Kommunerevisoren nr. 5/2018

2018

5

73. ĂĽrgang

Kommunerevisoren

Les mer om:

Personvern anno 2018 Styrevalg i kommunalt eide selskaper Hva er vitsen med flere etiske retningslinjer?

◎ INNHOLD 5 • 2018

2

25 år siden Torbjørn Olsen

3 Tillit og kontroll – to sider av samme sak?

Styreleder Per Olav Nilsen 4 Personvern anno 2018

Bjørn Erik Thon, direktør, Datatilsynet 6

Styrevalg i kommunalt eide selskaper Arild S. Stana, seniorrådgiver, KS-Konsulent AS

10 Hva er vitsen med flere etiske retningslinjer?

Tina Søreide, professor, NHH 11 Granskingen av innkjøpssaken i Grimstad og innsyn i ansattes e-poster

Sander Haga Ask, rådgiver, Agder

og Telemark kontrollutvalgs-­

sekretariat IKS – Temark

14 På plass under Arendalsuka!

Renate Borgmo, seniorrådgiver, NKRF 17

Presseetikk i en ny tid Av Per Arne Kalbakk, NRKs etikkredaktør

20 Selvkost i kommuneregnskapet

Av Knut Erik Lie, seniorrådgiver, NKRF 23

Kvalitetskontrollen 2017 – årets kontroller er i gang Leder i NKRFs kvalitetskontroll­ komite, Cicel T. Aarrestad

25 Hva skjer?

Møteoffentlighet i folkevalgte organer

Om lag uendret økonomisk

handlingsrom i kommunene 26 Nytt om navn

Rogaland Revisjon IKS

Nye tillitsvalgte i NKRF

25 år siden …

Av Torbjørn Olsen

I

oktober 1993 holdt forbundet sin første lederkonferanse. Konferansen ble holdt på Holmen Fjordhotell i Asker med særdeles godt oppmøte. Blant de saker som ble behandlet var normutvalgets planer om ­anbefalinger vedrørende vesentlighet og risiko, pasient­midler, overformynderi, attestasjonsoppgaver og god kommunal revisjonsskikk.

NOU 1993: 28 vedrørende nytt skatteregnskap ble overlevert finansminister Sigbjørn Johnsen av Skatteregnskapsutvalgets leder, skattefogd Steinar Nyhus. Vårt forbund hadde vært representert i utvalg­et ved Åsmund Skjeldnes, som også var til stede ved overleveringen.

Under tittelen «Servicekontoret vokser» presenterte servicekontorets direktør, Øyvind Sunde, sin nye medarbeider Bjørn Bråthen. Bjørn kom til oss etter mer enn 11 år i ulike stillinger i Oslo kommunerevisjon, bl.a. som edb-konsulent, siden som plansjef. Hans siste store oppgave hadde vært utvikling og implementering av ny revisjonsmetodikk. – Det siste var også hans debut i «Kommunerevisoren», der han

2 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

l­everte en artikkel om «Innføring av ny revisjons­ metodikk».

Kursutvalget kunne meddele at det til forbundets kurs i revisjonsmetodikk var påmeldt 450 deltakere.

– Forbundsleder Leif Aarebrot ga på lederplass i blad­et uttrykk for at medlemmene med dette hadde fått et godt teoretisk grunnlag for det videre arbeid.

For den som har anledning til å bla tilbake til «Kommunerevisoren» av 1993 vil det lett kunne ­observeres at det har skjedd store endringer i blad­ ets innhold de siste 25 år. Selv om bladet, etter landsmøtet i Haugesund i 1991 fikk en annen layout og et utvidet innhold i forhold til tidligere, har utviklingen gått videre fra et medlems-/foreningsblad til et rent fagblad. – I 1993 kunne en bl.a. finne stoff som gjaldt omorganisering, lokale kurser, nytt fra landsstyret, bokanmeldelser og kopi av korrespondanser med departementet. Ja endog innlegg under «min mening» var jevnlig stoff. – Vi finner lite av dette i 2018-utgavene. – Bare «Nytt om navn» minner om «gamle dager». ◎

◎ FORBUNDSLEDEREN HAR ORDET ...

Styreleder Per Olav Nilsen

Tillit og kontroll – to sider av samme sak?

Norge er et tillitssamfunn. Det slås fast av både politikere og forskere.

Videre slås det fast at i Norge er tilliten mellom innbyggerne og offentlig sektor høyere enn i andre land i Europa – og verden.

D

ette er en verdi vi må ta vare på. Tillit i et samfunn forebygger korrupsjon og misligheter. Tillit lønner seg både på kort og lang sikt.

Men selv om graden av tillit er høy, må vi ikke være naive. Det foregår uregelmessigheter, korrupsjon og misligheter også i Norge. Det har vi sett ­eksempler på - og vi vil få se slike eksempler også i framtida.

Så vil mange kanskje si: Det er der dere kommer inn i bildet. Når det oppstår ting som setter tilliten i spill. Og det er riktig, det, men vi kommer egentlig inn lenge før det.

Norges Kommunerevisorforbund og våre medlemmer, som er revisjon og kontrollutvalgssekretariat, har en langsiktig rolle her. Vi skal gjennom vårt virke bidra til å skape gode rammevilkår for tilsyn og revisjon i kommunal sektor. Hvis rammevilkårene er gode, vil tilliten til den kommunale egenkontrollen være høy. Og kommunal egenkontroll baserer seg på tillit, men den består også av kontroller. Det er i dette landskapet våre medlemmer skal balansere.

De undersøkelser våre medlemmer gjør på oppdrag fra sine kontrollutvalg er også nødvendig for å bevare tilliten. Når innbyggerne har en sikkerhet for at nødvendige kontroller foretas, øker tilliten. Det er også grunn til å tro at gjennomføring av slike undersøkelser er mindre komplisert i et miljø der tilliten er høy. Risikoen for at noen skal forsøke å «lure unna» noe er lav - samtidig som at ønsket om å bidra til at slike undersøkelser gir merverdi er stort. Et miljø som preges av mistillit, vil sjelden gi grunnlag for konstruktivt samarbeid mellom den som undersøker og den som undersøkes.

Dette var spørsmål som ble belyst fra ulike ståsted på vårt arrangement «Tillit og kontroll – to ­sider av samme sak?» under Arendalsuka. Nærmere 100 tilhørere fikk oppleve temaet belyst fra et overordnet og nasjonalt ståsted gjennom Kristin Clemets innledning og kommentarer. Mette Gundersen, som

er 1. nestleder i KS, snakket om tilliten i vårt samfunn sett fra KS’ side, mens Gunnar Topland, leder av kontroll­utvalget i Grimstad, og Per Kristian Lunden, ordfører i Risør, hadde den kommunale innfalls­ vinkelen til temaet.

Konklusjonen er at tillit og kontroll er to sider av samme sak. Det gjelder å finne den rette balansen – og den behøver ikke være den samme i alle kommuner og fylkeskommuner.

Norges Kommunerevisorforbund vil gjennom vårt arbeid jobbe for at den folkevalgte kontrollen i kommunene styrkes. Første steg nå er iverksetting av den nye kommuneloven, der kontrollutvalgets rolle er styrket.

Det er en aktiv høst som står foran oss.

Det gjelder også i kommunene og fylkeskommunene – og våre medlemmer berøres direkte av det.

Regionreformen var oppe til debatt under Arendalsuka, og debatten fortsetter. Hvem skal slå seg sammen, og hvilke nye oppgaver skal de nye ­regionene få? Det samme gjelder mange kommuner, som er vedtatt slått sammen, og der vedtaket skal gjennomføres fra og med 2020.

Hva skjer når en kommune slår seg sammen eller når en ny region får nye oppgaver fra staten?

Risikobildet vil endre seg, og det er vår jobb å bistå kontrollutvalgene i dette landskapet. Vi skal gjøre vårt beste – på vakt for fellesskapets verdier! ◎

De undersøkelser våre medlemmer gjør på oppdrag fra sine kontrollutvalg er også nødvendig for å bevare tilliten.

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 3

◎ PERSONVERN

Av Bjørn Erik Thon, direktør, Datatilsynet

Personvern anno 2018 Den 20. juli 2018 trådte den nye personopplysningsloven i kraft. Det er på høy tid, for den gamle loven var faktisk 18 år gammel, og på personvernområdet er det som en skikkelig olding å regne.

M

en hvorfor trenger vi et nytt regelverk? Jeg vil først peke på noen utviklingstrekk som illustrerer hvordan tiden har løpt fra regelverket, og som påvirker i stor grad. Deretter går jeg gjennom de viktigste punktene i personvernforordningen.

Det samles inn enorme datamengder om oss alle, hele tiden, døgnet rundt. I løpet av ett minutt på internett søker vi for eksempel 3,5 millioner ganger på Google, vi sender 1,8 millioner snapper, vi sveiper 990 000 ganger på Tinder og ser 70 017 timer film på Netflix. Dette er tall vi egentlig ikke kan forstå omfanget av, men det er allikevel slik at alle disse dataene, i motsetning til for ganske kort tid siden, faktisk blir brukt. Det er et trehodet troll som styrer bruken, nemlig algoritmer, kunstig intelligens og automatiserte avgjørelser.

Mennesker vil etter hvert fases ut av mange beslutninger.

I offentlig sektor har for eksempel både NAV, Statens Lånekasse for Utdanning og Utlendings­direktoratet ­automatisert enkelte avgjørelser, og det er lenge siden et menneske gjorde manuelle kredittvurderinger. På sikt kan dette bety at svært viktige tjenestetilbud som trygd, studiestøtte, bostøtte, lån og forsikring treffes av maskiner, ikke mennesker.

Er så dette problematisk? Ikke nødvendigvis. Kanskje har maskinen færre fordommer, den er aldri sulten eller tørst, kan jobbe 24 timer i døgnet og lar seg ikke irritere over masete sjefer. Men vi må stille noen helt grunnleggende spørsmål som for eksempel: – Hvem utvikler algoritmen som ligger til grunn for avgjørelsen?

– Hvordan skal jeg, som borger og bruker, vite at maskinen bygger sin avgjørelse på algoritmer som ikke er skjeve?

– Hvordan skal borgerne informeres om hvordan avgjørelsen er truffet, og hvilke opplysninger som inngår i beslutningsgrunnlaget?

Vi følger også utviklingen av kunstig intelligens meget nøye. I dag er det anslått at en maskin med kunstig intelligens kan treffe de samme beslutninger som et menneske kan, i løpet av ett sekund. Det betyr at en maskin kan kjenne igjen ansikter, kjønn, rase og seksuell legning. Det er også verdt å reflektere over at de fleste avgjørelser i trafikk må tas i løpet av ett sekund, hvis ikke kræsjer vi. Derfor er det ikke overraskende om det er i

4 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

trafikken vi får den første virkelige revolusjonen styrt med kunstig intelligens.

Et annet trekk i utviklingen er at det er svært vanskelig, for ikke å si umulig å vite hva dataene blir brukt til. I vinter rullet skandalen med Facebook og selskapet Cambridge Analytica, der sistnevnte selskap hadde fått tilgang til enorme mengder data om millioner av vanlige Facebook-brukere som angivelig ble brukt til å påvirke valget i USA og Brexit-avstemningen i Storbritannia.

Saken startet egentlig for et års tid siden, da to sveitsiske journalister skrev artikkelen «Dataene som snudde verden på hodet». Men, det verken journalistene, eller vi som har jobbet mye med sosiale medier visste, var hvordan de samlet inn dataene. Vi trodde det var basert på samtykke, og formelt var det kanskje det, men folk visste neppe hva de ga tillatelse til. De fleste dataene kom via appen thisisyourdigitallife, en slags personlighetstest på nett. Dermed kunne Cambridge Analytica høste inn masse persondata, og Facebooks brukervilkår åpnet for at de ikke bare kunne høste data fra de som brukte app­en, men også deres venner og venners venner.

Derfor kunne Cambridge Analytica hente inn data om 87 millioner amerikanske brukere (noen opererer med et lavere tall). Det blir en veldig liten parentes at 17 nordmenn lastet appen, men har en betydelig interesse at 47 000 nordmenn kan ha være eksponert.

