2018
4
73. ĂĽrgang
Kommunerevisoren
Les mer om:
Stikkprøver i revisjon: Detaljtesting Eie, kjøpe eller leie? Konkurranseutsetting i norske kommuner
◎ INNHOLD 4 • 2018
2
50 år siden Torbjørn Olsen
3 Stortingets behandling av kommuneloven – en viktig seier for oss – og kommunene Styreleder Per Olav Nilsen 4
Stikkprøver i revisjon: Detaljtesting Ellen M. Kulset, førsteamanuensis, Norges Handelshøyskole (NHH) og Høgskolen i Sørøst-Norge
9
Artikkelprisen 2017
11 Eie, kjøpe eller leie? Konkurranse utsetting i norske kommuner Åge Johnsen, professor i offentlig politikk, Handelshøyskolen ved Oslo Met – storbyuniversitetet isiko i kommunale R IT-systemer – et nasjonalt blikk Seniorrådgiver Ingrid Enge, Riksrevisjonen 17
Veileder i selskapskontroll – på høring Tom Øyvind Heitmann, leder av NKRFs selskapskontrollkomite
21
25 Kontroll med offentlig eierskap Geir Lippestad, advokat, Advokatfirmaet Lippestad AS 27 Kriminelle satser på norske kommuner Einar Haakaas, forfatter av boken «Svartmaling – kriminelle bygger Norge» 30 En komplett oversikt over NKRFs tillitsvalgte i 2018-19 31
NKRFs årsmøte 2018 – ingen store overraskelser Bjørn Bråthen, seniorrådgiver, NKRF
50 år siden … Av Torbjørn Olsen
I
«Kommunerevisoren» i 1968 gjorde ekspedisjonssjef i Riksrevisjonen, Sven Jørgensen, seg til talsmann for nærmere å vurdere et faglig forbund av offentlige revisorer. Han luftet tanken om at alle som stelte med revisjon av offentlige regnskaper, kommunerevisorene, fylkesrevisorene og Riksrevisjonens revisorstab kunne gå sammen i ett forbund, et fagforbund i ordets rette betydning, for utelukkende å ivareta revisjonens faglige interesser. Etter å ha deltatt på Kommunerevisorforbundets landsmøter og flere av fylkesrevisorenes årsmøter mente han at han kunne konstatere hvor mye det var av felles interesser på mange hold både når det gjaldt arbeide og utdannelsesmuligheter. Han mente det ikke skulle by på større problemer, til tross for særegenheter, å gå sammen i et felles forbund, dersom en først ble enige om å gå sammen. Det ville generere en helt annen slagkraft enn om det ble kjempet på flere fronter.
2 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
Redaksjonelt i «Kommunerevisoren» ble tanken positivt mottatt og betegnet som en ide fullt ut i takt med det som rørte seg i tiden. Etter litt fram og tilbake ble konklusjonen mer forsiktig: «Å starte en meningsutveksling i vårt blads s palter om de reiste spørsmål vil kanskje på inneværende tidspunkt ikke være hensiktsmessig. Slik forretningsordenen er i vårt forbund blir det Arbeidsutvalget – Fylkesforeningene – Landsmøtet som må bearbeide og realitetsbehandle saken.» I sammenheng med et kontaktmøte mellom forbundets arbeidsutvalg og fylkesforeningen i Hordaland senere på høsten ble det på slutten av møtet reist spørsmål om ekspedisjonssjef Jørgensens artikkel hadde vært drøftet i arbeidsutvalget eller om arbeidsutvalget ville foretrekke å behandle saken på foranledning av henvendelse fra en fylkesforening? – Til det svarte forbundets nestleder at saken ville bli tatt opp i arbeidsutvalget. ◎
◎ FORBUNDSLEDEREN HAR ORDET ...
Styreleder Per Olav Nilsen
Stortingets behandling av kommuneloven – en viktig seier for oss – og kommunene Et satsingsområde for Norges Kommunerevisorforbund er å jobbe for gode rammevilkår for kommunal revisjon og tilsyn. Det betyr også gode rammevilkår for de som gjør jobben.
D
ette var et viktig mål for oss da vi engasjerte oss i Regjeringens forslag til ny kommunelov, og Stortingets behandling av den. Vi var på høring i kommunal- og forvaltningskomiteen, og hadde oppfølgingsmøter med flere politiske partier. Blant mange tema, var likebehandling av praksis fra kommunal og privat revisjon, det viktigste. Gleden var derfor stor da vi under den direktesendte stortingsdebatten skjønte at flertallet ville vedta å be Regjeringen om å fremme forslag om likebehandling av praksisen i forbindelse med ny revisorlov. Dette var en meget viktig seier for kommunal revisjon – og for kommunene. En likebehandling av praksis betyr at det blir lettere å rekruttere – og beholde – kompetansen i kommunal revisjon. Det vil kommunene nyte godt av også. Av og til kan det være viktig å stoppe opp og gjøre opp status. Vi kan nå konstatere at vi har kommet langt på vei når det gjelder dette spørsmålet. Og vi kan love: Vi skal følge opp helt fram til revisorloven er vedtatt! Vi har lagt en fagkonferanse bak oss. Ny kommunelov og Stortingets vedtak om praksis satte naturlig nok sitt preg på den. I tillegg var digitalisering et gjennomgående tema under konferansen. Hvordan kan vi utnytte digitaliseringen i regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og sekretariatene? Et gnistrende godt foredrag av Jan Roar Beckstrøm, som er prosjektleder for Riksrevisjonens datasenter, viste oss hva som med enkle grep er mulig å få til. Nå er det opp til NKRF og NKRFs medlemmer å komme med innspill og ønsker om utvikling innen vår bransje. Vi har lagt et godt grunnlag ved at arbeidsgruppa som jobbet med forprosjekt digitalisering leverte sitt dokument til styret dagen før fagkonferansen. Denne tråden tar styret opp rett etter sommerferien, og sammen må vi lage en reiseplan som ruster kommunal revisjon for framtida. NKRF må alltid ta mål av seg til å være standard settende i kommunal revisjon. Vi er det i dag, og vi skal fortsette med det. Det har derfor vært en glede å se at
to veiledere vil se dagens lys i 2018. Vi snakker om veileder for kontrollutvalgssekretariat og ny veileder for selskapskontroll. Både kontrollutvalgskomiteen og selskapskontrollkomiteen har lagt ned et betydelig arbeid i veilederne. Veilederen for kontrollutvalgssekretariat har vært ute på høring i organisasjonen, og den skapte et stort engasjement! Vi har brukt mye tid på å sortere alle høringsforslagene, og styret vil ferdigbehandle veilederen over sommeren. Det har også vært et viktig poeng å vente med slutt behandling av veilederen til etter at ny kommunelov er vedtatt. Veilederen for selskapskontroll er ute på høring nå med frist 20. september. Oppfordringen er: Engasjer dere og send inn høringssvar! Det sies av mange, og jeg tror det er allment akseptert: De skandinaviske landene er preget av høy tillit mellom befolkning og myndigheter. Dette gjelder både lokalt og nasjonalt. Men en slik tillit er ikke noe vi har for alltid – uten at den må pleies og foredles. NKRF vil gjerne stå på vakt for denne verdien, og i samarbeid med kommuner og andre samarbeidspartnere bidra til at den fortsatt skal prege våre lokalsamfunn. Et ledd i dette arbeidet er å sette temaet på dagsorden under Arendalsuka. Der skal vi arrangere et møte 15. august som tar for seg kontroll i et tillitssamfunn – og vi stiller spørsmålet: Hvilken betydning har misligheter og korrupsjon – eller mistanken om at noe ikke er som det skal være – for tilliten i lokalsamfunnet? Og vi må spørre: Hva kan vi gjøre for å unngå hendelser som svekker tilliten til lokaldemokratiet? Det er ikke en jobb bare for kommune revisorer og kontrollutvalgssekretariat, men vi lover å gjøre vår del – i samarbeid med alle som forvalter fellesskapets verdier i kommune-Norge. Jeg ønsker dere alle en riktig god sommer.
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 3
◎ REVISJON
Av Ellen M. Kulset, førsteamanuensis, Norges Handelshøyskole (NHH) og Høgskolen i Sørøst-Norge
STIKKPRØVER I REVISJON: DETALJTESTING1 Når vi i revisjonssammenheng benytter stikkprøver, skiller vi gjerne mellom stikkprøver som benyttes for å teste den operasjonelle effektiviteten av en internkontrollprosedyre (test av kontroll) og stikkprøver som benyttes for å teste påstander om ulike transaksjonsklasser eller balansekonti (detaljtesting).
I
denne artikkelen vil vi ha fokus på sistnevnte stikkprøvetype. Med stikkprøve vil vi forstå en handling der vi anvender «revisjonshandlinger på mindre enn 100 % av enhetene i en populasjon som er relevant for revisjonen, under forutsetning av at alle enheter har en mulighet til å bli valgt ut, for å skaffe revisor et betryggende grunnlag for å kunne trekke konklusjoner om hele populasjonen” (ISA 5302, pkt. 5a). Vi vil ta utgangspunkt i følgende praktiske problemstilling: La oss anta at vi skal revidere en kundes kundefordringer med fokus på eksistens. Vi ønsker å gjennomføre en stikkprøvebasert test der vi reviderer en stikkprøve bestående av et antall, n, kundefordringer, og vi ønsker å bruke resultatet fra denne testen til å si noe om alle kundefordringenes eksistens. La oss videre anta at selskapet har en kundefordringssaldo på kroner 2 500 000 per 31.12. Revisor tolererer feil på kroner 125 00013 knyttet til kontoen og basert på tidligere erfaring anslår han at det er grunn til å for-
1D enne artikkelen kan gjerne leses sammen med min artikkel «Stikkprøver i revisjon: test av kontroller» som sto i Kommunerevisoren nr. 4/2017, men det er også mulig å lese den uten å kjenne til innholdet i artikkelen om test av kontroller. Artikkelen er basert på siste del av foredraget «Stikkprøver i revisjon» som forfatteren avholdt på NKRFs fagtreff for regnskapsrevisorer 16. november 2017. Enkelte endringer er innarbeidet slik at fremstillingen passer bedre til artikkelformatet. Artikkelen bygger ellers særlig på kapittel 9 i boken «Auditing & Assurance Services» av Eilifsen et al. (2014). Lesere som ønsker ytterligere innsikt i problemstillingene som behandles i artikkelen vises til Eilifsen et al. (2014), ev. til spesiallitteraturen, f. eks. Lillestøls bok «Statistiske metoder i revisjon» (1996). 2 ISA 530 Stikkprøver i revisjon 3 Tolererbar feil settes lik eller lavere enn revisors arbeidsvesentlighetsgrense og vil dermed avhenge av de samme faktorene som totalvesentlighetsgrensen.
4 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
4 vente feil på kroner 25 000.2 Vi vil først presentere hvordan denne revisjonsoppgaven kan løses ved hjelp av stikkprøver basert på skjønn og diskutere hvilke problemer denne metodikken gir oss. Vi vil deretter se på hvordan vi kan løse problemene ved å bruke en statistisk basert metodikk kalt penge- enhetsstikkprøve, (MUS - monetary unit sampling). Vi vil også diskutere når MUS er å foretrekke fremfor den alternative statistiske metoden; klassisk variable stikkprøve (KVS), før vi avslutningsvis kortfattet diskuterer bruken av artikkelens metoder i et fremtidsperspektiv.
Stikkprøver basert på skjønn La oss anta at revisor ønsker å bruke en skjønnsmessig metodikk. Revisor starter da gjerne med å sortere enhetene i populasjonen etter størrelse. Vi ønsker å kontrollere alle store kundefordringer, og med store mener vi da gjerne alle kundefordringer som er så store at vi ser for oss at de hver for seg potensielt kan inneholde feil som er større enn tolererbar feil. Resten av kundefordringene ønsker vi å sjekke ved hjelp av en stikkprøve. Hvis selskapet vi reviderer har en rekke svært små kundefordringer som samlet sett utgjør en liten andel av saldoen på kundefordringskontoen, kan vi eventuelt velge å ikke kontrollere disse og reservere den stikkprøvebaserte kontrollen til de «mellomstore» kundefordringene. Revisor må først og fremst ta stilling til følgende: (1) hvor stor stikkprøve har han behov for (2) hvordan skal 4R evisor anslår forventede feil ved å ta utgangspunkt i faktorer som den vurderingen han har gjort knyttet til kontoens iboende risiko, andre revisjonshandlinger han har utført og/eller feil avdekket i tidligere år.
REVISJON â—Ž
han velge ut de enheter som skal vÌre med i stikk og dermed bli for de revisjonshandlingene saldoen prøven pü kundefordringskontoen, kanutsatt vi eventuelt velge ü ikke kontrollere disse og reservererevisor den stikkprøvebaserte kontrollen til de mellomstore skal utføre og (3) hvordan skalkundefordringene. han konkludere Revisor pü mü først og fremst stilling til følgende: (1) hvor stikkprøvefra harstikk han behov for testen hanta har utført basert pü stor funnene (2) hvordan skal han velge ut de enheter som skal vÌre med i stikkprøven og dermed bli utsatt prøven. for de revisjonshandlingene revisor skal utføre og (3) hvordan skal han konkludere pü testen han har utførtVi basert pü f. funnene stikkprøven.passende stikkprøvestørrelse kan eks.fra beregne Vi kan f.ved eks. beregne passende stikkprøvestørrelse ü bruke følgende (se Eilifsen ü bruke følgende formelved (se Eilifsen etformel al. 2014, et al. 2014, s. 312):
s. 312):
(1) Stikkprøvestørrelse =
(./01ø23 45267 8/89:;<=/>) @/:52A;2 157:BC/245>353 157:
der vi finner ikonfidensfaktoren der vi finner konfidensfaktoren tabell 1 under:
â&#x2C6;&#x2014; đ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??žđ??ž
i tabell 1 under:
Tabell 1 â&#x20AC;&#x201C; Konfidensfaktorer til bruk i skjønnsbaserte (hentet fra Eilifsen1 etâ&#x20AC;&#x201C; al. (2014) s. 312) Tabell Konfidensfaktorer til bruk i
stikkprøver
Ă&#x2DC;nsket konfidensnivĂĽ skjønnsbaserte stikkprøver Høy Moderat Lav Eilifsen 3,0 et al. 2,3 (2014) 2,0 s. 312)
Risiko for vesentlige feil (hentet fra Høy Moderat Lav
2,3 2,0
1,6 1,2 1,2 Ă&#x2DC;nsket 1,0 konfidensnivĂĽ
Risiko for vesentlige feil
Høy
Moderat
Lav
enes bokførte verdi slik at vi kontrollerer 10 enheter i stratum 2 (21 * 850 / 1 750) og 11 enheter i stratum 3 (21 * 900 / 1 750). For ĂĽ trekke enhetene kan vi i samsvar med ISA 530 velge mellom ulike m  etoder, men uansett metodevalg mĂĽ enhetene i stikkprøven trekkes pĂĽ en slik mĂĽte at stikkprøven kan forventes ĂĽ vĂŚre representativ for populasjonen (dvs. vi velger ut enheter med egenskaper som er Âtypiske for populasjonen), se ISA 530, pkt. A12. La oss anta at vi har gjennomført saldoforespørsler til de 36 (15 + 21) kundene som er plukket ut, og at vi i de tre strataene fant feilene i tabell 2 under. 6 til populasjonen, og vi Disse feilene mĂĽ nĂĽ projiseres4 benytter gjerne en metode kalt ÂŤratio projiseringÂť der vi først beregner feilandelen i stikkprøven og deretter beregner hvilken feil som finnes i populasjonen ved at vi antar at feilandelen der er den samme som i stikkprøven. Dersom vi finner en feil pĂĽ kroner 2 000 i en stikkprøve pĂĽ kroner 425 000 gir dette en feil andel pĂĽ 0,47 prosent. Dersom totalpopulasjonen er pĂĽ kroner 850 000 betyr dette at vi fĂĽr en beregnet (projisert) feil pĂĽ kroner 4 000 (850 000 * 0,47 %). I
La oss anta at vi har delt kundefordringskontoen hos selskapet vi reviderer inn i tre strata og at den bestĂĽrHøy av 15 store kundefordringer (større enn mellomstore kundefordringer 3,025 000), 2502,3 2,0 (i intervallet mellom 3 000 og 25 000) og 1000 smĂĽ kundefordringer (mindre enn 3 000) og en Moderat 2,3 1,6 1,2 saldo pĂĽ kroner 2 500 000, se tabell 2 under. Vi ønsker ĂĽ revidere alle de store kundefordringene og ta en stikkprøve for ĂĽ revidere de smĂĽ og mellomstore kundefordringene. 1,2 Lav 2,0 1,0 Basert pĂĽ tidligere utført arbeid kan vi sette risikoen for vesentlige feil (denne risikoen bestĂĽr av iboende risiko og kontrollrisiko) til moderat, og vi mener det er tilstrekkelig med et lavt konfidensnivĂĽ (jo høyere konfidensnivĂĽ vi velger, desto lavere vil revisjonsrisikoen knyttet til kontoen bli). For ĂĽ finne passende stikkprøvestørrelse bruker vi formelen over og finner at 21 enheter vil vĂŚre et passende antall i stikkprøven (1 750 000 / (125 000 â&#x20AC;&#x201C; 25 000) * 1,2).5 Disse 21 kan vi fordele pĂĽ de to strataene i samsvar med strataenes bokførte verdi slik at vi Tabell 2 - Eksempel kontrollerer 10 enheter i stratum 2 (21 * 850 / 1 750) og 11 enheter i stratum 3 (21 * 900 / 1 750). For ĂĽ trekke enhetene kan vi i samsvar medverdi ISA 530 velge Stikkprøvens mellom ulike metoder,Stikkprøvens men Bokført uansett metodevalg mĂĽ enhetene i stikkprøven mĂĽte at verdi stikkprøvenreviderte kan stratumtrekkes pĂĽ en slik bokførte verdi forventes ĂĽ vĂŚre representativ for populasjonen (dvs. vi velger ut enheter med egenskaper 15 KFfor > populasjonen), 25.000 750.000 749.500 som er typiske se ISA750.000 530, pkt. A12.
