De provisoriske finanslove

I dag er Danmark et parlamentarisk demokrati: Kongens rolle er ceremoniel, regeringen sidder på Folketingets nåde, og Folketinget står i øvrigt uimodsagt, idet landets parlament netop kun består af det ene kammer. Ønskeligt eller ej var dette et mål, som det tog lang tid at nå frem til, og under kampene for og imod denne indretning blev det langtfra set som givet, at det med nødvendighed var sådan, det måtte ende.

Som en af modstanderne af dette system stod J.B.S. Estrup, der var dansk regeringsleder i perioden 1875-1894. I den moderne danske historiefortælling præsenteres han ofte som en laban, der kastede Danmark ud i diktaturlignende tilstande, og som satte friheden i riget over styr. Midlet var de provisoriske love – navnlig finanslovene – som står tilbage som et dominerende element i Estrups lange periode som regeringsleder. Disse love var midlet, som Estrup brugte til at styre landet uden om parlamentet, Rigsdagen, for at undgå folketingsparlamentarismens indførelse – altså netop den statsskik, hvor det folkeligt valgte kammers, altså Folketingets, tillid er nødvendig for, at regeringen kan blive siddende, og som blev indført i Danmark i 1901.

Det nuværende danske parlamentariske system er en naturlig konsekvens af, at man bredt har anerkendt det liberale demokratis retfærdighed, og det står som sådan uimodsagt. Alligevel er det mit formål med denne artikel at forsøge at gå tilbage og skildre de tanker, som de konservative kræfter med Estrup i spidsen kæmpede en indædt kamp for. Disse tanker har hidtil været overset, fordi det overordnede syn på periode i danmarkshistorien, man har kaldt Forfatningskampen – der vel kan siges groft set at dække over perioden 1866-1901, men som kulminerer med Estrups regeringsperiode – indtil nu har været præget af en solid arv fra de i kampen deltagende venstrefolk, som senere skildrede den ud fra deres eget synspunkt.

Danmark fik i 1849 en forfatning, Danmarks Riges Grundlov, som lagde grunden for et styre, der gav folket stor indflydelse på lovgivningen. Man etablerede et parlament, Rigsdagen, som bestod af to kamre: Folketinget og Landstinget. Al lovgivning – dermed også finansloven –

skulle vedtages af begge kamre og uden en enslydende vedtagelse forelå der ikke en overenskomst og dermed ikke nogen lov. Begge disse kamre var valgt ved almindelig valgret af de af landets mænd over 30 år, som ikke var tyende, forbrydere eller på anden måde ude af stand til selvstændigt at varetage et sådant hverv. Grunden til disse indskrænkninger var, at det kun var den selvstændige mands stemme, der skulle komme til udtryk ved valgene. Der var visse mindre forskelle på indretningen af Folketinget og Landstinget, som f.eks. at der i Landstinget kun kunne sidde medlemmer, der minimum havde en vis indkomst (1.200 Rd.) eller indbetalt et givent beløb i skat (200 Rd.).

Men som sagt var der almindelig valgret til begge kamre, og derfor blev Rigsdagens to kamre sammensat på stort set samme måde, og der var derfor ikke nogen uenigheder, der var så uoverstigelige, at man ikke godt kunne komme til et kompromis de to ting imellem. Tanken bag dette tokammersystem var, at Folketinget skulle være det bevægelige, reformvenlige element, hvorfor det også var Folketinget, der skulle stemme om finansloven først (§52) og dermed give udtryk for et behov for ændringer, hvis der var et sådant, mens Landstinget skulle repræsentere det bestående, altså det besindige og konservative element.

Det har været diskuteret, om der i denne periode af dansk politisk historie var decideret parlamentarisme.1 Det vil blive for omfattende at komme ind på den diskussion her, men sagen er på den ene side, at en regering, som jf. 1849-grundloven fortsat udpegedes af kongen (§19), ville stå meget ringe, fordi den typisk ville have begge parlamentets kamre imod sig. Regeringen kunne således ikke regere på regelmæssigt grundlag, fordi den ikke kunne føre love igennem. På den anden side var grupperingerne internt i parlamentet meget løse, og det var således i langt højere grad end i dag selvstændige repræsentanter og ikke sammentømrede partier, som afgjorde slagets gang. Det gjorde det sværere på forhånd at afgøre om en regering havde et flertal bag sig eller ej. Som sådan gør det det let for eftertiden at se denne ordning som parlamentarisme, men i stærkt fragmenterede Rigsdag er den næppe blevet set sådan. Imidlertid var en af de store gevinster ved 1849-grundloven, at regeringen af Rigsdagen juridisk kunne stilles til ansvar for sin embedsførelse. Dette blev gjort ved, at det bevægelige element, Folketinget, anklagede, mens Rigsretten, som bestod halvt af 1

Roden til denne diskussion findes i Claus Friisbergs doktordisputats Ingen over og ingen ved siden af Folketinget, s.44-55, hvor Friisberg netop hævder, at grundloven fra 1849 indførte parlamentarisme, fordi de ledende nationalliberale personligheder, som skrev forfatningen netop støttede en sådan. Dette tog Jes Fabricius Møller til genmæle imod i Historisk Tidsskrift bd. 108, hæfte 1, s.197-209, hvorefter Friisberg svarede i bindets følgende hæfte s.484-504. Møllers indvending går primært på, at parlamentarisme kun i meget begrænset grad nævnes, og at det hyppigst sker af de samme nationalliberale personligheder (Orla Lehmann og D.G. Monrad) eller personer, som var meget skeptiske over for en sådan indretning.

medlemmer fra Højesteret, halvt af medlemmer fra Rigsdagens bestående element, Landstinget, dømte i sagen. Således havde Folketinget den opgave at holde øje med og tage del i den aktive ændrende lovgivning, mens Landstinget stod som det element, der skulle kaste et kritisk blik på denne lovgivning, moderere den om nødvendigt og ellers stå som den bestående lovgivnings repræsentanter, hvorfor pladsen som dommer i rigsretssager oplagt nok var placeret her.

