Curitiba: un modello di sviluppo sostenibile per i centri urbani dei PVS by Marco Scaini

UNIVERSITA’ COMMERCIALE “LUIGI BOCCONI” – MILANO Facoltà di Economia Corso di Laurea in Economia per le Arti, la Cultura e la Comunicazione

CURITIBA: UN MODELLO DI SVILUPPO SOSTENIBILE PER I CENTRI URBANI DEI PVS.

Relatore:

Chiar.mo Prof. Lanfranco SENN

Correlatori: Prof. Alex TURRINI Prof. Gianfranco FRANZ

Tesi di Laurea di: Augusto PIROVANO Matr. N. 806331

Anno Accademico: 2003-2004

Al mio babbo Rino, correttore di bozze appassionato e (fin troppo) instancabile ...e a mia mamma Gabriella per la pazienza e lâ&#x20AC;&#x2122;affetto

RINGRAZIAMENTI Ringrazio innanzitutto i miei meravigliosi correlatori, il prof. Gianfranco Franz e il prof. Alex Turrini per l’eccezionale dedizione al mio progetto. Grazie, grazie, grazie: senza il vostro aiuto questa tesi non sarebbe stata la stessa. I prof. Paolo Ceccarelli e Domenico DeMasi per essere stati l’anello di congiunzione fra me e Curitiba. Un grazie speciale va alla “fatina” prof.sa Anna Merlo per essere stata in assoluto la prima ad aver avuto fiducia in un pazzo che voleva fare la tesi “sulla spazzatura”. E soprattutto grazie al Prof. Antonio Fedalto dell’Università Cattolica del Paraná che mi ha salvato la vita. Gli amici: innanzitutto devo ringraziare le melanzane alla parmigiana di Michele che mi hanno dato la carica e il coraggio per partire. A parimerito con le melanzane arriva il mio amico Matteo (sei troppo il migliore!). E il mio compagno di viaggio, avventure e nottate preferito: Marco! (a proposito, tem mapa do transporte urbano?) I ragazzi venuti dal brasile per avermi fatto sempre sentire a casa: le tre menine – rigorosamente in ordine alfabetico per non essere linciato – Alessandra, Anna, e Dora, e Daniele, Matteo, Luca, Michele e la tartaruga. Cristina e Francesca: che dire se non che vi voglio troppo bene? I miei compagni di università Simona, Mema, Gianchio, Michele, Luca. La comunità capi del Milano 99. Un grazie speciale va al mio socio Lorenzo per avermi aspettato (tu sai in che senso). E un saluto alla Mery che ha imparato il portoghese insieme a me. Poi grazie a tutti quelli che mi hanno aiutato quando ero in Brasile: Lourival, Luciana Matozo e Liana Valicelli dell’IPPUC, la meravigliosa Rosa Moura, il prof. Dennison de Oliveira, il prof. Garrone Reck, la gentilissima Karen Barreto Campelo, i dottori dell’Ospedale Santa Cruz, Carlos Eduardo Ceneviva, Carlos Ruggi, Rafael d’Ely e Valquiria Krieger. ...e tutti quelli che mi sono dimenticato (abbiate pietà, fra due ore devo consegnare!) Ovviamente va ringraziata anche la dott.sa Airoldi per le 3 lunghe ore che ha dedicato alla mia tesi (mi spiace se la carta era troppo ruvida!) v

INTRODUZIONE .........................................................................................................................................1

CAPITOLO

CURITIBA OGGI ...................................................................................................................................... 25 I.A

PREMESSA ..........................................................................................................................................................................26

I.B

IL CONTESTO ......................................................................................................................................................................28

I.B.1 I.C

LE SOLUZIONI URBANE ......................................................................................................................................................38

I.C.1

Sviluppo lineare e politiche della mobilità...........................................................................39

I.C.2

Politiche volte alla sostenibilità............................................................................................47

I.C.3

Politiche per l’innovazione ...................................................................................................68

I.D

Profilo economico e sociale ..................................................................................................32

IL MODELLO ORGANIZZATIVO E DI GESTIONE ..................................................................................................................75

I.D.1

L’amministrazione comunale................................................................................................75

I.D.2

Il modello di gestione ............................................................................................................83

CAPITOLO

LE RAGIONI.............................................................................................................................................. 91 II.A

PREMESSA ..........................................................................................................................................................................92

II.B

PIANIFICAZIONE STRATEGICA IN BRASILE .......................................................................................................................93

II.B.1

Il contesto federale ...............................................................................................................93

II.B.2

Il contesto politico locale ...................................................................................................100

II.B.3

Il contesto istituzionale locale............................................................................................102

II.C

Antefatto: nascita dell’urbanismo a Curitiba ...................................................................109

II.C.2

Primo tempo: Il Piano Serete ............................................................................................116

II.C.3

Secondo Tempo: il ritorno di Lerner.................................................................................146

II.D

III

IL CASO DI CURITIBA NELLA SUA EVOLUZIONE STORICA ..............................................................................................108

II.C.1

CONCLUSIONI ...................................................................................................................................................................149

II.D.1

L’assetto organizzativo ed istituzionale............................................................................150

II.D.2

La politica della pianificazione .........................................................................................151

II.D.3

Le congiunture storiche favorevoli ...................................................................................154

CAPITOLO

IL FUTURO DI CURITIBA................................................................................................................... 157 III.A

PREMESSA ........................................................................................................................................................................158

III.B

IL SISTEMA DI TRASPORTO PUBBLICO .............................................................................................................................159

III.C

DALLA CRISI DEL SISTEMA DI TRASPORTO PUBBLICO ALLA CRISI METROPOLITANA ..................................................186

CONCLUSIONI ....................................................................................................................................... 199 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................... 209

vii

INTRODUZIONE Negli ultimi 10 anni, numerosi studi internazionali hanno portato alla ribalta il caso di Curitiba facendone l’emblema di come realtà urbane immerse in contesti di sottosviluppo possano essere in grado di emergerne utilizzando soluzioni creative e a basso costo in un’ottica di sostenibilità dello sviluppo:

Alan Jacobs – professore di Pianificazione Urbana e Regionale dell’Università di Berkeley: “Curitiba possiede il miglior programma di pianificazione e sviluppo del mondo, tutti possono imparare qualcosa da Curitiba1” Michael Cohen – dirigente del Settore di Sviluppo Urbano della Banca Mondiale: “le soluzioni di Curitiba possono essere un modello per il Primo Mondo, non solo per il Terzo2” Scientific American: “il caso di Curitiba dimostra come i trasporti pubblici, i rifiuti solidi urbani e la disoccupazione, tradizionalmente considerati dei problemi, siano in potenza generatori di nuove risorse3” Albert F. Appleton – dirigente del Dipartimento di Protezione Ambientale di New York: “se esiste una città-modello per il futuro, quella farà ciò che sta facendo Curitiba4” Ignacy Sachs – direttore del Centro di Ricerca sul Brasile Contemporaneo della École Pratique des Hautes Études en Sciences Sociales de Paris: “a Curitiba l’immaginazione è al servizio dello sviluppo urbano e dell’ecologia: è una città dalla quale abbiamo sempre molto da imparare5”

World Monitor n°3, Boston, marzo 1992, vol 5 Wall Street Journal, 10 Gennaio 1992 3 Scientific American, Marzo 1996 4 Wall Street Journal, 10 Gennaio 1992 2

Financial Times: “Jaime Lerner, con la sua fabbrica delle idee, trasforma la megalopoli brasiliana Curitiba in un modello di sviluppo per il Terzo Mondo6” Curitiba “città pianificata”, “città creativa”, “città sostenibile” ed infine Curitiba “città sociale” sono tutte immagini-sintesi ampiamente usate per presentare lo spettacolare successo di questa realtà urbana. La domanda centrale che immediatamente ci si pone è relativa ai fattori critici che hanno permesso a Curitiba di avere un tale successo là dove tanti altri centri urbani del terzo mondo hanno fallito. La letteratura internazionale disponibile sul caso è unanime nel riconoscere il merito ad una serie di amministrazioni locali illuminate che hanno trasformato la città in un laboratorio di gestione urbana estremamente creativo basato su un modello di sviluppo che, invece di ostacolare, assecondasse le esigenze dell’ambiente naturale, accordasse la priorità ai trasporti pubblici su quelli privati, scegliesse soluzioni non necessariamente ad alta tecnologia, ma adeguate ai problemi e fosse in grado di coinvolgere la popolazione locale all’interno delle soluzioni adottate. Curitiba, capitale dello stato brasiliano del Paraná, ha avuto la crescita demografica più impetuosa che un paese come il Brasile, già di per sé in forte espansione, abbia conosciuto, passando dai 180.000 abitanti del 1950 ai 1,7 milioni attuali e trasformandosi da centro di produzione e lavorazione di prodotti agricoli a vera e propria potenza industriale e commerciale. Per gli studiosi dello sviluppo dei paesi del Terzo Mondo le conseguenze inevitabili di un cambiamento così rapido e traumatico sono tristemente note: insediamenti irregolari, degrado ambientale, congestione del traffico e disoccupazione. Finora, però, Curitiba si è sottratta a questa regola e oggi gode di una struttura urbana ordinata, di un elevato livello di istruzione media e soffre in misura minore

Intervento in occasione del I Incontro Nazionale di Educazione Ambientale. Curitiba, Anama/SMMA/Unilivre, 1992, p.95 6 Financial Times, 30 agosto 1991

delle altre metropoli brasiliane di problemi di traffico, di inquinamento e disoccupazione. Tutto ha avuto inizio con un progetto di riforma urbana originale ed innovativo sviluppato a metà degli anni ’60 e realizzato a partire dal 1971 con la prima amministrazione di Jaime Lerner, per il quale i singoli problemi urbani in ambito sociale, ambientale ed economico non dovevano essere affrontati separatamente ma risolti in un ottica olistica ed integrata. In quest’ottica, durante gli anni Settanta, a Curitiba si scelse di adottare un modello di sviluppo lineare lungo alcuni assi strutturali che consentisse alla città di crescere insieme ad un sistema di trasporto pubblico in grado di collegare fra loro il posto di lavoro, l’abitazione e le aree commerciali. Questa integrazione fra sistema viario, legislazione sull’uso del suolo e sistema di trasporto pubblico è il fattore che ha senza dubbio influenzato maggiormente la struttura attuale della città. Ciascuno dei cinque assi strutturali che oggi compongono l’ossatura della città è costituito da tre viali paralleli: il viale centrale contiene due corsie esclusive per gli autobus affiancate da altre due corsie per il traffico lento locale, mentre lateralmente, ad un isolato di distanza, gli altri due viali sono destinati al traffico veloce a senso unico. La legislazione sull’uso del suolo stabilisce inoltre limiti costruttivi verticali decrescenti mano a mano che lateralmente ci si allontana dagli assi della città. Questo modello ha consentito di promuovere una densità abitativa adeguata alla disponibilità dei trasporti pubblici e di minimizzare così gli spostamenti intraurbani. Per raggiungere il livello desiderato di densità abitativa, lungo gli assi sono stati contestualmente potenziati i trasporti di massa, utilizzati in questo caso come induttori della crescita, e sono stati anche creati appositi strumenti legislativi di incentivazione come il “Solo Criado”7. All’epoca dei fatti era opinione comune che le città che generavano più di 1.000 tonnellate di rifiuti solidi al giorno dovessero disporre di costosi impianti meccanizzati di separazione dei rifiuti e che centri urbani con più di un milione di abitanti dovessero essere dotate di un sistema di metropolitana sotterranea per evitare la congestione causata dal traffico. 7

per maggiori informazioni si rimanda a pag. 54

Curitiba, però, ha rifiutato l’approccio convenzionale non ricorrendo necessariamente all’alta tecnologia per la soluzione dei problemi urbani. Il problema dello smaltimento dei rifiuti è stato infatti affrontato con un programma capace per la prima volta di coinvolgere gran parte della popolazione. Il programma “Rifiuti che non sono Rifiuti” ha indotto più del 70% della popolazione a separare i materiali riciclabili dal resto dei rifiuti, mentre il programma “Acquisto dei Rifiuti”, destinato specificamente alle aree a basso reddito, ha consentito la raccolta anche nelle zone di difficile accesso ai mezzi tradizionali. Grazie a questo programma le famiglie più povere hanno potuto scambiare sacchi di rifiuti con biglietti del trasporto pubblico oppure con eccedenze stagionali di frutta e verdura e quaderni di scuola per i figli. In questo modo, negli ultimi anni, più di 34.000 famiglie in 62 quartieri a basso reddito hanno scambiato 11.000 tonnellate di rifiuti con circa un milione di biglietti del trasporto pubblico e 1.200 tonnellate di eccedenze agricole mentre studenti di oltre 100 scuole hanno ricevuto quasi 1,2 milioni di quaderni in cambio di 200 tonnellate di rifiuti. Queste innovazioni, basate su un approccio labor-intensive di partecipazione pubblica nelle soluzioni, invece che su rilevanti investimenti di capitale, sono state in grado di ridurre il costo e aumentare l’efficacia del sistema urbano di smaltimento dei rifiuti. Similmente a quanto fatto per lo smaltimento dei rifiuti anche il problema dei trasporti pubblici, è stato affrontato con soluzioni a bassa tecnologia ma estremamente efficaci adottando l’autobus come vettore del sistema in virtù della sua estrema flessibilità ed economicità8. In questo modo il sistema, invece di essere oberato dagli enormi debiti per la costruzione e dai sussidi operativi necessari al funzionamento di una metropolitana sotterranea, è stato in grado di auto-finanziarsi consentendo all’amministrazione di investire le proprie risorse in altre aree. A partire dal 1980 il processo di integrazione del sistema dei trasporti pubblici è stato completato, consentendo agli utenti di viaggiare in tutta la città al prezzo di un’unica corsa. Anche i piccoli dettagli sono stati pensati in base a criteri di 8

il costo di un sistema di metrò sotterraneo si aggira fra i 50 e i 100 mln US$ per chilometro, mentre la soluzione scelta da Curitiba di autobus espressi con corsie esclusive dotate di “stazioni tubo” ha un costo di soli 3 mln US$ per chilometro

efficienza e semplicità, proprio come l’architettura generale del sistema: speciali stazioni autobus sopraelevate e a forma di tubo – dove gli utenti possono pagare la tariffa prima di salire a bordo (come generalmente avviene in metropolitana) – combinate con autobus dotati di porte a doppia ampiezza velocizzano le operazioni di imbarco, riducendo di un terzo i tempi di viaggio complessivi. Inoltre, per aumentare la capacità del sistema gli autobus di lunghezza tradizionale sono stati affiancati da veicoli articolati e bi-articolati appositamente progettati dalla Volvo. Lungo gli assi strutturali negli orari di punta gli autobus della linea espressa viaggiano ancora oggi ad una frequenza di 50 secondi. Grazie a questa profonda trasformazione, nonostante Curitiba sia dotata dell’indice di automobili/abitante più alto del Brasile, tre quarti dei pendolari utilizzano ogni giorno i trasporti pubblici per recarsi sul posto di lavoro, facendo sì che il consumo pro capite di benzina sia del 25% più basso rispetto alle altre città brasiliane di analoghe dimensioni. Anche il problema delle frequenti esondazioni che affliggevano la città da oltre un ventennio è stato affrontato in maniera innovativa con una soluzione relativamente semplice: sono state varate norme molto rigide per la protezione delle aree ripariali che ne hanno trasformato la funzione da argini di contenimento a parchi lineari e, grazie a canali di drenaggio e piccole dighe, sono stati creati degli specchi d’acqua, ciascuno al centro di un nuovo parco.

Da allora le precipitazioni eccessive

hanno come unica conseguenza l’innalzamento del livello dei laghi artificiali di un metro al di sopra della media. I complessi industriali in disuso lungo i nuovi bacini sono stati inoltre trasformati in strutture per lo sport e il tempo libero, mentre migliaia di alberi sono stati piantati nei nuovi parchi che successivamente sono stati collegati con autobus e piste ciclabili al sistema di trasporto urbano. Questa strategia di “progettare in armonia con la natura” si è dimostrata quindi in grado di risolvere contemporaneamente diversi problemi: ha posto freno al problema delle esondazioni con costi largamente inferiori a quelli dei tradizionali metodi di contenimento dei corsi fluviali, ha garantito la preservazione del delicato ecosistema delle aree adiacenti ai bacini idrici ed ha fornito alla popolazione nuove aree per il tempo libero e lo sport, al punto che oggi l’abitante di Curitiba dispone di oltre 54 metri quadri di verde contro 0,5 del 1970.

Agli amministratori della città di Curitiba va anche riconosciuto il merito di aver intuito che nella fase di implementazione di un piano strategico l’utilizzo di adeguati sistemi di incentivo nei confronti della comunità è largamente premiante rispetto all’uso di una legislazione coercitiva e punitiva. Così, ad esempio, ai proprietari di palazzi storici impegnatisi a realizzarne il restauro venne data la possibilità di trasferire su altri immobili la differenza fra il potenziale costruttivo concesso dalla locale legislazione di uso del suolo e quello effettivamente utilizzato. Al termine delle opere di restauro, la differenza poteva essere utilizzata su altri immobili dello stesso proprietario o rivenduta a terzi come deroga ai limiti di altezza fissati dal piano regolatore. In questo modo la preservazione degli edifici storici veniva garantita dando al contempo ai proprietari un equo compenso.

Per tutte queste ragioni sembrerebbe che il segreto del successo di questa esperienza vada ricercato nella natura delle soluzioni utilizzate. L’obiettivo del primo capitolo sarà perciò essenzialmente descrittivo: dopo un breve “viaggio verso Curitiba”, durante il quale sarà fornito un sintetico profilo del contesto geografico e socio-economico indispensabile per analizzare il fenomeno, si cercherà di arrivare ad una conoscenza della città attuale, approfondendo ciò che ha contribuito a renderne famosa l’esperienza – ovvero le soluzioni creative utilizzate e le logiche alla base del suo funzionamento. Una voce fuori dal coro suggerisce però una risposta differente. In un rapporto mai reso pubblico e di difficile reperimento relativo ad una ricerca commissionata dal Ministero degli Interni brasiliano negli anni ’70 sul caso di Curitiba, Coelho infatti afferma: “[...] ciò che portò alla notorietà l’esperienza della pianificazione urbana di Curitiba fu la realizzazione di soluzioni come il sistema “espresso” di autobus, il sistema viario e le politiche ambientali [...]. L’enfasi fu sempre posta sulla dimensione tecnica di queste soluzioni. Questa dimensione è tuttavia l’aspetto meno originale dell’esperimento e probabilmente di minor rilevanza nella spiegazione del suo successo. E’ ragionevole supporre che altri centri urbani più grandi e più sviluppati possiedano le competenze 6

tecniche per elaborare le stesse soluzioni o altre più adeguate alle proprie necessità. Le stesse soluzioni curitibane non sono nemmeno originali. Ciò che vi è di eccezionale nell’esperienza di Curitiba sta nel fatto che, nel bene e nel male, il suo progetto di riforma urbana fu eseguito, quando nel resto del paese l’implementazione dei piani regolatori fu sempre abbandonata, o nel migliore dei casi, realizzata solo parzialmente. Potremmo concludere che l’originalità del caso è nella sua dimensione politicaistituzionale: non è la tecnica della pianificazione, ma la politica di pianificazione il fattore di successo più rilevante.”9 Coelho sembra quindi suggerire che l’originalità della tecnica di pianificazione urbana di Curitiba e il suo spettacolare impatto visivo e simbolico abbiano finito per oscurare una serie di altri fattori critici di successo in campo istituzionale, politico e storico. In particolare segnala come Curitiba sia stata l’unica città brasiliana in cui i piani urbanistici non sono rimasti sulla carta ma sono invece passati alla fase di esecuzione e, rispettati dalle successive amministrazioni locali per oltre tre decenni, sono stati in grado di garantire uno sviluppo ordinato per una città di medie dimensioni. Proprio sulla base di tale osservazione, nel secondo capitolo verranno analizzati i fattori critici di successo dell’esperienza di Curitiba. Nella prima parte del capitolo – di natura descrittiva – si traccerà un profilo del contesto istituzionale brasiliano e, attraverso i casi di San Paolo, Rio de Janeiro e Porto Alegre, si tenterà di comprendere quali siano stati gli impedimenti incontrati dai centri urbani brasiliani nel processo di istituzionalizzazione della pianificazione urbana all’interno della realtà federale. Nella seconda parte del capitolo – di natura essenzialmente esplicativa – verrà invece presentata l’evoluzione storica della pianificazione urbana di Curitiba negli ultimi sessant’anni e verrà spiegato in che modo Curitiba è stata in grado di superare quegli ostacoli che altrove non hanno consentito l’istituzionalizzazione del processo pianificatorio per giungere, al termine del capitolo, alla comprensione degli effettivi fattori critici di successo dell’esperienza.

Coelho per il Ministero degli Interni “Dimensoes do planejamento urbano: o caso de Curitiba” Rio de Janeiro, 1975

Come si accennava in precedenza, la retorica ufficiale presenta l’esperienza di Curitiba come un fenomeno quasi “magico” e le ragioni del suo successo come unicamente dovute alla genialità dei personaggi centrali e alla creatività delle soluzioni tecniche adottate. Benché queste siano senz’altro alcune delle ragioni in grado di spiegare gli esiti eccezionali conseguiti, non sono però le uniche e probabilmente nemmeno le più importanti. Lo straordinario talento di Jaime Lerner e della sua equipe va senza dubbio riconosciuto. Se però le ragioni del successo fossero soltanto dovute all’ingegno degli “attori protagonisti”, non si spiegherebbero gli esiti deludenti dei progetti seguiti da Lerner e dai suoi collaboratori in altre città brasiliane, come ad esempio Rio de Janeiro. Come infatti viene evidenziato nel secondo capitolo, i fattori critici –spesso taciuti – fondamentali per il buon esito dell’esperienza di Curitiba sono altri. In particolare essi sono riconducibili a tre grandi famiglie: alcuni sono relativi alle soluzioni organizzative ed istituzionali utilizzate, altri alla politica della pianificazione, altri ancora vanno infine ricondotti ad una serie di congiunture storiche favorevoli. Rispetto al primo punto occorre sottolineare come uno dei fattori fondamentali alla base del successo è stato senza dubbio la flessibilità che ha caratterizzato sia il piano preliminare del ‘67 (aperto e passibile di perfezionamenti in seguito alla discussione con la cittadinanza) che successivamente anche il piano Serete definitivo, approvato dalla Camera Muncipale. Questo non è divenuto una rigida “camicia di forza” per lo sviluppo urbano perchè si limitò soltanto a stabilire i grandi obiettivi e gli strumenti necessari per il loro raggiungimento, contrariamente alle altre esperienze brasiliane in cui piani strategici precisi e particolareggiati sono finiti per rimanere soltanto sulla carta. Una flessibilità che ha caratterizzato anche l’assetto organizzativo dell’ente addetto alla pianificazione, permettendo di evitare rovinose dispute interburocratiche analoghe a quelle avvenute a San Paolo e Rio de Janeiro. Rispetto al secondo punto emerge con evidenza come la continuità sia stata senza dubbio una condizione-chiave per il buon esito dell’esperienza. Ma se la continuità era naturalmente implicita nel periodo della dittatura militare, negli anni successivi, quando i sindaci cominciarono nuovamente ad essere eletti direttamente dai cittadini, questa continuità è stata mantenuta grazie ad una 8

consapevole, efficacissima e costante ricerca del consenso a tutti livelli: all’interno della cittadinanza, dell’amministrazione pubblica locale e dei settori imprenditoriali. A margine di questi due primi ordini di fattori va segnalata anche una serie di congiunture storiche che hanno favorito l’amministrazione locale nel corso del processo di riforma urbana. Innanzitutto va evidenziato come il buon esito sia in larga parte dovuto al fatto che a Curitiba si è avuta la possibilità (e la saggezza) di governare la crescita prima e nel momento stesso in cui questa stava verificandosi, dato che nel ’65, l’anno in cui venne elaborato il piano strategico preliminare, la città aveva ancora meno di 500.000 abitanti. In secondo luogo va sottolineato come l’esperienza di Curitiba si sia sviluppata in un periodo di dittatura militare e all’interno di un ciclo economico espansivo senza precedenti, il cosiddetto “miracolo brasiliano”. Grazie all’interesse di carattere ideologico espresso dal governo federale nei confronti della pianificazione urbana, Curitiba venne adottata dal potere centrale come esempio da diffondere nel resto del Paese e perciò ottenne grandi facilitazioni e risorse aggiuntive per la realizzazione delle opere pianificate. Se il successo dell’esperienza di Curitiba è finora stato innegabile, non può essere d’altra parte taciuto come negli ultimi anni, soprattutto nel settore dei trasporti pubblici (fiore all’occhiello dell’amministrazione cittaddina), diversi segnali – indici IPK in diminuzione10, crescita delle tariffe ad un ritmo superiore al tasso di inflazione e calo della domanda – sembrano indicare che la città stia entrando in una fase di crisi. Questo fenomeno ha inizio nel 1994 con la progressiva integrazione nella rete di trasporti urbana di 12 comuni dell’area metropolitana e la conseguente annessione di linee operanti con un’economicità significativamente più bassa rispetto a quella delle tratte urbane, perché caratterizzate da distanze più lunghe e minor numero di passeggeri serviti. Questo cambiamento ha comportato un notevole aumento della Tariffa Metropolitana Unificata che contribuisce a rendere più conveniente l’uso

l’indice IPK rappresenta il rapporto di passeggeri trasportati per chilometro ed è uno dei principali indicatori dell’economicità di un sistema di trasporto pubblico

dell’automobile privata, determinando contemporaneamente un aumento del congestionamento del traffico e una diminuzione nella domanda di trasporti pubblici. L’aumento del traffico ha parallelamente comportato, a parità di percorso, tempi di viaggio più lunghi, che si riflettono a loro volta in aumenti dei costi operativi e, in ultima istanza, tariffe ancora più alte che ri-innescano il processo in un circolo vizioso apparentemente senza fine. Nel terzo capitolo si esaminerà quindi come l’attuale crisi del trasporto pubblico possa essere il sintomo di uno squilibrio più generale del modello di sviluppo curitibano, rivelatosi adatto ad accompagnare la crescita di un centro urbano dalle piccole alle medie dimensioni, ma inadeguato per governare l’ulteriore sviluppo di un polo che per la sua crescita impetuosa è ormai indissolubilmente interdipendente dalla realtà metropolitana circostante.

Come si è brevemente accennato questa è la storia di come, negli anni ’60, gli amministratori di una città brasiliana di medie dimensioni in rapido sviluppo seppero operare delle innovative scelte strategiche e trovare delle modalità efficaci per comunicarle e raccogliere il consenso necessario affinchè venissero accettate dalla popolazione. Le discipline centrali coinvolte nello studio sono dunque essenzialmente la pianificazione urbana strategica e il marketing urbano. Va subito chiarito però, che sarebbe errato vedere nella pianificazione strategica la sola disciplina responsabile per la definizione delle strategie e così pure nel marketing urbano quella che si occupa solo di comunicare e promuovere le strategie già prese, dal momento che le due dottrine ultimamente si sono sviluppate in maniera tale da avere numerosi punti di contatto e di sovrapposizione. Da un lato la moderna pianificazione strategica ha assimilato diverse attività tipiche del marketing urbano (il processo di visioning e di definizione dell’immagine futura della città, ad esempio, come anche la tensione volta alla costruzione del consenso sociale intorno al progetto e il monitoraggio continuo dell’attività e della soddisfazione della cittadinanza attraverso gli strumenti più adeguati), dall’altro il marketing urbano si sta recentemente proponendo come un approccio globale e caratteristico (in alcuni casi addirittura “alternativo”) alla tradizionale attività pianificatoria. Appare quindi più adeguato vedere nei contributi delle due discipline due approcci caratterizzati da sensibilità differenti rispetto al medesimo problema: quello del governo e della guida della città verso una situazione futura desiderabile. Prima di iniziare l’analisi del caso è quindi necessario chiarire cosa si intenda per pianificazione urbana strategica e per marketing urbano. La pianificazione urbana strategica è stata definita in molti modi: da semplice “piano della città”, a “costruzione collettiva di una visione condivisa del futuro di un dato territorio” [Camagni], a “processo di apprendimento ... avviato da dilemmi decisionali e spesso da aporie e carenze anche gravi della città” [Carlo Donolo], a “progetto della città per e con chi opera nel territorio” [Gibelli]. La definizione che probabilmente ne chiarisce in sintesi gli aspetti più significativi è: “processo ciclico e continuativo attraverso il quale un’organizzazione

prende decisioni sui suoi risultati futuri, su come tali risultati vadano raggiunti e su come si debba misurare e valutare il successo” [Cicerchia, 2000]. Sviluppando questo concetto si può affermare che un piano strategico è un processo di carattere continuativo che deve individuare e comunicare una serie di elementi: •

la “missione”, tanto dell’istituzione che del territorio;

•

l’identità ma anche l’immagine ideale e desiderabile del futuro della comunità locale prodotta attraverso una buona analisi dei punti di forza e di debolezza dell’area, dei suoi rischi e delle sue sfide;

•

le strategie di lungo periodo su cui puntare per competere con altre città e territori ed i risultati a cui mirare non tanto in termini di immagini spaziali quanto di criteri per opere ed azioni;

•

le operazioni necessarie per attuare la propria missione perseguendo questa immagine ideale;

•

il percorso per la costruzione di consenso sociale attorno a questa identità ed a questo disegno del futuro, avvalendosi di comunicazione ed interazione negoziale e promuovendo forme di apprendimento collettivo;

•

i metodi di monitoraggio continuo del processo nelle sue fasi di attuazione attraverso verifiche scaglionate nel tempo e strumenti adeguati: sistemi informativi, indicatori prestazionali, benchmarking territoriale, valutazione degli impatti;

•

le risorse fisiche ed economiche necessarie per perseguire gli obiettivi prefissati;

•

i partners pubblici e privati con cui si intende operare, rendendone espliciti gli interessi – anche conflittuali – di cui questi sono portatori e cercandone in modo palese e trasparente la collaborazione;

•

il patto fra cittadini e città, fra cittadini ed amministrazione, fra governo della città e struttura tecnico-burocratica per stabilire senza opportunismi né conflitti i passi da compiere e le regole cui attenersi per aprire nuove prospettive non ottimali solo per qualcuno, ma ragionevolmente favorevoli per tutti;

•

la corretta dimensione a cui estendere le competenze del piano in rapporto alla reale portata dei fenomeni coinvolti, prescindendo dai perimetri amministrativi

e definendone invece la scala funzionale coerente (l’area metropolitana, il sistema locale policentrico, l’area di urbanizzazione diffusa). Pur senza riportare quanto già elaborato in molte note pubblicazioni sull’argomento, possiamo qui ricordare che la pianificazione urbana strategica nasce con una prima generazione di piani strategici (Usa anni ’60) che ne introduceva l’approccio sistemico ai piani di lungo periodo per il settore pubblico. E’ poi seguita una seconda generazione di piani strategici (Usa, Inghilterra, Olanda e Francia anni ’80) che, in periodo di deregulation urbanistica, ha assorbito le logiche strategiche di matrice aziendale per costruire un indirizzo ed un quadro di coerenze intorno ai grandi interventi urbanistici straordinari ed alla promozione di nuove funzioni avanzate per le città. A metà anni ’90 si giunge infine alla terza generazione, che Maria Cristina Gibelli definisce come “reticolare e visionaria”, in quanto orientata a creare sinergie fra i decisori attorno ad un’immagine condivisa e desiderabile del futuro grazie alle indispensabili capacità progettuali e di attivazione del consenso richieste al gruppo di lavoro cui la pianificazione strategica è affidata. Il modello di pianificazione adottato a Curitiba sembra proprio appartenere a questa terza generazione di piani (“reticolari e visionari”), per i seguenti elementi innovativi: •

il tentativo di accoppiare flessibilità con regole, legittimando le norme (necessarie) attraverso pratiche argomentative e collaborative (utili);

•

l’adesione ai principi dello sviluppo sostenibile e della vivibilità che a loro volta implicano una dimensione vasta dell’azione, un approccio complessivo ed integrato, tempi lunghi, interazione fra attori e vincoli certi e definiti;

•

la capacità tecnica ma anche la forza istituzionale, soprattutto civica, per potenziare le capacità di individui e organizzazioni e raccogliere interessi e strategie individuali e collettive intorno ad una o più immagini a lungo termine (e dunque anche a scenari alternativi) della città e della sua area vasta.

Con Marketing urbano viene il più delle volte intesa la pura e semplice promozione della città, delle sue caratteristiche e delle sue prospettive, al fine di attirare investimenti e visitatori. Questa concezione, unanimemente criticata in sede teorica, ma rispondente a molte delle azioni finora messe in atto sotto il nome di 13

marketing urbano, presuppone un prodotto già pronto che deve solo essere reso appetibile nella maniera più efficace. Un’altra accezione identifica il Marketing urbano come finalizzazione delle politiche territoriali urbane, a partire dal momento della loro formulazione e fino al completamento della loro realizzazione, alle esigenze e alle aspettative degli operatori economici locali ed esterni che si vogliono attrarre, al fine di promuovere con ogni mezzo l’economia locale, considerata come il motore del benessere della città. Infine troviamo un’ultima definizione – generalmente considerata dagli specialisti di settore come la più corretta – che intende il Marketing urbano come riorganizzazione complessiva delle procedure amministrative e di pianificazione della città – non solo in ambito pubblico – nella direzione di una maggiore attenzione a tutti i “clienti” del “prodotto-città” (cittadini, imprese, istituzioni, investitori esterni, visitatori) la cui soddisfazione non più solo quantitativa ma anche qualitativa viene assunta come parametro di valutazione dei risultati conseguiti, perseguendo un modello di relazioni tra gli attori all’interno della città di tipo negoziale e comunicativo anziché normativo e conflittuale. Rispetto ad un piano i cui obiettivi sono definiti a tavolino soltanto dai pianificatori, il marketing urbano può fornire un supporto irrinunciabile nel definire le domande e i bisogni posti dalle famiglie, dalle imprese e dalla società mediante una serie di azioni alcune delle quali dovranno essere svolte prima di qualsiasi attività di pianificazione, altre durante, e altre infine dopo che il piano – inteso come documento disegnato e scritto – sia stato approvato, secondo le tradizionali procedure di marketing: scegliere i mercati di destinazione, definire il prodotto, la sua ”immagine”, la strategia promozionale e un metodo per controllarne l’efficacia. Azioni ormai consuete per quanto riguarda i beni di consumo, ma estremamente ricche di problematiche se riferite ad una città. Il punto di inizio è l’analisi dei settori dai quali il mercato è composto. Questi possono essere gli “investitori esterni”, cioè le aziende e i soggetti che intendono localizzare i propri impianti, intraprendere attività o investire nelle proprietà e nelle attività economiche della città. Vengono poi le attività economiche già presenti: sarà compito del marketing convincerle ad aver fiducia a restare nella città e ad espandersi al suo interno con buone prospettive. 14

Un terzo mercato potenziale potrà poi essere costituito da turisti in vacanza, o da visitatori che uniscono gli affari con l’intrattenimento: qui obiettivi più generalizzati potrebbero essere vantaggiosamente concentrati su caratteristiche specifiche che un visitatore potrebbe aver piacere di trovare nella città. Anche gli abitanti della città costituiscono un target potenzialmente importante: lo scopo può essere quello di ottenere il loro supporto, cambiare il loro comportamento (ad esempio il modo in cui la gente guida le autovetture o elimina le immondizie) o incoraggiare un loro coinvolgimento attivo nello sviluppo della città. Un quinto settore del mercato potrebbe essere costituito da tutte le agenzie speciali e dalle società che forniscono servizi e infrastrutture per la città e qui l’obiettivo potrà essere quello di influenzare la loro strategia di investimento o convincerle a collaborare. Un altro target sarà quello dei politici e dei funzionari governativi (a livello nazionale o sovranazionale), che possono fornire sussidi o altri supporti all’attività della città. Vi sono infine i media: molte città hanno successo o meno nello scenario competitivo non soltanto per i titoli sensazionali di eventi veicolati dalla stampa ma anche per la stratificazione delle opinioni comuni circolate attraverso il “passaparola”. Un marketing prolungato ed allettante può essere indispensabile per cancellare giudizi – o pregiudizi – profondamente radicati. Questa molteplicità di target rende evidente quanto possa essere problematica l’idea di una singola strategia di marketing. Una strategia è costituita verosimilmente dall’intrecciarsi di una serie di politiche rivolte a obiettivi diversi. Ma prima di definire la strategia rimane da chiarire quale sia il “prodotto-città” da commercializzare: se sia la città nel suo complesso, solo un suo aspetto (la sua cultura, la sua popolazione, il suo ambiente, le sue infrastrutture), solamente un settore (i suoi servizi finanziari, le risorse della sua ingegneria navale, la sua architettura barocca, ad esempio), oppure un singolo progetto in grado di simbolizzare una caratteristica specifica della città. Il “prodotto” scelto per la commercializzazione rifletterà le esigenze del mercato-obiettivo ma dovrà anche riferirsi alle caratteristiche che la città realmente possiede. Potrebbe trattarsi, ad esempio, di opportunità di sviluppo delle proprietà immobiliari, delle infrastrutture fisiche e sociali, di qualità ambientali specifiche, di aspetti culturali legati al patrimonio storico, della diversità sociale di un luogo, delle 15

sue energie in particolari settori economici, della sua capacità amministrativa. Lo sviluppo della “risorsa-base” di una città necessita di un confronto con altre realtà urbane, per comprendere se la città dispone di una soglia fondamentale di qualità attualmente richieste nella regione circostante, e se ciò che la differenzia in modo specifico può essere trasformato in una risorsa. L’identificazione di questi aspetti presuppone una domanda fondamentale: che tipo di città si ha di fronte e che tipo di città si desidera che diventi. Una volta scelti i target e definito il prodotto, una strategia di marketing urbano necessita di strumenti per presentare l’idea del prodotto. Diversi studi confermano che l’”immagine” di un luogo può essere importante quanto le effettive politiche locali nel determinare i flussi di risorse verso una data città. Ciò richiederà la scelta di un’immagine simbolo, l’ideazione di una campagna promozionale o la pubblicazione di articoli in grado di veicolare il messaggio desiderato verso il mercato prescelto. E’ questo il momento critico in cui la “tecnica del marketing” può far deragliare l’intera strategia nel caso in cui l’immagine promossa si distacchi eccessivamente dalla realtà dalla quale deriva. A meno che l’intenzione sia quella di ingannare deliberatamente il mercato di riferimento, l’immagine deve rispecchiare una realtà di miglioramento e non potrà mai rappresentare ciò che la città non possiede o non può dare. Infine, una strategia efficace di marketing urbano richiede particolare attenzione ai dettagli degli strumenti di marketing (pubblicità attraverso i media, mostre, campagne e promozioni, individuazione di aziende o agenzie che costituiscano dei target privilegiati) e la messa in opera di un adeguato monitoraggio dei cambiamenti fisico-quantitativi e dei cambiamenti di opinione per verificare se gli sforzi profusi nello sviluppo della strategia stanno producendo i risultati desiderati. Probabilmente il modello che più si avvicina alle caratteristiche del marketing utilizzato dall’amministrazione locale di Curitiba è quello della cosiddetta “profezia che si auto-avvera” di L. Gaido11. Il punto di partenza della procedura operativa è quello che determina la direzione del processo e consiste in un “postulato”, una definizione arbitraria che definisce il posizionamento strategico. Tale postulato indirizza contemporaneamente 11

L. Gaido, “Urban marketing methodology: the competitive positioning of the city”

due tipi di attività che ne derivano: la prima è l’orientamento della pianificazione urbana che deve essere coerente con la strategia di posizionamento, la seconda è il piano di comunicazione che deve essere in grado di coinvolgere e riunire un ampio ed eterogeneo gruppo di forze sociali intorno al progetto che si desidera realizzare. Naturalmente il fattore critico di tutto il processo risiede nella scelta di posizionmento, un posizionamento che dovrà comunque essere dinamico e continuo, in grado di adattarsi ai cambiamenti che avverranno in futuro, dal momento che una qualunque delusione delle aspettative degli abitanti o dell’ambiente esterno rischia di essere amplificata dalla comunicazione. Per affrontare la questione urbana con un approccio olistico in grado di combinare adeguatamente le due diverse sensibilità della pianificazione strategica e del marketing urbano, si possono individuare una serie di fattori critici responsabili di una politica di gestione urbana lungimirante e di successo. Come si vedrà nei capitoli successivi, alcuni di questi fattori sono stati alla base del successo che finora ha caratterizzato il caso di Curitiba, mentre la sottovalutazione di altri è la causa della recente crisi che sta investendo lo sviluppo della città: 1. una leadership in grado di guidare l’amministrazione locale in maniera competente, continuativa e coerente nel corso del tempo 2. un approccio onnicomprensivo e integrato alle questioni urbane 3. il rapporto fra l’identità urbana e la proiezione della sua immagine 4. la resistenza al cambiamento da parte della struttura organizzativa ed istituzionale 5. il fattore tempo 6. una riflessione qualitativa sul lungo periodo 7. una dimensione di area vasta In riferimento al primo punto, va sottolineato come sia fondamentale l’effettiva capacità di promozione del processo di visioning da parte dell’iniziatore istituzionale. L’inizatore deve essere in grado di svolgere un ruolo di leadership: deve cioè saper cogliere, organizzare e valorizzare gli elementi discorsivi che strutturano l’immagine futura della città, promuovendo una riflessione allargata in cui problemi ed obiettivi devono essere percepiti per il loro impatto non solo locale ed immediato, ma di area vasta e di lungo periodo [Keating, 2001]. 17

La costruzione di una visione del futuro condivisa si basa dunque sulla capacità di leadership dell’iniziatore e sulla professionalità tecnica del suo staff e dei suoi consulenti esterni, ma trae la sua legittimazione da un importante processo comunicativo, pedagogico e persuasivo ad un tempo: un processo di apprendimento collettivo che non soltanto garantisce trasparenza all’azione pubblica di pianificazione, ma che può contribuire alla costruzione di una più consapevole e aperta idea di cittadinanza. Riguardo al secondo punto oggi si riconosce che la qualità dello spazio locale e il costante miglioramento di tale qualità possono essere garantiti soltanto attraverso un approccio integrato al governo delle relazioni complesse che intercorrono fra dinamiche economiche, sociali ed ambientali; da approcci allo sviluppo locale capaci di identificare le relazioni critiche che intercorrono tra politiche, azioni settoriali e progetti che incidono sulle opportunità di riqualificazione della città per promuoverne un efficace coordinamento; da approcci che consentano di pensare strategicamente e agire localmente. E’ in base a queste considerazioni che la pianificazione strategica si fonda oggi sulla individuazione di grandi obiettivi e sulla realizzazione di coerenti pratiche di integrazione, avendo ormai riconosciuto i limiti, quando non gli effetti seriamente controproducenti, di approcci puramente settoriali: si pensi ad esempio all’importanza cruciale della integrazione fra pianificazione trasportistica e pianificazione urbanistica, del coordinamento fra politiche di riqualificazione urbana e di salvaguardia degli spazi aperti e dei territori rurali periurbani, e fra politiche urbanistiche e politiche sociali. Con riferimento al terzo punto, occorre sottolineare come la costruzione di un’immagine sia uno dei cardini su cui si incentra l’azione di marketing urbano. Produrre immagini non vuol dire sapere manipolare abilmente “fantasmi” o ingannevoli “ombre”, bensì saper comunicare efficacemente agli interlocutori nella maniera sintetica che solo l’immagine consente. Non si tratta di semplice “promozione” quindi ma piuttosto di “comunicazione”. Il fine a cui tendere deve essere la caratterizzazione verso l’esterno di una identità locale a partire dalla messa in valore delle specificità del luogo, dei tratti ambientali, economici, culturali che ne fanno l’unicità; in maniera simile a quanto 18

dovrebbe avvenire in campo economico, dove la prima strategia è il rafforzamento delle posizioni di vantaggio competitivo già acquisite: non “anche noi”, dunque, ma “solo noi”. All’interno della città bisogna infine sapere produrre immagini che diano forma ad una identità collettiva: “visioni” del futuro della città che siano traguardi, obiettivi intorno ai quali aggregare consenso e volontà di cooperazione12. Per quanto riguarda il quarto punto, la spontanea resistenza al cambiamento opposta da parte delle strutture amministrative esistenti, purtroppo costituisce quasi regolarmente un grave ostacolo spesso sottovalutato. E’ quindi fondamentale prevedere un periodo di adattamento delle strutture amministrative esistenti alle esigenze del processo di pianificazione urbana e porre la massima attenzione per ottenerne la collaborazione. La creazione di una nuova agenzia centrale addetta alla pianificazione e al coordinamento delle attività degli altri organi municipali – creazione generalmente contestuale alla formulazione del piano e finalizzata alla sua esecuzione – non manca inoltre di sottoporre a gravi tensioni gli interessi politici, amministrativi e professionali dell’intero servizio pubblico locale. Di conseguenza, l’efficacia di questo nuovo organo non è garantita ex-ante, ma è piuttosto il risultato di un processo lungo e difficoltoso che dipende sia dalla capacità politica e tecnica della nuova agenzia di imporsi all’interno della struttura comunale, sia dalle scelte e dalle priorità dell’esecutivo municipale. L’ambiguità iniziale riguardo al ruolo rivestito da ogni organo comunale nell’esecuzione del piano può contribuire ad allungare la durata del processo di adattamento amministrativo, che spesso può protrarsi anche per un intero decennio: un arco di tempo all’interno del quale il contesto può mutare completamente rispetto ai presupposti iniziali del piano. Relativamente al quinto punto va evidenziato come il fattore tempo sia un fondamentale elemento strategico della pianificazione urbana. Per l’economia attuale il tempo è un fattore strategico di assoluta importanza rispetto ad altre risorse. Chi opera con organismi internazionali o con grandi imprese,

F. Corsico “Marketing Urbano, uno strumento per le città e per le imprese, una condizione per lo sviluppo immobiliare, una sfida per la pianificazione urbanistica” 1992

sa bene che una risposta sia pure “perfetta” ma arrivata un giorno dopo una scadenza indilazionabile, non serve a nulla. Analogamente “per una città-impresa è impensabile non considerare tra gli elementi strategici il fattore tempo, ivi incluso il tempo richiesto per la redazione e approvazione degli strumenti urbanistici da cui ci si attende il controllo e lo sviluppo urbano. Eppure, nel processo decisionale di gran parte delle amministrazioni locali, il fattore tempo è tradizionalmente sottovalutato. Si pensa ancora di poter produrre un «bel piano», senza mettere in conto il tempo necessario per la sua elaborazione. Il tempo, al contrario, deve diventare fattore di scelta e di orientamento stesso dell’attività urbanistica, perché il tempo è risorsa finita per i cittadini, ben più di come sia scarso il suolo per la città.”13 Per le città del nuovo millennio sono necessari piani da produrre e rendere operativi in tempi imprenditoriali, misurabili in mesi e non in anni. La pianificazione inoltre dovrà essere continua e in grado di monitorare la crescita urbana, adattando gli obiettivi del piano man mano che si chiariscono le opportunità di mercato e le richieste della popolazione che non possono essere prevedibili con largo anticipo. Con riferimento al sesto punto, va sottolineato come la definizione di precisi traguardi temporali e relativi obiettivi ed azioni di breve, medio e lungo periodo sia implicita nell’approccio strategico alla pianificazione, per sua natura pragmatico. Ma nell’approccio strategico è soprattutto cruciale una riflessione qualitativa sul lungo periodo perchè consente di affrontare con creatività e flessibilità l’incertezza associata al futuro. Con le parole di Carlo Donolo, è importante guardare lontano per «anticipare l’inatteso» [Donolo, 2001], per prendere in conto le possibili conseguenze di lungo periodo generate da decisioni e azioni a breve, anche quando queste non evidenzino impatti negativi. Ragionare sul futuro può diventare un’occasione importante per promuovere un esercizio argomentato ed “inclusivo” di immaginazione collettiva, volto a costruire scenari qualitativi alternativi, a individuare i grandi obiettivi e le principali linee di forza dell’azione di piano con essi coerenti valutandone ex ante gli esiti possibili. Ricorrendo al lessico della pianificazione strategica aziendale, di cui la pianificazione strategica in ambiente urbano è certamente tributaria, si potrebbe dire 13

G. Ave “Pianificazione urbanistica e marketing urbano strategico in Europa”

in estrema sintesi che il progetto sotteso all’esercizio di prospezione qualitativa sul futuro si configura – con le parole di Peter Senge – come un “deep learning cycle”: un nuovo modo di vedere il mondo, in cui i problemi non sono causati da eventi isolati, ma da interdipendenze sistemiche che occorre riconoscere per costruire una architettura organizzativa fondata su valori e idee guida condivisi [Sange, 1990]. L’analisi di posizionamento strategico si configura inoltre come un processo continuo: deve consolidarsi in un sistema di monitoraggio che consenta la valutazione continua degli effetti delle trasformazioni incrementali, nonché in strategie di ascolto delle aspettative e del grado di soddisfazione della collettività insediata e dei differenti gruppi di interesse (clienti, acquirenti, potenziali competitori e collaboratori) [Camagni, 1996]. La costruzione di un sistema informativo territorializzato, costantemente aggiornato ed accessibile costituisce pertanto uno strumento fondamentale per l’accompagnamento/valutazione/revisione del piano nel tempo, sulla base dei risultati conseguiti e dei nuovi problemi emergenti. L’idea di fondo che ha guidato le recenti esperienze nordamericane ed europee di benchmarking territoriale è che per realizzare un buon piano non sia sufficiente – anche se è certamente necessario – sviluppare la responsabilizzazione degli attori pubblici, la collaborazione con gruppi di interesse e il consenso dei cittadini; ma che occorra altresì disporre di un sistema di indicatori prestazionali capaci di evidenziare in qualsiasi momento in modo chiaro e comprensibile anche ai non addetti ai lavori, i risultati raggiunti e le difficoltà incontrate. Questi indicatori devono inoltre fondarsi su dati affidabili e regolarmente aggiornabili e, per quanto riguarda la definizione degli obiettivi di medio e lungo periodo, devono essere sottoposti alla verifica di esperti per garantire che siano ambiziosi ma al tempo stesso realistici. Relativamente, infine, al settimo punto va sottolineato come il rilancio di piani di area vasta si rende oggi più che mai necessario, data la dimensione assunta dai fenomeni di urbanizzazione dispersa e di segregazione e specializzazione insediativa, sia in ambito metropolitano che nei sistemi urbani policentrici. Oggi la pianificazione strategica vuole tornare ad operare alla “bonne echelle” sulla base di una riflessione critica riguardo agli eccessi di localismo prodotti da troppo decentramento amministrativo, soprattutto dove quest’ultimo è stato associato a politiche di flessibilizzazione e semplificazione urbanistica, avendo verificato l’incompatibilità del binomio localismo/sviluppo urbano sostenibile. 21

Spesso il decentramento a livello comunale delle competenze in materia di governo delle trasformazioni insediative, pur presentando il vantaggio di avvicinare gli attori ai cittadini, ha incoraggiato un comportamento scarsamente lungimirante da parte delle amministrazioni locali, incuranti degli effetti transboundary determinati dalle proprie decisioni insediative e delle esternalità negative scaricate sui comuni limitrofi. Nelle situazioni locali di eccellenza il decentramento ha altresì irrobustito politiche egoistiche mirate alla univoca attrazione di funzioni pregiate, attraverso pratiche di zonizzazione mirate alla esclusione di opportunità insediative per i gruppi sociali e le funzioni deboli a basso reddito, confinate in zone lontane dalle centralità urbane e dai poli occupazionali, sottovalutando le prospettive di crescente costo e scarsità delle risorse energetiche.

