Hierramienta de Acción

Proyecto Regional de Gobernabilidad Local para América Latina Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Gobernabilidad, Convivencia y Seguridad ciudadana

HERRAMIENTA DE ACCIÓN PREVENCION Y ATENCION DE LAS VIOLENCIAS RELACIONADAS CON JOVENES EN AMERICA LATINA: UNA HERRAMIENTA CLAVE PARA LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA A NIVEL LOCAL (*)

Ernesto Rodríguez (**)

(*) Texto preparado en el marco del Proyecto Regional “Feria de Conocimiento de Gobernabilidad Local en América Latina” (LAC/SURF/PNUD), en el Componente sobre “Convivencia y Seguridad Ciudadana”, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (**) Sociólogo Uruguayo, Director del Centro Latinoamericano sobre Juventud (CELAJU), Coordinador General del Portal de Juventud de América Latina y el Caribe (www.joveneslac.org) y Consultor de las Naciones Unidas en Políticas Públicas de Juventud y Desarrollo Social.

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INDICE

Introducción: Un Problema Complejo y Prioritario I – ALGUNAS PRACTICAS EXITOSAS A TENER EN CUENTA A – Educación para la Paz y la Convivencia: Algunas Experiencias Destacadas B – Programas de Seguridad Ciudadana: Experiencias en Colombia y Uruguay C – Escuelas Abiertas y Prevención de la Violencia Juvenil en Brasil D – Capacitación e Inserción Laboral de Jóvenes en El Salvador y Honduras E – Adolescentes en Conflicto con la Ley y Justicia Juvenil en Costa Rica F – Prevención de la Violencia a Nivel Municipal en Sao Paulo y Bogotá G – Programas de Paz y Convivencia en Nicaragua, Honduras y Guatemala H – Culturas Juveniles y Prácticas Comunicacionales en Nicaragua y Brasil II – PRINCIPALES LECCIONES APRENDIDAS EN AMERICA LATINA A – Mitos y Límites de la “Mano Dura” y la “Tolerancia Cero” B – Incidencia de los Factores Contextuales: ¿Cuáles y en Qué Medida?

C – Límites de las Acciones Aisladas, Potencialidades de la Articulación D – ¿Enfoques Únicos o Múltiples?: Articulando desde la Base E – Potencialidades de la Prevención, Límites de la Rehabilitación F – Integración Social de Jóvenes, como Clave del Desarrollo Humano G – Permanencia del Cambio, Centralidad del Conocimiento y Juventud H – Actores Claves: Problemas a Acotar y Aportes a Potenciar III – BASES PARA LA IMPLEMENTACION DE RESPUESTAS INTEGRALES A – Diseñando Respuestas Integrales e Integradas desde la Prevención B – Objetivos Generales y Específicos a Perseguir Concertadamente C– Principales Componentes de la Estrategia de Implementación D – Principales Actores Institucionales Involucrados y a Involucrar E – Algunos Puntos Críticos a Tener Particularmente en Cuenta F – Principales Riesgos a Enfrentar y Cómo Encararlos Exitosamente G – Acciones Prioritarias a Desplegar, desde Enfoques Integrados H – Estimaciones Preliminares en Términos de Costos y Financiamiento IV – CONCLUSIONES, COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES FINALES A – A Modo de Síntesis: ¿Grupos de Riesgo o Violencias Intergeneracionales?

B – Los Espacios Locales como Ámbitos Privilegiados para la Acción C – Bases para la “Hoja de Ruta”: Diagnóstico Básico y Plan de Acción D – ¿Es Posible?: La Viabilidad Efectiva de las Propuestas Formuladas Referencias Bibliográficas

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Introducción: Un Problema Complejo y Prioritario Las violencias relacionadas con jóvenes deben ser analizadas en plural, dado que se trata de versiones múltiples de fenómenos que no admiten simplificaciones. Existen muchas expresiones de violencias (desde la violencia doméstica y la violencia sexual, hasta la violencia social y política, pasando por las violencias que se despliegan en las instituciones –como la escuela y la familia- y muchas otras esferas específicas) y también múltiples juventudes, atendiendo los diferentes contextos sociales en los que se “vive” la etapa juvenil (varones y mujeres, pobres y ricos, urbanos y rurales, estudiantes y trabajadores, negros y blancos, homosexuales y heterosexuales, etc.).

Las y los jóvenes se relacionan con las violencias en su calidad de víctimas y/o en su condición de victimarios, según sean receptores o actores de dichas violencias. En ambas esferas, la presencia juvenil es tan significativa como preocupante, al punto que se puede afirmar que las y los jóvenes son los principales receptores de violencias y a la vez protagonistas centrales del uso de la violencia como práctica de relacionamiento social en diversas esferas de su vida cotidiana. Desde este ángulo, en estas notas no se utiliza la expresión “violencia juvenil”, pues la misma estigmatiza a los propios jóvenes y desconoce las múltiples formas de violencias dirigidas contra ellos. Sin duda, la utilización permanente y generalizada de dicha expresión no es casual ni inocente. En realidad, a una buena parte de nuestras sociedades le interesa el tema con este criterio reduccionista (violencia juvenil) sin preguntarse por las causas de dicha problemática ni por las muchas expresiones de violencias ejercidas contra las y los jóvenes.

Las violencias son –muy claramente en el caso de las y los jóvenes- un problema de salud pública, en la medida en que las principales causas de mortalidad y morbilidad en las generaciones jóvenes (marcando una evidente diferencia con la niñez y con las generaciones adultas) se relacionan con las denominadas “causas externas”, destacándose los elevados porcentajes concentrados en homicidios, suicidios y accidentes de tránsito (entre otras causas similares). Esto hace que el tema requiera respuestas pertinentes y oportunas concentradas –sobre todo- en la prevención, más que en el desarrollo de prácticas represivas o en el intento de respuestas curativas, que son las que predominan efectivamente -en la práctica- en la mayor parte de los países de la región, en línea con los enfoques de salud centrados –en realidad- en la atención de enfermedades.

Por detrás de las violencias relacionadas con adolescentes y jóvenes, se esconden diversos factores asociados. Desentrañar cuales son los más importantes en términos explicativos no resulta sencillo, sobre todo porque resulta muy difícil aislarlos para medir sus impactos directos, separándolos de otros impactos provocados por otros factores.

Pero al mismo tiempo, dicha tarea se torna prioritaria, para contar con esquemas interpretativos potentes, realizar diagnósticos rigurosos y diseñar respuestas alternativas.

Tal como se afirma en el Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud de la OMS “ningún factor por sí solo explica por qué algunos individuos tienen comportamientos violentos hacia otros o por qué la violencia es más prevalente en algunas comunidades que en otras. La violencia es el resultado de la acción recíproca y compleja de

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factores individuales, relacionales, sociales, DAHLBERG; MERCY; ZWI y LOZANO, 2003).

culturales

y

ambientales”

(KRUG;

Causas de la Violencia: El “modelo ecológico” de la OMS “El primer nivel del modelo ecológico pretende identificar los factores biológicos y de la historia personal que influyen en el comportamiento de una persona. Además de los factores biológicos y personales en general, se consideran factores tales como la impulsividad, el bajo nivel educativo, el abuso de sustancias psicotrópicas y los antecedentes de comportamiento agresivo o de haber sufrido maltrato. En otras palabras, este nivel del modelo ecológico centra su atención en las características del individuo que aumentan la probabilidad de ser víctima o perpetrador de actos de violencia”.

“El segundo nivel del modelo ecológico indaga el modo en que las relaciones sociales cercanas –por ejemplo, con los amigos, con la pareja y con los miembros de la familia- aumentan el riesgo de convertirse en víctima o perpetradores de actos violentos. En los casos de la violencia inflingida por la pareja y del maltrato a niños, por ejemplo, la interacción casi diaria o el compartir el domicilio con un agresor puede aumentar las oportunidades para que se produzcan encuentros violentos (…) En los casos de violencia interpersonal entre los jóvenes, las investigaciones revelan que estos tienen muchas más probabilidades de involucrarse en actos violentos cuando sus amigos promueven y aprueban ese comportamiento” .

“El tercer nivel del modelo ecológico examina los contextos de la comunidad en los que se inscriben las relaciones sociales, como la escuela, el lugar de trabajo y el vecindario, y busca identificar las características de estos ámbitos que se asocian con ser víctimas o perpetradores de actos violentos. La frecuente movilidad de residencia (cuando las personas no permanecen durante mucho tiempo en una vivienda en particular, sino que se mudan muchas veces), la heterogeneidad (población sumamente diversa, con una escasa o nula cohesión social que mantenga unidas a las comunidades) y una densidad de población alta, son todos ejemplos de tales características y cada uno se ha asociado con la violencia. De igual manera, las comunidades aquejadas por problemas como el tráfico de drogas, el desempleo elevado o el aislamiento social generalizado, es también más probable que experimenten hechos de violencia”.

“El cuarto y último nivel del modelo ecológico examina los factores sociales más generales que determinan las tasas de violencia. Se incluyen aquí los factores que crean un clima de aceptación de la violencia, los que reducen las inhibiciones contra ésta, y los que crean y mantienen las brechas entre distintos segmentos de la sociedad, o generan tensiones entre diferentes grupos o países. Entre los factores sociales más generales figuran: (i) normas culturales que apoyan la violencia como una manera aceptable de resolver conflictos; (ii) actitudes que consideran el suicido como una opción personal más que como un acto de violencia evitable; (iii) normas que asignan prioridad a la patria potestad por encima del bienestar de los hijos; (iv) normas que refuerzan el dominio masculino sobre las mujeres y los niños; (v) normas que respaldan el uso de la fuerza excesiva policial contra los ciudadanos; y (vi) normas que apoyan los conflictos políticos”.

“Si bien algunos factores de riesgo pueden ser exclusivos de un tipo particular de violencia, es más común que los diversos tipos de violencia compartan factores de riesgo. Las normas culturales predominantes, la pobreza y el aislamiento social, así como el alcoholismo, el abuso de sustancias psicoactivas y el acceso a armas de fuego, son factores de riesgo en relación con varios tipos de violencia. Como resultado, no es inusual que algunas personas en riesgo en cuanto a la violencia experimenten varios tipos de violencia. (…)

Tampoco es inusual detectar conexiones entre diferentes tipos de violencia. Las investigaciones han indicado que la exposición a la violencia en el hogar se asocia con ser víctima o perpetrador de actos violentos en la adolescencia y la edad adulta. La experiencia de ser rechazados, descuidados o ignorados por los padres coloca a los hijos en riesgo mayor de desplegar una conducta agresiva y antisocial, incluido el comportamiento abusivo como adultos. Se han hallado asociaciones entre el comportamiento suicida y varios tipos de violencia, incluido el maltrato de menores, la violencia en la pareja, la agresión sexual y el maltrato de las personas mayores”.

Fuente: KRUG, E.; DAHLBERG, L.; MERCY, J.; ZWI, A. y LOZANO, R. Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud.

OMS, Ginebra 2003.

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Las respuestas ensayadas hasta el momento –en términos macro- no han podido obtener resultados significativos, y han demostrado ser ineficaces en casi todos los casos conocidos, tanto desde el ámbito de las políticas públicas, como desde la órbita de la sociedad civil.

Así, desde las autoridades públicas, las políticas carcelarias están haciendo crisis en casi todos los casos nacionales (los motines y demás problemas acaecidos en los últimos tiempos así lo atestiguan) y las reformas de tipo legal no han tenido demasiados efectos, en la medida en que solo han pretendido endurecer las penas previstas, sin cuestionar el enfoque puramente represivo de las mismas. El mejor ejemplo –en su conjunto- son las políticas de “mano dura” y los programas de “tolerancia cero”, que no han logrado impactos positivos e incluso han amplificado muchos problemas.

Por su parte, desde los afectados por la violencia, las respuestas se han concentrado en el "atrincheramiento privado" (rejas, alarmas, condominios "militarizados", etc.) en el caso de los "integrados", o en el desarrollo del ejercicio de la justicia por mano propia (“juicios sumarios" y linchamientos de "delincuentes”, grupos de autodefensa, etc.) en el caso de los "excluidos". Prácticas cargadas -en ambos casos- por ingredientes sumamente perversos.

En el fondo, las respuestas no logran resultados relevantes, porque no atacan más que las expresiones más visibles del fenómeno. Tal como lo señalan diversos estudios, resulta imprescindible asumir que estamos ante un problema estructural, sumamente complejo y enraizado en la propia cultura de nuestros países, superando los enfoques simplistas predominantes hasta el momento, que se limitan al despliegue de respuestas de neto corte "represivo", o al desarrollo de campañas "moralistas" o aún a la asimilación mecánica entre "pobreza" y "delincuencia", postulando al combate a la pobreza como respuesta casi “mágica”, desconociendo que hay ciudades pobres sin violencia y ciudades no pobres sumamente violentas, lo cual desmiente tajantemente estos simplismos explicativos.

Frente al panorama esquemáticamente descrito, últimamente se han estado intentando respuestas “múltiples”, tratando de incorporar articuladamente un amplio conjunto de variables para operar con más probabilidades de éxito. Entre las más relevantes, cabe destacar las siguientes: (i) Programas de Seguridad Ciudadana en Colombia y Uruguay; (ii) Programas de Prevención de la Violencia en las Escuelas (especialmente relevantes en Brasil, Colombia y Perú); (iii) Programas de Justicia Juvenil (el caso “paradigmático” es Costa Rica); (iv) Programas de Prevención de la Violencia a través de la Capacitación e Inserción Laboral de Jóvenes (en El Salvador y en Honduras, por ejemplo); (v) Programas de Prevención de la Violencia en el Plano Municipal (especialmente en algunas de las grandes ciudades de la región); y (vi) Programas centrados en Culturas Juveniles y Prácticas Comunicacionales (en Brasil y Nicaragua, por ejemplo).

Dedicamos la primera parte de este informe a la presentación esquemática de tales experiencias, comparando la validez y los resultados obtenidos en cada caso particular, diferenciando niveles (primario, secundario y terciario) de intervención.

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Seguidamente, dedicamos la segunda parte a extraer y presentar las principales “lecciones aprendidas” en la región, cerrando (en la tercera parte) con las bases para la implementación de respuestas integrales, pertinentes y oportunas, pensando sobre todo en el accionar a nivel local.

Tratamiento de las Violencias Relacionadas con Jóvenes: Evaluación Comparada de Éxitos y Fracasos en América Latina

Experiencias Exitosas

Atención Primaria

Escuelas Abiertas de Brasil (Unesco – Ministerio Educación) Fomento de Cultura de Paz en Escuelas (Unesco y Asociados)

Atención Secundaria

Atención Terciaria

Experiencias Innovadoras Participación Juvenil en Procesos de Presupuesto Participativo

Experiencias Cuestionables

Campañas “Moralizadoras” a Través de Medios Masivos de Comunicación y de la Educación Formal

Participación Juvenil en Control Social de Políticas Públicas

Capacitación e Inserción Laboral de Jóvenes Vulnerables

Participación Juvenil en Experiencias de Desarrollo Local y Comunitario

Casas de la Juventud y Clubes Juveniles para “Potenciales Delincuentes”

Sistema de Justicia Juvenil y Medidas Alternativas a la Privación de Libertad en Costa Rica

Sistemas Modernos de Privación de Libertad a Adolescentes en Conflicto con la Ley

Programas de “Mano Dura” y de “Tolerancia Cero” en Centroamérica

Notas Aclaratorias: Atención Primaria: Consiste en las medidas más generales y difusas que tienden a operar mucho antes que ocurran los hechos delictivos, promoviendo acciones de no violencia y el incentivo de caminos alternativos al delito y la violencia. Atención Secundaria: Las políticas y los marcos legales se enfocan a desarrollar medidas centradas en las respuestas más inmediatas a los actos de violencia, dirigidas a grupos o individuos ligados a pandillas juveniles o a grupos similares. Atención Terciaria: Las políticas y marcos legales se orientan a intervenciones centradas en la atención a largo plazo, con posterioridad a los actos violentos, e intentos por reducir los traumas o la discapacidad de larga duración. Experiencias Exitosas: Son aquellas que han sido probadas y evaluadas científicamente y han mostrado resultados e impactos satisfactorios en los jóvenes beneficiarios, en un número suficiente de casos. Experiencias Innovadoras: Son aquellas que han sido ensayadas y evaluadas de manera preliminar, y han mo strado buenos resultados, pero todavía se carece de un número suficiente de casos. Experiencias Cuestionables: Son aquellas que han sido ensayadas y evaluadas, en un número suficiente de casos y se ha constatado que no reúnen las condiciones mínimas necesarias como para ser consideradas experiencias exitosas o buenas prácticas.

Fuente: Ernesto Rodríguez (2005) Políticas Públicas y Marcos Legales para la Prevención de la Violencia Relacionada con Adolescentes y Jóvenes: Estado del Arte en América Latina 1995-2004. OPS-GTZ, Lima.

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Finalmente, importa mencionar que este informe forma parte de las acciones implementadas desde el Proyecto Regional “Feria del Conocimiento de Gobernabilidad Local en América Latina” (LAC/SURF/PNUD) en el Componente sobre “Convivencia y Seguridad Ciudadana”, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Por ello, el texto trata de ubicarse en el marco de las elaboraciones teóricas y metodológicas que se han venido desarrollando en este contexto, asumiendo como suyas las definiciones elaboradas en este marco más amplio y las herramientas metodológicas construidas en estos dominios.

Desde este ángulo, importa destacar que –en este enfoque- “la seguridad ciudadana es concebida como un tipo de protección circunscrito a las amenazas provenientes de actos violentos o criminales, y se ubica como un aspecto diferenciado y medular de la seguridad humana. Como resultado del encuadre de la seguridad ciudadana en el marco de la seguridad humana, las políticas de seguridad, que tradicionalmente se centraban casi con exclusividad en la estabilidad estatal y la conservación del régimen, corren y amplían su foco de atención hacia el bienestar de las personas y los derechos humanos, reposicionando a la ciudadanía como el principal objeto de la protección estatal”1.

“En suma, la seguridad ciudadana deviene una condición necesaria –aunque no suficiente- de la seguridad humana que, finalmente, es la última garantía del desarrollo human. Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y controlar el fenómeno del delito y la violencia (políticas de seguridad ciudadana) se refieren a las amenazas a la seguridad provenientes de la violencia y en particular de la violencia cotidiana, la que se genera al interior de la familia, de la comuna, o que padecen los ciudadanos como resultado de situaciones de riesgo o de la actividad de organizaciones criminales asociadas a delitos de mayor entidad y que pueden ser prevenidos o enfrentados con políticas locales” (idem).

En dicho marco, la herramienta de diagnóstico elaborada por el Proyecto Regional tiene una relevancia evidente, pues permite operar en estos temas con indicadores objetivos y mensurables, con los que los debates se tornan más racionales y más objetivos. Se trata de una herramienta que “recibe cifras de violencia y delincuencia, las agrupa en factores asociados y finalmente genera un reporte de la seguridad en términos de seis problemas: déficit de capital social, violencia intrafamiliar y de género, factores de riesgo, contextos socio-urbanos inseguros, insuficiencia institucional y crimen organizado. Para realizar el proceso cuenta con indicadores de referencia que permiten ver el estado del territorio con respecto a promedios de ciudades y países latinoamericanos y así como de países industrializados o bases generadas por organizaciones como la OPS. El resultado generado por la herramienta es una guía para la interpretación y análisis de la seguridad y convivencia a nivel local, y por consiguiente, para la formulación de políticas o planes que la promuevan” 2. En este marco, se ofrecen algunas propuestas específicas adicionales.

Héctor Riveros Serrato y Col Gobernabilidad Local, Convivencia y Seguridad Ciudadana: Marco para la Acción. PNUD, Bogotá 2006; y 1

PNUD Herramienta de Diagnóstico en Convivencia y Seguridad Ciudadana. Proyecto Feria del Conocimiento de Gobernabilidad Local en América Latina. LAC -SURF. Bogotá 2006.

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I – ALGUNAS PRACTICAS EXITOSAS A TENER EN CUENTA A los efectos de ubicar el tema, importa presentar aquí las principales experiencias exitosas implementadas en los últimos tiempos en diferentes países de América Latina, diferenciando ámbitos de aplicación y estilos de intervención.