Overvurdering
Feilandel i testet stratum
Projisert feil
500
100%-revidert
500
2.000
2.000/425.000 = 0,47%
4.000
250
250/92.000 = 0,27%
2.465
Tabell 2 - Eksempel
25.000 > 250 KF > Stikk-850.000 Bokført Stikk3.000 verdi prøvens prøvens stratum
1000 KF < 3.000
bokførte reviderte verdi verdi
900.000
423.000 Over- 425.000 Feilandel i Projisert vurdering testet stratum feil 92.000
91.750
I vürt eksempel ser vi at formelen foreslür en stikkprøvestørrelse i intervallet 18 til 53 avhengig av ønsket konfidensnivü. Sum 2.500.000
5
2.750
6.965
2
La oss anta at vi har delt kundefordringskontoen hos selskapet vi reviderer inn i tre strata og at den bestĂĽr av 15 store kundefordringer (større enn 25 000), 250 mellomstore kundefordringer (i intervallet mellom 3 000 og 25 000) og 1000 smĂĽ kundefordringer (mindre enn 3 000) og en saldo pĂĽ kroner 2 500 000, se tabell 2 over. Vi ønsker ĂĽ revidere alle de store kundefordringene og ta en stikkprøve for ĂĽ revidere de smĂĽ og mellomstore kundefordringene. Basert pĂĽ tidligere utført arbeid kan vi sette r isikoen for vesentlige feil (denne risikoen bestĂĽr av iboende risiko og kontrollrisiko) til moderat, og vi mener det er tilstrekkelig med et lavt konfidensnivĂĽ (jo høyere konfidensnivĂĽ vi velger, desto lavere vil r evisjonsÂÂrisikoen knyttet til kontoen bli). For ĂĽ finne passende stikk prøvestørrelse bruker vi formelen over og finner at 21 enheter vil vĂŚre et passende antall i stikkprøven (1 750 000 / (125 000 â&#x20AC;&#x201C; 25 000) * 1,2).5 3Disse 21 kan vi fordele pĂĽ de to strataene i samsvar med strata 5 I vĂĽrt eksempel ser vi at formelen foreslĂĽr en stikkprøvestørrelse i intervallet 18 til 53 avhengig av ønsket konfidensnivĂĽ.
eksempelet over fĂĽr vi da en total projisert feil pĂĽ kroner 6 965 (beste estimat pĂĽ feil i populasjonen) som bestĂĽr av faktiske avdekkede feil pĂĽ kroner 2 750 og beregnede feil pĂĽ kroner 4 215. Men hvordan skal vi ta hensyn til at stikkprøven vi har trukket ikke nødvendigvis er representativ for populasjonen? NĂĽr vi bruker en stikkprøve basert pĂĽ skjønn, har vi 7 og vi ingen mulighet til ĂĽ kvantifisere utvalgsrisikoen,5 Âvelger derfor ĂĽ sammenligne projisert feil med forventet feil for ĂĽ avgjøre om vi kan konkludere med om kontoen er uten vesentlige feil, ref. ISA 530, pkt. A22. I vĂĽrt eksempel betyr dette at vi kan konkludere med at kundefordringskontoen ikke inneholder vesentlige feil da de totale avdekkede og beregnede feilene pĂĽ  6 Avdekkede feil skal i utgangspunktet projiseres, jf. ISA 530 pkt. 14. Feil som er funnet ĂĽ vĂŚre enkeltstĂĽende, kan utelates ved projisering, jf. pkt. A19. 7U tvalgsrisiko defineres i ISA 530 pkt. 5c som ÂŤRisikoen for at den konklusjonen revisor trekker pĂĽ grunnlag av et utvalg, kan vĂŚre forskjellig fra den konklusjonen revisor ville ha trukket dersom hele populasjonen var gjenstand for den samme revisjonshandlingenÂť.
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 5
◎ REVISJON
kontoen (6 965) er lavere enn forventede feil (25 000). Når vi benytter skjønnsmessige stikkprøver er det særlig to forhold som er problematiske: (1) når vi avgjør hvor mange enheter vi skal kontrollere kvantifiserer vi ikke hvilket konfidensnivå vi ønsker; vi skiller altså kun mellom en eller flere kategorier av typen høy, mode-
stikkprøvestørrelse med et konfidensnivå lik 95 prosent i tabell 3 under lik 93.79 Tabell 3 – Stikkprøvestørrelse som en funksjon av tolererbar og forventet avvikshyppighet ved et ønsket konfidensnivå på 95 prosent (hentet fra Audit Sampling, tabell A-1)
Forventet avvikshyppighet i populasjonen
Tolererbar avvikshyppighet 3%
4%
5%
6%
7%
8%
9%
10%
15%
20%
0,00%
99
74
59
49
42
36
32
29
19
14
0,25%
157
117
93
78
66
58
51
46
30
22
0,50%
157
117
93
78
66
58
51
46
30
22
0,75%
208
117
93
78
66
58
51
46
30
22
1,00%
*
156
93
78
66
58
51
46
30
22
rat osv. uten at høy betyr et spesifikt konfidensnivå, kun at dette er høyere enn hvis vi velger moderat i en gitt stikkprøvesituasjon, og (2) vi har ingen mulighet til å kvantifisere utvalgsrisikoen. Vi vil i det følgende presentere en statistisk metode, Monetary Unit Sampling (MUS), som kan benyttes for å rette opp i disse to forholdene. Metoden er i dag lett tilgjengelig ved hjelp av revisjonsprogramvare av typen ACL, IDEA osv., og hensikten med presentasjonen under er kun å gi et lite innblikk i hvordan metoden fungerer. For de som måtte ønske en mer matematisk fremstilling av metoden, viser vi til spesiallitteraturen, f. eks. Lillestøls bok «Statistiske metoder i revisjon» (1996) k apittel I-3 og II-4. Monetary Unit Sampling (MUS) MUS er en metode som bygger på attributt-stikkprøveteori (dvs. samme teorigrunnlaget som vi bygger på i forbindelse med test av kontroller). Ved bruk av denne metoden ser vi på hver krone i populasjonen som en populasjonsenhet slik at vi i vårt gjennomgangseksempel har en populasjon bestående av 2 500 000 krone enheter.68 For å bestemme hva som er passende stikkprøvestørrelse, n, regner vi om tolererbar og forventet feil til prosent av saldoen vi skal kontrollere. Vi bestemmer oss for hvilket konfidensnivå som er passende, f. eks. 90 eller 95 prosent, og vi kan deretter finne passende stikkprøvestørrelse i det samme tabellverket som vi benyttet i forbindelse med test av kontroller. Dersom vi har tilgang til revisjonsprogramvare (f. eks. ACL eller IDEA) vil vi kunne legge inn de valgte parameterverdiene i programvaren og få regnet ut hva som er passende stikkprøvestørrelse. Med våre forutsetninger finner vi en tolererbar avvikshyppighet lik 5 prosent (125 000 / 2 500 00) og en forventet avvikshyppighet lik 1 prosent (25 000 / 2 500 000). Vi finner ønsket 8 Eksempelet som presenteres for å demonstrere bruken av MUS er hentet fra læreboken «Auditing & Assurance Services» med noen små tilpasninger.
6 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
For å bestemme hvilke 93 kroneenheter vi skal kontrollere, kan vi velge mellom ulike metoder, se f. eks. Lillestøl (1996) kapittel I-3.3 for en oversikt over metoder som er aktuelle i forbindelse med MUS. Vi starter først med å ordne populasjonen av kundefordringer f. eks. ved å sortere på kundenummer slik at vi får en liste over kundefordringene vi skal revidere som akkumulerer seg opp til 2 500 000 (dersom vi bruker et databasert revisjonsprogram gjør dette denne jobben for oss). Vi skal i det følgende velge ut enheter for kontroll ved å benytte et fast intervallutvalg med tilfeldig start. Det betyr at vi starter utvelging av enheter ved å beregne et utvalgsintervall lik populasjon / stikkprøvestørrelse, i vårt tilfelle 2 500 000 / 93 = 26 882. Dette betyr at vi skal kontrollere hver 26 882 krone i populasjonen. La oss anta at den første kundefordringen har en saldo på kroner 2 350. Neste kundefordring på listen har en saldo på kroner 15 495 mens tredje kundefordring på listen har en saldo på kroner 22 838. For å finne hvilken kroneenhet vi skal starte med, trekker vi et tilfeldig tall mellom 1 og størrelsen på utvalgs intervallet (26 882). La oss anta at vi trekker tallet 3 977. Vi skal da kontrollere krone nummer 3 977. Kundefordring nummer en inneholder ikke denne kronen da denne bare har en saldo på kroner 2 350. Kundefordring nummer to inneholder derimot denne kronen da vi ved å akkumulere kundefordring en og to kommer til tallet 17 845. Vi skal altså revidere kundefordring nummer to (vi reviderer hele kundefordringen selv om vi trekker ut kun en enkelt kroneenhet). Deretter skal vi kontrollere hver 26 882 krone 9D ersom vi isteden hadde benyttet formel (1) over ser vi at dette hadde gitt oss en stikkprøvestørrelse i intervallet 25-75. Formelen i dette tilfellet implisitt et konfidensnivå som er lav ere enn 90 prosent. Merk at dette er greit kun dersom det er dette lavere konfidensnivået vi ønsker oss, ref. 530, A11.
REVISJON ◎
Tabell 4a Bokført verdi
Revidert verdi
Avvik
Feilfaktor
Utvalgsintervall
Projisert feil
Kunde A
21.893
18.609
3.284
0,15
26.882
4.032
Kunde B
6.705
4.023
2.682
0,40
26.882
10.753
Kunde C
15.000
0
15.000
1,00
26.882
26.882
Kunde D
32.549
30.049
2.500
IA
26.882
2.500
23.466
44.167
Tabell 4b Projisert feil
Konfidensfaktor / Inkrementell endring
Projisert feil pluss tillegg for utvalgsrisiko
Basispresisjon
26.882
3
80.646
Kunde C
26.882
1,7
45.700
Kunde B
10.753
1,5
16.130
Kunde A
4.032
1,4
5.645
Kunde D
2.500
IA
2.500
Øvre grense
150.621
Tabell 5 – Øvre konfidensgrense ved et ønsket konfidensnivå på 95 prosent (hentet fra Audit Sampling, tabell A-3) Stikkprøvestørrelse
Faktisk antall avdekkede avvik 0
1
2
3
4
50
5,9
9,2
12,1
14,8
17,4
60
4,9
7,7
10,2
12,5
14,7
70
4,2
6,6
8,8
10,8
12,6
80
3,7
5,8
7,7
9,5
11,1
90
3,3
5,2
6,9
8,4
9,9
100
3,0
4,7
6,2
7,6
9,0
Tabell 6 Konfidensfaktorer MUS (hentet fra Eilifsen et al. 2014) 90%-konfidensnivå
95%-konfidensnivå
Antall feil
Konfidensfaktor
Inkrementell faktorendring
Konfidensfaktor
Inkrementell faktorendring
0
2,3
1
3,9
1,6
4,7
1,7
2
5,3
1,4
6,2
1,5
3
6,6
1,3
7,6
1,4
4
7,9
1,3
9,0
1,4
3,0
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 7
◎ REVISJON
i populasjonen. Neste enhet vi skal kontrollere blir altså krone nr. 30 859 (3 977 + 26 882). Vi ser at kundefordring en + to + tre gir en akkumulert saldo på 40 683 slik at den neste kundefordringen vi skal kontrollere blir nummer tre. Vi fortsetter slik til vi har plukket ut alle de 93 kronene vi skal revidere med tilhørende kundefordringer. La oss anta at vi finner fire kundefordringer med feil med et totalt avvik mellom bokført og faktisk verdi på kroner 23 466, se tabell 4 på side 7, og la oss videre anta at feilene totalt er på 3 prosent av stikkprøven som er kontrollert. Hvis vi antar samme prosentvise feil i den delen av populasjonen vi ikke har kontrollert, tilsier dette at et beste estimat på feil i populasjonen vil være på 75 000 (2 500 000 * 0,03). For å ta hensyn til utvalgsrisiko ønsker vi å spesifisere en øvre grense slik at hvis testen blir gjennomført 100 ganger, vil faktisk feilbeløp på kontoen 95 av gangene være lavere enn denne øvre grensen. Vi finner denne øvre grensen i tabell 5 på side 7 ved å lese av for 4 feil ved en stikkprøve på 93 og et konfidensnivå på 95 prosent. Dette gir en øvre grense litt lavere enn 9,9 prosent og litt høyere enn 9,0 prosent. Ved å interpolere finner vi en øvre grense lik 9,6 prosent som i kroner blir på 240 000 (0,096 * 2 500 000). Ved en slik beregning har vi imidlertid implisitt antatt at alle feilførte kroner er 100 prosent feilført. Vi skal nå se på en metode der vi ikke bare tar hensyn til antall feil vi har avdekket, men også hvor mye kundefordringene som er kontrollert er feilført med når vi beregner øvre grense. Denne metoden fastsetter den øvre grensen trinnvis. Hvis vi ikke avdekker feil i stikkprøven vi kon trollerer, finner vi øvre grense ved å multiplisere en konfidensfaktor (hentet fra tabell 6 på side 7) med utvalgsintervallet. Hvis vi finner feil, utgjør denne beregningen en basismargin, i vårt eksempel på 80 646 (3 * 26 882). Deretter beregner vi nødvendige tillegg til øvre grense ved å ta hensyn til antall og størrelsen på feilene vi har avdekket. Vi projiserer først de avdekkede feilene til utvalgsintervallet, se tabell 4a på side 7, og deretter legger vi til et tillegg for utvalgsrisiko (multipliserer projisert feil med en konfidensfaktor), se tabell 4b på side 7. Konfidens faktorene hentes fra tabell 6 på side 7 og avhenger av hvilket konfidensnivå vi ønsker og antall feil vi har avdekket. Merk at vi sorterer feilene vi har avdekket etter hvor mye de prosentvis er feilført med før vi legger til tillegg for utvalgsrisiko. Enheter som er større enn utvalgsintervallet vil ved denne metoden ikke få noe tillegg for utvalgs risiko (de er 100 prosent-revidert). Vi ser av tabell 4b på side 7 at vi i vårt eksempel ved denne metoden får en øvre grense lik 150 621 dersom vi har avdekket de feilene som er beskrevet over. Ettersom denne øvre grensen er høyere enn
8 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
t olererbar feil betyr dette at vi ikke kan konkludere med at kundefordringskontoen er uten vesentlige feil. Revisor har nå flere valg: (1) Han kan øke stikkprøvestørrelsen (men det er neppe så aktuelt her ettersom stikkprøvestørrelsen allerede er relativt stor), (2) han kan utføre andre substanshandlinger, (3) han kan be kunden om å korrigere kontoen, (4) hvis kontoen ikke korrigeres og det ikke hentes inn ytterligere bevis, må revisor vurdere betydningen av feilen for revisjonsberetningen. I vårt eksempel er de faktisk avdekkede feilene på 23 466. Det er altså ikke tilstrekkelig at kunden kun korrigerer disse, han må også korrigere deler av de projiserte feilene for at revisor skal kunne konkludere med at kontoen er uten vesentlige feil. I denne situasjonen vil revisor være mest bekymret for risikoen for at han feilaktig aksepterer kontoen som korrekt når den ikke er det (type II-feil), ettersom dette i ytterste konsekvens vil kunne gi feil revisjonsberetning. Han vil være mindre opptatt av risikoen for feilaktig forkastning av en korrekt konto. MUS egner seg særlig i forbindelse med revisjon av konti som kundefordringer, andre fordringer, finansielle instrumenter, lager og tilganger, f. eks. av varige driftsmidler. MUS har en rekke fordeler sammenlignet med den alternative statistiske metoden, klassisk variabel stikkprøve (KVS): (1) Når det forventes få eller ingen feil gir MUS vanligvis den laveste stikkprøvestørrelsen, (2) når vi velger enhetene i stikk prøven som skissert over, får vi automatisk en stratifisert stikkprøve (alle enheter som er større enn utvalgsintervallet kommer med i stikkprøven) og (3) det er ikke behov for å forutsette noe om feilenes statistiske fordeling (KVS er basert på normalfor delingen) eller estimere populasjonsstandardavviket for å konstruere konfidensgrenser. KVS gir gjerne lite presise estimater i den typiske revisjonssituasjonen der vi i stikkprøvene gjerne har få men relativt store feil. Videre vil den virkelige variansen ha en tendens til å bli undervurdert dersom vi avdekker få feil med den konsekvens at projiserte feil med tilhørende konfidensgrenser ikke er reliable ved bruk av KVS. KVS vil imidlertid egne seg bedre dersom vi har null-konti (null-konti vil ikke bli trukket ut når vi bruker MUS ettersom saldoen på disse kontoene er null) eller negative konti, dersom enhetene i stikkprøven kan være feilført med mer enn 100 prosent, dersom vi forventer undervurderingsfeil og dersom en konto inneholder relativt mange feil (i denne situasjonen vil MUS gi en for stor avsetning til utvalgsrisiko). For en nærmere presentasjon av klassisk variabel stikkprøve vises også til Lillestøls bok «Statistiske metoder i revisjon». Avslutning Den pågående digitaliseringsprosessen som finner sted i de fleste sektorer av økonomien, har/vil få kon-
REVISJON ◎
sekvenser for hvordan vi kan/bør utføre et revisjonsoppdrag. Når det gjelder arbeid knyttet til eksistens av kundefordringer, vil vi f. eks. dersom vi får tilgang til alle innbetalinger en bedrift har mottatt direkte fra en ekstern tredjepart (typisk banken), kunne avstemme disse mot bedriftens kundefordringer på et senere tidspunkt enn balansedato. Dermed vil vi med tilnærmet 100 prosent sikkerhet kunne si at disse kundefordringene eksisterte på balansedatoen. Rent generelt vil det fremover åpne seg muligheter for i større grad å benytte seg av ekstern informasjon uten at handlingene man utfører er stikkprøvebasert. Det er imidlertid grunn til å forvente at revisor også i fremtiden vil benytte seg av stikkprøver i forbindelse med detaljtesting. Dersom en bedrift f. eks. har mange kundefordringer som fremdeles er utestående på det tidspunktet man må avslutte revisjonen, kan det være aktuelt å benytte en «gammeldags» saldoforespørsel til kunder med utestående beløp. Som presentert over, er det også ved revisjon av en rekke andre poster aktuelt å benytte en stikkprøvebasert detaljtest. Sist, men ikke minst, fremtiden er også i morgen og inntil vi venter på de store endring ene, er hvordan man kan/bør utføre stikkprøvebasert detaljtesting, uavhengig av hvilke revisjonsmetoder som vil dukke opp fremover, fremdeles en viktig del av revisors kunnskapsbase. ◎
Referanser: American Institute of Certified Public Accountants. 2014. Audit Sampling. New York: AICPA ISA 530 Stikkprøver i revisjon Eilifsen, Aa, W. F. Messier, S. M. Glover and D. F. Prawitt. 2014. Auditing and assurance services. Berkshire: Mc Graw Hill Education. Lillestøl, J. 1996. Statistiske metoder i revisjon. Oslo: Cappelen.