I CAPITOLO Curitiba oggi

I.A Premessa Curitiba è l’unica città brasiliana in cui i piani strategici non sono rimasti sulla carta ma sono passati alla fase di esecuzione e, rispettati dalle successive amministrazioni locali per oltre tre decenni, sono stati in grado di garantire uno sviluppo ordinato per una città di medie dimensioni (attualmente circa due milioni di abitanti). Il suo caso, scoperto recentemente, ha tuttavia acquisito fama a livello mondiale non tanto per essere pressoché l’unica esperienza brasiliana in cui la pianificazione urbana ha avuto un buon esito, quanto piuttosto per quelli che sono considerati i suoi fattori critici di successo. Curitiba è diventato infatti l’emblema di come realtà urbane immerse in contesti di sottosviluppo possano essere in grado di uscirne utilizzando soluzioni creative e a basso costo in un’ottica di sostenibilità dello sviluppo. Curitiba “città pianificata”, “città creativa”, “città sostenibile” ed infine Curitiba “città sociale” sono tutte immagini-sintesi ampiamente utilizzate per presentare il successo di questa realtà urbana. Il percorso di analisi deve necessariamente partire da qui, da ciò che ha contribuito a rendere famosa l’esperienza, ovvero le soluzioni creative utilizzate, prima di condurre alla domanda, nel secondo capitolo, se esse siano sufficienti a spiegare le ragioni del successo o sia invece necessaria un’analisi più approfondita condotta attraverso il metodo storico. L’obiettivo di questo primo capitolo è quindi essenzialmente descrittivo: si tratta di arrivare ad una conoscenza della città attuale, di ciò che la rende profondamente diversa da qualunque altra e delle logiche alla base del suo funzionamento. Il capitolo costituisce dunque una sorta di “visita guidata” alla città strutturata in tre momenti distinti. Nella prima sezione si “viaggerà verso Curitiba” attraverso una breve panoramica sulla realtà geografica, storico-demografica e socio-economica all’interno della quale la città si trova. E’ necessario chiarire fin da subito come il livello di aggregazione dei dati e degli indicatori selezionati in questo primo momento risponda strettamente alla necessità di illustrare il contesto locale e di comprenderne le 26

specificità e non consenta quindi di isolare le cause e gli effetti delle politiche urbane adottate. Una volta “giunti a Curitiba”, nella seconda parte del capitolo, verranno illustrate le politiche locali, a cominciare dall’approccio integrato fra uso del suolo, sistema viario e sistema dei trasporti pubblici, fino ad arrivare alle politiche più creative volte alla sostenibilità e all’innovazione. Nell’ultima sezione, infine, si “visiterà” la struttura amministrativa cercando di comprendere quale sia la complessa configurazione amministrativa di governo, quali i principali organi che la compongono e quali le logiche del modello di gestione.

I.B

Il contesto

La Repubblica Federale del Brasile, con 8,5 milioni di km2, copre circa la metà del Sud America, è il quinto paese del pianeta e l’undicesima economia14. La sua popolazione di 172 milioni di abitanti rappresenta quasi il 50% della popolazione dell’America Meridionale della quale produce oltre il 45% del PIL. Confina con 10 delle 12 nazioni del continente sudamericano ed è una repubblica federale composta da 26 stati più il distretto federale della capitale Brasilia, situata nel cuore del paese. Il Brasile è uno dei maggiori produttori mondiali di prodotti agricoli: caffè, canna da zucchero, agrumi, cacao, soia, cotone, mais, riso, manioca e fagioli. Nel paese si trovano anche le più estese foreste pluviali del pianeta che forniscono una vasta gamma di legnami pregiati. Lo Stato del Paraná, con una estensione di 200.000 km2, è situato nella zona meridionale del paese ed è uno degli stati brasiliani economicamente più floridi; ha una popolazione di 10 milioni di abitanti15 e confina a nord con gli stati di San Paolo e Mato Grosso do Sul e a sud con Santa Caterina, l’Argentina e il Paraguay. Il Paraná è oggi una regione prevalentemente agricola, le piantagioni principali sono di caffè, soya, mais e grano. I tre principali fiumi che attraversano lo stato, il Paraná, il Paraguay e l’Iguaçu, forniscono alla regione un’ampia disponibilità di energia idroelettrica. Il territorio è caratterizzato da grandi foreste e terreni collinari; il clima è temperato. La città di Curitiba, capitale del Paraná, è abitata da 1,6 milioni di abitanti e si trova a circa 400 Km a sud-ovest di San Paolo, a 90 km dalla costa atlantica e ad un’altezza media di 900 metri sul livello del mare. Il Comune si estende per circa 35 km sull’asse nord-sud e per 20 km su quello est-ovest, con un area totale pari a 430 km2. Le temperature sono comprese fra 22 °C in estate (settembre-aprile) e 15°C in inverno (maggio-agosto).

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Dipartimento di Stato Americano - 2004 Censo Demográfico 2000 - IBGE

Fig. 1: Brasile, Paranรก, Regione Metropolitana di Curitiba (RMC) e comune di Curitiba (area in rosso)

Dal punto di vista storico, la città di Curitiba nacque nel corso del 17° secolo e da allora continuò a svilupparsi grazie alla sua collocazione strategica fra i fiumi Atuba e Belem, lungo il percorso delle carovane dirette verso il sud del paese. Nel 1854 divenne la capitale dello stato del Paraná, proprio nel momento in cui arrivò la prima ondata di immigrazione, prevalentemente europea. Da allora fino agli anni quaranta la città ha goduto di una discreta prosperità economica grazie ad una serie di buone annate dei mercati del matè (una qualità di tè), del legname e del caffè. Successivamente Curitiba, soprattutto grazie alla sua collocazione centrale rispetto al sistema viario nazionale, ha assunto un ruolo chiave nella fornitura di servizi per le attività economiche che si sono sviluppate dopo la Seconda Guerra Mondiale. Negli ultimi decenni una rapida crescita economica e demografica ha trasformato la città in un importante polo industriale e commerciale oltre che in un centro di lavorazione di prodotti alimentari che vengono poi esportati in tutto il mondo dal vicino porto di Paranaguà. A partire dagli anni ’50 tutte le città brasiliane sono state caratterizzate da un rapido processo di crescita, principalmente dovuto alla migrazione dalle campagne a seguito della meccanizzazione dell’agricoltura. Curitiba negli anni ‘70 e ‘80 è cresciuta ad un tasso annuale medio del 5,35%, il più alto del paese, insieme a quello della sua Regione Metropolitana, del 5,78%.

Graf. 1: Tassi di crescita della popolazione urbana - Curitiba - 1853-2000

Fonte: IBGE-Censos Demográficos 1853 a 2000 (Características da População e dos Domicílios Resultados do Universo) e Contagem Populacional 1996.

Oggi il saggio di crescita della popolazione comunale si è posizionato all’1,8%, un livello non troppo dissimile dall’1,5% medio del Paraná. Ben diverso è invece il discorso relativo alla Regione Metropolitana di Curitiba che con l’attuale crescita annua del 3% rappresenta una grave minaccia allo sviluppo sostenibile ed ordinato della capitale. Graf. 2: Tasso di crescita delle Regioni Metropolitane brasiliane, 1940 - 1996

Fonte: IBGE-Censos Demográficos 1853 a 2000

I.B.1

Profilo economico e sociale

Il Paraná è situato geograficamente nel cuore del Mercosur (Mercato Comune del Cono Sud), mercato potenziale di 200 milioni di consumatori che riunisce Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay nella prima zona di libero scambio dell’America Meridionale. Questa collocazione privilegiata contribuisce a rendere la regione decisamente attraente dal punto di vista economico: nel raggio di 800 km – non molti in relazione alle dimensioni del paese – si trovano infatti i più importanti centri economici del Brasile, generatori di oltre l’80% del PIL nazionale. Con una popolazione di 10 milioni di abitanti (il 5,6% del paese), energia idroelettrica abbondante e a basso costo e infrastrutture al di sopra della media brasiliana, il Paraná produce un PIL di 65,9 mld US$ pari al 6% del paese. Il PIL pro-capite è di 5.707 US$, superiore alla media brasiliana pari a 5.327 US$16. Il tasso di crescita annuale del PIL nella Regione Metropolitana di Curitiba (RMC), oggi su valori compresi fra il 3% e il 4%, conferma un processo di accelerazione nello sviluppo economico della regione. L’attività industriale è una delle più dinamiche del paese e rappresenta il motore principale della crescita economica.

Negli ultimi anni, l’insediamento di stabilimenti Volvo, Chrysler, Audi

e Renault all’interno della RMC con investimenti complessivi pari a 4,2 mld US$, ha modificato la struttura produttiva della regione, facendone il secondo polo automobilistico brasiliano. Oggi sono presenti quattro aziende produttrici di motori, sei linee complete di assemblaggio vetture e oltre 50 sub-fornitori che impiegano un totale di 17.500 posti di lavoro17, con una capacità produttiva di 380.000 veicoli all’anno. Le altre pincipali attività presenti nella RMC sono il turismo, la ristorazione, l’industria chimica, quella editoriale, la produzione di mobili, di ceramiche, i servizi ospedalieri e le aziende di software.

16 17

2000 IBGE, IPARDES, CIC CIC (Companhia de Desenvolvimento de Curitiba) - 2004

Nel comune di Curitiba il reddito generato per settore è ripartito quasi equamente fra industria, servizi e commercio, ma la ripartizione dei posti di lavoro è fortemente squilibrata, con il 40% ai servizi, il 26% alla Pubblica Amministrazione, il 16% al commercio e solo il 12% all’industria. Graf. 3: Composizione settoriale dell’attività economica - Curitiba

Fonte: MTE RAIS / IPPUC- 2000

La transizione dalle attività agricole a quelle industriali ha poi accelerato a partire dal 1973 con la creazione della Città Industriale di Curitiba (CIC), collocata all’interno dei confini urbani in un’area di 40 km2 nella fascia ovest della città. Creata con l’obiettivo di limitare la diffusione incontrollata di attività industriali pesanti o pericolose concentrando le nuove imprese industriali in un’area specifica del comune, oggi la CIC costituisce il maggior polo industriale urbano del Paraná e con 313 imprese industriali, 226 aziende di servizi e 132 aziende commerciali, 200.000 posti di lavoro diretti ed indiretti (oltre 1/3 dell’occupazione totale in città18) produce il 66% delle esportazioni di Curitiba e l’8% di quelle dello Stato del Paraná. Nel 1995 all’interno della CIC è stato creato un polo di sviluppo per le imprese ad alta tecnologia: il “Parco Software” dove oggi sono già istallati il Centro di Integrazione di Tecnologia del Software (CITS), la Associazione delle Imprese Brasiliane di Software e di Servizi di Informatica (ASSESPRO) oltre all’Incubatore Internazionale Imprese di Software. Attualmente la composizione del settore industriale urbano riflette le grandi trasformazioni avvenute nella regione metropolitana negli ultimi venti anni (Tab. 1): la produzione di beni di consumo ha perso rilevanza per lasciare progressivamente spazio ai beni durevoli, i quali sono passati dal 30% del 1980 al 59% attuale. Nel 18

CIC (Companhia de Desenvolvimento de Curitiba) - 2001

2000 le imprese del settore meccanico-automobilistico insieme a quelle operanti nel campo dell’elettronica e delle telecomunicazioni hanno realizzato oltre il 50% della produzione industriale urbana. Tab. 1: Evoluzione del settore industriale di Curitiba, 1980 - 2000 ANNI Attività 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Trasporti 5% 15% 20% 23% 19% 19% 17% 20% 20% Elettronica e comunicazioni 10% 16% 13% 21% 17% 24% 15% 16% 19% Meccanica 14% 18% 17% 15% 17% 17% 17% 18% 12% Bibite 4% 3% 5% 8% 7% 6% 5% 6% 6% Legno 17% 11% 5% 5% 6% 5% 5% 5% 6% Prodotti alimentari 8% 6% 6% 5% 6% 5% 6% 6% 5% Altri 41% 32% 32% 24% 28% 25% 36% 29% 31% TOTALE 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% FONTE: CIC S.A.– 2000

Nel corso degli ultimi vent’anni, la composizione del commercio in città è cambiata: è cresciuto il segmento dei prodotti chimico-farmaceutici e quello dei prodotti alimentari e dei tabacchi. Ciononostante il settore auto rappresenta ancora oggi una delle attività più rilevanti, a conferma del rapido processo di motorizzazione iniziato negli ultimi decenni che tuttora investe la città di Curitiba19 in misura maggiore rispetto alle altre grandi metropoli brasiliane. Nel 2002, infatti, Curitiba possiede un rapporto automobili/abitanti pari a 0,46 – il più alto del Brasile. All’interno della RMC, le esportazioni, principalmente di apparecchi elettronici, prodotti automobilistici e in legno, provengono quasi esclusivamente dai comuni di Curitiba e di Sao José dos Pinhais - sede degli stabilimenti automobilistici di Renault, Nissan, Volksvagen e Audi - che complessivamente coprono l’80% del commercio estero dell’intera regione metropolitana20. I servizi prodotti all’interno della città sono prevalentemente rivolti alle attività di produzione; seguono i servizi sociali, principalmente in campo medico, e le attività finanziarie.

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IPPUC – 2002 CIC - 2001

La Tab. 2 mostra come il PIL pro-capite in città sia oggi quasi doppio rispetto a quello disponibile mediamente ad un cittadino dello stato del Paraná: questo dato sottolinea l’alta concentrazione della ricchezza all’interno dei confini municipali. Tab. 2: PIL pro capite in Curitiba, Paraná e Brasile 1995 - 2000 2000 PIL pro capite (US$) 1995 10.275 Curitiba 6.686 5.707 Paraná 4.307 5.327 Brasile 4.160 Fonte: 2000 IBGE, IPARDES, CIC S.A.

Nel 2000 l’indice di Gini, indicatore della disuguaglianza sociale e della concentrazione della ricchezza, è stato pari al 59%21 a Curitiba e al 55%22 nella RMC, valori non troppo dissimili dall’elevato 60,7% brasiliano. Infatti, nonostante a Curitiba la popolazione occupata con reddito superiore a due salari minimi23 sia il 71,4%, ancora una famiglia su dieci si trova al di sotto della soglia di povertà estrema (Graf. 4). Benchè una marcata stratificazione sociale sia una caratteristica tipica del contesto brasiliano, questa, nel caso di Curitiba, è stata aggravata dalla grande promozione della città sui principali mass-media nazionali come città dall’elevata qualità di vita, promozione che ha contribuito ad attrarre larghe fasce della popolazione circostante meno abbiente. In questo senso la disuguaglianza intramunicipale è stata una diretta conseguenza di quella inter-municipale.

Graf. 4: distribuzione del reddito famigliare - Curitiba - 200224

Fonte: IBGE/IPPUC - 2002 21

PNUD (Progetto Nazioni Unite per lo Sviluppo) - 2000 IBGE-Atlante dello Sviluppo Umano in Brasile 23 attualmente un salario minimo ammonta a 230 R$ pari a circa 80US$ 24 convenzionalmente le 5 fasce di reddito sono così suddivise: (classe A > 15 salari minimi) ; (15 S.M. < classe B < 10 S.M.) ; (3 S.M. < classe C < 5 S.M.) ; (1 S.M.< classe D < 3 S.M.) ; (classe E < 1 S.M.) 22

L’inflazione rappresenta uno dei fattori più critici dell’economia delle città brasiliane che per anni hanno visto crescere i prezzi ad un ritmo che nel 1987 aveva superato il 2400% annuo25. La Tab. 3 indica l’andamento dell’indice dei prezzi al consumo (IPC) nella RMC fra il 1999 e il 2001 e mostra come l’inflazione si assesti su livelli simili a quelli della media brasiliana. Tab. 3: Indice dei Prezzi al Consumatore - RMC Curitiba, Rio de Janeiro e Brasile - 1999-2001 ! IPC Regione 1999 2000 2001 Curitiba 9,52% 6,23% 5,90% Rio de Janeiro 9,77% 6,52% 7,70% Brasile 8,50% 6,01% 7,48% Fonte: IPC-IPARDES

L’ultima rilevazione disponibile relativa alla disoccupazione mostra un tasso nella regione metropolitana pari al 10,2% che fa di Curitiba, insieme a Porto Alegre, la seconda regione metropolitana con minor disoccupazione del Brasile. Tab. 4: Tassi di disoccupazione nelle maggiori regioni metropolitane brasiliane, giugno 2003 Regione Tasso di Ranking Metropolitana Disoccupazione 1ª Rio de Janeiro 9,8% 2ª Curitiba 10,2% 3ª Porto Alegre 10,2% 4ª Belo Horizonte 12,1% 5ª Recife 14,9% 6ª São Paulo 14,5% 7ª Salvador 17,9% Fonte: IBGE/IPARDES PME – 2003

Altri indicatori significativi sono l’Indice di Sviluppo Umano Metropolitano (IDH-M) e l’Indice delle Condizioni di Vita (ICV) rappresentati nella loro evoluzione nelle tabelle 513 e 626. Dai valori riscontrati emerge un profilo urbano caratterizzato da un elevato tasso di sviluppo, più simile a realtà appartenenti al cosiddetto primo mondo che al contesto brasiliano circostante.

Fonte: IBGE i valori sono compresi fra 0 e 1: quanto più prossimi a 1, tanto più elevato il grado di sviluppo e di qualità della vita. Indici inferiori a 0,500 sono considerati di basso sviluppo, fra 0,501 e 0,800 di medio sviluppo, al di sopra di 0,801 di alto sviluppo. 26

Tab. 5: IDH-M2 - Indice di Sviluppo Umano Metropolitano27: 1970 - 2000 IDH-M Regione 1970 1980 1991 2000 Curitiba 0,713 0,760 0,799 0,856 Paraná 0,440 0,700 0,760 0,786 Brasile 0,462 0,685 0,742 0,764 Fonte: PNUD – Progetto Nazioni Unite per lo Sviluppo

Tab. 6: ICV3 - Indice delle Condizioni di Vita 28: 1970 - 2000 ICV Regione 1970 1980 1991 Curitiba 0,708 0,771 0,835 Paraná 0,520 0,675 0,753 Brasile 0,532 0,655 0,723

2000 0,808 -

Fonte: PNUD – Progetto Nazioni Unite per lo Sviluppo

l’IDH-M è un indicatore ONU che sintetizza tre caratteristiche rilevanti dei processi di sviluppo umano: speranza di vita, istruzione e PIL pro-capite 28 l’ICV è un indicatore ONU risultato della combinazione di 20 indicatori primari aggregati su cinque dimensioni: reddito, educazione, infanzia, abitazione, speranza di vita.

I.C

Le soluzioni urbane

Le soluzioni urbane creative sviluppate a Curitiba possono ricondursi a tre distinte grandi fasi della politica locale. A metà degli anni sessanta, il principio rivoluzionario dal quale ha avuto inizio l’innovativa pianificazione strategica della città, è stato l’adozione di un modello di sviluppo in grado di integrare sinergicamente la legislazione sull’uso del suolo con il sistema viario e il sistema di trasporto pubblico lungo cinque nuovi assi strutturali. L’intero sistema di trasporto pubblico urbano è stato contestualmente riorganizzato e progressivamente integrato con l’area metropolitana circostante, completando la fase della grande trasformazione fisica della città. Durante gli anni ottanta le prime forme di politiche sociali, ambientali e di supporto allo sviluppo economico hanno iniziato a manifestarsi in maniera spontanea e sotto forma di progetti isolati che nei primi anni novanta sono stati poi rielaborati ed unificati alla luce dell’emergente concetto di sostenibilità. Con l’inizio del nuovo millennio si è avviata, infine, una nuova fase in cui l’attenzione si è rivolta verso l’ammodernamento e l’informatizzazione della struttura amministrativa del comune. Nel prosieguo si approfondiranno queste tre grandi famiglie di politiche rispettando l’ordine storico con cui si sono manifestate.

I.C.1

Sviluppo lineare e politiche della mobilitĂ

Al fine di garantire una crescita ordinata, fin dal piano regolatore del 1966 la cittĂ ha scelto un modello lineare, contrapposto a quello radiale adottato fino ad allora. Gli assi strutturali, antiche vie di collegamento fra la cittĂ e le aree rurali circostanti, a partire da quel momento sono state oggetto di pesanti investimenti infrastrutturali. Fig. 2: Crescita lineare e assi strutturali

Lo scheletro della struttura urbana (Fig. 2) Ă¨ infatti costituito da cinque assi lungo ciascuno dei quali sono state implementate le politiche di uso del suolo, quelle del sistema viario e quelle inerenti allo sviluppo dei trasporti pubblici secondo un originale modello di sviluppo intergrato (Fig. 3). Fig. 3: Il modello di sviluppo integrato

La legislazione sull’uso del suolo lungo i cinque assi stabilisce limiti costruttivi verticali decrescenti mano a mano che lateralmente ci si allontana dagli stessi (Fig. 4). Questo consente di promuovere una densità abitativa adeguata alla disponibilità dei trasporti pubblici e così di minimizzare gli spostamenti intra-urbani. Per raggiungere il livello desiderato di densità abitativa, lungo gli assi sono stati contestualmente potenziati i trasporti di massa, utilizzati in questo caso come induttori della crescita, e sono stati creati strumenti legislativi ad hoc, come il “Solo Criado”. Fig. 4: Uso del suolo e assi strutturali

Il sistema viario lungo i cinque assi è caratterizzato da una configurazione particolare, il cosiddetto “sistema trinario”, formato da tre vie parallele, ciascuna contraddistinta da una funzione specifica. La via principale accoglie due corsie centrali ad uso esclusivo dei mezzi di trasporto di massa e due laterali per il traffico automobilistico lento nei 2 sensi di marcia (frecce rosse Fig. 5). Le due vie esterne sono invece a senso unico di marcia e per questo destinate al traffico automobilistico lento (frecce blu e verde Fig. 5).

Fig. 5: Il sistema trinario

I trasporti pubblici lungo i cinque assi, oltre a godere di corsie di marcia esclusive, sono caratterizzati da una linea di autobus “espressa” servita da una flotta di veicoli bi-articolati appositamente progettati e realizzati dalla Volvo nella Città Industriale di Curitiba (CIC). Sono autobus ad alta capienza in grado di trasportare fino a 270 persone e che nelle fasce orarie di punta viaggiano con una frequenza di 50 secondi. Per facilitare le operazioni di imbarco e sbarco dei passeggeri e massimizzare l’efficienza del sistema, sono state progettate anche delle apposite stazioni chiamate “stazioni tubo” (Fig. 6): strutture in acciaio e vetro, a forma di tubo, sopraelevate rispetto al suolo per essere allo stesso livello dei bus, dotate di pedana per consentire l’uso anche ad utenti portatori di handicap, dove il pagamento è effettuato prima dell’imbarco. In città le stazioni di questo tipo sono 347 delle quali 164 sono concentrate lungo gli assi strutturali. Il sistema adottato a Curitiba, caratterizzato da veicoli ad alta capacità operanti ad elevata frequenza su corsie esclusive, con imbarco e sbarco a livello e pagamento anticipato, fornisce performance che si avvicinano a quelle di un metrò, pur essendo stato realizzato con un investimento iniziale 30 volte minore rispetto ad una soluzione sotterranea (Tab. 7). Tab. 7: Investimento iniziale per km (veicoli inclusi) Tecnologia Investimento "Sistema Curitiba" 3 mln US$ Tram 8-12 mln US$ Metropolitana 50-100 mln US$

Fig. 6: Stazione tubo

Per quanto riguarda il sistema di trasporto pubblico della città di Curitiba, spesso indicato come modello di eccellenza a livello mondiale, occorre sottolineare la presenza di diverse caratteristiche originali. I principi che ne hanno guidato l’evoluzione sono essenzialmente: •

la priorità dei trasporti collettivi su quelli individuali

•

la scelta dell’autobus come modalità di erogazione del servizio Curitiba, benché presenti uno dei tassi di motorizzazione più elevati di tutto il

Brasile, nel corso degli ultimi decenni ha sofferto di problemi di traffico minori rispetto alle altre città brasiliane. Nel 1974, quando fu inaugurato l’attuale sistema di trasporto collettivo, il governo della città scelse coscientemente di continuare a sviluppare un sistema che si basasse esclusivamente su autobus. Questa tecnologia costituiva un approccio al trasporto di massa più accessibile ad un centro urbano di media grandezza del Terzo Mondo, rispetto a quelle caratterizzate da una più elevata intensità di capitale. Oggi la città è dotata di una Rete di Trasporto Integrata (RIT) che consente all’utente di spostarsi da un punto all’altro della maglia urbana servendosi di più di una linea di autobus pagando un solo biglietto. La modalità con cui è costruita la tariffa permette di sussidiare gli spostamenti più lunghi per mezzo di quelli più brevi.

Fig. 7: Rete Urbana Integrata (RIT) di trasporto pubblico

La RIT (Fig. 7) è un sistema tronco-alimentato costituito da differenti linee facilmente riconoscibili da parte dell’utente per mezzo del colore e della tipologia dei veicoli utilizzati. Le linee della RIT si suddividono in: •

alimentatrici (che collegano i “terminali di integrazione” ai quartieri della regione o ai comuni limitrofi, con veicoli di tipo tradizionale – capienza di 80 passeggeri – di colore arancione)

•

espresse (che operano lungo gli assi strutturali e nella tratta “Circular Sul” con veicoli bi-articolati – 270 passeggeri – di colore rosso). In particolare le linee espresse viaggiano su corsie riservate e fanno uso delle “stazioni tubo” per consentire l’imbarco/sbarco a livello e il pagamento anticipato della tariffa

•

circolari (che svolgono il collegamento fra le diverse regioni senza passare per il centro con autobus articolati – capienza di 160 passeggeri – di colore verde)

•

dirette (che operano con una velocità media maggiore, su strade alternative e fermandosi solo in numero limitato di stazioni tubo – circa ogni 3 km). In particolare le linee dirette sono servite da veicoli di dimensione tradizionale (capienza 80 passeggeri) e di colore argento. La RIT è integrata per mezzo di:

•

Terminali di Integrazione I terminali sono piazze chiuse al traffico privato e ai pedoni, riservate al trasferimento dei passeggeri fra linee alimentatrici, espresse, circolari e dirette. All’interno di queste strutture sono presenti edicole, telefoni pubblici, uffici delle poste e piccole attività commerciali.

•

Stazioni Tubo Le Stazioni Tubo costituiscono le fermate delle linee espresse e dirette. Strutture cilindriche di vetro sopraelevate, adiacenti alle corsie di transito e accessibili anche ai disabili. Durante la fermata si aprono le doppie porte (sia quella della pensilina che quella dell’autobus) e si entra senza fare gradini. Imbarco e sbarco dei passeggeri avvengono rispettivamente alle due estremità della stazione-tubo, e l’operazione richiede una trentina di secondi. Un sistema dotato di queste stazioni è in grado di triplicare il numero orario di passeggeri trasportati rispetto ad una linea operante con bus tradizionali e imbarco dal marciapiede. Queste strutture eliminano anche la necessità di 43

tornelli e operatori presenti sul veicolo per riscuotere il pagamento dei biglietti (come generalmente avviene nel resto del Sud America), liberando così spazio a bordo per ulteriori passeggeri. Il sistema di trasporto pubblico è completato anche da linee che non fanno parte della rete integrata e che operano quindi con tariffe differenti: •

linea convenzionale (che collega quartieri periferici e comuni limitrofi con il centro di Curitiba, utilizzando autobus di dimensione tradizionale e di colore arancione)

•

linea turismo (che collega i punti di attrazione turistica con i parchi cittadini utilizzando autobus speciali)

•

linea circolare centro (che opera su tratte che circondano l’area centrale della città utilizzando micro-autobus)

•

linea scolastica speciale (che è destinata al trasporto di studenti portatori di handicap verso scuole speciali). In particolare, la linea scolastica speciale utilizza veicoli tradizionali di colore arancione e azzurro modificati per ospitare passeggeri su sedie a rotelle e sosta su terminali di imbarco specifici.

•

Interospedaliera (che collega i principali ospedali e i laboratori medici collocati in un raggio di 5 Km dal centro della città) Il sistema nell’ultimo decennio si è sviluppato costantemente verso una

crescente integrazione con la regione metropolitana circostante. Oggi 84 linee metropolitane e 22 stazioni tubo consentono agli abitanti dei comuni limitrofi di recarsi in città pagando una tariffa uguale a quella delle tratte urbane. Nel 2002 il sistema complessivo (rete metropolitana integrata e non) ha trasportato giornalmente 2.005.000 passeggeri, dei quali 1.055.000 paganti, ed è costituito da 393 linee, 69 Km di corsie riservate, 347 stazioni tubo, 29 terminali di integrazione e una flotta media nei giorni feriali di 1880 veicoli operativi che complessivamente coprono in 24 ore 478.000 Km.29 Dal punto di vista organizzativo il sistema dei trasporti pubblici di Curitiba è pianificato e gestito dall’URBS (Compagnia Urbanizzazione di Curitiba), una società 29

URBS - 2002

a capitale misto a quasi completa partecipazione del comune (99%). Le sue principali competenze riguardano: •

la determinazione delle tariffe

•

la pianificazione degli orari e frequenze delle linee

•

lo sviluppo di nuove linee

•

la determinazione della flotta necessaria

•

il controllo del sistema

•

la formazione degli autisti e dei controllori L’URBS è inoltre responsabile della gestione del Curitiba Taxi System,

dell’amministrazione dei terminali degli autobus comunali e statali, della pianificazione e gestione del traffico urbano e dell’amministrazione, manutenzione e commercializzazione degli spazi pubblici Il sistema di trasporto pubblico è operato da 10 aziende private nell’area urbana e da 16 in quella metropolitana che ricevono licenze per tratte specifiche e sottostanno alle direttive stabilite congiuntamente dall’URBS e dall’IPPUC (Istituto di Ricerca e Pianificazione Urbana di Curitiba). Gli incassi raccolti giornalmente da ogni bus vengono depositati in una apposita “camera di compensazione” costituita da un conto corrente bancario gestito dall’URBS. Le aziende ricevono la propria remunerazione dopo dieci giorni in base al numero di chilometri percorsi. I principali vantaggi di una remunerazione per chilometro rispetto ad una basata sul numero di passeggeri trasportati derivano da una minore competizione fra le aziende del sistema che comporta minori incentivi a tagli sulla qualità del servizio e a porre in atto comportamenti opportunistici. Prima dell’82, infatti, quando era ancora in vigore la remunerazione per passeggero, la tendenza da parte delle aziende del sistema era quella di operare ad una frequenza minore rispetto a quella pianificata dall’URBS al fine di raccogliere un maggior numero di passeggeri minimizzando i costi operativi. Inoltre il grado di conflittualità fra aziende e prefettura nel momento dell’assegnazione delle tratte era molto alto, dato che le linee centrali dotate di un tasso IPK (Indice Passeggero per Kilometro) più elevato, erano caratterizzate da un margine operativo superiore rispetto a quelle periferiche.

Per consentire il funzionamento di un sistema con remunerazione per chilometro percorso, lâ&#x20AC;&#x2122;URBS controlla giornalmente sia il numero di passeggeri, basandosi sulla lettura dei contatori sigillati dei tornelli (sulle stazioni tubo e sugli autobus), sia il numero di chilometri effettivamente coperti dalle aziende private registrati da tachimetri installati sui veicoli e con verifiche dirette di controllori pubblici sugli autobus e nei garage delle aziende operatrici. Il sistema nella sua gestione operativa Ă¨ stato finora in grado di autofinanziarsi senza far ricorso a sussidi pubblici e sarĂ oggetto di unâ&#x20AC;&#x2122;analisi piĂš dettagliata nel terzo capitolo.

I.C.2

Politiche volte alla sostenibilità

In questa sezione verranno presentate le politiche volte alla sostenibilità della città di Curitiba, a loro volta costituite da politiche di incentivo allo sviluppo economico, politiche ambientali e politiche sociali.

Programmi di incentivo allo sviluppo economico Per promuovere lo sviluppo economico, la città è stata idealmente suddivisa in due macro-regioni caratterizzate da punti di forza e opportunità differenti. Per ognuna di esse è stato sviluppato un programma specifico in grado di aumentarne le potenzialità: rivolto all’area meridionale troviamo il programma Linhao do Emprego, per quella settentrionale il programma Linhao do Turismo.

Linhao do Emprego La città di Curitiba si trova su un altopiano in discesa lungo l’asse nord-sud. Per questo motivo la zona meridionale, situata a valle, ha storicamente sofferto di frequenti inondazioni che ne hanno comportato il deprezzamento dei terreni e il conseguente addensamento di fasce sociali meno abbienti. Tutt’oggi le aree all’interno dei confini municipali socialmente più problematiche e economicamente sottosviluppate sono le regioni Cajuru, Pinherinho, e Bairro Novo, rispettivamente a est, sud-est e sud. L’occasione per intraprendere un’attività di sviluppo e riqualificazione della zona si è presentata nel 1997 con la necessità di rispettare le norme federali in materia di emissioni elettromagnetiche.

La regione meridionale era infatti attraversata da

una linea elettrica ad alta tensione che si sviluppava in forma semicircolare, al di sotto della quale si erano indiscriminatamente concentrati insediamenti abitativi irregolari. Si è ritenuto che un approccio repressivo, che si limitasse soltanto a smobilitare le occupazioni illegali non avrebbe risolto il problema, semplicemente rimandando nel tempo il momento di una nuova invasione. È stato sviluppato quindi un progetto chiamato “Linhão do Emprego” che aveva come obiettivi principali il potenziamento delle locali condizioni infrastrutturali, la creazione di nuovi posti di lavoro e il miglioramento della qualità di vita nella regione. 47

Sul piano operativo si è innanzitutto proceduto ad una completa ristrutturazione del sistema viario locale per mezzo di una nuova arteria stradale lunga 34 km in corrispondenza dei tralicci dell’alta tensione. A questa è stata associata una linea di trasporto pubblico (Circular Sul) basata su tecnologia bi-articolata, stazioni tubo e terminali di integrazione, secondo il modello utilizzato lungo gli assi strutturali. Fig. 8: Progetto Linhao do Emprego

In quest’occasione sono anche state edificate: •

1 strada della Cittadinanza

•

3 ambulatori comunali

•

1 ambulatorio per prestazioni mediche specialistiche

•

2 scuole

•

1 asilo

•

2 aree polisportive coperte

•

1 centro di design

•

6 scuole professionali (“Liceus de Oficios”)

•

8 insediamenti abitativo-commerciali (“Vila de Oficios”) Lungo il Linhao do Emprego sono stati quindi costruiti 11 incubatori

imprenditoriali. Queste sono strutture di appoggio alla micro e piccola impresa costituite da capannoni in grado di ospitare complessivamente 98 piccole attività fornendo lo spazio fisico per la produzione e una sala riunioni in comune. Le imprese, dopo la presentazione e l’accettazione di un business plan semplificato, possono istallarvisi e rimanervi per un periodo massimo di due anni, durante il quale si confida che crescano in misura tale da potersi sostenere autonomamente. 48

Il progetto è completato da corsi gratuiti di orientamento e avviamento imprenditoriale, accesso al credito facilitato (in collaborazione con la Banca Sociale), consulenza legale e amministrativa nelle procedure burocratiche necessarie per l’avvio di una nuova impresa30 e addirittura sviluppo del logo e dell’immagine aziendale per opera del Centro di Design. Partecipando al programma è possibile anche avere accesso a canali di vendita privilegiati all’interno delle Strade della Cittadinanza e nelle fiere municipali. Fig. 9: Mappa del progetto Linhao do Emprego e foto di alcuni incubatori imprenditoriali

Sviluppato in collaborazione con il BNDES (Banca Nazionale per lo Sviluppo), il progetto ha comportato un investimento iniziale pari a R$ 100 mln (circa US$ 35 mln) e rappresenta il più grande intervento urbano di Curitiba dalla creazione della CIC (Città Industriale di Curitiba) nel 1973. Il Linhao do Emprego, coprendo il 15% della superficie del comune e coinvolgendo il 25% della popolazione urbana, è il primo programma multisettoriale integrato del paese capace di associare opere di

in Brasile sono necessari mediamente 152 giorni per aprire una società, mentre il processo per chiuderla– il secondo per lunghezza in tutto il mondo – può durare fino a 10 anni Veja n.4 2004

infrastruttura, costruzioni civili e iniziative finalizzate alla generazione di nuovi posti di lavoro.

Linhao do Turismo Lo sviluppo turistico è una delle strategie più rapide ed efficaci per la crescita economica e la generazione di posti di lavoro. Curitiba, grazie ai suoi programmi ecologici e ai suoi 30 parchi urbani, è stata in grado di crearsi negli ultimi anni una fama mondiale nel campo della tutela ambientale e oggi si sta consolidando come il principale polo turistico del Paranà con più di 1.400.000 turisti nel 200131. Il progetto Linhao do Turismo, pensato per completare idealmente il Linhao do Emprego circondando il centro della città con un anello di sviluppo, si propone di consolidare un asse di turismo ambientale che possa risultare di interesse sia per i turisti dall’esterno che per i cittadini curitibani, tentando di armonizzare la tutela dell’ambiente naturale con le potenzialità di una crescita turistica, economica e culturale. L’area di intervento è stata suddivisa in quattro aree tematiche (una ambientale, una etnica, una tecnologica e una gastronomica) in ciascuna delle quali è previsto lo sviluppo delle infrastrutture esistenti, il collegamento intra ed interregionale mediante una linea di trasporto specifica (Linea Verde) nonché programmi di stimolo all’attività economica, alla crescita delle competenze imprenditoriali e di incentivo alla realizzazione di eventi culturali. Il progetto prevede anche l’integrazione con la regione metropolitana circostante combinando itinerari enogastronomici, etnico-regionali e storico-naturali con attività di ecoturismo come alpinismo, trekking e rafting.

ParanàTurismo - 2001

Fig. 10: Mappa del progetto Linhao do Turismo

Il programma Linhao do Turismo è tuttora nella fase di pianificazione, in attesa dell’apertura dei canali di credito di BID, BNDES e PRODETUR (Programma Federale Sviluppo del Turismo). Oltre ai programmi sopra elencati, è stato sviluppato un ulteriore programma per soddisfare congiuntamente le esigenze abitative e quelle lavorative delle fasce sociali a minor reddito. Il programma “Vila de Oficios” ha realizzato insediamenti in grado di riunire una serie di attività commerciali e artigianali diversificate all’interno di costruzioni che, seguendo il principio delle antiche case rurali, ospitano un’abitazione al piano superiore e un negozio al piano terra. In questo modo si è cercato di fornire servizi di prima necessità alle comunità locali offrendo al contempo agli abitanti una dimora sana e un ruolo all’interno del quartiere. Realizzato dal governo municipale in collaborazione con la FAS (Fondazione Azione Sociale) e la COHAB (Compagnia Abitazioni Popolari), il programma si appoggia al “Liceus de Oficios”, l’insieme delle iniziative finalizzate alla formazione e alla crescita professionale dei cittadini a partire dai 16 anni. Da diversi anni è attiva anche la “Linha do Oficios”, un programma che offre corsi di formazione in orari serali e nei weekend tenuti su autobus che hanno terminato la loro vita utile come mezzi di trasporto. Al momento sono offerti 26 corsi, tra i quali quelli per falegnami, artigiani, elettricisti, parrucchieri, imbianchini, informatici e contabili.