Vi kan si veldig mye om denne saken. Den viste at data, som jeg skrev over, kunne brukes politisk til å påvirke et valg. Den har også vært en alvorlig skrell for Facebook, og aksjen falt med 12 prosent på det meste.

I skrivende stund varslet det britiske datatilsynet en bot på fem millioner pund mot Facebook. Cambridge Analytica er konkurs, og ledelsen skandalisert.

En viktig side ved denne saken er at mange har fått opp øynene for hva vi deler av data. Kanskje er ikke tester av typen hva slags hund ville du vært eller hvilket land er du egentlig innbygger av så veldig morsomme lenger. Og kanskje er det slik at vi nå vet litt mer om hvor mye data som finnes om oss, og hvor store datamengdene er.

Resultatet av det jeg har beskrevet over er at nær sagt alle tjenester personifiseres og individualiseres. En gruppe på tusen mennesker som mottar samme tilbud er ikke så interessant lenger, nå skal hvert enkelt men-

PERSONVERN ◎

neske motta et tilbud basert på den enkeltes digitale profil. Reklame skal skreddersys. Har vi lest en artikkel om Roma får vi vist reklamer for Roma. Avisen skreddersys, sakte, sakte, og ligner litt mer på den avisen vi leste i går. Et politisk budskap skal skreddersys, slik Cambridge Analytica gjorde. Og forsikring vil kanskje bli basert på en individuell risiko, ikke en kollektiv. I ytterste konsekvens kan dette bety at de som virkelig trenger forsikring må betale en veldig høy pris, og like gjerne kan bli selvassurandører, mens ikke-røykende Birkenutøvere med perfekt BMI betaler mye mindre.

Og det er på denne bakgrunnen vi virkelig trenger en ny personvernforordning. Det nye regelverket inneholder fire hovedpilarer som i sum skal føre til en bedre databehandling enn det tilfelle er i dag: – Større plikter på virksomhetene – Større rettigheter til forbrukerne – Mulighet for å skrive ut store overtredelsesgebyr til de som bryter reglene – Bedre og mer forpliktende samarbeid mellom personvernmyndigheter i Europa.

Jeg vil i det følgende gå gjennom noen av de viktigste pliktene som norske virksomheter har etter det nye regelverket. Noen følger også av dagens lov, men plikten skjerpes, mens andre er helt nye.

Et utgangspunkt for all databehandling er at man har oversikt over hvilke data man har om kunder, innbyggere, borgere eller hva vi nå velger å kalle det.

Gjennomfører vi for eksempel tilsyn mot norske kommuner, og det har vi gjort over flere titalls ganger de siste årene, opplever vi gjennomgående dårlig oversikt over hvilke data man har innomhus. Det som kjennetegner mange sektorer i dag, er at de har samlet inn data litt i blinde, for å kanskje få brukt for det senere. Det er ikke holdbart etter det nye regelverket. På vår hjemmeside har vi laget en mal for hvordan en slik oversikt kan se ut. Den skal for eksempel inneholde opplysninger hvorfor man behandler denne typen data (det kan for eksempel være epost-adresse, sykmeldinger, interesser og hobbyer), hva som er hjemmelen for å lagre opplysningene, hva de brukes til og hvor lenge de oppbevares.

En slik oversikt er en absolutt forutsetning for å etterleve de andre kravene i loven, som for eksempel utredning av personvernkonsekvenser. For ikke lenge siden fattet vi vedtak med overtredelsesgebyr mot ni helseforetak i Helse Sør-Øst og utkontrakteringen av datadriften til blant annet Bulgaria. Det gjaldt en kontrakt på fem milliarder kroner, i et område der det bor 2,8 millioner mennesker. Før man setter ut en slik kontrakt, må man gjøre en risikovurdering, man må altså analyse hva som går galt, og hva konsekvensen i så fall vil bli. Kun da har man oversikt over hvilke konsekvenser tjenesteutsettingen kan ha for sikkerhet og personvern til innbyggerne. I Helse Sør-Østs tilfelle måtte en slik konsekvensutredning omfatte om, og hvor en tjenesteutsetting skal skje. Dersom man vurderer å tjenesteut-

sette til Bulgaria, må man utrede konsekvensen av å velge Bulgaria. I denne saken mente vi dette ikke har vært tilfelle. Vi mente det ikke ble gjort en god nok risikovurdering før kontrakten ble inngått, og før Bulgaria ble valgt.

En skjerpet plikt etter forordningen, er nettopp å gjennomføre slike utredninger, på engelsk kalt data protection impact assessment. En viktig del av dette ­arbeidet er å identifisere risiko, og iverksette tiltak for å redusere risiko.

Dersom virksomhetene, etter en slik vurdering, står igjen med det som er definert som en høy risiko, er vi over i neste punkt, nemlig forhåndsdrøftelse med Datatilsynet. Dette innebærer at man skal drøfte saken med Datatilsynet.

Dersom Datatilsynet mener den planlagte behandl­ ingen er i strid med regelverket, skal vi innen åtte uker gi skriftlige råd om hvordan den kan forbedres. Dette gjelder særlig der hvor den behandlingsansvarlige ikke i tilstrekkelig grad har identifisert eller redusert risikoen.

Dersom behandlingen er kompleks, kan denne fristen forlenges med seks uker. Datatilsynet har også anledning til å forby behandlingen.

En annen nyvinning i det nye regelverket er innebygd personvern. Dette betyr at det tas hensyn til personvern i alle utviklingsfaser av et system eller en løsning, helt fra designfasen, til «ferdig produkt». Det kan være kryptering, automatisk sletting, Min side – løsninger, innsyn i egne personopplysninger osv.

Mange virksomheter må også oppnevnte personvernombud. Ombudet skal være personverneksperten og personvernressursen internt. Alle offentlige etater skal ha personvernombud, i tillegg virksomheter som blant annet håndterer store datamengder eller de har mye sensitive data.

Til slutt noen ord om avvik, som i mye større grad enn tidligere skal meldes til Datatilsynet. Unntak fra dette gjelder hvis det er usannsynlig at avviket medfører en risiko for enkeltpersoners rettigheter eller personvern.

Det stilles samtidig krav til at avviksmeldingen skal leveres til oss innen 72 timer. Dersom virksomheten ikke har full oversikt over avviket, kan de sende avviksmeldingen trinnvis. Virksomheten må ha dokumentasjon på alle avvik og hvilke tiltak som er iverksatt. Formålet er at vi skal kunne kontrollere at reglene om avviksvarsling følges.

Forordningen gir også regler for når de som er berørt av et brudd på datasikkerheten skal varsles.

Slik varsling skal skje når det er sannsynlig at avviket vil medføre en høy risiko for personvernet til de som er berørt.

Det er spennende tider i vente, og jeg tror det nye regelverket vil få stor betydning, for virksomhetene, men ikke minst for de norske borgere og forbrukere, for det er det dette egentlig handler om: Våre data. ◎

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 5

◎ SELSKAPSKONTROLL

Av Arild S. Stana, seniorrådgiver, KS-Konsulent AS

Styrevalg i kommunalt eide selskaper Valg av styremedlemmer, leder og nestleder i styret for selskap er en svært viktig oppgave for eierne. Dette bygger på en arbeids­ deling mellom eierne, styret og daglig leder. Eierne overlater ­ansvaret for selskapet til styret som et kollektivt ansvarlig organ.

B

asert på denne tilliten fra eierne står styret ­ansvarlig overfor alle eierne. Styret skal alltid ha selskapets interesser og utvikling som primæroppgave. Dette innebærer å ha hovedansvaret for selskap­et, være arbeidsgiver for daglig leder og påse at daglig leder følger opp styrets vedtak og leder selskapet i tråd med formålet og lov. Styret er også ansvarlig overfor andre interessenter. I offentlig eide selskap er innbyggere, media, samarbeidsparter ­eksempel på interessenter styret må ha oppmerksomhet på.

Denne artikkelen omhandler ulike sider ved valg til styrer i kommunalt eide selskaper. Teksten omfatter valg av styrer til egne rettssubjekt (aksjeselskap, inter­kommunale selskap, samvirkeforetak og stiftelser).

De samme forhold vil også gjelde for virksomheter som er en del av kommunen som juridisk person; blant annet kommunalt eller fylkeskommunalt foretak eller interkommunale samarbeid iht. kommuneloven § 27).

I artikkelen brukes kommune som samlebegrep for både kommune og fylkeskommune. Ulike løsninger for parlamentarisk styrte kommuner og de som har formannskapsmodell, omtales ikke særskilt. Artikkelen omtaler eiervalgte styremedlemmer; ikke styremedlemmer valgt av og blant ansatte.

Selskapsorganisering Kommuner og fylkeskommuner har stor frihet til å organisere tjenestene slik de finner det hensiktsmessig. Dette skjer gjennom kommunen som juridisk ­person, regulert gjennom kommuneloven; eller ved etablering av egne rettssubjekter, regulert gjennom den aktuelle lovgivningen for selskapet.

Kommuner og fylkeskommuner eier et stort antall selskaper. I 2015 var tallet 2 418 kommunalt eide ­aksjeselskap (AS), og 245 interkommunale selskap (IKS) (NIBR 2015:1). Kommunestyre og fylkesting har

6 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

ved etablering av selskap eieransvaret. Eieransvaret gir en indirekte styring med selskapene. Dette er ­annerledes enn å ha direkte styring gjennom vedtak som skal iverksettes av administrasjonssjefen/rådmannen. Kommunestyret/fylkestinget får en eierrolle, og de folkevalgte må være fortrolig med hva dette innebærer. Selv om kommunen organiserer sine ­tjenester i egne selskap, så har kommunestyret det øverste ansvaret og er avhengig av innbyggernes ­tillit. Når flere kommuner eier selskap sammen må ­eierne opptre samlet om formål, mål, resultatkrav og andre krav til styret. Dette gjelder også ved valg av styremedlemmer.

Kommunenes mange roller i eierskapet Kommunene har ofte mange interesser i et selskap ut over å være eier. Dette kan være som bestiller og kunde, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og ombud for innbyggerne. Når eierne har flere roller, er det viktig å skille rollene. Det må være klart når eierrollen utøves; og at dette skjer gjennom de formelle eierorganene (generalforsamling i AS og representantskap i IKS). Eierstyringen må derfor preges av åpenhet, forutsigbarhet, ansvarlighet og respekt for hverandres roller. Effektiv styring og selskapets resultater er andre parametere på at godt omdømme og tillit bygges.

Eierstyring og selskapsledelse Det er tre parter i styring av selskaper; eieren, styret og daglig leder. Disse fordeler makt og ansvar seg i mellom; både i tråd med aktuell lovgivning, vedtekt­ ene for selskapet og den løpende eierstyringen.

Eierstyring av hvert selskap må skje gjennom ­selskapets eierorgan. Ofte etableres interkommunale selskap med flere kommunale eiere. Eierstyringen må da skje gjennom et avklart samarbeid mellom eierne.

SELSKAPSKONTROLL ◎

Eierstyring innebærer å sette rammer og mål, og å følge opp styrets forvaltning av virksomheten, samt å velge styret.

Selskapsledelse utøves av styret og daglig leder, og er å forvalte selskapet innenfor rammen av selskapets formål, eierstrategi og lovkrav. Kommunenes eiermeldinger viser at eierne stiller større krav til styr­ene enn tidligere. Det forventes aktive styrer som balanserer å utøve kontrollfunksjoner; og å tilføre selskapet kompetanse og støtte for strategiske og langsiktige beslutninger. Det etterspørres verdiskapende styrer.

I kommunal sammenheng er ofte flere kommuner eiere av ett selskap. Dette utfordrer eierstyringen, og krever god forberedelse og samhandling mellom ­eierne. Styrets oppdrag, og hvordan styret kan fylle sin rolle avhenger av eierstyringen. Det er derfor ­viktig at eierne har en avklart eierskapspolitikk. Dette kommer ofte fram i eiermeldinger hvor det vedtas hva kommunen skal eie, hvorfor og hva som skal være målsettingen med eierskapet. Utviklingen i ­eiermeldinger synes å gå fra generelle formuleringer om eierpolitikk til mer og mer faktabaserte beskrivelser, vurderinger og målsettinger og krav for hvert selskap.