Denne overordnede indretning blev udfordret d. 28. juli 1866, da kong Christian IX satte sin underskrift på Danmarks Riges gennemsete Grundlov. Forholdet mellem Folketing og Landsting og forholdet mellem regering og Rigsdag ændredes ikke, men sammensætningen af Landstinget blev ændret mærkbart. En del af bondepartiet Venstre med redaktøren af avisen Morgenbladet, I.A. Hansen, i spidsen og en gruppe godsejere anført af lensgreve C.E. Frijs-Frijsenborg – Estrup var en af dem – havde indgået et kompromis, der ændrede sammensætningen af Landstinget.2 Landstinget bestod herefter af 66 medlemmer, hvor de 12 var valgte af kongen – i praksis i høj grad regeringen – på livstid. Et medlem blev valgt på Færøerne af øernes Lagting. Syv medlemmer var valgt i København på den måde, at alle valgberettigede – altså mænd over 30 år med egen husstand – valgte et antal såkaldte valgmænd. Det samme antal valgmænd valgtes alene af de mennesker, der det sidste år havde haft en skattepligtig indkomst på 2000 rigsdaler. Dette var en betragtelig indkomst og sikrede det højere borgerskab en særlig indflydelse på valgene. Det samlede antal valgmænd gik sammen i en såkaldt valgforsamling og valgte ved forholdstalsvalg de syv landstingsmedlemmer, som skulle repræsentere københavnerne. Pga. det højere borgerskabs store indflydelse faldt disse valg i høj grad ud til fordel for akademikere (især prominente jurister som bl.a. nedenfor nævnte juraprofessorer Nellemann og Matzen), officerer og grosserer.

De sidste 46 landstingsmedlemmer valgtes i 10 landstingskredse, der både inkluderede land- og byområder. Byerne valgte en femtedel af valgmændene, landområderne de sidste fire femtedele. Også her valgte alle stemmeberettigede – både i by og på land – halvdelen af valgmændene. I byområderne valgtes den anden halvdel af valgmændene af de mennesker, der det sidste år havde haft en skattepligtig indtægt på 1000 rigsdaler eller indbetalt skat på mindst 75 rigsdaler.

I landområderne blev de almindeligt valgte valgmænd suppleret af det samme antal største skatteydere i landstingskredsen. Man gennemgik simpelthen skattelisten fra oven, indtil man var nået det givne antal.

Disse højest beskattede – som pga. de markante hartkornsskatter 2

Forhandlingerne og argumenterne bag denne grundlov blev behandlet i Årsskriftet Critique I af undertegnede.

langt overvejende var godsejere, var umiddelbart medlemmer af valgforsamlingen. I de nævnte landstingskredse satte alle disse valgmænd sig sammen og valgte så det specifikke antal landstingsmedlemmer, der skulle repræsentere den givne landstingskreds.3 En sidste ændring i forhold til hidtidige regler, der bør nævnes var, at man som kandidat til landstingsvalget skulle bo i den landstingskreds, man opstillede i.

Hensigten med denne bestemmelse var at sikre imod en overrepræsentation af københavnere, som havde en naturlig fordel ved at deltage i landstingsmøderne, da de boede i samme by, som repræsentationen lå. Det var de nationalliberale københavnske akademikere, der kom til at stå som de skyldige efter krigsnederlaget i 1864, og risikoen for, at disse igen skulle komme til at dominere politisk, turde man ikke løbe.

Skal der siges noget samlet og konkluderende om dette svært indviklede system, så gav det Landstinget et væsentligt mere konservativt udtryk end Folketinget – og navnlig godsejerne fik en stærk stemme i tinget. Dette var helt bevidst. En af tankerne bag dette system havde været at give grundbesiddere – primært på landet, men også i byerne – en dominerende stemme i det konservative kammer. Ideologisk bannerfører for dette synspunkt var Estrup, men klarest blev begrundelsen herfor udtrykt af en standsfælle, godsejeren F. Mourier-Petersen til Rugaard på Djursland, i 1865 under grundlovsforhandlingerne: … jeg skal ikke fordølge, at det fornemmelig er i Grundeiendommene, vi bør søge de conservative Elementer, vi ønske at indføre i Landsthinget. Det kan ikke nægtes, at Grundeiendomsbesidderne mere end nogen anden Samfundsclasse ere knyttede til Staten, og at de, som Følge af, at de ere mere afhængige af de Omskiftninger og Forandringer, der kunne finde Sted indenfor Statens Omraade, ogsaa maae forudsættes at have større Interesse i Statssamfundets Udvikling paa en mere jævn og successiv Maade end de, som repræsentere den mere bevægelige Formue.4 Altså opfattede godsejerne det sådan, at de selv ville være mere interesserede i en rolig udvikling end dem, der kunne flytte med deres 3

4

Der kan henvises til 1866-grundlovens §§ 34-40, som er at finde i Himmelstrup og Møller: Danske Forfatningslove 1665-1953, København, 1970, s.118-119. Den praktiske udførelse af landstingsvalget er at finde i Lov om Valgene til Rigsdagen af 12. juli 1867 §§ 47-87.