Politica ambientale Le politiche volte alla sostenibilità, oltre a promuovere lo sviluppo economico hanno anche ripensato attentamente la relazione fra la città e l’ambiente naturale. Curitiba prima di essere battezzata “Capitale Sociale” era infatti conosciuta durante gli anni novanta come la capitale ecologica del Brasile grazie agli innovativi programmi adottati nel campo della gestione ambientale. La città continua tuttora a realizzare iniziative e progetti originali coniugando le esigenze dello sviluppo urbano con quelle della conservazione ambientale. In questo campo le attività si articolano essenzialmente in tre direzioni: •

protezione delle aree verdi

•

gestione dei residui solidi urbani

•

programmi di educazione ambientale

Per comprendere il tipo di approccio integrato e multidisciplinare con cui vengono affrontati i problemi urbani a Curitiba può essere emblematica la soluzione scelta per porre freno alle frequenti esondazioni di cui soffriva la città negli anni sessanta e settanta. Curitiba, infatti, sorge in mezzo a due grandi fiumi ed è attraversata da numerosi altri torrenti più piccoli. Per oltre due secoli la popolazione e i corsi d’acqua hanno vissuto in perfetta armonia, ma a partire dagli anni sessanta, come conseguenza della migrazione dalle campagne, proprio in prossimità dei corsi d’acqua cominciarono a sorgere delle bidonville. Gli ostacoli così frapposti al drenaggio naturale congiuntamente alla canalizzazione sotterranea realizzata in quegli anni, dei principali torrenti che attraversavano la città, hanno contribuito a causare frequenti inondazioni che spesso raggiungevano il centro di Curitiba. Con la nuova amministrazione municipale degli anni settanta si decise di procedere con una strategia differente rispetto al passato, smettendo di combattere le esondazioni e cominciando a considerare l’elemento idrico come una risorsa da valorizzare. Sono state così varate norme molto rigide per la protezione delle aree ripariali, che ne hanno trasformato la funzione da argini di contenimento a parchi lineari, e grazie a canali di drenaggio e piccole dighe sono stati creati specchi d’acqua, ciascuno 52

al centro di un nuovo parco.

Da allora, la conseguenza delle precipitazioni eccessive

è soltanto l’innalzamento del livello dei laghi artificiali di un metro al di sopra della media. In questo modo si è riusciti a porre freno al problema delle esondazioni, con costi largamente inferiori a quelli dei tradizionali metodi di controllo dei corsi fluviali, nel contempo fornendo alla popolazione nuove aree per il tempo libero e lo sport e garantendo la preservazione del delicato ecosistema delle aree adiacenti ai bacini idrici. All’interno di Curitiba sono oggi presenti 16 parchi che forniscono alla città un rapporto di 54 mq di verde per abitante, uno dei più alti del paese. Fig. 11: Parco Barigui e Parco Tanguà

La legislazione32 sull’uso del suolo e quella rivolta alla preservazione ambientale prevedono inoltre che •

solo il 50% delle aree residenziali possa essere edificabile e la parte restante non possa essere pavimentata in maniera impermeabile, così da preservare la naturale capacità di assorbimento del suolo

•

oltre il 50% del network viario urbano debba essere oggetto di programmi di piantumazione (oggi ci sono più di 200.000 alberi lungo i 1.000 km di arterie stradali)

•

tutti gli alberi esistenti nei confini urbani debbano essere registrati in un catasto elettronico e individualmente protetti dalla legge. E’ infatti necessaria

“Environmental Innovation and Management in Curitiba, Brazil” – Jonas Rabinovitch, Josef Leitmann, 1993 UNDP/UNCHS (Habitat)/World Bank

una autorizzazione municipale specifica per tagliare qualunque albero, anche quelli presenti all’interno di terreni di proprietà. In ogni caso, per ogni albero tagliato è necessario ripiantarne due. La rigida legislazione di preservazione degli spazi verdi è compensata da un articolato sistema di incentivi. Innanzitutto è possibile ottenere una riduzione dell’IPTU (Imposta Proprietà Terreni Urbani) proporzionale alla presenza di aree verdi all’interno della proprietà privata. Inoltre, il proprietario dispone di tre possibilità differenti nel caso in cui il verde ricopra una porzione rilevante del proprio terreno:

•

la Segreteria Municipale all’Ambiente stabilisce quale sia l’area a minor interesse ambientale e vi consente l’edificabilità in misura del 30% della superficie totale. In questo caso è possibile ottenere una esenzione totale sull’IPTU.

•

In cambio di un uso minore del totale dell’area edificabile è possibile recuperare verticalmente la superficie non utilizzata, in deroga ai limiti di altezza fissati dal piano regolatore, ma entro un tetto massimo rappresentato da un coefficiente moltiplicativo che varia da zona a zona.

•

La maggiore altezza consentita dal caso precedente può essere ulteriormente incrementata o mediante una donazione monetaria al Fondo Municipale per la Natura e l’Ambiente o mediante la donazione di una parte del terreno al comune, permettendo l’annessione a parchi già esistenti o la creazione di nuovi. Questo innovativo meccanismo istituzionale di incentivazione chiamato “Solo

Criado” (Fig. 12) ha consentito negli ultimi anni la creazione di due nuovi parchi (Tingui e Tanguá) e un bosco (Bosque da Fazendinha). L’area del Parco Tingui, infatti, era destinata a diventare una discarica industriale quando il comune di Curitiba riscattò parte del terreno che apparteneva ad imprese private, in cambio di diritti edificatori: le imprese donarono il fondo valle al Comune ricevendo in cambio il diritto a costruire condomini privati nella parte restante del terreno.

Fig. 12: “Solo Criado” per la preservazione delle aree verdi

Una grande innovazione nel campo della preservazione ambientale è infine rappresentata dalla recente introduzione della possibilità di trasferimento del potenziale costruttivo anche a livello inter-muncipale. Dato che la maggior parte dei comuni appartenenti alla regione metropolitana di Curitiba si trova all’interno di Aree di Protezione Ambientale, l’istituzione di uno strumento di politica urbana che consentisse una sorta di “risarcimento” per il servizio di tutela ambientale offerto da questi comuni nei confronti della regione circostante si rendeva necessaria. Grazie ad accordi bilaterali fra Curitiba e i comuni della regione metropolitana, questi ultimi, in cambio dell’impegno alla preservazione delle aree naturali presenti sul loro territorio, potranno vendere a privati le concessioni di incremento verticale in misura del 70% sugli edifici che sorgeranno lungo la BR-476 (il nuovo asse strutturale che dovrà dirigere la crescita di Curitiba nei prossimi decenni).

Sempre nell’area delle politiche ambientali, uno dei campi che più ha contribuito a rendere famosa l’esperienza di Curitiba nel mondo è quello della gestione dei rifiuti solidi, dove parallelamente ai sistemi tradizionali di raccolta e smaltimento, sono state sviluppate soluzioni innovative in collaborazione con le comunità locali. Il programma “Lixo que nao è Lixo” (letteralmente “Rifiuti che non sono Rifiuti”) consiste nella raccolta e nello smaltimento di rifiuti riciclabili precedentemente separati dalle famiglie, mentre il programma “Scambio Verde”, indirizzato specificamente alle aree a basso reddito generalmente situate lungo le rive dei corsi d’acqua, mira alla pulizia delle zone caratterizzate da un basso grado di 55

accessibilità da parte dei sistemi tradizionali di raccolta dei rifiuti. Nei Box 1 e 2 tali programmi verranno illustrati nel dettaglio. Box 1: Il programma “Rifiuti che non sono Rifiuti”

“Il governo federale prevedeva la possibilità di finanziamenti per progetti concernenti lo smaltimento dei rifiuti, ma le soluzioni erano care. Il vero problema era la collocazione dei rifiuti, poiché i nostri sistemi facevano cose totalmente sbagliate dal punto di vista ambientale. Mettere insieme rifiuti organici e rifiuti riciclabili, per di più compattandoli con i camion compattatori, significava ripetere e ottimizzare un crimine, ed era proprio ciò che stavamo facendo. Così scoprimmo che la cosa più semplice era quella di istallare un laboratorio nella casa di ciascun cittadino33. Ciò che conta non è semplicemente il fatto di ridurre, bensì quello di separare, perché a partire da un totale del 100%, un terzo è riciclabile, un terzo può essere trasformato in composto organico e solo un terzo è quello inutilizzabile che deve essere messo da qualche parte, così che il problema si riduce a un terzo. I costi e gli sprechi si riducono contestualmente. Abbiamo cominciato a fare la raccolta differenziata in tutte le case e nelle scuole. Per tre o quattro mesi i bambini hanno appreso il processo e poi lo hanno trasferito ai loro genitori. Oggi il 6070% della popolazione separa abitualmente i rifiuti. Molte altre città non riescono a raggiungere una percentuale così alta, poiché ambiscono ad avere un sistema molto sofisticato: come separare il vetro a seconda delle sue colorazioni. Noi abbiamo scelto di separare solo l'organico dall'inorganico“2. Il programma ha avuto inizio nell’ottobre del 1989 con una campagna di educazione ambientale nelle scuole comunali e dopo qualche mese è entrato a pieno regime attraverso l’attività di 20 camion speciali non-compattanti di colore verde di

attualmente si stima che circa il 10% del totale dei rifiuti urbani venga separato [Fonte: IPPUC, “Memoria da Curitiba Urbana vol. 8”] 2 intervento di Jaime Lerner , ex-sindaco ed ex-governatore del Paraná, in occasione del seminario “Concorrenza e Solidarietà” - Ravello, Luglio 2001

proprietà della stessa azienda che effettua la raccolta tradizionale (LIPATER). I camion passano 2 volte a settimana nei 102 settori in cui la città è stata divisa e suonano una caratteristica campanella che segnala nei dintorni il loro arrivo. Il materiale riciclabile raccolto viene successivamente depositato a Campo Magro presso la sede della FAS (Fondazione Azione Sociale). Questa istituzione a partecipazione pubblica mira al reinserimento nella società di ex-alcolisti e tossicodipendenti fornendo loro un lavoro, in questo caso la separazione dei rifiuti. La selezione è realizzata manualmente su una catena di montaggio (Fig. 13). Fig. 13: Impianto di separazione manuale dei rifiuti di Campo Magro

L’infrastruttura e i macchinari utilizzati sono tutti stati ricavati da parti meccaniche di seconda mano. Carta e cartone vengono pressati e venduti ad aziende private; il vetro, separato da lavoratori portatori di handicap fisici, è successivamente trasferito su un altro rullo dove viene frantumato e pulito. La FAS immagazzina anche oggetti usati di seconda mano, raccolti su richiesta telefonica della popolazione, che vengono poi venduti nei mercatini municipali finanziando i programmi sociali del comune. Un altro aspetto del programma “Rifiuti che non sono Rifiuti” è rappresentato dalla fabbrica di giocattoli realizzata dal comune per riciclare i rifiuti e sensibilizzare la popolazione riguardo al problema ambientale. L’idea è nata da un workshop del Centro 34

non è stato possibile verificare se questo aspetto del programma sia ad oggi ancora attivo Fonte: SMMA-Limpeza Pública, IPPUC/Banco de Dados 36 individui a bassissimo reddito, generalmente abitanti delle favelas, che si guadagnano da vivere selezionando e raccogliendo sul proprio carretto di legno la spazzatura ai lati delle strade per poi rivenderla ad aziende private 35

della Creatività di Curitiba dove 600 studenti di Industrial Design hanno sviluppato diversi prototipi di giocattoli partendo dal contenuto tipico di uno dei camion della raccolta riciclabile. I prototipi furono poi trasferiti in una “tenda-circo” situata nella favela “Vila Pinto” dove i bambini della zona divisi in classi di 30 partecipanti realizzarono i propri giocattoli ispirandosi ai modelli forniti34. Nel 1990 la città ha ricevuto il premio Unep (United Nations Environment Program) Global 500 per i programmi di gestione dei rifiuti solidi. In realtà solo il 10,5% dei rifiuti viene separato e la Tab. 8 mostra come ancora nell’anno 2001 siano soltanto 18.000 le tonnellate di rifiuti raccolti dal comune (circa il 3% del totale) che successivamente trovano uno sbocco nell’industria dei materiali di riciclo35. Un dato certo non esaltante anche se è necessario tenere conto della massiccia attività parallela di un settore informale di raccolta differenziata operato da migliaia di “carrerinhos36”, per il quale ad oggi non esistono stime attendibili. D’altre parte, per valutare adeguatamente l’efficacia del programma vanno considerati anche gli obiettivi che esulano dalla semplice raccolta e riutilizzo dei rifiuti: integrazione sociale, sensibilizzazione ed educazione ambientale. Tab. 8: Residui solidi raccolti dal comune di Curitiba, in tonnellate, per destinazione Anno

Discarica Caximba

Destinazione (valori in tonnellate) Stoccaggio Residui Vegetali Industria del Incenerimento asettico Parco Nautico Riciclaggio

1991 Tonnellate Percentuale

295.665,15 94%

2.947,12 1%

7.876,80 3%

7.279,42 2%

1996 Tonnellate Percentuale

423.376,46 93%

4.767,27 1%

74,63 0%

13.268,70 3%

14.874,35 3%

2001 Tonnellate Percentuale

566.506,39 92%

3.653,39 1%

64,83 0%

29.128,15 5%

18.547,57 3%

Fonte: SMMA-Limpeza Pública, IPPUC/Banco de Dados

Totale

Box 2: Il programma “Acquisto dei rifiuti” e “Scambio Verde”

Un altro programma innovativo è rappresentato dall’acquisto dei rifiuti. L’origine di questa iniziativa va ricondotta ad uno specifico problema individuato alcuni anni fa dai Centri di Sanità Pubblica situati nella periferia della città. Si trattava della crescita costante di quelle malattie infettive che si diffondono in ambienti insalubri per mezzo di vettori come mosche e ratti. Mentre in altre regioni brasiliane gran parte della popolazione a basso reddito tende ad insediarsi nelle zone collinose, a Curitiba occupa invece le rive dei torrenti, luoghi nei quali i rifiuti tendono ad accumularsi a causa della difficile accessibilità per i veicoli che effettuano la raccolta. La soluzione scelta dalla città per migliorare l’igiene di queste aree è semplice ed efficiente. Invece sostenere i costi di una raccolta tradizionale mediante imprese private, il comune compra i rifiuti dagli abitanti locali. La remunerazione inizialmente avveniva in buoni per il trasporto pubblico; successivamente si scelse di utilizzare frutta e verdura fresca37 ricavate dalle eccedenze di produzione agricola acquistate dal comune a prezzi inferiori a quelli di mercato38. In sostanza la città paga in natura i cittadini per il servizio di raccolta ad un prezzo equivalente a quello che richiederebbero le aziende private. Fig. 14: Programma Scambio Verde

l’utilizzo “improprio” dei biglietti per il trasporto pubblico in questo contesto fece sorgere un mercato parallelo per questi beni che spesso venivano venduti o scambiati con prodotti (alcol e droghe) che il comune voleva invece scoraggiare 38 purtroppo i beni offerti in entrambi i programmi sono eccedenze deperibili che quindi non comprendono riso e fagioli, l’alimentazione base della popolazione meno abbiente. Non possono dunque costituire l’unica fonte di nutrimento ma sono tuttavia importanti alimenti complementari.

Simile all’acquisto dei rifiuti è il programma chiamato “Scambio Verde” (Fig. 14), con la sola differenza che in questo caso vengono accettati unicamente rifiuti riciclabili. La raccolta avviene nei centri dei quartieri poveri, nei supermercati e nelle scuole. Questo singolare sistema di baratto a partecipazione pubblica offre contemporaneamente una serie di benefici senza richiedere massicci investimenti di capitale: •

migliora l’igiene delle zone interessate dallo sgombro dei rifiuti valorizza i surplus agricoli, precedentemente utilizzati come composti organici fertilizzanti

•

integra l’alimentare della popolazione appartenente alle fasce di reddito più basse, incoraggiando una dieta diversificata

•

corresponsabilizza le comunità locali nella soluzione dei problemi urbani

Un’intuizione fondamentale dell’amministrazione comunale di Curitiba è stata quella della necessità di investire, oltre che in progetti e programmi direttamente rivolti tutela dell’ambiente naturale, nella diffusione di una coscienza ambientale nella cultura delle nuove generazioni. Per elevare, così, il livello di educazione formale offerta ai minori, e sottrarli dagli ambienti degradati della strada, a Curitiba sono stati creati 31 Centri per l’Educazione Integrata (CEI) nei pressi delle scuole comunali (Fig. 15). In queste unità prefabbricate non ci sono aule separate, i piani sono open-space, l’arredamento è composto da semplici cubi colorati e il programma educativo è garantito da educatori dotati di una speciale formazione. I bambini frequentano la scuola convenzionale durante la mattina e il CEI durante il resto del giorno. Sia in questi centri che nelle scuole comunali l’educazione ambientale non è insegnata in maniera isolata come una materia a se stante, ma inserita all’interno di materie quali la matematica, la geografia, la storia e il Portoghese. La natura non viene quindi solo presentata come un insieme di aree verdi da preservare ma costituisce veramente l’ambito sociale ed educativo all’interno del quale crescono i cittadini del domani.

Fig. 15: Centro di Educazione Integrata "Francisco Meszner"

Un’altra iniziativa capace di coniugare l’assistenza sociale con l’educazione ambientale è costituito dal programma “PIA Ambiental”, rivolto ai bambini dai 4 ai 12 anni delle aree a basso reddito. Le 34 unità presenti nella città forniscono quotidianamente a circa 3400 ragazzi un pranzo offerto volontariamente da alcune madri e un luogo dove passare la giornata svolgendo attività manuali, ricreative ed artistiche legate al tema dell’ambiente naturale. Viene loro insegnato anche come occuparsi dei compagni più piccoli, come coltivare frutta e verdura e come svolgere altre attività utili nella vita quotidiana. Questo programma ha vinto il premio delle Nazioni Unite per le iniziative locali volte alla rigenerazione ambientale delle comunità a basso reddito.

Politiche socio-culturali Un’altra serie di iniziative rivolte alla sostenibilità fanno riferimento alle politiche sociali e culturali svilppate a Curitiba, per le quali la FAS (Fondazione Azione Sociale) è l’ente responsabile. In un’ottica di corresponsabilizzazione la FAS assiste ed avvia le comunità locali verso la meta dell’auto-sostentamento evitando di creare dipendenza da un sistema assistenziale. I principi che ne guidano l’attività sono l’integrazione intersettoriale e il decentramento. La sua missione è servire la famiglia all’interno del territorio in cui si trova dando la priorità alle zone della città ad alto rischio sociale dove, insieme alle comunità locali, procede ad una analisi dei problemi, una mappatura delle risorse esistenti – individuali, sociali e infrastrutturali – per arrivare alla formulazione di una soluzione condivisa, efficace e specifica per l’area di intervento. La struttura di supporto all’attività è una rete di collaborazione eterogenea che coinvolge sinergicamente la società civile per mezzo di associazioni di quartiere, ONG e aziende private39. L’attività della fondazione si articola su quattro livelli differenti che rappresentano le tappe che portano il cittadino da una situazione di marginalità e di segregazione sociale verso l’autonomia e l’inserimento all’interno della collettività: 1. Riscatto e protezione sociale Tali programmi sono volti a proteggere, difendere e reintegrare con dignità nella società gli esclusi, i bisognosi, i portatori di handicap, i senza dimora, le vittime della violenza o dello sfruttamento sessuale. Ai migranti dalla campagna in cerca di assistenza sanitaria o di migliori condizioni di vita viene offerto un alloggio temporaneo e un biglietto di ritorno verso la località di origine nel caso in cui non siano in grado di trovare un lavoro o un’abitazione dignitosa entro alcune settimane. 2. Appoggio alla famiglia Tali attività sono volte a inserire il cittadino nella struttura dei servizi pubblici

si veda al riguardo il “Modello Curitiba di Collaborazione” sviluppato dal comune in partnership con l’Agenzia Canadese di Sviluppo Internazionale

offerti dal comune, come l’assistenza sanitaria, l’educazione e l’alimentazione. Inoltre si offre una formazione professionale volta a garantire che ogni membro del nucleo familiare possa contribuire al sostentamento economico 3. Qualificazione In tale area si svolgono attività volte alla promozione delle potenzialità dell’individuo e delle comunità locali di appartenenza. 4. Autonomia Con tali azioni si presta assistenza all’inserimento nel mercato del lavoro e si promuove la diffusione della micro-imprenditorialità.

Sempre nell’area sociale sono state sviluppate anche politiche innovative per la casa in modo da soddisfare la domanda delle famiglie meno abbienti alla ricerca di un alloggio. Con la nuova costituzione democratica del 1987, il Brasile è passato da una situazione di spiccato centralismo autoritario ad una orientata verso il decentramento progressivo con il rafforzamento delle autonomie locali. Questo passaggio ha però comportato l’eliminazione della Tassa Federale per l’Abitazione Popolare ed ogni governo locale si è così trovato costretto a ricercare con la propria fantasia soluzioni politiche ed economiche adeguate a coprire il crescente fabbisogno di strutture abitative per le fasce sociali più deboli40. In questo ambito, a Curitiba sono state sviluppate iniziative innovative in stretta collaborazione fra il governo municipale, la COHAB-CT (Ente Municipale per le Abitazioni Popolari), istituti di credito e finanziatori privati. Nel 1990 è stato istituito il Fondo Abitativo Municipale che tuttora costituisce un’efficace fonte di finanziamento per le regolarizzazioni fondiarie e la realizzazione di appezzamenti di terreno dotati di infrastrutture essenziali per nuovi insediamenti abitativi.

A causa della limitatezza delle risorse, è stata infatt progressivamente

abbandonata l’idea di fornire direttamente abitazioni alla popolazione, offrendo invece lotti di terreno già urbanizzati (sia pure a livello minimo) destinati all’autocostruzione da parte degli abitanti stessi.

Marco Lombardi - “Vila Zumbi dos Palmares, Progetti per la regolarizzazione e riqualificazione di un’area di invasione in Brasile”, Facoltà di Architettura di Ferrara. 2004

Le risorse conferite al fondo provengono dalla cessione di immobili appartenenti al patrimonio del municipio, da assegnazioni specifiche all’interno del bilancio comunale41 e dall’applicazione di uno strumento istituzionale già presentato: il “Solo Criado”. Il meccanismo coinvolge i proprietari di immobili situati all’interno di zone in cui si sta promuovendo l’addensamento e consiste nella concessione di una deroga ai limiti verticali di espansione in cambio di controvalori in denaro o in terreni destinati al Fondo Abitativo (Fig. 16). Fig. 16: “Solo Criado” per programmi abitativi

Il principio del “Solo Criado”, già sperimentato con successo in campo ambientale e per i programmi abitativi, è stato successivamente adottato anche per garantire la salvaguardia degli edifici storici (Fig. 17). Infatti, al contrario di quanto accade nei paesi europei, in Brasile abitare in un edificio di valore storico non è considerato un privilegio ma uno svantaggio. Generalmente si tratta infatti di piccoli edifici in cattive condizioni risalenti al secolo scorso, situati nelle zone centrali della maglia urbana. Poiché allo svantaggio dell’inadeguato sfruttamento della superficie edificabile si aggiungevano costi molto elevati di manutenzione, in passato queste costruzioni venivano generalmente abbandonate dai proprietari. Eletti a naturale rifugio di cittadini senza dimora che accendevano fuochi per riscaldarsi, questi edifici finivano frequentemente distrutti da incendi. 41

alla voce “Programmi Abitativi” nell’anno 2000 era assegnato lo 0,5% del budget municipale complessivo

Curitiba decise di sottoporre a rigorosa tutela questi stabili e contestualmente fornire un incentivo compensatorio ai relativi proprietari per indurli alla ristrutturazione e alla valorizzazione. Oggi, ai proprietari di palazzi storici che si impegnino a realizzarne il restauro, viene data la possibilità di trasferire su altri immobili la differenza fra il potenziale costruttivo concesso dalla locale legislazione di uso del suolo e quello effettivamente utilizzato. Al termine delle opere di restauro, questa differenza potrà essere utilizzata su altri immobili dello stesso proprietario o rivenduta a terzi come deroga ai limiti di altezza fissati dal piano regolatore42. Fig. 17: “Solo Criado” per la ristrutturazione di edifici di interesse storico

E’ interessante notare come la cultura del riciclo si sia in qualche modo estesa anche al recupero delle aree urbane degradate e degli edifici in disuso che vengono destinati a nuove funzioni culturali. Così un deposito di polveri esplosive è diventato il Teatro Paiol, una vecchia officina è stata convertita nella sede dell’IPPUC (l’ente addetto alla pianificazione territoriale), un edificio dell’esercito è diventato una fondazione culturale e un’antica fonderia oggi ospita il mercato comunale. La vecchia stazione ferroviaria della città si è trasformata nel Museo della Ferrovia e in una ex-fabbrica di colla si è installato il Centro della Creatività dove i bambini e gli adolescenti costruiscono oggetti che verranno rivenduti ai turisti per finanziare i programmi di carattere sociale. Da una cava sono stati ricavati un anfiteatro, l’Obra de Arame, e un auditorium, la Pedreira Paulo Leminski. Una discarica a cielo aperto

solo in aree in cui si desidera indurre l’addensamento e comunque entro un tetto massimo diverso a seconda della zona

è stata trasformata in un orto botanico di 4,5 ettari e un’altra cava abbandonata è diventata la sede dell’Università Libera dell’Ambiente (Fig. 18), una struttura costruita con pneumatici e vecchi pali della luce in legno dove si tengono corsi aperti alla popolazione sull’uso del territorio e sui risvolti ambientali delle professioni. Fig. 18: Università Libera dell'Ambiente

Un’ulteriore area di intervento è rappresentata dalle politiche culturali. Dal momento che gran parte della popolazione urbana di Curitiba è costituita da discendenti di immigrati arrivati in città fra la fine del secolo scorso e i primi decenni del 1900, si decise di dedicare alle comunità più numerose (italiane, giapponesi, ucraine, polacche, tedesche e portoghesi) la creazione di parchi, piazze e memoriali, con l’obiettivo di riscattare e valorizzare le loro culture. In ciascuno di questi luoghi – anche a rischio di semplificare eccessivamente le diversità – sono stati rielaborati alcuni elementi della specifica tradizione popolare inserendoli nel contesto urbano. Così in Piazza del Giappone (Fig. 19) si trova un giardino con fontane in stile zen che circonda una pagoda all’interno della quale è possibile visitare una mostra di origami e frequentare corsi di meditazione. Mentre nel Parco Tedesco un percorso all’interno del bosco presenta la fiaba di Ansel e Gretel e conduce ad una speciale biblioteca, “la casa della strega”, dove ogni giorno educatori comunali intrattengono i bambini leggendo fiabe della tradizione tedesca. Giustamente all’Italia è stato dedicato il quartiere di “Santa Felicidade”, quello delle pizzerie.

Fig. 19: Una delle piazze tematiche: Piazza del Giappone

Dal momento che fino a dieci anni fa gran parte delle biblioteche pubbliche erano strutture interne alle scuole municipali, si decise di aprire queste risorse anche alle comunità locali circostanti creando apposite strutture caratterizzate da una visibilità architettonica di forte impatto. Nacquero in questo modo i “Fari del Sapere” (Fig.. 20), strutture a forma di faro che costituiscono oggi una rete di 45 biblioteche comunali, ciascuna dotata di circa 7000 libri e di terminali per accedere gratuitamente ad Internet43. Fig. 20: un “Faro del Sapere”

i Fari del Sapere sono stati la prima rete pubblica di accesso gratuito ad Internet del Brasile

I.C.3

Politiche per l’innovazione

Contrariamente a quanto potrebbe sembrare finora, Curitiba non si è limitata a soluzioni semplici, a basso costo e basso uso di tecnologia per offrire servizi innovativi alla popolazione. Va evidenziato infatti come negli ultimi anni il comune si sia impegnato per dotarsi di una infrastruttura di information technology all’avanguardia. Di seguito verranno illustrati alcuni programmi che hanno permesso di realizzare tale obiettivo. Box 3: Il programma “156”

Questo programma è volto a costituire un canale comunicativo facilitato tra la popolazione e le differenti segreterie del comune. Il 156 è un numero telefonico gratuito e attivo 24 ore su 24 al quale risponde un call-center in grado di soddisfare le più eterogenee necessità informative del cittadino. Il servizio non si limita alla semplice divulgazione di informazioni ma consente anche la raccolta di richieste di servizi da parte della popolazione. Nel momento in cui il cittadino telefona per richiedere l’erogazione di una prestazione comunale ( ad esempio la potatura di un albero o la riparazione del manto stradale) all’interno del sistema informatizzato del comune viene aperta una pratica che automaticamente viene inviata alla segreteria competente. Questa incarica una squadra che si reca sul posto per eseguire la prestazione. La pratica viene in seguito aggiornata e il call-center richiama l’utente per informarlo di ciò che è stato svolto e per verificare che sia conforme alla richiesta iniziale.

In media le risposte

avvengono entro tre giorni lavorativi. Per le opere che richiedono tempi più lunghi, come quelle di pavimentazione, entro pochi giorni dalla domanda viene in ogni caso comunicato al cittadino il calendario di programmazione dei lavori.

L’utente riceve

un feedback anche nel caso in cui la risposta alla richiesta sia negativa e il servizio non possa essere erogato. Il sistema informativo, creato ad hoc dall’ICI (Istituto di Informatica di Curitiba) comprende anche un servizio di reporting statistico che consente al comune di conoscere cosa sia stato richiesto nel corso dell’anno in ogni zona della città. Ogni mese il servizio riceve 80-100.000 contatti dei quali circa il 40% è costituito da sollecitazioni di servizi pubblici e il restante 60% da richieste di informazioni soddisfatte contestualmente.

Oltre al programma “156”, un altro strumento per avvicinare il cittadino all’amministrazione pubblica è costituito dal sito www.curitiba.pr.gov.br dove, come nel caso del servizio 156, si è cercato di offrire non solo informazione ma anche il maggior numero di servizi possibile. Sono presenti circa 70 tipi di prestazioni che il comune è in grado erogare on-line, dei quali 45 sono a risposta immediata. Un esempio è la possibilità di verificare l’edificabilità di un terreno in base alla vigente legislazione di uso del suolo. Precedentemente era necessaria la consultazione di un avvocato o una richiesta presso gli uffici municipali. Oggi il cittadino può invece entrare nel sito del comune, completare un modulo con la località dell’area interessata e il tipo di opera che intende realizzare. In alcuni casi la risposta è immediata, in altri è necessaria l’uscita di una squadra del comune che verifichi la situazione sul posto.

In quel caso la risposta avviene mediamente entro 72 ore.

Il comune sta inoltre procedendo verso la completa digitalizzazione di tutta la documentazione attinente all’area contabile, legale e a quella delle risorse umane. Sul sito sono già consultabili i bilanci delle ultime amministrazioni e gran parte dei contratti pubblici, mentre tutti i regolamenti, i decreti e le leggi municipali saranno presto accessibili e pienamente ricercabili per data e per parola chiave. Il sito nel 2003 ha vinto per il 3° anno di seguito il premio iBest come migliore sito brasiliano di amministrazione pubblica.

Sempre nell’ottica delle politiche per l’inovazione, la tecnologia delle smart card è generalmente sfruttata da un attore, pubblico o privato per erogare singoli servizi a degli utenti.

A Curitiba si è capito che nel caso in cui l’attore in questione

sia un comune è possibile concedere all’utente un intero pacchetto di funzioni e benefici. A partire dal 1997 si iniziò a investire in questa tecnologia all’interno di un progetto pilota diretto ai 22.000 funzionari comunali.

Le Smart Card vennero

inizialmente utilizzate solo come documenti elettronici identificativi per rimpiazzare il tradizionale cartellino da timbrare. Poi, poco alla volta, vennero aggiunte altre funzionalità allo strumento, che si caratterizzava per una grande versatilità. Si realizzarono così convenzioni fra il comune e alcune reti di farmacie, di supermercati e di banche in modo da consentire ai dipendenti pubblici di pagare in questi luoghi

utilizzando la propria tessera elettronica con addebito nella busta paga il mese successivo44. Dopo questo test iniziale, nel momento in cui si iniziò a padroneggare maggiormente la tecnica, si cominciò progressivamente ad “aprire” la tecnologia a nuovi ambiti e a fasce più ampie della popolazione.

Venne perciò indetto un appalto

pubblico che fu vinto dalla francese Schlumberger che in seguito installò nella CIC una propria filiale. Si procedette quindi al collegamento informatico delle 105 unità di sanità pubblica presenti in città e alla creazione di un’unica banca dati centralizzata. Affiancando questa nuova infrastruttura all’uso delle Smart Card da parte dei cittadini, oggi il personale medico può esaminare l’intero patrimonio storico del paziente: malattie ereditarie, gruppo sanguigno, ultime visite effettuate, medicinali somministrati ed eventuali ricoveri ospedalieri. I medici possono inoltre prescrivere ricette, sollecitare esami e aggiungere annotazioni che vengono registrate sulla scheda elettronica del paziente. L’uso della Smart Card si è esteso contestualmente al sistema di trasporto pubblico. E’ così possibile caricare sulla carta crediti pre-pagati che vengono poi scalati passando la scheda davanti ai lettori ottici presenti ormai sull’intera flotta di autobus urbani e metropolitani. Considerata la grave situazione di criminalità diffusa nelle città brasiliane si comprende come questa funzione di “borsellino elettronico” sia particolarmente utile, consentendo di viaggiare senza denaro contante. In caso di smarrimento della carta è sufficiente telefonare al 156 per procedere al suo blocco. Nel corso del 2003 anche tutti gli alunni delle scuole comunali hanno ricevuto le proprie Smart Card. In questo ambito la carta viene usata per registrare gli accessi alla scuola, prenotare l’accesso gratuito ad internet, ottenere il prestito dei libri nei Fari del Sapere, avere accesso a spettacoli teatrali gratuiti durante i week-end, beneficiare del 30% di sconto nelle farmacie e del 50% sulla tariffa dei trasporti pubblici. Per le aziende private eventualmente interessate esiste la possibilità di aggiungere funzionalità alle Smart Card permettendo così l’erogazione di servizi specifici ai propri dipendenti.

entro un tetto massimo del 30% del valore del proprio stipendio

E’ previsto che tutta la popolazione di Curitiba sia in possesso della propria Smart Card entro la fine del 2004. Un’altro programma, chiamato “Digitando o Futuro”, si propone invece di promuovere l’utilizzo di Internet e dei moderni strumenti informatici in tutte le fasce della popolazione urbana. Così, a Curitiba è stato creato il primo network pubblico gratuito a banda larga del Brasile45 con un totale di 56 punti di accesso, in ognuno dei quali sono disponibili 9 computer in rete, una stampante e uno scanner. Nel corso del 2003 sono state erogate circa 1.000.000 di ore di connessioni. E’ stato da poco inaugurato anche un punto di accesso speciale per persone dotate di handicap, assistito da persone con preparazione specifica. Il programma prevede anche diverse iniziative di formazione. Per aumentare l’efficienza del flusso di lavoro interno dell’amministrazione pubblica è stato sviluppato un programma che ha anche un impatto indiretto sul cittadino in termini di maggior rapidità nell’evasione delle pratiche e di un generale miglioramento della qualità del servizio offerto. Un software, suddiviso in moduli per le aree tributarie, finanziarie, amministrative ed acquisti, consente l’integrazione e il collegamento dei processi di gestione interna di tutte le sedi delle segreterie municipali con il risultato che non è più l’utente a dover passare in uffici differenti bensì la sua pratica. Sempre in un’ottica di e-Government è stata completamente informatizzata l’amministrazione tributaria comunale. Dal momento che i vecchi catasti non erano più aggiornati da tempo e le dimensioni degli immobili risultavano sottostimate, a partire dal 1999 si è deciso di procedere al completo aggiornamento e all’informatizzazione dei registri, in modo di garantire una più equa distribuzione dei costi sociali46. Il recupero del differenziale accertato fra le stime precedenti e quelle attualizzate ha permesso così di concedere l’esenzione totale dell’IPTU (Imposta Proprietà Terreni Urbani) ai proprietari di immobili al di sotto dei 60mq senza alcun costo aggiuntivo per il comune. 45

la connessione è a 256 o 512 Kbps a seconda del punto di accesso l’IPTU (Imposta sulla Proprietà Immobiliare) rappresentava nell’anno 2000 il 50,1% delle fonti tributarie del comune 46

Un’ultima serie di interventi del comune nell’area dell’innovazione riguarda l’adozione delle tecnologie di geoprocessamento e viene illustrata nel Box 4. Box 4: Geoprocessamento

Per sistema di geoprocessamento si intende una interfaccia in grado di generare una relazione costante fra una banca dati e una base spaziale georeferenziata. A Curitiba esiste uno strumento di questo tipo fin dal 1995, a disposizione di tutti gli enti municipali fra loro collegati in fibra ottica.47 Le possibilità di applicazione di questa tecnologia sono molteplici e in questa sede ci si limiterà a fornire un paio di esempi che risulteranno utili per comprendere il tipo di approccio tecnicista ed ottimizzante che soggiace alla cultura gestionale della città, come si vedrà in analisi nel capitolo successivo. In molte città brasiliane le complessità burocratiche del processo d’iscrizione alla scuola pubblica spesso comportano per il cittadino file che possono durare anche alcuni giorni. A Curitiba per risolvere questo problema è stato recentemente applicato l’uso del sistema di geoprocessamento.

L’idea è stata quella di invertire la

direzione del processo, ovvero fare in modo che sia l’iscrizione ad arrivare direttamente a casa degli alunni. La città è stata divisa in base ai bacini d’utenza delle scuole municipali esistenti (Fig. 21). Le aree di competenza di ogni scuola sono state definite tenendo conto delle distanze, degli ostacoli naturali, viari e di sicurezza. Un’estesa campagna pubblicitaria ha invitato i genitori degli alunni a recarsi presso una qualsiasi scuola della rete con una copia dell’ultima bolletta della luce.

I dati raccolti sono stati

forniti alla concessionaria dell’energia elettrica, la COPEL, che ha generato un archivio con la localizzazione delle coordinate spaziali delle residenze degli utenti. Questo sistema ha reso possibile la localizzazione territoriale di tutti gli indirizzi, oltre ad evitare il problema della falsa informazione. Per le aree di abitazione irregolare più critiche è stato effettuato un controllo casa per casa da parte di specifici funzionari comunali. A questo punto, grazie al sistema di geoprocessamento, è stato possibile incrociare le informazioni relative alla residenza degli studenti con le aree di

il progetto fu finanziato quasi interamente dal BID (Banco Interamericano di Sviluppo)

competenza delle scuole comunali, arrivando alla determinazione automatica della scuola verso la quale indirizzare ogni matricola. E’ stata quindi inviata ad ogni famiglia la notifica della scuola designata. Nel caso in cui i genitori non siano d’accordo con la scelta predeterminata possono richiedere il trasferimento motivato presso un’altra scuola, altrimenti è sufficiente recarsi presso la sede prescelta per formalizzare l’iscrizione che è già stata riservata. Fig. 21: Bacini di utenza delle scuole municipali comunali

L’utilizzo del Geoprocessamento nel processo di selezione delle possibili collocazioni di strutture municipali, come unità sanitarie e scuole, permette di incrementare l’efficienza nell’impiego delle risorse pubbliche con un’ottimizzazione delle scelte. Il primo passo del procedimento consiste nella ricerca del luogo che ottimizzi la funzione della scelta in relazione alla domanda. La pianta (Fig. 21) mostra la rete delle scuole comunali, ciascuna circondata dal proprio bacino d’utenza, ed evidenzia le aree servite e quelle senza copertura.

Fra quest’ultime vengono selezionate quelle

abitate da una popolazione a basso reddito, in conformità al target dell’istruzione pubblica.

La cartina (Fig. 21) indica in rosso le aree non servite e con abitanti dotati

di un reddito inferiore a 3 salari minimi.

In seguito si incrociano le informazioni

ottenute con la mappa della densità della fascia di età compresa fra i 2 e 13 anni (la domanda potenziale attuale e futura). Nelle aree indicate si ricercano terreni disponibili maggiori di 2000 m2, scartando quelli troppo inclinati e troppo vicini a 73

strade a scorrimento veloce. Il risultato ottenuto Ă¨ un numero ristretto di alternative che rispettano i criteri tecnici di ottimizzazione e che possono essere valutati piĂš approfonditamente. La selezione potrĂ essere raffinata ulteriormente in base a parametri quali la disponibilitĂ di trasporto pubblico o il grado di rischio della zona.

I.D

Il modello organizzativo e di gestione

Per illustrare la struttura organizzativa e i meccanismi operativi posti in essere per realizzare le politiche sopra descritte, di seguito si concentra l’attenzione sull’organigramma dell’amministrazione centrale e periferica della città di Curitiba impegnata nello sviluppo del piano e sulle modalità di gestione del piano strategico.

I.D.1

L’amministrazione comunale

La struttura municipale è formalmente di natura funzionale benché, come verrà illustrato in seguito, la forte integrazione intersettoriale contribuisca ad assimilare l’assetto organizzativo effettivo ad una forma matriciale. Gli organi che compongono la struttura fanno riferimento a 4 categorie48: •

Organi di governo

•

Organi di supporto

•

Organi di contatto

•

Segreterie Straordinarie

dal momento che l’organigramma ufficiale, per ragioni legislative, non riflette la struttura effettiva del sistema, in questa sede gli organi ad amministrazione indiretta (cioè caratterizzati da un assetto giuridico-istituzionale non strettamente pubblico) sono stati ripartiti anch’essi nelle precedenti quattro categorie.

Fig. 22: Organigramma dellâ&#x20AC;&#x2122;amministrazione pubblica del comune di Curitiba

Nel comune, tra gli organi di governo interessanti ai fini dell’analisi troviamo innanzitutto l’IPPUC, Istituto per la Ricerca e la Pianificazione Urbana di Curitiba. L’IPPUC, dal 1965 è al centro del processo di pianificazione e valutazione dello sviluppo urbano con la realizzazione di indagini, piani, progetti e programmi che comprendono anche la promozione dell’integrazione con la regione metropolitana circostante. Di particolare rilevanza è anche la Segreteria Municipale per la Comunicazione Sociale che si occupa di divulgare mediante i mass-media l’attività del governo, promuovendone un’immagine positiva nei confronti dell’opinione pubblica. Racchiude un’agenzia di stampa direttamente in contatto con le principali testate giornalistiche locali e nazionali, una divisione marketing che si occupa di coordinare la realizzazione di eventi e la divulgazione dei progetti degli altri organi municipali e una agenzia di relazioni pubbliche che promuove e riceve le visite di opinion leaders di livello internazionale assicurando che venga veicolata un’immagine positiva del governo comunale.

Fra gli organi di staff, al centro dell’attività amministrativa della città si trova l’IMAP, l’Istituto Municipale di Amministrazione Pubblica. Questo ente si occupa della pianificazione amministrativa e del costante aggiornamento della struttura organizzativa, inoltre collabora attivamente con i diversi organi municipali ai quali fornisce la formazione amministrativa e la consulenza necessarie nella stesura del piano strategico funzionale di gestione, garantendone in seguito il controllo Diverse sono invece le funzioni della Segreteria Municipale Amministrativa che si limita a fornire il supporto logistico all’amministrazione pubblica comunale. E’ responsabile dell’infrastruttura comunicativa (telefonia e telematica), della gestione centralizzata degli acquisti, della protocollazione e dei servizi di trasporto per le esigenze interne.

Fra gli organi di contatto che meritano di essere menzionati troviamo innanzitutto l’URBS, (Azienda per l’Urbanizzazione di Curitiba), una società a capitale misto destinata in un primo momento alla pianificazione urbana e alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria in competizione con l’IPPUC. Nel 77

corso del tempo le sue attribuzioni sono cambiate ed oggi è l’ente che si occupa della pianificazione e gestione del sistema di trasporto pubblico metropolitano, oltre che della direzione del traffico e della commercializzazione delle strutture urbane e degli spazi pubblici. Anche la Segreteria Municipale delle Opere Pubbliche e la Segreteria Municipale dell’Urbanismo furono storicamente in competizione con l’IPPUC per l’attribuzione della funzione pianificatoria, ma nel corso degli anni sono stati relegati in una posizione di secondo piano all’interno della struttura organizzativa del comune. La prima oggi si occupa della realizzazione delle opere municipali di edilizia, di urbanizzazione e segnaletica, mentre alla seconda è rimasta la responsabilità dell’emissione delle concessioni edilizie e del controllo dell’occupazione del suolo. Grande importanza riveste la Compagnia di Sviluppo Curitiba (CIC S.A.), che opera nel campo della promozione dello sviluppo integrato a livello metropolitano delle attività economiche, tecnologiche e turistiche di Curitiba ed è quindi responsabile delle politiche di attrazione dei capitali esteri. Nel campo delle politiche abitative troviamo invece la Compagnia Abitazioni Popolari di Curitiba (COHAB-CT), organo a cui compete la realizzazione di unità abitative destinate alle famiglie con reddito inferiore ai 12 salari minimi, la regolarizzazione dei terreni e la prevenzione delle invasioni irregolari. Infine ricordiamo la FAS, la Fondazione per l’Azione Sociale, l’ente responsabile della formulazione ed implementazione delle politiche sociali. In un’ottica di corresponsabilità assiste ed avvia le comunità locali verso la meta dell’auto-sostentamento evitando di instaurare dipendenze da un sistema assistenziale.