Eierstyring og selskapsledelse er situasjonsbetinget og prosessorientert. Eierne og styret må vite om; og ha en mest mulig felles forståelse av hvilken særskilt situasjon selskapet er i nå, og i nærmeste framtid.

Den aktuelle situasjonen påvirker de betingelsene styret arbeider under, og er også viktig ved styrevalg. Eksempler på dette er selskapets livssyklus fra etablering til avvikling; endring i eierstruktur for ­eksempel ved kommunesammenslåinger, nye lovkrav, endret markedssituasjon, særskilte bransjeforhold, interne kriser, kompetanse og kapasitet, likviditet og forhold knyttet til daglig leder.

Eierstyring og selskapsledelse er prosessorientert.

Dette krever god samhandling og konstruktiv kommunikasjon innad i styret, mellom styremedlemmene, mellom styret og daglig leder, mellom styret og eierne, mellom styret og de ansatte og andre interessenter, mellom styret og allmennheten. Styre­ beslutninger må også sees på som beslutningsprosesser bygget på innsikt om selskapets situasjon og gjensidig tillit mellom eiere, styrets medlemmer og daglig leder.

Styret anses som oftest som en aktiv medspiller i organisasjonen. Styret er derfor avhengig av tillit og samarbeid internt, eksternt og overfor eierne.

Styret som team Styret er et kunnskapsrikt og samarbeidende team med formål å lede selskapet og selskapets aktiviteter, samt å anvende styremedlemmenes forskjellighet inn i styrets strategiske beslutningsprosesser. Styre­

ansvaret er individuelt, samtidig som styret er et kollegialt organ med et beslutningsansvar. Styret kjennetegnes videre ved at det ikke selv gjennom­fører egne beslutninger. Dette er daglig leders a ­ nsvar. Dette gjelder ikke for styrets arbeidsgiveransvar overfor daglig ­leder. Tilsetting og oppfølging av daglig leder, samt eventuelt å avslutte arbeidsforholdet, må styret selv iverksette ut fra intern arbeidsfordeling. Oftest er det styreleder som iverksetter styrets vedtak i slike saker.

Styreverv i egne rettssubjekt Et styreverv i et aksjeselskap, interkommunalt ­selskap, en stiftelse eller et samvirke er et personlig verv. Det betyr at man ikke representerer verken ­partier, kommunen eller andre interessenter. Dette gjelder også for styremedlemmer valgt av og blant de ansatte. Styremedlemmets oppgave er å ivareta bedriftens interesser på best mulig måte sammen med resten av styret og ut fra selskapets formål og eiers mål- og resultatkrav. Styret har et ubegrenset økonomisk (solidarisk økonomisk ansvar) og strafferettslig ansvar. De aktuelle selskapslovene har ulike formuleringer om styrets ansvar (jf. aksjeloven § 17, 18 og 19 og lov om interkommunale selskap § 38). Å arbeide i et styre I dagligtale brukes begrepet «å sitte i et styre».

Mange har ulike oppfatninger av hva et styreverv innebærer. Dette bygger både på styremedlemmets erfaring og forståelse av rollen; og samtidig hva ­eierne forventer av styret og styrets medlemmer.

Styrets funksjon påvirkes også av samspillet med daglig leder.

Styreoppgaven er krevende for så vel styreleder som styremedlemmene. Lovgivning, endringer i ­markedet, krav til kvalitet, effektiv og bærekraftig tjenesteyting, spesialisert kompetanse og teknologi har medført et større ansvar for styrene. Det forventes at styret er et aktivt og verdiskapende styre. Det er derfor bevisstgjørende å erstatte verbet å sitte i et styre med å arbeide i et styre. Styrevervet er tidkrev­ ende. Det må avsettes nødvendig tid til forberedelser, gjennomføring av møtene, etterarbeid, oppfølg­ ing og arbeid med saker som gjelder selskapet og styret mellom møtene. Styrevervet forutsetter en ­vesentlig interesse til å sette seg inn i selskapet og bransjen, og til å være med å utvikle og hjelpe ­selskapet.

Styrets rolle skal balansere det å utføre kontroll med selskapet; og samtidig arbeide strategisk og langsiktig for å utvikle selskapet. Engasjement, ­nysgjerrighet og mot er derfor egenskaper som må vektlegges i styrevalg.

Styremedlemmene må hver for seg ha tilstrekkelig tid til å utføre styrevervet. Ulike styreverv kan forutsette ulik ressursbruk. Styremedlemmer med mange

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 7

◎ SELSKAPSKONTROLL

Selv om kommunen organiserer sine tjenester i egne selskap, så har kommunestyret det øverste ansvaret og er avhengig av innbyggernes tillit.

styreverv bør løpende vurdere risikoen for interessekonflikter til andre styreverv.

Eierne må ha innsikt i hva som kreves av det enkelte styret ved valg av styremedlemmer. Kandidater til styreverv må skaffe seg kunnskap om selskapets situasjon og utfordringer framover.

Kompetansesammensatte styrer Styret må sammensettes slik at det kan ivareta aksjonær- eller deltakerfellesskapets interesser. Samlet bør styret representere et mangfold med hensyn til bakgrunn, kompetanse og kapasitet for å bidra til godt styrearbeid for selskapets situasjon og utfordringer i de nærmeste årene. Hensynet til en balansert og lovpålagt kjønnsrepresentasjon må ivaretas.

Styret bør sammensettes av personer med vilje og evne til å samarbeide. Kompetanse er verdiskapende.

En kortfattet sjekkliste for å vurdere kompetanse­ behovet er gjengitt nedenfor: 1. K unnskap om selskapets virksomhet, formål, ­organisering, historie, forretningsområder, ­lovgivning/forskrifter, strategi, avtaler mv.

2. Bransjekunnskap, herunder kunnskap om ­trender og utviklingstrekk innenfor bransjen samt kunnskap om konkurrerende virksomheter.

3. Spesialkompetanse og erfaring innen områder som juss, økonomi, finans, regnskap, risikostyring, markedsføring, HMS, tekniske fag og andre fag.

4. Ledelseserfaring og kompetanse om organisasjonsmessige endringsprosesser.

5. Kompetanse og erfaring knyttet til offentlig ­forvaltning – også politisk erfaring.

6. Kompetanse og erfaring knyttet til styrearbeid.

Styret bør selv rutinemessig kartlegge behovet, og informere eierne om behov for ny kompetanse i styret. For eierne og valgkomitéer er dette nødvendig kunnskap for å vurdere nåværende styremedlemmer og nye kandidater.

God praksis for styrevalg Eierorganet velger styret. Til en hver tid å ha et velfungerende styre er en av de viktigste oppgavene i eierstyringen. KS anbefaler at kommunalt eide selskap vedtektsfester bruk av valgkomité. Dette er ikke lovregulert, og må reguleres gjennom selskapsavtale

8 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

eller vedtekter. Valgkomiteen bør velges av eierorganet.

Sammensetningen bør reflektere eierandelene. Der kommunen er eneeier ser vi ofte at ordfører selv eller partienes gruppeledere i kommunestyret er valg­ komité. Eierorganet bør fastsette retningslinjer eller instruks for valgkomitéen. Momenter i en slik i­nstruks er: –K rav til sammensetning – blant annet balansert kjønnsrepresentasjon –V algkomiteen har kontakt med eier, styret og daglig leder for å vurdere selskapets behov for styrekompetanse –V algkomiteen vurderer aktuelle kandidater; gjerne gjennom intervju og referanseinnhenting –V algkomiteen fremmer et skriftlig, begrunnet forslag til eierorganet Valgkomiteen må ha kunnskap om selskapet og hvilke utfordringer det har, hvordan dagens styre fungerer og hvilken kompetanse selskapet ikke har. Å etablere styret som et kollegialt organ og et samarbeidende team med handlekraft tar tid. Å balansere kontinuitet og fornying er derfor viktig. I aksje­ loven reguleres valgperioden for styrer til to år. Dette anbefales for alle styrer, og slik at halvparten av ­styret er på valg om gangen. Styremedlemmer kan gjerne gjenvelges.

Styreleder har en særskilt viktig funksjon i styret, overfor daglig leder, overfor eierne og ofte utad.

Valgkomiteen må derfor ha oppmerksomhet på ­styreleders generelle ansvar og oppgaver; og med særlig vekt på de selskapsspesifikke utfordringene i tida framover.

Praksis med å ha varamedlemmer i styret varierer.

For å sikre kontinuitet og å utvikle styret som et samarbeidende kollegialt organ er det best om alle styremedlemmer møter i alle styremøter. Dersom ­varamedlemmer skal velges i henhold til vedtekter, så anbefales bruk av numeriske varamedlemmer og ikke personlige varamedlemmer.

Eierne står fritt til å velge andre styremedlemmer enn foreslått fra valgkomiteen. Klokskap er en viktig egenskap i både eierstyring og selskapsledelse. Å ha respekt for velbegrunnede forslag og de kandidater som har vært i gjennom utvelgelsen er nødvendig.

Tillit til selskapet og eierne må settes høyt.

SELSKAPSKONTROLL ◎

Rollen som folkevalgt innebærer å representere innbyggerne, mens rollen som styremedlem er å ivareta selskapets interesser.

Folkevalgte i styrene Min oppfatning er at i stadig flere kommuner gjelder prinsippet om at folkevalgte ikke skal ha styreverv i selskaper kommunen eier. Selv om dette er vedtatt stemmer ikke alltid praksis med kommunens eier­ politikk på dette området. Fortsatt har derfor mange kommuner folkevalgte styremedlemmer i ­selskapene de eier. For de som vil vite mer om status for styrerekruttering i kommunale selskap anbefales NIBR-rapport 2015:1 «Kommunale selskap og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap».

Kommunen har flere interesser som berører forholdet til selskapet. Styrevervet er et personlig verv med individuelt økonomisk og strafferettslig ansvar.

Rollen som folkevalgt innebærer å representere innbyggerne, mens rollen som styremedlem er å ivare­ta selskapets interesser. Det må være et mål å unngå rollekonflikter og habilitetsproblemer. KS ­anbefaler at ordfører og rådmann ikke har styreverv i kommunens selskaper. For å ha en klar rolleforståelse og r­ ollepraktisering for eierne og styret, å unngå habilitetsproblemer og å bygge tillit, er min anbefaling ikke å være folkevalgt og samtidig styremedlem i kommunens selskaper. Begrunnelsen for dette er ­betydningen av styremedlemmets uavhengighet. Å ha mange roller overfor et selskap skaper bind­inger som kan påvirke arbeidet i styret slik at det går ut over selskapets interesser. På den annen side kan den folkevalgte rollen som ombud for innbyggerne svekkes dersom den folkevalgte også er styremedlem i for eksempel et renovasjonsselskap der innbyggerne har viktige synspunkt som den folkevalgte bør lytte til.

Noen ganger kan det være godt begrunnet og skje uten problemer å fylle begge rollene samtidig.

Min erfaring er at det fortsatt er nødvendig i mange kommuner å bryte med praksis der tildeling av styre­verv skjer i konstitueringen etter lokalvalg.

Dette ­fører til en for sterk representasjonstenkning i styr­ene; som igjen svekker makt og ansvarsdelingen mellom eierne, styret og daglig leder.

Folkevalgt kompetanse er imidlertid viktig i mange styrer i kommunalt eide selskap. Dette er fullt mulig ved å rekruttere utenfor egen kommune; og ved å velge tidligere folkevalgte til styreverv.

Å utvikle eierstyring og selskapsledelse Hvordan eierstyring skal skje er i liten grad lovregulert. Derfor finnes anbefalinger eller prinsipper for ­eierstyring og selskapsledelse. KS har 21 anbefalinger om eierstyring, selskapsledelse og kontroll. Kommuner og fylkeskommuner utarbeider gjennom eiermeldinger sin egen eierpolitikk og prinsipper for eierstyringen og relasjonen til sine selskaper. Disse er både som felles prinsipper; og i økende grad som mål og krav til hvert selskap.