A – Educación para la Paz y la Convivencia: Algunas Experiencias Destacadas Uno de los escenarios claves en materia de prevención de la violencia relacionada con adolescentes y jóvenes es –obviamente- el de los establecimientos educativos. En este campo, América Latina cuenta con una amplia y probada experiencia, que habría que potenciar y ampliar sustantivamente en el futuro, en dos esferas totalmente complementarias: la prevención y el tratamiento de la violencia, por un lado, y la promoción de una cultura de paz, por el otro. En ambos sentidos, los Ministerios de Educación y las ONGs especializadas han jugado roles decisivos en términos de implementación, y algunos organismos internacionales (como la UNESCO) han sido claves para impulsar sostenidamente estas experiencias.

Desde el ángulo de la prevención, el Proyecto “Integración de los Programas de Prevención de la Violencia en la Educación” del PREAL está ofreciendo una amplia y sistemática información comparada, destacando las “buenas prácticas” que se vienen implementando en los diversos países de la región. De acuerdo a esta fuente (www.preal.cl) hay tres países (Brasil, Colombia y Perú) que cuentan con políticas nacionales en estos dominios, en tanto existen otros dos (Chile y Uruguay) que cuentan con proyectos importantes al respecto.

“En Brasil, respondiendo a los problemas de violencia en las escuelas y que se vivieron más intensamente en la década de los noventa, el Ministerio de Justicia encargó a una comisión de especialistas de la Secretaría de Derechos Humanos la elaboración de directrices para enfrentar la violencia en las escuelas. De esto surgió el Programa Paz en las Escuelas, establecido a partir del año 2000. Esta política se está aplicando en la mayor parte de los Estados del país en asociación con las Secretarías de Educación y muchos otros organismos con experiencia de trabajo en torno a la convivencia y prevención de la violencia. En Colombia, país afectado por una guerra interna de años con sus múltiples efectos sobre la convivencia escolar y la estabilidad de las acciones educativas, se estableció en el año 2001 la Política Educativa para la Formación Escolar en Convivencia. Su énfasis es menor en la prevención de la violencia y más fuerte en la formación para la convivencia en las culturas institucionales, así como en la promoción de valores y competencias individuales que ayuden a vivir en paz. En Perú se estableció en el año 2002 el Programa de Cultura de Paz, Derechos Humanos y Prevención de la Violencia, sobre la base de una serie de programas anteriores. Esta iniciativa se centra en el establecimiento de una cultura de paz en las escuelas como modo de prevenir la violencia” (Boletín PREAL Nº 1, Santiago, Octubre 2003).

“En Chile el impulso para este trabajo proviene de hechos de conflicto y violencia que comienzan a observarse en algunos establecimientos educacionales a partir del año

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2000. El foco de los resultados del trabajo preparatorio es también la convivencia escolar y la implementación de una pedagogía centrada en los contenidos transversales del currículo escolar. En Uruguay desde 1997 se desarrolla el Programa de Prevención de Violencia, impulsado por el Consejo Directivo Central y destinado a contribuir al mejoramiento del clima institucional de los establecimientos educacionales, a la problematización y resolución de los conflictos en el ámbito educativo y a la elaboración de estrategias para la prevención de la violencia en los centros. Se orienta principalmente al trabajo con docentes de enseñanza primaria, equipos de apoyo multidisciplinario (psicólogos, asistentes sociales y orientadores) de la enseñanza secundaria, equipos de dirección de liceos de secundaria y estudiantes de pedagogía” (idem).

Otra experiencia interesante es la desarrollada en la Provincia de Pichincha (Ecuador).

Se trata del Proyecto “La Mediación Escolar: Un Sistema Alternativo para Resolver Conflictos en la Comunidad Educativa”, y fue impulsado por Defensa de los Niños Internacional, Projusticia y el Ministerio de Educación y Cultura. “El objetivo fue diseñar, ejecutar y evaluar un programa de solución de conflictos en el sector educativo ecuatoriano, para fomentar en los jóvenes la cultura del diálogo y la concertación a través de la utilización de mecanismos como la mediación y la negociación. Para esto se trabajó con 20 escuelas involucrando a: 20 maestros, 20 consejos estudiantiles con 208 niños preparados en mediación de conflicto, 13.076 niños preparados para resolver de manera alternativa sus conflictos, y comités de padres de familia de las 20 escuelas” (Boletín PREAL Nº 2, Santiago, Abril 2004).

Otra experiencia destacada es el Programa Somos Ciudadanos de Venezuela.

“Impulsado por CECODAP –organización social venezolana que trabaja para la promoción y defensa de los derechos de los niños y adolescentes- el programa fue aplicado en 20 centros educativos del Estado de Vargas. Por medio de él, 120 niños y adolescentes participan como Guardianes de la Ciudadanía y otro tanto como Mediadores de Conflicto. La iniciativa busca que los alumnos aprendan a ejercer su ciudadanía por medio de su participación y organización en las escuelas y liceos, para la defensa de sus derechos, cumplimiento de sus responsabilidades y búsqueda de solución a sus problemas individuales y colectivos. Realizado a partir de 2001, tiene como antecedentes acciones realizadas a partir de 1994 que culminaron con la autorización del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para ingresar al Plan Operativo 2000 la propuesta de promoción y defensa de derechos de la infancia y la adolescencia presentada por CECODAP. El mismo año se inició un proyecto piloto en el Estado de Miranda y en el Distrito Federal, en el que participaron 20 escuelas” (idem).

En una línea complementaria pero diferente, el Programa Yo Tengo Valor de República Dominicana trabaja en estos dominios desde la lógica de la formación en valores y habilidades para la vida, en tanto estrategia amplia para prevenir la violencia. La iniciativa, desarrollada entre 1998 y 2004, bajo la conducción de EDUCA (Acción para la Educación Básica) fue apoyada durante dos administraciones sucesivas por la Secretaría de Estado de Educación (SEE) la cual promovió su expansión por todo el país a través de la red de escuelas y liceos públicos. La Memoria de los seis años de trabajo, destaca que “se involucró en talleres de capacitación a aproximadamente 9

25.000 maestros pertenecientes a 9.000 escuelas, quienes a su vez llevaron las herramientas adquiridas a más de un millón de estudiantes y 3.000 madres y padres que asistieron a jornadas de entrenamiento” (Boletín PREAL Nº 4, Santiago, Octubre 2004).

Otra experiencia destacable es el Parlamento de Escuelas por la Paz y la Solidaridad que se viene implementando en Argentina desde fines de 2004. El proyecto, “otorga a los jóvenes el protagonismo en la generación de ideas y propuestas que aporten a una cultura de paz en el país” y es impulsado por la Red Solidaria, las autoridades del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, los Ministerios de Educación de las jurisdicciones, líderes religiosos, miembros de organizaciones de la sociedad civil y directivos y docentes de instituciones educativas. “El primer paso fue convocar al trabajo al interior de las instituciones educativas participantes (más de cinco mil) para que los alumnos, con el apoyo y la orientación de sus docentes, elaboraran propuestas consensuadas para favorecer la cultura de la paz y la solidaridad para aportar al Parlamento a nivel jurisdiccional. A continuación se realizaron las reuniones provinciales, con los estudiantes delegados de las instituciones interesadas para intercambiar experiencias, ideas y proyectos, eligiendo entre 5 y 10 iniciativas concretas que puedan convertirse en un programa de acción para el ciclo lectivo 2005” (Boletín PREAL Nº 5, Santiago, Enero 2005). En diciembre, se hizo el Encuentro Nacional en Buenos Aires, y actualmente se viene trabajando en torno a 10 temas centrales: los jóvenes y la educación, la escuela y la sociedad, cultura de paz en las escuelas, las normas y la vida en sociedad, el valor de la palabra y la escuela, la familia, la convivencia, las culturas juveniles en la escuela, los jóvenes y los medios de comunicación, y la diversidad como riqueza.

Desde el punto de vista de la promoción de una cultura de paz, por su parte, la experiencia de la Red de Escuelas Asociadas de la UNESCO es paradigmática. Con más de 50 años de existencia, la Red “fue creada para movilizar a las escuelas del mundo en la realización de proyectos escolares que fortalecen el papel de la educación en la promoción de una cultura de paz y tolerancia, así como de la comprensión y la cooperación internacional. Entre los temas que ha abordado en este marco se encuentran también la protección del medio ambiente, apreciación del patrimonio mundial, abolición de la esclavitud, prevención de la violencia en las escuelas y educación para el consumo sostenible. Iniciada en 1953 con 33 escuelas secundarias de 15 países, la Red cuenta hoy con más de 7.500 instituciones en 175 países, incluyendo establecimientos de educación preescolar, primaria, secundaria y centros de formación docente” (Boletín PREAL Nº 5, Santiago, Enero 2005).

“Tras la celebración internacional de los 50 años de la Red en agosto de 2003 en Nueva Zelandia, los delegados nacionales elaboraron la estrategia y el plan de acción para 2004-2009, el cual enfatiza el reforzamiento de los cuatro pilares del aprendizaje para el siglo 21 (aprender para saber, para hacer, para ser y para vivir con otros) y la promoción de una educación de calidad como la delineada en Dakar (…) En América Latina, el trabajo de la Red se centra actualmente en tres áreas: prevención de la violencia y construcción de una cultura de paz; el Patrimonio Mundial en Manos Jóvenes; y Educación para un Consumo Sostenible” (idem).

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En su conjunto, estas experiencias muestran una línea de acción clara y concreta, que aporta elementos sustanciales a la labor de prevención de la violencia y al fomento de una cultura de paz, como herramientas centrales para la construcción de dinámicas sociales centradas en la convivencia pacífica y la seguridad ciudadana.

B – Programas de Seguridad Ciudadana: Experiencias en Colombia y Uruguay Otra experiencia relevante es la que se está desarrollando en el marco de la implementación de Programas de Seguridad Ciudadana, que cuentan con el respaldo del BID y tienen componentes relacionados con jóvenes. Los de Colombia y Uruguay han sido los pioneros.

El Programa de Seguridad y Convivencia Ciudadana de Colombia, busca apoyar un conjunto de intervenciones orientadas a fomentar la convivencia ciudadana y prevenir y controlar la violencia urbana. Las intervenciones que se vienen desplegando se articulan con la estrategia de la salud pública de afectar los llamados factores de riesgo, entre los que han sido identificados como más relevantes, la impunidad, la poca credibilidad de la justicia y de la policía, las relaciones que favorecen la solución violenta de los conflictos, el manejo inadecuado de los hechos violentos por parte de los medios de comunicación, la presencia de pandillas juveniles y grupos armados al margen de la ley, la proliferación de armas en la población civil y el consumo desmedido de alcohol y otras drogas.

Las actividades a nivel nacional están orientadas a proveer las herramientas necesarias para el conocimiento y la evaluación de los múltiples tipos de violencia que afectan a la sociedad colombiana, y crear consenso alrededor de los factores generadores sobre los cuales podría incidirse. Asimismo, el programa nacional incluye un fondo de asistencia técnica para apoyar a las municipalidades, y se viene aplicando especialmente en Bogotá, Cali y Medellín. Con este fondo, se financian sistemas de información, revisión de la legislación vigente, sistemas alternativos de rehabilitación de menores que delinquen, políticas de desarme de la población civil, etc. Del mismo modo, se financian investigaciones y programas promocionales ligados con el fomento de la convivencia ciudadana, la resolución pacífica de conflictos, el combate de la exclusión social, etc.

En dicho marco, se identificaron tres ejes prioritarios para la acción: la negociación interna del conflicto con los grupos armados al margen de la ley, la violencia originada en torno a las cuestiones agrarias, y la violencia urbana, con especial énfasis en la violencia doméstica. En particular, dichas prioridades implican atender preferentemente el accionar de las pandillas juveniles y la participación de jóvenes en actos delictivos de diversa índole.

Para operar, el Programa se estructuró en diversos componentes: montaje de un observatorio de la violencia, reforma de la justicia para acercarla al ciudadano, promoción de la convivencia pacífica entre niños y jóvenes, medios de comunicación como promotores de la convivencia ciudadana, modernización institucional y seguimiento ciudadano. La estrategia de implementación se sustenta en una extendida participación ciudadana y de todas las instituciones implicadas. En lo que 11

hace a la promoción de la convivencia con niños y jóvenes, el programa está operando en torno a la detección precoz de niños agresivos y el diseño de pautas para su crianza y educación, el establecimiento de una red de instituciones para apoyar estas tareas, la promoción de la convivencia entre jóvenes en conflicto, y el desaprendizaje de la violencia en jóvenes ya violentos.

Aunque todavía no se dispone de evaluaciones sistemáticas de los impactos efectivamente logrados, se coincide en destacar que éstos han sido limitados, alejados –en general- de las expectativas originales al respecto. Una complejo conjunto de causas han incidido –al parecer- en estos resultados, entre las que se destacan: la persistencia de la crisis económica, las resistencias al cambio de varios de los grupos organizados que se benefician con la dinámica del conflicto, el carácter estructural de los principales componentes de la cultura dominante (fomentadora de la resolución violenta de conflictos), la falta de continuidad en los esfuerzos impulsados, etc.

Naturalmente, los resultados que se han ido logrando han sido diferentes en cada ciudad, destacándose –por el éxito alcanzado- el caso de Bogotá, aunque en este caso inciden otras políticas públicas relevantes.

Por su parte, el Programa de Seguridad Ciudadana del Uruguay, se desplegó en el país con los menores niveles de violencia de toda la región. El objetivo global del Programa fue prevenir y tratar la violencia interpersonal, así como disminuir la percepción de inseguridad. Para ello el Programa procuró fortalecer las capacidades institucionales y promover la participación activa de organizaciones de la sociedad civil y de la comunidad, particularmente la juventud. El Programa se desplegó en Montevideo y el Área Metropolitana, donde se concentran el 55 % de la población y el 80 % de los delitos.

Los principales componentes del Programa fueron: fortalecimiento institucional, consolidación de los sistemas de información, concientización pública y reorientación de los servicios policiales. En términos operativos, se desarrollaron acciones conjuntas policía-comunidad, se desplegaron importantes esfuerzos de readiestramiento y capacitación de recursos humanos, se fortalecieron los servicios de atención y rehabilitación, se desplegaron acciones en los centros educativos, se reforzaron los programas de promoción juvenil, se instalaron centros piloto de prevención y se instaló un centro de rehabilitación para jóvenes infractores, alternativo al sistema carcelario.

En términos de impactos del programa, se aspiraba a disminuir la sensación de inseguridad de la población en un 15 %, disminuir la tasa de delito por rapiña en 5 puntos, disminuir la tasa de homicidio en dos puntos, disminuir la reincidencia de la población reclusa en 10 puntos y disminuir el impacto de la violencia intrafamiliar contra la mujer en otros 10 puntos, al finalizar el proyecto en el año 2002. En lo que hace a la violencia doméstica, el Programa apoyó varios proyectos públicos y privados que proveen servicios y atención a víctimas y agresores, y en relación a los jóvenes, se hizo otro tanto, en relación a organizaciones que trabajan en la esfera de la prevención y la atención alternativa.

La estrategia de implementación, como puede apreciarse, se apartó claramente de los enfoques puramente represivos vigentes, y procuró apoyarse fuertemente en la 12

experiencia de diversos programas que vienen trabajando desde hace tiempo en la esfera de la prevención, tratando de ampliar significativamente la cobertura de los mismos y por esta vía lograr impactos más amplios y pertinentes. Se trató, por tanto, de una apuesta sumamente relevante (al igual que la desplegada en Colombia) pero los impactos efectivos, también en este caso han estado por debajo de las expectativas, muy exigentes en términos de indicadores que evolucionan al compás de macro tendencias estructurales, de difícil manipulación desde programas como el que estamos comentando.

Sobre esta base, se han ido acumulando aprendizajes que se están teniendo en cuenta para el diseño de otros programas similares, sobre todo –como veremos- en Centroamérica.

C – Escuelas Abiertas y Prevención de la Violencia Juvenil en Brasil La experiencia de “escuelas abiertas” de Brasil, por su parte, es impulsada por el Ministerio de Educación y la UNESCO, y está pensada como una estrategia de prevención de la violencia juvenil. Hasta fines de 2005 participaban unos 1.500 colegios, involucrando a 500.000 adolescentes y jóvenes, en los Estados de Bahía, Pernambuco, Río de Janeiro, San Pablo y Mato Grosso, pero ahora se está generalizando a todos los establecimientos educativos del país, dados los excelentes resultados obtenidos.

La idea es muy simple: abrir las escuelas básicas y medias los fines de semana y días feriados, para realizar actividades recreativas, lúdicas, culturales y deportivas con los adolescentes y jóvenes de las comunidades circundantes, de las que provienen los alumnos que asisten regularmente a dichos colegios, y en donde habitan –también- los muchos desertores del sistema educativo, que no encuentran en la educación los elementos que respondan a sus expectativas de integración social (preparación para el ingreso al mercado de trabajo, para el ejercicio de derechos ciudadanos, etc.).

Los criterios utilizados para incluir escuelas en esta experiencia son muy simples: que exista una baja oferta de entretenimiento en la comunidad circundante (las zonas más deprimidas de los centros urbanos donde se trabaja) y que existan altos índices de violencia en la escuela y en la comunidad. La experiencia acumulada muestra que los índices de violencia disminuyen, al tiempo que se produce un retorno importante de “desertores” a la dinámica educativa regular de los colegios en los que opera el programa.

En Recife, Estado de Pernambuco, por ejemplo, los índices anuales de peleas con armas de fuego entre los alumnos de las escuelas participantes, cayeron de 51 a 5,1 por 100.000 jóvenes, mientras que los asaltos cayeron de 196 a 51,3, y el uso de drogas de 136 a 51 (siempre por 100.000 jóvenes). En promedio, un 60 % de reducción de la violencia, y aunque no puede establecerse un vínculo mecánico entre implementación del programa y reducción de los indicadores de violencia, lo cierto es que los impactos son tan visibles como relevantes (Waiselfisz y Maciel 2003 y Abramovay coord. 2003).

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Las “claves” del éxito parecen tan simples como relevantes: (i) en la medida en que jóvenes y comunidades se “apropian” de las instalaciones educativas (las sienten como propias) en lugar de atacarlas las defienden; (ii) en la medida en que las escuelas se vuelven “amigables”, se generan sinergias que fomentan el retorno de los “desertores”; (iii) en la medida en que se brindan herramientas de “educación para la vida” (y no solo se trasmiten “saberes” ajenos y de dudosa utilidad práctica en contextos de exclusión) se generan mayores “empatías” entre y con los actores implicados en el proceso educativo.

La metodología –además- implica inversiones sumamente razonables y de alto impacto. Por ello, la experiencia está siendo observada desde otros países de la región, con vistas a su futura emulación. En algunos casos, se trata de su implementación desde cero, mientras que en otros casos, se pretende proceder a una reformulación de experiencias similares (escuelas abiertas) que funcionan casi exclusivamente para fines compensatorios de los déficit de aprendizajes acumulados durante el ciclo formal (en la semana de clase).

¿Cómo Funciona el Programa de Escuelas Abiertas?

Bloque 1: Después de una etapa preliminar de negociaciones con los gobiernos estaduales y/o los municipios, se constituye un equipo de coordinación central con el representante de la Secretaría de Educación y –si fuera el caso- de la UNESCO. A partir de allí, se da inicio a la definición de criterios para la selección de escuelas y la construcción de las adhesiones al programa, al tiempo que se comienzan a desplegar acciones de formación de todos los involucrados.

Bloque 2: El equipo de coordinación central discute el programa con las escuelas y el conjunto de los implicados, e identifica una red de ONGs que podrán dar soporte al programa.

Bloque 3: Se forman los equipos locales y, si fuera el caso, regionales (agrupando escuelas) que discutirán la preparación de un programa de actividades para las escuelas en los fines de semana, además de contratar artistas, deportistas, profesores y educadores que implementarán las actividades programadas. Es fundamental que exista una amplia y efectiva participación de las y los jóvenes y las comunidades en todas las etapas, sugiriendo, proponiendo, acompañando la coordinación y contribuyendo con la definición del programa.

Bloque 4: Se da inicio al proceso de capacitación de profesores, jóvenes, ONGs, animadores (voluntarios o no) que estarán participando del Programa (actividades en los fines de semana). Para ello, se preparan materiales pedagógicos para respaldar el propio proceso de capacitación.

Bloque 5: Evaluación del Proceso del Programa: acompañamiento del proceso de realización del programa a través de evaluaciones cuantitativas (muestras de escuelas, grupos y turnos) y cualitativas (grupos focales y entrevistas), donde son escuchados los jóvenes (participantes y no participantes del programa), los padres, figuras representantivas de las fuerzas organizadas de la comunidad, miembros del equipo pedagógico y animadores del programa. Con tales instrumentos, se obtienen insumos para el rediseño del programa.