A partire dal 2003 l’unica segreteria straordinaria rimasta è la Segreteria Straordinaria per le Questioni Metropolitane (SEAM). La sua attribuzione primaria consiste nella promozione dell’integrazione regionale e più precisamente nell’implementazione della pianificazione metropolitana sviluppata dall’IPPUC, alla ricerca dell’armonizzazione degli interessi condivisi. E’ importante rilevare anche l’esistenza di un altro organo le cui funzioni sono parzialmente sovrapposte con quelle della SEAM, la COMEC (Compagnia di Sviluppo Metropolitano). Teoricamente la COMEC dovrebbe costituire un 4° livello amministrativo fra il governo statale e quello comunale49 ma non disponendo di potere legislativo o esecutivo si limita ad effettuare una pianificazione a livello metropolitano senza disporre degli strumenti necessari per garantire che questa venga rispettata dai singoli comuni. SEAM e COMEC sono caratterizzate da alcune differenze significative: •

livello amministrativo - la COMEC è un organo statale, la SEAM comunale

•

competenze - mentre la COMEC pianifica ed implementa lo sviluppo regionale della RMC, la SEAM è un ente strettamente operativo e sottostà alla pianificazione dell’IPPUC

•

strumenti – la COMEC ha un raggio d’azione più ampio e utilizza accordi multilaterali fra tutti i comuni della RMC, la SEAM accordi bi-laterali con singole amministrazioni Il focus della SEAM è Curitiba, la sua missione è promuovere l’integrazione

con la RMC affinché i problemi di Curitiba non aumentino. Obiettivo invece della COMEC è uno sviluppo organico di tutta la RMC attraverso la stesura di un Piano di Sviluppo Integrato. L’origine storica della SEAM deriva dalla necessità di un organo operativo indipendente dal livello statale per la stipulazione di singoli accordi bi-laterali fra il comune di Curitiba e quelli della RMC. Successivamente, da quando al governo

i tre livelli amministrativi riconosciuti dalla Costituzione Brasiliana sono il Governo Federale, il Governo Statale e il Governo Municipale

statale del Paraná salì il PMDB, partito di opposizione rispetto a quello della giunta comunale di Curitiba, la SEAM ha costituito la valvola di sfogo indispensabile per la realizzazione di tutte quelle urgenti iniziative di carattere metropolitano che erano invece ostacolate dalla COMEC a causa delle dispute politiche in corso. Un esempio concreto dell’attività della SEAM è costituito dalla collaborazione con la COHAB-CT nel campo dei programmi di regolarizzazione fondiaria. A Curitiba migliaia di persone vivono tuttora in insediamenti irregolari caratterizzati da condizioni igieniche precarie. Il comune desidera trasferire progressivamente queste comunità in ambienti più salutari ma si scontra con il problema di una sostanziale carenza da parte della COHAB-CT di terreni all’interno dei confini urbani dove realizzare grandi insediamenti abitativi.

Sarebbe necessario quindi un intervento a

livello metropolitano, ma in questi casi la COMEC non ha interesse a collaborare. Attraverso la SEAM, il governo municipale di Curitiba, può invece impegnarsi direttamente con i comuni della RMC (che forniscono i terreni) a realizzare con proprie risorse le opere edili ed infrastrutturali necessarie per accogliere la nuova comunità. E’ da sottolineare anche la scelta, per molti organi della struttura municipale, di un assetto giuridico istituzionale differente da quello strettamente pubblico. All’interno del Comune di Curitiba troviamo infatti diverse istituzioni private a partecipazione pubblica50: •

•

Istituzioni •

Istituto di Ricerca e Pianificazione Urbana di Curitiba (IPPUC)

•

Istituto Municipale di Amministrazione Pubblica (IMAP)

•

Istituto Municipale di Previdenza Sociale Impiegati Comunali (IMPC)

Fondazioni •

Fondazione Culturale di Curitiba (FCC)

•

Fondazione Azione Sociale (FAS)

Società a capitale misto •

Compagnia Abitazioni Popolari Curitiba (COHAB-CT)

•

URBS

•

Compagnia di Sviluppo Curitiba (CIC S.A.)

si tratta di quegli organi che in Brasile sono definiti ad “amministrazione indiretta”

Le ragioni dell’utilizzo di assetti giuridico-istituzionali differenti da quello strettamente pubblico sono sostanzialmente di natura storica e vanno ricondotte all’ampia flessibilità e autonomia concessa dal governo federale negli anni ’50 per superare la grande inefficienza burocratica che allora contraddistingueva l’amministrazione pubblica. In seguito però, l’estrema libertà accordata a queste figure, unitamente alla totale assenza di controlli pubblici, contribuirono all’affermarsi di gravissimi fenomeni di corruzione ed appropriazione indebita in tutto il Brasile. Nel 1988, al termine del periodo di dittatura militare, la nuova costituzione democratica federale ridusse drasticamente le libertà precedentemente concesse alle forme di gestione pubblica indiretta, senza però abolirne l’esistenza. La nascita di tutti gli organi appartenenti all’attuale amministrazione indiretta risale al periodo precedente alla costituzione federale del 1988. Oggi, quindi, l’amministrazione indiretta è di fatto equivalente alla gestione pubblica diretta, ad eccezione di alcuni privilegi dei quali tuttora gode: 1. risorse umane - Fondazioni, istituzioni e società a capitale misto possono selezionare e gestire autonomamente le proprie risorse umane. Tuttavia, mentre le società a capitale misto possono fissare salari e adottare contratti di natura privatistica, le fondazioni e le istituzioni devono comunque fare uso dei contratti pubblici. 2. acquisti – Tutti gli enti dell’amministrazione indiretta possono contrattare autonomamente gli acquisti necessari alla gestione e sono di fatto esentati dalla necessità di fare ricorso alla Segreteria Municipale di Amministrazione che spesso impiega mesi per smaltire le richieste pervenute dalle varie segreterie. La normativa alla quale questi organi sono sottoposti è comunque di livello federale e analoga a quella della gestione diretta: acquisti di valore superiore agli 8000 R$ devono essere oggetto di una gara di appalto pubblica e per valori ancora superiori è necessaria la pubblicazione su quotidiani. Alcuni organi dell’amministrazione indiretta del comune di Curitiba, come l’IPPUC ad esempio, non trovano vantaggi particolarmente rilevanti in questi benefici, tanto che potrebbero essere facilmente convertiti in segreterie a gestione pubblica diretta.

Per altri enti che invece operano in situazioni di urgenza, come la FAS, la possibilità di essere dotati di uffici acquisti interni è condizione essenziale per una gestione efficace. Per le società a capitale misto, infine, la natura istituzionale di origine privatistica è determinante ai fini di una responsabilizzazione dell’ente verso il raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario.

I.D.2

Il modello di gestione

Il modello di gestione pubblica della città si caratterizza per essere strategico, decentralizzato, intersettoriale, copartecipativo e con focus sui risultati.

La pianificazione strategica Relativamente al primo punto, va sottolineato come la pianificazione strategica della città di Curitiba risulti articolata su tre livelli distinti per archi temporali e raggio d’azione: •

Piano Strategico

•

Programma generale di mandato

•

Programma funzionale di mandato

Il Piano Strategico Alla base della pianificazione strategica generale, che viene effettuata all’inizio di ogni mandato di gestione (4 anni), sta il piano strategico del 1966, il cosiddetto Plano Serete, che a sua volta non fa altro che formalizzare l’analisi e le proposte contenute nel Piano Urbanistico Preliminare elaborato nell’anno precedente.

Il programma stabilito dal Plano Serete si articolava su obiettivi di

breve, medio e lungo termine, ciascuno dei quali copriva rispettivamente un arco di 1, 5 e 12 anni. Da allora, come verrà illustrato più dettagliatamente nel capitolo successivo, non è stato formalmente più sviluppato nessun piano strategico di lungo termine. Al contrario di altre città, che ogni 5-10 anni emanano un nuovo piano strategico, Curitiba è partita da un piano solido e poi lo ha utilizzato per quasi quarant’anni aggiornandolo costantemente con leggi comunali ordinarie. Il piano vive nell’IPPUC, si potrebbe dire. Nell’anno 2000, sempre per mezzo di legge municipale ordinaria, sono stati riuniti sotto un unico testo i regolamenti e le norme di adeguamento al piano accumulati nel corso degli anni. La scelta dello strumento della legge ordinaria è dovuta alla maggior semplicità burocratica del procedimento di approvazione rispetto a quello di promulgazione di un nuovo piano strategico tout court.

Una recente legge federale tuttavia, l’Estatuto das Cidades, richiede la presenza di un piano strategico per tutti i comuni popolati da più di 20.000 abitanti. E prevede inoltre, per i municipi già dotati di un piano, la necessità di un suo adeguamento che consenta l’introduzione di alcuni nuovi strumenti di gestione proposti dal governo federale. Di conseguenza anche a Curitiba si sta procedendo verso una revisione formale del piano strategico di sviluppo urbano e si prevede che l’iter di promulgazione occuperà il governo comunale sino al termine del 2004. Nel frattempo il documento di riferimento ufficiale per la pianificazione strategica di lungo periodo è ancora il Plano Serete del ‘66.

Pianificazione strategica generale e funzionale di gestione All’inizio di ogni mandato - che ha una durata pari a 4 anni - il nuovo governo municipale, per mezzo della attività congiunta dell’IPPUC, dell’IMAP (Istituto di Amministrazione Pubblica) e della Segreteria del Governo Municipale, elabora un piano strategico metropolitano generale e intersettoriale per la gestione corrente. In conformità ad esso ogni organo del comune in collaborazione con l’IMAP stende un proprio documento di pianificazione strategica per i successivi 4 anni. L’IMAP in seguito si occupa anche di assistere i singoli enti per quanto riguarda la valutazione annuale dei risultati conseguiti. La pianificazione finanziaria di ogni organo è di competenza invece della Segreteria Municipale delle Finanze. Alla fine del mese di agosto essa ripartisce le risorse fra i vari organi in base alla necessità specifiche e in armonia con gli obiettivi dettati dalla pianificazione generale di gestione. l’IPPUC rimane comunque sempre al centro della pianificazione urbana e, insieme all’URBS, di quella metropolitana.

Pianificazione strategica sovra-municipale e strumenti di integrazione Malgrado l’attività pianificatoria sovra-municipale fosse più intensa durante il periodo della dittatura militare, ancora oggi vengono elaborati piani strategici statali e federali con orizzonti temporali di 4, 10 e 20 anni. I programmi municipali ricevono

finanziamenti pubblici solo nel caso in cui siano coerenti con gli obiettivi più ampi fissati dallo stato e dalla federazione. In questo modo è regolata l’integrazione e la coerenza fra la pianificazione svolta ai diversi livelli amministrativi e si garantisce che gli orientamenti federali penetrino ai livelli più bassi. In seguito all’Estatuto das Cidades, anche tutti i comuni della RMC si stanno progressivamente dotando di un piano strategico. L’armonizzazione dei loro obiettivi di sviluppo dipende dall’attività della COMEC (Compagnia di Sviluppo Metropolitano della Regione di Curitiba) e dalla ASSOMEC (Associazione dei Sindaci della Regione Metropolitana di Curitiba).

Gestione decentralizzata La città è divisa in 8 macro-regioni all’interno delle quali hanno sede le Amministrazioni regionali. Questa ulteriore articolazione del potere pubblico svolge un importante ruolo di intermediazione fra l’amministrazione urbana e i residenti, consentendo un’erogazione dei servizi più efficiente e un miglior coordinamento della pianificazione locale. Va sottolineato, tuttavia, come il modello di decentramento finora sviluppato a Curitiba risulti ancora incompleto, dal momento che le singole Amministrazioni regionali non sono dotate né di autonomia finanziaria, né di potere esecutivo e legislativo. In ogni Amministrazione regionale è comunque presente un rappresentante del potere centrale responsabile per la zona di competenza che, grazie al coordinamento delle strutture e delle risorse decentrate nelle singole amministrazioni, è generalmente in grado di risolvere le istanze di carattere locale. Le funzioni delle Amministrazioni regionali si articolano quindi essenzialmente nel coordinamento delle risorse decentrate, nella raccolta e comunicazione alla Segreteria del Governo Municipale delle istanze locali non risolvibili a livello decentrato e nella presentazione e (talvolta) discussione delle decisioni prese dall’amministrazione centrale municipale. Il buon esito del decentramento e il desiderio di sviluppare questo principio hanno portato il municipio a realizzare un progetto architettonico che facilitasse l’esercizio dei diritti di ogni cittadino. Le “Strade della Cittadinanza” (Fig. 24), simboli del decentramento amministrativo e sedi locali del comune, concentrano in un 85

unico spazio l’erogazione di un’ampia fascia di servizi pubblici evitando alla popolazione spostamenti inutili verso il centro della città.

Fig. 24: Le 8 Amministrazioni Regionali e foto della “Strada della Cittadinanza” di Boa Vista

I principi guida alla base degli aspetti urbanistici e amministrativi delle “Strade della Cittadinanza” sono: •

equità: per garantire le medesime condizioni di servizio a tutti i cittadini delle differenti zone della città

•

accessibilità: per questo le Strade della Cittadinanza sono localizzate in prossimità dei terminali del trasporto pubblico e di altre strutture pubbliche municipali

•

qualità: assicurare la qualità dei servizi, attraverso il rispetto dei criteri di efficacia ed efficienza In queste strutture sono disponibili servizi come la prenotazione di prestazioni

ambulatoriali, l’iscrizione alla COHAB (Compagnia delle Abitazioni Popolari di Curitiba) e alle scuole pubbliche, il pagamento delle imposte e l’ottenimento di credito facilitato. Oltre ai nuclei di servizio di tutte le segreterie comunali sono anche presenti rappresentanze sia del governo statale che di quello federale. Alcune Strade della Cittadinanza ospitano ambulatori pubblici, sportelli bancari, uffici delle aziende statali dell’acqua e della luce, del Dipartimento del 86

Transito Urbano, dell’Istituto d’Identificazione, di giudici di pace, sportelli delle finanze statali e federali, la sede del SEMPRE / SINE (Servizio Pubblico di Collocamento / Sistema Nazionale di Collocamento), dell’Assistenza Sociale Municipale, dell’Esercito, dei Pompieri e delle Poste. Sono anche presenti i cosiddetti “Empori della Famiglia”, sorta di supermercati popolari dove i membri di nuclei familiari che complessivamente percepiscono un reddito inferiore a tre salari minimi51, presentando la propria carta di identità elettronica, possono acquistare beni alimentari ad un prezzo del 30% inferiore a quello di mercato (risultato, questo, di un accordo diretto fra il comune di Curitiba e i piccoli produttori agricoli della regione metropolitana). E’ soprattutto nelle Strade della Cittadinanza che avviene la partecipazione della popolazione alla vita pubblica della città e che sono presentate e discusse le proposte di pianificazione urbana. Sempre all’interno di queste strutture si trovano anche piccole attività commerciali, biblioteche, auditorium, e ampie aree polisportive coperte dedicate al tempo libero autogestite dagli abitanti della zona sotto la supervisione dell’amministrazione regionale. Queste attività commerciali e ricreative, nate inizialmente con la funzione di attrarre la popolazione e promuovere la fruizione dei servizi pubblici – obiettivo primario del progetto – oggi contribuiscono a rendere le Strade della Cittadinanza un vero punto di incontro per la popolazione di Curitiba. Per recarsi presso le 8 Strade della Cittadinanza di Curitiba è sufficiente un solo biglietto dei trasporti pubblici dal momento che al ritorno, per viaggiare gratis sulla RIT (Rete Integrata dei Trasporti Metropolitani), è sufficiente presentare una qualsiasi prova di aver fatto uso di un servizio erogato nella struttura. Questa esenzione è un incentivo a costo zero per il comune, dal momento che il margine sulla vendita di un solo biglietto dei trasporti pubblici utilizzato per un tragitto breve (all’interno dell’amministrazione regionale) è pari se non superiore a quello di due biglietti usati per una corsa più lunga, come quella che si avrebbe se l’utente invece di recarsi in una Strada della Cittadinanza viaggiasse fino al centro della città per utilizzare gli stessi servizi. 51

Attualmente un salario minimo ammonta a 230 R$ pari a circa 80US$

Gestione intersettoriale I numerosi progetti e programmi comunali intersecano l’organigramma funzionale realizzando di fatto una struttura organizzativa di tipo matriciale. Ad ogni progetto è assegnata una missione, alcuni obiettivi specifici, un responsabile, un team (che generalmente riunisce trasversalmente i differenti organi funzionali) e un budget frutto delle attribuzioni congiunte degli enti coinvolti. Il project manager appartiene all’organo che è maggiormente competente rispetto al progetto in questione. La collaborazione fra i differenti rappresentanti delle segreterie coinvolte avviene al livello decentrato delle 8 amministrazioni regionali. Ogni anno ciascuna segreteria riferisce i risultati ottenuti e ha la facoltà di riallocare di conseguenza l’uso delle proprie risorse.

Gestione copartecipativa Le collaborazioni strette con l’iniziativa privata sono numerose sia nel campo delle ONG sia in quello delle aziende for-profit. L’outsourcing è una pratica consolidata che viene impiegata ogniqualvolta possibile. Sono private le aziende che operano nel settore dei trasporti pubblici e in quello della nettezza urbana.

Nelle

aree sociali ed educative, invece, gran parte delle partnership52 è stipulata con organizzazioni no-profit. E’ l’Unilivre (Università Libera dell’Ambiente Naturale) ad esempio - una associazione formalmente indipendente ma in stretta collaborazione con il municipio - che si occupa di realizzare i corsi di educazione ambientale nelle scuole del comune. Per gli eventi organizzati dal municipio, le risorse provenienti da sponsorizzazioni tecniche o finanziarie sono numerose. Nel 2003 è stata realizzata una partnership innovativa con ClearChannel che ha reso possibile il completo rinnovamento dell’arredo urbano53 a costo zero per il comune. Originali sono anche le forme di collaborazione con la società civile, come già si è potuto constatare dall’analisi delle soluzioni urbane. 52

negli ultimi 7 anni la FAS ne ha realizzate più di 400 il progetto prevedeva l’installazione nell’arco di 15 mesi di 8556 unità di arredo urbano, fra le quali fermate degli autobus, edicole, orologi pubblici, totem turistici informativi, cestini e cartelloni pubblicitari. Il capitale investito ammonta ad oltre 20 milioni US$. L’accordo prevede in cambio del finanziamento totale dell’opera, una royalty del 85% a ClearChannel sulla commercializzazione dei nuovi spazi pubblicitari. 53

Focus sui risultati Nonostante vengano utilizzati strumenti per la valutazione dell’attuazione della pianificazione ai vari livelli, sia in itinere che ex-post, va sottolineato come invece non sia frequente la formalizzazione degli obiettivi di sviluppo in proiezioni numeriche. L’obiettivo, ad esempio, di fornire acqua potabile ed energia elettrica all’intera popolazione non viene declinato esplicitamente in traguardi numerici da conseguire progressivamente negli anni futuri, ma rimane solo un traguardo. Per quanto riguarda l’attuazione del piano generale di gestione è all’IPPUC che spetta l’insindacabile valutazione di quanto i progressi concreti ottenuti siano congruenti al raggiungimento delle linee guida dettate del piano stesso. Questa modalità operativa se da un lato genera flessibilità e semplificazione esecutiva, dall’altro può conferire un carattere autoritario al processo di gestione dal momento che molte valutazioni vengono prese arbitrariamente senza consultazioni esterne. In relazione invece all’operato dei singoli organi, la valutazione dei risultati è duplice: avviene innanzitutto internamente attraverso il confronto con il piano funzionale di gestione e, ad un livello superiore, attraverso l’IMAP che controlla l’operato e si fa garante dei risultati presentati all’interno del rapporto annuale. Questo rapporto che tuttavia, in mancanza di obiettivi specifici di riferimento, rimane più una semplice illustrazione di ciò che è stato realizzato che uno strumento in grado di analizzare criticamente l’evoluzione della gestione.

II CAPITOLO Le ragioni

II.A

Premessa

Di fronte allo spettacolare successo della tecnica di pianificazione urbana di Curitiba, sarà opportuno andare “dietro le quinte” per indagare i fattori critici di successo dell’esperienza anche in quegli ambiti – politici, storici ed istituzionali – generalmente meno evidenti ma non per questo meno determinanti ai fini degli esiti conseguiti. Questo sarà il percorso di analisi che verrà affrontato nel capitolo, idealmente diviso in due parti. Nella prima parte – di natura descrittiva – si traccerà un profilo del contesto brasiliano e, attraverso i casi di San Paolo, Rio de Janeiro e Porto Alegre, si tenterà di comprendere quali siano stati gli impedimenti incontrati dai centri urbani brasiliani nel processo di istituzionalizzazione della pianificazione urbana all’interno della realtà federale. Nella seconda parte del capitolo – di natura essenzialmente esplicativa – verrà presentata l’evoluzione storica della pianificazione urbana di Curitiba negli ultimi sessant’anni e verrà mostrato in che modo Curitiba fu in grado di aggirare quegli ostacoli che altrove non consentirono l’istituzionalizzazione del processo pianificatorio per giungere, al termine del capitolo, alla comprensione degli effettivi fattori critici di successo dell’esperienza.

II.B

Pianificazione strategica in Brasile

Per chiarire quale sia l’assetto federale all’interno del quale si sono affermate le esperienze locali di pianificazione urbana in Brasile e come queste ne siano state influenzate, è necessario tracciare una breve storia dell’evoluzione istituzionale nel paese.

II.B.1

Il contesto federale

I primi interventi sullo spazio urbano brasiliano risalgono all’inizio del secolo (Rio de Janeiro, 1906) e furono essenzialmente rivolti alla soluzione nel breve termine di situazioni di emergenza, con l’unica rilevante eccezione della realizzazione di Belo Horizonte (1894), prima città pianificata del Brasile. Bisognerà attendere il secondo dopoguerra perchè in tutto il Brasile vengano adottati i primi tentativi di riforma urbana con politiche permanenti di intervento. Senza dubbio l’evento più emblematico dell’epoca è la costruzione di Brasilia (1960), la nuova capitale federale interamente progettata in base ai principi dell’urbanismo. A partire da allora il processo di urbanizzazione si intensificò al punto che in quel decennio la popolazione urbana superò per la prima volta quella rurale. Nello stesso periodo, il nuovo regime militare (1964-1985) si sforzò di realizzare un ampio progetto di pianificazione e riforma urbana, cercando di sanare le più immediate carenze delle metropoli brasiliane in accelerata espansione per mezzo di nuovi enti preposti: SERFHAU (pianificazione), Banca Nazionale per le Abitazioni Popolari (urbanizzazione primaria e abitazioni) ed EBTU (trasporti). Malgrado le buone intenzioni, fra le varie agenzie governative per lungo tempo si verificò una totale mancanza di coordinamento perché facevano riferimento a ministeri differenti (Ministero dell’Interni e Ministero della Pianificazione) in mancanza di un qualsiasi meccanismo formale di coordinamento. Non solo: persino le agenzie dipendenti dal medesimo ministero svolgevano le proprie attività senza che un piano generale di gestione ne regolasse armonicamente le funzioni. Oltre a ciò gli organi federali come il Servizio Federale per l’Abitazione e l’Urbanismo (SERFHAU), deputati a fornire l’assistenza tecnica ai comuni nel processo di formulazione dei piani regolatori municipali, erano totalmente privi di

autorità sugli organi che invece eseguivano e/o finanziavano le politiche relative alle aree urbane. Sarebbe stato del tutto “logico” che le risorse erogate dal BNH (ente federale) seguissero gli orientamenti dettati dalla pianificazione del SERFHAU (un altro ente federale), ma ciò non accadde. Anche all’epoca apparve quindi evidente come il paese seguisse una politica urbana che, nella pratica, si discostava fortemente da quella espressa dai piani del governo federale54. Per superare questi problemi e conseguire il coordinamento locale delle diverse agenzie coinvolte nelle questioni urbane, all’inizio degli anni ’70 vennero create le regioni metropolitane, ma anche questo tentativo si rivelò fallimentare per diverse ragioni di ordine istituzionale. Nonostante le regioni metropolitane fossero già entità previste dalla costituzione del 1967, non si riuscì a trasformare le “metropoli” in un ulteriore livello di potere riconosciuto costituzionalmente: all’inizio degli anni ’70 una legge ordinaria federale si limitò soltanto a creare alcuni organi dedicati a coordinare le azioni dei comuni scelti per costituire le nuove regioni metropolitane e da allora l’Unione Federale rimase così formata solo dagli Stati e dai Comuni. Inoltre, la stessa identificazione delle nuove regioni metropolitane non avvenne attraverso la scelta di aggregazioni di municipi legati da relazioni di dipendenza socio-economica. Il criterio di selezione fu essenzialmente politico e del tutto discutibile: solo le capitali di Stato furono insignite dello status di “regioni metropolitane”.

L’arbitrarietà del processo è tanto più evidente se si considera che

la città scelta nel 1970 per sperimentare l’efficacia del progetto fu proprio Curitiba, che all’epoca manteneva scarse relazioni sociali ed economiche con i comuni limitrofi e con essi non condivideva alcun problema metropolitano, mentre altri comuni del Paraná, come Campinas e Londrina, invece si trovavano già ad affrontare e condividere serie questioni di carattere essenzialmente metropolitano. Ma ci furono anche altre contraddizioni istituzionali che si rivelarono ancora più gravi. Innanzitutto va sottolineato come gli organi di coordinamento metropolitano erano entità statali prive di qualunque meccanismo formale di

BRASIL, Istituto di pianificazione economica e sociale - Politica nazionale di sviluppo urbano: studi e proposte alternative. Brasilia, 1976

collegamento con il livello federale, detentore a partire dalla costituzione del 1967 di gran parte delle risorse nazionali. In secondo luogo, data l’autonomia legislativa di cui godevano i comuni, per le regioni metropolitane era praticamente impossibile imporre l’attuazione di interventi in ambiti critici quali l’uso del suolo, i trasporti e le abitazioni popolari. L’adesione dei municipi alle direttive degli organi di coordinamento metropolitano doveva quindi essere ottenuta con la forza della persuasione, promettendo che i comuni in sintonia con i princìpi metropolitani sarebbero stati privilegiati nella distribuzione delle risorse federali. Tutto questo a sua volta comportava però due tipi di problemi, il primo costituito dall’origine Federale delle risorse, sulla quale lo Stato non aveva alcun controllo; il secondo dalla situazione discriminatoria nell’allocazione delle risorse che si sarebbe venuta a creare, in aperta violazione dalla Costituzione Federale. Come se ciò non bastasse, le regioni metropolitane non erano dotate di risorse autonome, né di organi esecutivi in grado di attuare le decisioni prese; a volte non disponevano nemmeno del personale minimo necessario per espletare l’ordinaria amministrazione. Tutto ciò contribuì a rendere praticamente impossibile il raggiungimento degli obiettivi di politica urbana espressi dal II PND (Piano Nazionale di Sviluppo, 1975/1979), il primo e probabilmente ultimo tentativo di formulare una politica nazionale di sviluppo urbano, il cui principale obiettivo era quello di ridurre le disparità regionali contrastando l’addensamento delle aree di San Paolo e di Rio de Janeiro (nel piano definite aree di contenimento), da un lato decentrando le attività industriali e dall’altro rallentando il tasso di crescita demografica. In questo caso fu la stessa politica dei finanziamenti federali alle opere urbane che, dando preferenza ai comuni maggiormente in grado di onorare i debiti, contribuì a rafforzare proprio i processi opposti a quelli desiderati: infatti gran parte delle risorse destinate alle abitazioni popolari e all’urbanizzazione primaria finì per dirigersi verso le città più grandi e con un economia più dinamica, comprese quelle che si desiderava contenere.

Rimane da esaminare come gli interventi federali abbiano interagito con i contesti locali. Di certo se si considerano i risultati delle singole esperienze locali si deve concludere che i programmi di investimento e le politiche di intervento federale non sono state in grado di promuovere l’istituzionalizzazione della pianificazione urbana nelle realtà locali. Generalmente la risposta dei singoli comuni all’impetuoso processo di urbanizzazione fu la creazione di svariate agenzie pubbliche dedicate alla progettazione e all’esecuzione di interventi sulla realtà urbana. L’efficacia di questi enti, come il loro grado di coordinamento con quelli governativi statali e federali, variò molto caso per caso. Infatti, anche in pieno periodo di dittatura militare, non si riuscì ad imporre ai comuni un medesimo sistema organizzativo per le agenzie pubbliche. L’unico esperimento in questo senso fu la creazione degli organi di coordinamento metropolitani (1973), il cui fallimento si rivelò presto agli occhi di tutti55.

Già nel 1976 si costatava come il successo dei progetti di sviluppo urbano e

regionale dipendesse essenzialmente dalla capacità dei singoli comuni di creare e coordinare le proprie agenzie di pianificazione. Un’ipotesi plausibile è che la disorganizzazione delle politiche di settore e la mancanza di coordinamento che caratterizzavano gli interventi federali abbiano finito per riprodursi anche a livello locale56: le COHAB locali (Compagnie per le Abitazioni Popolari) si rapportavano con la Banca Nazionale per l’Abitazione, le segreterie comunali per lo sviluppo viario si riferivano al Programma Federale Speciale per le Vie Espresse, e così via. In mancanza di una propensione effettiva a condizionare i finanziamenti all’esistenza di un reale57 piano di sviluppo urbano integrato, non rimase altro che una profusione incoerente di politiche settoriali.

Wertheim, P. “O Planejamento metropolitano: praticas politico-istitucionais - a experiencia da Regia Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro” 1984 Bento, M. G. N. M. “Planejamento estrategico metropolitano: uma busca de abordagem sistemica” 1976, IPPUR, UFRJ 56 De Oliveira D. “Curitiba e o mito da Cidade modelo” 2000, UFPR 57 si sottolinea il termine reale dal momento che, almeno in teoria, solo i comuni dotati di un piano regolatore potevano ricevere risorse federali. Al riguardo si veda Singer P. “O plano diretor de Sao Paulo, 1989-1992 - a politica do espaço urbano” in Magalhaes N. C. R. “Na sombra da cidade” San Paolo, 1995 Escuta

L’istituzione permanente di politiche integrate di pianificazione urbana non poté avvalersi dell’utile ausilio delle pressioni federali e rimase così esito sporadico degli sforzi locali. Non sorprende quindi come i successi nel campo della pianificazione urbana in Brasile siano stati estremamente rari e piuttosto discutibili, a dispetto dell’enorme quantità di risorse investite dall’Unione Federale. Al riguardo, l’unico caso che può essere citato è proprio quello della città di Curitiba, che per questo venne scelto negli anni ’70 dal Ministero degli Interni come oggetto di una ricerca sui fattori critici che hanno portato al successo della politica urbana58. Le conclusioni dello studio in questione sono interessanti: “[...] ciò che portò alla notorietà l’esperienza della pianificazione urbana di Curitiba fu la realizzazione di soluzioni come il sistema “espresso” di autobus, il sistema viario e le politiche ambientali [...]. L’enfasi fu sempre posta sulla dimensione tecnica di queste soluzioni. Questa dimensione è tuttavia l’aspetto meno originale dell’esperimento e probabilmente di minor rilevanza nella spiegazione del suo successo. E’ ragionevole supporre che altri centri urbani più grandi e più sviluppati possiedano le competenze tecniche per elaborare le stesse soluzioni o altre più adeguate alle proprie necessità. Le stesse soluzioni curitibane non sono nemmeno originali. Ciò che vi è di eccezionale nell’esperienza di Curitiba sta nel fatto che, nel bene e nel male, il suo progetto di riforma urbana fu eseguito, quando nel resto del paese l’implementazione dei piani regolatori fu sempre abbandonata, o nel migliore dei casi, realizzata solo parzialmente. Potremmo concludere che l’originalità del caso è nella sua dimensione politica-istituzionale: il fattore di successo più rilevante non è la tecnica della pianificazione, ma la politica di pianificazione.”59

la ricerca fu completata ma, per ragioni sconosciute, mai divulgata. A detta dello stesso coordinatore del progetto lo studio probabilmente “si perse nel labirinto burocratico di Brasilia” 59 Coelho per il Ministero degli Interni “Dimensoes do planejamento urbano: o caso de Curitiba” Rio de Janeiro, 1975

In effetti, al di là degli ostacoli posti dalla disorganizzazione della struttura federale brasiliana all’istituzione di un processo integrato e permanente di pianificazione urbana, cos’altro ha impedito il successo di ulteriori esperienze locali? Per rispondere a questa domanda è necessario fare riferimento ai casi più emblematici di altre esperienze brasiliane di pianificazione urbana60: quelle di Rio de Janeiro, di San Paolo e di Porto Alegre che, per quanto caratterizzate da esiti del tutto differenti, hanno in comune con Curitiba il fatto di essere capitali di Stato, di trovarsi nella regione più sviluppata del paese ed infine di avere avviato il processo di pianificazione urbana nella stessa epoca. A dispetto delle specificità dei singoli casi, ciascuno frutto di un personale sviluppo storico, è possibile comunque rintracciare una radice comune dei problemi incontrati più frequentemente, il fattore tempo: 1. Il contesto politico locale L’elaborazione e l’affinamento di un piano regolatore richiede generalmente almeno un paio di anni. Questo arco temporale, corrisponde alla metà della durata di una amministrazione comunale, e per questo sottopone il governo locale a tutta una serie di tensioni relative alle domande sociali di breve periodo che possono compromettere il consenso pubblico costruito intorno al futuro piano. In secondo luogo la realizzazione delle opere fisiche previste dal piano spesso necessita di risorse e di tempi che esulano sia dalla durata del mandato della giunta comunale sia dalle sue disponibilità finanziarie. Dal momento quindi che l’implementazione del piano può essere facilmente interrotta dall’amministrazione successiva, si può comprendere come la continuità amministrativa costituisca un vantaggio assolutamente critico per una pianificazione urbana efficace.

si veda in merito alle esperienze di altre città brasiliane De Oliveira D. “Curitiba e o mito da Cidade modelo” 2000, UFPR

2. Il contesto istituzionale locale Sempre in relazione al fattore tempo, si rileva la necessità di un periodo di adattamento delle strutture amministrative esistenti alle esigenze del processo di pianificazione urbana. La creazione di una nuova agenzia centrale (generalmente contestuale alla formulazione del piano e finalizzata alla sua esecuzione) addetta alla pianificazione e al coordinamento delle attività degli altri organi municipali non manca di sottoporre a gravi tensioni gli interessi politici, amministrativi e professionali dell’intero servizio pubblico locale. Di conseguenza, l’efficacia di questo nuovo organo non è garantita ex-ante, ma è piuttosto il risultato di un processo lungo e difficoltoso che dipende sia dalla capacità politica e tecnica della nuova agenzia di imporsi all’interno della struttura comunale, sia dalle scelte e dalle priorità dell’esecutivo municipale. L’ambiguità iniziale riguardo al ruolo rivestito da ogni organo comunale nell’esecuzione del piano può contribuire ad allungare la durata del processo di adattamento amministrativo, che spesso può protrarsi per un intero decennio: un arco di tempo all’interno del quale, nella realtà brasiliana, il contesto può mutare completamente rispetto ai presupposti iniziali del piano. E’ per questi motivi che la fase di creazione del consenso intorno al piano, propedeutica rispetto alla sua adozione, riveste un’importanza fondamentale. Questo consenso deve essere sufficientemente ampio per riuscire a coagulare intorno a sé gli interessi delle élites dirigenti locali, delle burocrazie delle agenzie pubbliche e se possibile anche quelli delle principali forze politiche ed economiche della città, poiché esiste un’inerzia iniziale da vincere per procedere alla realizzazione del piano. Pertanto eseguire subito un piano limitato, intorno al quale è già stato costruito un consenso più o meno ampio, può essere preferibile rispetto all’attesa per realizzarne uno perfetto, che però richieda di ottenere l’appoggio di tutte le forze interessate. In questo caso, infatti, il piano rischierebbe di essere compromesso per una sua eccessiva esposizione al fattore tempo. Al di là della dimensione teorica è interessante anche vedere come questi fattori abbiano interagito nei casi concreti scelti per il confronto storico.

II.B.2

Il contesto politico locale

Il primo insieme di problemi ha a che fare con il contesto politico locale. E’ evidente che una serie di sindaci dello stesso partito o per lo meno dello stesso orientamento politico, favorisce la sopravvivenza, se non la stretta osservanza, dei principi espressi da qualunque piano urbanistico. Al contrario, una successione di sindaci appartenenti a correnti politiche opposte o a fazioni ostili all’interno dello stesso partito è di grave ostacolo all’esecuzione del piano e porta spesso al suo abbandono. Il caso di San Paolo da questo punto di vista è emblematico: fra il ’45 e il ’64, (il periodo della cosiddetta “Repubblica Populista”), al vertice dell’esecutivo si avvicendarono nientemeno che 16 sindaci, con una durata media di poco superiore ad un anno per ogni gestione, contrariamente invece a quanto avvenne al governo di Stato, che contò nello stesso periodo solo cinque governatori. Queste gestioni così brevi, oltre a non consentire di per sé l’intrapresa di una qualsivoglia attività di pianificazione urbana, furono inoltre caratterizzate da amministrazioni con visioni discordanti circa il futuro della città. Persino l’avvento della dittatura militare, con la sua politica di nomina dei sindaci da parte dei governatori di Stato, non riuscì a modificare il quadro in maniera sostanziale. Si può citare come esempio il caso di Paolo Salim Maluf, nominato sindaco nel ‘69, rimasto in carica fino al ’71: durante la sua gestione questi ignorò olimpicamente il Piano Urbanistico Fondamentale (PUB) e costruì viali e viadotti originariamente non previsti con il pretesto che “[...] un sindaco dispone di un potere di arbitrio che nessun organo tecnico può intaccare61”; non sorprende quindi che ritenesse “inutile” il PUB e si sia rifiutato di inviarlo alla Camera comunale per la sua approvazione definitiva. Anche il suo successore, Figueiredo Ferraz, non riuscì a concludere il proprio mandato a causa di divergenze con il governatore di Stato. Durante la sua gestione elaborò il Piano di Vie Espresse previsto dal PUB e nel campo della pianificazione creò la COGEP (Coordinamento Generale della Pianificazione) e la EMURB (Impresa di Urbanizzazione) per la riqualificazione delle aree in degrado: tutte 61

Levy E. “Olhando para tras: 40 anos de planejamento urbano em Sao Paulo” in Espaço e Debates n.15, 1985

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iniziative che però vennero presto abbandonate dal suo successore, Miguel Colassuomo. La velata preclusione ideologica (se non pure esplicita avversione) nei confronti delle politiche intraprese dai precursori è confermata dai numerosi studi e progetti commissionati da ogni gestione puntualmente abbandonati da parte dell’amministrazione successiva. Il caso di Rio de Janeiro è sostanzialmente simile, aggravato però dal frequente mutamento di status della città: da Distretto Federale a Stato nel 1960 e da Stato a Capitale di Stato nel 1975. Anche in questo caso si assiste ad una serie di sindaci dal brevissimo mandato. Ad esempio nei 15 anni compresi fra la fine del “Nuovo Stato” (1945) ed il trasferimento verso Brasilia della capitale (1960), ben 15 sindaci si avvicendarono. Successivamente, trasformata in Stato di Guanabara, la città fu governata da Carlos Lacerda (1960-1965) e poi da Negrao de Lima (1965-1969): due rappresentanti dei poli avversi della politica del periodo populista. La polarizzazione si mantenne anche successivamente al 1975, quando la città assunse la condizione di capitale del nuovo Stato di Rio de Janeiro e la carica di sindaco cominciò ad essere conferita dal governatore invece che essere frutto di elezioni locali: fra il 1975 e il 1979 si ebbe Faria Lima, governatore di impronta tecnocratica, seguito da Chagas Freitas (19791983) di approccio marcatamente populista.

Due stili di governo divergenti che in

alcuni casi portarono al completo capovolgimento delle priorità politiche con il conseguente abbandono dei risultati raggiunti in precedenza.

Il caso di Porto Alegre si presenta più favorevole, ma solo apparentemente, dal momento che anche la serie ininterrotta di sindaci appartenenti all’area del PDS/ARENA (la destra brasiliana) non fu capace di garantire l’istituzionalizzazione di un processo di pianificazione urbana, date le forti divergenti interne esistenti al riguardo. Poi, con la svolta democratica dell’85 e le successive elezioni dirette, si affermò anche qui il fenomeno dell’alternanza politica e si ebbero successioni di sindaci di orientamenti opposti, come Alceu Collares del PDT (1985-1988) e Olivio Dutra del PT (1989-1992).

101

II.B.3

Il contesto istituzionale locale

Il secondo gruppo di problematiche si riferisce invece al contesto istituzionale locale. All’interno di un ambiente amministrativo in cui le attribuzioni sono molto frammentate, come quello brasiliano, le frizioni fra i diversi livelli di governo sono assai frequenti. Questo ebbe gravi ripercussioni sulle amministrazioni locali anche durante il periodo della dittatura militare, quando i sindaci erano nominati dai governatori di Stato che, a loro volta, erano tutti funzionari del partito al governo (ARENA)62. Infatti tutti gli organi delle strutture comunali inizialmente tentarono di arrogarsi l’esercizio delle attività di pianificazione, rifiutandosi, per quanto possibile, di sottomettersi all’autorità di una agenzia centrale. Generalmente ogni settore della pubblica amministrazione travalicava le proprie specifiche attribuzioni per giustificare la domanda di ulteriori risorse e maggior personale. In questo senso, la creazione e il mantenimento del consenso intorno alle politiche del governo locale è senza dubbio la prima essenziale questione da affrontare nel processo di istituzionalizzazione della pianificazione urbana63. L’alternativa è una interminabile quanto rovinosa disputa di potere all’interno della burocrazia stessa. Fino alla prima metà degli anni quaranta in Brasile i soli organi competenti in materia urbanistica erano i dipartimenti per le opere pubbliche e/o la viabilità urbana, ma a partire dalla seconda metà degli anni quaranta le amministrazioni comunali cominciarono a percepire l’esigenza di un approccio più integrato verso i problemi urbani. Considerato il carattere rigidamente settoriale che fino ad allora aveva contraddistinto la ripartizione delle attribuzioni del potere pubblico locale (salute, educazione, ecc...), la creazione di un organo dedicato alla “città” nel sua insieme, come i nascenti dipartimenti municipali di urbanismo, costituì una straordinaria novità. I dipartimenti di urbanismo furono inizialmente destinati a gestire

l’unica eccezione fu il caso dello Stato di Guanabara (l’odierno Stato di Rio de Janiero) Lindblom C. “Politica e mercados: os sistemas politicos e econômicos do mundo” Rio de Janeiro, Zahar 1979 63

102

l’applicazione della legislazione relativa all’edilizia e all’uso del suolo, allora in fase di perfezionamento. Nonostante si nutrissero grandi speranze che questi organi potessero iniziare a recepire “naturalmente” un orientamento volto alla pianificazione urbana, ciò non avvenne perché generalmente tali enti esaurivano le proprie energie solo nell’attività di controllo dell’osservanza della legislazione urbanistica, emanata esclusivamente dal sindaco e dalla camera municipale che così fissavano i criteri di orientamento per la crescita urbana. Negli anni ’60 e ’70 cominciò ad apparire un nuovo tipo di organo pubblico: l’azienda a capitale misto per l’urbanizzazione e lo sviluppo economico. La proliferazione di questo tipo di ente può essere spiegata come una reazione al grave impasse caratteristico della macchina amministrativa brasiliana in cui i dipartimenti per le opere pubbliche e la viabilità urbana soffrivano sistematicamente di gravi problemi finanziari e spesso si trasformavano in centri di clientelismo, se non di vera e propria corruzione. In ogni caso gli sprechi di risorse erano enormi, come pure l’inefficienza nella esecuzione delle opere, spesso considerate come importante occasione per capitalizzare il consenso politico dei detentori del potere economico locale. Per questo motivo iniziarono a diffondersi le aziende a capitale misto, dotate della capacità di attrarre risorse sia dagli organismi ufficiali di finanziamento sia dagli stessi privati beneficiati dai loro servizi. Attraverso di esse i governanti locali confidavano di poter ottenere i finanziamenti necessari a rilanciare lo sviluppo economico e così realizzare con rapidità ed efficienza le indispensabili opere di infrastruttura urbana. È in questo quadro dominato dai dipartimenti di urbanistica, dai dipartimenti per le opere pubbliche e dalle aziende a capitale misto, che a partire dalla seconda metà degli anni sessanta si tentò di introdurre un nuovo organo: un’agenzia esclusivamente dedicata alla pianificazione urbana.