Med det store antallet selskaper med kommunalt eierskap er det viktig å utvikle en klar rolleforståelse og rollepraktisering mellom eierne, styrene og daglig ledelse. Innbyggernes tillit til de kommunale eierne og hvert enkelt selskap bygges gjennom åpenhet, forutsigbarhet, ansvarlighet og respekt for hverandres roller. Effektiv styring og selskapets resultater er andre parametere for at godt omdømme og tillit bygges. ◎

Kilder – Kommunale selskap og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap – NIBR-rapport 2015:1 – Anbefalinger om eierstyring, selskapsledelse og kontroll, KS – Kommunesektorens Organisasjon – Breiby og Standal: Styrearbeid og eierstyring. Håndbok for ­offentlig eide virksomheter, Cappelen Damm 2015

Arild S. Stana er seniorrådgiver i KS Konsulent AS med fagansvar for selskapsorganisering, eierstyring og styrearbeid. Han holder kurs og seminarer innenfor disse temaene, og bistår selskaper, kommuner og fylkeskommuner i utviklingsarbeid og utredninger.

Han har en styreutdanning fra BI og styreerfaring fra offentlig eide virksomheter og private stiftelser. Han jobber også med leder- og organisasjonsutvikling i kommuner, fylkeskommuner og kommunalt eide bedrifter, samt samspill politikk – administrasjon, innovasjonsprosesser og kommunesammenslåinger. Han har pedagogisk utdanning og en mastergrad i ledelse med vekt på ledelse av kunnskapsbedrifter. Han har 25 år ledererfaring fra kommune, stat og før han begynte i KS-Konsulent som regiondirektør i KS – Kommunesektorens organisasjon.

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 9

◎ KRONIKK

Av Tina Søreide, professor, NHH

Hva er vitsen med flere etiske retningslinjer?

Norge ligger i toppen av internasjonale rangeringer på slikt som demokrati, korrupsjonskontroll og effektivt rettssystem. I vår kom likevel KS med nye «etiske råd» for kommuner og kommunalt eide selskaper. Er det virkelig nødvendig med etiske retningslinjer når det allerede er så mye som fungerer bra?

K

ommune-Norge har regler for budsjett, rekruttering, habilitet, innkjøp, rapportering, og varsling og mye mer, mens korrupsjon og økonomisk utroskap er forbudt etter straffeloven. Vi har kontrollmekanismer rettet mot administrasjon så vel som politisk nivå.

Hva kan etiske råd tilføre?

De nye retningslinjene ble presentert i en rapport1 fra Oslo Economics, et arbeid jeg for øvrig var involvert i. I rapporten var det og resultater fra en studie av 1244 enhetsledere på kommunalt nivå – utført av Kantar TNS. Studien viste at en klar majoritet – 85 prosent - oppfatter korrupsjon som et lite eller svært lite problem. Rutiner for å avdekke kritikkverdige forhold, samt varslingsrutiner, er stort sett på plass.

Studien viste imidlertid også at favorisering og misbruk av offentlige midler forekommer. Fire av ti ledere oppgir at de har vært utsatt for press eller utilbørlige fordeler, og de mest utsatte sektorene er areal, plan og byggesak, samt eiendom og vedlikehold. Kommuner utfører sjelden eller aldri kartlegging av risiko for korrupsjon. Rapporten refererer dessuten til Innbyggerundersøkelsen fra Difi i 2017 som viser at over halvparten av den norske befolkningen tror at ulike former for korrupsjon skjer i ­norske kommuner i «stor, ganske stor, eller svært stor grad.» Vi er altså ikke immune mot korrupsjon.

Vannverkssaken på Romerike viste at storstilt korrupsjon med synlige berikelser kan skje uten at noen ­reagerer. Kan etiske retningslinjer spille en rolle for å hindre at slikt skjer igjen?

Der formelle lover gir minimums-regler i form av forbud eller påbud, kan etiske råd gi nyttig veiledning om rett og galt. Mellom det lovlige og det ulovlige er det rom for bruk av skjønn, for eksempel i byggesaksbehandlinger, hvor vi ser hyppige avvik fra reguleringsplaner, eller i innkjøpssaker – hvor det ­lokale næringsliv ofte har et større fortrinn enn hva konkurranseregler skulle tilsi.

Behovet for å bruke skjønn kan gjøre noen saksbehandlere handlingslammet – redd for å gjøre noe 1 http://www.ks.no/fagomrader/samfunn-og-demokrati/etikk/ verktoy/gode-rad-for-etikkarbeid/

10 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

galt, mens andre strekker habilitetsreglene til det lengste basert på en selvsikker ‘det som ikke er forbudt, er greit’-logikk. Etiske retningslinjer kan dempe begge disse utfordringene. I forhold til byggesaksvedtak i Tjøme, for eksempel, hvor det har vært uklart hva som kan tolereres av bierverv, kunne bedre retningslinjer ha bidratt til nyttig avklaring. For saksbehandlere som ser kolleger ta uheldige beslutninger, kan retningslinjer gjøre det lettere å kommentere ­eller varsle om atferd som bare kanskje er ulovlig.

Retningslinjene KS presenterte handler om veivalg, kontroll, varsling, risikovurdering og åpenhet, men fine ord alene er ikke tilstrekkelig til at verdiene faktisk fremmes. Retningslinjer må ikke få bli en ­fasade som dekker over en ellers slurvete kontrollpraksis. Da kan faktisk problemene de skal bekjempe forverres. De må komme i tillegg til – og bidra til å styrke – andre integritetsmekanismer, ikke erstatte dem. Etiske retningslinjer kan ikke avløse kommunerevisorer og andre kontrollfunksjoner. Med web-­ baserte løsninger for dilemma-trening for politikere så vel som saksbehandlere, sikrer man at retnings­linj­ene internaliseres og får effekt uten at det koster noe særlig.

Videre må etiske retningslinjer få en viss status for at de skal ha effekt. Blir de oppfattet som luftige ideer, vil det virke pirkete av kontrollinstanser eller medarbeidere å reagere når de ikke respekteres.

Ledere må kreve at retningslinjene følges og referere til dem hyppig. Ledere som ikke reagerer når ansatte bryter retningslinjene, bør selv møte konsekvenser.

Men dette med etikk, kontroll og integritet handler også om at kommunalt ansatte og folkevalgte må våge å oppfattes som litt pirkete, og tåle at det er ubehagelig å forstyrre et ellers godt samarbeidsklima med et varsel eller en kommentar om uetisk atferd.

Fra Stortinget har vi sett hvor lett man kan gå på en kostnadssmell på en milliard eller to – bare på grunn av en garasje. Det å være den som ikke sa fra kan også bli ubehagelig. ◎

GRANSKING ◎

Av Sander Haga Ask, rådgiver, Agder og Telemark kontrollutvalgssekretariat IKS - Temark

Granskingen av innkjøpssaken i Grimstad og innsyn i ansattes e-poster Grimstad kommunes kontrollutvalg har hatt en krevende periode frem til nå hvor innkjøpssaken har krevd mye ressurser av både utvalget, sekretariatet og revisjonen.

I

nnkjøpssaken har medført flere granskinger av forskjellige revisjons- og advokatfirmaer som blant annet har gransket brudd på anskaffelsesregler ved kjøp av tjenester til ressurskrevende brukere, mulig korrupsjon, analyser av ansattes e-poster, mang­ lende levering av og kvaliteten på kjøpte helsetjen­ ester.

Etter at Grimstad kontrollutvalg mottok en varsling april 2016 ble revisjonen bedt om å ta en gjennomgang av de ti største leverandørene til helse og omsorg, og vurdere aktuelle anskaffelsesprosesser fra de tre siste årene. Dette ble gjort for å undersøke og eventuelt verifisere de påstander som kom frem i varslingen. Konklusjonen ble at det ved 8 av de 10 selskapene det var kjøpt tjenester fra, forelå brudd på anskaffelsesregelverket.

BDO ble høsten 2016 engasjert til å granske forholdene ytterligere. Noe av det første BDO gjorde var blant annet å be kommunens IKT-tjeneste om å sikre kopi av e-postkassene og personlige områder til ansatte i kommunen som var sentrale ved kjøp av helsetjenester. Det er viktig i den anledning å påpeke at man ved en gransking står fritt til å ta kopi av aktuelle e-postkasser og annet elektronisk materiale så lenge man ikke åpner dem eller analyserer dem. For et innsyn må bestemte vilkår være tilstede, noe vi kommer inn på senere. BDO konkluderte med at Grimstad kommune hadde gode innkjøpsrutiner og reglement, men at de ikke ble fulgt av helse- og omsorgssektoren. BDO kom frem til at manglende etterlevelse av regelverket først og fremst skyldtes dårlig og manglende ledelse i kommunen. Videre konkluderte BDO med at kommunen i et tilfelle hadde kjøpt en tjeneste som ikke var levert til bruker, og at nye rammeavtaler inngått i 2016 som skulle sikre etterlevelsen av regelverket, også var ulovlige.

På spørsmålet om inhabile ansatte hadde foretatt kjøp av tjenester, fant man et tilfelle hvor én inhabil person hadde vært involvert i ett kjøp, men at det var begrunnet i tidsnød og lav bemanning som gjorde at utsettelse kunne være skadelig for bruker.

Forvaltningsloven § 7 gir mulighet for en inhabil per-

son til å forberede eller treffe en avgjørelse i saker hvor en utsettelse kan være til vesentlig ulempe eller skade. BDO sine undersøkelser viste at det var gjort ulovlige direkteanskaffelser av helsetjenester for nærmere 100 millioner kroner de fem foregående årene. BDO tok forbehold ved noen av konklusjonene grunnet de store manglene ved dokumentasjon og arkiveringen i kommunen som gjorde det vanskelig å ettergå anskaffelsene.

BDO lanserte ved levering av rapporten muligheten for å analysere e-poster til ansatte i kommunen for å forsøke å finne ytterligere dokumentasjon som kunne forklare anskaffelsene. Kontrollutvalget behandlet BDO-rapporten 7. desember 2016, og kommunestyret fikk den til behandling 30. januar 2017.

Det ble i kontrollutvalget ikke vedtatt noen e-postanalyse, men i perioden mellom møtet i kontrollutvalget og kommunestyret var det en stor debatt i media om hvorvidt det skulle gjennomføres en ­e-postanalyse. Dette var en utfordrende situasjon hvor sekretariatet og kommunen ble satt i flere ­dilemmaer mellom å verne om enkeltansatte mot mulige uberettigede anklager og gi offentligheten den informasjonen som kreves. Videre må kommunestyret få nok informasjon for å sikre en forsvarlig saksbehandling av saken i kommunestyret. Dette har gitt en stor mengde innsynsbegjæringer med påfølg­ ende klager til fylkesmannen for kommunen og ­sekretariatet. Det har også medført flere diskusjoner om dokumenters offentlighet mellom sekretariatet og rådmannen. I de tilfeller hvor man har ulike vurd­ eringer av offentligheten av dokumenter, har vi fast rutine på å be den som har unntatt dokumentet ­offentlighet om å spesifisere og begrunne dette. En eventuell fortsatt uenighet blir diskutert og videre varsles den andre parten ved en eventuell offentliggjøring.

Kommunestyret vedtok å be kontrollutvalget innhente en juridisk vurdering av om vilkårene for innsyn i e-poster var tilstede. BDO hadde kun muntlig beskrevet hvorfor de mente at vilkårene var oppfylt og hadde ikke levert en skriftlig begrunnelse. Det var behov for en skriftlig vurdering for å sikre en forsvar-

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 11

◎ GRANSKING

«Kravet for innsyn er at det er arbeidsgiver som har opprettet og stilt e-postkontoen eller andre elektroniske kommunikasjonsmidler til disposisjon.»

lig saksbehandling til kommunestyret før man fattet vedtak om et så inngripende tiltak som innsyn i ansattes e-poster. Selv om dette skapte en forsinkelse i arbeidet, var det klokt å få en kvalitetssikring sett opp mot Datatilsynets senere innsigelser.