Evaluación de Impacto del Programa: Entre los jóvenes, el equipo pedagógico involucrado en el programa y la comunidad, recurriendo a instrumental cuantitativo y cualitativo.

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Bloque 6: Documentación de las experiencias del Programa, considerando material de evaluación y material didáctico/pedagógico producido para apoyo al mismo, incorporando la discusión de la realización del Programa con la comunidad del entorno de las escuelas, y en especial con los jóvenes. Asimismo, se trabaja también en la producción de insumos para la replicabilidad del programa en otras escuelas, municipios y estados del país.

Fuente: UNESCO (2001) Programa Abriendo Espacios: Educación y Cultura para la Paz. Brasilia.

D – Capacitación e Inserción Laboral de Jóvenes en El Salvador y Honduras Otro espacio fundamental para el despliegue de acciones preventivas en el dominio de la violencia relacionada con adolescentes y jóvenes, es el comunitario, contexto en el cual, la inserción laboral juega un rol muy significativo. En este plano, se han desplegado importantes esfuerzos, centrando la labor promocional en sectores juveniles afectados por agudos cuadros de vulnerabilidad y exclusión social.

Una de las experiencias destacadas es la que se viene implementando en El Salvador, en el marco de diversas iniciativas particulares (no siempre bien articuladas) que incluyen esfuerzos de organismos no gubernamentales (el Polígono Industrial Don Bosco, por ejemplo) y el activo respaldo de algunos organismos internacionales (PNUD y UNICEF, por ejemplo), trabajando en coordinación con organismos del Estado (Consejo de Seguridad Pública, Secretaría de Gobernación, Secretaría de la Juventud, etc.).

El caso de los programas y proyectos del Polígono Industrial Don Bosco (PIDB), es particularmente destacable, en la medida en que combinan formación profesional y formación personal y social, en el marco de procesos promocionales integrales, destinados especialmente a jóvenes en situación de extrema vulnerabilidad, incluyendo adolescentes en conflicto con la ley. Los impactos logrados han sido muy significativos, con tasas de reincidencia en la comisión de delitos –por ejemplo- muy bajas entre los jóvenes participantes. Las sistematizaciones disponibles muestran que, entre otras ofertas del PIDB, “los programas Miguel Lagone y Laura Vicuña se convierten en una alternativa real y casi única en el país para reinsertar a los jóvenes en conflicto con la ley a la sociedad salvadoreña, uniendo el trabajo, el estudio y la formación profesional, además de la asistencia psicológica y clínica, creando así condiciones reales para que exista un equilibrio psíquico y corporal de los jóvenes y para que éstos puedan incorporarse a la vida productiva del país” (GTZ 2004).

Las “claves” de éxito, parecen ser, entre otras, las siguientes: (i) la formación laboral debe centrarse en oficios y destrezas de directa e inmediata utilidad práctica en el marco de la vida cotidiana de las y los jóvenes participantes; (ii) junto con la capacitación laboral, hay que brindar formación social en términos de valores y habilidades para la vida; (iii) se debe trabajar intensamente en el acompañamiento de los procesos de inserción laboral de las y los jóvenes, sabiendo que son caminos de ida y vuelta, plagados de obstáculos a enfrentar y superar; (iv) la capacitación debe ir acompañada de una práctica laboral real, que genere ingresos para las y los jóvenes; (v) hay que fomentar empatías fuertes entre instructores (no docentes) y jóvenes,

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donde los primeros puedan ser “referentes” en muchos planos simultáneamente y no simples transmisores de saberes y destrezas; y (vi) hay que fomentar al máximo las actividades “de joven a joven”, apoyando el desarrollo de liderazgos, capacitando multiplicadores jóvenes, respaldando los procesos grupales, más que los procesos individuales (ver, por ejemplo, UNICEF 2004a).

Existen experiencias similares en otros varios países de la región, y las evaluaciones realizadas -en Honduras, por ejemplo- llegan a conclusiones similares. Así, a partir de la sistematización de varias experiencias destacadas en el terreno no gubernamental (Sociedad de Amigos de los Niños, Asociación Compartir con los Niños, Nuestros Pequeños Hermanos, Centro de Capacitación San Juan Bosco, Brigadas de Amor Cristiano) así como otras pertenecientes a organismos del gobierno (de la Sub Dirección de Policía Comunitaria de la Secretaría de Seguridad, por ejemplo) los estudios disponibles evidencian un panorama crítico en términos generales, con el destaque de algunas experiencias relevantes que permiten imaginar caminos alternativos para el futuro.

Caldera y Landaverde (2005) concluyen que “no existen servicios específicos destinados a la prevención de la problemática de jóvenes en violencia: lo más característico –acotan- son metodologías de prevención y tratamiento de adicciones contra las drogas legales e ilegales, contra las pandillas, pero no así de factores que protejan sobre la propensión hacia conductas delictivas y violentas. Los servicios de prevención que desincentiven a que la niñez y juventud -particularmente de escasos recursos- ingrese a la delincuencia, son esfuerzos muy incipientes, que han trabajado con fondos limitados y que fundamentalmente han estado en manos de la Policía Comunitaria, del IHADFA y de algunas ONGs”.

En relación a las experiencias más relevantes, los autores citados destacan algunos de los “criterios de éxito”, incluyendo los siguientes: (i) integralidad: no solo ven al joven sino a su entorno; se hace énfasis en no abstraerlo de su realidad (la prevención se hace en el sitio); les inculcan que todos son parte de una familia; manejan los temas que agobian a la sociedad hondureña; incorporan el optimismo y la esperanza como parte de su modo de trabajo; lo más precioso es la mística y la convicción arraigada de que están cumpliendo una misión); (ii) fomentan la participación juvenil: son beneficiarios y participantes; es común que los más avanzados les enseñen a los que van comenzando; los hacen partícipes de los programas desde el inicio hasta los resultados; la mayoría de los capacitadores son egresados de los proyectos y son a la vez un testimonio de que el programa funciona; (iii) sostenibilidad: están fundamentadas en la experiencia y en el buen manejo de su presupuesto; todas tienen auditorías externas; hacen campañas nacionales e internacionales para recaudar fondos; jóvenes y adultos tienen confianza en lo que están haciendo; los dirigentes son empresarios exitosos comprometidos con los proyectos); (iv) replicabilidad de la experiencia: tienen experiencia en varios lugares del país; son muy visitados para aprender de su experiencia; tienen plena apertura para compartir lo que están realizando); y (v) innovación: han sobrevivido por su adaptación a los cambios; buscan actualización de metodologías educativas y tecnológicas permanentemente; tienen gente directiva que está acostumbrada a innovar” (idem).

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En estos dominios existen muchas otras experiencias y muchas de las claves del éxito tienen que ver con las estrategias de intervención que se utilizan (Lasida 2004).

Analizándolas se ha constatado que “el enfoque del desarrollo local abre las puertas a una nueva configuración de las relaciones entre el sector público y el sector privado, nuevas articulaciones entre los propios servicios públicos y oportunidades para la participación y el diálogo social. Así, por ejemplo, los centros de formación cada vez menos son considerados exclusivamente como la expresión local de la institucionalidad nacional en materia de formación profesional, sino como un recurso propio de la comunidad y el tejido productivo local. De lugares donde se imparten cursos diseñados centralmente, pueden paulatinamente transformarse en centros de servicios formativos y de otro tipo que responden pertinente y eficazmente a las necesidades de calificación y de desarrollo tecnológico de la producción de sus entornos” (Casanova 2004).

E – Adolescentes en Conflicto con la Ley y Justicia Juvenil en Costa Rica Otra esfera clave para los temas que estamos analizando, es la relacionada con la atención y el tratamiento –desde las políticas públicas- de las y los adolescentes en conflicto con la ley, terreno en el cual –si bien existen importantes antecedentes normativos internacionales (las denominadas “reglas mínimas de Beinging”, por ejemplo) se avanzó notoriamente con la aprobación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño en 1989, abarcando a niñas, niños y adolescentes de hasta 18 años.

A partir de entonces, en América Latina en particular y en casi todo el mundo en general, se procedió a la aprobación de Códigos de la Niñez y la Adolescencia, que procuraron adaptar las modernas normativas de la Convención a los respectivos contextos locales, pero en la mayor parte de los casos, esto solo se logró en el plano declarativo y no se ha podido llevar efectivamente a la práctica. Es el caso –por ejemplo- de Honduras, donde las distancias que existen entre el Código aprobado y su aplicación efectiva son muy grandes (Harvey 2005). Algo similar ocurre en Paraguay (González Valdéz 2006) y muchos otros países de la región, incluyendo casos donde se despliegan procesos –incluso- para derogar las normas aprobadas (tema planteado – incluso- por candidatos presidenciales recientemente).

En cambio, y como una notoria excepción en este sentido, la experiencia costarricense en materia de responsabilidad penal de adolescentes y jóvenes, está estructurada desde un enfoque que se aparta sustancialmente de las prácticas vigentes en toda la región en las últimas décadas y procura funcionar en base a un modelo sustentado en la Convención Internacional de los Derechos del Niño (aplicable a todos los menores de 18 años y que los toma como sujetos de derechos, y no como simples personas en situación irregular, a las que hay que proteger) siguiendo el camino que abrió en 1990 la aprobación del Estatuto del Niño y el Adolescente de Brasil.

“El modelo de justicia de responsabilidad penal de Costa Rica –según el representante de UNICEF en ese país- tiene la virtud de haber contribuido a dirimir de una manera bastante clara un antiguo conflicto conceptual y jurídico, que arrastraban las viejas doctrinas jurídicas y sociales sobre niñez y adolescencia. Nos referimos –acota- a la 17

Doctrina de la Situación Irregular, la cual colapsó en el plano operativo y conceptual, debido a la ineficacia de sus instituciones y a sus limitaciones teóricas. En el pasado, la combinación ingrata entre los conceptos de ‘situación irregular’, ‘protección’, ‘pedagogía’ y ‘justicia’, condujo a la aprobación de legislaciones y al diseño de instituciones que confundían la administración de justicia con la administración de programas sociales” (González y Tiffer 2000).

Como lo destacara Emilio García Méndez en el mismo libro, “el principio general que interesa poner en evidencia, consiste en la diversidad del tratamiento jurídico con base en la faja etárea. Así, los niños no sólo son penalmente inimputables, sino que además resultan penalmente irresponsables. En el caso de comisión por un niño de actos que infrinjan las leyes penales –acota este destacado especialista- solo podrán corresponder –eventualmente- medidas de protección. Por el contrario, los adolescentes, también penalmente inimputables resultan, sin embargo, penalmente responsables. Es decir, responden penalmente –en los exactos términos de leyes específicas- de aquellas conductas posibles de ser caracterizadas como crímenes, faltas o contravenciones” (idem).

Estamos, por tanto, ante una experiencia que está dando frutos muy positivos, a pesar del corto tiempo de vigencia (la Ley de Justicia Penal Juvenil fue aprobada en 1996).

Las grandes ventajas de este nuevo instrumento jurídico, parecen radicar en la especificación de penas acordes con la dimensión de los “delitos” cometidos, la puesta en funcionamiento de establecimientos autónomos para la reclusión de adolescentes (especialmente los que cometen delitos por primera vez), el énfasis en la recuperación (y no en el simple castigo) con que dichos establecimientos funcionan, y el establecimiento de medidas alternativas a la reclusión (aún la autónoma o separada de los establecimientos carcelarios para adultos) como los son las diversas formas de “libertad asistida” que se aplican con el apoyo de instituciones públicas y privadas especializadas.

En una escala más acotada, se vienen desarrollando también algunas experiencias centradas en la promoción de la denominada “justicia juvenil restaurativa”. Es el caso – por ejemplo- del proyecto que llevan adelante la ONG “Encuentros – Casa de la Juventud” de Perú y Terre des Hommes en algunos municipios de Perú (ver www.jjrperu.org) que concibe a la justicia juvenil restaurativa como “una forma de hacer justicia a través de un mecanismo de resolución de conflictos basado en la voluntariedad y participación de las partes. A través de él, la víctima, el adolescente y la comunidad participan para resolver las consecuencias de la infracción y sus implicancias para el futuro”.

Este tipo de enfoques se han aplicado en varios otros contextos nacionales y locales en diferentes países de la región, pero casi siempre en términos de “experiencias piloto”, para promover la “validación de enfoques y modelos de intervención”, impactando – por tanto- en algunos pocos adolescentes. De todos modos, las múltiples evaluaciones realizadas han demostrado que las intervenciones de este tipo, basadas en la aplicación de medidas socioeducativas en medio abierto, alternativas a la privación de libertad, logran más y mejores resultados (en términos de rehabilitación efectiva) y se aplican con inversiones más acotadas de recursos. Sin embargo, las prácticas que 18

se despliegan en gran escala siguen sustentándose abrumadoramente en la privación de libertad, entre otras razones, por las propias inercias de las políticas públicas y por las resistencias de las propias instituciones implicadas, poco dispuestas a incorporar cambios en sus dinámicas de trabajo.

En dicho marco, el importante paso dado en Chile, que ha procesado modificaciones importantes en su sistema legal e institucional relacionado con la justicia juvenil (acercándose al modelo costarricense) es una buena noticia y un buen ejemplo a imitar. Como en muchos otros casos nacionales, en Chile estas dinámicas se orientaban por la oferta de servicios disponibles y no por criterios claramente definidos en el marco de las políticas públicas (Mettifogo y Sepúlveda s/f) pero con los cambios introducidos, se está comenzando a implementar un modelo sustentado en la Convención Internacional de los Derechos del Niño, y estructurado en torno a una aplicación equilibrada entre medidas de privación de libertad y medidas alternativas, privilegiando éstas últimas (Werth 2005). Seguramente, dentro de algunos años se podrá contar con evidencias adicionales respecto a la pertinencia de este tipo de enfoques, que debería ir generalizándose en la región.

F – Prevención de la Violencia a Nivel Municipal en Sao Paulo y Bogotá Otra de las esferas en la que se han implementado experiencias exitosas en materia de prevención y tratamiento de las violencias, es la de las principales ciudades de América Latina. Se ha contando –incluso- con algunos “manuales” de gran utilidad al respecto (ver por ejemplo, Banco Mundial 2003) y en algunos casos, se han logrado impactos sumamente destacables, medidos en términos de descensos importantes de los niveles de violencia.

Existen al menos tres ciudades donde el descenso de los niveles de violencia han sido importantes en los últimos años: Bogotá, Medellín y Sao Paulo. Lo primero a destacar, entonces, es que no hay muchos casos en donde estas tendencias puedan verificarse efectivamente y de manera sostenida en el tiempo. Analizar las posibles explicaciones al respecto, puede aportar importantes elementos de juicio, y en tal sentido, nos importa distinguir la situación de Medellín (donde las explicaciones parecen vincularse con la salida de los principales carteles del narcotráfico de la ciudad y con la desmovilización de grupos paramilitares) de la situación en Bogotá y Sao Paulo, donde parecen primar explicaciones relacionadas con las políticas públicas puestas en práctica.

En el caso de Sao Paulo, el informe de Waiselfitz y Athias (2005) permite constatar que los niveles de violencia han descendido notoriamente, en contraste –incluso- con las tendencias más generales del conjunto de Brasil en estos dominios. Así, mientras que en el año las tasas de homicidios equivalían a 28,2 por cada 100.000 habitantes en 1993, llegaron a ubicarse en 44,1 en 1999, descendiendo luego hasta ubicarse en 35,9 en 2003. En el caso de Bogotá, por su parte, las cifras indican que las tasas de homicidio que se ubicaban en el entorno de 80 por cada 100.000 habitantes en 1993, bajaron notoriamente, hasta ubicarse en 22,6 en 2004 (PNUD 2006). En ambos casos, la participación de jóvenes en este marco fue y es ampliamente mayoritaria (con tasas

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que triplican a los promedios globales y llegan a ubicarse en una relación de 10 a 1 en relación a poblaciones adultas). ¿Qué factores explican estas tendencias en ambas ciudades? En el caso de Sao Paulo, los autores del informe citado destacan dos conjuntos de razones: “En primer lugar, no existieron propuestas milagrosas para el enfrentamiento del problema; acciones de diversa naturaleza y protagonizadas por agentes diferentes causaron caídas sostenidas en los índices estaduales de violencia. En segundo lugar, hay un factor singular de la realidad paulista relacionado con la capacidad de movilización y organización institucionalizada de su sociedad civil. Esa acción enfatiza las estrategias preventivas en vez de centrar las baterías en la consolidación de estructuras de represión” (Waiselfitz y Athias 2005).

Entre dichas medidas, el informe destaca el impacto que tuvieron la Ley Seca (relacionada con el consumo de alcohol), la política de desarme (incentivos para la entrega de armas en manos de civiles), el programa Escuela de la Familia, el trabajo con los medios masivos de comunicación (para disminuir los niveles de “amarillismo”), la oferta de oportunidades de capacitación, empleo y recreación a los jóvenes en riesgo, el enfrentamiento a la violencia doméstica (que influye directamente en los comportamientos violentos a nivel social), el mejoramiento de las condiciones de trabajo de la policía (junto con un mayor nivel de exigencia en el cumplimiento de sus funciones), etc.

Por su parte, la experiencia de Bogotá también se sustenta en una amplia batería de procesos. “Los logros alcanzados en reducción de violencia están ligados a la aplicación de una política integral de seguridad y convivencia desde 1995. Esta política comprende medidas que van desde el control hasta la prevención, desde el fortalecimiento de instituciones como la policía y el sistema de justicia, hasta el desarrollo de políticas orientadas a la prevención de la violencia y el delito. Este método reconoce la violencia como un fenómeno multicausal y la seguridad como una responsabilidad que no es exclusiva de las autoridades armadas y de la justicia, sino que debe abordarse desde las autoridades administrativas con políticas públicas sostenidas en el tiempo”. (Acero, 2003).

Principales Componentes de la Política de Seguridad y Convivencia en Bogotá ?Fortalecimiento del marco institucional: El primer y decisivo paso fue el rol de liderazgo ejercido por el Alcalde en el tema de seguridad ciudadana. Adicionalmente, fue creado el “Concejo Distrital de seguridad” con el fin de mejorar la coordinación entre las instituciones implicadas. Finalmente, un sistema unificado de información sobre violencia y criminalidad fue desarrollado para ampliar el conocimiento, comprender los principales problemas y tomar acciones adecuadas para hacerles frente. ?Fortalecimiento de la cultura ciudadana: El reconocimiento de la existencia de numerosos factores asociados a la violencia –tales como el alcohol y la posesión de armas- fue promovido a través de la restricción en los horarios de apertura de establecimientos públicos y de distribución de alcohol (Hora zanahoria), campañas educativas para aumentar la prevención de los riesgos asociados al alcohol (Cátedra de Alcohol y “Entregue las llaves”), y programas para reducir la posesión de armas entre los ciudadanos (Jornadas de desarme voluntario). ?Inclusión social de población en riesgo: El trabajo con población expuesta a la violencia fue desarrollado

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a través de iniciativas con pandillas y barras bravas (“Programa Vida Sagrada” y su campaña “Goles en Paz”), programas para incorporar a jóvenes y niños en actividades sociales y fructíferas (“IDIPRON”), y programas para emplear población en riesgo como guías cívicos para promover el respeto y cumplimiento voluntario de las normas (“Misión Bogotá”). ?Renovación y mejoramiento del espacio público: La política de espacio público municipal ha afectado de manera positiva la percepción de seguridad de la ciudadanía por medio de la regulación de la publicidad externa, control de vendedores ambulantes, embellecimiento de los espacios, limpieza urbana y ornato, exhibiciones culturales y artísticas en espacios públicos, renovación urbana y eventos públicos en antiguas zonas de riesgo. (“Eventos al parque” y “Misión Bogotá”). ?Mejoramiento del acceso a la justicia: Fue creada una estrategia para facilitar la resolución pacífica de conflictos e implementada a través de centros de conciliación y mediación, unidades de protección familiar, y comisarías de familia para resolver disputas en la comunidad. Por otro lado, la infraestructura de detención y reclusión –como la cárcel Distrital y las unidades de atención inmediata- fue sustancialmente mejorada. ?Fortalecimiento de la policía metropolitana: Algunas medidas fueron implementadas con el fin de mejorar las capacidades operacionales tales como la ampliación del parque automotor, la reubicación de centros de atención inmediata -CAI- en zonas clave, creación de unidades móviles para facilitar y expedir reportes criminales y entrenamiento de personal de policía en asuntos no convencionales (derechos humanos, abuso sexual y otros). Adicionalmente, fueron desarrollados programas para fortalecer la relación entre la policía y la comunidad como la policía comunitaria y los “frentes locales de seguridad”, así como el entrenamiento de líderes comunitarios (“escuelas de seguridad ciudadana”).