Ellen M. Kulset er siviløkonom NHH, statsautorisert revisor og har en PhD i Business Economics fra NHH. Hun har tidligere arbeidet som manager i KPMG og arbeider nå som førsteamanuensis ved NHH og Høgskolen i Sørøst-Norge.
Artikkelprisen 2017 Jan Roar Beckstrøm er tildelt Kommunerevisorens artikkelpris for 2017. Beckstrøm, avdelingsdirektør i Riksrevisjonen og prosjektleder for «Riksrevisjonens Datasenter», ble tildelt prisen for artikkelen «Maskinlæring, automatisering og algoritmer - det er nå det skjer», som sto i Kommunerevisoren nr. 6/2017. Prisvinneren skriver at Maskiner vil i første omgang kunne brukes til å automatisere mye av det som i dag er manuelle (og kjedelige) rutineoppgaver knyttet til datahåndtering. Det er på sett og vis bare å innse. Særlig er det grunn til å tro at mye av tradisjonell finansiell revisjon vil kunne automatiseres, blant annet ved hjelp av teknologi for maskinlæring. Og videre at Et av våre motto er «Vi automatiserer kjedelige ting, så du får bedre tid til spennende ting». Leserne av Kommunerevisoren har også satt pris på artikkelen. Den er blant de mest leste artiklene på www.kommunerevisoren.no og er hyppig delt i sosiale medier. ◎
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 9
Arendalsuka 2018 13-18 august
Tillit og kontroll — to sider av samme sak? Onsdag 15. august kl. 12.30 – 14.00 Sted: Kirkekjelleren, Trefoldighetskirken Du møter blant annet Kristin Clemet, daglig leder i Civita, Mette Gundersen, 1. nestleder i KS og Gunnar Topland, kontrollutvalgsleder i Grimstad kommune. Arrangører: Norges Kommunerevisorforbund
Du er også velkommen på vår stand i gågata i Arendal!
KONKURRANSEUTSETTING ◎
Av Åge Johnsen, professor i offentlig politikk, Handelshøyskolen ved OsloMet – storbyuniversitetet
EIE, KJØPE ELLER LEIE? KONKURRANSEUTSETTING I NORSKE KOMMUNER Spørsmålet om eie eller leie, produsere selv eller kjøpe fra markedet, er ofte et omstridt spørsmål både i politikk og praksis.
D
enne artikkelen1 vil gi en presentasjon av økonomisk organisasjonsteori med særlig vekt på transaksjonskostandsanalysen (TKA), som er nyttig for å forstå muligheter og utfordringer ved konkurranseutsetting. Innledning I politikken går frontene ofte på tvers av den tradisjonelle høyre–venstre-aksen, og den politiske debatten preges av klare ideologiske føringer. Høyresiden (typisk Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, og til dels Senterpartiet og Arbeiderpartiet) fører ofte en politikk for konkurranseutsetting og bruk av markeder, mens venstresiden (Arbeiderpartiet, Sosialistisk venstreparti og Rødt) ofte kaller dette privatisering og er motstandere av (mer) konkurranseutsetting og bruk av markeder. Spørsmålet om konkurranseutsetting er imidlertid ikke er spørsmål om privatisering, fordi ansvaret og finansieringen av oppgavene det er snakk om, vil forbli offentlig. Ved privatisering vil også ansvaret for oppgaven og finansieringen overlates til det private. Det er kun ansvaret for produksjonen som er gjenstand for mulig omorganisering ved konkurranseutsetting. Likevel forblir spørsmålet om konkurranseutsetting ofte et omstridt ideologisk og fagpolitisk spørsmål. Forvaltningspolitikken i Norge de siste 20 årene viser dette. Den borgerlige regjeringen 2001–2005 var for konkurranseutsetting. Koalisjonsregjeringen 2005– 2013 mellom Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk venstreparti førte en politikk mot mer konkurranseutsetting. «Regjeringa går imot meir konkurranseutsetjing og privatisering innafor viktige velferdsområde som utdanning, helse og omsorg»
1D enne artikkelen bygger på et foredrag for NKRFs Arena for forvaltningsrevisjon, Lillestrøm 14.3.2018.
(St.meld. nr. 19 (2008–2009)). Politikken skiftet igjen etter stortingsvalget i 2013. Koalisjonsregjeringen mellom Høyre og Fremskrittspartiet 2013–2018 (med støtte fra Kristelig folkeparti og Venstre) var for konkurranse. Dagens Koalisjonsregjeringen med Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre fortsetter denne politikken. Selv om det kan synes som om det er steile fronter i forvaltningspolitikken i spørsmålet om konkurranseutsetting, er det i praksis likevel ofte stor enighet om bruken av konkurranseutsetting som styringsverktøy for mange tjenester i offentlig sektor. For eksempel viser statistikk fra den kommunale organisasjonsdatabasen at andelen av kommuner som hadde konkurranseutsatt en eller flere tjenester økte fra 54 prosent i 2004 til 81 prosent i 2016. Mesteparten av denne økningen kom i perioden med rød-grønne regjeringer i perioden 2005–2013. Faktisk har andelen som har konkurranseutsatt en eller flere tjenester gått noe ned fra 2012 til 2016 hvor det mesteparten av perioden var en borgerlig regjering. Det skal her skytes inn at kommunenes organisering er kommunenes ansvar, ikke regjeringens. Konkurranseutsetting, altså vurderinger av om kommunene skal eie eller leie, produsere selv eller kjøpe, er med andre ord utbredt i administrativ praksis. En årsak til at konkurranseutsetting er politisk omstridt selv om det er utbredt i praksis, er at konkurranseutsetting ofte brukes for å oppnå kostnadsreduksjoner, og virkningene av noen av disse kostnadsreduksjonene kan veltes over på ansatte i form av dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn før eller i forhold til andre. Der dette gjelder tjenester med mange ansatte som tradisjonelt sogner til enten høyre- eller venstresiden i politikken, blir spørsmålet gjerne politisert. En annen årsak er at virkningene av
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 11
◎ KONKURRANSEUTSETTING
Faktisk har andelen som har konkurranseutsatt en eller flere tjenester gått noe ned fra 2012 til 2016 hvor det mesteparten av perioden var en borgerlig regjering.
konkurranseutsetting ofte er vanskelig å måle empirisk. Det er forholdsvis enkelt å vurdere hvem som leverer billigste anbud, men det er ofte vanskelig å vurdere virkningen på endringer i totale kostnader og nytte over tid etter en konkurranseutsetting. Konkurranseutsetting i teori og praksis Konkurranseutsetting er definert som situasjoner der det offentlige lar andre rettssubjekter konkurrere om å utføre en oppgave som det offentlige tradisjonelt har utført selv. Dette tilsier at konkurranseutsetting er en prosess. Hvem som til slutt kommer til å utføre oppgaven, er derimot et åpent spørsmål. Det kan enten være det offentlige selv eller et privat rettssubjekt, eller blandingsløsninger. Tidligere analyser av en rekke studier viser at konkurranseutsetting av offentlige tjenester er effektivt. Studier fra 1980-, 1990- og tidlig 2000-tallet viste at gjennomsnittlig kostnadsreduksjoner var 6–12 prosent (inklusiv transaksjonskostnader), at kvaliteten ofte var like god eller bedre enn før, og at ansattes arbeidsvilkår kunne være like god eller bedre enn før. Dessuten kan det tenkes at politikerne har like god styring som før konkurranseutsettingen, og kanskje bedre, fordi tjenesten nå har blitt analysert og stilt klare krav til. Selv om konkurranseutsetting kan være effektivt, kan det også gå galt. Typiske problemer er «vinnerens forbannelse» (at anbudet er for godt til å være sant), nye kontraktsreforhandlinger på grunn av usikkerhet, uklare kontrakter og svindel (opportunisme), og «den fundamentale transformasjonen» (at organiseringen går fra å være et offentlig monopol til en situasjon med en ny, ofte privat, monopolleverandør). Spørsmålet om konkurranseutsetting vil sikkert forbli omstridt politisk, men til hjelp i de økonomiskadministrative vurderingene finnes det teorier som kan brukes til å forstå problemene og virkningene bedre. Vi tenker her særlig på transaksjonskostnadsanalysen (TKA) som nettopp er utformet for å forstå spørsmål som konkurranseutsetting, organisering og styring bedre. Denne tenkningen ligger til grunn for mye av dagens regelverk og administrative praksis, og er nyttig å kjenne til. Resten av denne artikkelen vil gi en presentasjon av denne teorien med eksem-
12 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
pler fra konkurranseutsetting av kommunale tjenester. Formålet med TKA Transaksjonskostnadsanalysen (TKA) er en såkalt ny-institusjonell økonomisk organisasjonsteori som er ment å brukes for å studere effektiv organisering. Med institusjonell menes det blant annet at mye praksis er for sammensatt til å kunne analyseres grundig fra sak til sak og heller styres på grunnlag av tillit, normer og enkle sammenligninger av noen få alternativer. Kort fortalt er formålet for teorien å støtte beslutningstakere i deres vurdering av hvordan de kan velge en styringsstruktur slik at organisasjonen oppnår lavest mulig totale kostnader. Det sentrale spørsmålet er om organisasjonen skal produsere en vare eller tjeneste selv, samarbeide om produksjonen med andre organisasjoner eller kjøpe varen eller tjen esten i markedet. I praksis vil svaret på dette spørsmålet bestemme grensene for organisasjonen og styringsstrukturen, det vil si bruke markedsstyring, samstyring eller hierarkisk styring. Bakgrunnen for TKA Bakgrunnen for TKA var Ronald Coases viktige bidrag, først fremmet i liten, men nå klassisk artikkel fra 1937, som var å forklare hvorfor organisasjoner eksisterer, og dermed hvorfor ikke alle bare kjøper det de trenger i markeder. Organisasjoner eksisterer, utledet Coase, fordi det er enklere og billigere å produsere varen eller tjenesten selv innen en organisasjon enn å kjøpe varen eller tjenesten i markedet. Forklaringen på dette var at selv om det skulle vise seg at selve produksjonskostnadene ofte er lavest når en organisasjon kjøper fra markedet, har selve prosessen med å kjøpe noe fra markedet også kostnader knyttet til seg. Disse kostnadene kaller vi i dag for transaksjonskostnader. Transaksjonskostnader blir dermed forklart som kostnader knyttet til å drive et økonomisk system utover selve produksjonskostnad ene. Det viktige for effektiv organisering er dermed ikke nødvendigvis å oppnå lavest mulig produksjonseller innkjøpskostnader, men å oppnå lavest totale kostnader – gitt tilfredsstillende kvalitet på varen eller tjenesten. De totale kostnadene er dermed sum-
KONKURRANSEUTSETTING ◎
Spørsmålet om konkurranseutsetting vil sikkert forbli omstridt politisk, men til hjelp i de økonomisk-administrative vurderingene finnes det teorier som kan brukes til å forstå problemene og virkningene bedre.
men av produksjons- og administrasjonskostnader dersom varen eller tjenesten produseres innen egen organisasjon (internt), eller summen av innkjøps- og transaksjonskostnader dersom varen eller tjenesten kjøpes fra markedet (eksternt). Organisasjonen bør følgelig velge den organiseringen som gir lavest totale kostnader. TKA ble videreutviklet av Oliver Williamson på 1970- og 1980-tallet. Williamsons bidrag var knyttet til å forstå hvordan begrenset rasjonalitet, usikker informasjon og ufullstendige kontrakter påvirker transaksjonskostnadene. TKA bygger slik sett på sentrale innsikter i annen ny-institusjonell organisasjonsteori, særlig eiendomsrettsteori og agentteori (også kjent som prinsipal–agent-teori), som ble utviklet omtrent samtidig fra 1950-tallet av, og som hadde sin akademiske storhetsperiode på 1970- og 1980-tallet. I praksis er det en del overlapp både i begrepsbruk og anvendelsesområder mellom eiendomsrettsteorien, TKA og agentteorien, men i utgangpunktet utfyller disse tre teoriene hverandre og utgjør mye av moderne organisasjonsteori. Arbeidsdelingen mellom disse teoriene er omtrent slik: Eiendomsrettsteorien studerer hvordan uklare eiendomsrettigheter til ressurser, varer og tjenester, kan føre til lavere effektivitet enn det som er mulig sett fra samfunnets perspektiv. Eiendomsrettsteorien er dermed opptatt av utformingen av grunnleggende institusjoner i samfunnet som kan regulere eiendomsrettigheter og dermed effektiv bruk av ressursene, slik som politiske institusjoner, klare rettsregler, uavhengige domstoler, uavhengige nasjonalbanker og stati stikkbyråer, offentlig eierskap og styring, og private eiendomsrettigheter. Kort sagt er eiendomsrettsteorien opptatt av privatisering og nasjonalisering, og dermed institusjonene og organisasjonene i samfunnet. TKA tar på mange måter disse institusjonelle forholdene som gitt, og spør seg hvor grensene for organisasjonene innenfor disse institusjonelle rammene bør være for at organisasjonene skal være mest mulig effektive. Det er her det grunnleggende spørsmålet i TKA kommer inn, nemlig om organisasjonene bør produsere varer og tjenester selv, produsere sammen med andre eller heller kjøpe varene og tjen estene fra markedet.