Det ble innhentet en juridisk vurdering som først kom frem til at vilkårene for innsyn mest sannsynlig ikke var til stede, men denne vurderingen ble trukket i tvil blant annet fordi advokatfirmaet selv tilbydde seg å gjennomføre innsynet til tross for at de mente det var ulovlig. Det ble deretter innhentet en ny vurder­ ing som fastslo at vilkårene for innsyn var oppfylt og et innsyn kunne gjennomføres. Kommunestyret vedtok at kontrollutvalget skulle engasjere ekstern ­bistand til å gjennomgå og analysere e-poster til spesifikke ansatte.

Det er personopplysningsforskriften kapittel 9 som regulerer arbeidsgivers rett til innsyn i arbeidstakers e-postkasse samt fremgangsmåten ved slike innsyn. Kontrollutvalget eller revisor kan ikke betegnes som arbeidsgiver i kommunen, men i Grimstad kommune sitt tilfelle var det kommunestyret som fatt­et vedtak om å gjennomføre innsynet og delegerte oppgaven til kontrollutvalget. Kommunestyret har det overordnede arbeidsgiveransvaret i kommunen og er også arbeidsgiver til rådmannen. Kluge Advokatfirma AS skrev i en juridisk vurdering til Grimstad kommune at arbeidsgiver kan la andre gjennomføre innsynet på vegne av seg selv og at dette kan være en ekstern data­behandler eller et granskingsutvalg. Det er naturlig at kontrollutvalget utfører slike oppdrag på vegne av kommunestyret så lenge det er snakk om gransking av kommunens øverste administrative ledelse.

I § 9-2 i personopplysningsforskriften står det at arbeidsgiver kun har rett til å gjennomsøke, åpne ­eller lese e-post i arbeidstaker e-postkasse: a. Når det er nødvendig for å ivareta den daglige driften eller andre berettigede interesser ved virksomheten b. Ved begrunnet mistanke om at arbeidstakers bruk av e-postkassen medfører grovt brudd på de plikter som følger av arbeidsforholdet, eller kan gi grunnlag for oppsigelse eller avskjed Når det i forskriften snakkes om e-postkasser henviser dette til e-postkontoer, mobiltelefoner, nettbrett og eventuelle Facebook-kontoer eller lignende

12 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

som arbeidsgiver har til disposisjon for den ansatte.

Dette inkluderer også eventuelle opplysninger som er slettet fra nevnte områder og utstyr, men som er lagret på sikkerhetskopier eller lignende som arbeidsgiver har tilgang til. Private epostadresser som den ansatte selv har opprettet for privat bruk har man ikke innsynrett i. Kravet for innsyn er at det er ­arbeidsgiver som har opprettet og stilt e-postkontoen eller andre elektroniske kommunikasjonsmidler til disposisjon. Reglene omfatter både nåværende og tidligere ansatte.

I de tilfeller der man ikke går veien om kommunestyret, har kontrollutvalget mulighet til å gjennomføre et innsyn basert på kommuneloven § 77 nr. 7.

Det følger av forarbeidene til loven at det er kontrollutvalget selv som avgjør hvilke opplysninger og hvilk­et materiale som er nødvendig for å ivareta utvalgets oppgaver. Kommunal- og moderniserings­ departementet (KMD) har i tolkningsuttalelse av 8. juli 2015 sak 14/4400 uttalt at kontrollutvalget kan gjennomføre et innsyn i ansattes e-postkasser med bakgrunn i kommuneloven § 77 nr. 7, men at det må foretas en streng legalitetsvurdering av om innsynet er formålsmessig og forholdsmessig. Av Kontroll­ utvalgsboken side 20 fremgår det at kontrollutvalget må følge prosedyrereglene i personopplysningsforskriften § 9-3 ved innsyn i ansattes e-postkontoer.

I et brev fra KMD datert 24. april 2017 står det at «det er gode grunner for at reglene i personopplysningsforskriften bør gjelde tilsvarende for kontrollutvalgets innsynsrett i ansattes e-poster».

Dette betyr at kontrollutvalget har mulighet til å kreve innsyn i ansattes e-postkasser, mobiltelefoner, nettbrett og private områder på kommunens nettverk når det formålsmessig og forholdsmessig. Dette innebærer videre at innsyn ikke kan gjennomføres hvis det finnes mindre inngripende måter å fremskaffe den samme dokumentasjonen. Formuleringen i kommuneloven § 77 nr. 7 er identisk med revisors innsynsrett gitt av kommuneloven § 78 nr. 6, og som betyr at KMD sine tolkninger av § 77 nr. 7 også gjelder for § 78 nr. 6.

Uavhengig av om et innsyn gjennomføres på bakgrunn av arbeidsgivers rett etter personopplysningsforskriften § 9-2, kommuneloven § 77 nr.7 eller § 78 nr. 6, må man følge prosedyrereglene i person-

GRANSKING ◎

opplysningsforskriften § 9-3. Arbeidstaker skal så langt det er mulig varsles og få anledning til å uttale seg før arbeidsgiver gjennomfører innsynet. I varselet til den ansatte, skal man begrunne hvorfor vilkårene for innsynet vurderes som oppfylt og orientere om ­arbeidstakeres rettigheter. Arbeidstaker skal så langt det er mulig gis anledning til å være tilstede under gjennomføringen av innsynet, og har rett til å la seg bistå av tillitsvalgt eller annen representant ved innsynet. Innsynet må gjennomføres slik at datamaterialet så langt som mulig ikke endres og at frembrakte opplysninger kan etterprøves.

Hvis det åpnes en e ­ -post som ikke er relevant for innsynet skal den umiddelbart bli lukket og eventuelle kopier slettes. Det skal videre føres protokoll over hvilke e-poster som åpnes og eventuelle ­uenigheter mellom gransker og ansatt skal noteres.

For Grimstad kontrollutvalg sin del ble Advokat­ firmaet Hjort DA etter en anbudsrunde engasjert til å gjennomføre analysen. Fordelen med Hjort er at de har dedikert programvare for å søke og analysere datamateriale, samt kompetanse til å gjenopprette tidligere slettet materiale fra pc’er og nettverket.

Det var viktig for kontrollutvalget at innsynet ble gjennomført på en profesjonell og legitim måte.

Videre skulle alle parter inkludert de ansatte ha tillit til at rettighetene til den enkelte ble ivaretatt og prosessene ryddige.

Det ble fra sekretariatet og Hjort brukt mye tid på å orientere politikere, administrasjon, tillitsvalgte og de aktuelle ansatte om prosessen og rettigheter.

Det ble sendt ut generelle informasjonsskriv til politikere, administrasjonen og tillitsvalgte. Alle tillitsvalgte i kommunen ble også invitert til et eget informasjonsmøte hvor det ble orientert om prosessen og hvilke rettigheter man har ved innsyn i e-poster.

De aktuelle ansatte som ble omfattet av innsynet hadde en egen samtale med rådmannen tidlig i prosessen hvor det ble informert om at innsynet gjaldt dem og videre ble de og deres representant fortløp­ende orientert av sekretariatet om prosessen. Dette ble gjort for å forebygge misforståelser og besvare eventuelle spørsmål som oppstod. Til tross for dette valgte hovedverneombudet i Grimstad kommune dagen etter kommunestyrets vedtak å varsle Datatilsynet om at det etter hans mening var brudd på personvernet å gjennomføre et innsyn i e-postene til ansatte. Datatilsynet sendte et brev to uker senere til sekretariatet hvor de ba om at prosessen ble stanset og hvor de argumenterte med at man ikke hadde en god nok lovhjemmel for innsyn. Etter en diskusjon og brev fra sekretariatet trakk Datatilsynet sitt potensielle forbud, og vi kunne fortsette arbeidet. Datatilsynet ønsket i stedet å ta problemstillingen opp med KMD.

Kontrollutvalget, rådmann og de ansatte som innsynet gjaldt fikk mulighet til å gi forslag til søkeord for analysen. På den måten sikret man at alle potensielle søkeord og e-poster kom frem samt at det ga økt tillit mellom gransker og ansatte. Deretter indekserte Hjort e-postene som fremkom ved søk etter nøkkelordene. Hjort fikk lov av de ansatte til å åpne og analysere e-postmaterialet uten at de ansatte var tilstede. Hjort sin rapport ble levert våren 2018 og konkluderte med at det var lite ny informasjon i epostene som kunne belyse problemstillingene ytter­ ligere. Kommunestyret vedtok 3. april 2018 å ta rapporten til orientering og at man avsluttet undersøk­ elsene knyttet til innkjøpssaken i Grimstad kommune.

For kontrollutvalget og sekretariatet har innkjøpssaken vært en lang og krevende prosess som har krevd mye ressurser. Samtidig har det vært lærerikt, og vi har fått erfaringer vi tar med oss videre i arbeidet med kontroll i kommunesektoren. Oppsummert vil vi fremheve: –V iktigheten av å sikre speilkopier av e-postkontoer og private områder tidlig i slike saker – I prosjektplaner om mulig å ha åpninger for at revisor kan gjennomføre e-postanalyser slik at man unngår store politiske prosesser med tilhørende medieoppmerksomhet –L a eventuelt kontrollutvalget ta stilling til et innsyn basert på kommuneloven § 77 nr. 7 –H vis avgjørelse tas i kontrollutvalg eller kommunestyret bør det foreligge en skriftlig begrunnelse for innsynet fra revisor og en vurdering av om vilkårene for innsyn er oppfylt – I nformer tidlig politikere, administrasjonen og berørte parter om rettigheter og prosessen – I nviter de berørte parter til å komme med innspill på søkeord og andre metoder for å fremskaffe ønsket informasjon ◎

Sander Haga Ask har jobbet tre år som rådgiver i Agder og Telemark kontrollutvalgssekretariatet IKS og har en mastergrad i statsvitenskap fra Universitetet i Agder.

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 13

◎ ARENDALSUKA

Av Renate Borgmo, seniorrådgiver, NKRF

På plass under Arendalsuka!

Arendalsuka har som mål å styrke troen på politikk og politisk debatt og bidra til å styrke kraften i vårt levende demokrati.

D

et var over 1100 arrangement under uken og det ble en fullsatt kirkekjeller i Trefoldighetskirken når NKRF, Aust-Agder Revisjon IKS og Agder Kommunerevisjon IKS inviterte til debatt med temaet: «Tillit og kontroll – to sider av samme sak?»

Det blir sagt at Norge er et tillitssamfunn, og at Norge er det landet i Europa med høyest tillit mellom innbyggerne og offentlig sektor, innledet daglig leder i NKRF, Rune Tokle. Det er også en del av felles­skapets verdier! NKRFs medlemmer jobber med regnskap- og forvaltningsrevisjon i kommunene, samt sekretariatstjenester for kontrollutvalgene.

Medlemmene har sitt daglige virke i skjæringspunktet mellom tillit og kontroll og spørsmålet som blir interessant er: Hvor mye skal man basere på tillit – og hvor mye skal baseres på kontroll?

I panelet satt Kristin Clemet, daglig leder i Civita, Mette Gundersen, 1. nestleder i KS, Per Kristian Lunden, ordfører i Risør kommune, og Gunnar Topland, leder av kontrollutvalget i Grimstad.

Kristin Clemet

14 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

ARENDALSUKA â—Ž

Mette Gundersen

Gunnar Topland

Trangt om plassen i Kirkekjelleren.

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 15

◎ ARENDALSUKA

Fra standen i gågåta.

«Vi som er født i Norge har vunnet i lotto», uttalte Kristin Clemet, daglig leder i Civita. Å leve i et tillitssamfunn har mange fordeler, og Norge har hatt høy grad av tillit over lang tid. Dette oppfattes allment som et gode. Tillit innebærer at vi tør å overlate noe som er viktig for oss til andre – vi har tillit til at staten forvalter pengene våre, og vi stoler på informasjonen vi får. Det skaper et behagelig samfunn der det er lett å være borger. Høy tillit reduserer også transaksjonskostnadene i samfunnet og gjør oss mer effektive. Clemet mener det skal mye til for å rive ned den høye tilliten vi har i Norge, relativt stor likhet har bidratt til høy tillit. Clemet viser til at samfunn med store økonomiske ulikheter og økonomisk ufrihet kan ha mindre tillitskapital. Vi ser også at når løsningen av viktige oppgaver svikter, svekkes tilliten til viktige institusjoner. Det er naivt å tro at vi klarer oss uten kontroll, sier Clemet. Vi må ha noe, passe mye, og på riktig nivå!