Der vedtoges ændringer i loven af mindre betydning i 1901 og 1903. Artiklens forfatter anbefaler kraftigt, at man, hvis man ønsker at forstå dette indviklede system, sætter sig godt til rette med en blyant, et stykke papir og omtalte kilder samt Strauss-valse kørende på pladespilleren (nærmest for humørets skyld) og for sig selv tegner de forskellige sindrige indretninger af valgforsamlingerne. Antallet af valgmænd og den andel hver type valgmænd udgør af den samlede valgforsamling, hjælper i høj grad til at forstå dette system, der her kun overfladisk er beskrevet.

Rigsraadstidende1864-65, Forhandlingerne paa Landsthinget, sp.1002

formue, eller dem, der slet ingen havde. Hvis det pga. politisk hastværk gik galt, ville godsejerne som største grundbesiddere for alvor hænge på problemerne. Derfor udgjorde de naturligt et konservativt og besindigt element.

Denne ændrede sammensætning, og de stadig klarere partiskel gjorde spørgsmålet om, hvorvidt parlamentarismen eksisterede i den danske grundlov, særdeles levende. Eftersom kongen fortsat udpegede regeringen, og denne ikke gik af, hvis Folketinget erklærede sin mistillid til den, så var parlamentarismen i hvert fald ikke en aktiv del af det danske politiske system, men hvad ville der ske, hvis Folketinget gjorde det umuligt for regeringen at regere – f.eks. ved at nægte at vedtage finansloven? Der var for så vidt ikke noget problem med uenigheder om andre love, da disse ikke nødvendigvis skulle vedtages, men det skulle finansloven, da denne var en eksistensbetingelse for staten. Der var i 1866-grundloven ikke anvist nogen vej mod et forlig, hvis de to kamre var uoverstigeligt uenige på dette område. 5 Opstod uenighed om finansloven, kunne der, som ved uenighed mht. andre love, nedsættes et fællesudvalg med lige mange medlemmer fra hvert ting. Dette udvalg kunne så forhandle og afgive betænkning, hvori udvalget foreslog et kompromis. Hvis tingene imidlertid fortsat ikke fik vedtaget finansloven i enslydende form, så stod man uden finanslov, og statens eksistens ville være i fare. Heri mente Folketinget, at det havde et våben imod regeringen. Folketinget kunne simpelthen tvinge regeringen væk.

I 1872 fik det liberale parti Venstre flertal i Folketinget. I Landstinget udvikledes samtidig langsomt et flertal til fordel for det konservative parti Højre. Venstre havde i foråret helt til det sidste truet med at forkaste finansloven for finansåret 1873-746 i et forsøg på at få den konservative regering med lensgreve Holstein-Holsteinborg i spidsen til at gå af. Moderate venstrefolk var imidlertid drejet af i sidste øjeblik, og finansloven blev vedtaget, men faren for en forkastet finanslov stod herefter klar for alle. Det var med denne risiko in mente, at professor i statsret Henning Matzen i 1873 i den højreorienterede avis Dagbladet d. 15.-19. maj publicerede sin teori om, at der kunne udstedes såkaldte provisoriske finanslove.7

5

6

7

En nutidig parallel hertil er at finde i de amerikanske budgetforhandlinger 2011, hvor de to kamre, Senatet og Repræsentanternes Hus, ikke kunne blive enige før i sidste øjeblik.

Var der ikke opnået enighed, kunne statens virksomheder overordnet set ikke fortsætte.

Det er væsentligt i denne forbindelse – og særligt, hvis man som læser har tænkt sig at dykke dybere ned i denne tids politiske historie – at finansåret ikke som nu startede 1. januar, men 1. april, hvorfor en vedtagen finanslov skulle foreligge i færdig stand senest på denne dag.

Matzen uddybede sine pointer i pjecerne Grundloven og Folkets Selvstyrelse og Til Gjensvar fra hhv. 1873 og 1874 (herefter hhv. Matzen 1873 og Matzen 1874).

Estrups provisoriske finanslove sprang ud af den mulighed, som med grundloven var givet regeringen (i lovteksten: kongen) til at udstede foreløbige love – altså love, der var udstedt af regeringen alene uden om Rigsdagen, og som først blev afskaffet igen med Rigsdagens afvisning af dem. Begrundelsen var, at den manglende overensstemmelse mellem det liberale Folketing og det konservative Landsting gjorde, at det ikke var muligt at nå til et resultat om finansloven, som skulle skaffes til veje, hvis staten fortsat skulle eksistere. Dermed fandt Estrup, at der var tale om en nødsituation, hvormed en foreløbig finanslov kunne udstedes uden om Rigsdagen. Sådanne provisoriske finanslove blev udstedt i 1877 samt i årene 1885-94.

Førnævnte juraprofessor Henning Matzen tog her udgangspunkt i 1866-grundlovens § 25, som muliggjorde, at regeringen kunne udstede love uden om Rigsdagen: I særdeles paatrængende Tilfælde kan Kongen, naar Rigsdagen ikke er samlet, udstede foreløbige Love, der dog ikke maae stride mod Grundloven, og altid bør forelægges den følgende Rigsdag.

Overordnet set gik teorien ud på, at der ved uoverstigelig uenighed mellem de to ting om finansloven forelå et ”særdeles paatrængende Tilfælde”. Finansloven skulle vedtages. Blev den ikke det, måtte kongen – altså regeringen – bruge den lovgivningsmagt, som altså undtagelsesvist var den given uden om Rigsdagen jf. § 25 til at sikre bevillingerne til de statslige opgavers videreførelse, indtil der lå en færdig finanslov.