Fuente: PNUD (2006) Convivencia y Seguridad Ciudadana. Proyecto Regional de Gobernabilidad Local.

G – Programas de Paz y Convivencia en Nicaragua, Honduras y Guatemala Recogiendo la experiencia desplegada en otros países (particularmente Colombia y Uruguay, según ya hemos consignado) el Banco Interamericano de Desarrollo promovió el diseño y la implementación de programas de seguridad ciudadana renovados en varios países centroamericanos. De este modo, fueron aprobados – finalmente- el Programa de Seguridad Ciudadana de Nicaragua ((NI-0168), el Programa de Paz y Convivencia Ciudadana para los Municipios del Valle del Sula en Honduras (HO-0205) y el Programa de Prevención de la Violencia en Guatemala (GU0163). Aunque se trabajó también en el diseño del Proyecto de Apoyo al Programa de Paz Social en El Salvador (ES-0116) éste no fue aprobado por la Asamblea Legislativa de aquel país.

En el caso de Nicaragua, el objetivo general del programa es “contribuir al mejoramiento del nivel de seguridad ciudadana apoyando la reducción de la violencia y delincuencia juvenil en las localidades que serán cubiertas por el programa” (BID 2004). Los objetivos específicos son: (a) aumentar la efectividad de instituciones responsables de seguridad ciudadana; (b) aumentar el nivel de la integración social de los jóvenes; y (c) fortalecer la responsabilidad municipal y comunitaria.

Para alcanzar estos objetivos, utilizando un enfoque preventivo de intervenciones integrales, multisectoriales y participativas, se trabaja en cuatro áreas que agrupan acciones complementarias: (a) el fortalecimiento institucional, particularmente del Ministerio de Gobernación; (b) la integración y el fortalecimiento de los servicios para la 21

prevención de la violencia juvenil en un esquema intersectorial de atención y prevención a nivel municipal; (c) la ampliación y consolidación de la iniciativa del programa policía comunitaria; y (d) un programa de comunicación social que promueve la inclusión del tema en la agenda social y educa a la población en una serie de valores y normas para la convivencia pacífica (idem). El costo del proyecto asciende a 12,8 millones de dólares.

En el caso de Honduras, “el objetivo principal del Proyecto es mejorar los niveles de paz, convivencia y seguridad ciudadana en la RVS, mediante acciones integradas de prevención de la violencia y fortalecimiento de las instituciones de seguridad y promoción del desarrollo humano. Los objetivos específicos son: (a) reducir los niveles de violencia social; (b) aumentar los niveles de inclusión social de los jóvenes; (c) mejorar la eficacia de las instituciones a cargo de la seguridad ciudadana y de la protección de menores y jóvenes para recuperar la confianza de la comunidad en las mismas; y (d) fortalecer la organización comunitaria para mejorar la convivencia y seguridad ciudadana de sus municipalidades” (BID 2005).

“Los principales beneficiarios del Proyecto serán los jóvenes entre 12 y 25 años residentes en la RVS que son las mayores víctimas y victimarios de la violencia y que por sus condiciones socioeconómicas son considerados como vulnerables, en situación de riesgo y menores infractores” (idem). El proyecto tiene cuatro componentes: (i) un componente de fortalecimiento institucional; (ii) un componente de prevención social de la violencia y la delincuencia juvenil; (iii) un componente de apoyo al Proyecto de Policía Comunitaria y Preventiva en la RVS; y (iv) un componente de estrategia comunicacional y sensibilización social. El costo del proyecto asciende a los 22,2 millones de dólares.

En el caso de Guatemala, “el objetivo del programa es mejorar la capacidad del Estado para diseñar y ejecutar acciones estratégicas, integrales, interinstitucionales y participativas de prevención de la violencia, con énfasis en la violencia juvenil e intrafamiliar (…) El programa se llevará a cabo incorporando una perspectiva integral y transversal que tome en cuenta la diversidad cultural, étnica y lingüística de Guatemala, así como la no discriminación, particularmente por etnia, género y edad.

La estructura del programa consta de tres subprogramas: (i) intervenciones integrales de prevención de la violencia; (ii) intervenciones a nivel municipal y local y fortalecimiento institucional de las áreas de prevención del MINGOB; y (iii) fortalecimiento de la capacidad del Estado para formular, evaluar y actualizar políticas de prevención de la violencia y el delito” (BID 2006). El costo del proyecto asciende a la suma de 29 millones de dólares.

Como puede apreciarse, se trata de tres iniciativas muy parecidas, aprobadas en los últimos años y que apenas están comenzando a operar. De hecho, la única que ya está lanzada efectivamente (a partir de este año) es la de Nicaragua, que ha formulado ya los planes operativos anuales correspondientes a 2006 y los está aplicando efectivamente. En el caso de Honduras, a pesar de que el proyecto fue aprobado hace ya dos años, enfrentó serias dificultades de implementación y en estos momentos se está reformulando. El proyecto correspondiente a Guatemala se aprobó

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a comienzos de este año, y apenas está recorriendo los primeros pasos en la estrategia operativa prevista.

De todos modos, se trata de operaciones relevantes, en las que se tiene previsto invertir importantes recursos y que se han diseñado teniendo en cuenta muchas y muy diversas experiencias que se han desarrollado en los últimos años, tanto en los mismos países como en el resto de la región latinoamericana. Desde este punto de vista, se puede apreciar un énfasis mayor en el trabajo directamente centrado en jóvenes, así como una mayor relativización de los componentes estrictamente centrados en la modernización de la policía (en comparación con los proyectos de Colombia y Uruguay ya reseñados en las páginas precedentes) lo cual muestra lecturas pertinentes y oportunas de las “lecciones aprendidas” en los últimos años.

Las propias denominaciones de los tres programas –incluso- parece reflejar un cambio en los énfasis respectivos, pasando de la denominación clásica (seguridad ciudadana) en el caso de Nicaragua, al de “paz y convivencia” en el caso de Honduras y aún más directamente a “prevención de la violencia” en el caso de Guatemala. Esto seguramente tiene poco que ver con las especificidades de cada país (las realidades son muy parecidas) y se podría explicar –sobre todo- por las fechas en que fueron diseñados y aprobados (2004 en Nicaragua, 2005 en Honduras y 2006 en Guatemala).

Los actores principales tienen especificidades importantes: mientras en Nicaragua la Policía (que es diferente a sus pares de la región) tiene un rol relevante, en el caso de Honduras se ha definido un rol central para los municipios, al tiempo que en Guatemala los propios organismos de derechos humanos (operando desde la Presidencia de la República) están llamados a tener un rol protagónico en estos dominios. Importa tener en cuenta que los tres programas se apartan notoriamente de los enfoques de “mano dura” hasta ahora vigentes.

H – Culturas Juveniles y Prácticas Comunicacionales en Nicaragua y Brasil Finalmente, en esta sección dedicada a presentar “buenas prácticas”, importa destacar algunos esfuerzos (todavía aislados, lamentablemente) centrados en el uso de tecnologías de la información y la comunicación, nuevas y tradicionales (como la televisión y la internet) en el desarrollo de programas de promoción del desarrollo juvenil y la prevención de la violencia. Dos de ellas son particularmente destacables: la Agencia de Noticias sobre Infancia y Adolescencia ANDI de Brasil y el programa “Desafíos.te.ve” de Nicaragua.

La Red ANDI Brasil comenzó a operar en marzo del año 2000, como una “parcería” entre organizaciones de comunicación que operan en el dominio de la infancia y la adolescencia en distintas regiones de Brasil. Su principal objetivo es “invertir en la formación de una cultura periodística que investigue priorice las cuestiones relativas al universo infanto-juvenil, siempre bajo la óptica de sus derechos” (ver www.andi.org.br).

Cuenta con el apoyo de la Fundación Kellogg, la Fundación Avina, UNICEF, Save the Children Suecia y la Unión Europea.

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Pero en realidad, la experiencia tiene importantes antecedentes en el tiempo, ya que ANDI América Latina nació en 1992, con la intención de estructurar redes de comunicadores especializados en infancia y adolescencia en todos los países de la región, objetivo que lamentablemente no ha prosperado, más allá de numerosas experiencias más acotadas y que no han logrado sostenerse en el tiempo. Por ello, a partir del 2000 se concentraron los esfuerzos en potenciar y consolidar la Red ANDI Brasil.

Los principios que orientan las Acciones son los siguientes: (i) ANDI “cree que la democratización y la calidad de la información son elementos esenciales en la construcción de conciencias y de un estado permanente de movilización transformadora; (ii) comprende que debe favorecer nuevos enfoques en beneficio de la promoción del desarrollo humano y social a partir de la movilización relativamente a la defensa de los derechos de niños, niñas y adolescentes, con foco extensivo a las cuestiones de género y grupo étnico; (iii) reconoce que es fundamental la creación de una cultura de responsabilidad compartida por la calidad de la información pública como condición estratégica para la inserción del niño y del adolescente como personajes prioritarios en la agenda nacional de desarrollo humano y social; y (iv) fundamenta sus posiciones y prácticas en la Convención Internacional de los Derechos de la Niñez y en el Estatuto del Niño y del Adolescente”.

Tres ejes estratégicos –movilización, análisis y calificación– orientan las diversas iniciativas desarrolladas por ANDI. Como consecuencia de ello, la institución viene adoptando las nuevas tecnologías de información, buscando la organización de la infraestructura, la formación de redes y la gestión de la información en monitoreo y evaluación de los medios de comunicación. Los principales proyectos de movilización se dirigen a tres diferentes públicos: comunicadores, fuentes de información y universidades. Con ellos se promueven concursos de buenas noticias, se realizan acciones de capacitación y sensibilización, se diseminan informaciones y análisis especializados y se promueve el destaque de estas temáticas en sus agendas de trabajo. El análisis, por su parte, se centra en la revisión de todo lo que los medios dicen sobre niños, adolescentes y jóvenes, difundiendo estos análisis en términos comparados a todos los niveles, desarrollando –a partir de dicho análisis- el proceso de calificación de la labor de los diferentes medios, involucrándose en el mejoramiento constante de dicha labor en todos los casos en que exista buena disposición y voluntad de las respectivas contrapartes al respecto.

ANDI cuenta con numerosas publicaciones y materiales de análisis, calificación y difusión, incluyendo boletines de noticias, boletines con sugerencias de pauta, informes de análisis de medios de comunicación y libros de profundización temática, entre otras.

Desafíos.te.ve –por su parte- inició sus transmisiones en el 2004, con el propósito de hacer visible y reconocer los aportes que muchachas y muchachos realizan a sus comunidades y al país. Con un formato de revista semanal, hacia finales del 2005, Desafíos.te.ve ha logrado transmitir setenta y seis programas sobre situaciones, vivencias, experiencias, propuestas y esperanzas de las y los jóvenes nicaragüenses.

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Desde finales del 2004, Desafíos.te.ve se transmite por internet desde el sitio http://www.desafiostv.org.ni/.

Según sus propias definiciones, “Desafíos.te.ve es un programa de comunicación para el cambio social entre jóvenes. Ellas y ellos son sujetos del presente y actores estratégicos del desarrollo de sus comunidades. Para Desafíos.te.ve, los escenarios son las localidades, las historias son la vida cotidiana y los actores son los propios muchachos y muchachas” (ver http://www.fundaciondesafios.org/desafiostv.html).

En el 2004, Desafíos.te.ve fue seleccionado por el Programa BID Juventud y MasterCard como uno de los mejores proyectos latinoamericanos en la categoría de Tecnologías de Información y Comunicación. A finales del 2004, Desafíos.te.ve fue seleccionado por la Red Mundial Infoyouth de la UNESCO para desarrollar una experiencia piloto primero en Nicaragua y después en Centroamérica- para ser transmitido online, fomentando el diálogo y la interacción entre jóvenes y contribuir a la prevención de VIH/SIDA. Desafíos.te.ve fue el primer programa de televisión dirigido a jóvenes y producido por una organización no gubernamental que se transmite por internet.

En términos de “línea editorial”, el programa trabaja cinco “ejes” fundamentales: (i) identidad, cultura, vida cotidiana juvenil; (ii) equidad de género (hombres/mujeres), generacional (adultos/jóvenes) y territorio (urbano/rural); (iii) los jóvenes como sujetos de derecho y actores de cambio; (iv) impulso a los objetivos de desarrollo del milenio (pobreza) y (v) derechos sexuales y reproductivos / prevención del VIH/SIDA. Para concretar el trabajo, se despliegan las siguientes actividades: (i) producción y transmisión semanal de Desafíos.te.ve; (ii) transmisión de Desafíos.te.ve por Internet http://www.fundaciondesafios.org/desafiostv.html; (iii) capacitación e intercambio con jóvenes comunicadores; (iv) relaciones interinstitucionales, con medios de comunicación y periodistas; y (v) foros electrónicos temáticos.

Aunque no se trata de experiencias vinculadas –directamente- con la prevención de la violencia, en ambos casos se trabaja desde la lógica de la prevención “inespecífica” (asumiendo que todo lo que se hace tiene impactos importantes en ese sentido) al tiempo que se realizan –cada cierto tiempo- programas especialmente centrados en el tema.

II – PRINCIPALES LECCIONES APRENDIDAS EN AMERICA LATINA Una vez presentadas las principales experiencias desplegadas en América Latina en el terreno de la prevención y el tratamiento de las violencias relacionadas con jóvenes, corresponde destacar las principales “lecciones aprendidas”.

A – Mitos y Límites de la “Mano Dura” y la “Tolerancia Cero” Para comenzar, importa poner en cuestión algunos “lugares comunes” en los debates recientes sobre seguridad, que han tenido –lamentablemente- una importante influencia en el diseño y la implementación de respuestas a la violencia y la

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delincuencia en la región. Es el caso de los promocionados programas de “tolerancia cero” (provenientes –sobre todo- de Estados Unidos) que se transformaron en América Latina –con distintas denominaciones- en programas de “mano dura” y hasta “super dura”.

Una de las experiencias aparentemente paradigmáticas a la que se ha recurrido insistentemente, es la de Nueva York, promovida por el ex Alcalde Giuliani. En este enfoque, la “tolerancia cero” se expresó en no tolerar la comisión de ningún tipo de falta, ni siquiera las más mínimas (como escribir paredes o ensuciar calles) pues se parte del supuesto de que resulta muy difícil fijar límites entre “delitos permitidos” y “delitos a combatir”. Si se toleran los primeros –se ha sostenido- no se podrán evitar los segundos.

El enfoque, lo suficientemente simple como para poder ser trasmitido fácilmente a todos los niveles (tomadores de decisiones y opinión pública) aparentemente tuvo éxito, al menos a juzgar por las estadísticas policiales de la ciudad que demostraron que durante su aplicación los niveles de delito bajaron notoriamente. Una gran campaña mediática apoyó sistemáticamente esta interpretación, tan simplista como el mismo enfoque pregonado, pero no logró demostrar efectivamente lo que se pretendía.

En rigor, los principales estudios especializados en estas temáticas han demostrado que la relación causa - efecto establecida, no es correcta. En realidad, los niveles delictivos disminuyeron por causas más generales y no por efecto de la “tolerancia cero”. Así, en la explicación de estos fenómenos influyeron decisivamente algunas tendencias estructurales de la propia dinámica demográfica estadounidense (disminución sistemática del número de niños y jóvenes, envejecimiento de la población, etc.) junto con la dinámica económica de la época (expansión sostenida, pleno empleo, etc.).

Sin duda, “los felices noventa” de los que tan documentadamente nos habla Stiglitz (2003) y no la “tolerancia cero” brindan las explicaciones necesarias y suficientes. La “tolerancia cero” fue solo una campaña mediática, desplegada muy astuta y oportunamente para otros fines, más directamente relacionados con campañas electorales y con enfoques estratégicos ligados al control social, pero que no tuvo –en realidad- ninguna influencia en la disminución de los delitos en Nueva York.

Algo similar ocurrió en otras ciudades de Estados Unidos y otros países altamente industrializados, pero no hace falta analizarlas en detalle, pues la lógica interpretativa aquí expuesta se aplica a todos los casos por igual. ¿Cómo llegaron a América Latina estos enfoques y propuestas? ¿Cómo se han estado aplicando? ¿Qué resultados se han obtenido efectivamente? Sin duda, se trata de preguntas fundamentales, y las respuestas correspondientes no son muy complicadas de exponer.

En primer lugar, importa recordar que la “mano dura” ha sido una herramienta muy utilizada por políticos de muy diversas adscripciones partidarias en los procesos electorales de esta última década (al menos) con resultados altamente positivos, pues los mensajes emitidos en este sentido, respondieron adecuadamente al sentimiento 26

generalizado de “inseguridad” que domina a la población en casi todos los países de la región. También en este sentido, los medios masivos de comunicación han colaborado centralmente, destacando sistemáticamente los hechos de violencia, en desmedro de otras noticias menos “atractivas” (en la óptica de los “hacedores de noticias”).

Pero lo que fue muy exitoso para acceder al gobierno, en muchos casos se transformó en un “boomerang” al momento de tener que concretar las promesas electorales, pues las campañas mediáticas pueden ser muy efectivas para condicionar “percepciones” pero son absolutamente inadecuadas para intentar cambiar la realidad. El resultado inevitable, ha sido el desprestigio creciente y sistemático de los políticos y la política, acusados reiteradamente de “mentir” a la población en las campañas electorales y de “no hacer nada” una vez que acceden a los puestos de mando en la gestión del gobierno.

Como se sabe, las medidas que se han puesto en práctica para cumplir con las promesas electorales, han sido los programas de “mano dura”, especialmente puestos en práctica –con distintas denominaciones- en Honduras, El Salvador y Guatemala. En síntesis, se trata de programas que aumentan las penas para quienes cometen delitos y endurecen la represión policial, aún a costa de la violación de los derechos humanos y del debilitamiento de las propias reglas básicas del funcionamiento democrático de nuestras sociedades.

Varios asesores estadounidenses han tenido una incidencia directa en la estructuración de este tipo de respuestas (tanto en el plano electoral como en términos de gestión pública), con mensajes increíbles, como el que desarrolló el candidato presidencial José Lobo del Partido Nacional en la campaña de 2005 en Honduras, que sostenía – casi textualmente- que “está demostrado que matar un delincuente salva 14 vidas”, como fundamento de la propuesta de implantación de la pena de muerte para combatir el delito. El fundamento de dicha afirmación radicaba en “investigaciones realizadas en los Estados Unidos”. ¿Qué resultados se han obtenido, luego de varios años de gestión efectiva? Lejos de lo que se esperaba, los delitos han aumentado en número y en gravedad, tornándose aún más violentos. ¿Y por qué ocurrió esto? Muy simple: si se endurece la represión, lo único que se logra es que quienes cometen delitos se equipen para resistir más y mejor y contraatacar con más violencia. Es lo que ha ocurrido con las “maras”, que ahora utilizan armas mucho más sofisticadas y prácticas más violentas que en el pasado. Para ello, han establecido vínculos con redes de narcotráfico, trata de personas y tráfico de armas, agravando y complejizando aún más la situación. El costo en violación de derechos humanos, además, ha sido colosal, como lo han destacado sucesivos informes de las Naciones Unidas.

B – Incidencia de Factores Contextuales: ¿Cuáles y en Qué Medida?

Otra dimensión clave a analizar, es la relacionada con la incidencia que los denominados “factores contextuales” tienen sobre la dinámica de las violencias relacionadas con jóvenes. El estudio sobre “maras y pandillas en Centroamérica” 27

establece claramente este vínculo en lo que atañe a la dinámica de las comunidades locales: “Las comunidades en donde florecen las pandillas son aquellas en las cuales el único contacto relativamente directo con las autoridades nacionales o locales son los cuerpos de seguridad y de orden, la policía y el ejército (…) Son lugares en donde el brazo social del Estado es muy débil, en donde los servicios sociales y las instituciones de asistencia a los más necesitados están igualmente abandonados y son mantenidos con escasez y mala calidad de personal y de recursos. Son también lugares donde se mezcla una importante cantidad de organizaciones de asistencia que llevan discursos de esperanza entremezclados con fundamentalismo religioso, que intentan resolver el problema mediante conversiones personales y no mediante la transformación de las condiciones de vida de la gente” (Varios Autores 2004a).