På internasjonale rangeringer er Norge et av de landene i verden der tillitsnivået i befolkningen er høyest. Mette Gundersen, 1. nestleder i KS, viste til at vi har høy tillit til våre medmennesker, og høy tillit til institusjonene. Høy tillit til politiske institusjoner blir gjerne sett på som en nødvendighet for et velfunger­ ende demokrati. Samtidig kan vi forvente en mistillitskrise i årene fremover, vi må være på vakt. Vi ser det på måten vi omtaler hverandre, mistror hverandre, har mistro til media, politikere og også forsk­ ning. Kommunesektoren er avhengig av tillit fordi den forvalter store verdier på fellesskapets vegne.

Det er viktig med fokus på samordning, egenkontroll og god dialog med statlige kontroller. Kontroll­ utvalget og bevisste politikere har i så måte en viktig rolle for å synliggjøre tilliten, vi må sikre en åpen og god forvaltning, et lokalsamfunn til det beste for befolkningen. Vi må kunne dokumentere hva vi gjør og være åpne om hva vi gjør feil.

«Er tillit og kontroll to sider av samme sak, ja det er det», understreket Gunnar Topland, leder av kon-

16 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

trollutvalget i Grimstad. Topland reflekterte rundt flere vanskelige og profilerte saker, blant annet innkjøpssaken, hvor det ble avdekket svikt i etterlevelse av rutiner og regelverk ved innkjøp av tjenester innenfor helse og omsorg. Det har vært bred mediedekning av sakene, lokalbefolkningen fattet tidlig interesse og tilliten til kommuneledelsen i Grimstad begynte etterhvert å forvitre. De fleste vil tro godt om hverandre, og vi skal stole på det som blir sagt.

Men når man ved flere anledninger opplever at det som sies er direkte feil, og at sannheten underkommuniseres, svikter tilliten. Kontrollutvalget har erfart nødvendigheten av kontroll for å få tak i sannheten.

Det har også vært hyppige lederskifter i kommunen, som igjen har vært med på å vanskeliggjøre samarbeidet ved at man hele tiden må bygge opp tilliten på ny. Samtidig påpeker Totland viktigheten av at de ansvarlige tar ansvar for det de har gjort, eller burde ha gjort. Kontrollmekanismer kommer man ikke utenom, mener Topland, men kontrollutvalget og rådmann må stå sammen for å bygge opp tilliten igjen, vi har sammenfallende interesser i at kommunen har gode systemer.

Per Kristian Lunden, ordfører i Risør, vektlegger åpenheten som en av bærebjelkene i lokaldemokratiet. De folkevalgte tar avgjørelser til beste for kommunen og innbyggerne, presset og arbeidsmengden kan være stor og det er viktig å vise tillit ved å være åpen om hva man gjør. Hvordan avgjørelser blir truffet, gi befolkningen mulighet og lyst til å engasjere seg. God lokaldemokratisk styring forutsetter at de folkevalgte kan stilles til ansvar for beslutningene de har fattet, at folk kan stole på at de folkevalgte følger demokratiske spilleregler. Videre at befolkingen inkluderes og høres i politiske beslutningsprosesser og at de folkevalgte evner å sikre tjenester som svarer på befolkningens behov. Åpenhet og innsyn er viktig for både innbyggernes og de folkevalgtes tilfredshet med den lokaldemokratiske styringen. ◎

Per Kristian Lunden

ETIKK ◎

Av Per Arne Kalbakk, NRKs etikkredaktør

Presseetikk i en ny tid Falske nyheter, sosiale medier og alternative nyhetsleverandører har skapt nye og store utfordringer for de etablerte redaktørstyrte mediene.

Men presseetikken vi har plikt til å følge er fortsatt den samme.

V

alget av Donald Trump som president i USA i november 2016 innvarslet en ny tid – ikke bare i verdenspolitikken, men også for de tradisjonelle, ­redaktørstyrte mediene i USA og andre land. Én ting var at presidentvalgkampen ble preget av stor spredning av såkalte falske nyheter gjennom Facebook og andre sosiale medier – oppsiktsvekkende historier som brukte utseende og virkemidler som lignet på nyhetsartikler, men der innholdet var rent oppspinn og bevisst funnet på for å lure folk. En rekke av disse historiene ble dessuten systematisk delt gjennom et stort antall falske profiler for å gi dem så stor spredning som mulig, noe Facebook selv påpekte i en rapport fra februar 2017 om falske nyheter og informasjonspåvirkning gjennom deres tjeneste.

Men det gjorde ikke saken enklere at den nyvalgte presidenten umiddelbart snudde våpnene mot de etablerte mediene etter valget: Ifølge Donald Trump var det DE som drev med falske nyheter, forvrengte informasjon og unnlot å informere publikum om de viktige sakene. I hele sin presidentperiode har han nærmest konsekvent omtalt kritisk journalistikk fra medier som New York Times, CNN og NBC som «fake news», helt uavhengig av hvor sterk dokumentasjon redaksjonene har hatt for sakene sine. Dette har ­bidratt til en voldsom polarisering av et medielandskap som i USA allerede var sterkt splittet, men både retorikken og framveksten av såkalte alternative ­medier har spredd seg til andre deler av verden – ­inkludert Norge.

Alt dette har skapt nye utfordringer for de tradisjonelle, redaktørstyrte mediene. For det første kan det svekke journalistikken generelt når det hele tiden dukker opp saker i nyhetsstrømmen som ligner ­vanlige nyhetssaker, men som ved nærmere ettersyn ­viser seg å være diktet opp eller sterkt forvrengt.

Det kan føre til at veldig mange blir desinformert om ­viktige saker de tror de har lest ekte historier om – nyhetsstrømmen i Facebook, Twitter og andre sosiale medier er basert på algoritmer og layout som i utgangspunktet ikke skiller mellom redaktørstyrte ­medier og andre leverandører av innhold, og det er

fort gjort å bli lurt hvis man ikke sjekker hvem som er avsender av «nyhetssaken» man nettopp har lest.

For det andre kan spredningen av falske nyheter bidra til at folk mister tillit til de tradisjonelle mediene – enten fordi de ikke ser forskjell på ekte og falske saker og dermed mistror alt de leser, eller fordi de tror på påstandene om at de tradisjonelle mediene bevisst lyver og holder tilbake informasjon fra publikum. Jeg ser nesten daglig eksempler på at folk ­skriver offentlig at de ikke tror på nyhetssaker fra NRK, VG, Aftenposten eller andre mediehus; ikke fordi de har sjekket fakta i en sak og funnet konkrete feil, men fordi de mener at de tradisjonelle mediene bevisst og konsekvent desinformerer og skjuler «sannheten» om saker for folket. Ekkoet fra president Trump er tydelig: «The fake news media (…) is the enemy of the people».

For de redaktørstyrte mediene er svaret på disse utfordringene på én måte veldig enkelt: Vi må vise publikum at vi fortjener deres tillit. Den beste måten å gjøre det på er å vise at vi driver med troverdig og etterrettelig rapportering av nyheter, hvor vi er åpne om metoder og kildebruk, og hvor faktainformasjonen vi viser til enkelt kan sjekkes og etterprøves av de som leser, ser og hører sakene vi lager.

Medienes yrkesetikk i Norge er beskrevet i den ­såkalte Vær varsom-plakaten. Den ble vedtatt første gang av Norsk Presseforbund i 1936, men de grunnleggende retningslinjene er like aktuelle den dag i dag: Vi skal sjekke faktaopplysninger og forsikre oss om at de stemmer, og vi må opplyse om eventuelle forbehold når det er tvil eller uenighet om fakta. Vi skal tilstrebe bredde og relevans i valg av kilder, så saken vi omtaler blir belyst best mulig.

Og ikke minst: Vi skal oppgi kilder for informasjon og påstander vi publiserer. Det bidrar til åpenhet og transparens om journalistikken, og enhver leser kan relativt enkelt sjekke om opplysningene vi har gitt stemmer, og om kildene vi har snakket med faktisk mener det vi har gjengitt. (Et unntak fra denne hoved­ regelen er de tilfellene hvor mediene har lovet noen kildevern, for eksempel i varslersaker. Da vil vi ikke

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 17

◎ ETIKK

Det digitale mangfoldet kan fortone seg som en jungel av informasjon der det er vanskelig å skille mellom seriøst og useriøst, sant og usant.

fortelle hvem som er kilde til informasjon vi publiserer, men kravet til å påse at det vi publiserer faktisk stemmer er akkurat det samme.)

Det digitale mangfoldet kan fortone seg som en jungel av informasjon der det er vanskelig å skille mellom seriøst og useriøst, sant og usant. Men den nye tiden gir også de tradisjonelle mediene en gyllen mulighet til å styrke sin posisjon som seriøse nyhetsleverandører. Alle redaktørstyrte medier i Norge som er medlem i Norsk Presseforbund har plikt til å følge de presseetiske kravene i Vær varsom-plakaten, og som redaktører skal vi jobbe for fri og uavhengig ­informasjonsformidling. Det betyr at mediene skal slippe til et mangfold av synspunkter, også meninger redaktøren eller mediet måtte være uenig i.

Bare ved å etterleve disse kravene skiller vi oss ­tydelig fra falske nyheter og mer useriøse nyhets­ leverandører. Vi kan nok bli enda flinkere enn i dag til å opplyse publikum om konkret metodebruk og ­kildemateriale som ligger til grunn for sakene våre, men presseetikken gir gode verktøy for både medier og publikum til å sikre kvalitet i journalistikken. For å ta et veldig enkelt eksempel: Hvis du oppdager en faktafeil i en sak NRK har publisert, kan du ta kontakt og be oss om å rette det som er galt. Da har vi plikt til å rette feilen, og eventuelt beklage hvis det er en alvorlig feil som rammer noen som er omtalt på en urettmessig måte.

Mange redaktører og journalister synes det er flaut å ta inn rettelser i saker de har publisert, fordi det kan føles som en kritikk av jobben de har gjort.

Det er en holdning vi bør jobbe hardt for å kvitte oss med – det bør tvert imot bæres som et adelsmerke at mediene er opptatt av å få fram korrekte fakta i en sak, også de gangene vi har tatt feil. Det gjelder mer enn noen gang i en tid hvor dette står i skarp kontrast til aktører som bevisst skriver ting som er feil, og som aldri ville drømme om å rette opp feilene igjen.

Falske nyheter og manglende tillit fra deler av ­publikum er ikke den eneste utfordringen de redaktørstyrte mediene må håndtere i dagens digitale medielandskap. En annen viktig problemstilling, ikke minst presseetisk, knytter seg til den voldsomme økningen i antall kanaler og publiseringsplattformer styrt av mediene selv.

18 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

I 1983 hadde NRK én tv-kanal og én radiokanal.

Så sent som i 1996 hadde vi to tv-kanaler og tre ­radiokanaler – i tillegg til et nettilbud nesten ingen brukte og knapt noen brydde seg om. I dag er situasjonen radikalt annerledes: NRK har tre tv-kanaler og 15 radiokanaler. I tillegg publiserer vi 24 timer i døgn­et på nett, mobil og diverse sosiale medier.

Andre mediehus i Norge har hatt en tilsvarende utvikling; nett og mobil har overtatt som de viktigste publiseringsflatene for de tradisjonelle avishusene.

VG har startet en egen tv-kanal, og de fleste større mediehus har egne redaksjoner for publisering av ­videoinnhold og innhold til sosiale medier.

Konkurransen om nyhetsdekning er blitt enorm, og kravet til hurtighet i nyhetsformidling har økt voldsomt – særlig når det gjelder hendelsesnyheter og store «fellessaker», saker der alle store medier konkurrerer om å finne nye vinklinger på historier ­under løpende utvikling. Hvilke konsekvenser får denne konkurransen for utøvelsen av presseetikken i redaksjonene?