103

Questo proliferare di organi preposti alla pianificazione urbana è particolarmente evidente nel caso della città di San Paolo. Nel 1947 il comune di San Paolo creò all’interno dell’esistente Segreteria per le Opere Pubbliche il Dipartimento di Urbanismo. Venne stabilito che oltre alle comuni attribuzioni questa nuova agenzia dovesse anche effettuare e mantenere aggiornate le rilevazioni planimetriche del comune, considerate strumento indispensabile per l’elaborazione del futuro piano della città, la cui formulazione venne invece affidata alla nuova Commissione per il Piano Regolatore, che però rimase inattiva per più di 6 anni (fino al 1953). Un’importante ristrutturazione della macchina amministrativa municipale di San Paolo avvenne sotto la gestione Faria Lima (1965-1969), l’ultimo sindaco del periodo autoritario e uno degli pochi ad esercitare interamente il suo mandato. Vennero create le segreterie dei trasporti, del welfare, del turismo, le amministrazioni regionali, la COHAB64, la COMGAS65 e un consiglio municipale per la cultura. Nella stessa gestione, grazie al finanziamento del Ministero Federale della Pianificazione, venne anche elaborato il Piano Urbanistico Fondamentale e costituito il Gruppo Esecutivo di Pianificazione – che in seguito darà origine alla Segreteria di Pianificazione – iniziando così un possibile processo di istituzionalizzazione della pianificazione urbana. Il percorso però mutò radicalmente rotta durante la gestione Figueiredo Ferraz, con la creazione della COGEP (Coordinamento Generale della Pianificazione) e della EMURB (Azienda di Urbanizzazione). La COGEP fu incaricata di formulare la nuova legge di zonamento e di elaborare il Piano Regolatore di Sviluppo Integrato, complementare rispetto al precedente Piano Urbanistico Fondamentale. La EMURB, dopo essersi occupata inizialmente del recupero delle aree in degrado, finì per essere anch’essa coinvolta nella pianificazione con il progetto “Nova Paulista” di creazione di nuove arterie stradali e di linee di metropolitana sotterranea. Queste due attività parallele di pianificazione continuarono a persistere in diversa maniera, con alterna predominanza dell’una o dell’altra. Durante l’amministrazione Ferraz, per esempio, la EMURB ebbe la supremazia sulla COGEP,

le COHAB (Compagnie per le Abitazioni Popolari) vennero create sotto direttiva del governo federale per diventare canali privilegiati di trasferimento dei finanziamenti per i programmi abitativi 65 Azienda Municipale del Gas

104

mentre nella successiva gestione Colassuono avvenne il contrario. In ogni caso nessuna delle due riuscì ad acquisire il ruolo di unica ed esclusiva agenzia centrale della pianificazione urbana. Per far fronte alle nuove esigenze, l’apparato amministrativo continuò quindi a crescere caoticamente, arricchendosi progressivamente di nuovi organi senza che quelli obsoleti venissero opportunamente smantellati e senza che un’unica agenzia centrale potesse guidare il coerente perseguimento degli obiettivi del piano in vigore. Oggi, gli enti che sono in maggiore o minor grado coinvolti nella pianificazione della città di San Paolo sono: •

Segreteria Municipale della Pianificazione Formulò il nuovo piano regolatore durante la gestione Erundas, poi perse progressivamente rilevanza

•

EMURB Impresa Municipale dell’Urbanizzazione

•

COGEP Coordinamento Generale della Pianificazione

•

Segreteria dell’Abitazione e dello Sviluppo Urbano Controlla la dimensione degli immobili e l’osservanza delle norme relative alla sicurezza abitativa

•

Segreteria delle Amministrazioni Regionali Supervisiona l’uso del suolo

•

Segreteria delle Vie Pubbliche

•

Segreteria dei Trasporti

•

Segreteria delle Opere Pubbliche Responsabile delle opere pubbliche e anche dei parchi e delle aree verdi

•

Segreteria dei Negozi Giuridici Responsabile dei catasti delle aree pubbliche

•

Segreteria della Cultura Si occupa del patrimonio storico-architettonico

•

Segreteria delle Finanze Si occupa di mantenere il Registro degli Immobili

•

COHAB Compagnia Municipale per le Abitazioni Popolari 105

E’ evidente come i registri fisico-territoriali-immobiliari risultino frammentati all’interno delle varie segreterie e la complessità amministrativa della città è tanto più impressionante se si considera che ogni dipartimento svolge la propria attività di pianificazione in modo del tutto indipendente. In definitiva si può concludere, con le parole di De Oliveira, che “[...] la macchina amministrativa di San Paolo appare obsoleta e incapace di assolvere le funzioni di una pianificazione moderna”66. La lunga digressione sul contesto istituzionale e la struttura amministrativa locale della città di San Paolo risulta utile ai fini di questa ricerca, dal momento che può essere opportunamente generalizzata ad un grande numero amministrazioni municipali brasiliane contemporanee. In particolare, un aspetto interessante che emerge anche dal caso di Rio de Janeiro è la condizione di marginalità alla quale sono state progressivamente relegate le agenzie centrali di pianificazione. Gli altri organi funzionali, infatti, sono stati spesso in grado di affrancarsi dal potere centrale e di generare una politica urbana di “fatti compiuti”. Secondo alcuni osservatori sembra che questo fenomeno di progressiva autonomia non fu il frutto di una emancipazione spontanea delle agenzie pubbliche, ma piuttosto il risultato dell’appoggio attivo e consapevole dei più alti gradi dell’esecutivo municipale67. I detentori del potere locale, consapevoli degli immediati dividendi politici risultanti dalla risposta alle domande sociali di breve termine, sembrano aver preferito un approccio di questo tipo rispetto ad una rigorosa pianificazione che, oltre a non fruttare in termini di voti, rimandava nel tempo il momento dell’esecuzione delle opere. Se il contesto politico locale e il contesto istituzionale federale e locale rappresentano le vere ragioni di insuccesso della pianificazione urbana in Brasile è interessante osservare come a Curitiba questi ostacoli sono stati superati in maniera altrettanto creativa di come sono stati risolti i problemi di natura tecnica illustrati nel primo capitolo. Per comprendere, quindi, i fattori critici di successo dell’esperienza 66

De Oliveira D. op. cit. Olivera L. G. “Desenvolvimento urbano na cidade de Rio de Janeiro: uma visao através da legislaçao reguladora da epoca: 1925-1975” Rio de Janeiro, Coppe-Ufrj 1979 67

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curitibana sarĂ prima necessario procedere, nella prossima sezione, ad unâ&#x20AC;&#x2122;attenta analisi del singolare sviluppo storico della cittĂ .

107

II.C Il caso di Curitiba nella sua evoluzione storica L’evoluzione storica della città di Curitiba può essere suddivisa in tre grandi fasi: una prima fase – dalla seconda metà del XIX secolo fino ai primi anni ’60 – che segna la nascita dell’urbanismo a Curitiba; una seconda fase – dal 1962 al 1983 – in cui hanno inizio le grandi trasformazioni fisiche, culturali ed economiche della città e, dopo un breve intervallo di 6 anni (1983–1989), una terza fase – dal 1983 al 2004 – in cui raggiunge il suo apice e termina il ciclo politico del governo dell’amministrazione locale della città.

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II.C.1

Antefatto: nascita dell’urbanismo a Curitiba

Nel 1853 venne creata la nuova provincia del Paraná; Curitiba, all’epoca una città di circa 10.000 abitanti, ne venne candidata capitale purché assumesse un aspetto ordinato. Per questo motivo fu sottoposta ad un primo tentativo di controllo della destinazione del suolo urbano da parte dell’ingegnere francese Pierre Taulois, incaricato di sviluppare una nuova struttura ordinata per la città. Presentato nel 1855, il cosiddetto “Piano Taulois” trasformava Curitiba in una città ad incroci con angoli retti e ben definiti68. Per l’epoca il piano venne considerato avanzato, dato che prevedeva già le condizioni necessarie per assicurare la fluidità del traffico nell’area centrale. Nello stesso periodo, successivo all’abolizione della schiavitù, la città si trovò ad affrontare una grande crisi per la carenza di prodotti alimentari di base. Per risolverla, il governo provinciale del Paraná sviluppò una politica di promozione all’immigrazione, con l’obiettivo di creare intorno alla città una serie di colonie agricole collegate con il centro per mezzo di quelle vie che, circa un secolo più tardi, diventeranno gli assi strutturali di Curitiba. Inizialmente i maggiori contingenti di immigrati furnono tedeschi, polacchi e italiani, seguiti da un minor numero di ucraini, francesi, giapponesi, inglesi ed austriaci. Si calcola che circa 30.000 immigrati arrivarono a Curitiba fra il 1872 e il 1900 e altri 27.000 fra il 1900 e il 1920. Stime dell’Istituto Brasiliano di Geografia e Statistica (IBGE) indicano che nel 1872 la città contava 12.600 abitanti, 49.000 nel 1900, 60.000 nel 1910 e 78.000 nel 1920. Il rapido aumento demografico modificò drasticamente lo scenario urbano. Infatti, nonostante gli immigrati si fossero stabiliti in colonie circostanti il perimetro cittadino, le loro attività convergevano verso il centro. Si manifestarono così gravi problemi di infrastruttura: inadeguatezza del sistema viario e carenza di scuole, illuminazione e sicurezza. Per porre rimedio alla grave situazione, nel 1895 le 68

Nonostante questo primo intervento sullo spazio urbano assumesse la forma di un piano di sviluppo urbano, esso non può essere considerato un piano urbanistico strictu sensu, dal momento che non seguiva i criteri “scientifici” dell’urbanismo nato come disciplina solo alla fine del XIX secolo.

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autorità locali svilupparono in collaborazione con i professionisti più influenti della città (ingegneri, autorità giudiziarie e medici igienisti), uno strumento per “garantire l’ordine”: il primo Codice di Condotta di Curitiba. Esso regolava la vita quotidiana della città nelle sfere considerate essenziali, come la nettezza urbana, la sicurezza, il commercio, le fabbriche e i cimiteri. D’altra parte, anche lo scenario socio-culturale della città cominciò ad essere pesantemente influenzato dalla presenza dell’immigrazione europea. Poco alla volta, i nuovi arrivati iniziarono ad introdurre i propri valori e i propri costumi nei diversi rami di attività e nei diversi settori della società, apportando importanti contributi nel campo dell’arte, in quello dell’architettura, dell’ingegneria e dell’agricoltura. Grazie all’immigrazione europea, anche le attività industriali cominciarono a prendere forma a Curitiba, principalmente con la costituzione di piccole fabbriche dedicate all’integrazione a monte e a valle della filiera produttiva delle attività agricole. Alla base del forte spirito imprenditoriale che contribuì a mutare il profilo socio-culturale ed economico della città, vi era la celebrazione di un lavoro assiduo e diligente, visto sia come strumento per garantire la sicurezza economica, sia, soprattutto, come mezzo per assicurarsi il proprio spazio sociale all’interno della città e il riscatto dallo status di “sostituti degli schiavi negri” a loro inizialmente attribuito.

Il giro di boa del nuovo secolo e i suoi primi decenni furono segnati da importanti trasformazioni fisiche del paesaggio urbano di Curitiba oltre che da una accentuata effervescenza socio-politica. Da un lato, infatti, l’urbanistica stava incominciando a svilupparsi negli Stati Uniti e in Europa come disciplina “scientifica”, dall’altro l’affermarsi a Curitiba di una nuova generazione dell’élite urbana desiderosa di usare la città come ambito in cui affermare il proprio status, alla ricerca di spazi in cui introdurre nuovi codici e nuovi simboli di distinzione. All’interno di questo quadro la questione dell’igiene pubblica assunse un ruolo di primo piano nell’agenda delle autorità locali, soprattutto dopo le due epidemie del 1889 e del 1891. Fu per rispondere a questo tipo di “disfunzione” e per dare nuovo slancio al processo di riforma urbana che vennero impiantate le prime reti idriche e fognarie, furono edificati larghi viali, fu inaugurato il primo tram, venne realizzato il primo parco della città (Passeio Público), furono inglobate nel comune alcune delle 110

colonie straniere circostanti e venne fondata la prima università del Brasile, l’Università del Paraná (1912). Nel 1913 fu lanciata una grande politica di igiene pubblica per la città, che fece passare alla storia questo periodo come l’epoca del “dispotismo sanitario”. Rifacendosi all’antico “Codice di Condotta”, la nuova normativa prevedeva precise regole alle quali gli abitanti si dovevano conformare. Alcolizzati, prostitute, mendicanti, infermi e immigranti erano considerati devianti e in quanto tali una minaccia per la èlite urbana. Per garantire l’ordine pubblico questi gruppi sociali vennero allontanati dalle autorità verso i comuni limitrofi. Contestualmente cominciò ad essere enfatizzato il controllo dell’uso del suolo urbano: la città venne divisa in zone a partire dal centro storico con una serie di anelli concentrici. Ad ognuna di esse venne affidata una funzione specifica in base al livello socio-economico degli abitanti, e il canone d’affitto fu lo strumento per espellere dal centro tutte quelle attività (bordelli, pensioni, case da gioco) che erano considerate controproducenti per l’estetica e per le esigenze funzionali di una città alla ricerca di ordine. Tuttavia, nel periodo fra il 1920 e il 1940, il progetto di riforma e modernizzazione della struttura urbana venne a scontrarsi sia con una stratificazione sociale spaziale sempre più insostenibile, che con il declino del potere economico delle èlite locali a causa della crisi del ’29 e la concomitante crisi del ciclo economico dell’erba mate. Di lì a breve, tuttavia, stava per iniziare il ciclo del caffè che, negli anni ’50 avrebbe portato il Paraná a diventare il primo produttore di caffè del Brasile (passando dallo 0,4% al 60% della produzione nazionale).

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Gli anni ’40 segnano una prima svolta nell’evoluzione della questione urbana di Curitiba. Per la prima volta, infatti, la città è oggetto di un intervento che trae origine dalla neonata disciplina urbanistica, sotto forma di un vero e proprio piano di sviluppo urbano. Come si è visto, i principi urbanistici di approccio modernista non erano una novità per Curitiba, dove erano già stati importati e adottati nella sfera della sanità pubblica fin dall’inizio del secolo, tuttavia solo negli anni ’40 si ebbe un intero piano di sviluppo urbano fondato su di essi. Mentre fra gli anni ’20 e ’40 la popolazione di Curitiba era raddoppiata, passando da 70.000 a 140.000 abitanti, le infrastrutture non erano cresciute di pari passo, principalmente a causa delle crisi politiche ed economiche sopra indicate. Per porre rimedio a questa grave inadeguatezza si decise di affidare l’elaborazione di un grande piano di sviluppo urbano alla società Coimbra Bueno & Cia. Ltda. di San Paolo, la quale, a sua volta, commissionò il lavoro all’urbanista francese Donat Alfred Agache. Fondatore della Sociéte Française des Urbanistes, Agache era anche membro della Section d’Hygiene Urbaine et Rurale du Musée Social de Paris e godeva di grande prestigio internazionale. In Brasile aveva già sviluppato i piani urbanistici delle città di Rio de Janeiro e di Santos. Il “Piano Agache”, presentato nel 1943, si caratterizzava per un forte approccio modernista: la città era considerata un organismo vivo, la “medicina” prescritta dal piano per risolvere i conflitti relativi all’uso dello spazio urbano era lo zonamento funzionale e ad ogni zona (organo) doveva quindi essere attribuita una funzione specifica ed esclusiva (abitativa, lavorativa, ricreativa, circolatoria).

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Fig. 25: Piano Agache (1943)

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In questo senso, gli obiettivi nei quali il piano si articolava erano tre: 1. Urbanizzazione primaria (canalizzazione di fiumi e ruscelli, incremento delle capacità di drenaggio del terreno, potenziamento della rete idrica, allacciamenti fognari alla rete fluviale) 2.

Decongestionamento del traffico (ottimizzazione del traffico urbano e miglioramento delle vie di accesso esterno)

3. Concentrazione degli organi funzionali (concentrazione in zone specifiche degli edifici destinati alle differenti funzioni della vita urbana)69 La soluzione suggerita per decongestionare il traffico consisteva in una completa revisione del sistema viario. Da un sistema caratterizzato da strade parallele e perpendicolari si sarebbe dovuti passare ad una struttura radiale. Il nuovo modello sarebbe stato costituito da 4 circonvallazioni concentriche attraversate da numerose vie diametrali per collegare i poli opposti della città, propagando la vita commerciale e sociale in tutto il territorio. Nel campo dell’igiene pubblica, la continuazione delle opere idriche e fognarie, insieme alla canalizzazione dei principali corsi d’acqua dovevano garantire l’eliminazione delle frequenti inondazioni e la prevenzione di nuove epidemie. Dal punto di vista istituzionale, parallelamente all’elaborazione del Piano Agache si procedette ad una riforma dell’amministrazione pubblica locale, con l’obiettivo di adattarla alle esigenze della pianificazione. Venne creato un nuovo Dipartimento di Urbanismo, incaricato di esaminare le richieste di costruzione, demolizione e ristrutturazione degli edifici, e venne affidato al Dipartimento delle Opere Pubbliche il compito di realizzare le infrastrutture necessarie alla

In particolare era prevista la creazione o il consolidamento di: un centro commerciale (il centro tradizionale) un centro amministrativo (il Centro Civico) un centro industriale una città universitaria (il Centro Politecnico) un centro alimentare (il Mercato Municipale) un settore militare un polo fieristico

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trasformazione fisica della città in conformità ai dettami del piano. Venne anche fondata una divisione di pianificazione all’interno del Dipartimento di Urbanismo. Negli anni successivi il piano non fu realizzato, se non molto parzialmente, per ragioni di ordine giuridico, politico ed economico che ne ostacolarono il decorso. Poche fra le opere proposte vennero eseguite, ma alcune di esse sono visibili ancora oggi: la concentrazione degli edifici governativi nel quartiere Centro Cívico; il Centro Polítecnico (oggi il campus dell’Università Federale del Paraná); il Centro Militare di Bacacheri; le gallerie di Corso XV Novembre; i grandi viali Visconde de Guarapuava, 7 de Settembro e Floriano Peixoto; il Mercato Municipale. Il piano divenne presto obsoleto sia per la sua eccessiva rigidità, sia per la rapida ed imprevedibile crescita che era alle porte. Tuttavia va riconosciuto che: “il valore del Piano Agache fu nella sua dimensione culturale: malgrado non sia stato implementato e sia diventato obsoleto nel corso degli anni, fu in grado di introdurre la cultura della pianificazione a Curitiba”70 Come si è visto precedentemente, a partire dall’inizio degli anni ’40, il nord del Paraná sperimentò una crescita economica senza precedenti nell’ambito della coltivazione del caffè. L’improvvisa valorizzazione dei terreni di quella regione e l’arrivo delle grandi aziende agricole meccanizzate, fecero sì che moltissimi contadini e piccoli proprietari terrieri furono costretti ad abbandonare le terre e a trasferirsi verso le città vicine e verso la capitale. Questo processo, nel 1950, fece di Curitiba la capitale brasiliana con il maggior tasso di crescita demografica. Dai 140.000 abitanti del 1940 la città passò a 180.000 nel 1950, e da allora la crescita accelerò ulteriormente quasi raddoppiando la popolazione ogni dieci anni. Durante gli anni ’50 e ’60, Curitiba, con il 9,53% annuo, ebbe il secondo maggior tasso di crescita delle capitali brasiliane, dopo Goiania col 12,30%; San Paolo aveva un indice del 4,49%, Rio de Janeiro il 3,28%, mentre la media brasiliana era del 5,5%.71 Questo sviluppo economico fu uno dei fattori propedeutici al delinearsi di una seconda fase dell’evoluzione di Curitiba: la fase del Piano Serete

70 71

Coelho per il Ministero Interni - op. cit. IPPUC “Plano Preliminar de Urbanismo - Plano Serete” Curitiba - Luglio 1965

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II.C.2

Primo tempo: Il Piano Serete

Il processo di elaborazione (1963-1964) Negli anni sessanta tutta una serie di urgenti questioni contribuirono a ricollocare inevitabilmente al centro del dibattito cittadino la necessità di dirigere la crescita urbana incontrollata: i problemi della mancanza di unità abitative, degli insediamenti clandestini, delle frequenti inondazioni che affliggevano il centro della città, delle cattive condizioni della rete viaria sempre intasata dal traffico pesante e di un centro della città mediocre ed in degrado, soffocato da una circolazione ostacolata da strette vie e circondato da vecchi edifici decadenti erano ormai insostenibili. Ivo Arzua Pereira, eletto sindaco nel 1962, si dimostrò disponibile a riesaminare la pianificazione della città, inizialmente per mezzo di un attualizzazione dell’ormai obsoleto Piano Agache. Il primo passo di questo riesame fu la creazione dell’URBS (Azienda di Urbanizzazione di Curitiba), una società a capitale misto destinata in un primo momento alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria, pavimentazione e illuminazione in gran parte autofinanziate dai proprietari degli immobili direttamente interessati. L’azienda divenne subito un elemento-chiave nel processo di fornitura delle infrastrutture urbane raccogliendo grande prestigio e, per consolidare la propria posizione, confermò il proprio presidente per la gestione successiva e iniziò ad interessarsi anche al processo di pianificazione. In quell’epoca un gruppo di giovani “ingegneri-architetti”72, fra i primi ad uscire dal nuovo Corso di Laurea di Architettura dell’Università Federale del Paraná, cominciò a discutere della necessità di un nuovo piano di sviluppo urbano per Curitiba. Fra loro c’erano anche studenti appena tornati da un periodo di studio in Europa, come ricorda Jaime Lerner, di ritorno dalla Francia: “Eravamo tutti ingegneri, un gruppo davvero speciale con l’abitudine di incontrarci a turna casa di qualcuno di noi.

il termine “ingegneri-architetti” è qui usato in relazione a quegli studenti del Corso di Ingegneria della UFPR che passarono al Corso di Laurea di Architettura non appena questo fu creato

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Una sera, all’epoca in cui si stava procedendo all’allargamento di Viale Marechal Deodoro, eravamo a cena a casa di Luiz Armando Garcez, un urbanista molto amico di Ivo Arzua Pereira, allora sindaco. Lì nacque una discussione sulle ragioni dell’allargamento di Viale Marechal Deodoro e fummo noi, ingegneri desiderosi di essere architetti, che sollevammo la questione. Luiz Armando Garcez, che faceva parte dell’equipe municipale, ci propose di andare a parlarne col sindaco. Noi andammo e gli dicemmo che la città aveva bisogno di un nuovo piano.73” Fu così che il gruppo degli “ingegneri-architetti” si unì ai quadri tecnici del comune, influendo in maniera decisiva su un cambiamento di rotta nel programma di governo comunale. Poco alla volta prese piede l’idea di un nuovo piano che desse un nuovo ordine globale alla struttura urbana di Curitiba. Al riguardo Jaime Lerner ricorda: “[..] le pianificazioni dell’epoca erano pianificazioni passive: zonamento e qualche orientamento per il sistema viario. Erano perloppiù strumenti volti ad evitare che non avvenissero cose dannose, ma non c’era mai stata una pianificazione induttrice, una pianificazione che orientasse la crescita. Io ho sempre avuto il sogno di una pianificazione volta al cambiamento per il meglio.74 “ Tuttavia problemi di natura finanziaria fecero sì che queste idee di pianificazione globale fossero, almeno per il momento, accantonate. Il Dipartimento di Urbanismo chiese invece ad alcune società private l’elaborazione di una revisione del Piano Agache. Rispose una sola società, la Sociedade Serete de Estudos e Projetos Ltda. di San Paolo, ma la proposta, per quanto tecnicamente approvata, non fu mai adottata. Nel ’63, Ney Braga, ex-sindaco di Curitiba negli anni ’50 e governatore del Paraná in collaborazione con la SEGMACS di padre Lebret elaborò un Piano di

73 74

IPPUC – op. cit. IPPUC – op. cit.

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Sviluppo Territoriale del Paraná basato sui principi del movimento “Economia e Umanesimo” 75. All’interno di questo ambiente statale favorevole alla pianificazione sorse l’idea di ri-pianificare e dirigere anche lo sviluppo della capitale. Fu così che lo stimolo lanciato dal governo di Stato trovò terra fertile nei prerequisiti tecnici e culturali dell’urbanismo già presenti a Curitiba. L’occasione contingente che fece da catalizzatore del processo avvenne nel ’64, quando l’URBS di Curitiba rivolse alla CODEPAR (Compagnia di Sviluppo Economico del Paraná) una richiesta di finanziamento per l’esecuzione di alcune opere di recupero del centro cittadino e l’istallazione di un distretto industriale. Il presidente della CODEPAR, molto sensibile alla questione della pianificazione e in buoni rapporti con i quadri tecnici del comune, si rifiutò di concedere il finanziamento per le singole opere che invece propose di finanziare insieme ad un piano completamente nuovo che le inserisse all’interno di una nuova visione globale della città. Come si è visto, c’era il desiderio da parte del governo di Stato di trasmettere alle autorità di Curitiba una cultura favorevole alla pianificazione e orientata alla razionalizzazione degli investimenti pubblici, nella speranza che l’esempio della capitale potesse poi replicarsi nei restanti comuni dello Stato. Così il comune di Curitiba decise di indire una gara di appalto nazionale per selezionare l’impresa che si occupasse di elaborare il futuro piano di sviluppo urbano 75

Questa corrente di pensiero nacque in Francia negli anni quaranta per opera di un frate domenicano, padre Lebret, e si diffuse in Brasile nel corso degli anni quaranta e cinquanta. La sua filosofia per le periferie del capitalismo era volta alla ricerca di una “terza via” che fosse in grado di combattere i peggiori eccessi del populismo e dello stesso capitalismo allontanando al contempo il pericolo del comunismo nelle regioni più a rischio perché più toccate dalla miseria. Riteneva che il più grande ostacolo per lo sviluppo sociale globale fosse costituito dalle forme di organizzazione urbana dell’epoca e guardava alla pianificazione come lo strumento indispensabile per un intervento di correzione. Uno dei postulati fondamentali del movimento era l’“azione su tutti i piani della vita collettiva”, nella convinzione che fosse necessario conoscere a fondo le realtà locali prima di poter intervenire adeguatamente su di esse. “Una prospettiva di questo tipo rende necessaria una pianificazione che parta dalle unità territoriali elementari, per arrivare al mondo intero inteso nella sua globalità. Non si tratta evidentemente di proporre un modo unico di pianificazione, ma al contrario una grande varietà di modalità, partendo dalla considerazione delle specifiche necessità, possibilità, strutture disponibili, livelli di sviluppo tecnico e culturale.”

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della capitale. L’URBS, inizialmente si oppose strenuamente a questa decisione, addirittura offrendo di realizzare a costo zero il nuovo piano. Ma dopo il rifiuto della proposta, decise di partecipare alla gara. Tra le sei proposte pervenute si ricordano quella della stessa URBS, quella della SEGMACS di padre Lebret e quella della Serete di San Paolo associata allo studio di architettura di Jorge Whilhem.

Fu quest’ultima ad essere selezionata dalla

commissione comunale, a condizione però che già alla firma del contratto venisse previsto un Gruppo Locale di Accompagnamento che partecipasse attivamente all’elaborazione del piano e che così potesse successivamente occuparsi della fase di implementazione, garantendone la continuità. Procedendo in questo modo, Curitiba fu il primo comune brasiliano ad indire un appalto pubblico per l’elaborazione di un piano di sviluppo urbano76. Fu a partire dall’esperienza di Curitiba che le gare pubbliche per la formulazione di piani urbanistici divennero pratica comune fra i comuni brasiliani, incentivate dal Servizio Federale per l’Abitazione e l’Urbanismo (SERFHAU) Inoltre, invece di un Piano Regolatore fatto e finito, Curitiba scelse un Piano Preliminare aperto e passibile di revisioni e perfezionamenti. Questo fu fondamentale dal momento che consentì di adottare un processo di pianificazione, cosa che spesso un piano a lungo termine o di grande dettaglio non consente. Al riguardo possono essere citate le parole di uno dei tecnici che contribuirono a formulare il piano: “Sono contro una pianificazione sofisticata. Potrebbe sembrare paradossale visto che sono un pianificatore di professione. Ma quanto più affiniamo e dettagliamo il piano, tanto più perdiamo in termini di capacità decisionale nella fase successiva. Il piano deve essere il meno dettagliato possibile, flessibile ed aperto.”

Fino ad allora erano stati indetti concorsi solo per la creazione di nuove città, come nel caso di Brasilia

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Anche a detta di Jorge Whilhem, questa fu una pratica totalmente pionieristica “tanto che, due anni dopo, il SERFHAU 77 ci richiese un documento relativo alla metodologia utilizzata in modo da replicare l’esperienza in tutto il resto del paese.” Infine si sottolinea come l’azione del Gruppo Locale di Accompagnamento, con la permanenza di tecnici del comune di Curitiba all’interno degli uffici di San Paolo durante tutta la fase di elaborazione, permise di risolvere una certa xenofobia culturale, dovuta al fatto che la ditta vincitrice era di San Paolo78. L’idea di accostare un Gruppo Locale di Accompagnamento non era in sé originale, dal momento che anche Rio de Janeiro vi aveva fatto ricorso per lo sviluppo del Piano Doxiadis, realizzato ad Atene. In quel caso, però, il gruppo locale brasiliano aveva partecipato solo alla fase finale dell’elaborazione, quella della specificazione, portando ad una serie di fraintendimenti e dissensi che finirono per delegittimare il piano. Il grande vantaggio di avere un gruppo di professionisti locali di accompagnamento si sarebbe riscontrato anche nel momento in cui sarebbe diventato necessario cercare legittimazioni e consensi all’interni della comunità professionale locale. Inoltre si rivelò vincente la scelta di inserire nel gruppo di accompagnamento tecnici provenienti dai diversi organi comunali (URBS, Dipartimento di Urbanismo, Dipartimento delle Opere Pubbliche, ecc...) in modo da ridurre al minimo le lotte di potere interne all’amministrazione. Sarà proprio questo il nucleo di pianificatori, ingegneri ed architetti (fra cui Jaime Lerner) dal quale nascerà il futuro IPPUC (Istituto di Ricerca e Pianificazione Urbana di Curitiba).

Servizio Federale per l’Abitazione e l’Urbanismo La vicinanza di questa metropoli e la sua crescente influenza economica sul nord del Paraná facevano infatti temere che presto Curitiba potesse diventare un satellite nell’orbita di San Paolo, tanto che “molti architetti e ingegneri locali cominciarono ad organizzarsi per formulare un piano alternativo”. La preoccupazione era fondata: si temeva che uno studio elaborato “dall’esterno” si traducesse in una “pianificazione a distanza”, lontana dai problemi reali. 78

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I contenuti del piano Nel giugno del ‘65 l’elaborazione del Piano Preliminare di Urbanismo, il cosiddetto “Piano Serete”, era sostanzialmente conclusa e le sue caratteristiche lo ponevano a metà strada fra un approccio di tipo modernista e un orientamento più “umanista” e postmoderno. Gli ideatori del piano volevano evitare che lo sviluppo urbano avvenisse in maniera concentrica, e quindi incontrollata, perciò identificarono nel sistema viario il principale strumento di induzione e controllo della crescita. La proposta quindi prevedeva alcune vie lineari di circolazione, gli “assi strutturali”, dove si sarebbe dovuta concentrare un’offerta adeguata di trasporto pubblico al fine di incentivare l’addensamento abitativo.

La definizione di questi assi era coerente con la crescita

storica della città avvenuta fino a quel momento: il piano prevedeva inizialmente un asse nord-sud e uno est-ovest ai quali ne venne in seguito aggiunto uno lungo la diagonale sud/est.

L’idea alla base era quella di promuovere la crescita della città

lungo questi assi, contenendo l’espansione del centro tradizionale della città ed evitandone, in questo modo, il deterioramento (Fig. 2). Il collegamento fra gli assi doveva avvenire attraverso un anello centrale a traffico lento, mentre quello della città con il suo nuovo distretto industriale era previsto attraverso cinque vie parallele (le cosiddette “connettrici”). Infine si proponeva che le vie principali del centro storico venissero chiuse al traffico e riservate al transito pedonale. Fu chiaro fin dal principio che un tale sistema viario sarebbe stato in grado di assolvere la sua funzione di induzione della crescita solo se affiancato da una adeguata legislazione sull’uso del suolo.

Si decise dunque che solo gli assi

strutturali potessero accogliere gli edifici ad altezza maggiore, nel piano chiamati “torri residenziali”, in modo da realizzare così l’obiettivo di promuovere una crescita lineare. Le vie a scorrimento rapido dovevano essere esclusivamente destinate ad un uso residenziale, con il divieto assoluto di concessioni per attività commerciali, ritenute generatrici di traffico intenso.

Le cinque vie di collegamento con il distretto

industriale dovevano ospitare la popolazione che là avrebbe avuto il proprio posto di lavoro. Le regioni particolari, come il Centro Civico (l’area in cui a partire dagli anni ’50 erano concentrati gli edifici del governo comunale e statale) avrebbero inoltre ricevuto una legislazione specifica in modo da conservare le loro peculiarità. 121

Fig. 26: Il centro storico e i primi due assi strutturali previsti dal Piano Serete

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Tanto nella formulazione dello zonamento, che dalla struttura del sistema viario, emerse l’idea che la priorità dovesse essere data al trasporto pubblico, disincentivando il trasporto automobilistico individuale. Venne quindi proposto che, lungo gli assi strutturali, fossero create delle vie esclusive per il traffico degli autobus per garantire trasferimenti rapidi e confortevoli. La pedonalizzazione del centro era complementare al progetto: doveva stimolare i cittadini a fare shopping e frequentare il centro a piedi, arrivandoci con i trasporti pubblici. Ma la creazione di una infrastruttura adeguata alla circolazione degli autobus non fu l’unico strumento utilizzato per ottimizzare il sistema di trasporti pubblici. Il Gruppo Locale di Accompagnamento riteneva che anche gli stessi veicoli (allora derivati dai camion) dovessero essere completamente ripensati per offrire una maggiore sicurezza e un miglior confort ai passeggeri. Si consigliò di adottare un nuovo modello di autobus dalle caratteristiche ideali per il trasporto urbano di passeggeri: di minore altezza e con porte di entrata davanti e di uscita in mezzo e in fondo (per facilitare l’imbarco e lo sbarco), con il motore in coda (per ridurre il rumore e il calore) e più potente (per consentire velocità medie maggiori). In tutti questi aspetti prevaleva l’idea che la città dovesse essere pensata per l’uomo e non per l’automobile, che la creazione di enormi viali per il traffico automobilistico comportasse la distruzione degli spazi necessari alla vita pubblica della città e il degrado dei suoi valori più alti e che il centro storico dovesse essere preservato come luogo di incontro fra le persone e non fra le automobili. E’ certamente in questo ambito che emergeva la critica più profonda dell’urbanismo umanista a quello modernista tradizionale. Si pensi ad esempio al contrasto fra questa filosofia e quella che diede origine alla prestigiosa capitale federale. Non a caso molti studiosi considerano Curitiba una “anti-Brasilia”. Per creare ulteriori punti di incontro per i cittadini e aumentare al contempo la scarsissima dotazione di mq di verde per abitante, si pensò di creare nuovi parchi per la città, visto che all’epoca ce n’era solo uno, il Passeio Pubblico. La proposta fu quella di smantellare gli insediamenti irregolari ai lati dei corsi d’acqua, costantemente esposti al rischio di esondazioni, e destinare quelle aree alla creazione di parchi lineari. Sempre in riferimento al carattere umano che la città doveva assumere si pensò al paesaggio urbano più adeguato per gli assi strutturali e si fissò un limite 123

massimo di tre “torri residenziali” per isolato, con grandi spazi riservati per parchi, giardini e aree per il tempo libero. La realizzazione di queste “torri residenziali” circondate da giardini lasciava anticipava anche l’ambizione di riuscire a creare un modello urbano originale, un paesaggio cittadino che fosse riconoscibile come tipico di Curitiba. Poiché apparve chiaro fin dall’inizio che gli assi strutturali non si sarebbero naturalmente sviluppati in maniera uniforme ma con zone in cui la concentrazione abitativa sarebbe stata maggiore, si pensò anche alla creazione di alcuni sub-centri, invece che alla crescita dell’unico centro tradizionale, permettendo così la conservazione e il contenimento del centro storico e favorendo la nascita di una struttura policentrica che economizzasse i costi di trasporto verso il centro tradizionale (ma questa idea inizialmente rimase una proposta piuttosto vaga). Infine, con la creazione della Città Industriale di Curitiba (CIC), nata per attrarre un massiccio volume di investimenti industriali in grado di mutare il volto dell’economia della città e assicurarne lo sviluppo per i decenni a venire, si suggerì di lanciare un’ aggressiva politica di promozione che facesse leva sui vantaggi competitivi di cui la città avrebbe goduto nel campo dei trasporti, delle comunicazioni e dell’infrastrutture urbane (oltre che sulla concessione di generosi sussidi pubblici). Dal punto di vista organizzativo fu prevista anche la creazione di un’”Agenzia del Piano” che si sarebbe dovuta occupare dell’intera fase di esecuzione del piano. Osservando oggi la città di Curitiba, così come è stata presentata nel primo capitolo, è possibile constatare come nel piano fossero già presenti in nuce tutti i tratti essenziali dell’odierna capitale. Infatti, come si vedrà, è questo il piano che sostanzialmente inalterato fino ad oggi cambierà totalmente il volto della città e che ne guiderà lo sviluppo per quasi 35 anni.

124

La fase di legittimazione (1965) Nonostante le attenzioni prestate per cercare di minimizzare le lotte di potere all’interno della burocrazia comunale, come l’escamotage di creare un Gruppo Locale di Accompagnamento formato da tecnici delle varie segreterie, al termine dell’elaborazione del piano gravi tensioni attraversavano la struttura organizzativa. Molte dispute coinvolgevano da un lato l’URBS con il Dipartimento di Urbanismo per le attribuzioni relative all’esecuzione del piano e dall’altro l’URBS con il Dipartimento delle Opere Pubbliche per il conferimento della competenza di pianificazione. Per tentare di risolvere queste controversie, dare legittimità al piano e al contempo avere la possibilità di accogliere critiche e suggerimenti da parte della popolazione, il sindaco Ivo Arzua Pereira dichiarò che il mese di Luglio del ’65 sarebbe stato il “Mese dell’Urbanismo” e convocò una serie di dibattiti pubblici sotto il nome di “Curitiba del Domani” nelle sedi di rappresentanza della società civile per discutere del piano con le élite professionali, quelle economiche e con i settori organizzati delle classi popolari: “un’operazione del genere poteva scontrarsi con molti problemi ma di certo costituiva una grande innovazione politica per l’epoca. Ancora oggi è raro che un piano urbanistico venga presentato alla popolazione prima della sua adozione79”. La decisione di sottoporre il piano ad un dibattito pubblico era certamente stata influenzata dal pensiero di Lebret: “Il piano deve sempre essere un atto collettivo dell’intera comunità. Lo sviluppo delle società porta l’uomo verso un più alto grado di consapevolezza e, di conseguenza, di responsabilità nei confronti delle questioni collettive. Il piano necessita quindi della partecipazione di tutti nella fase di elaborazione, nel momento della scelta di adozione e nelle responsabilità dell’esecuzione80.”

Coelho per il Ministero Interni - op. cit. Lebret (citato da Mazza ne “La Sorbonne do meu bairro”, Memoria da Curitiba Urbana, 1989) 80

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D’altro canto l’esigenza di una discussione pubblica rifletteva anche la preoccupazione del sindaco di proteggersi politicamente, visto che inizialmente il piano fu presentato come “il piano che la CODEPAR (organo di stato) aveva richiesto a Curitiba” e non come il piano dell’amministrazione Ivo Arzua Pereira. Date queste premesse, nessuna ipotesi era esclusa a priori, nemmeno che dal seminario sorgesse la richiesta di un piano completamente nuovo. Difatti furono diverse le proposte che emersero nel corso dei dibattiti. Fra queste la più importante fu senza dubbio quella di creare una “zona storica” nel centro della città, che venne subito accolta all’interno del piano. La più pericolosa fu invece quella di un piano alternativo che privilegiava come asse di crescita viale Marechal Floriano e proponeva che le industrie venissero distribuite nell’intero territorio urbano. Fu necessario un grande lavoro di pressione e persuasione per convincere gli autori della proposta a rinunciarvi. C’erano molti dubbi anche riguardo alla reale fattibilità del piano. In questo senso la strategia utilizzata nel corso del seminario fu quella di rimettere alla futura “Agenzia del Piano” lo studio e la soluzione di tutti i problemi che sorgevano riguardo alle condizioni di realizzabilità tecnica del Piano Preliminare. In questo modo si cercava anche di garantire l’effettiva creazione dell’Agenzia, che sarebbe potuta essere un ufficio del Dipartimento di Urbanismo o dell’URBS o addirittura un nuovo organo creato ad-hoc: l’importante era che fosse prevista all’interno della legge di approvazione del piano. Senza dubbio si può dire che il seminario raggiunse il suo obiettivo primario, ovvero coagulare a favore del Piano Serete la più ampia gamma possibile di appoggi e simpatie all’interno delle élite economiche, politiche, sindacali e professionali della città. Inoltre, la sensibilizzazione e la mobilitazione dell’opinione pubblica verso il tema della pianificazione e verso gli specifici contenuti del piano preliminare finirono per vincolare i futuri titolari dell’esecutivo ad una pianificazione dello sviluppo urbano, secondo i principi indicati dal Piano Serete. Secondo Coelho, la discussione del piano nell’ambito del seminario “Curitiba del Domani” si rivelò fondamentale per l’istituzionalizzazione del processo di pianificazione perché di fatto legittimò l’attività pianificatoria identificandola con i meccanismi democratici di decisione, benché ciò ebbe inevitabilmente un carattere più formale che effettivo. 126

1967-1971: un periodo di transizione Verso la fine del “Mese dell’Urbanismo”, il sindaco Ivo Arzua Pereira, finì per schierarsi a favore del piano preliminare, e per assicurare la continuità del lavoro svolto decise di creare un nuovo assessorato dandone notizia l’ultimo giorno del seminario. L’indomani, 31 luglio 1965, venne firmato il decreto che fondava l’Assessorato per la Ricerca e la Pianificazione Urbana di Curitiba (APPUC). L’Agenzia del Piano” così creata incorporava la Divisione di Pianificazione del Dipartimento di Urbanismo e rispondeva direttamente al sindaco. In realtà, fin dall’inizio si sarebbe preferito conferire autonomia amministrativa e finanziaria all’”Agenzia del Piano” per mezzo dello status di Istituto più che di Assessorato, ma la creazione di un Istituto a gestione indiretta avrebbe comportato l’approvazione da parte della camera municipale e questo avrebbe richiesto del tempo. Così, cinque mesi più tardi, nel dicembre del 1965, venne finalmente creato l’IPPUC, l’Istituto di Ricerca e Pianificazione Urbana di Curitiba, il cui compito immediato fu quello di formulare il progetto di legge del Piano Serete, che venne nel luglio del 196681. Alla luce delle esperienze fallimentari di Rio de Janeiro e di San Paolo rimaneva da chiarire ancora una questione vitale: quale ruolo effettivo l’IPPUC sarebbe stato in grado di conquistarsi all’interno della struttura amministrativa locale? Le attribuzioni previste dalla legge istitutiva erano chiare al riguardo: “spettano all’IPPUC l’elaborazione, la specificazione, l’esecuzione e il controllo del piano e, in casi eccezionali, anche l’esecuzione di progetti in collaborazione con gli altri organi dell’amministrazione”. Competenza primaria dell’IPPUC era quindi la pianificazione in senso ampio, senza l’accumulo di funzioni accessorie come l’esecuzione delle opere e dei servizi urbani.

Per adempiere ai propri incarichi erano

garantite all’Istituto l’autonomia amministrativa e quella finanziaria, compresa la possibilità di attrarre risorse dall’esterno.

questa è un’altra singolarità del caso di Curitiba: prima fu creato l’organo responsabile per l’esecuzione del piano regolatore e solo dopo il piano venne emanato ufficialmente.

127

Ma era nella struttura interna dell’IPPUC che risiedevano le innovazioni più interessanti. Date le esigenze di coordinamento fra i diversi organi comunali si scelse un assetto istituzionale che li rappresentasse tutti, ottimizzasse le comunicazioni e al contempo fosse agile ed efficiente nella struttura deliberativa. Così si decise che il consiglio di amministrazione fosse formato da: •

il sindaco di Curitiba

•

un rappresentante della Camera Municipale

•

un rappresentante del Dipartimento delle Opere Pubbliche

•

un rappresentante del Dipartimento della Viabilità Comunale

•

un rappresentante del Dipartimento dei Servizi di Utilità Pubblica

•

un rappresentante del Dipartimento delle Concessioni e dei Permessi

•

un rappresentante del Dipartimento del Welfare

•

il direttore-presidente dell’URBS

•

un rappresentante della Compagnia per le Abitazioni Popolari (COHAB-CR)

•

i quattro membri della direzione esecutiva dell’IPPUC Il desiderio di riunire le eterogenee competenze necessarie al funzionamento

dell’istituto partendo da quelle sino ad allora frammentate nei vari organi dell’amministrazione comunale era presente anche al livello operativo. Infatti anche gli ingegneri, gli architetti, i pianificatori e i tecnici che vennero inizialmente scelti per far parte della nuova agenzia erano tutti membri degli altri dipartimenti comunali e gran parte di essi proveniva dal Gruppo Locale di Accompagnamento che aveva seguito in prima persona l’elaborazione del piano. I ricercatori del Ministero dell’Interno che studiarono nel ’75 il caso di Curitiba rimasero profondamente colpiti da questo assetto istituzionale e ne riconobbero i diversi vantaggi: “[con un tale assetto istituzionale] le decisioni prese diventano un vincolo politico, per mezzo della rappresentanza della Camera Municipale; la forma della struttura porta alla corresponsabilità dell’intera amministrazione comunale, grazie alla presenza dei titolari dei diversi organi/imprese; nel processo di pianificazione è incorporato un meccanismo di feedback o contropianificazione per mezzo della presenza di consiglieri estranei alla struttura 128

dell’IPPUC; le politiche urbane sono sviluppate in un ambito tecnicoprofessionale libere dalle interferenze di lobbies e corporazioni che eventualmente possono comunque essere utilizzate come organi consultivi: con una struttura di questo tipo l’agenzia diventa, in ultima istanza, il centro decisionale per tutte le questioni di natura urbanistica”82 Se a questo si aggiunge la scelta indire una gara di appalto pubblico per selezionare la società incaricata di elaborare il piano preliminare e la decisione di discutere con la popolazione il piano selezionato prima di sottoporlo alla Camera Municipale per l’approvazione, si può constatare la straordinaria coerenza del metodo adottato nelle tre fasi di elaborazione, legittimazione ed esecuzione del piano. Anche questo approccio innovativo, però, non fu sufficiente di per sé a garantire un’immediata esecuzione del piano, dal momento che due questioni assolutamente critiche non erano ancora state completamente risolte: 1. la necessità di continuità amministrativa 2. le crescenti tensioni all’interno della struttura amministrativa comunale Questi problemi infatti investirono l’IPPUC e l’esecuzione del piano nel corso della nuova gestione amministrativa 1967-1971 che, poco dopo la creazione dell’IPPUC e l’emanazione del piano, fu segnata da divergenze e conflitti causati proprio dall’introduzione della nuova agenzia all’interno della struttura comunale. Infatti la creazione dell’IPPUC e la sua attività nell’area urbanistica finirono inevitabilmente per infastidire il Dipartimento di Urbanismo e l’URBS, che temevano di venire svuotati delle loro funzioni e delle loro autonomie. Le tensioni non si svilupparono solo perché l’IPPUC era un nuovo organo e, in quanto tale, doveva conquistarsi i propri spazi, bensì anche a causa della nuova filosofia gestionale che l’adozione del piano richiedeva. Ad aggravare la situazione c’era anche una certa avversione del nuovo sindaco per la pianificazione in generale e per lo stile di gestione “originale” dell’IPPUC, il cui prestigio rapidamente conseguito grazie alla validità dell’operato faceva temere 82

Coelho per il Ministero dell’Interno - op. cit.