Når dette organiseringsspørsmålet er besvart, kan en så bruke agentteorien. Agentteorien brukes for å avdekke problemer og finne botemidler på såkalte desentraliseringsproblemer. Det vil si at gitt organiseringen vil ofte virksomheten være så stor og uoversiktlig at eierne ikke kan drive den daglige virksomheten selv. Eierne må ansette ledere og ansatte som styrer og driver virksomheten for dem, som dermed får ansvar for delegerte oppgaver og ofte desentraliserte enheter på vegne av eierne. Ofte vil disse lederne ha andre interesser og annen informasjon enn eierne. Eierne kan dermed få styringsproblemer ved at eierne ikke har like god kunnskap om produksjonen og resultatene som det lederne og de ansatte har. Den vanlige måten å se dette problemet på er at lederne og de ansatte har en informasjonsmakt som de kan utnytte til egen fordel, på bekostning av eiernes overskudd. Mulige løsninger på slike desentraliseringsproblemer kan være at eierne innfører målinger, kontroll og rapporteringer for å overvåke atferd og resultater og skape mindre informasjonsskjevhet; at det utformes målstyring og insentivsystemer som skal bidra til å skape bedre overensstemmelse mellom eiernes, ledernes og de ansattes interesser og atferd; og at det legges vekt på god rekruttering og sosialisering. Felles for mange av disse tiltakene er at de medfører kontrollkostnader som alt annet like, reduserer eiernes overskudd. Andre tiltak for å redusere kostnad ene er at lederne og de ansatte frivillig rapporterer egen atferd og resultater til eierne, og informerer (lærer opp) eierne, slik at nytten av produksjonen økes og kontrollkostnadene reduseres, noe som begge parter kan tjene på. Forutsetninger for TKA TKAs hovedområde er, som sagt, å støtte analyser for å kunne sette organisasjonens grenser på en mest mulig hensiktsmessig måte for å oppnå lavest mulig totale kostnader og dermed høyest mulig effektivitet. For å kunne gjøre slike analyser, bygger TKA på en del forutsetninger. Vektleggingen på å forklare og påvirke organisasjonens kostnader gjør teorien til en økonomisk organisasjonsteori, men det er disse forutsetningene som gjør denne teorien til
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 13
◎ KONKURRANSEUTSETTING
I praksis er det en del overlapp både i begrepsbruk og anvendelses områder mellom eiendomsrettsteorien, TKA og agentteorien, men i utgangspunktet utfyller disse tre teoriene hverandre og utgjør mye av moderne organisasjonsteori.
en ny-institusjonell (økonomisk organisasjons-)teori fordi dette medfører at TKA skiller seg fra klassisk økonomisk teori. I klassisk økonomisk teori antar en ofte at aktør ene er rasjonelle, at det er fullstendig informasjon, og at alle ressurser, varer og tjenester er ensartede (homogene) og kan kjøpes i hvilke som helst mengder. TKA løser opp disse forutsetningene, og gjør dermed analysene mer praktisk anvendelige. TKA forutsetter nemlig det følgende. For det første er beslutningstakerne begrenset rasjonelle, hva Herbert Simon kalte administrative mennesker til forskjell fra økonomiske mennesker som er fullstendige rasjonelle. Beslutningstakerne kan bare vurdere et begrenset antall alternativer samtidig, og tids- og kostnadsrammer begrenser mulighetene til å skaffe seg en fullstendig oversikt over alle muligheter med deres nytte og kostnader. Dette innebærer at beslutningstakerne må forholde seg til et begrenset antall valgmuligheter i praksis. For det andre er det usikkerhet om fremtiden. Dette medfører at planlegging kan være en dårlig styringsform. For det tredje kan den ressursen, varen eller tjenesten som det er snakk om, være så særpreget at det ikke finnes et marked for slike tilfeller. Dermed faller muligheten til å bruke kjøp fra markedet bort. For det fjerde kan det være slik at noen markedsaktører forfølger egeninteresser utover hva som er legitimt og lovlig. Felles for mange økonomiske organisasjonsteorier er at de forutsetter at aktørene er rasjonelle og forfølger sine interesser. Gitt gode institusjoner og en god del tillit i samfunnet, er dette forholdsvis uproblematisk. Et større problem oppstår når noen forfølger egeninteresser utover det som er legitimt og lovlig, hva Williamson og andre kaller opportunisme. TKA er berømt, eller kanskje heller beryktet, for å forutsette opportunisme. Williamsons poeng med å forutsette opportunisme var imidlertid ikke å påstå at alle er opportunister (slik en del kritikere av økonomisk organisasjonsteori ofte synes å tro), men at noen kan være det i noen situasjoner. Dersom noen kan være opportunister, skaper dette store problemer ved å bruke
14 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
markeder, og spesielt i sammenheng med særpreg ede ressurser, varer og tjenester. Problemet oppstår ved at en ikke kan stole på løfter, og det kan være for kostbart å utforme fullstendige kontrakter. I slike tilfeller kan en ende opp med store kostnader ved å måtte gjøre innkjøp på nytt fra nye leverandører dersom en er blitt lurt, måtte betale dyrt for advokater og rettssaker i rettssystemet dersom det oppstår konflikter, eller måtte velge å produsere dyrt selv fordi en ikke stoler på å samarbeide med andre utenfor organisasjonen eller kjøpe fra markedet. Gitt disse forutsetningene handler dermed TKA om å styre – det vil si ta hensyn til begrenset rasjonalitet, ufullstendig informasjon, særpregede ressurser/ varer/tjenester og mulig opportunisme – ved bevisst å velge den organiseringen (produsere selv, produsere sammen med andre eller kjøpe fra markedet) som gir lavest totale kostnader. Bruksområder for TKA TKA er velegnet for å analysere spørsmål om konkurranseutsetting, sammenslåinger, oppkjøp og prosjekt- og nettverkssamarbeid. Merk at TKA tar opp en rekke problemer med bruk av så vel markeder som egenproduksjon. For eksempel retter TKA oppmerksomheten mot transaksjonskostnader som kan oppstå både før og etter at eventuelle (formelle) kontrakter er inngått. TKA påpeker at store organisasjoners bruk av anbud kan endre situasjonen ved at markedet over tid forsvinner fordi taperne i en anbudskonkurranse trekker seg ut av markedet. Dermed endrer markedet seg, og kjøperen vil ved neste anbudsrunde stå overfor et nytt monopol («den fundamentale markedstransformasjonen»). Videre retter TKA oppmerksomheten mot problemet som knyttes til «vinnerens forbannelse». Vinneren av et anbud kan ha et tilbud som ser ut til å være for godt til å være sant (for kjøperen), og det er nettopp det anbudet kan vise seg å være. Etter at kontrakten er inngått dukker problemer opp som dårlig kvalitet, svak leveringssikkerhet eller manglende lønnsomhet for leverandøren. Leverandøren leverer ikke det som
KONKURRANSEUTSETTING ◎
Dersom noen kan være opportunister, skaper dette store problemer ved å bruke markeder, og spesielt i sammenheng med særpregede ressurser, varer og tjenester.
ble lovet, og går i verste fall konkurs. Bestilleren må derfor foreta reforhandlinger, overta produksjonen eller gjennomføre nye anbud, med store medfølg ende kostnader. Et eksempel på problemet med vinnerens forbannelse er anbudet for husholdningsrenovasjonen i Oslo kommune i 2016–2017. Ett selskap vant anbudet med tilsynelatende lave kostnader for Oslo kommune. Selskapet fikk imidlertid etter kort tid problemer med å gjennomføre produksjonen, med betydelige ulemper for kommunen og innbyggerne som følge, og selskapet gikk konkurs. Oslo kommune måtte deretter overta produksjonen selv med på følgende tap av omdømme og omstillingskostnader. Slike problemer kan reduseres ved å beholde noe produksjon selv, bruke flere leverandører og utforme kriteriene slik at også andre forhold enn kun laveste tilbud vektlegges. En slik blandet løsning kan se kostbar ut, men kan tenkes å gi lavere kostnader og bedre leveringssikkerhet over tid enn ved å satse kun på enten bare egenproduksjon eller kjøp fra markedet. Et annet eksempel er «skambud» og dårlig utformede kontrakter. Etter at bestiller har inngått en tilsynelatende billig kontrakt, må bestilleren kjøpe dyre tilleggstjenester som ikke var beskrevet godt nok i kontrakten eller betale en langt høyere pris ved kontraktsfornyelse. Den tradisjonelle bruken av både agentteori og TKA er å studere hvordan kostnadene kan reduseres for eierne (sett i et agentteoretisk perspektiv) og organisasjonen (sett i et TKA-perspektiv), men uten å se den totale nytten og kostnadene for eierne/ organisasjonen (prinsipalen) og ansatte/ledere/samarbeidspartnere/markedsleverandører (agentene) i sammenheng. Dersom oppmerksomheten rettes mot hvordan nytten kan økes og kostnadene kan reduseres totalt sett, kan det tenkes at den beste styringsformen ofte kan være samarbeidsløsninger eller blandingsformer, og ikke kun valg mellom å produsere selv eller kjøpe fra markedet. For eksempel kan det være hensiktsmessig å ha en viss utførerkompetanse for å kunne besitte bestillerkompetanse. Det
kan også være ønskelig å beholde noe egenproduksjon, eller fordele produksjonen mellom flere leverandører, for å unngå for stor maktkonsentrasjon og avhengighet til andre. Det kan også være ønskelig med noe konkurranseutsetting for å ha en reell konkurransetrussel eller målestokk for intern produksjon. Sam arbeid med andre kan også være ønskelig, for eksempel for å dele på produktutvikling eller lære nye produksjonsformer. Her vil følgelig tillit mellom partene, behov for produktutvikling, risiko- og overskudds deling og tidsperspektivet for samhandlingen, kunne ha stor betydning for hva som er gode styringsstrukturer. Konkurranseutsetting i kommunene er utbredt. For eksempel er det ingen kommuner i dag som vurderer å produsere egne binders eller PCer selv, men kjøper disse som standardprodukter i markedet. Produksjon av binders eller PCer har heller aldri vært noen tradisjonelle kommunale oppgaver. For tradisjonelle kommunale oppgaver viser statistikk fra den kommunale organisasjonsdatabasen at de fleste kommuner bruker konkurranseutsetting på en eller flere tjenester særlig innen drift og vedlikehold av veier (62 prosent), boligbygging og -utleie (39 prosent), renovasjon (24 prosent), drift og vedlikehold av bygg og anlegg (20–21 prosent), og revisjon (19 prosent). Merk at for noen tjenester har mange kommuner samarbeid med andre, for eksempel gjennom interkommunale selskaper eller prosjekter, heller enn egenproduksjon eller kjøp av tjenester fra markedet. Et eksempel er kommunal revisjon der bare noen få kommuner har egen kommunerevisjon. Langt de fleste samarbeider med andre («distriktsrevisjon»), men noen velger også anbud og kjøp fra private selskaper. Konklusjoner Konkurranseutsetting er ofte politisk omstridt, men er vanlig i praksis. De fleste kommuner bruker konkurranseutsetting på en eller flere tjenester, særlig innen drift og vedlikehold av veier, boligbygging og -utleie, renovasjon, drift og vedlikehold av boliger og
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 15
◎ KONKURRANSEUTSETTING
For eksempel kan det være hensiktsmessig å ha en viss utførerkompetanse for å kunne besitte bestillerkompetanse.
anlegg, og revisjon. Spørsmålet om konkurranse utsetting handler ikke om å sette mest mulig av offentlige tjenester ut til private leverandører, men å finne den mest hensiktsmessige organiseringen av en tjeneste slik at kvaliteten og leveringssikkerheten blir best og kostnadene lavest, gitt kravene til tjenesten. Dette kan innebære fortsatt offentlig produksjon eller å ta tilbake produksjon som tidligere er satt ut til andre, samarbeid med andre eller å bruke innkjøp fra markedet, eller blandinger av disse tre styringsformene. I vurderinger av hva som er en best mulig organisering av tjenesten er det viktig å ta hensyn til kostnader ved endret styringsform både før eventuelle kontrakter blir inngått så vel som mulige kostnader og problemer etter at kontrakter er inngått. Det er viktig å vurdere totale kostnader ved (om)organiseringen av produksjonen, ikke bare de regnskapsførte driftsutgiftene i kommuneregnskapet eller prisen i det formelle anbudet. Transaksjonskostnads analysen er en teori som er utformet for å forstå slike styringsproblemer. Denne teorien er nyttig å kjenne til ikke bare for dem som forvalter politikken og regelverket for offentlige anskaffelser, men også for dem skal ta beslutninger om konkurranseutsetting og for dem som skal vurdere virkningene av slike beslutninger. ◎
Åge Johnsen er siviløkonom og dr.oecon., og er professor i offentlig politikk ved Handelshøyskolen ved OsloMet – storby universitetet. Hans forskningsfelt er offentlig politikk og admini strasjon og effektivitet, særlig byråkrati og forvaltningsreformer, strategisk planlegging, mål- og resultatstyring, kontroll og forvaltningsrevisjon, og evaluering i offentlig sektor. E-post: aage.johnsen@oslomet.no
Litteratur Blåka, Sara, Trond Tjerbo og Hilde Zeiner (2012). Kommunal organisering 2012: Redegjørelse for Kommunal- og regional departementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2012:21. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Bovaird, Tony (2016). The ins and outs of outsourcing and insourcing: what have we learnt from the past 30 years?. Public Money & Management, 36(1): 67–74. Bradach, Jeffrey L. and Robert G. Eccles (1989). Price, authority, and trust: From ideal types to plural forms. Annual Review of Sociology, Vol. 15, pp. 97–118. Coase, Ronald H. 1937. The nature of the firm, Economica, 4(16): 386–405. Domberger, Simon (1998). The Contracting Organization: A Strategic Guide to Outsourcing. Oxford: Oxford University Press. Ghoshal, Sumantra and Peter Moran (1996). Bad for practice: a critique of the transaction cost theory. Academy of Management Review, Volume 21, No. 1, pp. 13–47. Hodge, Graeme A. (2000). Privatization: An International Review of Performance. Boulder, Colorado: Westview Press. Hovik, Sissel og Inger Marie Stigen (2004). Kommunal organisering 2004: Redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartement ets organisasjonsdatabase. NIBR-notat 2004:124. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Hovik, Sissel og Inger Marie Stigen (2008). Kommunal organisering 2008: Redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartement ets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2008:20. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Johnsen, Åge, Ingun Sletnes og Signy Irene Vabo (red.) (2004). Konkurranseutsetting i kommunene. Oslo: Abstrakt Forlag. Monkerud, Lars Christian, Marthe Indset, Sigrid Stokstad og Jan Erling Klausen (2016). Kommunal organisering 2016: Redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. NIBR-rapport 2016:20. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning, Høyskolen i Oslo og Akershus. Rindfleisch, Aric and Jan B. Heide (1997). Transaction costs analysis: Past, present, and future applications. Journal of Marketing, Vol. 61 (October), pp. 30–54. Williamson, Oliver E. (1985). The Economic Institutions of Capitalism. Firms, Markets, Relational Contracting. New York: The Free Press. Williamson, Oliver E. (1991). Transaction cost economics and organization theory. In Neil J. Smelser and Richard Swedberg (eds.), The Handbook of Economic Sociology, 77–107. Princeton, NJ: Princeton University Press. Williamson, Oliver E. (1996). Economic organization: The case for candor. Academy of Management Review, Vol. 21, No. 1, pp. 48–57. Williamson, Oliver E. (1996). The Mechanisms of Governance. New York: Oxford University Press. Williamson, Oliver E. (2000). The new institutional economics: Taking stock, looking ahead. Journal of Economic Literature, Vol. 38 (September), pp. 595–613.