“Las comunidades afectadas por las pandillas son también lugares donde reina la inestabilidad residencial, en donde personas y familias vienen y van en busca de mejores condiciones de vida; en donde las familias deben separarse para poder sobrevivir y en donde las y los jóvenes y las niñas y los niños son socializados en la calle, porque no hay nadie quien los atienda dentro del hogar. Son también lugares en donde los miembros más jóvenes son entregados a la calle porque la vivienda no es lo suficientemente amplia para albergar siempre a todos. Las comunidades afectadas por las pandillas son fundamentalmente lugares en donde la gente debe sobrevivir cotidianamente por su propia cuenta, con la indiferencia de quienes le rodean. Así, cualquier intervención integral sobre el problema de las pandillas pasa por atacar estas condiciones que mantienen desarticuladas a las comunidades” (idem).

Por otra parte, importa contar con una perspectiva más amplia, haciendo referencia a la incidencia que tiene en la dinámica de las violencias la existencia de poderes paralelos a los que cuenta el Estado, en el marco de arraigados conflictos con grandes componentes étnicos y raciales, como es el caso en países como Colombia, México y Brasil, entre otros, donde las violencias no pueden ser explicadas –simplistamente- por la existencia de agudos cuadros de pobreza.

El conflicto armado colombiano es el paradigma de este tipo de procesos, y en su seno se despliegan agudos enfrentamientos por el control del territorio, en un contexto donde los grandes procesos de desplazamiento forzado de poblaciones (sobre todo) campesinas, plantea serios problemas en el dominio de la titularidad de la propiedad de la tierra, con el permanente recurso a la fuerza y la violencia para dirimir tales conflictos. El narcotráfico le agrega a estas perversas dinámicas, un preocupante componente adicional, en la medida en que genera poderes paralelos fuertes y de gran incidencia en estas dinámicas, y otro tanto hace la presencia de ejércitos irregulares (guerrilla, paramilitares, etc.) en los enfrentamientos desplegados durante las últimas décadas.

En este mismo contexto podrían ubicarse los conflictos por el acceso a la tierra y las perversas dinámicas del narcotráfico en Brasil, así como en México, tanto en los conflictos étnicos desatados en la frontera sur (en Chiapas) como en los conflictos desatados en la frontera norte, donde el narcotráfico se ha instalado con fuerza (en 28

Ciudad Juárez y en Chihuahua, por ejemplo) cruzado con la dinámica de la industria de exportación ubicada en “zonas francas”, en las modalidades productivas asociadas a la “maquila”. Aunque diferentes, estos procesos cuentan con elementos comunes relevantes, que inciden en la dinámica de la violencia, relacionada con problemas generacionales, étnicos y de género.

Complementariamente, importa tener en cuenta la incidencia de factores contextuales más difíciles de aprehender pero no por ello menos relevantes, como pueden ser los relacionados con dinámicas culturales construidas históricamente. Es el caso, por ejemplo, de situaciones típicas del Cono Sur, que se definen –en esencia- en términos de consecuencias de los procesos de desindustrialización ocurridos durante las últimas décadas del siglo XX. Esta es la situación típica en Argentina y en Uruguay, aunque el mismo proceso se verificó también en otros contextos locales (en Medellín, por ejemplo) fuera de la zona, lo cual permite aplicar este patrón a otros contextos específicos.

En este caso, estamos ante la existencia de sociedades que han desarrollado históricamente ciertos procesos de inclusión social a partir del trabajo (sobre todo dependiente) y del desarrollo de algunos servicios sociales, sobre todo en la esfera de la educación y la salud, así como en materia de seguridad social (jubilaciones, pensiones, etc.) precisamente en el marco de los procesos de industrialización sustitutiva de importaciones (entre los años treinta y sesenta, básicamente) y que luego entraron en una profunda crisis (a partir de los años setenta y ochenta, en lo fundamental) de la mano de la apertura de las economías y de la integración de nuestros países al mundo (en el marco de la “globalización”).

En este marco, la exclusión se expresa en términos de “salida” de la “sociedad integrada”, y ello ocurre en el contexto de una importante “memoria” de inclusión social previa, y en medio de una gran convocatoria –masiva y sistemática- al consumismo desenfrenado, una combinación –sin duda- explosiva, en la medida en que se cuenta con una “cultura” que permite “imaginar” altos niveles de consumo, con ingresos que no permiten concretarlos efectivamente. El resultado, es una gran frustración, que fomenta el despliegue de vías de escape por la senda del desarrollo de prácticas al margen de la legalidad establecida (como el robo y otros delitos) para poder contar con los ingresos que permitan la efectivización de aquellos altos niveles de consumo.

La situación exactamente contraria es la que se desarrolla en el contexto centroamericano, donde las violencias relacionadas con jóvenes guardan estrecha relación –sobre todo- con las dinámicas perversas del post-conflicto, en el marco de sociedades altamente excluyentes y autoritarias, donde no hay “memoria” de inclusión. Allí, con la desmovilización de los ejércitos regulares e irregulares se generan grandes contingentes de jóvenes que lo único que saben hacer es manejar un arma letal, y al no lograrse su incorporación al sistema educativo y al mercado de trabajo (dadas las limitaciones del propio modelo de desarrollo y la ausencia de seguros sociales) éstos pasan a formar parte de otros mecanismos para viabilizar la generación de ingresos propios, ligados a diversas formas de delito y violencia.

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C – Límites de las Acciones Aisladas; Potencialidades de la Articulación Otra evidente “lección aprendida” tiene que ver con los límites de las respuestas aisladas, desplegadas desde la lógica exageradamente sectorialista con que funcionan las políticas públicas. Cada quien diseña, implementa y evalúa sus propios programas y proyectos, sin coordinar más que formalmente con las otras instituciones – nacionales y locales- involucradas en las mismas dinámicas (en este caso, la prevención y el tratamiento de las violencias relacionadas con jóvenes).

Evidentemente, la estructuración de respuestas que siguen rígidamente la lógica de las respuestas sectoriales, inhibe la posibilidad real de articular esfuerzos, aún cuando se avanza en los intentos de coordinación de respuestas particulares en el plano local. La simple “coordinación”, no es capaz de asegurar impactos pertinentes y oportunos, pues no cuestiona los enfoques de cada una de las partes involucradas, lo cual lleva a que se coordinen acciones entre organismos que trabajan con enfoques diferentes y hasta opuestos.

Hace falta, por tanto, trabajar en la articulación de esfuerzos, concibiendo a la “articulación” como una etapa superior de la simple “coordinación”, procurando poner en común enfoques y recursos, con miras a incidir en alguna (s) de las variables intervinientes en estas complejas dinámicas. Un enfoque posible, es el que se relaciona con la articulación de esfuerzos diversos para la construcción de “capital social”, algo que puede y debe corresponderle a un amplio abanico de instituciones (públicas y privadas) y que debe promoverse desde enfoques integrales e integrados. El ya citado informe sobre “maras y pandillas en Centroamérica” lo plantea claramente, indicando que se debe operar combinando los cuatro tipos de enfoque más utilizados al respecto: la perspectiva comunitaria, la perspectiva de redes, el enfoque institucional y el enfoque de sinergia.

“En el primero, la perspectiva comunitaria, el capital social se aborda en términos de la actividad asociativa y organizativa dentro de la comunidad, y se asume que mientras más organizada esté la comunidad, es mejor su funcionamiento. En el enfoque de redes, se suele examinar más como diferentes combinaciones de capital social, esto es, diversas formas de interacción social, pueden generar resultados positivos o resultados negativos. La perspectiva institucional, por su parte, pone el énfasis en los aspectos políticos, legales e institucionales del entorno de la comunidad, los cuales son vistos como claves para evaluar la eficiencia de las redes comunitarias. En otras palabras, el capital social depende del contexto institucional. El enfoque de sinergia – finalmente- intenta vincular las perspectivas de redes institucionales, reconociendo la complementariedad potencial de las instituciones del Estado y las redes sociales en la creación de capital social; es decir, se estudia como el entorno institucional se relaciona con las redes para mejorar la eficiencia del desempeño comunitario” (Varios Autores, ya citado).

Para que estas “construcciones colectivas” tengan éxito, un espacio clave para operar es el local, lo cual destaca la relevancia del municipio como institución clave en estos dominios. La labor a este nivel inclinará finalmente la balanza hacia un lado o hacia otro, y por tanto, urge diseñar respuestas integrales, pertinentes y oportunas en gran 30

escala. Un “catastro” del Banco Interamericano de Desarrollo agrupa los programas más relevantes, identificando 60 de ellos correspondientes a 15 países de la región e incluyendo (i) programas de prevención de la violencia familiar, (ii) defensorías de la niñez y la adolescencia; (iii) programas de atención a víctimas de maltrato y violencia doméstica; (iv) programas de apoyo al acceso a la justicia para poblaciones excluidas; (v) programas de mejoramiento de la infraestructura comunitaria; (vi) instalación de comisarías de la niñez y la mujer; (vii) programas de intercambio de armas por mejores condiciones de vida; (viii) aprobación y difusión de códigos de orden público; (ix) programas de acercamiento entre la comunidad y la policía (en el marco de reformas que fomentan la policía comunitaria); y (x) servicios telefónicos de consulta y apoyo ante problemas relacionados con la violencia; entre otros (BID 2003).

Las principales “lecciones aprendidas” de estos programas y proyectos locales, parecen ser las siguientes: (i) más que la pobreza, lo que parece incidir directamente en el desarrollo de problemas con jóvenes excluidos es la falta de normas claras de funcionamiento comunitario (niveles bajos de “capital social”); (ii) si la gente cuenta con respaldos para enfrentar sus problemas, se siente más segura y colabora más activamente en el combate a la violencia; (iii) calles bien iluminadas, servicios regulares de transporte, limpieza urbana y espacios abiertos adecuados, son un sustento fundamental en el combate a la violencia; (iv) los diálogos fluidos entre vecinos y policía brindan más confianza al momento de enfrentar problemas en materia de inseguridad pública; (v) la “visibilización” de algunos problemas (violencia doméstica, por ejemplo) ayuda a cambiar las mentalidades dominantes en las personas y las familias y esto colabora claramente en el plano general.

La articulación de esfuerzos también se está encarando al interior de algunas instituciones claves de nuestras sociedades, como es el caso de la escuela, espacio en el que –según ya destacamos- se vienen desplegando esfuerzos relevantes. ¿Cuáles son las claves de éxito en estos dominios?. De acuerdo al análisis de Abalos (2003) de 37 programas innovadores analizados en ocho países de América del Sur, más de la mitad están orientados por una concepción amplia de la prevención de la violencia y encare de los conflictos (abarcando temas de convivencia escolar, derechos humanos, paz, desarrollo de habilidades, etc.), varios se centran en la resolución pacífica de conflictos y el desarrollo de capacidades de “mediación”, y en casi todos los casos, se trata de involucrar a una amplia gama de actores institucionales, procurando articular respuestas y generar sinergias que sustenten el trabajo de todos.

En este marco, se procura acercar al máximo la “cultura juvenil” y la “cultura escolar”, dos “mundos” entre los que existe –en general- un gran abismo. Algunos de los factores claves identificados como variables fundamentales para obtener impactos relevantes y efectivos en este marco, son: (i) medidas de democratización de la gestión al interior de las escuelas; (ii) establecimiento de relaciones positivas entre alumnos y profesores; (iii) preparación del profesorado y de los alumnos para enfrentar situaciones de conflicto; (iv) procesamiento sistemático y proactivo de los problemas identificados, evitando la “impunidad” y la no resolución de conflictos; y (v) involucramiento activo de la familia y la comunidad en el tratamiento de los conflictos escolares.

Como puede apreciarse, resulta imposible simplificar el análisis y suponer que todo puede solucionarse en base a la incidencia en alguna variable en particular, con un 31

conjunto limitado de estrategias operativas. En realidad, el éxito en estas dinámicas solo es posible si se asume la complejidad de los problemas a encarar y se trabaja articuladamente, tratando de incidir en un amplio conjunto de variables explicativas, poniendo en funcionamiento una amplia batería de respuestas operativas.

D – ¿Enfoques Únicos o Múltiples?: Articulando desde la Base Otra dimensión en la que se han acumulado algunas “lecciones aprendidas” relevantes, es el vinculado con los enfoques estratégicos que han coexistido en la dinámica de las políticas y los programas puestos en práctica. Al menos cuatro de ellos son particularmente importantes: los enfoques centrados en la “seguridad ciudadana”, los enfoques sustentados en la “salud pública”, los enfoques constituidos desde la lógica de los “derechos humanos” y los enfoques económicos centrados en los “costos” de la violencia y su tratamiento.

En cuanto al enfoque de seguridad ciudadana, resulta evidente que el mismo observa el complejo vínculo entre jóvenes y violencia con un importante sesgo simplificador. En este enfoque, la presencia activa de jóvenes en escenarios de violencia genera conflictos con la legalidad establecida, entrando en colisión con los derechos establecidos a nivel de las personas, las familias y las comunidades. Aquí resulta evidente que los derechos a la propiedad y a la integridad física de las personas, resultan sistemáticamente desconocidos por los jóvenes vinculados a pandillas y al delito, por lo cual, se debe actuar resueltamente para asegurar la vigencia de la ley y el respeto a los derechos establecidos.

Según ya hemos destacado, a diferencia de los enfoques más tradicionales, los programas sustentados en el enfoque de seguridad ciudadana procuraron incorporar diversas dimensiones explicativas al fenómeno de la violencia, apoyando un conjunto de intervenciones orientadas a fomentar la convivencia ciudadana y prevenir y controlar la violencia urbana, a través de actividades orientadas a proveer las herramientas necesarias para el conocimiento y la evaluación de los múltiples tipos de violencia que afectan a la sociedad y crear consenso en torno a los factores generadores en los que podría incidirse. Sin embargo, los logros efectivos han estado – en general- lejos de los objetivos definidos en la etapa de diseño. Al parecer, las principales explicaciones se relacionan con la escasa posibilidad de romper efectivamente con el patrón que asimila violencia y conflicto (cuestionado en diversos estudios y evaluaciones) y con las inercias –difíciles de romper en la práctica- con las que operan las principales instituciones relacionadas con estas dinámicas (especialmente la policía y la justicia).

Por su parte, el enfoque de salud pública postula claramente la necesidad de superar resueltamente dichas limitaciones, insistiendo en que se debe actuar decididamente sobre los principales factores de riesgo (limitándolos al máximo) y sobre los principales factores protectores (ampliándolos y consolidándolos al máximo). Entre los factores de riesgo se identifican -como prioritarios- a la impunidad, la poca credibilidad de la justicia y de la policía, las relaciones que favorecen la solución violenta de los conflictos, el manejo inadecuado de los hechos violentos por parte de los medios de comunicación, la presencia de pandillas juveniles y grupos armados al margen de la ley, la proliferación de armas en la población civil y el consumo desmedido de alcohol

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y otras drogas, entre los más relevantes. Por su parte, entre los principales factores protectores, se destacan la presencia activa del Estado en escenarios de marginalidad, el fortalecimiento de las instituciones de protección social de jóvenes vulnerables, la vigencia de comunidades locales activas, la vigencia de familias integradas y la existencia de grupos de pares (juveniles) heterogéneos, que respalden la socialización positiva de sus miembros.

Este enfoque, evidentemente, ha logrado concretar importantes aportes al diseño de políticas públicas en estos dominios, pero también ha enfrentado limitaciones importantes, en la medida en que los factores asociados que –en general- son tenidos en cuenta (individuales, relacionales, comunitarios y sociales) no incorporan rigurosamente los aspectos más directamente vinculados con el poder (especialmente económico y político) que generalmente tienen una influencia decisiva en el desarrollo de las diferentes formas de violencia conocidas e incorporadas en las tipologías correspondientes (autoinfligida, interpersonal y colectiva). En realidad, la incidencia en los factores de riesgo y en los factores protectores, es concebida –en la prácticadesconectada de la dinámica del poder, y ello limita severamente el éxito en las acciones desplegadas.

Por su parte, el enfoque de derechos humanos, mira estas mismas dinámicas desde otra óptica totalmente diferente. A riesgo de simplificar en exceso, podría decirse que el enfoque tiene un marcado sesgo “legalista”, con componentes ampliamente positivos pero a la vez con algunos componentes exageradamente simplistas. Esto es así, en la medida en que el enfoque se construye sobre la base de la legislación nacional e internacional vigente, y se desarrolla con base en la supervisión permanente y sistemática del cumplimiento de las normas establecidas, acompañando la labor fiscalizadora con una función permanente de denuncia de las violaciones que se puedan estar cometiendo en cada caso particular.

Este enfoque también ha realizado contribuciones fundamentales en el combate a las violencias, pero en muchos casos, la labor que se despliega desde estos enfoques, hace un énfasis muy marcado en los derechos humanos más elementales (derecho a la vida, a la integridad de las personas, etc.) y descuida en términos relativos otras dimensiones igualmente relevantes pero menos legitimadas en la agenda pública, como es el caso –por ejemplo- de los derechos sexuales y reproductivos (ver, por ejemplo, Rodríguez, Morlachetti y Alessandro 2005) esfera en la cual existen normas muy claras (impulsadas especialmente por los movimientos de mujeres en las Cumbres Internacionales sobre Población y Desarrollo de El Cairo y sobre la Mujer de Beijing) pero que no cuentan con mecanismos tan fluidos y dinámicos de supervisión y control como en las otras esferas destacadas. Aún comprendiendo la gravedad de las violaciones a los derechos humanos más elementales, habría que lograr más y mejores equilibrios en el tratamiento de todos los derechos establecidos, lo cual implica mejorar la atención de los más descuidados.

Por último, el enfoque económico centrado en los costos de la violencia, aporta otro ángulo de interés a esta esquemática revisión. Algunos de los estudios promovidos en los últimos años por el BID (Londoño, Gaviria y Guerrero 2000) y el Banco Mundial (Fajnzylber, Lederman y Loayza 2001) entre otros, permiten acercarnos a este enfoque con gran rigurosidad en términos comparados. En este enfoque, se retoman destacadamente los clásicos planteos de Becker, construidos desde una perspectiva

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de la decisión racional del agresor de participar en actividades ilegales, sobre la base de un análisis costo-beneficio, postulando que “algunos individuos se convierten en criminales debido a los retornos financieros y de otro tipo del trabajo criminal comparado con el trabajo legal, tomando en cuenta la posibilidad de aprehensión y condena, y la severidad del castigo”. En este sentido, si la brecha entre lo que se puede lograr por vías legales e ilegales es muy grande, esto incentivará las prácticas criminales, al tiempo que si el castigo esperado se despega exageradamente de la “esperanza de vida” del criminal, éste no será tenido en cuenta, lo cual refuerza la falacia de los fundamentos centrales de los programas de “mano dura”.

E – Potencialidades de la Prevención, Límites de la Rehabilitación Uno de los debates más encendidos en estos dominios, cuando se trata de evaluar la pertinencia de las distintas estrategias implementadas y sobre todo cuando se trata de medir los impactos logrados en cada caso, relacionándolos con las respectivas inversiones realizadas, es el que enfrenta a los enfoques preventivos y rehabilitadores.

En general, los debates se centran en aspectos marginales del tema y eluden las principales claves al respecto, por lo que no han logrado muchos avances hasta el momento. En los hechos, mientras la evidencia empírica es claramente favorable a los enfoques preventivos, los enfoques rehabilitadores siguen primando, defendidos por sus principales operadores.

Los trabajos de la Fundación Paz Ciudadana de Chile, entre otros, han demostrado reiteradamente las potencialidades de los programas de prevención y los límites de los programas rehabilitadotes. Francisca Werth (2006) ha realizado una síntesis actualizada de varios estudios y evaluaciones en estos dominios, mostrando claramente que “muchas personas presentan conductas antisociales durante su niñez y adolescencia, y luego llegan a ser adultos con niveles normales de inserción en la sociedad”, algo que no siempre se recuerda al momento de diseñar respuestas pertinentes y oportunas a los problemas que se pretende encarar.