Tempoet og konkurransen medfører i hvert fall to mulige farer i medienes rapportering. For å ta tempoet først: Når saker er under løpende utvikling og en stor mengde medier dekker den samme hendelsen er det som regel slik at det skifter mellom redaksjonene hvem som først får vite om ny informasjon.

Det normale er da at andre medier viderebringer den samme faktainformasjonen og krediterer mediet som først meldte om det. Men hva da hvis den første ­redaksjonen har fått gal informasjon eller misforstår informasjonen de har fått? Hvis de andre mediene ikke kvalitetssikrer informasjonen – i det minste så snart som mulig etter at de har publisert den første gang – er det en klar fare for at feil i rapporteringen forplanter seg hurtig og fester seg i den videre dekningen av saken fra alle medier.

Konkurransen om å ha den beste dekningen av store fellessaker skaper en annen fare: At det samlede trykket fra alle mediene til sammen blir for voldsomt for de som blir omtalt i sakene. Dekningen av metoo-sakene i norsk politikk sist vinter kan tjene som eksempel på dette: Sakene var av utvilsom ­offentlig interesse, og flere av dem angikk sentrale norske politikere med svært sentrale tillitsverv i sine partier. De fleste vil være enige i at det var riktig av

ETIKK ◎

som skal ta ansvaret for denne. Men vi må være oss bevisst at dette også er en del av vårt ansvar som ­redaktører. I NRK har vi innført en tommelfingerregel om at vi setter oss ned med jevne mellomrom underveis i dekningen av store saker og diskuterer den samlede effekten av medieomtale for dem det gjelder.

Utfallet av slike diskusjoner er sjelden at vi slutter å dekke saker vi mener er av allmenn interesse, men det kan ofte føre til at vi justerer dekningen i perioder. Er det nødvendig av å ha bilde av en person som blir omtalt på forsiden eller øverst i Dagsrevyen hver gang vi omtaler kritikk av vedkommende? Er det nødvendig at vi følger opp med like bred dekning hver gang en annen redaksjon har funnet noe nytt om saken? Bør vi skalere ned dekningen i en ­periode i en sak hvor det har vært veldig mye trykk på navngitte og bredt omtalte enkeltpersoner?

Svarene på slike spørsmål vil variere mellom ulike saker og underveis i dekning av sakene, men det er viktig at mediene tar ansvar for å gjøre disse vurder­ ingene. En ny tid for de tradisjonelle mediene har skapt nye utfordringer, men presseetikkens krav er de samme selv om plattformene vi publiserer på har blitt flere og konkurransen har blitt større. ◎

Aktuelle kurs nå:

Faglig oppdatering og nettverksbygging!

Samling for kontrollutvalgssekretariater 2018

12. – 13. september

Trondheim

B.1.0 Intro – kommuneregnskap

25. – 26. september

Gardermoen

A.3.10 Planlegging og gjennomføring av en forvaltningsrevisjon 26. – 27. september

Gardermoen

D.2.9 Presentasjonsteknikk Nyhet!

16. oktober

Oslo

A.2.51 Hvordan skrive rapporter som blir lest? Nyhet!

17. oktober

Oslo

D.2.9 Presentasjonsteknikk Nyhet!

18. oktober

Oslo

Nasjonal fagkonferanse i offentlig revisjon 2018

22. – 23. oktober

Lillestrøm

C.2.6 Offentlige anskaffelser

31. okt. – 1. nov.

Gardermoen

A.2.39 Revisjonskriterier i forvaltningsrev. – hvorfor og hvordan 7. – 8. november

Gardermoen

Fagtreff for regnskapsrevisorer 2018

13. – 14. november

Gardermoen

NKRFs Lederkonferanse 2018

28. – 29. november

Trondheim

C.2.15 Spesiell forvaltningsrett – kommuner

5. – 6. desember

Gardermoen

www.nkrf.no

mediene å omtale disse sakene, og om man ser dekningen i de enkelte mediene for seg vil redaktørene som regel kunne forsvare denne med at den tross alt er rimelig fordi dette er saker av såpass stor allmenn interesse og politisk betydning. Men hvem tar ansvar for det samlede presset mediedekningen utgjør for en hardt presset enkeltperson når alle store medier dekker den samme saken i stort omfang, og gjerne siterer hverandre når det skjer ny utvikling i saken?

Det er vanskelig å peke på en enkel løsning på disse dilemmaene. Men det er et godt utgangspunkt å minne oss selv om at presseetikken stiller de samme kravene til mediene enten vi har god eller dårlig tid, og uavhengig av om det er ett eller mange mediehus som dekker en sak. Kravene til faktasjekk og kildekritikk gjelder også når vi dekker store og ­alvorlige hendelser, og sitering av andre mediers ­saker fritar oss ikke fra vårt eget redaktøransvar.

Hvis det blir oppdaget feil i dekningen skal disse ­rettes og eventuelt beklages så snart som mulig.

Det er som regel en overkommelig oppgave å finne ut om faktaopplysninger er korrekte eller feil­ aktige. Det er mer komplisert å måle den samlede ­effekten for enkeltpersoner av mange mediers dekning av en sak, og enda vanskeligere å peke på hvem

For nærmere informasjon: Se NKRFs nettsider, eller kontakt Norges Kommunerevisorforbund, Postboks 1417 Vika, 0115 Oslo, Telefon 23 23 97 00, post@nkrf.no

august 2018.indd 1

22.08.2018 12:57

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 19

◎ KOMMUNEREGNSKAP

Av Knut Erik Lie, seniorrådgiver, NKRF

Selvkost i kommuneregnskapet Selvkostprinsippet setter begrensninger for hvor mye kommunen kan ta betalt for en rekke kommunale tjenester, og spiller derfor en viktig rolle også i forhold til regnskapet.

F

oreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) har gitt ut et notat som drøfter sentrale ­aspekter med selvkostbestemmelsenes innvirkning på regnskapet. I denne artikkelen trekkes fram noe av det som drøftes i notatet. Avslutningsvis omtales selvkostbestemmelsen i den nye kommuneloven.

Selvkost og regnskap Kommunene krever brukerbetaling for en rekke ­tjenester. Hvor mye kommunen kan ta seg betalt for en tjeneste er for mange tjenester begrenset til selvkost. Det er naturlig nok i innbyggernes interesse å ha sikkerhet for at de ikke betaler for mye for kommunale tjeneste­leveranser.

Grunnlaget for å kunne kreve betaling, og begrensningene i hvor mye kommunene kan ta betalt, finnes i ulike særlover og -forskrifter. Blant de viktigste selvkostområdene finner vi: • Renovasjon • Vann og avløp • Slamtømming • Plan- og byggesaksbehandling • Oppmåling og matrikkelføring • Feiing • Havn (anløpsavgifter) • Skolefritidsordning Hvordan selvkost skal beregnes er imidlertid ikke ­regulert i lov eller forskrift, utover generelle formuler­ inger som «nødvendige kostnader». Dette endres med ny kommunelov, jf. omtalen nedenfor. Det er imidlertid gitt ut flere retningslinjer og veiledere for beregning av gebyrgrunnlaget. De mest sentrale er: • H-3/14 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (KMD) • M-258 Beregning av kommunale avfallsgebyr (Miljødirektoratet) • Veiledning til havne- og farvannsloven og merknader til forskrift om anløpsavgift (Kystverket) Vi går ikke her nærmere inn på beregning av selvkost, utover å minne om definisjonen av selvkost i KMDs retningslinjer:

20 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

elvkost er den totale kostnadsøkningen en komS mune eller et selskap påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste.

Da kommunenes mulighet til å ta betalt for disse tjenestene er regulert, blir selvkostområdene viktige i kommuneregnskapet.

GKRS fastsatte i mai 2018 et notat om selvkost i kommuneregnskapet, som drøfter hvordan ulike elementer med selvkostbestemmelsene håndteres i kommuneregnskapet. Bestemmelsene har direkte innvirkning på størrelsen på inntektene i kommuneregnskapet.

Dette skaper i seg selv ikke spesielle regnskapsmessige problemstillinger.

Retningslinjene for beregning av selvkost er forskjellige fra kommunens regnskapsregler. Det innebærer at det vil være avvik mellom kostnadene som inngår i selvkostkalkylen og utgiftene i kommuneregnskapet.

I tillegg må håndteringen av over- og underskudd på selvkost håndteres i regnskapet.

Flere av disse problemstillingene, vil kommunen måtte håndtere uten at det påvirker årsregnskapet eller KOSTRA-rapporteringen. Det kan gjøres ved hjelp av et «sidesystem», f.eks. i regneark eller særskilt programvare. Alternativt kan en i kommunens interne regnskapsføring (internregnskap) håndtere slike forhold ved bruk av ansvar, funksjon og/eller arter som ikke påvirk­er årsregnskapet eller KOSTRA-rapporteringen.

Det er fordeler og ulemper med begge løsninger. Den enkelte kommunene må selv vurdere hvilken løsning som gir kommunen best kontroll med overholdelse av selvkostbestemmelser og regnskapsrapportering.

Alternativkost og avskrivninger Noen av de viktigste forskjellene mellom selvkost og regnskapsførte utgifter i kommuneregnskapet knytt­er seg til kapitalkostnader. Selvkostkalkylen skal belastes med kapitalkostnader i form av kalkulatorisk rentekostnad (alternativkost) og avskrivninger.

Alternativkost beregnes som en kalkulatorisk rente beregnet av anleggsmidlene knyttet til selvkostområdet.

Kalkylerenten tilsvarer 5-årig swaprente tillagt 0,5 pro-

KOMMUNEREGNSKAP ◎

sentpoeng. I kommuneregnskapet regnskapsføres derimot faktisk påløpte renteutgifter på kommunens innlån mv. Alternativkost i selvkostkalkylen kan derfor ikke beregnes ved å fordele kommuneregnskapets renteutgifter til selvkostområdene.

Beregningsgrunnlaget for alternativkost er årets gjennomsnittlige verdi av netto anskaffelseskostnad, fratrukket akkumulerte avskrivninger. Balanseverdiene i kommuneregnskapet kan ikke brukes direkte som beregningsgrunnlag. Dette skyldes at: a) Kommunen kan ha aktivert «byggelånsrenter». b) I kommuneregnskapet aktiveres anleggsmidler brutto, dvs. at eventuelle anleggsbidrag, tilskudd o.l. ikke trekkes fra.

Kommunal regnskapsstandard (KRS) nr. 2: Anskaffelseskost og opptakskost for balanseposter ­åpner for en praksis hvor kommunen kan aktivere rent­er bare på noen investeringer. F.eks. kan en unnlate å aktivere renter på investeringer knyttet til selvkost, selv om andre investeringer tilordnes renter. Årsak a) utgjør derfor ikke en nødvendig forskjell mellom kommuneregnskapet og selvkostkalkylen. Årsak b) gjør seg også gjeldende for avskrivninger.

Selv om både selvkostkalkylen og kommuneregnskapet belastes med lineære avskrivninger med samme avskrivningsperioder, vil avskrivningsgrunnlaget være ulikt. I kommuneregnskapet aktiveres anleggsmidlene til brutto anskaffelseskost, dvs. at eventuelle anleggs­ bidrag, tilskudd o.l. ikke trekkes ut. Avskrivningene i selvkostkalkylene er på sin side basert på netto anskaffelseskost. Netto anskaffelseskost er også beregningsgrunnlag for kalkulatorisk rentekostnad.

Kommunene kan derfor ikke bruke bokførte verdier på anleggsmidlene i regnskapet som beregningsgrunnlag i selvkostkalkylen, og må derfor håndtere denne ulikheten. En mulighet er at dette kan gjøres i anleggsregisteret, dersom dette kan håndtere ulike avskrivninger på samme anleggsmiddel. En annen mulighet kan være å «aktivere» tilskudd og anleggsbidrag på f. eks. memoriakonti og føre «avskrivninger med motsatt fortegn». Dette må i tilfelle føres debet/kredit på samme art og funksjon, for ikke å påvirke årsregnskap­et og KOSTRA-rapporteringen.