FORVALTNINGSREVISJON ◎
Av seniorrådgiver Ingrid Enge, Riksrevisjonen
Risiko i kommunale IT-systemer – et nasjonalt blikk – Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering av kommunale t jenester Digitalisering i offentlig sektor skal øke kvaliteten på og effektiviteten til offentlig tjenesteyting. Stortinget har sluttet seg til målet om et digitalt førstevalg for innbyggere og næringsliv.
M
ålet om et digitalt førstevalg innebærer at nettbaserte tjenester skal være hovedregelen for forvaltningens kommunikasjon med innbyggere og næringsliv. Kommunesektoren er en betydelig leverandør av offentlige tjenester. Digitalisering av kommunale tjenester er derfor avgjørende for å nå målet om et digitalt førstevalg.1 Digitalisering i offentlig sektor følger sektorprinsippet, med hvert departement som ansvarlig for digitalisering i sin sektor. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er ansvarlig departement for samordning av den offentlige ikt-politikken. Samordnings rollen innebærer ansvar for å identifisere sektorover gripende utfordringer, og for å initiere, koordinere og følge opp tverrgående tiltak i forvaltningen. Departe mentet skal bidra til at statens styring av kommunesektoren er samordnet, helhetlig og konsistent.2 Riksrevisjonen har gjennomført en undersøkelse om digitalisering av kommunale tjenester som ble offentliggjort i januar 2016.3 I denne artikkelen om tales funnene fra undersøkelsen og arbeid på om rådet i etterkant av undersøkelsen. Undersøkelsen er tilgjengelig på Riksrevisjonens nettsider.4 Målet med undersøkelsen var å kartlegge status for, vurdere betydningen av og mulige hindringer for digitaliseringen av kommunale tjenester med utgangspunkt i Stortingets mål om helhetlige og fullstendige offentlige digitale tjenester. Det er under 1M eld. St. 23 (2012–2013) Digital agenda for Norge, jf. Innst. 370 S (2012–2013) og På nett med innbyggerne, Regjeringens digitaliseringsprogram (2012). 2 Prop. 1 S (2015–2016) Kommunal- og moderniseringsdepartementet. 3D okument 3:6 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering av kommunale tjenester. 4R iksrevisjonen. <https://www.riksrevisjonen.no/rapporter/ Sider/DigitaliseringKommunaleTjenester.aspx>.
søkt hvordan Kommunal- og moderniseringsdepartementets virkemiddelbruk bidrar til digitalisering av kommunale tjenester. Undersøkelsen er gjennomført ved hjelp av dokumentanalyse, tilgjengelig statistikk om offentlig digitalisering og en spørreundersøkelse til alle kommunene. Dokumentanalysen er blitt supplert med intervjuer med statlige og kommunale aktører. Hovedfunnene i revisjonen kan oppsummeres i tre punkter: •K ommunene har i liten grad digitalisert sine tjenester. • Arbeidet med digitalisering av kommunale tjenester møter vesentlige hindringer. • Kommunal- og moderniseringsdepartementets virkemiddelbruk er ikke godt nok tilpasset mål og hindringer på området: – Nasjonale felleskomponenter er ikke lagt godt nok til rette for bruk i kommunene. – I gangsatte tiltak er ikke tilstrekkelige for å nå målene om helhetlige og fullstendige digitale tjenester. Kommunene har i liten grad digitalisert sine tjenester Undersøkelsen viser at norske kommuner generelt er kommet kort i digitaliseringen av kommunale tjenester. Innbyggere og næringsliv tilbys et digitalt førstevalg for drøyt en firedel (27 prosent) av de kommunale tjenestene på tre sentrale tjenesteområder: oppvekst og utdanning, helse og velferd og plan, bygg og geodata. 14 prosent av kommunene har ikke et digitalt førstevalg for noen av de 19 undersøkte tjenestene. Det er færre små enn store kommuner som har startet digitaliseringen av kommunale tjenester. Mens
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 17
◎ FORVALTNINGSREVISJON
Det framgår at det er vesentlige forskjeller i hvordan felleskomponentene er lagt til rette for bruk i kommunene, og at kommunene i begrenset grad bruker felleskomponentene i sine digitale tjenester.
alle de store kommunene har digitalisert én eller flere kommunale tjenester, har 23 prosent av de små kommunene ingen digitale kommunale tjenester på de undersøkte områdene. For de fleste undersøkte tjenestene er det under halvparten av kommunene som overfører mottatt informasjon elektronisk til ulike interne fagsystemer. For de fleste digitale tjenestene har under ti prosent av kommunene mulighet for å sende elektronisk svar etter endt saksbehandling. Dette viser at den digitale modenheten i de kommunale tjenestene gjennom gående er lav. Automatisk informasjonsoverføring til kommunenes fagsystemer vil ofte redusere både saksbehandlingstiden og det manuelle arbeidet med registrering av innkommet informasjon. Det kan også bidra til bedre datakvalitet. Mulighet for elektronisk svar kan redusere saksbehandlingstid og ressursbruk ytter ligere. Dersom digitale løsninger mangler, vil det redusere mulighetene for gjenbruk av data på tvers av saksområder og fagsystemer, og medføre at innbyggere og næringsliv må oppgi samme informasjon på nytt for hver av de kommunale tjenestene. Arbeidet med digitalisering av kommunale tjenester møter vesentlige hindringer Mange kommuner oppgir at de ikke har tilstrekkelig kompetanse til å digitalisere sine kommunale tjenester selv. Det er mange kommuner som ikke har tilstrekkelig kompetanse til å anskaffe ikt-systemer i tråd med kommunens behov. Det er en særlig utfordring å sikre at nye systemer kommuniserer med eksisterende løsninger, slik at dataflyt og samhandling mellom systemene kan bli ivaretatt. Mange kommuner framhever at kostnadene ved å digitalisere kommunale tjenester er for høye til at kommunen prioriterer det. Administrativ ledelse i bare én av tre kommuner er helt eller delvis enig i at de har tilstrekkelige incentiver til å digitalisere sine kommunale tjenester. Et flertall av kommunene oppgir at de ved digitalisering av kommunale tjenester ikke arbeider systematisk med å realisere de gevinstene dette gir mulighet for. Samlet sett gir dette risiko for at kommunene ikke gjennomfører digitali-
18 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
seringen på en slik måte at de utnytter mulighetene for effektivisering og ressursbesparelse. Kommunal- og moderniseringsdepartementets virkemiddelbruk er ikke godt nok tilpasset mål og hindringer på området Nasjonale felleskomponenter er ikke lagt godt nok til rette for bruk i kommunene Nasjonale felleskomponenter, som folkeregisteret og ID-porten, skal legge til rette for fornying, effektivisering og realisering av gevinst på tvers av virksomheter, sektorer og forvaltningsnivåer. Stortinget har lagt vekt på at felleskomponentene må legges til rette for at kommunene på en enkel måte kan ta dem i bruk.5 Det framgår at det er vesentlige forskjeller i vordan felleskomponentene er lagt til rette for bruk h i kommunene, og at kommunene i begrenset grad bruker felleskomponentene i sine digitale tjenester. Flere virksomheter baserer både av tekniske og økonomiske årsaker sine digitale tjenester på lokale kopier av de offentlige grunndataregistrene (folke registeret, Enhetsregisteret og matrikkelen). Slike skyggeregistre gir risiko for dårlig datakvalitet fordi de ikke ajourføres ofte nok. Problemene ved bruk av skyggeregistre har vært kjent i flere år. Igangsatte tiltak er ikke tilstrekkelige for å nå målene om helhetlige og fullstendige digitale tjenester KS har fått økonomisk støtte til utviklingsprosjekter i regi av programmet KommIT. Difi har bidratt til digitalisering av offentlig sektor, men det er statsforvaltningen som er Difis primære målgruppe. Difi har derfor begrenset mulighet til å håndtere problemstillinger som går på tvers av statlig og kommunal sektor. Skate er Samarbeidsrådet for styring og koordinering av tjenester i e-forvaltningen og skal bidra til en mer samordnet digitalisering i offentlig sektor. Skate har ikke hatt tilstrekkelig fullmakter til å kunne gjennomføre den koordineringen som er ønskelig. Bruk av felles ikt-arkitektur og ikt-standarder forenkler datautvekslingen mellom datasystemer, og 5 I nnst. S 370 S (2012–2013) til Meld. St. 23 (2012–2013) Digital agenda for Norge.
FORVALTNINGSREVISJON ◎
Et stort flertall av kommunene mener at nasjonale myndigheter bør forplikte kommunene mer i digitaliseringsarbeidet.
legger til rette for mer effektiv drift, videreutvikling og deling av data og ikt-løsninger på tvers av offentlig sektor. Både for arkitekturprinsippene og standard ene er det imidlertid en relativt stor andel av kommunene, henholdsvis 29 prosent og 19 prosent, som har svart at de ikke vet om kommunen stiller krav om bruk av disse ved nyutvikling og vesentlige endringer av eksisterende løsninger. Siden kostnadene med digitalisering må tas i den enkelte kommune, mens gevinstene ofte ligger på samfunnsnivå, kan det bli lagt større vekt på kostnadene enn på mulighetene for effektivisering og gevinst for brukerne og offentlig forvaltning samlet. I kommunene er det derfor risiko for at arbeidet med digitalisering av kommunale tjenester blir for lavt prioritert. For enkelte offentlige tjenester er det en gjensidig avhengighet mellom staten og kommunene i arbeidet med å realisere gevinster av digitaliseringen. Statlige virksomheter opplever i mange tilfeller at det er krevende å samhandle digitalt med kommunene på grunn av den store variasjonen i ikt-modenhet og ikt-kompetanse. Dette gjør det vanskelig å realisere de potensielle gevinstene med digitalisering. Som vist over står digitaliseringen av kommunale tjenester overfor vesentlige hindringer. Det gjør det vanskelig å nå målet om en helhetlig og sammenhengende digital forvaltning. Et stort flertall av kommunene mener at nasjonale myndigheter bør forplikte kommunene mer i digitaliseringsarbeidet. Riksrevisjonens anbefalinger Riksrevisjonen anbefalte i rapporten at Kommunalog moderniseringsdepartementet tar et sterkere nasjonalt ansvar for å samordne ikt-politikken i offentlig sektor, slik at offentlige digitale tjenester kan framstå helhetlig for innbyggere og næringsliv. Departementet bør legge særlig vekt på å: •v urdere muligheten for et mer forpliktende sam arbeid med kommunesektoren, eventuelt ved bruk av økonomiske incentiver, for å bedre framdriften i digitaliseringen av kommunale tjenester • motivere kommunesektoren til sterkere samarbeid for å utvikle kompetanse og utveksle erfaringer og
tekniske løsninger slik at kommunene i større grad kan utvikle og dra nytte av digitale tjenester • forsterke arbeidet med samordning av departementer og direktorater, slik at koordineringen mellom kommunene og staten kan bli bedre ved digitalisering av offentlige tjenester • øke kommunenes bruk av de nasjonale felleskomponentene og ikt-standardene for å effektivisere digitaliseringen av kommunale tjenester Behandlingen av undersøkelsen Rapporten ble levert Stortinget i januar 2016. Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandlet undersøkelsen og skrev en innstilling som ble grunnlaget for debatt og vedtak i Stortinget:6 «Komiteen vil understreke at det er viktig å ta på alvor Riksrevisjonens funn som viser at kommunene i Norge generelt er kommet kort i digitaliseringen av kommunale tjenester. Komiteen vil i denne sammenheng understreke Kommunal- og moderniseringsdepartementets ansvar. Komiteen er derfor enig i at det er behov for sterkere nasjonal samordnet innsats for å bedre framdriften i kommunenes arbeid med å digitalisere de kommunale tjenestene. Staten må få til et mer forpliktende samarbeid med kommunesektoren. Det må tas et sterkere initiativ for utvikling av løsninger som kan brukes på tvers av kommunegrensene.» Tiltak og evalueringer etter behandlingen av undersøkelsen Etter at Riksrevisjonen leverte sin undersøkelse i begynnelsen av 2016 er det iverksatt flere tiltak som har som mål å bedre arbeidet med å digitalisere kommunale tjenester. Difi har fått et utvidet ansvar overfor kommunene. Samordning med kommunene er nå et eget avsnitt i Digitaliseringsrundskrivet. Digitaliseringsrundskrivet er en sammenstilling av pålegg og anbefalinger om digitalisering i offentlig sektor som sendes ut årlig av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kommunene vil få 125 6 I nnst. 295 S (2015–2016) til Dokument 3:6 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering av kommunale tjenester.
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 19
◎ FORVALTNINGSREVISJON
7 Kartlegging av nordisk styring og organisering av digitaliseringsansvaret. Sluttrapport. 11. april 2017 Struensee & Co.
gjøres ved å styrke KS’ involvering i kommunene og ved å styrke Difis kapasitet for å støtte kommunene.8 Til tross for at det er satt i verk flere tiltak på om rådet, tyder også nyere undersøkelser (omtalt tidligere i avsnittet) på at det er et vesentlig forbedringspotensial i kommunesektorens digitaliseringsarbeid. Særlig pekes det på et behov for at noen tar et sterkere nasjonalt ansvar for å samordne digitaliseringsinnsatsen slik at offentlig sektor, både kommune og stat, framstår helhetlig overfor innbyggerne. Riksrevisjonen vil følge opp undersøkelsen i 2019 for å se hvilke tiltak som er iverksatt når det gjelder Riksrevisjonens anbefalinger og kontroll- og konstitusjonskomiteen merknader. Oppfølgingen vil da også vurdere om de tiltakene som er satt i verk er tilstrekkelige til å bøte på de problem ene som er beskrevet i denne artikkelen. ◎ 8D igital Government Review of Norway Boosting the digital transformation in the public sector, Assessment and recommendations (OECD 2017).
Ingrid Enge, seniorrådgiver i Riksrevisjonen, er utdannet sivil ingeniør fra NTH/NTNU. Ingrid har mange års erfaring fra IT- bransjen (blant annet Norsk Data og Telenor) både på teknisk nivå og med ledelse før hun begynte i Riksrevisjonen for 15 år siden. Ingrid arbeider med forvaltningsrevisjon innenfor digitalisering, og har hatt ansvar både for rapporten om digitalisering av kommunale tjenester, og rapporten som kom i år om digitalisering i statlige virksomheter. Hun presenterte Dokument 3:6 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering av kommunale tjenester på Norges Kommunerevisorforbunds Arena for forvaltningsrevisjon i mars 2018 og på Kommuneøkonomi konferansen i mai 2018. Artikkelen er et sammendrag av Dokument 3:6 (2015–2016).
Aktuelle kurs nå:
Faglig oppdatering og nettverksbygging!
Samling for kontrollutvalgssekretariater 2018
12. – 13. september
Trondheim
B.1.0 Intro – kommuneregnskap
25. – 26. september
Gardermoen
A.3.10 Planlegging og gjennomføring av en forvaltningsrevisjon 26. – 27. september D.2.9 Presentasjonsteknikk
A.2.51 Hvordan skrive rapporter som blir lest? D.2.9 Presentasjonsteknikk
Nyhet! 16. oktober Nyhet! 17. oktober Nyhet! 18. oktober
Gardermoen Oslo Oslo Oslo
Nasjonal fagkonferanse i offentlig revisjon 2018
22. – 23. oktober
Lillestrøm
C.2.6 Offentlige anskaffelser
31. okt. – 1. nov.
