ambientalmente estratégicas regionales Inadecuada definición del uso del suelo. Ausencia de visión integral del territorio.
Definición clara de zonas de conservación Definición de áreas de actividad económica del suelo municipal Aprobación de estándares mínimos obligatorios para la definición adecuada de áreas municipales. 29
POT MODERNOS BUSCAN CORREGIR FALENCIAS POT PRIMERA GENERACIÓN
POT MODERNOS
Escasos instrumentos de gestión y financiación del suelo
Incorporación de nuevas formas de gestión del suelo
No informa adecuadamente decisiones de inversión en infraestructura estratégica.
Define la infraestructura funcional: transporte, servicios, espacio público y equipamientos.
Participación ciudadana deficiente debido al desconocimiento de los procesos y falta de difusión.
Estandarización del proceso participativo tanto en cartografía social como foros y mesas de trabajo. 30
POT deben considerar concepto de ciudad 1995: Política Urbana “Ciudades y Ciudadanía” “Unidad socio espacial básica de soporte de la producción cultural, de la innovación social y de la actividad económica en el mundo contemporáneo” 2003: Política Ciudades Amables Construir ciudades amables requiere construir vivienda digna, espacios públicos adecuados, acceso a servicios públicos y sistemas de movilidad para 77% de los colombianos que vivirán en los centros urbanos en 2019. 2014: Política Nacional para consolidar Sistema de Ciudades Criterios para definir ciudad: •1. Funcionales o aglomeraciones urbanas •2. Uninodales •3. Capitales de departamento con menos de 100 mil habitantes 31
SISTEMA DE CIUDADES – CONPES 3819 DE 2014 SISTEMA DE CIUDADES
# Ciudades
POBLACIÓN
CIUDADES CON MAS DE 100.000 HABITANTES Funcionales o aglomeraciones Uninodales
113
23.722.031
16
4.379.178
8
351.411
14
1.320.236
151
29.772.856
13,6%
65,6%
1.102
45.427.989
CIUDADES CON MENOS DE 100.000 HABITANTES Capitales de Departamento Con funciones Subregionales TOTAL SISTEMA DE CIUDADES Son ciudades TOTAL MUNICIPIOS
EN 13% DEL TERRITORIO SE CONCENTRA EL 65% DE LA POBLACIÓN
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1. ¿Cómo se garantizan los lineamientos POT modernos, si es un programa no vinculante?
Los POT modernos tienen el mismo marco normativo que los POT de primera Generación. Por qué no se incluyó en D1077/2015? ¿Varias de las propuetas quedan en el papel? ¿Cómo se garantiza?: -Mapas geográfico con estándares de producción cartográfica -Nuevas formas de gestión del suelo -Condicionamiento de usos en zonas de riesgo - Definición correcta de la infraestructura funcional -Correcto funcionamiento 33
2. ¿Cómo se garantiza la participación de los municipios en el programa? • Por el principio de descentralización y autonomía territorial, muchos seleccionados pueden negarse a participar • ¿Por eso ha cambiado tanto la lista de seleccionados de Junio a la Fecha? • ¿Puede cumplir el DNP con lista definitiva para Diciembre de 2016?
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3. ¿$85.000 millones para beneficiar un 10% de los municipios, valen la pena? Sólo 100 municipios ¿Cómo focalizaron los recursos? No se contempló acompañar a todos los municipios?
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4. ¿Actuación tardía del DNP? • 2012: Estudio sobre el impacto Ley 388 de 1997 evidenció que POT no han cumplido sus objetivos [Contrato DNP 724 de 2012] • 2013: Proyecto Fortalecimiento Entidades Territoriales - CONPES 3765 aprueba crédito por US $ 70 millones • PND 2014 – 2018: Objetivo Política General de Ordenamiento Territorial • A 2015 cuando empieza el programa 80% de POT están vencidos. Implementación en 2018, y mientras tanto? • ¿Por qué si programa de fortalecimiento de entes territoriales empezó en 2013, no se previo empalmar POT modernos ***2016: CONPES 3859 de 2016 – Catastro Multipropósito, que es la base para POT modernos se aprobó solo en 2016
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¿Cómo se articulan POT MODERNOS con CIUDADES INTELIGENTES? - 30 Marzo de 2016: MinTIC anunció diseño de un modelo holístico de ciudad inteligente -8 de Junio 2016: MinTIC reportó inversión por $330 MM en los 32 departamentos para tener ciudades inteligentes. - ¿Tienen los POT relación con este modelo de ciudad?
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4. Conclusiones
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Conclusiones 1. Implementación del ordenamiento territorial es casi nula: 80% de los POT están vencidos y, mientras estuvieron vigentes, no se ejecutaron sus determinantes ni contenido. 2. Tardía respuesta del Gobierno a deficiente manejo del ordenamiento territorial: Pese a que hubo un diagnostico en 2012 de baja implementación de POT y se conocía vencimiento de cerca de 900 POTs en 2015, solución se implementará en 2018 para un 10% de los municipios. 3. POT modernos carecen de herramientas para implementación efectiva de una política de ordenamiento: No modifica falencias de la actual normativa y exige reforzar las capacidades del gobierno central para definir principios y lineamientos del OT, sin vulnerar la autonomía de los entes territoriales. 39
Conclusiones y recomendaciones 4. Se debe crear un mecanismo para que de la experiencia de 100 municipios contribuya a mejorar OT en el resto, por ejemplo un portal en Internet y tutoriales. 5. COT (de acuerdo con Ley 1454/2011) debe hacer revisión juiciosa de la ineficaz normativa vigente para fortalecerla. 6. Una política coherente de POT modernos debe considerar modelos de ciudad que incluya realidad poblacional, fuentes de crecimiento económico, sostenibilidad ambiental, espacios de esparcimiento y equipamiento público que mejore la calidad de vida de los ciudadanos. 40
Conclusiones y recomendaciones 7. En un país urbano, el desafío para el MinVivienda y DNP es generar políticas para que los gobiernos locales garanticen uso adecuado del suelo y cierre de brechas urbano rurales. 8. Debe haber condicionamiento en transferencia de recursos a entes territoriales a que cumplan con sus POTs y estimular presupuestos locales para su cumplimiento. 9. Los POT deben responder a una polìtica nacional de ciudades, que incluya el nuevo de ciudades inteligentes. Ello articulaciòn de ministerios e instancias como CARs.
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Debate de Control Político:
¿QUÉ HA PASADO CON LOS POT MODERNOS? Comisión de Ordenamiento Territorial María del Rosario Guerra de la Espriella Senadora Partido Centro Democrático Bogotá D.C., Octubre 12 de 2016 42