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che sarebbe presto potuto diventare un organo dotato di un potere in grado di oscurare l’autorità del sindaco stesso. Omar Sabbag, nuovo sindaco a partire dal ’67, fu infatti il primo ad assumere l’incarico dopo l’avvento del golpe militare. Ingenere sanitario, ex-dirigente della SANEPAR (la società idrica del Paraná), senza precedenti politici e non coinvolto in alcun modo nel processo che diede origine al piano, Sabbag cercò di imporre un proprio stile di gestione, basato su un approccio molto conservatore, soprattutto per quanto riguardava la spesa pubblica. Dal suo punto di vista, l’attenzione degli architetti dell’IPPUC per l’estetica urbana era solo il frutto di un effimero gusto per la novità, dato che problemi ben più gravi, come l’espansione della rete idrica, dovevano ancora essere risolti.

Durante la

sua gestione, il Dipartimento delle Opere Pubbliche assunse un ruolo di preminenza e anche l’URBS mantenne la sua posizione all’interno della gerarchia municipale. A titolo di esempio basti ricordare il caso della progettazione e della realizzazione della nuova stazione dei pullman, un’opera che sarebbe dovuta ricadere nelle attribuzioni dell’IPPUC ma che venne invece affidata all’URBS inducendo l’allora direttore dell’IPPUC Jaime Lerner a dimettersi dall’incarico in segno di protesta. In questo periodo, quindi, l’IPPUC, e con esso il Piano Serete, venne “messo nel congelatore” in attesa di giorni migliori in cui poter svolgere la propria funzione primaria: quella di implementare il piano. In realtà, però, questa fase non fu di completa inattività, dato che l’IPPUC, (Istituto di Ricerca e Pianificazione Urbana) dovendo rinunciare alla pianificazione poté almeno occuparsi di ricerca, che venne essenzialmente indirizzata ad una rielaborazione dettagliata del piano ai fini di una sua possibile esecuzione futura. Numerosi furono gli studi sviluppati e rimasti nel cassetto: fra essi si ricordano quello del sistema viario, le leggi di zonamento, la legislazione di uso del suolo, il piano dei trasporti pubblici, il piano di rivitalizzazione del settore storico, la politica abitativa, la politica di preservazione dei bacini idrografici, un’analisi preliminare della regione metropolitana e una proposta di revisione del sistema di istruzione comunale. Fino a questo punto, tutto lasciava pensare ad un ennesimo caso brasiliano di fallimento del processo di pianificazione: l’abbandono del piano, il suo progressivo 130

invecchiamento, la successiva necessità di un nuovo piano e di conseguenza l’esigenza di una nuova elaborazione, legittimazione, implementazione e contenimento delle pressioni nel periodo di specificazione del piano stesso, in un circolo vizioso senza fine. Ma le cose andarono diversamente.

1971-1983: l’esecuzione del piano Verso la fine della gestione Sabbag, Ney Braga – allora senatore della repubblica, ex-sindaco di Curitiba ed ex-governatore del Paraná – si recò in visita all’IPPUC dove incontrò Jaime Lerner che, insieme agli altri pianificatori dell’Istituto, gli mostrò il nuovo Piano e i progressi fatti nella sua specificazione. In quell’epoca il governatore del Paraná era alla ricerca di “un tecnico che non facesse ombra alla sua leadership politica”83 da collocare in cima all’esecutivo della capitale e Ney Braga gli suggerì il nome di Jaime Lerner. La scelta di Lerner per la carica di sindaco di Curitiba segnò la svolta definitiva per le sorti della città. Il nuovo titolare, infatti, era ex-presidente dell’IPPUC, ex-membro del Gruppo di Accompagnamento Locale e quindi totalmente identificato nel piano ed estremamente motivato a realizzarlo. Grazie alla nuova posizione ottenuta potè quindi collocare in tutti i nodi nevralgici dell’amministrazione municipale i suoi ex-colleghi dell’IPPUC per poi ritrovarli “magicamente” all’interno del consiglio di amministrazione dell’Istituto. Alla luce di questi sviluppi, quindi, il periodo precedente di “incubazione” del piano si rivelò una grande opportunità che non si riscontra in nessun altro caso brasiliano. Se in aggiunta si considera la nuova composizione delle forze all’interno dell’amministrazione locale, non c’è da stupirsi che la realizzazione del piano iniziò in maniera rapida e senza incontrare alcun ostacolo. In altri termini, con le parole di uno dei partecipanti del processo: “Jaime Lerner, non appena assunse la carica, adottò una strategia estremamente intelligente: prese tutto il personale della struttura dell’IPPUC,

Intervista di Jaime Lerner alla rivista Vip Exame, novembre 1992

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che da quattro anni non faceva altro che elaborare programmi e progetti, e lo posizionò ai vertici dei dipartimenti municipali. Così le persone che dovevano realizzare le opere erano le stesse che le avevano progettate e pertanto non dovevano essere convinte della loro necessità. In questo modo, il giorno successivo alla nomina di Jaime a sindaco, l’esecuzione delle opere era già partita. Perchè i progetti, i programmi, il piano erano già pronti: quello che era mancato fino ad allora era solo la volontà politica.”84 All’interno della nuova struttura comunale l’IPPUC guadagnò grande potere ed autonomia, innanzitutto perché ottenne il giusto riconoscimento a livello nazionale ed internazionale per il successo conseguito nell’implementazione del piano, in secondo luogo dal momento che all’interno di tutta l’amministrazione finalmente si raggiunse il consenso riguardo alla sua posizione al vertice della piramide del sistema amministrativo locale. Questo si rifletté in una crescita straordinaria dell’Istituto, non solo nell’ambito delle dotazioni finanziarie e delle risorse umane, ma anche e soprattutto nelle attribuzioni di competenza. Poco alla volta si incominciò a percepire che la totale separazione fra l’attività di pianificazione e quella di esecuzione poteva invalidare l’efficacia dell’intero processo, dal momento che gli esecutori materiali delle politiche pubbliche erano dotati di ampi margini per diventare, in qualche misura, anche decisori e pianificatori. Per raggiungere quindi il rigore necessario alla realizzazione delle politiche urbane desiderate si verificò un singolare capovolgimento del fenomeno tipico delle altre esperienze brasiliane di pianificazione urbana: a Curitiba i pianificatori diventarono anche esecutori. Un caso emblematico fu quello della realizzazione del nuovo sistema di autobus espressi. L’IPPUC si prese fin dall’inizio l’incarico di gestire l’avviamento del servizio privando il Dipartimento dei Servizi Pubblici di un progetto palesemente di sua competenza. In questo modo ci si trovò nella situazione davvero curiosa, in cui un organo addetto alla pianificazione si occupava anche della gestione operativa di una flotta di mezzi pubblici. L’IPPUC finì inevitabilmente per appropriarsi anche di diverse attribuzioni del Dipartimento di Urbanismo operando su tre fronti differenti: 84

132

Testimonianza di Saul Raiz - IPPUC op. cit. vol. 5

•

collocando propri membri all’interno del dipartimento

•

trasformando il proprio consiglio di amministrazione nella sede in cui, di fatto, veniva stabilita l’allocazione delle risorse

•

alterando la composizione delle rappresentanze interne al Consiglio di Zonamento.

Il Consiglio di Zonamento, infatti, era inizialmente composto da due rappresentanti della camera municipale, tre membri del Dipartimento di Urbanismo e uno dell’IPPUC. Durante la prima gestione Lerner l’IPPUC passò ad averne tre e il Dipartimento di Urbanismo solo due. All’interno del consiglio di amministrazione dell’IPPUC si instaurò anche la consuetudine di esaminare casi speciali di uso del suolo, generalmente progetti di iniziativa privata che avevano un impatto significativo sull’ambiente urbano, creando così i presupposti perché in alcuni casi diversi tecnici dell’IPPUC fossero ingaggiati come “consulenti” privati per l’”adeguamento” dei progetti alle norme dell’istituto. Ma tutto ciò rimase inevitabilmente “dietro le quinte”, dal momento che all’epoca gli occhi di tutti erano puntati su altri fenomeni, ben più vistosi.

La trasformazione fisica Appena eletto, Jaime Lerner pubblicizzò l’agenda dei primi quattro anni di gestione per mezzo di manifesti informativi affissi in tutta la città. Dato che uno dei primi provvedimenti programmati era la pedonalizzazione del viale principale del centro, Rua XV Novembro, Lerner e i suoi collaboratori presero contatto con i commercianti della zona per illustrare il progetto ma incontrarono una grandissima opposizione. Senza dubbio chiudere al traffico una delle principali vie del centro era un’iniziativa totalmente nuova non solo per i commercianti, ma per gli stessi pianificatori. Dal punto di vista tecnico, i pianificatori avevano previsto come ridirigere il traffico verso strade alternative e avevano anche rilevato sul campo come la via XV Novembro fosse già il principale luogo di incontro dei pedoni, pertanto la sua chiusura al traffico automobilistico avrebbe solo rafforzato questo carattere senza snaturarne la funzione d’uso. Benché presso l’IPPUC, una vasta letteratura documentasse il successo di esperienze simili in Europa, i pianificatori non avevano 133

alcuna sicurezza che questo potesse avvenire anche in loco, sia dal punto di vista tecnico, che da quello politico. Assieme ai suoi collaboratori Lerner stabilì una strategia d’azione precisa. Innanzitutto durante il primo anno, proprio mentre continuavano le relazioni con i commercianti della zona, vennero contemporaneamente preparate tutte le risorse materiali necessarie per la realizzazione del progetto (lampioni, panchine, piante, ecc…). In secondo luogo venne lanciata dall’IPPUC una campagna di comunicazione per presentare l’idea e conquistare l’appoggio politico necessario per la sua esecuzione. Infine Whilhem – l’artefice del progetto dell’area pedonale – ideò insieme a Lerner anche un efficace espediente: “A quell’epoca ero il rappresentante del Brasile presso l’Unione Internazionale degli Architetti ed era in programma un congresso in Brasile. Io proposi di tenerlo a Curitiba e con l’occasione di iniziare la pedonalizzazione del centro come un omaggio della cittadinanza agli illustri ospiti internazionali. Io avrei potuto precedentemente conquistare con facilità l’appoggio dell’associazione e al momento dell’inaugurazione presentare l’iniziativa alla popolazione locale come la realizzazione di un progetto applaudito dai maggiori luminari dell’urbanismo mondiale.85” Per Lerner era comunque ben chiaro che sarebbe stato impossibile riunire un consenso unanime attorno al progetto e che l’unico modo per fugare i timori dei commercianti e convincerli dei benefici della proposta era porli di fronte al fatto compiuto. Programmò quindi l’inizio dell’“operazione” per un venerdì sera – in modo che i commercianti non potessero materialmente avere il tempo di presentare un ricorso all’ufficio giudiziario per bloccare le opere – e continuò ininterrottamente fino all’alba di lunedì, quando ormai 100 metri di viale erano già stati chiusi al traffico e dotati del nuovo arredo urbano. Fu certamente una strategia “creativa” anche se molti ne sottolinearono il carattere autoritario. La scala limitata del primo “test” evidenzia comunque la cautela adottata per minimizzare i rischi dell’iniziativa: se l’esperimento non avesse avuto successo erano solo cento i metri di viale che si sarebbero dovuti demolire. 85

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Wilheim, J. “Memória da Curitiba Urbana”, vol. 5, IPPUC – Curitiba.

La reazione in ogni caso non si fece attendere: subito i commercianti chiesero la rimozione di Lerner al Governatore di Stato, che però si rifiutò di riceverli.

dopo qualche giorno, inaspettatamente, i commercianti dell’area pedonale cominciarono a veder crescere le proprie vendite al punto che anche quelli delle zone circostanti chiesero di estendere il progetto all’intera estensione del viale. Col passare del tempo la via XV Novembro, ribattezzata “Rua das flores” (“la strada dei fiori”) in virtù della grande quantità di piante e di fiori che la abbellivano, divenne il luogo di incontro preferito da tutti i cittadini e il modello del “viale pedonale” venne replicato in diverse altre città brasiliane. Se la pedonalizzazione del centro fu l’opera più vistosa del nuovo corso che Curitiba stava imboccando, quella invece più significativa ai fini di un orientamento della crescita futura fu senza dubbio la realizzazione degli assi strutturali. Il problema principale che in questo ambito si era dovuto affrontare nel periodo di “maturazione” del piano (‘67–‘71) era costituito dal fatto che il piano prevedeva dei viali larghi 60 metri mentre i viali più larghi allora esistenti erano di soli 30 metri. Per costruire 20 Km di assi strutturali sarebbe quindi stato necessario espropriare un’area molto estesa, con un impatto estremamente pesante sulla popolazione residente e sulle finanze pubbliche del comune. Come disse Rafael Dely, pianificatore della squadra di Lerner: “al momento dell’esecuzione il piano viario si rivelò totalmente inadeguato, utopistico e inattuabile”86. Ma fu lo stesso Dely a trovare una soluzione alternativa in grado di soddisfare l’obiettivo strategico – promuovere una crescita integrata lungo gli assi strutturali – minimizzando al contempo i costi di realizzazione. La proposta consisteva nel suddividere in tre viali il traffico che originariamente sarebbe dovuto circolare in un unico vialone largo 60 metri. In questo modo ogni asse strutturale sarebbe stato costituito da un viale centrale – dotato di corsie nei due sensi di marcia per il traffico automobilistico lento e corsie riservate per gli autobus espressi – e due viali paralleli a senso unico per il traffico rapido. Dely battezzò il modello col nome di “sistema trinario”. I lavori iniziarono nel ’72 e si conclusero rapidamente già nel ’74, a soli tre anni dall’inizio del mandato di Lerner. 86

Dely, R. 1990 op. cit.

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Chiaramente il piano nella sua interezza non fu completamente realizzato nell’arco di una sola gestione: ciò sarebbe stato impossibile anche per una città di piccole dimensioni. Ma l’importante fu che tutti i progetti iniziarono ad essere eseguiti nello stesso periodo amministrativo, rendendo problematica un’eventuale inversione di rotta nel corso delle gestioni amministrative successive. Ad ogni modo questo problema nel caso di Curitiba non si pose, dal momento che il successore di Lerner per la gestione ’75 -’79 fu un professionista ampiamente determinato all’esecuzione del piano e, per quanto si sa, estremamente grato a Lerner per aver già preso le decisioni più audaci87.

La trasformazione economica Nel ’72 venne anche formalmente istituita la Città Industriale di Curitiba (CIC), a pochi mesi di distanza dalla nomina a sindaco di Jaime Lerner. L’esecuzione delle opere ebbe inizio nell’anno successivo secondo un progetto di Jorge Whilhem che integrava lo zonamento, il sistema viario e la legislazione di uso del suolo. La preoccupazione per l’impatto che la creazione di un nuovo un parco industriale avrebbe avuto sull’ambiente urbano portò i pianificatori ad operare una scelta molto attenta riguardo alla posizione della CIC. Anche a rischio di favorire la nascita di una forte speculazione immobiliaria lungo le vie di collegamento fra il centro di Curitiba e la sua Città Industriale, non si volle creare una struttura avulsa dal resto del conglomerato urbano. Va segnalato però che i costi ambientali che si cercarono di minimizzare furono unicamente quelli della città di Curitiba, lasciando in secondo piano gli interessi della regione metropolitana circostante. La collocazione della CIC fu infatti nella zona ovest, dove la direzione dominante dei venti tendeva a trasportare i fumi inquinanti al di fuori dei confini urbani. “Fu un progetto pionieristico all’interno della realtà brasiliana, perché la CIC fu pianificata per essere molto più di un semplice nucleo industriale

Testimonianza di Carlos Eduardo Ceneviva - IPPUC op. cit. vol. 5 nella quale ricorda che: “quando Saul Raiz diventò sindaco io ero presente alla sua prima visita all’IPPUC ed egli disse: guarda, io non avrei il coraggio di fare il 10% di quello che Jaime [Lerner] fece in città”

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marginalizzato. Creammo una nuova città, dotata di infrastrutture e di aree per la ricreazione e per i servizi. L’idea non era quella di creare un parco industriale ma di inserire le industrie all’interno di un parco88” Nel ’73, prima di dare inizio all’esecuzione delle opere, venne firmato un accordo fra il comune e il governo di stato che stabiliva le competenze di ogni organo coinvolto nell’iniziativa. Così si convenne che al comune di Curitiba, per mezzo dell’URBS, spettava l’elaborazione dei progetti di urbanizzazione e l’esproprio, lo sgombero e la vendita dei terreni necessari al progetto. Competeva invece al governo di stato l’istallazione delle infrastrutture idriche (SANEPAR), elettriche (COPEL), telefoniche (TELEPAR) e la concessione dei finanziamenti ai nuovi insediamenti industriali per mezzo della Banca di Sviluppo Economico del Paraná (BADEP). Furono inoltre previsti generosi incentivi fiscali – esenzione totale dalle imposte per dieci anni – e persino l’integrazione delle risorse necessarie all’installazione delle nuove imprese grazie alla partecipazione del Governo di Stato nel capitale di rischio per mezzo del BADEP89. I terreni, una volta urbanizzati, sarebbero stati rivenduti alle industrie interessate a trasferirsi a Curitiba, o a quelle che già si trovavano all’interno del comune ma che non potevano espandersi a causa della nuova legislazione di uso del suolo. Nei prezzi di vendita non vennero inclusi i costi di urbanizzazione nè quelli di esproprio90. Fu l’URBS a pagare l’onere più significativo di tutto il processo, che si tradusse in un enorme debito accumulatosi da quell’epoca fino ad oggi. Ma non fu solo per mezzo dell’indebitamento che l’URBS riuscì a raccogliere tutti i fondi necessari per la realizzazione del progetto CIC, tanto che una porzione significativa del suo patrimonio dovette essere liquidata, compresi numerosi terreni pubblici originariamente destinati alla realizzazione di parchi, piazze, scuole ed ospedali91. Fra i dirigenti locali c’era la chiara percezione che i debiti originariamente previsti fossero sottostimati e per questo venne stipulato un accordo con il Governo di

Lerner, J. op. cit. De Oliveira, D. op. cit. 90 nacque in quell’epoca una vera e propria “industria” dell’esproprio, con gli ex-proprietari che facevano ricorso alla giustizia per ricevere indennizzi pari alla valorizzazione dei terreni successiva alla realizzazione della CIC. IPPUC, op. cit. vol. 6 testimonianza di Luis Groff, ex presidente della CIC 91 Camera Municipale di Curitiba – testimonianza di Cassio Taniguchi, 19 agosto 1983 89

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Stato, secondo il quale quest’ultimo si impegnava a trasferire all’URBS il 30% dell’ICM92 relativo alle imprese della CIC. Questa intesa però non produsse gli esiti desiderati per due ragioni: innanzitutto perchè, nel breve termine, le risorse previste nell’accordo erano pesantemente compromesse dalle esenzioni fiscali concesse alle nuove aziende della CIC, in secondo luogo perché l’intesa non venne mai formalizzata ufficialmente e rimase sempre condizionata alla sola buona volontà dei titolari dell’esecutivo statale. Il prezzo di quella condotta azzardata dovette presto essere pagato: a partire dal 1979 lo stato del Paraná si rifiutò di onorare il concordato, lasciando l’URBS – e successivamente la sua spin-off CIC S.A.93 – in condizioni finanziarie insostenibili. Le imprese statali dell’acqua, dell’energia e delle telecomunicazioni invece, finanziarono gli investimenti sostenuti per le nuove infrastrutture rivalendosi sulla generalità dei consumatori. In questo modo, come nota un osservatore, “parte dei costi della CIC furono pagati dai cittadini di tutto il Paraná sotto forma di rincari nelle bollette dell’acqua, della luce e del telefono”. Nonostante questi incidenti di percorso, i risultati del processo furono decisamente positivi: numerose imprese si insediarono presso il nuovo distretto industriale, comprese le tanto ambite imprese di beni durevoli. Il profilo dell’economia urbana locale mutò profondamente, con una crescita significativa della sua partecipazione al PIL nazionale – nei dieci anni successivi alla realizzazione della CIC la partecipazione del Paraná al PIL industriale brasiliano passò dal 2,3% al 7%94 – e un corrispondente aumento dei posti di lavoro generati dal settore industriale. Rimane il dubbio, forse sterile, se sarebbe stato possibile raggiungere esiti equivalenti con concessioni ed incentivi meno onerosi per le finanze pubbliche. Ma al di là dei risultati strettamente economici, il processo diede origine anche ad importanti effetti politici.

imposta sulla circolazione delle merci la CIC S.A. è l’azienda a capitale misto operante nel campo della promozione dello sviluppo integrato a livello metropolitano delle attività economiche, tecnologiche e turistiche di Curitiba ed è quindi responsabile delle politiche di attrazione dei capitali esteri. Omonima, da non confondere, con la CIC “Città Industriale di Curitiba”. 94 testimonianza di Luiz Antonio Fayet, ex-presidente del BADEP (Banca Sviluppo Economico del Paraná) – IPPUC, op. cit. 93

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Bisogna ricordare che l’URBS, l’impresa che diede inizio all’esecuzione del progetto CIC, era governata da un consiglio degli investimenti composto da otto membri e controllata da un consiglio di garanzia formato da tre membri. Al primo partecipava un rappresentante della Federazione Industriali dello Stato del Paraná (FIEP), al secondo un rappresentante dell’Associazione Commerciale del Paraná (ACP): in questo modo, a partire dal ’66, entrambe le entità disposero di un canale istituzionale permanente di comunicazione con uno degli organi centrali dell’amministrazione pubblica di Curitiba. Ma il fenomeno più interessante di questo processo è probabilmente quello di segno opposto, ovvero la partecipazione di pianificatori ed ex-membri del governo municipale all’interno delle grandi aziende insediate nella CIC. Al riguardo possono essere citati i nomi dell’ex-sindaco Saul Raiz (’75-’79), dell’ex-presidente dell’IPPUC, ex-presidente dell’URBS ed attuale sindaco di Curitiba per la seconda gestione Cassio Taniguchi e dell’ex-ministro Karlos Rischbieter, presenti all’interno dei consigli di amministrazione di importanti imprese nazionali ed internazionali installatesi nella CIC. E’ a partire da questo momento che cominciò a consolidarsi quell’alleanza di stampo corporativista fra i settori imprenditoriali e l’elite della pianificazione urbana di Curitiba che ha contribuito a garantire la continuità dell’entourage politico di Lerner fino ad oggi. Ciò diverrà evidente nel terzo capitolo, nell’ambito dell’analisi del settore dei trasporti pubblici, in questa sede ci si limiterà a riportare alcuni passi dell’intervista a Nelson Torres Galvão, uno dei fondatori del SECOVI (Sindacato dei Dirigenti d’Impresa del Mercato Immobiliario): “[...] Abbiamo sempre collaborato con l’amministrazione ed essa, da parte sua, non ci ha mai creato problemi. Siamo sempre stati interpellati per dare la nostra opione su ogni decisione. Fa parte della cultura. Abbiamo sempre negoziato e discusso tutto. Cassio [Taniguchi, l’attuale sindaco di Curitiba NdA] quando era all’IPPUC mi ha sempre chiamato prima di prendere qualsiasi decisione relativa a modifiche dello zonamento. E tutti i sindaci hanno sempre agito in questo modo. [...] All’epoca in cui traslocai presso il Parco Pinheiros, mi ricordo che potevo vedere il sole nascere dietro la Serra do Mar e seguirlo fino al tramonto.

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Oggi il sole non lo vedo più perchè lì davanti abbiamo riempito la zona di edifici [risata]. Noi non ci lamentiamo quindi. Il potere pubblico lavorando con noi non ha mai creato problemi. [...] Abbiamo sempre accettato le limitazioni al potenziale costruttivo, ma prima ne abbiamo sempre discusso. Tutto viene promulgato per decreto, non esce niente dalla Camera Municipale. Non ci siamo mai preoccupati di avere una partecipazione all’interno di essa. E’ più difficile discutere con loro che con gli architetti dell’IPPUC [risata].”

La trasformazione culturale Un ulteriore punto problematico all’interno del caso di Curitiba riguardò la trasformazione culturale che a partire dai primi anni settanta investì la città. Al riguardo si segnala un estratto dal discorso che Lerner pronunciò in occasione del suo insediamento al vertice dell’esecutivo municipale: “[...] l’anima di una città – la forza vitale che la fa respirare e progredire – risiede in ognuno dei suoi cittadini, in ogni uomo che all’interno di essa intraprende ed esaurisce il sentiero della propria vita. Questo è il principio che ci guida: la città – con tutte le sue funzioni – deve essere al servizio dell’uomo e non l’uomo subordinato alle imposizioni urbane come semplice spettatore”. Queste parole in prima analisi sembrerebbero esprimere uno di quei principi di stampo umanista ereditati dal pensiero di padre Lebret. Quando però Lerner parlava di “una città al servizio dell’uomo” non chiariva quale fosse l’uomo che aveva in mente. Di certo non il cittadino medio della Curitiba di allora, visto che la rapida crescita demografica non aveva consentito l’affermarsi di una identità culturale collettiva e che a quell’epoca essere curitibano non aveva alcun significato condiviso dalla cittadinanza. L’uomo intorno a cui si voleva modellare la città ancora non esisteva: bisognava crearlo.

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Tutto ciò risultò visibile fin dai primi anni del nuovo governo. All’epoca all’interno della squadra di Lerner c’era un forte desiderio di fornire la città di spazi di interazione pubblica, come parchi ed aree pedonali, e nel piano Serete si prevedeva di investire ingenti risorse in questo campo, visto che a Curitiba c’era un solo parco pubblico che risaliva ancora al secolo precedente. All’inizio del proprio mandato Lerner commissionò un sondaggio in cui si chiedeva al cittadino come impiegava il proprio tempo libero e che cosa desiderava venisse realizzato dal comune negli anni a seguire. Ciò che emerse non fu molto sorprendente: gran parte degli abitanti desiderava larghe strade asfaltate perchè il passatempo preferito era girare per la città in automobile, un mezzo che differenziava le classi medio-alte da quelle inferiori che si muovevano a piedi o con i mezzi pubblici. Anche se la ricerca evidenziò che la popolazione non desiderava altri parchi, gli architetti e gli urbanisti ritennero che questa posizione fosse “sbagliata” e dannosa, pertanto i nuovi parchi furono creati e si educarono i cittadini ad utilizzarli. In questo Lerner e la sua equipe si rivelarono molto modernisti, aderendo all’idea che architettura ed urbanismo dovessero dimostrarsi capaci di indurre determinati comportamenti, di forgiare un’identità sociale, in ultima istanza, in grado di “creare” il cittadino.

Secondo Lerner:

“una popolazione che non si identifica nella sua città, che non l’apprezza e che per questo non si sente responsabile per la sua conservazione è una popolazione infelice: l’identità collettiva è una componente essenziale della qualità della vita.” Per questo, accanto alle politiche di trasformazione dello spazio fisico della città, per più di tre decenni si continuò parallelamente anche ad investire pesantemente nell’immaginario collettivo. Innanzitutto ci fu un grande sforzo per “educare” la popolazione e incominciare a farla sentire parte di una collettività ed uscire dall’individualismo che caratterizzava la società dell’epoca. Al riguardo può essere interessante tornare sulla storia della pedonalizzazione di viale XV Novembre, ribattezzato in seguito “strada dei fiori”:

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“Quando si chiuse al traffico automobilistico viale XV Novembre venne realizzata la prima area pedonale brasiliana. Fu un progetto elaborato in quattro mesi ed eseguito in soli quattro giorni. Le nuove fioriere che avevamo collocato nel viale contenevano piccoli vasi di fiori e sapevamo che nel giro di poche ore la gente se li sarebbe portati a casa. E infatti fu quello che successe: nella prima settimana la gente li rubava. Poiché non potevamo lasciare che le cose andassero così avevamo preparato nell’orto botanico migliaia di altri vasetti che giorno per giorno andavano a sostituire quelli rubati. Ma già dopo il primo mese nessuno li rubava più: la popolazione aveva capito che il miglior luogo per quei i fiori era là nella strada e cominciò ad apprezzare l’idea di una strada fiorita.95” Si lavorò quindi per introdurre e promuovere nuove abitudini intorno alle quali i cittadini potessero incontrarsi e riconoscersi come membri di una stessa collettività. Ad esempio, durante la settimana cominciò a diffondersi la pratica di fare jogging al parco. E la domenica mattina iniziò ad affermarsi la consuetudine (poi divenuta tradizione) di fare una visita alla “feirinha” – un tipico mercatino delle pulci di ispirazione europea all’interno del centro storico di Curitiba. Il sabato mattina venne invece consacrato ad un’abitudine la cui origine è certamente più curiosa. Nonostante la chiusura al traffico di viale XV Novembre avesse avuto un esito complessivamente positivo, gli urbanisti notarono che però la popolazione, non ancora abituata all’idea di una intera via dedicata al transito pedonale, continuava ad utilizzare solo le zone laterali dove precedentemente si trovavano i marciapiedi. Lerner e la sua squadra allora idearono l’espediente di mettere proprio al centro del viale, ogni sabato mattina, colori a tempere e lunghi rotoli di carta a disposizione dei bambini. In questo modo sia i piccoli pittori, che i passanti per vedere i disegni, vennero indotti ad utilizzare anche la zona centrale della via. Questa tradizione si ripete ancora oggi ogni sabato mattina (Fig. 27).

intervista dell’Istituto Polis ad Osvaldo Navaro Alves, ex-direttore dell’IPPUC – 17 aprile 1998

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Fig. 27: viale XV novembre il sabato mattina

Un’altra strategia utilizzata per sviluppare un’identità urbana di cui i cittadini potessero essere orgogliosi e in grado di distinguere Curitiba da tutte le altre città brasiliane fu la produzione e la promozione di simboli. Il sistema di trasporti pubblici è certamente il simbolo che, soprattutto in seguito all’introduzione delle stazioni tubo, si è guadagnato una posizione di totale preminenza nell’immagine della città, tanto che oggi in tutto il mondo Curitiba è sinonimo di efficienza e innovazione in questo campo. Ma accanto ad esso troviamo anche progetti architettonici in grado di riassumere con la forza e l’immediatezza di un’immagine l’idea di Curitiba “città diversa” (Fig. 28): ad esempio i “fari del sapere”, le “strade della cittadinanza”, i numerosi parchi della città, l’Obra de Arame (un teatro dall’architettura caratteristica), la “Strada 24 Ore” (una via in cui i negozi sono aperti 24 ore su 24), l’Università Libera dell’Ambiente (interamente realizzata con i vecchi pali della luce in legno), le piazze tematiche e la stessa “Ferinha” (il mercatino delle pulci della domenica mattina). Sono progetti architettonici in cui l’aspetto estetico è stato considerato con estrema attenzione, in alcuni casi anche a costo di relegare in secondo piano le esigenze funzionali96.

secondo alcuni critici l’acustica dell’Obra de Arame è tutt’altro che ottimale dal momento che nel progetto è stata privilegiata l’estetica esteriore

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Fig. 28: I principali simboli della città: una stazione tubo (1), un faro del sapere (2), l’Università Libera dell’Ambiente (3), il Giardino Botanico (4), il Teatro Paiol (5), l’Obra de Arame (6), il Parco Tedesco (7), la Strada 24 Ore (8), la Ferinha (9)

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Le Stazioni Tubo, ad esempio, sono senza dubbio tra le stazioni di autobus più efficienti al mondo ma averebbero goduto di una capienza maggiore se fosse stata scelta una forma più tradizionale, in grado di ottimizzare gli spazi utilizzati (Fig. 29). Lerner e la sua equipe, però, avevano compreso che in questo caso l’estetica poteva giocare un ruolo rilevante: e infatti è anche grazie al design originale delle sue stazioni autobus che Curitiba si è conquistata la fama mondiale di “vetrina di un Brasile differente”97. Fig. 29: sezione verticale di una Stazione Tubo e di una stazione alternativa dalla forma più tradizionale

Successsivamente si intuì inoltre che veicolando nei canali adeguati la nuova immagine della città – che passò da “città modello” e “città pianificata” negli anni settanta, a “capitale della qualità della vita” negli anni ottanta, a “capitale ecologica” negli anni novanta, fino all’attuale “capitale sociale” – tutto ciò che si era costruito e consolidato a livello locale poteva essere investito anche in altri due settori: quello della promozione turistica e quello dell’attrazione di nuovi investimenti. Una scommessa sostanzialmente vinta che ha contribuito ad accelerare lo sviluppo economico della città. Curitiba fu quindi pioniera anche nell’adottare strategie di marketing urbano ante-litteram, e sarebbe stato molto interessante analizzare in maniera più rigorosa ed approfondita le politiche realizzate in questo campo. Purtroppo ci si è però dovuti limitare ad una panoramica generale sui principi guida a causa di una inspiegabile mancanza di materiale ufficiale e di ricerche indipendenti.

F. Sanchez, “Cidade Espetaculo”

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II.C.3

Secondo Tempo: il ritorno di Lerner

In Brasile alla fine degli anni settanta una serie di avvenimenti posero le basi per una grande svolta sociale e politica, la cosiddetta “apertura democratica”: la fine del regime autoritario, l’esaurimento del miracolo economico, il ritorno in patria dei politici esiliati e l’avvento di un nuovo movimento sindacale. Di conseguenza a partire dal 1982 i Governatori di Stato tornarono ad essere eletti direttamente dalla popolazione e in Paraná vinse José Richa, ex-sindaco di Londrina e appartenente al PMDB (il partito della sinistra moderata). Questi, a sua volta, nominò sindaco di Curitiba il suo compagno di partito Maurício Fruet, che rimase in carica per 3 anni fino all’86, seguito per altri 3 anni da Roberto Requião. La gestione comunale di Curitiba rimase così per circa 6 anni nelle mani del PMDB. Pur con stili d’amministrazione diversi, i due sindaci del PMDB si preoccuparono principalmente di rispondere alle rivendicazioni popolari più urgenti cercando di fornire le infrastrutture essenziali nelle regioni periferiche, partendo dal presupposto che i governi precedenti si erano occupati, con uno stile autoritario, tecnocratico ed elitista soltanto dell’area centrale della città. In realtà, al di là di una sensibilità più marcata per le questioni sociali, non cambiò sostanzialmente né lo stile di gestione e né le soluzioni adottate, ma solo la retorica che le accompagnava. Nell’85, infatti, l’esecuzione del Piano Serete era ormai praticamente ultimata in maniera irreversibile, soprattutto per quanto riguardava l’addensamento lungo gli assi strutturali. Dal punto di vista urbanistico, quindi, non si poteva tornare indietro e non rimaneva molto da realizzare; per questo motivo si decise di riesaminare le condizioni strutturali in cui versava la città a venti anni di distanza dal Piano Serete. La ricerca di un’immagine più attuale della città richiedeva una analisi completa di tutti i suoi aspetti: fra gli altri il livello della qualità di vita, le attività economiche, lo zonamento, le condizioni dell’ambiente naturale, quelle del sistema sanitario, viario, di trasporto, educativo e abitativo. Questa analisi sistematica diede origine al Piano Municipale di Sviluppo Urbano (PMDU). Il PMDU sarebbe dovuto diventare il nuovo piano strategico della città, con l’ambizione di integrare la pianificazione di Curitiba con quella metropolitana in un arco temporale di 15 anni, ovvero fino all’anno 2000. Finito di elaborare nell’85, 146

ultimo anno della gestione Fruet, il PMDU non giunse ad avere obiettivi dettagliati e rimase soltanto una “radiografia” aggiornata della città.

Nel 1989 Jaime Lerner in seguito ad elezioni per la prima volta dirette, divenne sindaco di Curitiba per la terza volta (il massimo consentito dalla Costituzione Brasiliana), con una campagna elettorale che passò alla storia come la “campagna dei 12 giorni”98. Così, dopo il primo ciclo amministrativo delle due gestioni Lerner e Raiz (12 complessivamente anni dal ’71 all’83), nell’89 per Lerner e la sua equipe inizia un secondo periodo di governo che durerà ininterrottamente per 16 anni. Con anticipo sui tempi rispetto conferenza Rio-92, la nuova gestione Lerner e quelle dei suoi successori furono soprattutto rivolte a dare risposte ai problemi ambientali che stavano appena emergendo, quando il concetto di sostenibilità e il movimento ambientalista non si erano ancora diffusi né tanto meno affermati. Ma il nuovo progetto per la città non assunse la forma di un nuovo piano strategico bensì di un nuovo brand, quello di Curitiba “Capitale Ecologica”. Il PMDU sviluppato sotto l’amministrazione precedente venne infatti abbandonato e si continuò ad operare secondo l’antica ricetta del Piano Serete “vivo all’interno dell’IPPUC”. Secondo Lerner: “Per mutare le cose profondamente è necessario creare uno scenario che sia desiderabile. Una proposta che possa essere ambita da gran parte della popolazione e intorno alla quale tutti si possano ritrovare. Allora tutti contribuiranno e il progetto diventerà una causa condivisa.” Come negli anni settanta, anche questa volta, nel proporre un’immagine condivisa per Curitiba, si cercò di stimolare nell’immaginario collettivo un sentimento di orgoglio e di identificazione con la città. In questo modo ciascun abitante si

Lerner aveva da qualche tempo trasferito la sua residenza a Rio de Janeiro per partecipare in qualità di coordinatore al progetto “Rio anno 2000”, ma dodici giorni prima delle votazioni ri-trasferì la residenza a Curitiba appena in tempo per candidarsi e vincere le elezioni comunali dell’89.

147

sarebbe sentito corresponsabilizzato a migliorare la qualità della vita della “sua” città. I mass-media locali svolsero senza dubbio un ruolo fondamentale in questo processo, riproducendo nel corso degli anni un efficace repertorio di immagini simboliche (fra le altre: “città brasiliana con la migliore qualità della vita”, “città che può salvare il mondo”, “città del futuro”, “città modello”) e facendo in modo che il curitibano si inorgoglisse nel ripetere i dati delle organizzazioni internazionali che indicavano in Curitiba una delle tre migliori capitali al mondo in cui vivere99. Visto che il Piano Serete era già stato eseguito e la CIC realizzata, finisce l’epoca delle grandi trasformazioni fisiche ed economiche, ma non quella della trasformazione culturale. Ora sotto il nuovo marchio di Capitale Ecologica trovano spazio numerosi programmi volti ad aumentare la partecipazione della popolazione al nuovo progetto di sviluppo ecologico, come il programma “Scambio Verde” e quello “Rifiuti che non sono Rifiuti”. L’educazione ambientale assume un ruolo fondamentale e si rivolge direttamente ai bambini in modo che possano diventare loro stessi i primi “promotori ecologici” all’interno delle proprie famiglie. Con le ultime due gestioni Taniguchi, il brand Curitiba cambierà da “Capitale Ecologica” a “Capitale Sociale”, ma le politiche urbane rimarranno sostanzialmente immutate, fatta salva una più accentuata sensibilità per l’ambito sociale. Una recente legge federale, l’Estatuto das Cidades, richiede la presenza di un piano strategico per tutti i comuni popolati da più di 20.000 abitanti e per i municipi già dotati di un piano, la necessità di un suo adeguamento che consenta l’introduzione di alcuni nuovi strumenti di gestione proposti dal governo federale. Di conseguenza anche a Curitiba si sta procedendo verso una revisione formale del piano strategico di sviluppo urbano e si prevede che l’iter di promulgazione occuperà il governo comunale sino al termine del 2004. Nel frattempo, però, il documento di riferimento ufficiale per la pianificazione strategica di lungo periodo resta ancora il Plano Serete del ‘66.

148

Alan Jacobs in World Monitor n°3, Boston, marzo 1992, vol 5

II.D

Conclusioni

Come visto nel primo capitolo, la retorica ufficiale presenta l’esperienza di Curitiba come un fenomeno quasi “magico” e le ragioni del suo successo come unicamente dovute alla creatività delle soluzioni scelte e alla genialità dei personaggi centrali della storia di Curitiba. Benché queste siano senz’altro alcune delle ragioni in grado di spiegare gli esiti eccezionali conseguiti, non sono però le uniche e probabilmente nemmeno le più importanti. Lo straordinario talento di Jaime Lerner e della sua equipe va senza dubbio riconosciuto. Se però le ragioni del successo fossero soltanto dovute all’ingegno degli “attori protagonisti”, non si spiegherebbero gli esiti deludenti dei progetti seguiti da Lerner e dai suoi collaboratori per altre città, (come ad esempio Rio de Janeiro) dei quali si è descritta sommariamente la vicenda in questo capitolo. Proprio per differenza rispetto alle altre esperienze brasiliane e alla luce dell’illustrazione dell’evoluzione storica del caso di Curitiba, si possono rintracciare altri fattori, oltre alla creatività in campo tecnico, che hanno reso possibile il buon esito dell’esperienza. Essi possono essere riuniti in tre grandi famiglie: alcuni sono relativi alle soluzioni organizzative ed istituzionali utilizzate, altri fanno riferimento alla politica della pianificazione, altri ancora vanno infine ricondotti ad una serie di congiunture storiche favorevoli.

149

II.D.1

L’assetto organizzativo ed istituzionale

Uno dei fattori fondamentali alla base del successo fu senza dubbio la flessibilità che caratterizzò prima il piano preliminare (aperto e passibile di perfezionamenti in seguito alla discussione con la cittadinanza) e successivamente anche il piano definitivo, approvato dalla camera muncipale. Il Piano Serete non divenne una rigida “camicia di forza” per lo sviluppo urbano ma si limitò a stabilire i grandi obiettivi e gli strumenti necessari per il loro raggiungimento. In questo Curitiba si distaccò dalle altre esperienze brasiliane in cui piani strategici precisi e particolareggiati finirono per rimanere soltanto sulla carta. Si può dire che il piano era vivo nell’IPPUC, o addirittura che il piano era l’IPPUC, dato che l’IPPUC aveva il potere di apportare modifiche al piano senza passare attraverso la camera municipale. Ciò che doveva essere permanente era l’IPPUC – l’istituzione – mentre ciò che sarebbe mutato nel corso del tempo, anche dopo l’avviamento dell’esecuzione, era il piano. Dal momento che all’epoca in città non erano presenti le competenze adeguate per l’elaborazione di un piano strategico, questa venne affidata ad un’entità esterna, scelta per mezzo di un appalto pubblico. Si ebbe però l’accortezza di collocare all’interno della squadra che avrebbe sviluppato il piano un Gruppo Locale di Accompagnamento, dotato della sensibilità e della conoscenza della realtà locale. Un’altra caratteristica unica del caso di Curitiba fu che prima venne creato l’organo centrale di pianificazione e soltanto successivamente venne ufficialmente emanato il piano che lo stesso ente aveva formulato. Per di più, l’agenzia garante dell’esecuzione del piano (l’IPPUC) nacque in perfetta continuità con la precedente fase di elaborazione, dal momento che il nucleo fondamentale intorno al quale l’IPPUC fu creato fu lo stesso gruppo locale di accompagnamento che aveva seguito la nascita del piano. Inoltre, la partecipazione di rappresentanti dell’intera burocrazia comunale all’interno del consiglio di amministrazione dell’IPPUC, consentì di evitare dispute interburocratiche analoghe a quelle avvenute a San Paolo e Rio de Janeiro per l’approvazione dei relativi piani strategici e permise all’Agenzia di affermarsi in una posizione di primo piano all’interno della struttura amministrativa comunale. 150

II.D.2

La politica della pianificazione

Osservando la Tab. 8, nella quale sono contrassegnate in colore verde le giunte comunali di Lerner e dei suoi colleghi di partito, appare evidente come la continuità politica sia stata senza dubbio una delle condizioni essenziali che hanno reso possibile il successo dell’esperienza. Resta quindi da spiegare come questa stabilità sia stata garantita anche negli anni successivi alla caduta della dittatura militare, quando i sindaci cominciarono nuovamente ad essere eletti direttamente dalla popolazione. Innanzitutto bisogna riconoscere l’importanza dello sforzo costante rivolto alla ricerca del consenso a tutti livelli: all’interno dell’amministrazione pubblica, della popolazione, e dei settori imprenditoriali. La stabilità all’interno della burocrazia pubblica è stata garantita sia dalla supremazia conquistata e mantenuta dall’IPPUC che dalla presenza al suo interno di dirigenti delle altre segreterie comunali. Fu fondamentale anche l’alleanza, di stampo corporativista, fra i settori imprenditoriali e l’elite della pianificazione urbana di Curitiba per garantire la legittimazione del piano e successivamente l’appoggio necessario alla continuità politica. La ricerca del consenso con la popolazione avvenne invece, soprattutto nella fase di legittimazione del piano, mediante la discussione pubblica. In alcuni casi i pianificatori furono disponibili ad inserire nuove proposte all’interno del piano – ad esempio l’idea di creare un Centro Storico, assente nel piano preliminare – o a modificare alcuni suoi aspetti politicamente inadeguati – come nel caso del progetto originario degli assi strutturali, successivamente trasformato nel “Sistema Trinario”. Ma l’amministrazione non rimase prigioniera dell’opinione pubblica, come è dimostrato dall’esempio dalla vicenda della pedonalizzazione di viale XV Novembre. In questo bisogna riconoscere il merito di aver avuto il coraggio di fare scelte impopolari perchè innovative. Parallelamente alla discussione con la cittadinanza, il consenso è stato promosso anche con gli strumenti di un marketing urbano usato in modo forse non troppo consapevole ma certamente molto efficace. In questo campo fu

151

Tab. 8: Successione delle amministrazioni di Curitiba e principali avvenimenti dal 1962 al 2004

152

essenziale l’intuizione della necessità di promuovere, o addirittura creare, una identità collettiva adeguata all’idea di città che si desiderava creare. Bisogna poi tenere conto del fatto che il gruppo di potere di Lerner non era presente solo all’interno dell’amministrazione comunale, ma anche di quella statale di grandi aziende private. In questo modo anche nei periodi in cui il governo comunale passò al partito di opposizione, la continuità non venne mai meno completamente, grazie a molte posizioni strategiche, pubbliche e private, che rimasero in mano alla squadra di Lerner. Va infine sottolineata l’irreversibilità di molti aspetti del piano, come ad esempio l’addensamento lungo gli assi strutturali, tanto che anche nel breve periodo in cui la continuità politica venne meno (1983-1989), non era già più possibile tornare alla situazione iniziale.