Gardermoen
A.2.39 Rev.kriterier i forvaltningsrevisjon – hvorfor og hvordan
7. – 8. november
Gardermoen
Fagtreff for regnskapsrevisorer 2018
13. – 14. november
Gardermoen
www.nkrf.no
millioner kroner over to år (2018 og 2019) til en finansieringsordning for kommunale ikt-prosjekter i regi av KS. Departementet har også utredet modeller for kommunal medfinansiering av nasjonale ikt-prosjekter der hele eller store deler av gevinsten tilfaller kommunesektoren. I tillegg ble standardtjenestene fra folkeregisteret gratis fra 1. januar 2016, og det er også vedtatt en modernisering av folkeregisteret. Etter offentliggjøringen av Riksrevisjonens under søkelse er det gjort ytterligere to undersøkelser innen digitalisering som peker på manglende forpliktende samarbeid med kommunesektoren. Det danske konsulentfirmaet Struensee & Co gjennomførte høsten 2016 og våren 2017 en kartlegging av organiseringen og styringen av digitaliseringsansvaret i Danmark, Finland, Sverige og Norge.7 Dette var på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Struensee & Co skriver at det er delvis uklart hvilke enheter som har mandat til å skyve på den digitale utviklingen i norsk offentlig sektor. Det medfører at hvert sektordepartement, region og kommune styrer sin digitaliseringsinnsats med mindre grad av koordinering på tvers. Det er etablert grupper og forumer hvor digitaliseringsinnsatsen koordineres, men det er delvis uklart hvem som skal ta ansvar og levere løsninger på tvers av staten og sektorene. I OECDs fagfellevurdering av Norge fra september 2017 blir det gitt anbefaling om å styrke koordineringen og synergier med kommunene. Det kan ifølge OECD
For nærmere informasjon: Se NKRFs nettsider, eller kontakt Norges Kommunerevisorforbund, Postboks 1417 Vika, 0115 Oslo, Telefon 23 23 97 00, post@nkrf.no
juni_2018.indd 1
20 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
22.06.2018 13:32
SELSKAPSKONTROLL ◎
Av Tom Øyvind Heitmann, leder av NKRFs selskapskontrollkomite
Veileder i selskapskontroll – på høring Den gjeldende veilederen i selskapskontroll er fra 2010. I november 2015 igangsatte den da nyopprettede fagkomiteen for selskapskontroll i NKRF arbeidet med å lage en ny veileder i selskapskontroll. Arbeidet har skjedd med bistand fra representanter i NKRFs administrasjon.
S
tyret i NKRF vedtok 7. mai 2018 å sende utkast til ny veileder i selskapskontroll1 på høring. Nedenfor redegjøres det for litt historikk, arbeidet med, samt hovedinnholdet i veilederen.
Bakgrunn og historikk Den gjeldende veilederen i selskapskontroll1 ble tatt i bruk i mai 2010.2 Denne ble utarbeidet av en arbeidsgruppe oppnevnt av styret i NKRF. Utarbeidelsen av veilederen var ett av flere bidrag i arbeidet med å styrke selskapskontroll som fag. På NKRFs årsmøte i 2015 ble det vedtatt å opprette en egen komite for selskapskontroll. Dette for på best mulig måte å sikre den faglige videreutviklingen for dette fagområdet. I komiteens reglement framgår det at komiteen blant annet har som formål å bidra til å heve den faglige standarden innenfor selskapskontroll. Komiteen hadde sitt første møte i august 2015. Det ble da vedtatt å prioritere arbeidet med å ut arbeide ny veileder i selskapskontroll. I neste møte ble det fastsatt en plan for den videre prosessen. Senere utarbeidet komiteen en prosjektplan for arbeidet, som ble godkjent av styret på dets møte i juni 2016. Arbeidet med veilederen Arbeidet med veilederen er utført av komiteens medlemmer. Disse er Kirsti Torbjørnson (Telemark
1 NKRF, Selskapskontroll - fra A til Å (Praktisk veileder). 2 Behandlet i NKRFs styre 11. mai 2010. Senere ble det gjort noen justeringer og presiseringer av veilederen i kjølvannet av en spørreundersøkelse blant NKRFs medlemmer våren 2012.
kommunerevisjon IKS), Tom Øyvind Heitmann (VestFinnmark kommunerevisjon IKS), Kristin Skaane (Oslo kommunerevisjon) og Sverre Bugge Midthjell (KonSek Midt-Norge IKS). I tillegg har NKRFs administrasjon bistått komiteen i dette arbeidet. I den første perioden ble komiteen bistått av Bodhild Laastad. Senere av Renate Borgmo. Veilederen har stått på sakskartet til komiteen 16 ganger i løpet av perioden juni 2015 til april 2018. I tillegg har det vært en omfattende korrespondanse per epost. I utgangspunktet hadde komiteen en ambisiøs plan om å involvere ulike aktører underveis i arbeidsprosessen, herunder bruk av referansegrupper og fortløpende høringer om ulike tema. Komiteen fant etter hvert ut at dette ville bli for tid- og arbeidskrevende. I forbindelse med arbeidet så komiteen et behov for å kartlegge hvordan NKRFs bedriftsmedlemmer arbeider med selskapskontroll. Komiteen gjennomførte derfor en spørreundersøkelse med dette som formål høsten 2016.3 Resultatene fra denne ble presentert på konferansen Møteplass for selskapskontroll 2016. Selv om svarprosenten var lav (39 prosent) er komiteen av den oppfatning at undersøkelsen ga et nyttig innblikk i hvordan det arbeides med selskapskontroll. Komiteen har også tatt signaler fra undersøkelsen med seg i det videre arbeidet med veilederen. Da det forelå et så å si ferdig utkast til veileder, ble NKRFs forvaltningsrevisjonskomite og kontrollutvalgskomite invitert til å komme med innspill. Komiteen mottok noen innspill, som i all hovedsak ble tatt hensyn til i det videre arbeidet. 3E n nærmere omtale av spørreundersøkelsen finnes i Kommunerevisoren nr. 3/2017.
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 21
◎ SELSKAPSKONTROLL
Dersom høringen viser at etterspørselen etter maler er stor, vil dette bli tatt opp til ny vurdering.
Et utkast til veileder ble behandlet i NKRFs styre på dets møte 13. mars 2018. Her var leder av komiteen til stedet og presenterte veilederen. Det kom fram ulike innspill i møtet, som komiteen ble bedt om å ta med seg i det videre arbeidet. Komiteen har i ettertid vurdert alle innspillene, men ikke alle har blitt tatt hensyn til. Hovedpunktene i utkastet til veileder ble også presentert av komiteen på konferansen Møteplass for selskapskontroll 2018. Også her kom det noen innspill til veilederen. Den 7. mai 2018 behandlet styret veilederen på nytt. Det ble da vedtatt å sende den på høring til NKRFs medlemmer, komiteer og lokalforeninger. Premisser og føringer for arbeidet med veilederen Ved starten av arbeidet med veilederen besluttet komiteen at den ikke så det som hensiktsmessig å gjøre bare en revidering av gjeldende veileder, men at den ville utarbeide en ny veileder, det vil si å starte med blanke ark. Den foreliggende veileder skiller seg derfor i det vesentlige fra den forrige veilederen. Dels skyldes dette endringer i det rettslige rammeverket og dels skyldes dette erfaringer som er gjort siden den første veilederen ble gitt ut i 2010. Utformingen av veilederen har blitt gjennomført på bakgrunn av noen premisser og føringer. For det første legger veilederen vekt på selskapskontroll i form av den obligatoriske eierskapskontrollen. 4 Dette siden (den frivillige) forvaltningsrevisjon i selskaper er dekket i veileder for forvaltningsrevisjon.5 I den foreliggende veilederen omtales bare det som er særegent for forvaltningsrevisjon når den utføres i selskap. Man har altså forsøkt å hindre at veileder i selskapskontroll skal konkurrere med veileder i forvaltningsrevisjon. I stedet blir det i veilederen henvist til veileder i forvaltningsrevisjon der det er relevant. For det andre har det vært et mål så langt som mulig å ta hensyn til forslag til ny kommunelov. Noen 4F orskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 14 første ledd. 5 Torbjørnson m. fl., Veileder i forvaltningsrevisjon, NKRF (2016).
22 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
måneder etter at arbeidet med denne veilederen ble igangsatt, forelå Kommunelovutvalgets utredning om ny kommunelov.6 Om lag ett år senere forelå også regjeringens forslag til ny kommunelov.7 I veilederen blir det henvist til relevante forslag til endringer i loven der det er aktuelt. For det tredje har komiteen så langt ikke funnet det hensiktsmessig å utarbeide maler, slik som i den gjeldende veilederen. Komiteen har heller valgt å avvente dette til etter at høringen er gjennomført. Dersom høringen viser at etterspørselen etter maler er stor, vil dette bli tatt opp til ny vurdering. For det fjerde har den foreliggende veilederen et mer normativt rettet utgangspunkt enn den gjeldende veilederen. Dette ved at forslag til ny veileder anbefaler bruk av vurderingskriterier ved gjennom føringen av eierskapskontroller. For det femte tar ny veileder til ordet for en mer mangfoldig bruk av metoder for innsamling av data og informasjon (metodetriangulering). Samtidig anbefaler den til en nedtoning i bruk av bare egen erklæringer. For det sjette inneholder forslag til ny veileder konkrete anbefalinger til hvordan gjennomføring av selskapskontroll som eierskapskontroll bør skje. I veilederen legges det til grunn at god eierskapskontroll bør basere seg på god revisjonsfaglig metodikk. Anbefalingene er ment å bidra til dette. Nedenfor presenteres noen av anbefalingene som gis i veilederen. Overordnet analyse Plan for selskapskontroll skal være basert på en overordnet analyse. I veilederen anbefales det at overordnet analyse bør gjennomføres og utarbeides av noen med tilstrekkelig kompetanse, kapasitet og uavhengighet. Det anbefales videre at analysen som et minimum bør inkludere en fullstendig oversikt over kommunens eierskap og en vurdering av behovet for 6 NOU 2016:4 Ny kommunelov. 7P rop.46 L (2017-2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven).
SELSKAPSKONTROLL ◎
kontroll med hvert av disse. Analysenes omfang bør tilpasses til omfanget av eierskap, risiko og tilgjengelige ressurser til kontroll. Det påpekes også at den overordnede analysen må gjennomføres minimum hvert fjerde år innen utgangen av året etter kommunevalget. Der selskaper eies av flere kommuner sammen anbefales det at arbeidet med analysen med fordel kan samordnes som en felles prosess for flere kommuner. Det gis også flere anbefalinger om de forhold som bør behandles i analysen, blant annet knyttet til vurdering av vesentlighet og risiko. Videre anbefales det at analysen bør utformes slik at den kan være et offentlig dokument. Plan for selskapskontroll Selskapskontrollen skal utøves på bakgrunn av en plan for selskapskontroll som er vedtatt av kommune styret/fylkestinget. Planen er en naturlig del av bestillerfunksjonen. I veilederen anbefales det derfor at planen bør utarbeides av kontrollutvalgets sekretariat. Det anbefales videre at planen bør rulleres minst én gang i hver valgperiode, eventuelt revurderes i forbindelse med bestilling av konkrete selskapskontroller. Planens omfang bør tilpasses omfanget av eierskap, risiko og tilgjengelige ressurser til kontroll. På lik linje med overordnet analyse bør også arbeidet med planer samordnes som en felles prosess for flere kommuner der selskaper eies av flere kommuner sammen. Plan for selskapskontroll bør som et minimum inneholde en prioriteringsliste over tema og selskap for selskapskontroll. Det kan også være hensiktsmessig å beskrive flere selskapskontroller enn de som er prioritert. En fullstendig oversikt over kommunens eierskap og overordnet analyse bør følge som vedlegg til planen. Bestilling I veilederen påpekes det at plan for selskapskontroll skal ligge til grunn for kontrollutvalgets bestilling av eierskapskontroll. Der et selskap har flere kommunale eiere kan det være en fordel at eiernes kontrollutvalg søker å samordne bestillinger av selskapskontroll. Prosjektplan I veilederen anbefales det at det bør utarbeides prosjektplan for gjennomføringen av eierskapskontrollen. Det anbefales videre at prosjektplanene knyttet til hver eierskapskontroll bør godkjennes av kontrollutvalget. Dersom det skjer vesentlige endringer i prosessen bør kontrollutvalget informeres om det.
Artikkelforfatteren presenterer høringsforslaget på Møteplass for selskapskontroll 2018.
Problemstillinger Veilederen påpeker at det må utformes problemstilling(er) for eierskapskontrollen, og at disse må bidra til å besvare kontrollutvalgets bestil-
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 23
◎ SELSKAPSKONTROLL
Plan for selskapskontroll bør som et minimum inneholde en prioriteringsliste over tema og selskap for selskapskontroll.
ling. I veilederen legges det videre til grunn at den som skal gjennomføre eierskapskontrollen har ansvaret for at problemstillingene kan besvares. Vurderingskriterier Som ved forvaltningsrevisjon er det eierskapskontrollens formål og problemstillinger som definerer hva som skal kontrolleres. Dersom selskapskontrollen gjennomføres som forvaltningsrevisjon gjelder krav ene til revisjonskriterier i RSK 001.8 Det er ingen tilsvarende formalkrav knyttet til eierskapskontrollen. Veilederen anbefaler derfor at også en eierskapskontroll tar utgangspunkt i vurderingskriterier som er utledet fra autoritative kilder, det vil si krav, normer eller standarder, som gjelder for de elementer i eierskapsutøvelsen som skal undersøkes. Eksempler på autoritative kilder er lover, forskrifter, kommunens eierskapsmelding, kommunale vedtak og føringer, selskapsavtaler og selskapets vedtekter. Metodevalg og datainnsamling Veilederen anbefaler at god eierskapskontroll bør basere seg på god revisjonsfaglig metodikk. I den grad det er tjenlig og praktisk mulig, bør det benyttes flere metoder for innsamling av data. Eksempler på metoder er dokumentanalyse, intervju, egenerklæringer, økonomi- og regnskapsanalyse og observasjon. Undersøkelsesdialog og høring Som ved forvaltningsrevisjon er det også ved eierskapskontroller viktig å ha god dialog med de ulike aktørene ved gjennomføringen av kontrollen. I vei lederen anbefales det derfor at det bør sendes oppstartsbrev til eier så tidlig som mulig i undersøkelsen. Det anbefales videre at det bør avholdes oppstartsmøte med de involverte i undersøkelsen, samt at eier og eventuelt andre involverte får uttale seg til rapporten (høring). Rapportering Kontrollutvalget selv fastsetter hvordan det skal rapporteres fra gjennomført eierskapskontroll. Dette 8 NKRF, RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon.
24 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
innebærer at det ikke eksisterer noen formelle krav til hvordan slik rapportering skal gjøres. Veilederen anbefaler at det bør skrives rapport for hver gjennomført eierskapskontroll. Rapporten bør i den grad det er mulig være offentlig. Videre bør den utformes så leservennlig som mulig. Rapporten bør videre vise sammenheng mellom problemstillinger, vurderingskriterier, innsamlede data, vurderinger, konklusjoner og eventuelle anbefalinger. Det bør gå klart fram hva som er presenterte data og hva som er utførers vurd eringer. Rapporten bør inneholde sammendrag, problemstillinger, metode(r), vurderingskriterier, data, vurderinger, konklusjoner, eventuelle anbefalinger, oversikt over sentrale dokumenter og litteratur, samt kommentarer fra selskapet, utøver av eierinteresse og eventuelt administrasjonssjef. Avslutning Gjennomføring av eierskapskontroll er svært lite regulert i lov og forskrift. Handlingsrommet for gjennomføringen er derfor stort. Dette gir også rom for mange typer praksis. Den observante leser har sikkert oppdaget at den foreliggende veilederen representerer et forsøk på å gi eierskapskontrollen et faglig løft. Den søker også å ivareta intensjonene i forslag til ny kommunelov. Imidlertid er det sikkert noen som er uenige i dette, og det er både lov og bra. Veilederen er sendt ut på høring med høringsfrist 20. september 2018. Anledningen til å komme med innspill er nå. På vegne av selskapskontrollkomiteen oppfordrer jeg alle til å komme med innspill. ◎
Tom Øyvind Heitmann er utdannet cand.mag med fagene kultur- og samfunnsfag, 1. avdeling juss og mediefag. Han har også grunnfag i statsvitenskap og 2. avdeling juss. Han studerer til master i organisasjon og ledelse for offentlig sektor (MPA) ved UiT– Norges arktiske universitet. Han har arbeidet som forvaltningsrevisor i Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS siden november 2007. Han er i dag fagansvarlig forvaltningsrevisor i selskapet. Han har vært medlem i NKRFs selskapskontroll komite siden den ble etablert i 2015. Siden desember 2017 har han fungert som leder i komiteen.