Det er i høj grad af denne teori, at Højres samfundsopfattelse på daværende tidspunkt kan udledes. Matzens udgangspunkt var, at grundlovens ledende tanke var en ”indskrænket-monarkisk” styreform – altså indførelsen af begrænset enevælde . Begrundelsen herfor lå i det faktum, at det førstnævnte faktisk stod i grundloven. Parlamentarismen var ikke indskrevet i grundloven, om end det blev hævdet, at det havde været hele ideen med den.

Men hvilke tanker lå der så bag denne begrænsede enevælde? Hvilken forfatningsmæssig indretning forsøgte Højre at få knæsat i modsætning til Venstres parlamentarisme. Svaret var givet i et enkelt ord: Balance!

En af de oprindelige tanker med tokammersystemet i det konstitutionelle monarki var et forsøg på at forene de tre statsformer monarki, demokrati og aristokrati. Monarken bevarede sin rolle som den, der udpegede regeringen, og desuden besad han et absolut veto mht. lovgivning. Demokratiet var repræsenteret i det bredt valgte andetkammer. Og aristokratiet var repræsenteret ved et førstekammer, som på den ene eller den anden måde var indsnævret i forhold til andetkam-

meret. Det kunne være baseret på arvelighed, livstidsudnævnelser, interesserepræsentation eller noget helt fjerde. Med Landstingets ændrede sammensætning fik man et førstekammer, der havde styrke til at stå det folkeligt valgte andetkammer imod. 1849-grundlovens Landsting havde været uden styrke, fordi dets sammensætning ikke var meget anderledes end Folketingets. Nu havde man et konservativt Landsting og dermed et stærkt aristokratisk element. Det stillede væsentlig andre krav til samarbejdsformen, fordi de to kamre som nævnt skulle være enige, og det var ikke længere lige så oplagt, hvordan regeringen skulle sammensættes, fordi de to kamre ikke længere havde samme politiske farve. Hvor Venstre således krævede, at løsningen måtte være, at Landstinget indordnede sig, fandt Højre, at Folketinget måtte acceptere, at det selv kun udgjorde ét af tre væsentlige forfatningsmæssige elementer, som der skulle herske balance imellem. Folketinget og dermed demokratiet havde altså ikke en særlig position.

Det måtte respektere det monarkiske og det aristokratiske elements nødvendighed i lovgivningen – monarken/regeringen som den, der stod over partiinteresser og skulle sikre samfundets vel, og aristokratiet som det omtalte besindige, selvstændige og konservative element, der skulle sikre en rolig udvikling. Det var denne politiske samfundsopfattelse, der lå bag Matzens teori.

Regeringerne i perioden 1865-1901 var alle konservative regeringer, som altså havde støtte i Landstinget, men efter Venstre fik flertal i Folketinget i 1872, var regeringen altså i modvind i Folketinget. Truslen om at bruge de provisoriske finanslove var tilstede fra det tidspunkt, Matzen havde offentliggjort sin teori, men foreløbig blev der ikke brug for den. Regeringslederen lensgreve Ludvig HolsteinHolsteinborg kørte træt i finanslovskænderier i 1874, hvorefter hans indenrigsminister, C.A. Fonnesbech, overtog. Venstre gik også løs på ham og stillede ham til sidst kun en finanslov i udsigt, såfremt han ville love at gå af. Kongen havde længe haft kig på Estrup, men denne havde undslået sig, fordi han ikke fandt, at der endnu var grund til at sætte hårdt mod hårdt – og det var den hårde linje, Estrup repræsenterede. Men i 1875 sagde han ja, og Højre fik i ham en mand, der ville kæmpe kampen for, at Landstinget og regeringen ville blive anerkendt som lovgivende magthavere på lige fod med Folketinget.

Det paradoksale ved Højres kamp blev, at kampen for, at kongen fortsat skulle bevare sin ret til at udpege regeringen, i realiteten endte med at blive en kamp for at bevare et landstingsministerium, og kampen for, at begge ting skulle være ligestillede i lovgivningsprocessen, resulterede i de sidste ni år af Estrups regeringsperiode i, at Landstinget var det eneste ting, der fik nævneværdig indflydelse på lovgivningen, fordi Estrup kun hørte Landstinget.

Hvad man imidlertid må forstå i denne sammenhæng, er, at denne kamp førtes med irregulære midler. Hvor Venstre ønskede folketingsparlamentarismen anerkendt, ønskede Højre balancen, forfatningens overenskomsttanke, anerkendt. Man ønskede altså, at det besindige såvel som det folkelige element skulle tage del i lovgivningsprocessen i håb om, at den overenskomst, der kom ud af det, netop ville blive til bred glæde og accept.

Den danske historieskrivning har generelt taget Venstres parti i fremstillingen af de provisoriske finanslove. Ordet ”diktatur” har om Estrups styret været brugt gentagende gange. Det er at finde i samtidige venstreaviser8, men har også fundet sin vej længere op i historien.