153

II.D.3

Le congiunture storiche favorevoli

Innanzitutto va evidenziato come il buon esito del processo di riforma urbana è in larga parte dovuto al fatto che a Curitiba si ebbe la possibilità (e la saggezza) di governare la crescita prima e nel momento stesso in cui stava avvenendo. Vale la pena di ricordare in questo senso come nel ’65, l’anno in cui venne elaborato il piano strategico preliminare la città aveva ancora meno di 500.000 abitanti. Va poi ricordata l’importanza giocata dalla cultura favorevole alla pianificazione esistente all’interno del governo del Paraná negli anni sessanta. Fu infatti il Governatore di Stato che nel ’65 condizionò l’emissione di finanziamenti statali a Curitiba all’elaborazione di un nuovo piano urbanistico, il futuro Piano Serete, e furono i suoi successori che in seguito nominarono sindaco Jaime Lerner, lo stesso personaggio che aveva seguito il piano, prima durante l’elaborazione presso la Serete di San Paolo, e poi nella sua stesura dettagliata come direttore dell’IPPUC. Piani urbanistici flessibili, come quello adottato a Curitiba, hanno il vantaggio di essere più facilmente gestibili nel corso del tempo e di correre un minor rischio di obsolescenza, ma richiedono un periodo di maturazione di alcuni anni perché i principi generali espressi dal piano possano essere tradotti in progetti specifici. E’ in questa fase in cui le rivendicazioni sociali di breve termine possono intaccare la legittimità dell’amministrazione locale impedendo la continuità del progetto di riforma urbana, come si è visto nei casi di Rio de Janeiro, San Paolo e Porto Alegre. Alcune condizioni storiche del tutto fortuite concessero al piano di Curitiba un periodo di preziosa “incubazione” fra il 1967 e il 1971 durante la gestione Omar Sabbag, tanto che nel momento in cui Lerner divene sindaco tutti i progetti erano pronti per essere realizzati. Va infine sottolineato come l’esperienza di Curitiba si sia sviluppata in periodo di dittatura militare e all’interno di un ciclo economico espansivo senza precedenti, il cosiddetto “miracolo brasiliano”. Benché l’interesse “ideologico” per la pianificazione urbana espresso dal governo federale non sia stato generalmente in grado di favorirne un’istituzionalizzazione efficace, ha però garantito un costante

154

flusso di risorse economiche verso quelle realtà in cui la pianificazione stava producendo risultati positivi, prima fra tutte Curitiba. Curitiba venne quindi “adottata” dal potere centrale come esempio di quella pianificazione urbana efficace che si desiderava diffondere nel resto del Paese e perciò ottenne grandi facilitazioni e risorse aggiuntive per la realizzazione delle opere pianificate. “Era fantastico, bastava chiedere. E Curitiba godeva di una credibilità che nessun’altra citta brasiliana aveva. [...] Eravamo i figli prediletti, i clienti preferiti100”.

100

intervista a Francesca M.G. Rischbieter (1989). Op. cit. vol. 7

155

156

III CAPITOLO Il futuro di Curitiba

157

III.A

Premessa

Chiariti i fattori che finora hanno garantito il successo dell’esperienza di Curitiba, si deve tuttavia segnalare come negli ultimi anni, in alcuni settori, in particolare quello dei trasporti pubblici, diversi segnali – indici IPK in diminuzione101, crescita delle tariffe ad un ritmo superiore al tasso di inflazione e calo della domanda – sembrano indicare che la città stia entrando in una fase di crisi. Il fenomeno ha inizio nel 1994 con la progressiva integrazione nella rete di trasporti urbana di 12 comuni dell’area metropolitana e la conseguente annessione di linee operanti con un’economicità significativamente più bassa rispetto a quella delle tratte urbane, perché caratterizzate da distanze più lunghe e minor numero di passeggeri serviti. Questo cambiamento ha comportato un notevole aumento della Tariffa Metropolitana Unificata che ha contribuito a rendere più conveniente l’uso dell’automobile privata, determinando contemporaneamente un aumento del congestionamento del traffico e una diminuzione nella domanda di trasporti pubblici. Parallelamente l’aumento del traffico ha comportato, a parità di percorso, tempi di viaggio più lunghi, che si riflettono in aumenti dei costi operativi e, in ultima istanza, tariffe ancora più alte che ri-innescano il processo in un circolo vizioso apparentemente senza fine. Dopo aver approfondito le cause della crisi del sistema di trasporto pubblico, si illustrerà come questo fenomeno sia il sintomo di uno squilibrio più grave del modello di sviluppo curitibano, rivelatosi adatto ad accompagnare la crescita di un centro urbano dalle piccole alle medie dimensioni, ma evidentemente inadeguato per governare lo sviluppo di un polo che è ormai indissolubilmente interdipendente dalla realtà metropolitana circostante.

101

l’indice IPK rappresenta il rapporto di passeggeri trasportati per chilometro ed è uno dei principali indicatori dell’economicità di un sistema di trasporto pubblico

158

III.B

Il sistema di trasporto pubblico

Come evidenziato in precedenza, fino alla Seconda Guerra Mondiale, periodo in cui cominciarono a svilupparsi le esperienze di pianificazione urbana di Rio de Janeiro, San Paolo e Santos, il paradigma urbanistico dominante in Brasile era quello del cosiddetto “sanitarismo”, che individuava nelle opere di urbanizzazione primaria lo strumento privilegiato per orientare la crescita urbana: questa sarebbe infatti avvenuta laddove venissero offerti acqua ed impianti fognari. Nel periodo successivo, lo strumento induttore della crescita divenne invece il trasporto, e nello specifico caso di Curitiba, i trasporti pubblici, che con la loro leggendaria efficienza costituirono a lungo il fiore all’occhiello della città. Negli ultimi anni, tuttavia, diversi segnali sembrano indicare che il sistema di trasporto pubblico di Curitiba stia entrando in una grave crisi. Il trasporto pubblico di Curitiba, infatti, è passato dai 345 milioni di passeggeri paganti mensili del 1997 ai 306 milioni del 2002, segnando una diminuzione in 5 anni dell’11,3%, ed una del 9% (stimata) nei due anni successivi (Fig. 30).

Fig. 30: numero di passegeri paganti ogni mese nella RIT, Curitiba, 1995 – 2002

Fonte: DIEESE/ER-PR

Questa tendenza è stata accompagnata negli ultimi anni da un progressivo allargamento del bacino della RIT, con autobus che percorrono tratte sempre più 159

estese per raggiungere località sempre più distanti dal centro di Curitiba, tanto che fra il 1995 e il 2002 i chilometri percorsi ogni mese dai veicoli del sistema sono passati da 97 ad oltre 156 milioni (Fig. 31). Fig. 31: numero di chilometri percorsi ogni mese dagli autobus della RIT (in milioni), Curitiba 1995–2004

Fonte: DIEESE/ER-PR

La combinazione di questi due fattori è sintetizzata dalla costante diminuzione dell’Indice Passeggero per Chilometro (IPK) che segna il rapporto fra il numero di utenti che pagano il viaggio e la distanza percorsa dall’autobus. Questo indice, attualmente pari a 1,99 è diminuito del 41% rispetto al 3,39 del 1995 (Fig. 32). Per avere un termine di paragone si noti che a Porto Alegre, capitale dello stato di Santa Caterina e città dalle caratteristiche simili a quelle di Curitiba, l’indice IPK è oggi pari a 2,58.

160

Fig. 32: andamento dell'Indice IPK della RIT, Curitiba 1994 - 2004

Fonte: URBS

Per l’utente del sistema il risultato tangibile di questi fenomeni è una rapida crescita della tariffa a tassi superiori a quelli dell’inflazione. Con l’ultimo aumento dell’aprile del 2004, la tariffa dell’autobus di Curitiba accumula una variazione del +375% a partire dal Piano Real del luglio ’94, ben superiore non solo all’inflazione del 174,6% (INPC/IBGE) registrata nel periodo ma anche all’incremento del costo per Km che, passando da R$ 1,1259 a R$ 3,8062, ha invece riportato un incremento del 238% (Tab. 9 e Fig. 33).

Tab. 9: Valore e variazione della tariffa RIT di Curitiba, luglio 1994 – aprile 2004 Var. Valore Var. (%) Accum. (R$) (%) luglio-94 0,40 ottobre-97 0,75 88% 88% gennaio-01 1,10 47% 175% luglio-01 1,25 14% 213% novembre-02 1,50 20% 275% febbraio-03 1,70 13% 325% maggio-03 1,65 -3% 313% aprile-04 1,90 15% 375% Fonte: URBS (elaborazione DIEESE/ER-PR) Data

IPK 2,847 2,706 2,057 2,114 2,043 1,93 2,03 1,99

Var. (%) -5% -24% 3% -3% -6% 5% -2%

Var. Accum. (%) -5% -28% -26% -28% -32% -29% -30%

Costo Var. (%) per Km 1,1259 1,9147 2,3975 2,6047 3,0726 3,2925 3,3355 3,8062

70% 25% 9% 18% 7% 1% 14%

Var. Accum. (%) 70% 113% 131% 173% 192% 196% 238%

161

Fig. 33: variazione fra il 1994 e il 2004 della tariffa RIT, del costo per chilometro e dell’inflazione (INPC), Curitiba

Fonte: Elaborazione personale su dati DIEESE/ER-PR

Fra il 1994 e il 2004 il salario minimo definito dall’Unione Federale è quasi raddoppiato in termini reali, crescendo nominalmente del 270%, ma a Curitiba ciò non è stato sufficiente nemmeno per consentire agli utenti del sistema di mantenere costante il proprio potere d’acquisto in relazione alla tariffa dei trasporti pubblici, dal momento che se nel ’94 un salario minimo consentiva 161 viaggi, oggi ne consente soli 126, rappresentando una perdita di potere d’acquisto del 21%. Tab. 10: Tariffa degli autobus nelle principali capitali brasiliane al 25/1/2004 Città Curitiba São Paulo Campo Grande Brasília Fortaleza Salvador Rio de Janeiro Florianópolis Goiânia Belo Horizonte Porto Alegre Natal Recife Aracaju Vitória Belém João Pessoa Tariffa media delle capitali

162

Stato PR SP MS DF CE BA RJ SC GO MG RS RN PE SE ES PA PB -

Valore tariffa (R$) 1,90 1,70 1,70 1,60 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,45 1,45 1,30 1,30 1,30 1,30 1,15 1,15 1,44

data entrata in vigore 14-04-2004 1-12-2003 25-02-2003 2-04-2003 12-01-2003 31-08-2003 11-01-2003 8-02-2003 3-01-2003 27-04-2003 2-12-2003 13-04-2003 19-04-2003 21-12-2003 1-12-2003 12-02-2003 27-09-2003 25-01-2004

Nel gennaio del 2004 Curitiba è diventata la capitale di stato con la tariffa più cara di tutto il Brasile (Tab 10). Per comprendere cosa stia succedendo al sistema e perché non si stia più dimostrando in grado di operare con efficienza è necessario illustrarne prima il modello di funzionamento. Come è già stato accennato nel Capitolo 1, il Sistema Integrato dei Trasporti Pubblici di Curitiba è pianificato e regolato dall’URBS, ente di natura privatistica ma di proprietà del Comune di Curitiba, che fornisce a 10 imprese private nell’area urbana e a 16 in quella metropolitana le concessioni ad operare nel sistema. Il sistema di regolamentazione scelto per gestire l’outsourcing del servizio sembra avvicinarsi al modello che in letteratura di settore è conosciuto sotto il nome “Rate of Return regulation102.

102

La “Rate Of Return regulation” (ROR) è una tra le più note forme che la regolamentazione di un settore può assumere. Largamente usata nel dopoguerra in particolare negli Stati Uniti, è stata studiata da Averch e Johnson durante gli anni sessanta. Anche vari contratti di concessione di servizi ad aziende in Italia hanno fatto riferimento al riconoscimento di una equa remunerazione del capitale. L’impresa sottoposta a questo tipo di regolamentazione è libera di prendere tutte le decisioni riguardanti la produzione e i prezzi, purché il tasso di rendimento del capitale che ne deriva non ecceda quello stabilito dal regolatore. E’ utile descrivere questo tipo di regolamentazione a partire dalla funzione di profitto dell’impresa: π=P⋅ Q–r⋅ K–w⋅ l in cui π è il profitto, P il prezzo di vendita del servizio, Q la quantità di servizio venduta, r il costo del capitale, K la quantità di capitale impiegata, w il saggio di salario, L la quantità di lavoro impiegata. Il rendimento equo che la regolamentazione permette non va confuso con il profitto in senso economico. Il vincolo che il sistema ROR pone all’impresa è infatti il seguente: P⋅Q–w⋅L f = –––––––––––– K

(1)

La remunerazione per unità di capitale (calcolata come differenza tra ricavi complessivi e remunerazione del lavoro, divisa per il numero delle unità di capitale), non deve eccedere cioè il valore prestabilito f. Di fatto ne risulta una limitazione ai profitti veri e propri dell’impresa, che sono tanto più grandi quanto più essa utilizza capitale. A conferma di ciò, si sottragga nella (1) r da ambe due i membri, ottenendo:

163

La città di Curitiba103 è stata suddivisa dall’URBS in 10 settori radiali (secondo quello che a Curitiba viene chiamato “il modello pizza”), ciascuno dei quali è affidato in esclusiva ad una delle imprese operanti sul territorio urbano (Fig. 34). Fig. 34: Suddivisione dell’area urbana in settori radiali, ciascuno di competenza esclusiva delle 10 imprese operanti nel settore (in verde sono evidenziate le aree caratterizzate da alti indici IPK, in rosso quelle con valori più bassi)

L’URBS per ogni settore pianifica e stabilisce le linee necessarie, gli orari in funzione della domanda e le caratteristiche tecniche dei veicoli da utilizzare. La tariffa è unica e unificata su tutto il sistema metropolitano integrato.

π f – r = –––– K π = (f – r) ⋅ K Supponendo ad esempio che il capitale ottenga correntemente sul mercato una remunerazione al tasso r=5%, se f viene fissato al 7%, l’impresa vedrà ammettere profitti pari al 2% del capitale. In generale il regolatore non vorrà rischiare di fissare una remunerazione del capitale inferiore a quella correntemente disponibile sul mercato, altrimenti l’impresa sarebbe indotta alla chiusura. Averch e Johnson criticarono il sistema ROR per il fatto che esso tende a spingere l’impresa a usare una combinazione distorta di fattori produttivi, utilizzando capitale in eccesso. Più in generale la regolamentazione basata sul sistema ROR è stata successivamente criticata102 in quanto caratterizzata dalla piena possibilità per l’impresa di trasferire nei prezzi ogni variazione dei costi. E come vedremo questo è proprio quello che è avvenuto e continua ad avvenire nel caso di Curitiba. 103

Per ragioni di semplicità si procederà ad analizzare il funzionamento del sistema limitandosi alla sola regione urbana

164

L’ “impresa 1” (I1), si trova quindi ad avere una funzione dei costi di questo tipo: C1 = g(q1,) = COP1 + CAMM1 + AK1 + r ⋅ K = q1 ⋅ cOP1 + CAMM1 + AK1 + r ⋅ K dove q1 sono i chilometri percorsi da I1 per coprire le tratte assegnatele secondo gli orari stabiliti, COP sono i costi operativi104 totali di I1, cOP i costi operativi per chilometro , CAMM sono i costi amministrativi105, AK è l’ammortamento del capitale investito e r ⋅ K il prezzo dei servizi del capitale moltiplicato per la sua quantità. La remunerazione è fissata invece in maniera tale che: R1 = z(q1) = q1 ⋅ cOP1 + CAMM1 + AK1 + f ⋅ K dove f è il tasso di remunerazione reale del capitale investito. Ne consegue che il profitto di I1 è pari a: π1 = R1– C1 = (f – r) ⋅ K Dunque, per fare in modo che il sistema, in assenza di sussidi pubblici, sia in grado di assicurare ad ognuna delle imprese operanti il proprio Ri si fissa una Tariffa Unica Metropolitana (TUM) che, moltiplicata per il numero di passeggeri paganti (NPP), generi un flusso di risorse in grado di mantenere il sistema in equilibrio: TUM ⋅ NPP = Σ101 Ri 104

i Costi Operativi comprendono: materie prime, carburante, lubrificante, i Costi di Manutenzione (personale di manutenzione e ricambi e accessori) e i Costi del Personale (autisti, cassieri, supervisori) 105

I Costi Amministrativi includono: personale amministrativo, deprezzamento degli strumenti, investimenti in strumentazione, rimborsi per garage/riparazioni, deprezzamento dell’infrastruttura

165

e quindi:

Σ 101 Ri TUM = ––––––– NPP

Gli incassi raccolti quotidianamente dalle imprese operatrici sui bus e nelle stazioni tubo sono risorse pubbliche e pertanto vengono depositati in una apposita “camera di compensazione” costituita da un conto corrente bancario gestito dall’URBS. Le aziende ricevono la propria remunerazione dopo dieci giorni in base al numero di chilometri percorsi. I principali vantaggi di una remunerazione per chilometro rispetto ad una basata sul numero di passeggeri trasportati sono essenzialmente costituiti da una ridotta competizione fra le aziende del sistema e minori incentivi a tagli sulla qualità del servizio e a comportamenti opportunistici. Prima dell’82, infatti, quando ancora era in vigore la remunerazione per passeggero, era frequente la tendenza da parte delle aziende del sistema ad operare ad una frequenza minore rispetto a quella pianificata dall’URBS al fine di raccogliere un maggior numero di passeggeri minimizzando i costi operativi.

La ragione della forma del sistema a settori radiali va ricondotta a

quell’epoca. Essendo infatti le zone centrali quelle caratterizzate da una densità demografica e da un numero di fermate maggiori, esse contenevano le linee caratterizzate da un più elevato indice di economicità IPK (Indice Passeggero per Chilometro). La suddivisione della città in settori radiali consentì allora di assegnare alle imprese operanti un numero equivalente di linee profittevoli e linee deficitarie. Con il passaggio alla retribuzione per chilometri percorsi il problema venne a cadere, ciononostante la caratteristica struttura “a pizza” rimase in vigore. Dal momento che: Cpk TUM = –––––– IPK dove Cpk è il costo per Km e IPK è l’Indice Passeggero per Kilometro, l’elevatissimo aumento della tariffa di Curitiba registrato nell’ultimo decennio può 166

essere scomposto in due fenomeni distinti: da un lato una crescita del costo per Km superiore all’inflazione, dall’altro una costante e sostenuta diminuzione dei passeggeri paganti per Km, riconducibile al cosiddetto “circolo vizioso” dei sistemi di trasporto pubblico.

167

Chiarito il modello economico di riferimento che regola il settore dei trasporti pubblici di Curitiba, rimangono da effettuare alcune considerazioni riguardo ad una serie di distorsioni che hanno influito e stanno influendo sull’efficienza del sistema. La prima distorsione è relativa al consolidarsi, all’interno del settore dei trasporti pubblici di Curitiba, di un cartello oligopolistico che nel corso degli ultimi decenni ha assunto un potere sempre maggiore ed è riuscito a sottrarsi al controllo dell’amministrazione pubblica. La seconda distorsione fa invece riferimento ad una iniqua distribuzione di esenzioni sul prezzo del biglietto a determinate fasce sociali della popolazione urbana senza che il potere pubblico si sia preoccupato di prevedere una adeguata fonte di finanziamento. Relativamente al primo punto, va segnalato come fino alla metà degli anni cinquanta la quasi totalità del settore dei trasporti di massa di Curitiba fosse costituita da un enorme numero di singoli proprietari di autobus privati che operavano su aree di loro interesse senza linee ed orari prefissati ed il mercato si distinguesse quindi per un accentuato carattere informale e per una elevatissima frammentazione. Durante la gestione Ney Braga (1954-1958) le forti pressioni esercitate dalla popolazione, insoddisfatta della qualità del servizio, spinsero il potere pubblico ad intervenire. A partire da quel momento il comune stabilì una nuova regolamentazione del settore che consentiva di operare solo alle imprese dotate di adeguati livelli di efficienza tecnica e professionale. Ad esse vennero affidate delle aree esclusive di servizio che combinavano alcune linee profittevoli con alcune meno remunerative ed altre deficitarie. L’obiettivo del comune era quello di aumentare l’efficienza, la sicurezza, e la qualità del servizio evitando al tempo stesso che le imprese private si dedicassero esclusivamente alle tratte centrali ad elevata economicità, trascurando le zone periferiche della città. Questo riassetto del settore mutò profondamente il profilo del mercato che da una situazione di elevata frammentazione passò a diventare fortemente concentrato, dal momento che per rispettare i criteri fissati dalla gara di appalto pubblico i singoli imprenditori dovettero riunirsi in cooperative dalle quali ebbero poi origine le attuali imprese del settore. Ma se il nuovo sistema di trasporto collettivo da un lato

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assicurava al potere pubblico una forma di controllo sui servizi prestati dalle imprese private, ne aumentava contemporaneamente anche il potere contrattuale. Dopo numerosi scontri con l’amministrazione locale le nuove imprese dei trasporti urbani furono infatti in grado di assicurarsi alcune importanti conquiste fra le quali si ricordano il termine di 15 anni per la durata delle concessioni, l’istituzionalizzazione del principio delle aree esclusive (ritenuto “intoccabile”) e una metodologia di calcolo dei costi rimborsabili dall’amministrazione fortemente vantaggiosa. Infatti nei costi operativi ed amministrativi furono inseriti un tale numero di elementi (alcuni palesemente pretestuosi) da renderne quasi impossibile il controllo da parte del potere pubblico. Dal totale dei costi, inoltre, non veniva scontato il considerevole beneficio finanziario derivante dal fatto che le imprese del settore incassavano le tariffe “a vista” mentre pagavano i fornitori a 10 (carburante) e 60 giorni (pneumatici)106. Questa era la situazione del settore nel 1974, quando l’amministrazione Lerner si apprestava ad implementare il nuovo piano regolatore che tra le altre cose prevedeva anche una nuova linea di autobus “espressi” che si distingueva per tre grandi innovazioni potenzialmente in grado di intaccare gli interessi delle imprese private. La prima novità era relativa all’estensione delle linee: gli autobus espressi sarebbero dovuti viaggiare lungo i nuovi assi strutturali su corsie esclusive, che consentissero ai passeggeri di percorrere tragitti maggiori in minor tempo sfruttando al massimo la possibilità di aumentare la velocità media dei veicoli. La seconda innovazione riguardava le caratteristiche tecniche dei veicoli utilizzati. Già da parecchio tempo i pianificatori urbani locali desideravano modificare completamente il concetto di autobus urbano, dal momento che le caratteristiche dei modelli fino allora in uso non erano pensate in funzione delle esigenze degli utenti. Erano dei veri e propri “camion con la carrozzeria di autobus”: troppo alti per le operazioni di imbarco/sbarco, rumorosi, con motori sottodimensionati per tragitti urbani, dalla capacità limitata di ospitare passeggeri e 106

le imprese del settore continuarono ad incassare i relativi interessi attivi fino al 1987, anno in cui si passò ad un sistema a remunerazione per chilometro percorso e gli incassi raccolti divennero risorse pubbliche

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con due sole porte molto strette alle estremità del veicolo107. Per gli architetti che progettavano il nuovo sistema “espresso” si sarebbero dovuti invece utilizzare veicoli radicalmente differenti: più bassi, dotati di tre larghe porte e di maggiore capacità di trasporto passeggeri, con motori più potenti situati in coda e adeguati sistemi di sicurezza. Occorevva quindi che le imprese private si dotassero di nuovi veicoli con tecnologie completamente innovative e specifiche. Il sistema si sarebbe poi dovuto caratterizzare per l’assoluta regolarità ed il rispetto rigoroso degli orari prefissati. Ad elaborazione del progetto ultimata fu evidente che sarebbero stati necessari profondi mutamenti sia nel modo di operare delle imprese private che nel metodo di controllo della pubblica amministrazione. Innanzitutto il concetto di una linea di autobus che attraversasse ininterrottamente l’intero asse nord-sud era inaccettabile per le aziende del settore dal momento che ciò violava apertamente il principio delle aree esclusive di competenza. Questo modello (Fig. 34), nato per garantire ad ogni impresa una stessa proporzione di aree centrali – remunerative – e di aree periferiche – deficitarie – risultava ora del tutto inadeguato per un sistema che desiderava collegare efficientemente punti opposti della città. Da quanto emerge dalle testimonianze dell’epoca108, le discussioni fra il comune e le imprese private riguardo alla revisione del principio delle aree esclusive di competenza furono violente e prolungate. Alla fine prevalsero le imprese, che riuscirono a garantire l’inviolabilità delle loro esclusive al punto che la prima linea “espressa”, inaugurata nel 1974 sull’asse nord-sud, obbligava i passeggeri a un cambio di vettura nel centro della città. Il potere pubblico ebbe più successo relativamente alle richieste sui requisiti tecnici dei veicoli da utilizzare per la linea “espressa”, malgrado le imprese private fossero assolutamente contrarie all’adozione di veicoli così originali e così costosi come quelli rischiesti dal comune, sia per il timore nei confronti di tecnologie non adeguatamente sperimentate, sia per via del maggior valore di mercato di cui godevano i veicoli tradizionali una volta terminato il loro ciclo di vita nel settore

107 108

170

IPPUC, op. cit., testimonianza di Carlos E. Ceneviva, p. 30 v. 2, 1990 IPPUC, op. cit., testimonianza di Carlos E. Ceneviva, p. 30 v. 2, 1990

pubblico di Curitiba.

Tuttavia in questo caso il comune fu in grado di imporre le

proprie richieste grazie ad alcune clausole del contratto di concessione in vigore che gli assegnavano la facoltà di specificare le caratteristiche tecniche dei veicoli usati dalle imprese private. Nel ’75, con la scadenza delle concessioni, il potere pubblico poté finalmente negoziare con le imprese private da una posizione di forza, imponendo anzitutto la riduzione a 7 anni della durata dei nuovi contratti e facendo inoltre accettare l’operatività senza cambi di vettura della nuova linea circolare disposta su tre anelli concentrici, in aperta violazione del principio delle aree di competenza esclusiva. In realtà, però, la violazione fu più teorica che reale, dal momento che il numero di veicoli impiegati da ogni impresa per la linea circolare venne calcolato in modo direttamente proporzionale all’estensione con cui quest’ultima attraversava l’area di competenza esclusiva. Nonostante le grandi trasformazioni che l’implementazione del Piano Serete comportò nel campo dei trasporti pubblici, per motivi di opportunità politica fu indispensabile mantenere i tre meccanismi economici alla base del sistema. Così rimasero in vigore sia il principio delle aree esclusive di competenza, che il sistema di contabilizzazione dei costi ampiamente favorevole agli interessi delle imprese private, che il principio secondo il quale il sistema avrebbe dovuto autofinanziarsi, ovvero sostenersi esclusivamente per mezzo delle tariffe pagate dagli utenti. L’amministrazione locale, stretta quindi fra l’impossibilità di rimettere in discussione la metodologia di calcolo dei costi e la necessità di contenere la tariffa entro valori che non danneggiassero l’immagine della città, dovette piegarsi ad accettare le nuove richieste delle imprese. Fra queste, la più pesante fu senza dubbio il prolungamento dell’arco di vita utile dei veicoli impiegati, da 5 a 10 anni. E come ricorda Oliveira109, l’amministrazione locale non seppe – “o non volle sapere” – che le imprese private successivamente ritardarono ancora l’acquisto dei nuovi veicoli,

109

Dennison de Oliveira, op. cit.

171

nonostante l’accantonamento necessario fosse da sempre già compreso all’interno della tariffa. La situazione cominciò a mutare verso l’inizio degli anni ottanta, durante la fase finale della dittatura miltare, quando in tutto il paese cominciarono a maturare una serie di movimenti popolari che a Curitiba si allearono con il PMDB, il partito di opposizione rispetto al PFL del governo municipale. Le principali rivendicazioni erano relative ai trasporti pubblici e consistevano in una riduzione immediata della tariffa, un suo congelamento a tempo indeterminato e una ridefinizione del rapporto fra il potere pubblico e le imprese private del sistema. Venne quindi richiesta una revisione totale del metodo di calcolo della tariffa esigendo il controllo rigoroso dei dati relativi al numero di passeggeri (considerato sottostimato), al numero di chilometri effettivamente percorsi (ritenuto soprastimato) e infine ai costi degli elementi inclusi nella tariffa, che, a quanto si diceva, oltre a essere sopravvalutati rispondevano ad istanze discutibili, ridondanti se non palesemente assurde. Roberto Requiaõ, deputato statale del PMDB, giunse a proporre formalmente all’Assemblea Legislativa Municipale la statalizzazione di gran parte dei servizi pubblici urbani, compreso il sistema di trasporto collettivo. Le informazioni disponibili ci riferiscono che la mozione suscitò un intenso dibattito che assunse toni particolarmente “accesi”. Le richieste di trasparenza poterono essere esaudite quando Requiaõ divenne sindaco di Curitiba (’86-’89) e per mezzo di rilevazioni in loco di volontari provenienti dalle file dei movimenti popolari, fu in grado di verificare col massimo rigore i dati dichiarati dalle imprese private. I risultati dell’inchista furono imponenti e le numerosi frodi, manipolazioni e ritardi nelle sostituzioni dei veicoli oltre il termine di vita utile che vennero rilevati suscitarono un tale scandalo da consentire la risoluzione giudiziale dei precedenti contratti di concessione con le imprese private che da quel momento passarono ad essere semplici “permissionarie” sottoposte ad un rigoroso controllo sul servizio che impediva la possibilità di manipolare i dati relativi ai costi. Contrariamente a quanto ci si sarebbe potuti aspettare, il valore delle tariffe non diminuì in maniera significativa, dal momento che al suo interno venne inserita una percentuale fissa destinata a costituire un fondo per l’acquisto di una nuova flotta 172

pubblica di autobus di proprietà dell’URBS. Quest’ultima iniziativa, sommata alla revisione degli elementi di costo presenti nel calcolo della tariffa, scatenò una vera e propria guerra nei confronti di Requiaõ che dopo aver denunciato un tentativo di corruzione da parte delle imprese e minacce di morte alla propria vita finì a sua volta denunciato per diffamazione dalle imprese stesse. Bisogna riconoscere, comunque, che al termine delle dispute il bilancio delle trasformazioni operate dalla gestione Requiaõ sul sistema di trasporto pubblico fu purtroppo piuttosto modesto. Infatti il nuovo status di “permissionarie” assegnato alle imprese del sistema non modificò la divisione del mercato e non riuscì ad eliminare il principio delle aree esclusive di competenza che, seppur formalmente abolito, permase inalterato nella pratica. La nuova metodologia di contabilizzazione dei costi, per quanto meno favorevole per le imprese, si rivelò sopportabile fino al momento – la gestione Lerner successiva – in cui non venne ristabilita l’antica struttura dei costi. Persino la costituzione della flotta pubblica di autobus non si rivelò così nociva per la libera iniziativa come le industrie del settore temevano, dal momento che se la proprietà dei veicoli era pubblica, chi li operava continuavano ad essere le medesime imprese private. L’operazione finì, anzi, per dimostrarsi vantaggiosa per le imprese del settore, dal momento che queste così potevano disporre di autobus totalmente nuovi che al termine dell’arco di vita utile venivano restituiti senza problemi all’URBS. Ciònonostante, la costituzione della flotta pubblica fu importante perchè consentiva al comune di conoscere con precisione cristallina quali fossero i costi che le imprese operatrici dovevano sopportare. Rimaneva inoltre la minaccia implicita che la dimensione della flotta pubblica potesse divenire tale da ridurre le imprese private alla condizione di semplici intermediarie facilmente sostituibili. Gli effetti più importanti furono forse in campo politico. Innanzitutto il PMDB, alienandosi i favori delle imprese del settore dei trasporti, finì per rompere l’alleanza che l’aveva sempre legato l’amministrazione alla classe imprenditoriale locale, con il risultato di pregiudicarsi le possibilità future di promuovere una proposta politica alternativa a quella del PFL di Jaime Lerner.

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In secondo luogo, bisogna sottolineare come fu proprio questa fase di accesa rivalità fra potere pubblico e imprese del settore che fece nascere in maniera compiuta a Curitiba il cartello delle imprese del trasporto pubblico. Infatti, a dispetto del loro numero ridotto (fra le 8 del 1975 e le 10 attuali), alcuni osservatori del mercato osservarono come fino a quel momento la concentrazione del settore non si era ancora convertita in un vantaggio politico per le imprese coinvolte, dal momento che i rapporti fra le stesse erano marcati da una diffidenza reciproca che impediva l’instaurarsi di un rapporto di collaborazione. E’ in questo contesto di sfiducia che va inserito il citato episodio della realizzazione della linea espressa, durante il primo mandato di Lerner (’71-‘75): quando il comune all’atto della rinegoziazione dei termini della concessione chiamò individualmente i singoli rappresentanti delle imprese, poté constatare che questi non avevano una controproposta unificata e non fu difficile così imporre l’estensione delle linee espresse e, successivamente, di quelle circolari. Ma lo scontro totale con l’amministrazione Requiaõ (’86-’89) fu uno shock che fece percepire ai proprietari delle imprese del settore la necessità di una profonda trasformazione nelle modalità in cui svolgevano la propria attività, sia dal punto di vista professionale che politico. Da quel momento le imprese dei trasporti abbandonarono il loro atteggiamento passivo nei confronti delle iniziative del potere pubblico e, riunite in associazione, incominciarono a mobilitarsi creando all’interno della camera municipale un blocco parlamentare in grado non solo di difendersi dalle minacce di municipalizzazione, ma addirittura di diventare il portavoce anche degli altri settori imprenditoriali. Il gruppo parlamentare così costituito, chiamatosi “Pró-Cidade” (letteralmente “pro-città”!), diventò presto la forza politica più importante della camera municipale arrivando a costituire la maggioranza delle assemblee e delle commissioni110. Per concludere questo excursus sulla storia del cartello delle imprese dei trasporti urbani, è interessante segnalare come il candidato alla carica di sindaco del PFL (il gruppo politico legato a Jaime Lerner) per le elezioni del 2004 sia Osmar Bertoldi, proprietario di diverse imprese del settore.

110

merita di essere riportato anche l’esposto di J. Samek, deputato comunale del PT, al Pubblico Ministero del Paraná relativo al fatto che presso la sede dell’Associazione delle Imprese dei Trasporti si riunivano periodicamente più di 18 dei 33 deputati del comune, costituendo una vera e propria “camera municipale parallela”.

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Visto questo quadro, non c’è da stupirsi se in tutta la storia di Curitiba non fu mai realizzata una gara di appalto pubblica per la selezione delle imprese del sistema. Nel 2001 il sostituto procuratore del Paraná ha intrapreso un procedimento d’indagine nei confronti del comune di Curitiba, dal momento che la mancanza di gare di appalto per la concessione di nuove linee costituisce un illecito sia nei confronti della Costituzione Federale, che nei confronti delle stesse leggi e regolamenti municipali del comune di Curitiba. Nel giugno dello stesso anno, il giudice Salvatore Astuti, della prima sezione del tribunale di Curitiba, ha emesso una sentenza che impone al comune di concedere nuove linee urbane per mezzo di pubbliche gare d’appalto, ma da quel momento l’URBS non ha più messo in opera alcuna nuova linea all’interno della città, dato che l’apertura del settore a nuovi attori metterebbe in discussione la suddivisione stessa del mercato. Un mercato dove oggi una sola famiglia controlla ben sei delle dieci imprese che operano entro i confini urbani. Questa totale chiusura alla libera concorrenza ha come indiretta conseguenza una gestione contabile estremamente ambigua e per nulla trasparente che non consente l’indispensabile analisi dei singoli elementi di costo e della loro incidenza sulla composizione della tariffa. Il documento utilizzato dall’URBS per la definizione delle tariffe del sistema, la cosiddetta “planilha”, è infatti assolutamente riservato e inaccessibile non solo alla popolazione, ma persino ai sindaci dei comuni della RMC che pure fanno parte del sistema integrato di trasporto. Le imprese possono quindi dichiarare all’URBS nuovi aumenti dei costi che questo è tenuto automaticamente ed immediatamente a risarcire111. Ne consegue la continua necessità da parte dell’URBS di aumentare opportunamente le tariffe per garantire l’equilibrio economico-finanziario del sistema.

111

Un tale automatismo nel meccanismo di risarcimento dei costi è un’evidente eredità della cultura inflazionistica dei decenni passati, nei quali i prezzi in un solo giorno arrivarono ad aumentare del 13%. Attualmente a Porto Alegre la legislazione locale prevede invece che le imprese operatrici possano richiedere una ri-definizione dell’ammontare dei costi operativi sostenuti solo dopo che l’inflazione accumulata abbia superato l’8%.

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Di fatto l’URBS si trova nel mezzo di un rapporto estremamente conflittuale – tra imprese dei trasporti urbani ed utenti del sistema – senza disporre di strumenti efficaci per mediare e governare la disputa. La Fig. 35 mostra l’incremento delle tariffe fra il 1995 e il 2001 confrontato con l’andamento dell’inflazione e mostra come i rincari del sistema siano stati costantemente di gran lunga superiori all’andamento dei prezzi al consumo. Fig. 35: inflazione (indice INPC), valore della tariffa e costo per chilometro del sistema di trasporto pubblico fra il 1995 e il 2001 (1995 = 1), Curitiba

Fonte: elaborazione personale su dati URBS

Ma se la levitazione delle tariffe, come verrà meglio illustrato successivamente, è principalmente il risultato della perdita di efficienza del sistema in seguito alla progressiva integrazione delle linee urbane con quelle metropolitane (nella figura ciò è evidenziato dalla differenza fra l’area di colore rosso e quella arancione), è tuttavia anche dimostrato che si sono verificate numerose frodi da parte delle imprese operatrici che hanno sistematicamente dichiarato costi superiori a quelli effettivamente sostenuti (riconducibili nella Fig. 6 alla differenza fra l’area arancione e quella gialla). Al riguardo possono essere citate la denuncia di un aumento del carburante pari al 3,5% nel corso del 2003, quando il Dipartimento di Studi Statistici e Socio-

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Economici del Paraná (DIEESE) nello stesso periodo segnalava addirittura una diminuzione pari all’ 8,57%; così pure la dichiarazione di un aumento del 26,25% nella voce “pezzi di ricambio” quando secondo il DIEESE l’aumento reale era solo del 3%. Sempre secondo i ricercatori del DIEESE anche l’aumento del 24,86% dei “costi del capitale” (dove rientra anche il fondo per l’acquisto di veicoli con nuove tecnologie) sarebbe sovrastimato: dal momento che i nuovi veicoli interessano solo una parte e non l’intera flotta del sistema il valore corretto sarebbe invece il 10%. Alla luce di queste considerazioni va ricordato, però, come in un sistema “ufficialmente” regolato per mezzo dell’Equo Tasso di Rendimento del Capitale il profitto dell’impresa sia rappresentato da: π = (f – r) ⋅ K dove r è il costo del capitale, K l’ammontare del capitale investito e f è il tasso di remunerazione reale del capitale che per le imprese del sistema del trasporto pubblico di Curitiba è da sempre pari al 12% annuo. Se si analizza però l’andamento brasiliano del tasso di interesse reale fra il 1996 e il 2004 (Tab. 12) si nota che sorprendentemente esso è quasi costantemente superiore all’”equo tasso di rendimento del capitale” garantito alle imprese del settore.

Tab. 11: tasso di interesse reale in Brasile e tasso di remunerazione del capitale investito concesso alle imprese del sistema, Curitiba, 1996 – 2004 Anno 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Tasso di Remunerazione interesse ROR reale 23,4% 12% 15,3% 12% 20,8% 12% 25,7% 12% 14,6% 12% 9,8% 12% 9,7% 12% 3,9% 12% 14,0% 12%

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In termini teorici, secondo il modello ROR, non sarebbe conveniente investire nel sistema trasporti urbani di Curitiba, dal momento che i costi sarebbero superiori ai benefici. Rimane da domandarsi per quale motivo l’URBS abbia fissato dei tassi di remunerazione inferiori a quelli garantiti dal mercato finanziario, rischiando di indurre le imprese alla chiusura. La risposta è che non è stato l’URBS a fissare al 12% la remunerazione del settore, in quanto è la stessa Costituzione Federale Brasiliana che pone un tetto massimo dell’1% mensile alla retribuzione delle public utilities esternalizzate. Di conseguenza la manipolazione se non la vera e propria falsificazione della struttura dei costi che compongono la tariffa, può essere interpretata come un necessario mezzo da parte delle imprese private per recuperare quella reddittività che è loro negata da una clausola arcaica della Costituzione Federale, la cui abrogazione potrebbe essere il primo passo verso una gestione più trasparente del sistema.

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Relativamente invece alla seconda distorsione, quella delle esenzioni inique, un dato curioso che subito si nota analizzando il funzionamento del sistema è costituito dal numero di passeggeri paganti, soprattutto se confrontato con il numero di passeggeri trasportati (Tab. 13). Tab. 12: Sistema di trasporto integrato metropolitano, passeggeri nei giorni ferialiCuritiba, maggio 2003 Passeggeri Paganti Passeggeri non paganti Passeggeri Trasportati

1.100.000 1.040.000 2.140.000

Passeggeri esenti Viaggi gratuiti da integrazione Totale passeggeri non paganti

186.000 854.000 1.040.000

Anziani con età superiori a 65 anni Invalidi con reddito inferiore a 3 SM Operatori del sistema Notai Polizia federale Magistrati Studenti (50% sconto sulla tariffa) Totale viaggi non pagati per esenzioni Fonte: URBS, 2003

102.000 26.900 25.000 5.000 6.000 1.100 40.000 186.000

Se in un primo momento potrebbe sembrare che le esenzioni coprano quasi il 50% dell’utenza, in realtà del 1.040.000 di passeggeri non paganti solo 186.000 viaggiano con totale esenzione tariffaria mentre i restanti 854.000 sono i viaggi gratuiti relativi all’integrazione del sistema, ovvero quelli di passeggeri che al termine di un primo percorso cambiano linea presso un terminal o una stazione tubo. In ogni caso 186.000 passeggeri esenti dalla tariffa rappresentano il 9% degli utenti del sistema e sono costituiti da anziani con età superiore ai 65 anni, invalidi con reddito inferiore a 3 salari minimi, operatori del sistema, notai, agenti della polizia federale e magistrati, più gli studenti con reddito familiare inferiore ai 5 salari minimi che godono di uno sconto del 50% sul valore della tariffa. E’ la stessa Costituzione Federale che impone queste esenzioni, senza provvedere però a fornire le opportune fonti di finanziamento. Il comune, da parte sua, potrebbe ricorrere alla tassazione municipale per finanziare questo servizio che l’intera popolazione desidera offrire a determinate fasce reputate meritevoli di un trattamento differenziato. Finora però non è stato così, 179

probabilmente per l’ambizione dell’autorità locale di poter vantare la capacità di autofinanziamento del sistema. Di conseguenza chi paga per le esenzioni del sistema sono gli altri utenti del sistema sotto forma di tariffe più care del 17% rispetto a quelle che si potrebbero avere in presenza di opportuni sussidi municipali o federali. Secondo Garrone Reck112 l’iniquità di un tale sistema in cui “i poveri pagano per i poverissimi” è evidente se ci si ricorda che le fasce sociali più alte usano esclusivamente l’automobile privata e pertanto non contribuiscono al finanziamento del sistema.