Foto: advokatlippestad.no
SELSKAPSKONTROLL ◎
Av Geir Lippestad, advokat, Advokatfirmaet Lippestad AS
Kontroll med offentlig eierskap Offentlig eierskap er svært viktig. Det er det tverrpolitisk enighet om. I Norge er det lang tradisjon for at kommuner har betydelig e ierskap innenfor kraft, energi, infrastruktur, eiendom og gjenvinningsanlegg m.m.
O
ffentlig eierskap må drives profesjonelt, og man må forsikre seg om at det drives på en slik måte at innbyggerne i kommunene har full tillit til at skattepeng ene brukes effektivt og godt. Derfor er det svært viktig at det drives god kontroll med offentlige virksomheter. Kommunerevisorene og kontrollutvalgene har således en demokratisk, viktig nøkkelfunksjon gjennom sitt arbeid for å sikre at det offentlige arbeidet utøves profesjonelt i tråd med vedtatte regler, og at det ikke er mulighet for misligheter. At misligheter forebygges og eventuelt avdekkes, er grunnleggende for tilliten mellom befolkningen og kommunen som eier. Det er likevel forskjeller som det er viktig å være klar over når det gjelder kontroll av offentlig eide selskaper i forhold til privat eide selskaper. Disse forskjellene bunner i at formålet med det offentlige eierskapet ofte er av en samfunnsmessig karakter og styrt av politiske mål, mens formålet med privat eierskap i utgangspunktet er styrt av økonomiske insentiver. Ved kontroll og gjennomgang av offentlig eierskap er det derfor viktig å være klar over en del dilemmaer som offentlig eide selskaper står i, som gjør at også kontrollene bør utføres på en annen måte enn i ordinære selskaper. Dilemmaer ved offentlig eierskap I et vanlig kommersielt selskap vil de fleste beslutninger bli tatt på bakgrunn av bedriftsøkonomiske vurderinger. Slik er det ikke, og skal det ikke være, i et offentlig eid selskap. Et offentlig selskap er gjerne opprettet i forbindelse med at en ønsker å løse et spesielt samfunnsoppdrag, hvor samfunnsoppdraget blir det viktigste og bedriftsøkonomiske vurderinger blir sekundære. Eksempelvis kan vi se på Oslo kommune sitt kommunale foretak, Boligbygg KF. Når Oslo kommune, ved kommunestyret i 2013, vedtar at Boligbygg skal selge seg ned i leiligheter på østsiden av byen for å kjøpe leiligheter på Oslos vestside for 2,4 milliarder kroner, så gjøres ikke dette ut i fra et bedriftsøkonomisk perspektiv, hvor man normalt sett ved en så stor investering, ville ha gjort en markedsanalyse, analyse av leieinntekter i forhold til innkjøpspris m.m. for å forsikre seg om at
det er en god og forsvarlig økonomisk vurdering som ligger bak. Men ut fra en politisk målsetning om at mennesker som sliter med rus, psykiatri eller fattigdomsproblematikk skal få muligheten til å bosette seg i nærheten av der de bodde før problemene oppsto, samt at man ønsker god fordeling av mennesker som har behov for sosial hjelp, over hele byen. Ved en ettertidig kontroll av om investeringer har skjedd på en fornuftig måte og boliger har blitt kjøpt til riktig pris, er det lett å legge alminnelige bedriftsøkonomiske prinsipper til grunn og glemme selve formålet som politikerne hadde ved å vedta en investering. Særlig blir dette tydelig ved eksterne vurderinger av kommunens investeringer. Styring av selskapene Den desidert viktigste faktoren for å sikre god eier styring, god virksomhetsstyring i et kommunalt selskap, er å sørge for profesjonelle styrer med klart mandat fra eier. På kommunalt nivå er min erfaring at det varierer veldig fra kommune til kommune hvilken praksis man har når det gjelder oppnevning av styrer og grad av profesjonalisering. For å sørge for god virksomhets styring er det av avgjørende betydning at styret er satt sammen med relevant høy faglig kompetanse, for hele tiden å kunne stille de rette kontrollspørsmål til ledelsen vedrørende drift. Politisk kompetanse er også viktig, og kan sikres ved at en person i styret kjenner kommunen og det politiske miljøet godt. Dersom kommunen har vedtatt at selskapene skal styres av interne krefter og politikere med den erfaringen som de har, kan det være mange fornuftige årsaker til det, men det er åpenbart at gjør man et bevisst valg hvor politisk kompetanse skal trumfe fagkompetanse, må dette også få konsekvenser ved vurderingen i kontrollutvalget og kommunerevisjonen. Det vil ikke være riktig å legge samme mal til grunn ved vurderingen av et styreansvar dersom polit iske myndigheter har valgt at man skal ha allmennkunnskap, politisk kunnskap i styret fremfor profesjonskunnskap. Hvis dette er et politisk fattet vedtak, må e tter min vurdering kontrollinstansene ta takhøyde for dette, når man skal vurdere eventuelle kritikkverdige forhold.
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 25
◎ SELSKAPSKONTROLL
Ressurser I de fleste kommuner vil det være en løpende diskusjon om hvor stor andel av et selskaps økonomiske ressurser som skal bli værende i selskapet og hvor mye som skal overføres som utbytte til kommunekassa. Det er ikke en ukjent problemstilling at en del selskaper sultefores på bekostning av utbytte som politikerne kan bruke til mange gode formål. Dette vil i så fall være basert på demokratisk vedtatt budsjett og retningslinjer i en kommune. Dersom et kommunalt foretak ikke sitter igjen med tilstrekkelige ressurser for å bygge en profesjonell organisasjon som sikrer at misligheter og korrupsjon ikke inntreffer, må dette ses på bakgrunn av de demokratiske vedtak som er fattet i kommunen. I et privat selskap vil eierne alltid være opptatt av forsvarlig drift, god økonomistyring, tilstrekkelig ressurser fordi selskapets forsvarlige drift og god økonomi er det eneste formålet. Dette er som nevnt ikke tilfelle i et kommunalt foretak hvor selskapets økonomi gjennom utbytte kan bidra til å løse mange forskjellige formål. Hvis man har gjort en bevisst politisk vurdering på dette området mener jeg det ikke er riktig å sammenstille private selskaper og kommunale selskaper ved vurderingen av om de styr ende organene har gjort plikten sin. Det er mitt inntrykk, særlig ved granskninger der arbeidet settes ut til de store revisjonshusene, at granskerne ikke gjør en konkret vurdering av dette dilemmaet. Arbeidsplasser Trygg virksomhetsstyring vil være avhengig av i hvor stor grad et selskap ønsker å ta risiko for å oppnå andre formål enn de rent økonomiske og bedriftsøkonomiske formålene. For et kommunalt selskap vil det svært ofte være et viktig formål å skape lokale arbeidsplasser, å bidra til innovasjon og utvikling av nye produkter. Dette vil medføre en større grad av risiko i den forstand at man må ta valg som ikke kun støttes av trygghet og økonomi. All innovasjon vil medføre en viss grad av usikkerhet rundt pris, avtaler for ansatte, gjennomfør ingsevne og til slutt resultat i forhold til å kjøpe et produkt som ikke er kjent fra før. Videre kan fokuset på lokale arbeidsplasser gå på bekostning av større trygghet ved å velge store, nasjonale leverandører med større grad av leveringstrygghet. Hvis dette er politisk motivert og vedtatte føringer, må det tas hensyn til ved en revisjon dersom det for eksempel viser seg at et at de små selskapene man har satset på bryter kommunens retningslinjer eller ikke greier å levere som avtalt med de følgende det kan få. Oppdragsbrev Det vil ligge i enhver politikers ryggmarg å fokusere på nye politiske satsninger i oppdragsbrevene i de kommunale foretakene. Oppdragsbrevet er selve juvelen når det gjelder styringssignalene til de kommunale selskapene. Det er svært viktig at disse er tydelige med klare priori-
26 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
teringer. Hovedformålet til selskapet må være det som styringsdokumentet først og fremst tar sikte på å innrette seg mot. Dersom man i styringsdokumentene ser en utflytning av tilleggsoppgaver som for eksempel kan omhandle miljøansvar, ansvar for å skape arbeidsplasser, styrke det lokale næringslivet eller lignende, bør dette tas hensyn til ved revisjon. Min vurdering er at dersom det oppstår utfordringer i det kommunale selskapet innenfor deres kjerneoppgaver, glemmer revisjonsmyndighetene å vurdere de dilemmaene som oppstår når politiske vedtatte føringer nedprioriterer kjerneoppgaver på bekostning av nye oppgaver som skal løses av foretaket. Et formål som ethvert kommunalt selskap bør være opptatt av å oppfylle, er kampen for et seriøst og anstendig arbeidsliv. Gjennom dette arbeidet vil man også se at det kanskje er det viktigste enkeltbidraget til å forebygge korrupsjon og mislighold. Innenfor byggenæringen ser vi at blant annet et politisk krav om faste ansatte, faglærte håndverkere, tariffavtaler, lærlinger og begrenset antall underleverandører er svært viktig for å sikre gode og seriøse samarbeidspartnere. Sammenfatning Jeg har pekt på noen av de dilemmaer som kan oppstå i kommunale foretak som skiller seg fra de private fore takene. Mitt anliggende ved å gjøre dette er å tydeliggjøre for de som skal drive en etterfølgende kontroll at det er viktig å være seg bevisst disse dilemmaene. Foreligger det demokratisk fattede vedtak som kanskje ikke er bedriftsøkonomisk fornuftige, men som foretaket selvfølgelig plikter å rette seg etter, må dette tas hensyn til ved revisjon. Man kan ikke legge samme mal til grunn som ved et privat foretak. Særlig der man velger å sette ekstern granskning, hvor det er et revisjons- eller advokathus som får i oppdrag å gjennomføre en gransk ning av et kommunalt foretak, vil dette være uhyre v iktig å presisere. Videre, og det har jeg lært av egen e rfaring, skal man tenke seg nøye om før ekstern granskning settes og uttrykket «enhver stein skal snus» benyttes. Ved å håndtere en granskning internt vil det være lettere å ha en fornuftig avgrensning over hva man gransker og omfanget av den. Eksterne granskninger blir ofte svært omfattende og kostbare. Man må iallfall sørge for at det settes et meget stramt og klart mandat før de eksterne granskerne overtar roret. ◎
Geir Lippestad er grunnlegger av Advokatfirmaet Lippestad AS. Han har mer enn 25 års erfaring innen rettsområdene arbeidsrett, erstatningsrett, fast eiendom, strafferett og generell selskapsrett, organisasjons- og foreningsjuss. I tillegg er en betydelig del av hans portefølje strategisk rådgivning til styrer og ledere.
ARBEIDSLIVSKRIMINALITET ◎
Av Einar Haakaas, forfatter av boken «Svartmaling – kriminelle bygger Norge»
Kriminelle satser på norske kommuner Kriminelle nettverk, som med effektive metoder skjuler svart arbeid, har for lengst bitt seg fast i den hvite, legale norske økonomien. Norske kommuner er spesielt utsatt for å bli de neste ofrene.