Mest bemærkelsesværdigt er det nok, at Politikens Danmarks Historie bind 12 fra 1978 også i beskrivelsen af perioden 1885-94 har et afsnit med overskriften ”Estrups diktatur”.9 Dette ord er imidlertid gået ud af sprogbrugen bl.a. i erkendelse af, at Estrup lod Landstinget spille en rolle i sammensætningen af de provisoriske finanslove. Iblandt forfatterne til disse udlægninger er historikerne Troels Fink og Claus Friisberg, som ellers på andre måder sørger for at slæbe Estrup på skafottet: Bl.a. med beskyldninger om åbenlys fejlfortolkning af grundloven både mht. de provisoriske finanslove, men også mht. parlamentarisme.10 Indtil for nylig har de indædte juridiske forsvar for Estrups og Matzens synspunkter været fremført af udprægede højrekræfter – bl.a. den konservative digter K.G. Brøndsted i dennes Estrup-biografi fra 1925 – mens personen Estrup også for nylig har været genstand for opmærksomhed – bl.a. i Ditlev Tamms Estrup-biografi fra 1996, hvor forfatteren forsøger at nå ind til mennesket Estrup, mens et virkeligt forsvar for hans regeringsmetoder ikke føres. Et bemærkelsesværdigt nutidigt forsvar for Matzens tolkning kan imidlertid findes i bogen Parlamentarisme af fem ledende danske jurister, hvor professor i offentlig ret og senere højesteretsdommer Jens Peter Christensen har leveret et væsentligt angreb på tanken om parlamentarisme i 1866-grundloven, mens han samtidig hævder, at ”Matzens fortolkningskunst… kunne

8

Bl.a. Morgenposten, d. 28. oktober 1885, s.1 som reaktion på den foreløbige lov om oprettelsen af gendarmerikorpset dagen forinden. Det antydes, at dette kun bygger oven på, hvad der allerede er etableret med det finansielle provisorium – altså var grunden for diktaturet lagt allerede med finanslovene.

9 Danstrup, John & Hal Koch: Danmarks Historie, bd. 12, København, 1978, s.176 10 Fink, Troels: Estruptidens politiske historie 1875-1894 (herefter Fink 1986), bd. II, Odense, 1986, s.9; Friisberg, Claus: ”Magt og Afmagt” i Historie – Jyske Samlinger, Aarhus, 2000, s.282-283

ganske vist forekomme spidsfindig, men havde dog nogen støtte i lovsproget”.

Ovenstående spørgsmål er væsentligt mere omfangsrigt, end det fremstår, fordi den tidligere nævnte § 25 indeholder hele fire kriterier, der skal være opfyldt for, at en provisorisk lov kan udstedes: At, der skal foreligge en nødsituation, at Rigsdagen ikke må være samlet, at den udstedte provisoriske lov ikke må stride mod grundloven, og at den skal foreligges for den følgende Rigsdag.

De to argumenter, der hyppigst har været ført imod de provisoriske finanslove, har været, hvorvidt der kunne være tale om en nødsituation, og derudover det faktum, at Matzens teori ikke stod uimodsagt – bl.a. havde hans forgænger på professorstolen, C.G. Holck, som døde i 1868, erklæret, at provisoriske finanslove ”uden Tvivl” var i strid med grundloven.11 Det ”særdeles paatrængende Tilfælde” er af historikeren Troels Fink blevet beskrevet som det ”svage punkt i regeringens holdning”, da der ”klart” henvistes til en situation, hvor Rigsdagen ikke var samlet. I den førnævnte bog, Parlamentarisme, har Jens Peter Christensen derimod skrevet, at der i denne forbindelse ”formodentlig [måtte] indrømmes regeringen et betydeligt skøn”.

Går man tilbage til den oprindelige opfattelse af dette, som den kom til udtryk hos A.F. Tscherning, der i Den Grundlovgivende Rigsforsamling i foråret 1849 kommenterede grundlovsudvalgets indsættelse af provisorieparagraffen som en af de eneste, så må det siges, at det er Jens Peter Christensen, der i dette tilfælde har fat i den lange ende. Tscherning foreslog paragraffen strøget på det grundlag, at det var selvfølgeligt, at regeringen besad ”den fulde lovgivende Magt, controlleret af den egentlige lovgivende Magt”: … det vil igjen sige, den besidder Provisoriet, og med det kan den næsten gjøre Alt. Det er deri, at Ministeransvarligheden bestaaer.

Således henviste Tscherning altså til naturligheden i, at regeringen kunne udstede provisoriske love, og at ministrene på den baggrund måtte stå til ansvar for Rigsretten, hvis Rigsdagen fandt, at regeringen havde forbrudt sig. Altså indrømmedes der regeringen et vist skøn.

Fordi denne kommentar strengt taget er leveret imod paragraffen, kunne den imidlertid siges at være ligegyldig. Ordføreren A.F. Kriegers 11

Holck, C. G.: Den danske Statsforfatningsret, 2. del, København, 1869 (Holck 1869, bd.

II), s.121

forsvar for, at paragraffen skulle med, var imidlertid, at han ikke opfattede Tschernings udvidede beføjelser til regeringen som en regel, men kun en undtagelse, hvorfor paragraffen skulle med. Ellers kritiseredes Tschernings umiddelbare opfattelse af beføjelserne ikke, og på denne baggrund blev paragraffen umiddelbart efter vedtaget med 127 stemmer mod 2. Den store kamp, der blev vundet med grundlovens udstedelse i 1849, var kampen for ministeransvarligheden – at kongens ministre kunne stilles juridisk til ansvar for folkets repræsentanter. Det var denne mangel, der havde afstedkommet kravet om afskaffelsen af enevælden. Det er i dette lys, at paragraffen skal ses, og det måtte altså være Rigsretten, der tog stilling. 12 Mere autoritativt juridisk er det imidlertid nok, at de forfatningsjuridiske kapaciteter også var enig i dette – her mest interessant juraprofessor C.G. Holck, der, som det efterfølgende vil vise, ellers ikke var stort enig med Matzen i dennes konklusioner. Interessant er det, at Holck fremfører den interessante tolkning, at en nødsituation, mens Rigsdagen er samlet, ”ikke ubetinget” er umulig at bruge som begrundelse for en provisorisk lov, når Rigsdagen ikke længere er samlet, men at dette må ministeren stå til ansvar for. Dermed peger paragraffen altså ”ikke ubetinget” på en nødsituation, hvor Rigsdagen normalt ikke er samlet, som Fink har hævdet. Derudover skriver Holck: Om en paatrængende Nødvendighed for Lovens Udstedelse er tilstede, beroer væsentlig paa et Skjøn… Rigsretten vil have at bedømme dette Punkt.