112

180

Professore ordinario di Ingegneria dei Trasporti presso l’Università Federale di Curitiba

Certamente le due distorsioni illustrate (cartello dei trasporti ed esenzioni inique) hanno influito negativamente sulla performance del sistema, tuttavia imputarle come sole ragioni della crisi attuale sarebbe un errore, dal momento che esse costituiscono due “difetti di origine” di un sistema che ha comunque funzionato efficientemente per quasi 25 anni. La crisi attuale, infatti, ha inizio solo a partire dal 1994 con la progressiva integrazione della rete di trasporti urbana con quella metropolitana, come si evince dalla Fig. 36 che, seppure in mancanza di dati precedenti al 1991, mostra come prima del 1994 la tariffa crescesse a tassi inferiori a quelli dell’inflazione. Fig. 36: differenza fra la crescita della tariffa RIT e andamento dell’inflazione (Indice Prezzi al Consumatore Ampliato), Curitiba, 1991–2004

Fonte: elaborazione personale su dati IBGE

L’integrazione con i 12 comuni dell’area metropolitana, infatti, ha comportato l’annessione al sistema di linee operanti con un’economicità significativamente più bassa rispetto a quella delle tratte urbane, perché caratterizzate da distanze più lunghe e minor numero di passeggeri serviti. Questo ha comportato un forte aumento della Tariffa Metropolitana Unificata che a sua volta ha dato inizio ad un fenomeno tipico dei sistemi di trasporto pubblico, il cosiddetto “circolo vizioso”.

181

Fig. 37: Il circolo vizioso del sistema di trasporto pubblico di Curitiba

Fig. 38: il â&#x20AC;&#x153;circolo viziosoâ&#x20AC;? del sistema di trasporto pubblico di Curitiba

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L’aumento della tariffa, contribuisce a rendere più conveniente l’uso dell’automobile privata, determinando da un lato l’aumento del congestionamento del traffico e dall’altro una diminuzione nella domanda di trasporti pubblici. La minore domanda di trasporti pubblici comporta sia tagli sulla frequenza del servizio, che contribuiscono ad aumentare ulteriormente la convenienza dell’automobile, che altri aumenti della tariffa nel breve-medio termine in cui l’offerta non è in grado di riassestarsi sui nuovi livelli della domanda. Parallelamente l’aumento del traffico comporta, a parità di percorso, tempi di viaggio più lunghi, che si riflettono in aumenti dei costi operativi e, in ultima istanza, tariffe ancora più alte che ri-innescano il processo in un circolo vizioso apparentemente senza fine (Fig. 37). In questo senso la “Tariffa Sociale Unica”, non si sta dimostrando adeguata allo sviluppo del sistema. Le fasce sociali più alte, infatti, quelle che – vivendo vicino al centro e operando gli spostamenti più brevi – dovrebbero finanziare i viaggi dei pendolari residenti nella RMC, trovano sempre meno conveniente l’utilizzo del trasporto pubblico: “...non capisco la logica dei continui aumenti della tariffa: io che vivo a pochi chilometri dal centro utilizzando l’automobile spendo in GPL la metà del prezzo che pagherei per l’autobus.113” Paradossalmente, proprio la fascia d’utenza che dovrebbe garantire l’equilibrio economico del sistema è quella sempre più incentivata ad abbandonarlo dal momento che è anche la fascia che gode di elevati tassi di motorizzazione, utilizza l’automobile come simbolo di status per differenziarsi dalle fascie inferiori (con le quali preferisce non mischiarsi all’interno di autobus sovraffollati) e per la quale l’uso dell’auto privata sta diventando progressivamente sempre più conveniente rispetto alle tariffe dei mezzi pubblici.

113

inchiesta fra la popolazione di Curitiba, Gazeta do Povo, Aprile 2004

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Purtroppo, i tre rimedi “classici” della letteratura di settore114 per porre freno al fenomeno del “circolo vizioso” dei sistemi di trasporto pubblico – corsie esclusive per gli autobus, sussidi municipali e restrizioni all’uso dell’auto privata – sembrano non essere applicabili nel caso di Curitiba per ragioni tecniche o politiche. Le corsie esclusive per gli autobus, ampiamente utlilizzate a Curitiba fin dal piano del ’65 lungo gli assi strutturali, contribuirono certamente a rendere tecnicamente all’avanguardia ed estremamente efficiente il sistema ma oggi non sembrano sufficienti per frenare il nuovo fenomeno in atto. Come si è detto, principalmente per motivi di immagine legati alla possibilità di vantare un sistema di trasporto pubblico all’avanguardia mondiale per l’efficienza del servizio e totalmente in grado di autofinanziarsi, l’amministrazione locale si è sempre dimostrata contraria all’erogazione di sussidi municipali in grado, se non di ridurre il valore della tariffa, perlomeno di frenare il processo perverso in atto. Rimane da domandarsi se un tale orientamento autolesionista perdurerà anche per i prossimi anni, ora che la città è diventata la capitale di stato con la tariffa più alta di tutto il Brasile. In mancanza di altre soluzioni, l’ultimo classico rimedio per frenare il circolo vizioso del sistema è costituito da eventuali restrizioni all’uso dell’auto. Si potrebbe implementare un sistema di road pricing, come ha fatto Londra con una riduzione del traffico (intorno al 20%) che sarebbe sufficiente a risolvere i problemi di Curitiba; oppure si potrebbe istituire un modello di circolazione dei veicoli per “targhe alterne” come ha fatto la città di San Paolo. Tali soluzioni, però, non paiono proponibili per realtà urbane come Curitiba in cui, in mancanza di un metrò sotterraneo, il sistema di trasporto pubblico è sottodimensionato per assorbire la domanda residua che si avrebbe in presenza di forti restrizioni sul traffico privato.

114

Ortúzar S., “Modelos de Demanda de Transporte”, Ediciones Universidad Católica de Chile – 2000

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Una totale revisione del sistema di Curitiba, con una nuova legislazione municipale in materia di regolamentazione del trasporto pubblico e una apertura del mercato alla libera concorrenza potrebbe correggere alcune delle distorsioni che hanno finora ostacolato una migliore efficienza, ma oltre che essere improponibile nello scenario politico attuale, sarebbe difficilmente in grado di consentire apprezzabili diminuzioni della Tariffa Unica Metropolitana. All’interno di questo quadro non sembra rimanere quindi che un unico modo per uscire dall’impasse attuale: la sostituzione della Tariffa Unica Metropolitana con un sistema di tariffazione ad anelli con valori crescenti mano a mano che ci si allontana dal centro di Curitiba e che di conseguenza diminuisce l’indice IPK. Una soluzione che però segnerebbe l’eliminazione dell’unico reale strumento che finora aveva garantito una certa forma di integrazione fra i comuni della regione metropolitana.

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III.C Dalla crisi del sistema di trasporto pubblico alla crisi metropolitana Come si è potuto constatare, oggi il sistema di trasporto pubblico di Curitiba, sembra non essere più in grado di funzionare con efficienza a livello metropolitano. La sua crisi , però, non rappresenta soltanto una minaccia per lo sviluppo futuro della città, come sostengono alcuni osservatori115, ma sembra piuttosto essere il segnale di uno squilibrio più grave causato da un modello di sviluppo che per troppo tempo ha trascurato le ripercussioni sul contesto metropolitano circostante delle proprie politiche urbane. La situazione della RMC è infatti drammaticamente diversa da quella di Curitiba e merita di essere presentata brevemente. Oltre i confini del polo metropolitano – che da solo concentra il 57,3% della popolazione della RMC116 – si trova un primo anello117 di comuni un cui l’occupazione del suolo non ha soluzione di continuità con Curitiba che, con il 35% della popolazione della RMC, costituisce insieme al polo il vero e proprio agglomerato metropolitano. Un secondo anello118, con il 3,6% della popolazione della RMC, è composto da comuni in cui l’occupazione del suolo non è contigua all’agglomerato metropolitano, ma col polo e col primo anello hanno stabilito solide relazioni e svolgono le funzioni tipiche dei comuni periferici. Un terzo anello119, con il 3,8% della popolazione, è infine composto da comuni con caratteristiche rurali che mantengono relazioni più deboli con l’agglomerato metropolitano.

115

Fernando Martins - Gazeta do Povo, 13 ottobre 2004 IPARDES - 2000 117 Almirante Tamandaré, Araucária, Campina Grande do Sul, Campo Largo, Campo Magro, Colombo, Fazenda Rio Grande, Pinhais, Piraquara, Quatro Barras e San José dos Pinhais 118 Balsa Nova, Bocaiúva do Sul, Contenda, Itaperuçu, Mandirituba, Rio Branco do Sul e Tunas do Paraná 119 Adrianópolis, Agudos do Sul, Cerro Azul, Doutor Ulysses, Lapa, Quitandinha e Tijucas do Sul 116

186

All’interno della RMC la povertà è distribuita in maniera fortemente diseguale (l’Indice di Gini è pari al 59%) dal momento che solo il 35% delle famiglie al di sotto della soglia di sussistenza120 si trova nel polo, mentre il restante 65% è distribuito nei tre anelli periferici121. In questo senso la situazione di Curitiba è una fra le più squilibrate in tutto il Brasile (Tab. 13). Tab. 13: famiglie al di sotto della soglia di sussistenza residenti al di fuori del polo metropolitano Comune Porto Alegre Curitiba Rio de Janiero Recife San Paolo Salvador

% di poveri al di fuori del polo metropolitano 67,4% 64,9% 60,8% 59,9% 39,8% 22,7%

Fonte: IPARDES/IBGE - 2000

Nella RMC la situazione ambientale è ben diversa da quella della “Capitale Ecologica” dal momento che solo il 45% delle abitazioni sono dotate di impianto fognario, mentre nel resto dei casi i liquami vengono liberati direttamente nei ruscelli e da lì si riversano inevitabilmente nei fiumi. Come si è visto nel primo capitolo anche la politica di raccolta dei rifiuti riciclabili di Curitiba ha una portata più modesta di quanto non venga pubblicizzato, dato che solo il 10% dei rifiuti raccolti vengono separati. Ma nella Regione Metropolitana viene raccolta soltanto la metà dei rifiuti prodotti e nessuno di questi viene separato122. Nel 1991 la Sovraintendenza Statale delle Risorse Idriche e dell’Ambiente, segnalava la presenza di “120 piccoli cementifici a Colombo, Almirante Tamandaré e Rio Branco do Sul che disperdono nell’atmosfera enormi quantità di polveri sottili minacciando seriamente la salute della popolazione residente”. Nello stesso periodo l’assessore alla sanità municipale di Colombo indicava come più del 70% dei pazienti

120

le famiglie considerate sotto la soglia di sussistenza sono per convenzione quelle dotate di meno di ½ salario minimo pro-capite 121 IPARDES – 2000 122 stima di Cleverson Andreolli, coordinatore del Nucleo Interdisciplinare per l’Ambiente della Università Federale del Paraná

187

ricoverati nel comune soffrivano di complicazioni respiratorie causate dall’inquinamento atmosferico. Le Tab. 14 e 15 mostrano l’andamento dell’Indice di Sviluppo Umano (IDHM) e dell’Indice delle Condizioni di Vita (ICV) nella loro evoluzione storica e, anche in mancanza di dati recenti relativi alla situazione metropolitana, si può notare come le condizioni umane della RMC siano storicamente sempre peggiori non solo di quelle di Curitiba ma perfino della media nazionale. Un segnale, questo, di come l’elevato grado di qualità della vita sia sinora rimasto una prerogativa della sola Curitiba. Tab. 14: IDH-M2 - Indice di Sviluppo Umano Metropolitano123: 1970 - 2000 IDH-M Regione 1970 1980 1991 2000 Curitiba 0,713 0,760 0,799 0,856 RMC 0,425 0,597 0,651 Paraná 0,440 0,700 0,760 0,786 Brasile 0,462 0,685 0,742 0,764 Fonte: PNUD – Progetto Nazioni Unite per lo Sviluppo

Tab. 15: ICV3 - Indice delle Condizioni di Vita 124: 1970 - 2000 ICV Regione 1970 1980 1991 Curitiba 0,708 0,771 0,835 RMC 0,503 0,604 0,690 Paraná 0,520 0,675 0,753 Brasile 0,532 0,655 0,723

2000 0,808 -

Fonte: PNUD – Progetto Nazioni Unite per lo Sviluppo

Negli ultimi anni le ripercussioni di una tale situazione socio-economica cominciano a farsi sentire anche a Curitiba sotto forma di una criminalità in forte aumento125.

123

l’IDH-M è un indicatore ONU che sintetizza tre caratteristiche rilevanti dei processi di sviluppo umano: speranza di vita, istruzione e PIL pro-capite 124 l’ICV è un indicatore ONU risultato della combinazione di 20 indicatori primari aggregati su cinque dimensioni: reddito, educazione, infanzia, abitazione, speranza di vita. 125 J. Samek, op. cit.

188

Secondo molti osservatori126 ora basterebbe soltanto estendere il “modello Curitiba” ai comuni circostanti per consentire loro l’accesso ad una più elevata qualità della vita. Tuttavia negli ultimi 30 anni gli esperimenti compiuti in questo senso hanno sempre fallito. Il modello di crescita lineare che ha consentito uno sviluppo ordinato per Curitiba non ha coinvolto i comuni limitrofi, tanto che al di là dei confini urbani l’addensamento è ormai avvenuto disordinatamente in maniera radiale e concentrica. Anche la rigorosa legislazione sull’uso del suolo non è stata replicata nei comuni della RMC che, alla disperata ricerca di occupazione e risorse finanziarie per le loro disastrate casse municipali, non hanno esitato ad accogliere industrie inquinanti persino all’interno di aree originariamente destinate a protezione ambientale. L’ultimo tentativo di ampliare il raggio d’azione del “modello Curitiba” è proprio costituito da quell’integrazione metropolitana del sistema dei trasporti pubblici che sta ora gravemente compromettendo il futuro del sistema stesso di trasporti a livello urbano. Ormai persa l’occasione di usare i trasporti pubblici come strumento per governare la crescita della RMC ci si limita ora a portare i trasporti laddove l’addensamento si è già spontaneamente verificato: una totale inversione dell’originario principio cardine del modello di sviluppo curitibano. Finora si è sempre tenuto distinto il caso di Curitiba “città sostenibile modello” da quello dell’area metropolitana che la circonda, considerata invece come l’”inevitabile” contesto di sottosviluppo brasiliano. Però già da alcuni anni una tale distinzione non è più accettabile date le strette interdipendenze sociali, economiche ed ambientali che legano Curitiba ai comuni circostanti. La Tab. 16 mostra i dati relativi al movimento dei pendolari appartenenti a 10 comuni del primo anello che rappresentano complessivamente il 77% della popolazione della Regione Metropolitana Senza Curitiba (RMCSC) testimoniando come la relazione di interdipendenza fra la Regione Metropolitana e il suo polo abbia ormai raggiunto livelli non più trascurabili.

126

Memoria da Curitiba Urbana – IPPUC, op. cit.

189

Tab. 16: percentuale di abitanti del comune che regolarmente si reca a Curitiba per motivi di studio o lavoro e peso percentuale della popolazione residente rispetto alla popolazione della Regione Metropolitana di Curitiba senza Curitiba (RMCSC)

Comune

% popolazione della RMCSC

Almirante Tamandaré Fazenda Rio Grande Colombo Pinhais Piraquara Campo Magro Itaperuçu Campina Grande do Sul São José dos Pinhais Araucária Totale

7% 5% 16% 9% 6% 2% 2% 3% 18% 8% 77%

% pendolari dal comune verso Curitiba 51% 42% 42% 39% 37% 32% 27% 22% 22% 19%

Oggi è tempo di riesaminare il caso di Curitiba sotto un’ottica differente che evidenzi come la RMC non sia rimasta fuori dal “modello Curitiba”, ma anzi ne sia stato il presupposto fondamentale, dato che questa non potrebbe essere la città ordinata e “sostenibile” che oggi conosciamo se i problemi sociali ed ambientali più gravi non fossero stati allontanati verso la regione circostante. Al riguardo è interessante la testimonianza di Rafael Greca, ex sindaco di Curitiba (1993-1997), che ammette: “[...] ho piena consapevolezza del fatto che il rigore dell’urbanismo curitibano abbia contribuito a creare città-dormitorio in prossimità dei confini urbani, come è il caso del Jardim Monza a Colombo, un vero e proprio «porto franco» dell’urbanismo dove tutto è concesso127.” Infatti, durante gli anni settanta e ottanta l’IPPUC di fatto non permise la realizzazione di nuove zone residenziali a basso reddito dentro i confini urbani di Curitiba. Una tale politica di restrizione della crescita urbana non ottenne i risultati desiderati ma “ebbe invece gravi effetti collaterali come la moltiplicazione degli insediamenti irregolari in terreni pubblici e privati (circa 50.000 famiglie insediate in

127

190

testimonianza di Rafael Greca, IPPUC, op. cit.

aree irregolari) e la crescita disordinata dei comuni limitrofi dove l’edilizia popolare crebbe a ritmi impressionanti”128. La mancanza di reali politiche abitative lungimiranti sommata alla forte rivalutazione dei terreni conseguente alla grande pianificazione degli anni settanta e alla sottrazione degli stessi dal mercato per fini speculativi avvenuta lungo gli assi strutturali (che finirono per ospitare essenzialmente le fasce medio-alte della popolazione) contribuirono ad espellere progressivamente le fasce sociali più basse verso vere e proprie città-dormitorio contigue ai confini urbani, trasferendo i problemi sociali più gravi ai comuni circostanti. Moura129 sottolinea infatti come a Colombo il 97% della popolazione risieda nella zona periferica del comune contigua a Curitiba, così ad Piraquara l’83%, ad Almirante Tamandaré il 74%, a Mandrituba il 70%, a Campinha Grande do Sul il 68% e ad Araucaria il 56%130”. Numerose Aree di Preservazione Ambientale, di fondo valle e ad alta fragilità ambientale della RMC sono state occupate indiscriminatamente costringendo successivamente il potere pubblico a portarvi l’urbanizzazione primaria o a trasferirne i residenti verso altre zone, “mentre se ci fosse stata una qualche forma efficace di pianificazione metropolitana tali aree non sarebbero state in nessun caso destinate ad uso abitativo”131.

Curitiba riuscì a garantirsi una crescita ordinata anche perchè fu un grado di frenare il flusso migratorio deviandolo verso la Regione Metropolitana. Al riguardo bisogna ricordare come durante gli anni settanta e ottanta la RMC sia stata la regione metropolitana caratterizzata dai più elevati tassi di crescita di tutto il Brasile (Graf. 5), mentre Curitiba cresceva a ritmi sostenuti ma significativamente più bassi.

128

J. Samek, op. cit. ricercatrice presso l’Istituto di Sviluppo Economico e Sociale del Paraná 130 “Contradiçoes do desenvolvimento na regiao de uma das «tres melhores cidades do mundo»” – IPARDES, 1991 131 J. Samek, op. cit. 129

191

Graf. 5: Tasso di crescita delle Regioni Metropolitane brasiliane, 1940 - 1996

Fonte: IBGE-Censos Demográficos 1853 a 2000

Con la concentrazione delle attività economiche, seguita alla creazione della CIC, e l’espulsione della popolazione a basso reddito verso i municipi limitrofi Curitiba si è trovata in una posizione privilegiata disponendo di un elevato gettito fiscale (che per quanto riguarda l’ICMS132 rappresenta quasi la metà di quello prodotto nell’intero Paraná) e una minore necessita di investirlo in spese sociali. Da parte loro, gli altri comuni della RMC, dotati di risorse estremamente limitate per dare risposta alle sempre più urgenti domande sociali, si trovarono costretti a procedere a tappe forzate verso uno sviluppo industriale indiscriminato che in alcuni casi portò ad installare industrie ad elevato impatto ambientale anche all’interno di APA (Aree di Protezione Ambientale) per l’occasione convertite per legge in zone industriali.

132

192

Imposta sulla Circolazione di Merci ed erogazione di Servizi

Al riguardo il caso più eclatante è senza dubbio quello dell’istallazione del distretto industriale della Renault presso São José dos Pinhais all’interno del bacino idrografico del Rio Iguaçu, area protetta dal Decreto di Stato 2.964/80 e dalla Legge di Stato 8.935/89. In violazione delle disposizioni di legge statali il comune approvò la Legge Municipale 03/96 che autorizzava la creazione del distretto industriale e dopo poco più di un mese il governo di stato (allora presieduto da Jaime Lerner) revocò il Decreto 2.964/80 e ridefinì il perimetro dell’Area di Protezione Ambientale (APA) escludendo espressamente i terreni interessati dal nuovo impianto industriale (Decreto 1.751/96)133. Non solo, il Protocollo di Accordo Renault/Governo di Stato del Paraná134 rivela come lo Stato del Paraná e il Comune di Saõ José dos Pinhais “si assunsero ogni responsabilità e ogni onere derivante dalla contaminazione del suolo e delle falde freatiche che potevano risultare dall’attività della RENAULT BRASIL in maniera tale che questa non sarebbe potuta mai essere chiamata a giudizio per danni di qualsiasi natura a persone o cose”135. Analogo è il caso del comune di Quatro Barras, che firmò l’accordo con il Gruppo Treves consentendo l’istallazione di un impianto industriale all’interno dell’APA del Rio Iraí senza un previo studio di impatto ambientale e impegnandosi a risarcire all’impresa l’investimento sostenuto per l’acquisto del terreno136. A partire dal 1998, una nuova legge di Stato approvata dalla Camera dei deputati senza nemmeno essere discussa rischia di accelerare il processo di occupazione delle Aree di Protezione Ambientali: “la Legge 99/98, per ironia chiamata «Legge Speciale per la Preservazione delle Fonti Idriche», infatti delega ai comuni la competenza per la destinazione d’uso delle aree in cui sono presenti fonti d’acqua, in aperto contrasto con la legislazione federale che invece ne ripartisce la competenza sull’intero bacino idrografico”137.

133

Moura, op. cit. Firkowski, op. cit. 135 Protocollo di Accordo Renault/Governo di Stato del Paraná – 1996 136 Urban, 1999 (vedi Moura con etichetta blu) 137 Urban, op. cit. 134

193

Fig. 39: Aree urbane, parchi, sorgenti, APA e zone industriali – RMC, 2001

Questi esiti, frutti di un progetto più o meno consapevole, oltre ad essere eticamente discutibili, stanno rischiando di mettere a repentaglio il futuro della stessa città di Curitiba, nel momento in cui si rileva la sua totale dipendenza dalla RMC per un elemento vitale: l’acqua. Infatti Curitiba per il proprio approvvigionamento idrico è totalmente dipendente dai bacini del Rio Iguaçu e del Rio Passauna: gli stessi che da alcuni anni sono seriamente minacciati proprio dal peggioramento delle condizioni ambientali della RMC. Al riguardo va segnalato come la crescita metropolitana degli ultimi decenni sia avvenuta soprattutto in direzione est, in comuni come Colombo e Pinhais, proprio dove sono concentrati i bacini fluviali che garantiscono l’approvvigionamento del 70% del fabbisogno idrico della città di Curitiba. Un’espansione in aperta contraddizione con le direttive del Piano di Sviluppo della Regione Metropolitana di Curitiba del 1978 che incoraggiava:

194

•

il contenimento della crescita per il polo metropolitano;

•

lo sviluppo industriale e un’espansione urbana per la regione ovest;

•

incentivi economici ed espansione urbana per l’area sud;

•

lo sviluppo delle attività estrattive per l’area nord;

•

la preservazione delle fonti idriche per la regione est.

La tutela dell’acqua come elemento essenziale per la vita e per lo sviluppo non è stata una priorità delle amministrazioni locali ed il problema della crescita in direzione delle aree metropolitane ad alta fragilità ambientale non ha ricevuto la dovuta attenzione. Al riguardo si segala uno studio tecnico dell’organo statale responsabile dell’approvvigionamento idrico (SANEPAR) che nel 2000 indicava la previsione dell’esaurimento delle principali sorgenti di acqua potabile per l’anno 2035 se non fossero state intraprese adeguate misure per invertire il fenomeno138.

La discrepanza fra le condizioni dei poli metropolitani e quelle della regioni circostanti è fisiologica e si ripete anche nel resto del Brasile, ma nel nostro caso la regione metropolitana ha assunto un ruolo essenziale per preservare la positività dell’immagine di Curitiba. E’ infatti anche grazie all’espulsione di tutti gli aspetti più “sgradevoli” dello sviluppo che si è potuto presentare ai grandi investitori internazionali la città di Curitiba come la “vetrina di un Brasile differente e all’avanguardia”. In un certo senso, Curitiba fino ad oggi ha “esportato insostenibilità” (imprese inquinanti, insediamenti abitativi irregolari) e “importato sostenibilità” (acqua, manodopera a basso costo) dalla RMC, ma gli stretti legami di interdipendenza conseguenti alla crescita degli ultimi anni, non consentono più di distinguere una “sostenibilità urbana” da una “insostenibilità metropolitana”.

138

Andreoli et al, 2000; Lima, 2000

195

La recente crisi del sistema di trasporto pubblico e la conseguente necessità di instaurare un nuovo modello di tariffazione ad anelli segna la fine del presupposto essenziale per il funzionamento del “Modello Curitiba”: uno strumento di mobilità in grado di garantire l’integrazione delle masse residenti al di là dei confini urbani con le attività concentrate nel polo a prezzi compatibili con il basso livello di reddito medio della RMC.

Fig. 40: “flussi di sostenibilità” (verde) e di “insostenibilità” (rossi) fra Curitiba e RMC

196

E’ evidente come gran parte dei problemi che Curitiba si trova oggi ad affrontare derivano dall’assenza istituzionale in Brasile del cosiddetto 4° livello amministrativo – quello metropolitano139 – e dalla conseguente mancanza di una pianificazione metropolitana realmente efficace140. Oggi cominciano a comparire (almeno sulla carta) i primi sistemi di compensazione territoriale fra Curitiba e i comuni circostanti141, ma è necessario che questi nuovi strumenti vengano inseriti all’interno di un piano di sviluppo metropolitano in grado finalmente di ripensare la crescita di Curitiba in funzione delle necessità metropolitane. Se infatti, come abbiamo visto, uno dei fattori determinanti del successo di Curitiba è stato pianificare la crescita prima che questa si verificasse, oggi per la regione metropolitana è indispensabile ed urgente provvedervi prima che sia troppo tardi.

139

gli altri livelli amministrativi sono costituiti dalla Federazione, dagli Stati e dai Comuni formalmente nella RMC esistono piani di sviluppo regionale ma in mancanza di adeguati poteri agli enti di coordinazione metropolitana questi sono spesso condannati a rimanere disattesi, come si è visto nel caso del piano di sviluppo metropolitano del 1978 141 si veda al riguardo il paragrafo sulla Politica Ambientale (pag. 55) 140

197

198

CONCLUSIONI Come si è visto nell’analisi precedente, alla fine degli anni sessanta l’amministrazione di Curitiba sperimentò con risultati eccellenti due innovative discipline – la pianificazione urbana strategica e il marketing urbano – in grande anticipo sui tempi del loro diffondersi come pratiche comuni142. A quei tempi apparivano i primi studi di pianificazione strategica negli Stati Uniti, in Inghilterra e in Francia, paese, quest’ultimo, dove Jaime Lerner – ingegnere architetto di Curitiba e personaggio chiave della vicenda – aveva proprio in quegli anni effettuato un periodo di studi. Una volta tornato in patria Lerner, con la collaborazione di un gruppo di colleghi ingegneri-architetti, tenta di “innestare” le nuove teorie nella sua città natale, dove trova un terreno assolutamente “vergine”: una città in forte espansione ma ancora di piccole dimensioni (meno di 500.000 abitanti), tutto sommato ordinata e priva di quelle incrostazioni sociali, economiche e antropologiche che invece caratterizzavano metropoli più grandi e caotiche come Rio de Janeiro o San Paolo. Curitiba da allora ha rappresentato un caso di successo oggetto di studio ed una best practice a livello internazionale per come ha saputo individuare e gestire alcuni dei principali fattori critici di successo che una politica di gestione urbana lungimirante deve affrontare: 1. una leadership in grado di guidare l’amministrazione locale in maniera competente, continuativa e coerente nel corso del tempo 2. un approccio razional-compresivo e integrato alle questioni urbane 3. il rapporto fra l’identità urbana e la proiezione della sua immagine 4. la resistenza al cambiamento da parte della struttura organizzativa ed istituzionale 5. il fattore tempo 6. una riflessione qualitativa sul lungo periodo 7. una dimensione di area vasta

142

le prime esperienze di pianificazione strategica applicata all’intervento nel settore pubblico sono quelle statunitensi negli anni ’60, ma in molti Paesi europei (Olanda, Francia e Inghilterra) un approccio strategico alla pianificazione è comunque stato introdotto e sperimentato negli anni ’80, in Italia a partire dal 1998 [Camagni]

199

Per quanto riguarda il primo fattore, va senza dubbio riconosciuto come la leadership visionaria, competente, appassionata e autorevole di Jaime Lerner sia stata un elemento assolutamente fondamentale. Sarebbe però imperdonabile sottovalutare l’importanza delle biografie individuali dell’intera squadra di Lerner: un manipolo di circa 10-15 persone143, principalmente di origine ebraica est europea (soprattutto lituani, polacchi e russi), con ottima padronanza della lingua inglese – competenza ancora oggi non comune nella classe dirigente sudamericana – dotato di grande cultura e di numerose conoscenze nelle sfere più alte del potere (all’interno del Governo Federale, della Banca di Sviluppo Interamericana e perfino nelle stanze del palazzo di vetro dell’ONU144). Un vero piccolo gruppo di potere non solo dotato di competenze tecniche d’eccellenza ma anche delle conoscenze “che contano” e perfino di quelle raffinate abilità politiche che gli permetteranno poi di rimanere al governo della città quasi ininterrottamente per oltre trentacinque anni. Senza dubbio a Curitiba fu compreso fin dal Piano Serete del 1965 anche l’impotanza di un secondo fattore critico di successo, ovvero che un piano strategico deve essere un piano integrato e quindi per essere realizzato necessita di una forte sinergia e interazione fra tutti i vari piani e progetti di settore. Il carattere innovativo del Piano Serete fu esemplare soprattutto riguardo all’integrazione fra trasporto pubblico, sistema viario e legislazione sull’uso del suolo, concepiti fin dal principio per svilupparsi in maniera sinergica e integrata. Da allora l’integrazione dei diversi progetti settoriali divenne una regola e la struttura amministrativa venne riformata proprio per favorirne l’applicazione sistematica. Anche più recentemente, infatti, troviamo programmi come il “Linhão do Emprego” e lo “Scambio Verde” concepiti in ottica olistica e multisettoriale per favorire lo sviluppo economico, il supporto sociale e la corresponsabilizzazione delle comunità locali nella soluzione dei problemi urbani e contemporaneamente porre freno al degrado ambientale e al peggioramento delle condizioni sanitarie nelle zone più depresse della città. 143

fra queste ricordiamo Jaime Lerner, Lubomir Ficinski Dunin, Eduardo Ceneviva, Euclides Rovani, Rafael d’Ely, Luiz Forte Neto, Jonas Rabinovitch, Ney Braga 144 al riguardo si ricorda come Jonas Rabinovitch dopo alcuni anni all’assessorato della Comunicazione Sociale di Curitiba diventa Senior Urban Development Adviser and Manager dell’Urban Development Team presso le Nazioni Unite, continuando da quella posizione a diffondere paper e a scrivere articoli su Curitiba all’interno di prestigiose riviste internazionali

200

Relativamente al terzo fattore, bisogna riconoscere alla squadra di Lerner il merito di aver intuito l’importanza cruciale di poter disporre di una visione in grado di raccogliere un ampio grado di interesse e di consenso a livello cittadino, e di averla saputa trasformare in un’immagine carica di suggestione. Le parole di Bailly, “la creazione di un’immagine è una creazione di significato”145 per Lerner erano perfettamente chiare: “per mutare le cose profondamente è necessario creare uno scenario che sia desiderabile. Una proposta che possa essere ambita da gran parte della popolazione e intorno alla quale tutti si possano ritrovare. Allora tutti contribuiranno e il progetto diventerà una causa condivisa146”. Gli era altrettanto chiaro, inoltre, che l’immagine di una città doveva rispecchiare la sua identità: “una popolazione che non si identifica nella sua città, che non l’apprezza e che per questo non si sente responsabile per la sua conservazione è una popolazione infelice: l’identità collettiva è una componente essenziale della qualità della vita”. Proprio questo rapporto fra identità della città e proiezione della sua immagine costituisce uno degli aspetti più interessanti dell’esperienza di Curitiba, perchè al tempo del Piano Serete la rapida crescita demografica non aveva ancora consentito il consolidamento di una identità culturale collettiva e si aveva quindi la possibilità di crearla in funzione dell’innovativo progetto che la classe dirigente aveva in mente. Si potrebbe perciò concludere che la direzione del processo (dalla proposta dell’offerta alla creazione della domanda) fu esattamente opposta a quella tipica delle attività di marketing (dall’analisi della domanda alla definizione dell’offerta) e che quello di Curitiba sia stato una sorta di “anti-marketing” ma è più esatto ritenere invece che si partì sì dalla domanda, ma da una domanda che ancora non esisteva: una domanda potenziale inespressa. Emblematico in questo senso fu l’episodio della chiusura al traffico del viale centrale di Curitiba per creare all’inizio degli anni settanta147 la prima area pedonale del Sudamerica, proprio mentre i sondaggi di opinione rivelavano invece la diffusa richiesta popolare di nuove strade asfaltate per il traffico automobilistico. L’iniziativa riscosse un grandissimo successo, ma solo dopo essere stata attuata, poiché la popolazione non era in grado di immaginarne a priori gli effetti. Ancora una volta si riscontra qui l’importanza di una classe dirigente in grado

145

Antoine S. Bailly “Urban Representations: the imaginary at the service of the economy” J. Lerner, IPPUC, op. cit. 147 Rua XV Novembro, in seguito ribattezzata “Strada dei Fiori” 146

201

effettivamente di “dirigere” e guidare la collettività anche in direzioni non necessariamente ovvie e scontate. Il processo di definizione dell’immagine della città partì dunque da una “visione” di Lerner e della sua squadra, visione trasmessa in modo estremamente efficace all’immaginario collettivo della cittadinanza soprattutto mediante la produzione di opere tangibili e di simboli visivi, come l’area pedonale di Rua XV Novembro, le “Stazioni Tubo”, i “Fari del Sapere”, l’Università Libera dell’Ambiente e il Giardino Botanico, solo per citarne alcuni. Un sentimento di orgoglio e di identificazione della popolazione nell’immagine proposta di città venne contestualmente promosso grazie anche alla pubblicazione sui mass-media locali ed internazionali di articoli inneggianti all’esperienza di Curitiba come ad un caso di eccellenza mondiale. In questo modo, consolidando la fama anche internazionale della pianificazione di Curitiba, si fu in grado di colpire nello stesso tempo anche un altro target essenziale per il successo dell’esperienza, ovvero il Governo Federale Brasiliano, che nel ventennio della dittatura militare (’64-‘85) identificò nella città di Curitiba il modello di sviluppo da diffondere nel resto del Brasile, garantendole grandi facilitazioni e ingenti flussi di risorse aggiuntive per la realizzazione delle opere pianificate. Grazie ad una serie di accorgimenti semplici ma estremamente efficaci Curitiba seppe affrontare in modo brillante anche un quarto fattore critico di successo, ovvero quello della resistenza al cambiamento opposta dalla struttura organizzativa ed istituzionale. Al riguardo una prima scelta dimostratasi assolutamente vincente fu quella della flessibilità che caratterizzò sia il piano preliminare (aperto a possibili modifiche in seguito alla discussione con la cittadinanza) che successivamente anche il piano definitivo, approvato dalla camera muncipale. Il Piano Serete infatti non divenne una rigida “camicia di forza” per lo sviluppo urbano ma si limitò a stabilire i grandi obiettivi e gli strumenti necessari per il loro raggiungimento. In questo Curitiba seppe distinguersi dalle altre esperienze brasiliane in cui piani strategici precisi e particolareggiati finirono per rimanere soltanto sulla carta. Un’altra decisione di importanza cruciale fu quella di collocare all’interno dello studio di architettura di San Paolo che aveva vinto la gara di pubblico appalto per l’elaborazione del piano strategico un Gruppo Locale di Accompagnamento – 202

dotato della sensibilità e della conoscenza della realtà locale – che più tardi si ebbe cura di porre alla base della neonata agenzia garante dell’esecuzione del piano (l’IPPUC) cosentendo così una perfetta continuità con la precedente fase di elaborazione. Di estrema importanza fu anche la decisione di introdurre all’interno del consiglio di amministrazione dell’IPPUC i rappresentanti dell’intera burocrazia comunale, poichè questo consentì di evitare dispute interburocratiche analoghe a quelle avvenute a San Paolo e Rio de Janeiro per l’approvazione dei relativi piani strategici, permettendo all’Agenzia di conquistare una posizione di primaria autorevolezza all’interno della struttura amministrativa comunale. Anche un quinto elemento critico di successo, il fattore tempo, fu senza dubbio determinante per il buon esito dell’esperienza curitibana. A Curitiba si ebbe la possibilità (e la saggezza) di governare la crescita prima e nel momento stesso in cui questa stava verificandosi: infatti, nel ’65, l’anno in cui venne elaborato il piano strategico preliminare, la città aveva ancora meno di 500.000 abitanti. Mentre le altre città brasiliane decisero di dotarsi di piani strategici solo quando erano già cresciute a tal punto da non poter più ridirigere la propria crescita mediante corrette politiche di uso del suolo, Curitiba ebbe l’opportunità di operare la scelta giusta al momento giusto. Il fattore tempo si rivelò poi fondamentale anche in un modo inaspettato nel periodo fra il 1967 e il 1971. Piani urbanistici flessibili, come quello adottato a Curitiba, hanno il vantaggio di essere più facilmente gestibili nel corso del tempo e di correre un minor rischio di obsolescenza; ma perché i principi generali espressi da questi piani possano essere tradotti in progetti specifici occorre un periodo di maturazione di alcuni anni durante i quali rivendicazioni sociali di breve termine possono intaccare la legittimità dell’amministrazione locale impedendo la continuità del progetto di riforma urbana, come si è visto nei casi di Rio de Janeiro, San Paolo e Porto Alegre. Alcune condizioni storiche del tutto fortuite concessero invece al piano di Curitiba un periodo di inaspettata e preziosa “incubazione” fra il 1967 e il 1971 durante l’amministrazione del sindaco Omar Sabbag, così che nel ’71 quando Lerner divenne sindaco tutti i progetti relativi al piano strategico del ’65 erano pronti per essere realizzati. 203

Chiariti i principali fattori che hanno finora garantito il successo dell’esperienza di Curitiba, si deve tuttavia segnalare che negli ultimi anni in alcuni settori, in particolare quello dei trasporti pubblici, diversi segnali sembrano indicare che la città abbia superato un punto di svolta e si stia dirigendo verso una fase di crisi le cui ragioni possono essere ricondotte sia ad una inadeguata riflessione sul lungo periodo che (soprattutto) ad una pianificazione che nel proprio raggio di azione ha trascurato l’area vasta in cui il comune di Curitiba è inserito. In relazione, quindi, ad un sesto fattore critico di successo, ovvero ad una riflessione qualitativa sul lungo periodo, si riscontrano risultati discontinui. Sebbene ai tempi dell’elaborazione del Piano Serete (1965) fosse stata prestata estrema attenzione alla scelta di un modello di sviluppo adeguato alle esigenze di una città che stava crescendo con i tassi più alti di tutto il Brasile (tanto che vennero valutati tre differenti scenari relativi alla dimensione che Curitiba avrebbe potuto assumere nell’anno 2000148), nei decenni successivi si smise di progettare per obiettivi concretamente misurabili a determinate scadenze temporali e si preferì invece proporre traguardi futuri con “visioni” ed immagini ideali meno facilmente verificabili. In questo senso “l’orientamento verso i risultati” di cui l’amministrazione comunale di Curitiba tuttora si fregia rischia di essere solo una platonica dichiarazione di buoni intenti finchè questa non inizierà a confrontarsi con una serie di obiettivi di breve, medio e lungo termine. Al proposito è da notare che è stata anche la mancanza di una adeguata serie di indicatori prestazionali condivisi e trasparenti a permettere che l’amministrazione e la popolazione di Curitiba si accorgessero della crisi del sistema di trasporto pubblico con ben sei anni di ritardo da quando il fenomeno ebbe inizio (1996). Appare comunque fuori di alcun dubbio che è un settimo fattore critico, il fattore dimensionale, di una pianificazione strategica di area vasta quello che non è mai stato seriamente affrontato a Curitiba e che ha determinato l’inizio della crisi che recentemente sta investendo la città e l’area metropolitana circostante.

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interessante notare come la stima “ottimistica” per l’anno 2000 prevedeva una popolazione urbana di 5 milioni di abitanti, la stima “realistica” 3,5 milioni, quella “pessimistica” 2 milioni, quando in realtà Curitiba nell’anno 2000 conta solo 1.584.000 abitanti

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Come si è potuto constatare, infatti, oggi il sistema di trasporto pubblico di Curitiba sembra non essere più in grado di funzionare con efficienza a livello metropolitano. E la sua crisi non rappresenta soltanto una minaccia per lo sviluppo futuro della città, come sostengono alcuni osservatori, ma sembra piuttosto essere il segnale di uno squilibrio più grave, causato da un modello di sviluppo che per troppo tempo ha trascurato le ripercussioni delle politiche urbane sul contesto metropolitano circostante. Finora si è sempre tenuto distinto il caso di Curitiba “città sostenibile modello” da quello dell’area metropolitana che la circonda, considerata invece come l’«inevitabile» contesto di sottosviluppo brasiliano, ma già da alcuni anni una tale distinzione non è più accettabile date le strette interdipendenze sociali, economiche ed ambientali venutesi a creare tra Curitiba e i comuni circostanti. Oggi è tempo di riesaminare il caso di Curitiba sotto un’ottica che evidenzi come la RMC (Regione Metropolitana di Curitiba) non sia rimasta fuori dal “modello Curitiba”, ma anzi ne abbia costituito il presupposto fondamentale, dato che Curitiba non potrebbe essere la città ordinata e “sostenibile” che oggi conosciamo se i problemi sociali ed ambientali più gravi non fossero stati trasferiti per tempo verso la regione circostante. La discrepanza fra le condizioni dei poli metropolitani e quelle della regioni limitrofe è fisiologica e si verifica anche nel resto del Brasile, ma nel nostro caso è stata aggravata a tutto scapito della regione metropolitana per difendere la positività dell’immagine di Curitiba. E’ infatti anche grazie all’espulsione di tutti gli aspetti più “sgradevoli” dello sviluppo che si è potuto presentare ai grandi investitori internazionali la città di Curitiba come la “vetrina di un Brasile differente e all’avanguardia”. In un certo senso, Curitiba fino ad oggi ha “esportato insostenibilità” (imprese inquinanti, insediamenti abitativi irregolari) e “importato sostenibilità” (acqua, manodopera a basso costo) dalla RMC, ma gli stretti legami di interdipendenza conseguenti alla crescita degli ultimi anni non consentono più di distinguere una “sostenibilità urbana” da una “insostenibilità metropolitana”. Appare sempre più evidente come gran parte dei problemi che Curitiba si trova oggi ad affrontare derivano dall’assenza istituzionale in Brasile del cosiddetto 4° livello amministrativo – quello metropolitano – e dalla conseguente difficoltà di passare da una buona pianificazione urbana ad una pianificazione metropolitana 205

altrettanto efficace. Malgrado questo, oggi cominciano a comparire (almeno sulla carta) i primi sistemi di compensazione territoriale fra Curitiba e i comuni circostanti, ma è necessario che questi nuovi strumenti vengano inseriti all’interno di un piano di sviluppo metropolitano in grado finalmente di ripensare la crescita di Curitiba in funzione delle necessità metropolitane. Se infatti, come abbiamo visto, uno dei fattori determinanti del successo di Curitiba è stato pianificare la crescita urbana prima che questa si verificasse, oggi per la regione metropolitana è altrettanto indispensabile ed urgente provvedervi prima che sia troppo tardi. Non solo, ora che per ragioni anagrafiche, il gruppo dirigente di Lerner esce di scena e la città da piccola è divenuta una metropoli, ci si interroga con inquietudine su chi sarà in grado di produrre su scala metropolitana un nuovo modello di sviluppo di un’efficacia paragonabile a quello urbano precedente.

Rimane infine da rispondere alla domanda introduttiva di questo studio: la città di Curitiba può davvero essere considerata un modello di sviluppo “sostenibile” per i centri urbani dei paesi in via di sviluppo? La risposta non è semplice e necessita di alcune precisazioni. Innanzitutto va chiarito una volta per tutte e senza possibilità di fraintendimento che per “Modello Curitiba” non si deve intendere solo una serie di soluzioni tecniche creative e originali (come il sistema trinario, i fari del sapere e le stazioni tubo) – come troppo spesso molte amministrazioni locali di tutto il mondo hanno frainteso, cercando di replicare solo gli aspetti più superficiali e pittoreschi dell’esperienza curitibana – ma piuttosto lo spirito pragmatico e lungimirante con cui sono stati affrontati i grandi problemi dello sviluppo cittadino. In questo senso il caso di Curitiba, seppur segnato da una serie di caratteristiche pressoché uniche (una particolare classe dirigente inserita in un particolare momento storico all’interno di una particolare realtà ancora “vergine”) che ne rendono difficile l’esportabilità in contesti differenti, è l’espressione di un approccio inedito alla questione urbana che può e deve essere di esempio per le città dei paesi in via di sviluppo.

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Non si può tuttavia affermare con altrettanta certezza che questo “modello di sviluppo” possa essere definito “sostenibile” dati gli esiti problematici che si stanno verificando nella regione metropolitana negli ultimi anni. Ricordando però che la sostenibilità non è un traguardo raggiungibile una volta per tutte ma piuttosto un obiettivo ideale da perseguire, si può concludere che il modello di Curitiba, malgrado le sue manchevolezze, indica certamente una strada in questa direzione.

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