El sentido común nos dice que la mayoría abrumadora de niños y adolescentes no se vinculan a conductas delictivas ni a prácticas ligadas al ejercicio de la violencia, y ello seguramente obedece a que varias de las principales herramientas de socialización disponibles en nuestras sociedades, cumplen eficazmente sus roles. En dicho marco, las prácticas preventivas de diversas conductas de riesgo ocupan un lugar destacado, y entre ellas, las más exitosas parecen haber sido las que combinan respuestas universales y focalizadas. En palabras de Werth, “la efectividad de la intervención temprana implica necesariamente combinar estrategias preventivas dirigidas a la población en general, con aquellas focalizadas en grupos de alto riesgo” (idem).

En términos más concretos, Werth comenta la evidencia disponible en países altamente industrializados que muestra: (i) que los jóvenes que han tenido educación pre-escolar -por ejemplo- son detenidos en menor proporción que aquellos que no la han tenido (tal como lo ha demostrado el Premio Nobel de Economía, James Heckman); (ii) que los jóvenes que han participado de estrategias basadas en el uso de “mentores” (del estilo del Programa Big Brother/Big Sister de Estados Unidos) se han integrado a la sociedad en mayor proporción que aquellos que compartiendo el mismo perfil social, no han participado de dichos programas; y (iii) que los jóvenes cuyos padres han sido involucrados en el intento de evitar que aquellos reincidan en la

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comisión de delitos (del modo en que se prescribe –por ejemplo- en el Reino Unido a través de la Crime and Disorder Act) han logrado mejores resultados que aquellos casos en que los padres no participan de este tipo de iniciativas.

Si bien en América Latina no se han aplicado estrategias complementarias como éstas en casi ningún caso (sobre todo persistiendo en el esfuerzo durante períodos prolongados de tiempo como para poder medir objetivamente qué funciona y qué no) pero lentamente se comienzan a diseñar e implementar enfoques de este tipo.

Seguramente Chile es el país que más ha avanzado en este sentido, combinando estrategias generales (como la universalización de la educación pre-escolar, básica y media) con estrategias focalizadas (como el Programa “Quiero Ser” en el terreno de la prevención del consumo de drogas en colegios o la implementación de un nuevo Sistema de Justicia Juvenil para adolescentes en conflicto con la ley). Si bien no se dispone –todavía- de evaluaciones sistemáticas al respecto, lo cierto es que Chile muestra niveles más bajos de violencia juvenil, al menos en el concierto latinoamericano, al tiempo que se ha podido constatar que los programas universales no logran involucrar a los jóvenes en riesgo, lo cual ha llevado a reforzar la necesidad de contar con programas focalizados, en paralelo a los de aplicación general.

Al mismo tiempo, el estudio comparado de Werth muestra los límites de los programas rehabilitadores, sobre todo cuando estos están concentrados en los jóvenes infractores “crónicos” o más violentos. Como sustento de estas apreciaciones, se exponen los resultados de algunos estudios realizados en Michigan y en Pensilvania (Estados Unidos) basados especialmente en el seguimiento y la supervisión de los condenados a medidas privativas de libertad, una vez que cumplen sus condenas, y que muestran que los niveles de reincidencia eran similares en el grupo experimental y en el de control. “La evaluación concluyó que respecto de un joven infractor crónico o violento, era necesaria una intervención individual focalizada, donde se incorporara a la familia y se interviniera desde una perspectiva interdisciplinaria” (Werth ya citado) todo lo cual implica costos elevadísimos, sin garantías ciertas de éxito en términos de resultados.

También pudo comprobarse (en una larga serie de estudios comparados en diferentes países altamente industrializados) que muchos de los programas de privación de libertad y/o de rehabilitación reuniendo a jóvenes del mismo perfil, eran notoriamente perjudiciales. “Muchas de las intervenciones y programas para jóvenes que infringen la ley, las que incluso muchas veces son impuestas por orden judicial, consisten precisamente en reunir por largos períodos de tiempo a jóvenes infractores, facilitando procesos de contagio criminológico, de estigmatización e imponiendo mayores dificultades al proceso de inserción en la comunidad” (Werth, ya citado). La autora cita un estudio de la Universidad de Duke, “en el que se da cuenta de los elevados costos de intervención de programas como Boots Camps o campos de detención militarizados y sistemas de privación de libertad semicerrados o cerrados y los resultados negativos que tenían respecto a tasas de reincidencia y aumento de conductas violentas entre sus participantes” (idem).

En América Latina, al parecer no se han tenido demasiado en cuenta estas “lecciones aprendidas”, ya que en casi todos los países de la región abundan los regímenes de privación de libertad para adolescentes en conflicto con la ley y en la mayor parte de los casos se trata de experiencias fracasadas en términos de rehabilitación efectiva.

Los sistemas de justicia juvenil sustentados en medidas alternativas a la privación de

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libertad son , como ya hemos destacado, excepcionales. En paralelo, las cárceles para adultos (que en realidad son también para jóvenes, dadas las edades promedio de los presos mayores de 18 años) son vistas por todos los actores relevantes, como verdaderas “escuelas del crimen” y no como establecimientos de rehabilitación. Al mismo tiempo, en algunos países se realizan esfuerzos para establecer programas de rehabilitación en régimen cerrado o semicerrado (las “granjas” para “mareros” en Centroamérica, por ejemplo) que tampoco logran resultados pertinentes. ¿Por qué – entonces- se persiste en este tipo de enfoques? Probablemente, porque –al menos por un cierto período- los “infractores” están “fuera de circulación”, y ello permite contar con una sensación de inseguridad algo menor. El “fin” de estas medidas, por tanto, no es la rehabilitación sino solamente la reclusión.

F – Integración Social de Jóvenes como Clave del Desarrollo Humano Mientras el despliegue de los actuales estilos de desarrollo exigen un aprovechamiento óptimo del tipo de activos que se concentran en la juventud, se da la paradoja de que aumenta la exclusión social entre los jóvenes, destacándose como principales evidencias las importantes tasas de deserción y fracaso escolar y los elevados niveles de desempleo juvenil en la región, que duplican y hasta triplican en varios casos al desempleo adulto. El tema es conocido y no hace falta detenerse demasiado al respecto. Baste recordar que el desempleo juvenil tiene características netamente estructurales, y ha persistido en niveles sumamente elevados en los últimos cincuenta años (al menos), tanto en épocas de crisis como en etapas de crecimiento económico sostenido, y que el fracaso escolar tiene directa relación con la ampliación y heterogeneización de la cobertura educativa producida en las últimas décadas, sin que el sistema haya podido adecuarse a estos cambios. ¿Qué consecuencias trae todo esto?. En primer lugar, la débil participación en el sistema educativo y la precariedad de la inserción laboral impiden que ambos sistemas operen como transmisores de normas y valores que ordenan la vida cotidiana, estructuran aspiraciones y definen metas a alcanzar. Segundo, los fenómenos de inestabilidad e incompletitud que están afectando a las familias de estos sectores, también inciden en reducir su capacidad de socialización y de cumplimiento de un rol complementario y reforzador de las funciones de los establecimientos educativos.

Tercero, el aislamiento del mainstream de la sociedad deja a los jóvenes sin modelos cercanos de éxitos vinculados al adecuado aprovechamiento de la estructura de oportunidades. Dicho de otro modo, el aislamiento social de la juventud se da en un contexto de hueco normativo provocado por el deterioro de las instituciones primordiales, por la débil y precaria participación en la educación y en el trabajo y por el distanciamiento de los modelos de éxito que asocian esfuerzos con logros. ¿Cuáles son las metas y aspiraciones que pueden plantearse bajo estas circunstancias?. Se da aquí otra paradoja, porque las condiciones de exclusión social que afectan particularmente a las juventudes populares urbanas, se acompañan de un nivel de exposición inédito a propuestas masivas de consumo, y de una centralidad igualmente inédita de la cultura juvenil en la sociedad. Todo ello define una situación de anomia estructural, en la cual los jóvenes tienen una relativamente alta participación simbólica en la sociedad que modela sus aspiraciones, y una participación material que no permite la satisfacción de esas aspiraciones por cauces

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legítimos. La combinación de todos estos elementos contribuye a la formación de subculturas marginales, de pandillas y barras que tienen códigos propios, subculturas que suelen incorporar y consolidar en el tiempo, los hábitos y comportamientos que surgen como correlatos socialmente disruptivos de las situaciones de marginalidad y exclusión social. Lo dicho plantea problemas serios, en la medida en que la cristalización de las subculturas marginales no solo impide que los jóvenes aporten al funcionamiento de la sociedad, sino que también erosiona la trama social y las normas de convivencia y motoriza el reforzamiento de la segregación y la segmentación (ver CEPAL 2000).

Frente a un panorama tan desolador, las políticas públicas de juventud han intentado responder creando espacios específicos para la participación juvenil (casas de la juventud, clubes juveniles, tarjeta joven, parlamento joven, etc.) reforzando – seguramente sin proponérselo- el aislamiento social de las y los jóvenes. Esta es otra “lección aprendida” relevante, que nos hace ver la relevancia de evitar el aislamiento social de las y los jóvenes, incorporándolos a dinámicas más amplias y abarcativas, sobre todo en términos de participación y ejercicio de derechos, desde una perspectiva ciudadana. Por tanto, no basta con trabajar en el “empoderamiento” de las y los jóvenes, si ello no se realiza desde una perspectiva integral pensada en términos de construcción de ciudadanía. Hay que evitar la simple construcción de espacios específicos para la participación juvenil, incorporando alternativamente una perspectiva generacional (emulando la perspectiva de género impulsada por los movimientos de mujeres) en todas las políticas públicas.

Desde este ángulo, es más relevante el involucramiento dinámico y efectivo de las y los jóvenes en iniciativas más amplias (presupuesto participativo, control social de políticas públicas, organización comunitaria, etc.) junto con la estructuración de programas que acompasen el ciclo de vida de las personas en todas las políticas públicas relevantes, evitando los vacíos e inconsistencias actualmente existentes (por ejemplo, los programas de alimentación escolar vigentes en la enseñanza básica que se eliminan de plano en la enseñanza media). El desarrollo de programas de voluntariado juvenil, integrados dinámicamente a las grandes políticas públicas (evitando su utilización para contar con “mano de obra barata” al respecto) puede ser una respuesta pertinente en este sentido, y debería ser incluido como un componente central en las estrategias nacionales de combate a la pobreza y del desarrollo social en general, según veremos enseguida.

En la misma línea, resulta imperioso trabajar en el logro de una mayor y mejor inserción laboral de jóvenes, enfrentando decididamente los múltiples mecanismos discriminatorios existentes en los mercados de trabajo: empresarios que prefieren contratar trabajadores adultos con experiencia y hábitos de trabajo ya formados; sindicatos que priorizan la defensa de los trabajadores ya integrados al mercado de trabajo y ya sindicalizados; ministerios de trabajo que priorizan la inserción laboral de adultos jefes de familia; y jóvenes que operan a través de prácticas universales y no corporativas, entre otras. También es fundamental el desarrollo de acciones tendientes a asegurar el acceso universal de las y los jóvenes a la educación, evitando la deserción escolar a nivel básico, universalizando el acceso en la enseñanza media y democratizando el acceso a la educación superior. En simultáneo, resulta fundamental 37

la universalización del acceso de las y los jóvenes a los servicios de salud, desde enfoques preventivos y no curativos, que atiendan adecuadamente los principales factores de riesgo que las nuevas generaciones enfrentan en estos dominios. La existencia de espacios de atención personalizada para adolescentes (que ya no son niños y todavía no son adultos) se torna fundamental, pero al mismo tiempo resulta igualmente prioritario el desarrollo de programas de fomento de estilos saludables de vida.

En sociedades en las que las generaciones jóvenes actuales son las mayores de toda la historia (como ocurre actualmente en la gran mayoría de los países de la región), mientras que en paralelo nacen menos niños que en el pasado y todavía no se cuenta con contingentes de tercera edad significativos (como ocurrirá hacia mediados de este siglo) la efectiva integración social de las y los jóvenes es una herramienta fundamental para el logro de adecuados niveles de desarrollo humano. El efectivo aprovechamiento de este “bono demográfico”, puede constituirse en una de las claves del desarrollo futuro.

G – Permanencia del Cambio, Centralidad del Conocimiento y Juventud Lo dicho en el acápite anterior, no se fundamenta solamente en un simple criterio cuantitativo o en argumentos de elemental justicia social con un sector demográficamente mayoritario en nuestras sociedades.

Además, y fundamentalmente, la relevancia de las nuevas generaciones para el desarrollo humano en nuestras sociedades se fundamenta en argumentos cualitativos de gran relevancia, atendiendo a la dinámica del mundo en este siglo XXI, que los transforma – claramente- en actores estratégicos del desarrollo.

Esto es así, en la medida en que los principales signos de estos tiempos son la institucionalización del cambio y la centralidad del conocimiento como motor del crecimiento, y ambos factores colocan a la juventud en una situación privilegiada para aportar al desarrollo. Así, la juventud pasa a ser el segmento de la población cuya dinámica se acompasa naturalmente al ritmo de los tiempos, mientras que lo contrario sucede con la población adulta, para la cual la celeridad de las transformaciones en el mundo de la producción reduce el valor de mercado de su experiencia acumulada y coloca sus destrezas en permanente riesgo de obsolescencia. De este modo, el foco de la dinámica se desplaza claramente a las nuevas generaciones.

En este sentido, el siglo XXI es notoriamente diferente a lo que fue el siglo XX. Mientras éste se caracterizó por cambios graduales y previsibles (lo cual permitía planificar a mediano y largo plazo) en este siglo los cambios son vertiginosos y permanentes (lo cual impide aquella planificación del futuro). En la misma línea, mientras en el siglo XX pudimos desplegar respuestas –por ejemplo en el campo de la formación de recursos humanos- basándonos en la experiencia (los que dominaban un oficio lo trasmitían a los aprendices, sobre la base de su experiencia) en este siglo la experiencia no está en condiciones de realizar grandes aportes, y deja el sitial correspondiente al conocimiento.

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Si asumimos que la experiencia es un atributo fundamentalmente adulto (se acumula con el paso del tiempo) y que el conocimiento está más claramente al alcance de la mano de las y los jóvenes (que dominan –por ejemplo- más y mejor las nuevas tecnologías de la información y la comunicación) podremos comprobar muy fácilmente la relevancia del protagonismo juvenil en el desarrollo humano futuro de nuestras sociedades. Esto implica que la participación de las y los jóvenes en puestos claves de mando (en las empresas, en el gobierno, en el manejo de medios de comunicación, etc.) resulta altamente recomendable para la modernización de nuestras sociedades.

Por todo lo dicho, las futuras políticas públicas de juventud no debieran tomar a las y los jóvenes como un simple grupo de riesgo (que es lo que sucede hasta el momento en casi todos nuestros países) ni como simples “sujetos de derecho” (como se está tratando de operar desde las instituciones especializadas en estos dominios) sino que debieran asumir que son verdaderos actores estratégicos del desarrollo. Las campañas de alfabetización, por ejemplo, han sido realizadas históricamente (Cuba, Nicaragua, Ecuador) y en la actualidad (Guatemala, Venezuela, Bolivia) con base en un amplio protagonismo de jóvenes, que han sido excelentes alfabetizadores. Y otro tanto podría decirse de muchos otros ejemplos en los que las y los jóvenes han sido protagonistas centrales del proceso de desarrollo, enriqueciéndose con dichas experiencias y aportando al proceso global (ver recuadro).

Voluntariado Juvenil y Desarrollo Humano: Un Vínculo a Construir Para poner en práctica estos enfoques (las y los jóvenes como actores estratégicos del desarrollo) resulta prioritario promover el voluntariado juvenil como un eje central de las políticas públicas de juventud y de las propias estrategias de desarrollo del futuro. Así, la participación juvenil en gran escala tendría presencia en los programas de combate a la pobreza, las campañas de alfabetización, el cuidado de parques y plazas, la construcción de infraestructura y/o la defensa del medio ambiente. El voluntariado propuesto podría tener varios efectos simultáneos que se retroalimentarían de modo positivo, permitiendo a los jóvenes ganar experiencias que les ayudarían a madurar y a conocer más y mejor sus respectivos entornos -locales y nacionales-, y a realizar aportes claramente visibles tanto al desarrollo de sus comunidades como del país.

Además de estimular la consolidación de instancias de participación con un significado debidamente valorado por las y los jóvenes, estas iniciativas permitirían enfrentar los estigmas existentes, centrados en la imagen ampliamente difundida de jóvenes problema. En el mismo sentido, en el marco de este tipo de iniciativas se podrían encarar varios problemas existentes en planos conexos, como el referido a la objeción de conciencia frente al servicio militar obligatorio, que si bien constituye un tema complejo, es objeto de examen y debate en casi todos los países de la región. También se podrían revisar los programas de extensión universitaria. Muchos de estos programas se rigen por modalidades burocratizadas y rutinizadas, que no satisfacen a ninguna de las partes intervinientes, pero pueden ser revitalizados con un impulso renovado al voluntariado juvenil.

La clave central es articular fluida y dinámicamente el voluntariado juvenil con las principales políticas públicas, priorizando el combate a la pobreza, que sigue siendo el principal problema de la región. Esta es la esfera –además- en la que más recursos se están invirtiendo en materia de desarrollo social (todos nuestros países cuentan con programas específicos) pero las evaluaciones de las estrategias desplegadas en estas materias, realizadas hasta el momento, muestran signos evidentes de insatisfacción con los resultados obtenidos, no sólo porque la pobreza se mantiene o disminuye marginalmente, sino porque los instrumentos y las metodologías utilizadas no han sido adecuadas.

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Uno de los factores explicativos, tiene relación con los actores responsables de poner en práctica los programas y las estrategias de combate a la pobreza, esfera en la cual, siguen primando los enfoques “estatistas” (con escasa participación de la sociedad civil e impulsados por funcionarios públicos, escasamente interesados en los mismos). Se han intentado, sin duda, enfoques muy diversos, pero acotados en sus alcances en casi todos los casos. Así, se partió por criticar las políticas universales (proponiendo alternativamente los enfoques de intervención focalizada), se siguió luego criticando la inoperancia de las grandes Secretarías de Estado (creando Fondos Sociales en paralelo) y hasta la excesiva compartimentación de los esfuerzos institucionales (creando las denominadas “autoridades sociales”), llegando incluso al reconocimiento de los límites evidentes de la gestión gubernamental (convocando a la participación de las organizaciones de la sociedad civil). Pero todo ha resultado insuficiente, por lo que se siguen buscando respuestas más pertinentes.

Los jóvenes podrían ser la base de la solución que se está buscando afanosamente, trabajando desde programas de voluntariado como los que estamos proponiendo. Para ello, habrá que enfrentar estereotipos dominantes pero sin fundamentos reales. Así, para algunos sectores el voluntariado no es un método participativo compartible, pues según estos enfoques, fomenta el uso de mano de obra barata sustituyendo puestos de trabajo. En la misma línea, otros sectores han sostenido que no se cuenta con los recursos necesarios como para desplegar este tipo de iniciativas. Evidentemente, ni una cosa ni la otra son ciertas. No hay pruebas de lo primero (al contrario) y lo segundo queda desmentido desde el momento en que el voluntariado se pone al servicio de políticas públicas que cuentan con el financiamiento correspondiente.

Fuente: Ernesto Rodríguez Políticas Públicas de Juventud en América Latina: del Año Internacional de la Juventud (1985) a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2015). CELAJU, Montevideo 2004.

H – Actores Claves: Problemas a Acotar y Aportes a Potenciar Finalmente, en este recorrido por las principales “lecciones aprendidas”, importa destacar los aprendizajes acumulados en relación a la gestión de los principales actores institucionales actuantes en el dominio de las violencias relacionadas con jóvenes.

En relación a la policía, parece evidente que habrá que trabajar intensamente para cambiar la mentalidad dominante que ve en cada adolescente pobre un delincuente en potencia, al que conviene vigilar y castigar a los efectos de prevenir males mayores.

Para la inmensa mayoría de los adolescentes y jóvenes, la policía es un peligro del que hay que cuidarse, y no una institución a la que se puede recurrir para obtener protección. Así lo demostró, por ejemplo, un estudio de UNICEF que indagó la visión de los adolescentes de Buenos Aires, Montevideo y Santiago de Chile, sobre sus respectivas policías (UNICEF 2001) pero otro tanto se podría constatar en cualquiera de las ciudades latinoamericanas.