Konklusionen var, at domstolene derfor ikke kunne tilsidesætte den udstedte provisoriske lov, fordi Rigsretten var den eneste instans, der kunne tage stilling til, hvorvidt der var tale om en nødsituation. Den havde dermed på dette punkt juridisk lovkraft. Rigsdagen kunne nedstemme den, og Rigsretten dømme over den, men skete ingen af disse ting, så var den provisoriske lov lov.13 Uenigheden mellem Matzen og Holck, som er det andet store modargument, undlader diverse historikere ikke at gøre opmærksom på. 14 Holck havde som nævnt pointeret, at finanslove ”uden Tvivl” ikke kunne udstedes som foreløbige love. Imidlertid gør historikere kun i ringe grad opmærksom på, at Holck ikke med samme kraft afviser, at en midlertidig finanslov kunne udstedes provisorisk. Midlertidige fi12

Beretning om Forhandlingerne paa Rigsdagen, København, 1848-49 (BFR 1848-49), sp.2852-2853 (Til den interesserede kan det nævnes, at disse forarbejder til den første grundlov findes i digitaliseret form på http://grundlov.dab.dk/glp/) 13 Holck, C. G.: Den danske Statsforfatningsret, 1. del, København, 1869 (Holck 1869, bd. I), s.199 14 Fink 1986, bd. I, s.26; Himmelstrup, Jens: Den provisoriske Lovgivning i Danmark, København, 1948, s.56-57

nanslove var en mulighed indført allerede året efter 1849-grundlovens udstedelse. Den indebar, at regeringen af Rigsdagen kunne bemyndiges til at afholde ”nødvendige løbende Udgifter” i en given periode, hvis ikke en endelig finanslov kunne nå at ligge færdig inden fristen d. 1. april. En sådan var blevet udstedt som foreløbig lov i 1853 under ministeriet Ørsted (ledt af juristen A.S. Ørsted, fysikerens kødelige bror).

Dette havde fået Holck til at konkludere, at en sådan udstedelse formodentlig godt kunne lade sig gøre, om end den kunne ”blive temmelig farlig for Rigsdagens Bevillingsmyndighed”. Holck mente imidlertid ikke, at dette ofte ville ske, da den jo kun ville blive aktuel, hvis regeringen havde hjemsendt Rigsdagen uden at sikre, at der forelå en vedtagen finanslov. En minister, der underskrev en sådan lov, ville kunne gøres ansvarlig over for beslutningen ved Rigsretten, men loven kunne efter Holcks opfattelse ”neppe” tilsidesættes af domstolene, når den var udstedt.15 Der er meget, der tyder på, at forskellen mellem midlertidige finanslove og finanslove blev opfattet som fuldstændig ligegyldig af såvel Henning Matzen som regeringens egen juridiske kapacitet, justitsminister og juraprofessor Johannes Nellemann. Sidstnævnte udgav en pjece efter udstedelsen af den provisoriske finanslov i 1877, hvor han gik i rette med ”Bønder og Degne og Folke- og Friskolelærere og andre incompetente Personer”, som vovede at gøre sig kloge på, hvorvidt finansloven var i strid med grundloven. I denne pjece, som hed Den foreløbige Bevillingslov af 12te April 1877 – den korrekte benævnelse for den udstedte provisoriske lov, og som var udformet som Ørsteds fra 1853 – bruger han generelt betegnelsen ”den provisoriske Finantslov”, hvorfor han dermed ikke synes at acceptere den sondring, Holck havde lavet mellem den provisoriske finanslov, som ikke kunne udstedes, og om den provisoriske midlertidige finanslov, som godt kunne udstedes.16 Matzen havde allerede i sin pjece fra 1873 gjort opmærksom på den modsætning, der var i Holcks værk, når han på den ene side beskrev Rigsdagens skattebevillingsret som ”Hjørnestenen for den konstitutionelle Forfatning”, men på den anden side havde givet mulighed for at gå udenom denne i forbindelse med udstedelsen af en midlertidig finanslov, der som nævnt også bemyndigede til at opkræve skatter, som en provisorisk lov.17 Dette ender strengt taget – ligesom det første argument – i den konklusion, at dette var en opgave for Rigsretten. Således havde også Holck accepteret den pointe, at udstedelsen af en midlertidig finanslov 15

Holck 1869, bd. II, s.127 Nellemann, Johannes (anonymt udgivet under mærket ”en gammel Jurist”): Den foreløbige Bevillingslov af 12te April 1877, København, 1877 (Nellemann 1877), s.1, 3.