I
min bok «Svartmaling – kriminelle bygger Norge» dokumenter jeg hvordan kriminelle nettverk har stormet inn i norsk byggebransje uten å møte effektive sanksjoner fra det norske samfunnet. Vi snakker om flere hundre firmaer opprettet med et eneste formål: å bedrive svindel. Istedenfor å bli stoppet, har de samme kriminelle sluppet til, og satt sitt merke på et av nasjonens viktigste symbolbygg, Eidsvollsbygningen. Kriminelle firmaer bidro til oppussingen av Eidsvollsbygningen til 200-årsjubileet for den norske grunnloven. Bygningen er selve symbolet på respekten for norske lover og regler og våre viktigste verdier. Høyprofilerte byggeplasser Men kriminelle har også pusset opp for Regjeringen ved forsvarsdepartementet, og de har jobbet i regjer ingskvartalet. Under oppussing av statsministerboligen jobbet en albaner der under den falske identiteten «Simone Parisi». Han hadde uten problemer fått arbeidstillatelse, skattekort, eget firma registrert i Brønnøysund samt konto i banken under det falske navnet. Han var nær ved å bli norsk statsborger da han ble tatt i forbindelse med razzia rettet mot kriminelle nettverk. Da hadde han vært nesten ti år i Norge med sin falske identitet. Parisi jobbet ikke bare på statsministerboligen i Inkognitogaten (et gatenavn som passer godt for en som lever under falsk ID). Han pusset også opp varetektsceller hos politiet i Bærum og var også innom Kriminalpolitisentralens (Kripos) lokaler på Bryn i Oslo. Parisi drev altså sin kriminelle virksomhet så å si rett under nesen på den øverste politiske makt og ordensmakten i Norge. Som om ikke dette var nok. De kriminelle nettverkene har vært på Slottet, i Borgarting lagmannsrett, vasket skattekontorer og pusset opp Skatte
direktoratet mens skatteetaten godt visste at de var i søkelyset. En tidligere NHO-topp er tiltalt for forhold under arbeid på Stortinget. Svart jobb hos politiet De kriminelle har pusset opp en rekke politikontorer. Mitt poeng er at de samme menneskene som bidrar til å bygge, er de samme som river ned noen av Norges viktigste verdier. Politikerne svikter og er passive. Regjeringen har delvis vært handlingslammet på grunn av indre strid , som også har gått innad i Frp. Politiet snur ryggen til, og vi er vitner til at noen av norgeshistoriens største kriminelle nettverk får lov til å uthule samfunnet vårt og true velferdsstaten. Norske kommuner har heller ikke vært spart for besøk av kriminelle i byggebransjen. I Oslo kommune har de pusset opp rekke skoler over hele byen. Det samme har skjedd på Nøtterøy og ellers i Vestfold. Men aktiviteten har vært aller størst over hele Akershus fylke og i Oslo. Dette er trolig bare begynnelsen på deres ekspansjon. Stor oppmerksomhet fra media om deres virksomhet i det vi gjerne kaller det sentrale østlandsområdet har svekket deres muligheter der. Nå er de kriminelle nettverkene på fullfart nordover og innover i landet. Flere kommuner har allerede fått merke dette. Kriminelle fôres med skattekroner Hvorfor kommer de til Norge? Svaret er enkelt. Norge er en honningkrukke hvor byggeaktiviteten er stor. De offentlige byggeplassene er lukrative fordi kriminelle nettverk her faktisk fôres med skattekroner. I tillegg dropper de skatt og arbeidsgiveravgift. Ved hjelp av finurlige metoder blir de faktisk subsidiert av staten ved omfattende momsrefusjon. Dette gjøres ved hjelp av såkalt fiktiv fakturering. De later
[ Kommunerevisoren ] 4 - 2018 27
◎ ARBEIDSLIVSKRIMINALITET
som andre gjøre jobben, skriver en faktura til seg selv med moms og får på den måten negativ balanse i momsregnskapet. Dette er en offentlig subsidiering av kriminell virksomhet uten sidestykke i historien. Bidraget kan gjøre en hver sauebonde grønn av misunnelse. Samtidig er dette en type kriminalitet uten særlig stor risiko. Det er også bedre inntjening på dette enn å smugle heroin og kokain på et allerede mettet marked med fallende priser og voldelig kamp på døden mellom ulike kriminelle gjenger. Nei, da er kriminalitet i byggebransjen langt å foretrekke. Risikoen for å bli tatt er også liten. Jeg har sett på 500-600 selskaper. Bare rundt 40 av disse har blitt gjenstand for straffeforfølgning. Sett fra de kriminelles synsvinkel er det altså over 90 prosents sjanse for at denne kriminaliteten lykkes uten at man havner bak murene. Og hvis du skulle være så «uheldig» at du blir tatt, er straffene minimale sammenlignet med smugling av heroin. Da risikerer du raskt godt over ti års fengsel. Så hvorfor drive med narkohandel når du tjener bedre på å svindle med skatter og avgifter? Perspektivet her er alvorlig. Risikobildet framover for det norske samfunnet er tydelig. De kriminelle nettverkene trenger inn i den hvite økonomien i den grad at lovlydig virksomhet blir avhengig av den svarte. Et forhold er at vi får en totalt ødelagt konkurranseøkonomi. Da undergraver vi all seriøs virksomhet. Men avhengigheten av en svart økonomi er verre, og da begynner situasjonen å ligne land vi helst ikke vil sammenligne oss med sør og øst i Europa. Flinke innkjøpere kan koste dyrt Jeg reiser mye rundt og holder foredrag, og får ganske mye respons fra enkeltpersoner. I fjor høst holdt jeg et foredrag for offentlige innkjøpere på en Difikonferanse. Før jeg skulle på scenen, hørte jeg NHOleder Kristin Skogen Lund lovprise offentlige inn kjøpere. Jeg husker ikke tallene, men hun framførte heiarop for hvor mye stat og kommune hadde spart på offentlig anbud. De lave prisene på anbud kan ha en høy pris i neste omgang, ikke bare for staten og den enkelte kommune, men for hele det norske samfunnet. Hva skjer med en offentlig innkjøper som over tid greier å presse prisene nedover. Jo, hun får et klapp på skulderen, men hun får også noe annet og langt mer ubehagelig. Hun får stadig lavere budsjetter i takt med at hun presser prisene på innkjøp og tjen ester nedover. Hva finner vi i dag ofte i bunnen av kjeder av leverandører? Jo, vi finner svart arbeid og kriminelle nettverk. Her kan offentlige innkjøp gå inn i en stadig nedadgående spiral hvor de presser prisene ned og faktisk blir avhengig av svart arbeid i bunnen. Vi har
28 [ Kommunerevisoren ] 4 - 2018
sett dette ikke bare i byggebransjen, men kanskje enda oftere i vaskebransjen. Alle kjenner jo til firmaet som fikk ansvaret for søppelkjøringen i Oslo. Det endte i søppelkaos, og sluttregningen for en dårlig kontrakt ble dyr for Oslo kommune. På den samme konferansen opplevde jeg også at digitalisering og automatisering av utbetaling av penger i offentlig innkjøp ble framhevet som et effektivt gode. Gjør ikke dette situasjonen enda farligere? Etter mitt foredrag på Difi-konferansen kommer en kar bort til meg. Han forteller at han nå jobber med offentlige innkjøp, men tidligere hadde han mye erfaring med det samme i privat næringsliv. Mannen er sjokkert over hva han ser i det offentlige. «De kontroller jo ikke gjennomføring av kontraktene underveis slik jeg var vant med i det private», sier mannen. Jeg fikk noe å tenke på, og det bør også offentlige innkjøpere tenke på. Mektigere nettverk Jeg har som journalist og forfatter fulgt disse kriminelle nettverkene gjennom snart ti år. Trusler og bruk av torpedoer internt i miljøet er helt vanlig. Nettopp derfor er miljøet hermetisk lukket. Ingen vil prate, og denne kodeksen samsvarer med den italienske mafiaens «omerta» som på et litt folkelig norsk betyr «hold kjeft». Det finnes eksempler på at personer som forteller om interne forhold må leve under kode 6, den strengeste beskyttelsen du kan få i Norge hvor du lever uten navn og adresse. Etter at boken «Svartmaling» kom ut, ble jeg kontaktet av lederen for et malerfirma på Østlandet. De hadde blitt presset for store summer. Saken ble politianmeldt, til ingen nytte. Enden på den triste visa var at styret i bedriften betalte seg ut av presset. Et rent ran, er vel hva dette egentlig er. Så hva skjer når disse nettverkene blir mektigere. Da er det ikke lenger snakk om intern bruk av trusler, torpedoer og utpressing. I neste omgang kan dette ramme deg og meg. Er det virkelig slik vi vil ha det? ◎
Netthandel: www.haugenbok.no For større bestillinger: thomas@kagge.no
Tilsyn og revisjon i kommunal sektor Hovedinnholdet i boka består i kommentarer til kommunelovens regler om kommunestyrets og fylkestingets tilsynsansvar, om kontrollutvalg og om revisjon og kommentarer til forskriftene om kontrollutvalg og om revisjon. Denne tredje utgaven er oppdatert med endringer og avklaringer som har kommet etter andre utgaven i 2011. Boka er først og fremst skrevet med tanke på dem som arbeider med tilsyn og revisjon i kommunal sektor, herunder kontrollutvalgsmedlemmer, men vil også være nyttig for øvrige folkevalgte og tilsatte i kommuner, fylkeskommuner og kommunale, fylkeskommunale og interkommunale virksomheter.
Innehaverne av boka vil få tilgang til en QR-kode som via en smarttelefon eller et lesebrett, gir tilgang til en egen nettside hvor forfatterne vil publisere vesentlige endringer etter at papirutgaven av boka gikk i trykken, og som er av betydning for innholdet i boka.
Pris (inkl. porto/eksp.): Kr 490 for medlemmer og studenter og kr 590 for andre.
erling@erlingsdesign.no
Bestill boka på eget bestillingsskjema på NKRFs nettsider. QR-koden fører deg til mer info og bestilling.
- på vakt for fellesskapets verdier
Boka er skrevet av seniorrådgiver Bjørn Bråthen, juridisk rådgiver Bernt Frydenberg og daglig leder Ole Kristian Rogndokken i Norges Kommunerevisorforbund.
◎ ÅRSMØTET
Tillitsvalgte i Norges Kommunerevisorforbund 2018-2019 etter valgene på årsmøtet i Drammen 12. juni 2018 Styre
Revisjonskomite
Forvaltningsrevisjonskomite
Regnskapskomite
Kvalitetskontrollkomite
Kontrollutvalgskomite
Selskapskontrollkomite
Disiplinærkomite
Hederstegnkomite
Revisorer
Leder
Per Olav Nilsen
Trondheim kommunerevisjon
2017-2019
Nestleder
Alexander Etsy Jensen
Agder og Telemark Kontrollutvalgssekretariat IKS
2018-2020, ny
Medlem
Torgun M. Bakken
Glåmdal sekretariat IKS
2018-2020, gjenvalg
Medlem
Inger Anne Fredriksen
Buskerud kommunerevisjon IKS
2017-2019
Medlem
Tor Ole Holbek
Agder Kommunerevisjon IKS
2018-2020, gjenvalg
1. varamedlem
Laila Nagelhus
Østfold kommunerevisjon IKS
2018-2019, gjenvalg
2. varamedlem
Toril Hallsjø
Haugaland Kontrollutvalgssekretariat IKS
2018-2019, ny
Leder
Unn Helen Aarvold
Oslo kommune, Kommunerevisjonen
2018-2020, gjenvalg
Medlem
Inge Johannessen
KomRev NORD IKS
2018-2020, gjenvalg
Medlem
Linn Therese Bekken
Vestfold Kommunerevisjon
2017-2019
Varamedlem
Bjørg Hagen
Innlandet Revisjon IKS
2018-2019, gjenvalg
Leder
Tor Arne Stubbe
Revisjon Midt-Norge SA
2018-2020, gjenvalg
Medlem
Astrid Indrebø
KomRev NORD IKS
2018-2020, gjenvalg
Medlem
Morten Mjølsnes
Bærum kommune, Kommunerevisjon
2017-2019
Varamedlem
Anne Sæterdal
Telemark kommunerevisjon IKS
2018-2019, gjenvalg
Leder
Ann Katharine Gardner
Revisjon Midt-Norge SA
2018-2020, ny
Medlem
Jolanta Betker
Østfold kommunerevisjon IKS
2018-2020, ny
Medlem
Anne Oterhals
Møre og Romsdal Revisjon IKS
2018-2019, ny
Varamedlem
Liv Anne Kildal
Salten kommunerevisjon IKS
2018-2019, gjenvalg
Leder
Cicel T. Aarrestad
Rogaland Revisjon IKS
2017-2019
Medlem
Kjell Peter Ekman
Telemark kommunerevisjon IKS
2017-2019
Medlem
Øyvind N. Grøndahl
Romerike revisjon IKS
2018-2020, gjenvalg
Varamed. FR-personlig
Elisabeth Nilsen
Vestfold Kommunerevisjon
2018-2019, gjenvalg
Varamed. RR-personlig
Veslemøy Ellinggard
Møre og Romsdal Revisjon IKS
2018-2019, ny
Leder
Mona Moengen
Romerike kontrollutvalgssekretariat IKS, ROKUS
2018-2020, gjenvalg
Medlem
Pål Ringnes
Kontrollutvalgssekretariatet i Buskerud og omegn
2018-2019, ny
Medlem
Kari Louise Hovland
Kontrollutvalgssekretariatet Innlandet
2018-2020, gjenvalg
Varamedlem
Paul Ivar Stenstuen
KonSek Trøndelag IKS
2018-2019, ny
Leder
Tom Øyvind Heitmann
Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS
2018-2020, ny
Medlem
Kirsti Torbjørnson
Telemark kommunerevisjon IKS
2018-2019, ny
Medlem
Kristin Skaane
Oslo kommune, Kommunerevisjonen
2017-2019
Varamedlem
Anne H. Grunni-Hellestrand
Agder Kommunerevisjon IKS
2018-2019, ny
Leder
Inge Storås
Revisjon Midt-Norge SA
2018-2020, gjenvalg
Medlem
Morten Alm Birkelid
Hedmark Revisjon IKS
2017-2019
Medlem
Unni Romstad
Revisjon Midt-Norge SA
2018-2020, gjenvalg
Varamedlem
Inger Johansen
K-sekretariatet IKS
2018-2019, gjenvalg
Leder
Per-Martin Svendsen
Bærum kommune, Kommunerevisjonen
2017-2019
Medlem
Halldis Moltu
Søre Sunnmøre kommunerevisjon IKS
2018-2020, gjenvalg
Medlem
Ketil Roppestad
Akershus og Østfold fylkesrevisjon
2018-2020, gjenvalg
Varamedlem
Wencke S. Olsen
Rogaland Kontrollutvalgssekretariat
2018-2019, ny
Revisor
Reidun Vie
Hedmark Revisjon IKS
2017-2019
Revisor
May-Britt Bratlie
Oslo kommune, Kommunerevisjonen
2018-2020, ny
Vararevisor
Tormod Østli
Hedmark Revisjon IKS
2018-2019, gjenvalg
ÅRSMØTET ◎
NKRFs årsmøte 2018 – ingen store overraskelser Av Bjørn Bråthen, seniorrådgiver, NKRF KRFs årsmøte 12. juni på Scandic Ambassadeur i Drammen vedtok krav om obligatorisk etter- og videreutdanning for personlige medlemmer som utfører sekretariatsoppgaver for kontrollutvalg. Totalt var 327 stemmer - fordelt på 113 personlige stemmer, 153 personlige fullmakter og 61 bedriftsstemmer – representert på årsmøtet 2018. Det ble som vanlig avholdt i forbindelse med NKRFs fagkonferanse. Styreleder Per Olav Nilsen åpnet årsmøtet med å få enstemmig tilslutning til sakslisten, og deretter gjennomførte han de innledende valgene for årsmøtet. Per-Martin Svendsen og Mona Moengen ble valgt til hhv. møtedirigent og varadirigent. Deretter ble de ordinære årsmøtesakene om årsregnskap og -beretning for 2017, redegjørelser for perioden og årsbudsjett for 2019 behandlet. Styret la også fram en sak om justering av årsbudsjettet for 2018. For å oppfylle prinsippet om at den forbundsbaserte kvalitetskontrollen skal være selvfinansierende, vedtok årsmøtet enstemmig endrede kvalitetskontrollavgifter. Årsresultatet for NKRFs samlede virksomhet ble ca. 860 000 bedre enn budsjettert, og regnskapet viser for øvrig at forbundet har en sunn og solid økonomi. Redegjørelsene fra NKRFs ulike organer vitner om stort engasjement og god utvikling. Budsjettet for neste år legger opp til fortsatt høy og til dels økt aktivitet. I tillegg til de foran nevnte sakene og valg, som er nærmere omtalt nedenfor, behandlet årsmøtet NKRFs strategi for 2018-2021. Styrelederen la fram strategi saken. Strategien er tuftet på at NKRF er en faglig interesseorganisasjon og et serviceorgan for alle som
Kommunerevisoren utgis av: Norges Kommunerevisor forbund (NKRF) Postboks 1417 Vika, 0115 Oslo Tlf.: 23 23 97 00 E-post: post@nkrf.no
Bankkontonr.: 1450.12.70424 Org.nr.: 975 450 694 MVA
Annonsepriser: 1/1-side bakside kr 5 800 1/1-side andre sider kr 5 300 Kommunerevisoren kommer 3/4-side kr 4 700 ut seks ganger i året: 1/2-side kr 4 100 2.1., 1.3., 2.5., 2.7., 3.9. og 1.11 1/4-side kr 3 000 Frist for innsending av stoff til 1/8-side kr 1 800 NKRF er som hovedregel den Prisene er ekskl. mva. 5. i måneden forut for Rabatt vurderes ved flere utgivelse. innrykk. Andre annonseformat etter Abonnementspris: forhandlinger. Kr 425 pr. år Opplag: 2000 Forsidebilde: ISSN 0800-644X Knut Erik Lie
Foto som ikke er merket med rettighetshavere eies av NKRF. Skann QR-koden og få Kommunerevisoren direkte på smarttelefon eller nettbrett. Grafisk design og trykk: Merkur Grafisk AS N VA
E MER K
E T
www.nkrf.no www.twitter.com/nkrf www.twitter.com/ kommunerevisor1 www.facebook.com/ NKRF.no
Ansvarlig redaktør: Styreleder Per Olav Nilsen
arbeider med revisjon av eller tilsyn med kommunal og fylkeskommunal virksomhet, dvs. revisjonsvirksomheter og kontrollutvalgssekretariater. Årsmøtet sluttet seg enstemmig til den framlagte strategien for 2018-2021, som trekker fram standardsetting, kompetanse, styrk ing av egenkontrollen, interessant samarbeidspartner for administrative og politiske myndigheter og omdømme som strategiske satsningsområder. Styret la også fram en sak om å utvide reglene om krav til obligatorisk etter- og videreutdanning til også å omfatte personlige medlemmer som utfører sekretariatsoppgaver for kontrollutvalg. Etter en debatt om bl.a. omfanget av kravene, ble styrets forslag vedtatt med stort flertall. Valgkomiteens leder, Morten Alm Birkelid, la fram valgkomiteens innstilling, som ble godt mottatt. Alle valg av nye tillitsvalgte var enstemmig og uten motforslag. Resultatet ble valg av ny nestleder i styret, Alexander Etsy Jensen, og gjenvalg av styremedlemmene Torgun M. Bakken og Tor Ole Holbek for to år. Ann Katharine Gardner og Tom Øyvind Heitmann ble valgt som nye komiteledere i hhv. regnskapskomiteen og selskapskontrollkomiteen. Videre ble Unn Helen Aarvold, Tor Arne Stubbe, Inge Storås og Morten Alm Birkelid gjenvalgt som ledere av hhv. revisjonskomiteen, forvaltningsrevisjonskomiteen, disiplinærkomiteen og valgkomiteen. Blant komitemedlemmene som var på valg, ble det valgt sju nye medlemmer og foretatt seks gjenvalg. En komplett oversikt over NKRFs tillitsvalgte i 2018-19 er inntatt på venstre side. ◎
S
N
Returadresse: Norges Kommunerevisorforbund Postboks 1417 Vika 0115 Oslo
Det digitale kappløpet Digitalisering av kommunene Eksternrevisors bruk av nye metoder e-Estland versus e-Norge
Nasjonal Fagkonferanse i offentlig revisjon 23. oktober 2018
23. okt 2018 Thon Hotel Arena Lillestrøm
Program ettermiddag og kveld 22. okt:
• Robotene kommer;
Digifrid møter Kommune-Kari
• Digitalisering av prosesser og tjenester i Skedsmo kommune
• Sosialt program
Arrangører: For komplett program