Respecto a la justicia, parece claro que el principal desafío tiene que ver con sus capacidades para asegurar la vigencia de los derechos humanos y de las leyes establecidas. En dicho marco, otro desafío central –más acotado- se vincula con las diversas respuestas que se brindan a los adolescentes en conflicto con la ley, esfera en la cual, la reclusión ha mostrado serias limitaciones, y las medidas no privativas de libertad han mostrado mejores impactos efectivos, por lo que habría que priorizarlas y jerarquizarlas en el futuro. Esto implica –naturalmente- contar con los recursos (humanos, infraestructurales y financieros) que permitan implementar respuestas de

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este tipo, en cuyo marco, la existencia de ONGs que puedan hacerse cargo de programas de libertad asistida, se torna imprescindible.

Las instituciones de protección a la infancia, por su parte, tienen un doble desafío: por un lado, deberán asumir con más decisión y consecuencia la atención de las y los adolescentes, y por otro, deberán asumir que los enfoques tradicionales, centrados en la ejecución del ciclo completo de los programas desde prácticas monopólicas, ya no tienen fundamento ni viabilidad, abriéndose a la concertación de esfuerzos con una amplia gama de actores gubernamentales y no gubernamentales, operando más descentralizadamente. La crisis por la que atraviesan la mayor parte de estas instituciones, tiene que ver –precisamente- con la vigencia generalizada de estos enfoques tradicionales, que ya no pueden brindar respuestas pertinentes y oportunas a los problemas que enfrentan.

También se ha aprendido bastante en relación al trabajo con medios masivos de comunicación. Todos los estudios conocidos coinciden en señalar que éstos perjudican notoriamente los esfuerzos promocionales, en la medida en que destacan sistemáticamente las “malas noticias”, estigmatizan sistemáticamente a los jóvenes pobres en la forma en que presentan las noticias policiales, difunden sistemáticamente imágenes de violencia (como un recurso legítimo para “mantener el orden público” y para “sobrevivir en la jungla de cemento”) y difunden sistemáticamente publicidad relacionada con el consumo de drogas legales (alcohol y cigarrillos) que se centra cada vez más claramente en adolescentes y jóvenes. Por si fuera poco -especialmente la televisión- difunden “estilos de vida” consumistas, que alientan sistemáticamente a contar con toda clase de artículos superfluos, fomentando toda clase de “vías” para obtenerlos (endeudamiento irresponsable, robos, etc.).

Pero como ya hemos destacado, se cuenta con experiencias que han demostrado que se pueden desarrollar enfoques alternativos. Tal es el caso de ANDI en Brasil, Desafíos.te.ve en Nicaragua y la Red Camaleón en Colombia, entre otras. Desde este ángulo, se pueden impulsar acciones conjuntas, procurando mejorar la imagen que de las y los jóvenes se trasmiten a través de los medios masivos de comunicación, así como de pluralizar el tipo de mensajes que sistemáticamente éstos les trasmiten a las nuevas generaciones.

Otro tanto habría que hacer en relación a la dinámica de las instituciones especializadas en el dominio de la juventud, tanto las de carácter gubernamental como las que pertenecen al mundo de la sociedad civil. En general, estas instituciones operan con criterios excluyentes, casi exclusivamente con jóvenes, sin percibir la relevancia del trabajo con los muchos adultos que cotidianamente se vinculan con jóvenes (profesores, policías, personal de salud, etc.). El trabajo se despliega –ademásdesde enfoques exageradamente centrados en el “empoderamiento” juvenil, sin percatarse que si no se trabaja simultáneamente con adultos, las y los jóvenes “empoderados” se estrellan luego con enfoques tradicionales dominantes entre estos últimos, incompatibles con los enfoques más modernos en estos dominios, lo cual genera grandes frustraciones en aquellos jóvenes “empoderados”.

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En la misma línea, resulta imperioso trabajar con los movimientos de mujeres. Como se ha demostrado con sólidos fundamentos, éstos trabajan abrumadoramente con base en un gran protagonismo (también excluyente) de mujeres adultas, sin generar mecanismos claros de trabajo con niñas, mujeres jóvenes y de la tercera edad. En lo que atañe al tema central de este informe, resulta imperioso impulsar los cambios necesarios para que los movimientos de mujeres sean atractivos para las jóvenes. El aporte que podrían realizar en este sentido, sería fundamental, en la medida en que estos movimientos han logrado avances sustanciales en la condición de la mujer y en la igualdad de derechos y de oportunidades entre ambos sexos, a partir de un trabajo sistemático desde la perspectiva de género.

Adicionalmente, habría que hacer otro tanto en relación a los movimientos de derechos humanos, que han realizado aportes sustanciales a la democratización de nuestras sociedades y al respeto de los derechos ciudadanos de vastos sectores poblacionales, pero que han tenido una presencia acotada en la dinámica de las nuevas generaciones. Una preocupación más sistemática por la dinámica de las “maras”, por ejemplo, junto con un trabajo más sistemático para lograr que las leyes sean menos discriminatorias por razones de edad (los jóvenes han sido notoriamente perjudicados por las leyes de reforma de los sistemas provisionales, por ejemplo, sin que nadie haya denunciado este hecho) podrían significar un aporte sustancial a la promoción juvenil y al desarrollo humano en la región.

Y sin duda, habría que trabajar –también- con los movimientos juveniles, entre los cuales predominan enfoques universales y no corporativos (lo cual se explica porque la condición juvenil es una de las pocas condiciones sociales que se pierden con el paso de los años) que habría que relativizar y acotar, procurando contar con una red de redes (compuesta por todos los actores aquí mencionados) que supla (informal pero efectivamente) el cumplimiento de roles corporativos de impulso a las políticas públicas de juventud, que los propios movimientos juveniles no pueden cumplir (ver Rodríguez Coord., 2005).

III – BASES PARA LA IMPLEMENTACION DE RESPUESTAS INTEGRALES Finalmente, una vez presentadas las “buenas prácticas” y las “lecciones aprendidas” en América Latina, corresponde describir lo que podrían ser las bases para la implementación de respuestas integrales e integradas a las violencias relacionadas con jóvenes, pensando sobre todo en el accionar en el plano local.

A – Diseñando Respuestas Integrales e Integradas desde la Prevención Una de las principales condiciones de éxito en estos dominios, tiene que ver con el contexto. En tal sentido, el mejor entorno para cualquier iniciativa que se proponga incidir en las violencias relacionadas con jóvenes, es el que brindan los programas de paz y convivencia ciudadana, en la medida en que están estructurados desde una óptica integral e integrada, que procura incidir en los diferentes factores que explican estas dinámicas.

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Dicho de otro modo, los impactos a lograr serán muy bajos, si se pretende operar en nuestro tema específico (las violencias relacionadas con jóvenes) de manera aislada y sin establecer articulaciones dinámicas con el conjunto de políticas públicas establecidas para el logro de niveles adecuados de paz social y convivencia pacífica, donde los conflictos se canalicen por vías alternativas a la violencia.

En la misma línea, hemos argumentado extensamente sobre la necesidad de priorizar las respuestas preventivas, por encima de las respuestas punitivas y/o rehabilitadoras.

No hace falta reiterar los argumentos expuestos, pero a la hora de diseñar e implementar respuestas integrales e integradas, este es un principio básico: las respuestas preventivas obtienen mejores resultados y son más eficientes y eficaces en lo que atañe al uso de recursos.

Esto implica alejarse resueltamente de las respuestas coyunturales y efectistas, a las que permanentemente recurrimos. Así, ante un mismo conjunto de recursos asignados a estas temáticas, será siempre más pertinente y efectivo el uso de los mismos en el desarrollo de espacios de integración social o en campañas de sensibilización relacionadas con las discriminaciones hacia las y los jóvenes que hay que combatir, que en el montaje de una granja para rehabilitar “delincuentes” o en el desarrollo de simples respuestas represivas.

En este sentido, el uso de los recursos (siempre escasos, por definición) será más pertinente y efectivo si se concentra en sumar al diseño, la implementación y la evaluación de planes, programas y proyectos, a la máxima cantidad posible de actores institucionales relacionados con estas dinámicas, tanto gubernamentales como pertenecientes a la sociedad civil, involucrando a jóvenes y adultos interactuando en espacios intergeneracionales.

Por ello, el diseño de las respuestas programáticas a implementar, deberá estar precedido por procesos amplios y sistemáticos de consulta, donde se pueda recoger las opiniones y puntos de vista de todos los implicados, y a su vez se puedan ir “socializando” los enfoques integrales y preventivos que estamos proponiendo. Estas “consultas” deberán asegurar los consensos necesarios para operar articuladamente, pues de lo contrario, estarán interactuando enfoques diversos y hasta contradictorios, que dificultarán el proceso.

B – Objetivos Generales y Específicos a Perseguir Concertadamente Desde este ángulo, la definición precisa de los objetivos a perseguir se transforma en un elemento clave, pues los errores que se puedan cometer en esta fase, determinarán consecuencias negativas en el desarrollo mismo de los procesos a animar, contradiciendo incluso los discursos bienintencionados de quienes los impulsen.

Desde luego, la seguridad pública es y debe ser un objetivo relevante, pero no puede ser asumido como un fin último en estos dominios. En realidad, la seguridad pública debe ser vista como un elemento más (relevante pero no exclusivo) del desarrollo humano, y desde este ángulo –en lo específicamente relacionado con jóvenes-

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debemos procurar la canalización pacífica de los conflictos, junto con una efectiva integración social de las nuevas generaciones, a todos los niveles.

En este sentido, es sumamente relevante evitar la estigmatización de las y los jóvenes vinculados a diversas formas de violencia, asumiendo –desde un principio- que el complejo vínculo de las nuevas generaciones con las violencias tiene al menos dos grandes componentes: los jóvenes como víctimas y los jóvenes como victimarios. Si solo nos concentramos en el segundo de dichos componentes (desde la lógica de la seguridad pública) estaremos limitando nuestras respuestas y culpabilizando a los jóvenes al respecto.

En tanto las y los jóvenes son tratados como víctimas de las violencias, resulta imperioso incidir en las causas que explican las elevadas tasas de homicidios, suicidios y accidentes de tránsito (las tres principales causas de morbilidad y mortalidad existentes a este nivel, sobre todo entre los varones jóvenes). En cada caso, habrá que contar con estrategias pertinentes y oportunas, que permitan mejorar los indicadores respectivos.

Entre ellas, las elevadas tasas de homicidios deberán tener una particular atención, procurando incidir en los cuatro factores que centralmente las explican: (i) los enfrentamientos entre pandillas, (ii) la incidencia del narcotráfico y la delincuencia organizada; (iii) los “linchamientos” populares o justicia por mano propia, y (iv) la incidencia de los grupos paramilitares y de la propia policía. Un objetivo operativo relevante, entonces, es limitar la incidencia de estos factores en estas perversas dinámicas.

Por su parte, desde el ángulo que asume que las y los jóvenes también son victimarios o actores centrales de los principales escenarios de violencia en nuestros países, el objetivo central a perseguir es la canalización de los conflictos (sociales, económicos, políticos, culturales, etc.) en los que las nuevas generaciones (sobre todo las y los afectados por agudos cuadros de pobreza y marginación social) están involucrados.

En este sentido, un objetivo operativo central estaría centrado en la resolución pacífica de dichos conflictos, procurando –al mismo tiempo- la más amplia y efectiva integración social de dichos jóvenes, por la vía del aseguramiento del acceso a servicios (educativos, laborales, sanitarios, etc.) para las nuevas generaciones. Ambas dimensiones tienen la misma relevancia y deben ser atendidos decididamente, por parte de todas aquellas instituciones (públicas y privadas) relacionadas con estas particulares dinámicas.

C – Principales Componentes de la Estrategia de Implementación Para obtener buenos impactos y operando desde ópticas integrales e integradas centradas en ámbitos locales, las iniciativas estratégicas que se impulsen en el futuro en estos dominios, tendrán que contar –al menos- con los siguientes componentes: •

Erradicación de las prácticas de “limpieza social” que se impulsan en varios países de la región, destinadas a eliminar jóvenes marginados de las calles de nuestras 44

principales ciudades, para lo cual habrá que terminar con la impunidad de los grupos paramilitares existentes y castigar severamente los abusos policiales que se cometan.

•

Erradicación de las prácticas de “justicia por mano propia” que se ejecutan en varios países de la región, destinadas a eliminar “delincuentes” al margen de la justicia legalmente establecida. Estas prácticas son incompatibles con la convivencia democrática y solo contribuyen a aumentar los espirales de violencia.

•

Desarrollo de prácticas activas de resolución pacífica de conflictos, visibilizando y controlando más y mejor las violencias intrafamiliares, las violencias institucionales (en las escuelas, en los centros de internamiento de “menores”, etc.) y las violencias comunitarias, y operando con las propias pandillas juveniles en este sentido.

•

Control democrático (respetuoso de la libertad de prensa) de las campañas “amarillistas” que promueven ciertos medios masivos de comunicación, destacando exageradamente las “noticias” vinculadas con el delito y la violencia.

Dichas prácticas desvirtúan los hechos y contribuyen a aumentar los espirales de violencia.

•

Generación de espacios heterogéneos de encuentro y participación juvenil (escuelas abiertas, espacios deportivos y culturales, etc.) que permitan la socialización entre “diferentes”, evitando el aislamiento social de los jóvenes “en riesgo” o “vulnerables” y ofreciendo modelos de integración social afirmativos y constructivos.

•

Ampliación de las oportunidades de integración social para jóvenes marginados, a través de programas de capacitación e inserción laboral específicos, iniciativas de educación formal y no formal para jóvenes con dificultades de aprendizaje, programas de salud no discriminatorios y difusión efectiva de expresiones culturales propias.

•

Mejoramiento sustancial de la dinámica de los establecimientos carcelarios, evitando el establecimiento de cárceles para miembros de tal o cual “mara”, evitando la convivencia entre “primerizos” y “reincidentes” en materia de comisión de delitos y asegurando el respeto irrestricto y absoluto de los derechos humanos.

•

Disminución al mínimo posible de las medidas de reclusión para adolescentes en conflicto con la ley, priorizando decididamente la aplicación de penas alternativas a la privación de libertad (libertad asistida, trabajos comunitarios, etc.), operando desde la lógica de la justicia “restaurativa” y no de la justicia “punitiva”.

D – Principales Actores Institucionales Involucrados y a Involucrar

Iniciativas integrales e integradas como las que estamos proponiendo, requieren –para su implementación- de la participación de un amplio y heterogéneo abanico de instancias institucionales, tanto públicas como del ámbito no gubernamental. Una enumeración no exhaustiva de las mismas, debiera incluir –al menos- las siguientes: 45

•

Los Ministerios o Secretarías del Área Social de los gobiernos de la región, incluyendo de manera destacada a los de Educación, Trabajo, Salud y Desarrollo Social. Estos serán los encargados de asegurar la máxima oferta posible de oportunidades de integración social para las y los jóvenes afectados por agudos cuadros de exclusión.

•

Las Instituciones Públicas y Privadas que operan con Sectores Poblacionales específicos (mujeres, niños y adolescentes, jóvenes, etc.). Estas serán las responsables de la animación de los espacios heterogéneos de integración social (escuelas abiertas, etc.) y de la promoción integral y específica de sus respectivos derechos.

•

Los Ministerios o Secretarías de Seguridad Pública, que serán responsables de la correcta actuación de las respectivas policías en el desarrollo de los correspondientes operativos de control social y mantenimiento del orden público y la convivencia pacífica, en consonancia con el respeto a los derechos humanos.

•

Las organizaciones de la sociedad civil, incluyendo muy particularmente a las que operan en el dominio de la defensa de los derechos humanos, que deberán priorizar más y mejor la atención a las generaciones jóvenes, relativizando el trabajo con niños históricamente desarrollado, a la luz de los cambios demográficos procesados.

•

Los Medios Masivos de Comunicación, que tienen un importante papel a cumplir en la promoción de imágenes más acordes con la realidad, en la formación de criterios acordes con el respeto a los derechos humanos y la convivencia pacífica entre la población, y en la no estigmatización de las y los jóvenes excluidos.

•

Las Universidades Públicas y Privadas, que tendrían que mostrar un mayor compromiso con la formación de recursos humanos, la generación de conocimiento, la evaluación de políticas públicas y el desarrollo de prácticas de extensión universitaria, relacionadas dinámicamente con estos complejos dominios de las sociedades a las que pertenecen.

•

Las Organizaciones y Movimientos Juveniles, que históricamente han estado concentradas en otras esferas de la dinámica social (defensa de los derechos humanos más elementales, promoción de la democracia, cuidado del ambiente, etc.) y han descuidado las problemáticas más específicamente “juveniles” (como ésta).

Como puede apreciarse, es evidente que estas complejas dinámicas solo pueden ser encaradas desde una amplia concertación interinstitucional, procurando el desarrollo de procesos integrales y de largo plazo, evitando respuestas efectistas de corto plazo.

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E – Algunos Puntos Críticos a Tener Particularmente en Cuenta La implementación efectiva de estas acciones programáticas enfrentará – seguramente- numerosas y muy complejas dificultades. Más allá de las muchas que surjan en los contextos específicos en que se habrá de operar (en función de condiciones estrictamente locales) existen algunas que pueden ser comunes a casi todos nuestros países, y entre ellas, importa destacar algunas de las más relevantes.

En primer lugar, es preciso encarar la derogación de las leyes que penalizan la pertenencia a pandillas juveniles. Todos nuestros países cuentan con suficiente legislación como para castigar severamente los delitos que algunas de dichas pandillas cometan, y lo que debe ser castigado es –precisamente- la comisión de delitos y no la pertenencia a determinados grupos sociales, respetando celosamente el principio de la presunción de inocencia y evitando resueltamente la presunción de culpabilidad.

Esto es particularmente relevante en Centroamérica, pero a juzgar por las tendencias en curso, se está convirtiendo en una prioridad para el conjunto de la región.

En segundo lugar, es preciso encarar la reforma integral de las Secretarías e Institutos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia, que han sido creadas en circunstancias totalmente distintas a las actualmente vigentes, se han burocratizado exageradamente y ya no responden a sus fines originales. Estas deberían centrarse más en roles de rectoría y articulación, que en la ejecución directa de acciones operativas, las que deberían estar a cargo de otras instituciones (públicas y privadas) en el marco de un buen sistema institucional en el que esté claramente establecido “quien hace que”. Ya existen experiencias exitosas en este sentido (en Chile, por ejemplo) que pueden ser tenidas en cuenta para procesar estas reformas.

En tercer lugar, sería altamente recomendable la promoción de cambios relevantes en las prácticas de algunos movimientos sociales. Es el caso –por ejemplo- de los movimientos de mujeres, que han sido manejados históricamente por mujeres adultas, que han priorizado sus propias necesidades y han descuidado a las niñas, las jóvenes y las adultas mayores. En la misma línea, los movimientos de derechos humanos han concentrado sus esfuerzos en los más elementales (derecho a la vida, por ejemplo) y han descuidado otros muy importantes. Una mayor preocupación por las mujeres jóvenes y por “otros” derechos (derechos sexuales y reproductivos, derecho a usar el propio cuerpo como herramienta comunicacional, etc.) podría colaborar ampliamente en estos dominios.

Por último, habría que tener centralmente en cuenta la ausencia evidente de un “actor” social que actúe corporativamente en el dominio de las políticas públicas de juventud. Como ya hemos destacado, los movimientos juveniles (aún los más activos que han sido protagonistas de procesos sociales y políticos sumamente relevantes) actúan con enfoques universales y no con enfoques corporativos, y esto limita evidentemente las políticas sectoriales respectivas. Frente a esta limitante claramente estructural, habrá que trabajar desde la lógica de la consolidación de auténticas redes institucionales y sociales, que puedan cumplir –informalmente pero con toda la fuerza del caso- el rol corporativo que los propios movimientos juveniles –por sí solos- no van a cumplir bajo ninguna circunstancia.

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F – Principales Riesgos a Enfrentar y Cómo Encararlos Exitosamente Más allá de las dificultades anteriormente destacadas, estas iniciativas van a enfrentar algunos riesgos particularmente relevantes, por lo que corresponde destacar los más comunes y comentar algunas estrategias para encararlos exitosamente.

En primer lugar, un gran problema a encarar es el que se vincula con la dinámica política. Es sabido que la “inseguridad pública” es un elemento altamente sensible en el electorado de todos los países de la región, por lo cual, es inevitable formular “promesas” tendientes a encarar resueltamente los problemas existentes en estos dominios. Ello ha llevado a muchos partidos políticos a estructurar discursos de “mano dura” con la “delincuencia juvenil”, identificada como responsable de todos los males.