17 Holck 1869, bd. II, s.123, 127; Matzen 1873, s.55

16

som provisorisk lov ikke kunne tilsidesættes af domstolene. Ministrene blev aldrig gjort ansvarlig for Rigsretten. Dermed bunder dette spørgsmål i, hvorvidt der var tale om, at det var en finanslov eller en midlertidig finanslov, der blev udstedt som foreløbig lov, og her må formen (som var meget i lighed med den foreløbige lov fra 1853) helt klart tale for det sidste, som Holck – om end tvivlende – også accepterede muligheden af.

Imidlertid er der et tredje argument, som har været svagere berørt, men som imidlertid nok er det argument, som når nærmest en decideret modsigelse af de provisoriske finansloves grundlovmæssighed, og det er det sidste kriterium: At den provisoriske finanslov skulle – eller i hvert fald burde – fremlægges for den følgende Rigsdag. Det virkelig store problem her er, at grundlovsudvalgets betænkning gør det helt klart, at det er underforstået i paragraffen, at den provisoriske lov bortfalder, hvis ikke den har Rigsdagens bekræftelse. 18 Bedre bliver det ikke af, at Matzen selv i sin Den danske Statsforfatningsret fra 1881 anførte, at det var muligt for medlemmer af Rigsdagen selv at fremlægge en lov med et indhold, der var det samme som det, der var i den foreløbige og så enten forkaste eller vedtage det. Dette gjorde Venstre regelmæssigt i perioden, men det, at loven blev nedstemt, fjernede ifølge regeringen ikke finanslovens virkning. 19 Dette gjorde heller ikke det faktum, at rigsdagssamlingerne sluttede, før regeringen selv havde fremlagt lovene.

Hermed ville en tilsidesættelse af finanslovene fra domstolenes side ikke have været umuligt. Og her alene foreligger muligheden så for at inddrage domstolenes syn på sagen. Denne finder vi ikke i tilfældet de provisoriske finanslove, men regeringens tillæg til den borgerlige straffelov blev hevet for Højesteret. Her hævdede redaktør Sigvald Olsen som forsvar for nogle artikler i Socialdemokraten, han havde bragt, at § 3, som forbød ophidselse af samfundsklasser til had, forbitrelse eller voldsgerninger mod andre klasser, ikke var gældende, fordi den var forkastet ved privat initiativ – altså fordi en folketingsmand havde fremsat og Folketinget nedstemt forslaget – og fordi den ikke var blevet endeligt bekræftet, før Rigsdagen opløstes igen. Højesteret afviste ved dom d. 15. oktober 1886, at dette var tilfældet. Det var Højesterets opfattelse, at den provisoriske lov kun kunne nedstemmes, når den fremlagdes af regeringen, og hvis ikke den fremlagdes, nævnte provisorieparagraffen ikke noget om, hvad der så skulle ske. Det må antages, at de samme synspunkter ville have været lagt til grund for en lignende dom over finanslovene.20 Regeringen havde udtrykt sig i lighed med 18 19 20

BFR 1848-49, sp.1492 Matzen, Henning: Den danske Statsforfatningsret, 2. del, København, 1881, s. 178 Ugeskrift for Retsvæsen, København, 1887, s.142-147

Højesteret, mens Folketinget holdt på, at privat initiativ var fuldt så gyldigt som regeringens. I genudgivelsen af Den danske Statsforfatningsret i 1887 – altså efter Højesterets dom – havde Matzen under indflydelse af denne opståede uenighed nuanceret – eller måske snarere revideret – sit synspunkt. I 1887 skrev Matzen således, at det ”forstaas af sig selv”, at kun regeringen kunne forelægge foreløbige love.

Matzen behandlede imidlertid også i værket muligheden for forelæggelse ved privat initiativ, men nåede frem til, at denne mulighed kun forelå, hvis regeringen forsømte sin pligt til at forelægge loven – en betingelse, der ”vanskelig kan tænkes at foreligge”, hvorfor muligheden for privat initiativ ville blive ”lidet praktisk”.21 Det er svært at forestille sig, at Højesterets dom samt regeringens hævdelse af det modsatte ikke har haft indvirkning på dette synspunkt, og heller ikke her forelå altså muligheden for at få domstolene til at undsige lovene. Dette kunne altså kun gøres af Rigsretten.

Skulle altså de provisoriske finanslove være erklæret ulovlige, skulle det være gjort af Rigsretten, men en rigsretssag kom aldrig i stand – og hvorfor så ikke? Forslagene til svar på dette spørgsmål er mange, og svarene formodentlig endnu flere. Generelt bunder det imidlertid i det interessante faktum, som er blevet præsenteret, at 1866-grundloven kun ændrede ved Landstingets sammensætning – ikke ved dets principielle rolle. Landstinget var fortsat det konservative element, som skulle forsvare den bestående lovtilstand, hvorfor det også var dette ting, som skulle udgøre den politiske del af Rigsretten. Det har været hævdet, at Venstres trusler om en rigsretssag ikke blev til noget, fordi Venstre ikke kunne vente en fair retssag. Med Landstinget domineret af Højre, og med juristernes normalt konservative tendenser har det været den almindelige opfattelse i historieskrivningen, at Rigsretten ville være en politisk domstol til fordel for regeringen. Dette kommer i den grad an på øjnene, der ser, og beviset mangler endnu at blive ført for, at Højesterets medlemmer ikke var andet end regeringens nikkedukker. Kigger vi på tidligere eksempler, så falder det i øjnene, at rigsretssagerne mod de to konservativt tenderende nationalliberale Hall og Krieger i 1877 ganske rigtigt blandt Landstingets medlemmer faldt ud, som det politisk måtte forventes – altså de konservative for frifindelse, venstrefolkene for straf. Derimod var alle højesteretsdommere for frifindelse. Dette kan naturligvis fra et synspunkt ses, som om højesteretsdommerne var Højres lakajer, men det kan lige så godt ses som et

21

Matzen, Henning: Den danske Statsforfatningsret, 2. del, København, 1887, s.171-172

politisk påvirket Venstre, mens højesteretsdommerne bare gjorde deres job.22 Vender vi øjnene mod udlandet, ser vi netop i Norge, mange af de samme kampe som i Danmark, men her stod Venstre anderledes stærkt. Sagen var den, at den norske rigsret bestod af fem højesteretsdommere og ti medlemmer fra Stortinget. Da det norske Venstre fik flertal i Stortinget i 1882, blev den konservative regering anklaget for Rigsretten i spørgsmålet om, hvorvidt den norske konge (regering) havde et absolut veto i lovgivningsspørgsmål. Alle venstrefolk stemte for, alle højesteretsdommere imod. Højesterets præsident benævnte dommen som ”urigtig, uretfærdig og landskadelig”. Af en senere norsk statsretsprofessor er det blevet kaldt ”et maktspråk i doms form”. 23 Dette kan ikke siges at være et udtryk for, hvordan kampen i samme situation ville have set ud i Danmark, men klart er det, at Venstre bekymrede sig væsentligt mindre om jura end politisk i perioden. Således forekommer det mindst lige så rimeligt at se Venstres ageren som Højres ageren på daværende tidspunkt som politiseret jura.

Hvorfor så alt dette juridiske nørderi? Det er, fordi det må være almindeligt interessant, at Henning Matzen ud fra sine egne præmisser havde væsentlige pointer, og at det således er meget svært at finde huller eller selvmodsigelser i hans juridiske teori. Diskussionen angående de provisoriske finanslove foregik i samtiden i langt højere grad på politisk end på juridisk niveau. Grunden til det var, at det ikke var åbenlyst, at Matzen havde juridisk uret. Således blev det da heller ikke det juridiske slagsmål, der var væsentligt. Matzens teori blev af modstanderne, bl.a. den tidligere ordfører for grundlovsudvalget i 1849, da paragraffen blev diskuteret, A.F. Krieger, kaldt for ”prokuratorpolitik”, som nok strengt taget må tolkes som en beskyldning om, at grundloven nok kunne læses sådan, hvis man alene tænkte den instrumentelt, og grundlovens forfatter, Monrad, sagde, at grundlovens ånd, parlamentarismen, nok ikke stod opført i grundloven, men det var at sammenligne med sjælen, som man heller ikke fysisk kunne spore i kroppen.24 Dermed må det altså være dette politiske element, der må være det interessante for eftertiden. Juridisk står vi alene tilbage med den opfattelse, at det uforudsete i grundloven blev juridisk praksis, og at man i en længere årrække i dansk politik bevægede sig, som justitsminister Nellemann skrev det, ”udenfor Grundloven”, hvilket i 22

Christensen, Jens Peter: Ministeransvar, Århus, 1997, s.76, 84 Christensen, Jens Peter: ”Forfatningskampen og Systemskiftet – Justia i Politikkens Tjeneste” i Toftegaard Nielsen, Gorm (red.): Parlamentarisme – hvem tog magten?, Århus, 2001, s.27-29 24 Fink 1986, bd. I, s.238; 23

hans opfattelse var noget andet, end at ordningen var ”stridende mod Grundloven”.25 117 år efter, at den sidste provisoriske finanslov ophørte med at fungere, er det imidlertid både harm- og tandløst for mig som historiker at konkludere, at det var to forskellige politiske samfundssyn, der sloges indbyrdes i denne periode. Venstre var i udgangspunktet for den faktiske republik, folkestyret, hvor det folkevalgte Folketing havde den primære rolle i såvel regeringsdannelser som i behandlingen af finansloven. Højre tog i højere grad grundlovens ord bogstaveligt, når der stod, at regeringsformen var begrænset enevælde, og at kongen på den baggrund også efter enevældens afskaffelse havde en rolle i det politiske system, som dog var blevet begrænset af Rigsdagens deltagelse i den lovgivende magt – med lige stor magt til hvert ting.

Denne sag bliver dog væsentligt mere interessant, når vi står konfronteret med og reflekterer over det faktum, at det i vore tipoldeforældres tid faktisk kunne opfattes som legitimt internt i vor lille nations politiske system at inkludere ikke bare et kammer i parlamentet, der repræsenterede konservative interesser, ejendomsbesidderne og de store skatteydere, men også at insistere på dette kammers ret til at være en lige så fuldgyldig del af folkestyret som det kammer, der blev valgt ved almindelig valgret, pga. disse konservative interessers faktiske position i samfundet. Mindre spændende bliver det ikke af, at den af kongen udpegede regering så det som sin rolle at forsvare disse konservative interessers ligeberettigelse. Altså gav kongens autoritet også efter nogens opfattelse en politisk legitimitet til regeringen, der altså ikke kom fra et folkeligt valg, men fra kongens person alene. Det er i et sådant møde med historien, at man som konservativ og evigt skeptisk må stille sig selv det spørgsmål, om kun flertallet har ret, eller om det til tider kunne være forfriskende med meningstilkendegivelser fra mennesker, som i opdragelse eller i stand kan tilføre en anden vinkel, som måske kan være lige så givtig som den, de 51 % kan være advokater for.

25

Nellemann 1877, s.4