Se trata, sin duda, de “discursos” altamente rentables en términos electorales, pero muy peligrosos a partir del “día después”, pues se basan en simplismos insostenibles al momento de operar desde las políticas públicas efectivamente. El resultado inevitable, es la estructuración de respuestas efectistas de corto plazo, que no resuelven el problema y se tornan contrarias a sus impulsores.

En segundo lugar, otro gran problema a encarar es el vinculado con la dinámica de la gestión pública como tal. Como se sabe (y tal como está establecido en los buenos “manuales” en la materia) las políticas públicas funcionan con enfoques “incrementales”, más que “racionales” (los cambios de gobierno solo pueden incidir en cambios marginales en las políticas públicas que se “arrastran” de gestiones anteriores) y ello obliga a ser realistas al momento de procurar la implementación de cambios efectivos. No basta con “voluntad política”; es preciso encarar un trabajo sistemático con la burocracias públicas, que son –precisamente- las responsables de implementar dichos cambios. Sin su apoyo efectivo, dichos cambios no se podrán implementar.

En tercer lugar, importa recordar que la asignación de recursos es bastante menos racional de lo que todos quisiéramos, y ello obliga a trabajar intensamente en la visibilización de tales irracionalidades y en la promoción de los correctivos correspondientes. Es el caso de los programas destinados a adolescentes en conflicto con la ley, esfera en la cual, a pesar de que las medidas alternativas a la privación de libertad son más eficaces y más baratas que la reclusión, sigue primando la inversión de recursos en privación de libertad. Otro tanto podría decirse de los programas de capacitación laboral de jóvenes, donde el financiamiento de la oferta predomina ampliamente, a pesar de que –como se sabe- es menos “costo-efectivo” que el financiamiento de la demanda (Rodríguez y Lasida 2006).

Por todo lo dicho, es imprescindible evitar las promesas simplistas que después se transformarán en una dificultad insuperable en el ejercicio del gobierno; es mejor formular promesas más racionales, que puedan efectivamente ponerse en práctica. En la misma línea, es imprescindible trabajar con las burocracias públicas, a través de “premios” y “castigos” que promuevan un mayor compromiso con los resultados (y no solo con las “normas” establecidas) utilizando herramientas (como los “presupuestos por resultados”) que ayuden a dotar a las inversiones públicas de una mayor racionalidad (ver, por ejemplo, Arellano Gault 2004) y por esta vía lograr más y mejores 48

impactos efectivos en los destinatarios finales, que es lo que –en definitiva- realmente importa.

G – Acciones Prioritarias a Desplegar, desde Enfoques Integrados En el marco de las propuestas que estamos formulando, resulta útil ilustrar con el destaque de algunas acciones prioritarias a desplegar, acordes con las definiciones estratégicas y operativas anteriormente formuladas. Desde luego, las que mencionamos a continuación no agotan el abanico de acciones posibles, sino que se limitan a resaltar a algunas de ellas.

•

En primer lugar, sería imprescindible desarrollar acciones de sensibilización de la opinión pública, enfrentando resueltamente los enfoques estigmatizadores con que se manejan gran parte de los medios masivos de comunicación, en casi todos los países de la región. Hace falta ubicar los problemas en sus reales dimensiones, para tornarlos más comprensibles y más manejables.

•

En segundo lugar, sería altamente recomendable trabajar en la formación sistemática de recursos humanos, ya vinculados o a vincular a este tipo de dinámicas, compartiendo enfoques pertinentes y oportunos, del estilo de los que aquí hemos estado exponiendo. Como dijimos, es imprescindible trabajar con los gestores de políticas públicas, si lo que se pretende es implantar cambios efectivos en estos dominios.

•

En la misma línea, resulta imperioso trabajar sistemáticamente en la generación, sistematización y difusión de información objetiva y conocimiento riguroso sobre estas temáticas. Sin este tipo de tareas, seguiremos inevitablemente operando con base en supuestos que –en general- no tienen ningún fundamento objetivo y en estereotipos que no se sostienen desde ningún punto de vista.

•

Adicionalmente, sería imprescindible operar en la sistematización de “buenas prácticas”, analizando en términos comparados las diferentes respuestas brindadas a problemas similares, en contextos muy diversos de la región. El aprendizaje que se puede derivar de estos ejercicios analíticos, puede permitir el rediseño y la potenciación de planes y programas en cada contexto específico.

•

En este sentido, puede resultar particularmente importante la realización de concursos de “buenas prácticas”, fomentando la innovación en las intervenciones sociales y la sistematización de las acciones programáticas que se despliegan, especialmente en el plano local. El análisis colectivo y comparado de dichas prácticas, puede transformarse en una herramienta privilegiada para mejorar la gestión operativa.

•

Por último, la realización periódica de asambleas comunitarias, puede colaborar en buena medida en la evaluación colectiva de las acciones que se vienen realizando, y por esta vía, se pueden ir acercando la realidad y las percepciones sociales de la misma, dos dimensiones que no siempre van de la mano y cuyo

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“divorcio” muchas veces dificulta adicionalmente el desempeño de las políticas públicas en estos dominios.

Evidentemente, pueden y deben identificarse muchas otras acciones como las aquí destacadas, pero las mencionadas permiten hacerse una buena composición de lugar.

H – Estimaciones Preliminares en Términos de Costos y Financiamiento Desde luego, la implementación de las propuestas aquí formuladas implicará la inversión de un amplio conjunto de recursos humanos, infraestructurales, comunicacionales y financieros, que habrá que cuantificar con precisión antes de comenzar a operar. No es posible fijar parámetros precisos en materia de costos, desde enfoques generales como los aquí expuestos, sin “aterrizarlos” en espacios concretos (una ciudad, por ejemplo) pero de todos modos, se pueden hacer algunos comentarios generales, que pueden ayudar a realizar estas cuantificaciones, en espacios específicamente determinados.

Lo primero a establecer, es la dimensión de las inversiones que ya se vienen realizando para combatir la delincuencia y tratar de contar con niveles aunque sea mínimos de seguridad pública. Un estudio del BID, estima que “la violencia en América Latina alcanza a representar un costo neto de 12,1 % del PIB, es decir, aproximadamente US$ 145.000 millones anuales, e involucra, adicionalmente, transferencias por 2,1 % del PIB, o por casi US$ 25.000 millones. Los costos de la atención médica asociada con la violencia –agrega el informe- aunque no son despreciables, pues alcanzan a más de US$ 2.000 millones anuales, constituyen apenas un componente menor de las pérdidas en salud. La destrucción de capital humano, en años perdidos por muerte prematura o discapacidad, es mucho más importante. Basta decir –destaca el BID- que su proporción del PIB equivale a casi toda la inversión en educación primaria que realiza el continente. El nivel de violencia que registra el continente equivale a destruir gran parte del capital humano que el sistema educativo crea todos los días (…) La evidencia indica –además- que la violencia no sólo tiene costos económicos muy significativos, sino que sus efectos distributivos son inmensos. Los bienes que se hurtan, roban o atracan y los pagos por extorsión o secuestro representan aproximadamente US$ 25.000 millones en un año. Este impacto distributivo resulta mayor que todo el que logran las finanzas públicas del continente a través de los impuestos y el gasto” (Londoño, Gaviria y Guerrero, 2000).

Si tenemos en cuenta que dichas inversiones (ya concretadas) no han logrado disminuir los niveles de violencia existentes en la región, es evidente que hace falta reformular radicalmente el uso de los recursos disponibles. Así, diversos estudios han demostrado que se logran más y mejores impactos a través de estrategias de intervención alternativas: en medidas preventivas más que en programas represivos; en programas universales más que en programas focalizados en jóvenes “en riesgo”; en programas alternativos a la privación de libertad más que en la multiplicación de cárceles; en programas de integración social de jóvenes excluidos más que en programas de rehabilitación de quienes han cometido delitos; y así sucesivamente.

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Las ciudades que han logrado disminuir los niveles de violencia (como Bogotá y San Pablo, entre otras) no han tenido que hacer grandes inversiones adicionales de recursos; en realidad, han reorientado el uso efectivo de los mismos, operando con enfoques más pertinentes y oportunos. En esta línea, habrá que trabajar en el futuro, haciendo un uso inteligente de los recursos disponibles, procurando lograr más y mejores impactos, en el marco del respeto a los derechos humanos y operando desde una perspectiva democrática e incluyente de todos y todas, a todos los niveles. Las inversiones que se realicen en las nuevas generaciones, redundarán en más y mejor desarrollo humano para todos y todas.

IV – CONCLUSIONES, COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES FINALES

Finalmente, conviene realizar algunos comentarios finales, especialmente en términos de grandes conclusiones y algunas recomendaciones generales y específicas.

A – A Modo de Síntesis: ¿Grupos de Riesgo o Violencias Intergeneracionales?

El camino recorrido ha permitido visualizar las complejidades de fenómenos que no se dejan atrapar fácilmente en explicaciones simplistas y tratamientos elementales.

Estamos ante la presencia de un preocupante cuadro de situación, atravesado por la lógica de las violencias intergeneracionales, en cuyo marco, la violencia contra niños, niñas y adolescentes ocupa un sitial destacado, conviviendo con la violencia doméstica (especialmente contra la mujer) y con la violencia social (especialmente en cuadros de aguda pobreza e intensa exclusión social).

Dicha exclusión social tiene, en el caso particular de las y los jóvenes, un rostro particularmente destacado, conformado por quienes ni estudian ni trabajan, que distan (en el grupo de 15 a 24 años en particular) de ser un grupo reducido o irrelevante. En realidad, estamos hablando de aproximadamente un tercio de las y los jóvenes latinoamericanos, compuesto predominantemente por mujeres (que están recluidas en sus hogares, a cargo del cuidado de sus hermanos menores o sus propios hijos y de las tareas domésticas) que no tienen acceso a ninguno de los principales servicios (educación, empleo, salud) que procuran fomentar la integración social de las nuevas generaciones.

Como se sabe, quienes se ubican en este tipo de situación, están particularmente expuestos a toda clase de riesgos, y en especial al riesgo de vincularse a pandillas y grupos que pueden operar al margen de las leyes establecidas. Por ello, se trata de un grupo particularmente crítico para encarar respuestas integrales como las que estamos proponiendo, en el terreno de la convivencia pacífica y la seguridad humana (incluyendo la seguridad ciudadana en particular) que debiera ser atendido prioritariamente, si lo que se pretende es disminuir los elevados niveles de las violencias relacionadas con jóvenes.

Sin embargo, es preciso no dejarse llevar por las explicaciones centradas en un único factor incidental. El riesgo es un factor relevante, pero no es el único a tener en cuenta en estas materias, ya que –como vimos- estamos hablando de agudos cuadros de

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violencias intergeneracionales (adultos contra niños, jóvenes contra adultos, jóvenes y adultos contra viejos, etc.) mezclados con agudos cuadros de violencia doméstica y violencia social. Es la propia cultura de la violencia (cualquier problema, de la dimensión que sea, se “soluciona” a través de medios violentos) la que incide en estas perversas dinámicas en la región.

Por ello, a la hora de encarar el diseño y la implementación de respuestas, importa contar con enfoques integrales e integrados, con enfoques de mediano y largo plazo, que procuren incidir en la multiplicidad de factores intervinientes, evitando las respuestas efectistas de corto plazo, formuladas con el solo fin de transmitir tranquilidad a una población altamente sensibilizada ante la “inseguridad” pública, y en general centradas –casi exclusivamente- en estrategias puramente represivas. Como hemos visto, por ahí no se va a ninguna parte.

B – Los Espacios Locales como Ámbitos Privilegiados para la Acción Los espacios locales son –como se sabe- espacios privilegiados para intentar este tipo de respuestas integrales, operando con criterios de eficacia, eficiencia, pertinencia y oportunidad, a tono con las tendencias modernas de la planificación y la gestión de políticas públicas. Para ponerlas en práctica, habrá que trabajar intensamente en el desarrollo de las capacidades locales necesarias, operando simultáneamente en la construcción de la infraestructura, el desarrollo del capital social, la formación de recursos humanos y las capacidades institucionales generales y específicas correspondientes.

Prácticamente todas las instituciones –gubernamentales y de la sociedad civil- que operan en los espacios locales, tienen una evidente responsabilidad en estas materias, y en dicho marco, los municipios están llamados a cumplir roles particularmente relevantes, en términos de animación de procesos y de articulación de esfuerzos. Pero para cumplirlos, éstos deberán superar resueltamente sus limitados enfoques operativos tradicionales, centrados casi exclusivamente en construcción de infraestructura, prestación de servicios básicos (luz, agua, saneamiento, etc.) y –en algunos casosimplementación de algunos programas sociales (educación y salud, en particular).

Tal como se establece en los documentos centrales del Proyecto Regional, una política eficaz en estos dominios “debe ser el resultado de un detallado análisis de situación, basado en un juicio sistemático y analítico consistente con el abordaje descriptivo e interpretativo de un conjunto de campos y dimensiones fundamentales de las problemáticas existentes”; debe partir de un diagnóstico preciso del “sistema de seguridad pública, de sus actores, organización y funcionamiento”; “considerar metas de mediano y largo plazo y comprender herramientas o instrumentos que abarquen los distintos tipos de problemas”; “debe corresponder a una visión de desarrollo basada en el desarrollo humano, el respeto y la dignidad de la persona y la construcción de relaciones de confianza entre los ciudadanos que les permita ejercer libremente sus derechos”; “debe convocar a todas las agencias estatales, a las fuerzas políticas, el sector privado y las agencias internacionales y a la sociedad civil”; debe “contar de entrada con una línea de base y un sistema de medición de impacto”; debe operar “en un amplio espectro que va desde el nivel preventivo hasta los niveles legítimos de

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coerción de un Estado Democrático de Derecho”; y “debe incorporar el enfoque de género de forma transversal”3.

Y para ello, será preciso contar con herramientas adecuadas, esfera en la cual el Proyecto Regional ofrece un conjunto de siete categorías, pensadas para diferentes tipos de intervención: herramientas para la construcción de capacidades para el diseño de políticas locales de seguridad y convivencia; herramientas de autorregulación ciudadana; herramientas para reducir los factores de riesgo que conllevan a actos de violencia; herramientas para el mejoramiento de contextos urbanos; herramientas para la prevención del abuso y la violencia intrafamiliar; herramientas para facilitar el acceso ciudadano a la justicia y la promoción de mecanismos de solución pacífica de conflictos; y herramientas para el fortalecimiento de la policía (tecnológico y operacional) y para fortalecer la relación entre la policía y la comunidad (idem, página 14).

C - Bases para la “Hoja de Ruta”: Diagnóstico Básico y Plan de Acción Los párrafos precedentes, permiten sumergirse directamente en la definición de la posible “hoja de ruta” a seguir en materia de convivencia y seguridad ciudadana, en aquellos municipios que se interesen en recorrer este tipo de procesos. En tal sentido, el Proyecto Regional –como ya se destacara- cuenta con una “herramienta de diagnóstico” rigurosamente diseñada, que incluye un conjunto sistemático de indicadores y que permite ubicar a cada municipio en la comparación con otros municipios de su propio entorno regional o nacional y aún con municipios de otros países de América Latina y el mundo.

El sistema de indicadores está estructurado en torno a los seis componentes definidos en el marco conceptual (déficit de capital social, presencia de factores de riesgo, violencia intrafamiliar y de género, contextos socio-urbanos inseguros, insuficiencia policial institucional e influencia del crimen organizado) y está pensado para poder armar el denominado “árbol de problemas”, relacionando las manifestaciones visibles de los problemas identificados, con las causas explicativas y los factores asociados correspondientes, partiendo –lógicamente- por la recolección de información.

Las etapas siguientes del proceso, se centran en la validación colectiva y participativa de los resultados obtenidos en términos de diagnóstico, y en la formulación de las metas y objetivos del Plan de Acción. Desde este punto de vista, “el diagnóstico busca interpretar el fenómeno de violencia y delincuencia para poder establecer luego las estrategias que direccionen las políticas en seguridad y convivencia ciudadana. Como resultado del análisis se derivan estrategias y de éstas se derivan componentes con base en los cuales se definen los objetivos específicos que son las soluciones concretas que se deben proveer con la ejecución de la política”4.

En este marco, la atención a los temas específicamente relacionados con las y los jóvenes, debe procesarse a partir de la identificación de indicadores claves que permitan medir la gravedad del vínculo existente con las diversas expresiones de violencia y el grado de avance que se pueda ir logrando desde las respuestas que se 3

Héctor Riveros y Col., ya citado, página 13.

4

PNUD, ya citado, página 14.

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implementen en tal sentido. Desde este punto de vista, algunos de los más relevantes podrían ser los siguientes: •

Porcentaje de jóvenes que ni estudia ni trabaja, por sexo, edad, nivel educativo y condición social.

•

Porcentaje de jóvenes pertenecientes a organizaciones y movimientos juveniles, por tipo y modalidad, según sexo y edad.

•

Existencia o inexistencia de servicios de recreación, cultura y deporte, a disposición de las y los jóvenes, por tipo y cobertura.

•

Existencia o inexistencia de pandillas y/o maras, por tipo, ubicación, grado de adhesión logrado y tipo de actividades que realizan.

•

Existencia o inexistencia de espacios de participación juvenil –generales o específicos- por tipo, grado de adhesión y tipo de dinámica de trabajo.

D – ¿Es Posible?: La Viabilidad Efectiva de las Propuestas Formulas

El enfoque expuesto en las páginas precedentes, puede ser compartible para una buena parte de los actores involucrados en estas dinámicas, pero la pregunta clave es, si además de ser deseable, es una estrategia posible. Ello nos remite a las preguntas básicas relacionadas con la viabilidad de la implementación efectiva de las propuestas formuladas, y aunque se trata de un tema lo suficientemente complejo como para analizarlo solo en unos pocos párrafos, importa mencionar algunos de sus componentes principales.

En este sentido, al momento de realizar el correspondiente análisis de viabilidad, importa recordar que existen varios campos en los cuales dicho análisis debe concretarse, abriendo la búsqueda de respuestas en el terreno de la viabilidad técnica, política, institucional, económica, etc. Desde este punto de vista, son varias las preguntas a responder y –por lo tanto- varias las respuestas a formular. Entre ellas, y admitiendo que se trata apenas de un primer esbozo en este sentido, importa destacar las siguientes elementos de juicio: •

Teniendo en cuenta la relevancia de un buen diseño técnico (a nivel de diagnóstico y plan de acción), es imprescindible asumir que ésta es una condición necesaria pero no suficiente para asegurar la viabilidad de las propuestas que estamos formulando. No se trata de soluciones técnicamente sólidas, solamente; ojalá fuera tan fácil.

•

Uno de los aspectos más relevantes en términos de viabilidad, se relaciona con los consensos que se puedan lograr con el conjunto de actores involucrados, en el marco del proceso de validación y legitimación de las propuestas diseñadas. Sin la legitimidad necesaria, ni las mejores propuestas técnicas tendrán aplicación efectiva.

•

Sin duda, la disponibilidad de recursos económicos es vital, pero lo es mucho más la disponibilidad de capacidades institucionales que permitan operar dinámicamente en el marco de los parámetros que se definan y aprueben. Sin capacidades institucionales, no se podrán utilizar eficaz y eficientemente los recursos disponibles.

54

•

En términos de problemas a encarar, es tan importante la inseguridad objetiva (situación realmente existente) como la subjetiva (sensación de inseguridad dominante), y deben atenderse ambas dimensiones resueltamente. Si solo se atiende la primera, no se avanzará mucho en la solución a los problemas existentes.

•

La existencia de intereses diversos pero convergentes, entre los múltiples actores involucrados en estas particulares dinámicas, debería ser asumida como un dato de la realidad. De este modo, se pueden diseñar respuestas compatibles, aunque las mismas no sean las “ideales”; lo importante es que funcionen y logren los impactos esperados.

•

En relación a la exclusión juvenil, resulta imperioso valorar las expresiones materiales de la misma (exclusión laboral, educativa, etc.) pero también sus expresiones simbólicas (ausencia de espacios de participación, discriminación adulta, etc.). Si solo se atienden las primeras, los avances que se concreten serán muy acotados.

•

La existencia de múltiples respuestas a un mismo problema, no es grave; lo negativo es la dispersión de las mismas. Por ello, resulta imperioso trabajar en la precisa articulación de esfuerzos, definiendo consensuadamente una distribución precisa de roles y funciones a cumplir en cada caso particular.

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