Overskudd og underskudd Selvkostprinsippet kan vurderes over noe tid (3-5 år), slik at eventuelle over- og underskudd på et selvkostområde må håndteres i regnskapet.

Selvkostprinsippet innebærer at dersom en kommune har tatt inn mer i gebyrer et år enn kommunens selvkost ved produksjon av tjenesten skulle tilsi, skal dette overskuddet avsettes til bundet driftsfond (selvkostfond). Kalkulatoriske renter legges til selvkostfondet.

Underskudd på selvkostområdet dekkes av selvkostfondet i den utstrekning det er dekning på fondet.

Dersom gebyrområdet skal ha full kostnadsdekning (renovasjon og slam) eller kommunen har vedtatt full kostnadsdekning, kan underskuddet fremføres til inndekning senere år. Fond i kommuneregnskapet kan imidlertid ikke ha negativ saldo, slik at fremførbare ­underskudd vil inngå i kommunens samlede regnskapsmessige mer-/mindreforbruk. En viktig presisering er imidlertid at kommunen kun har ett mer-/­ mindreforbruk. Bestemmelsene om inndekning og ­disponering av mer-/mindreforbruk gjelder derfor for det samlede mer-/mindreforbruk, uavhengig av om noe av dette skriver seg fra selvkostområdene.

Ved senere års overskudd på selvkostområdet avsettes det ikke til selvkostfond før det fremførte underskuddet er dekket inn. Også fremførbare underskudd renteberegnes. Slik renteberegning håndteres i selvkostkalkylen, men påvirker ikke det regnskapsmessige mer-/ mindreforbruket. Kommunen får derfor ikke godskrevet disse rentene i regnskapet, før en begynner å avsette til selvkostfond igjen.

Eksempelet på neste side kan vise hvordan dette vil slå ut i praksis.

For å rendyrke virkningene av selvkost, er det i ­eksemplet lagt til grunn at regnskapsmessig mer-/ mindre­forbruk fra kommunens øvrige virksomhet er null. I 20x1 er det et overskudd på selvkostregnskapet som avsettes til fond. Hele fondet går med i 20x2 til å dekke underskudd, og kommunen får et underskudd til fremføring og et tilsvarende merforbruk i regnskapet. I 20x3 blir det et nullresultat på selvkost, men det fremførbare underskuddet øker pga. renter. Disse rentene er rent kalkulatoriske og føres ikke i kommunens regnskap. Mer-/mindreforbruket påvirkes derfor ikke av slik renteberegning. Overskuddet på selvkost i 20x4 går i regnskapet med til å dekke regnskapsmessig merforbruk. Siden det likevel gjenstår et fremførbart underskudd, blir det ikke aktuelt å avsette noe til selvkostfond. Det blir først aktuelt i 20x5, da det fremførbare underskuddet også er dekket inn. Som vi ser blir kommuneregnskapet først godskrevet med renter av fremførbart underskudd, da dette er dekket inn.

Eksemplet synliggjør at kommunene vil ha behov for å holde oversikt over fremførte underskudd, utover det som kan håndteres via mer-/mindreforbruk i kommuneregnskapet. Dette gjøres gjennom note til årsregnskapet. Det går ikke eksplisitt fram av KRS nr.

6: Noter og årsberetning at også fremførte underskudd skal opplyses om, men formuleringen «saldo på selvkostfond» må også forstås å omfatte fremførte underskudd.

Noteopplysninger om selvkost Krav til noteopplysninger følger av KRS nr. 6. Punkt

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 21

◎ KOMMUNEREGNSKAP

Selvkostkalkylen

20x1

20x2

20X3

20X4

20X5

Årets selvkostresultat

100 000

-200 000

0

100 000

200 000

Avsetning til selvkostfond/dekning av fremført underskudd

100 000

100 000

200 000

Bruk av selvkostfond/fremføring av underskudd

200 000

Saldo selvkostfond/fremført underskudd 1.1.

0

100 850

-99 136

-100 821

-1 685

850

14

-1 685

-864

1 671

100 850

-99 136

-100 821

-1 685

199 987

20x1

20x2

20X3

20X4

20X5

100 000

-100 850

0

0

199 987

850

-99 136

0

99 136

1 685

Renteberegning selvkostfond/fremført underskudd (kalkylerente = 1,7 %) Saldo selvkostfond/fremført underskudd 31.12.

Regnskapet Avsetning til (+)/bruk av (-) bundne driftsfond Regnskapsmessig mer- (-)/mindreforbruk (+)

100 850

0

0

0

199 987

2.5900 Regnskapsmessig merforbruk (-)

0

-99 136

-99 136

0

0

2.5950 Regnsk.messig mindreforbruk (+)

0

0

0

0

1 685

2.51 Selvkostfond per 31.12.

3.1.3 nr. 10 omhandler noter for selvkostområdene, og det legges til grunn at det normalt vil være aktuelt å opplyse om resultatene for gebyrfinansierte selvkost­ tjenester, gjerne over flere år. Opplysningene bør omfatte: • inntekter, • kostnader, • over-/underskudd, • budsjettert (vedtatt) versus faktisk dekningsgrad, • saldo på selvkostfond og bruk av/avsetning til ­fondene.

Som bemerket ovenfor, må det med saldo på selvkostfond også forstås eventuelle underskudd til frem­ føring.

Kommuner som håndterer både husholdningsavfall og næringsavfall, har etter avfallsforskriften § 15-4 krav om separat regnskap for den lovpålagte håndteringen av husholdningsavfall. Det følger av KRS nr. 6 punkt 3.1.3 nr. 11 at disse regnskapsoppstillingene skal vises i note til kommunens regnskap.

Selvkostbestemmelse i ny kommunelov Som nevnt ovenfor er det i dag ingen rettslig bindende regulering av hvordan selvkost skal beregnes. Nor­m­ eringen er gitt i form av retningslinjer og veiledere.

Kommunelovutvalget1 så behov for en samlet regulering av selvkostberegningene. Utvalget la vekt på at lovfest­ ing av grunnleggende regler for beregning av selvkost vil kunne gi økt fokus på og bevissthet om selvkostberegningene, og således bidra til utvikling og forbedring av praksis. Rettslig tydeliggjøring av hva som kan inngå i selvkost, vil også styrke grunnlaget for å kunne vurdere 1 NOU 2016: Ny kommunelov, kapittel 21

22 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

om selvkostprinsippet er etterlevd, og for å følge opp saker der det for eksempel er spørsmål om gebyrinntektene har et preg av skatt eller i realiteten gir kommunen en fortjeneste som ikke er legitim.

Departementet fulgte opp utvalgets forslag2 og ­følgende bestemmelse ble tatt inn i den nye kommune­ loven som ble vedtatt i juni i år: § 15-1. Beregning av selvkost Hvis det er fastsatt i lov eller forskrift at kommunale eller fylkeskommunale gebyrer ikke skal være større enn kostnadene ved å yte tjenesten, skal selvkost beregnes i samsvar med andre til fjerde ledd.

Samlet selvkost for en tjeneste skal tilsvare merkostnaden ved å yte tjenesten.

Samlet selvkost skal fastsettes ut fra følgende prinsipper: a) Kostnadene skal beregnes ut fra gjennomførte transaksjoner og anskaffelseskost. b) Investeringskostnadene skal beregnes ut fra ­avskrivningene på investeringene og beregnete rentekostnader. c) Investeringskostnadene skal fordeles over den ­tiden investeringene forventes å være i bruk.

Departementet kan i forskrift fastsette nærmere ­regler om beregning av selvkost og gjøre unntak fra tredje ledd.

Det viktigste med bestemmelsen, i tillegg til at den fastsetter noen grunnleggende prinsipper, er nok forskriftshjemmelen. Det vil innebære at dagens retnings­ linjer trolig vil bli erstattet av rettslig bindende forskrifter.

2P rop 46 L (2017-2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), kapittel 22

KVALITETSKONTROLL ◎

Av leder i NKRFs kvalitetskontrollkomite, Cicel T. Aarrestad

Kvalitetskontrollen 2017 – årets kontroller er i gang Kommunal revisjon har de senere år vært preget av konsolidering hvor mindre enheter slås sammen med større enheter eller avvikles/ konkurranseutsettes. I dag fremstår kommunal revisjon i hovedsak som robuste enheter som bør videreutvikles for å få enda større, mer robuste og kompetente fagmiljø.

Antall enheter – store endringer i bransjen Behovet er begrunnet i ønsket om å møte morgen­ dagens samfunn med ny teknologi men også for å møte en bredere kompetanse hos våre oppdrags­ givere, kommunene og deres selskap. Etter undertegn­ edes oppfatning er det et økende behov for våre kommunale, uavhengige tjenester. I tillegg gir dagens teknologi muligheter for en bredere digitalisert satsing og strategi for å kunne modernisere dagens revisjon til fremtidens risikobilde. Denne satsing bør av økonomiske grunner fordeles på flere. NKRF jobber aktivt med disse forhold sammen med andre. Utviklingen preger også arbeidet i kvalitetskontrollen.

Flere enheter har over lengre tid slitt med rekrutter­ ing, noe som henger sammen med den generelt lave rekruttering til offentlig sektor i bransjen men og bransjemessige forhold i revisoryrket hvor det er felles utdanning på landsbasis for privat og offentlig revisjon.

Som kjent har kommunal revisjon ikke hatt de samme rammebetingelser med godkjenning av praksis. Denne utfordring har gjort kommunal revisjon mer bevisst på å synliggjøre sitt viktige samfunnsoppdrag, noe som igjen formidles til interesserte kandidater. Bl.a. den etiske siden og at kommunerevisors arbeid har betydning for folk flest, oppleves positivt av mange. Det var derfor svært gledelig under årets fagkonferanse/årsmøte å få nyheten om at Stortingsflertallet i anledning ny kommunelov ville be regjeringen om å tilrettelegge for like driftsvilkår i ny revisorlov. Som kommunerevisorer må vi da underlegge oss de samme reguleringsmessige forhold som private revisorer. Kvalitets­ kontrollen bør dekkes av Finanstilsynet som håndterer revisorbransjen i Norge. Siden kommunal sektor er spesiell, ser vi det som en klar fordel at KMD fortsatt skal regulere kommunerevisjonen som helhet. Etter ­undertegnes syn, må kommunal revisjon i større grad samarbeide med privat revisjon og andre som for ek-

sempel KS Bedrift, for å være tidsaktuelle og konkurransedyktig i fremtiden. Det er derfor gledelig at NKRF nå samlokaliseres med KS Bedrift.

Fortsatt viser konkurranseutsetting av revisjon ofte fallende totalpris. Om dette skyldes økt effektivisering eller redusert revisjonsinnsats (herunder økte vesentlighetsgrenser), ønsket om å ta markedsandeler eller at kommunesektoren selv er blitt mer kompetent og dermed tar en større andel av arbeidet «selv», er nok høyst usikkert. Etter undertegnedes syn er nivå på ­dagens anbud for lave ut fra et endret risikobilde i kommunesektoren. Det tenkes da spesielt på at kommunene er mer sårbare for IKT-angrep i en global verd­en med ulike kulturer, noe som indikerer økt risiko for tilsiktet og utilsiktede feil. I tillegg er det stor politisk oppmerksomhet på om midler blir benyttet som forutsatt. Disse forhold tilsier at det setter høye krav til dagens kommunerevisorer, kontrollutvalgssekretariat­ ene som bestillere og til kommunenes kontrollutvalg og at budsjettrammer trolig bør økes. En viss kontinuitet i revisjonen er derfor påkrevd for å kunne ha innsikt i den komplekse virksomhet som en kommune og der­es revisjon, bedriver. I tillegg er det viktig å beholde et sterkt fagmiljø innrettet med fokus på offentlig/ kommunal sektor.

Regelverk – årets endringer 2018 Regelverket for kvalitetskontrollordningen blir jevnlig drøftet. Forespørsel om økt innsyn spesielt fra sekretariatene, ble i komiteen konkludert med status quo på regelverket men med en invitasjon til kontrollutvalgskomiteens leder, om å delta i den årlige oppsummering etter årets gjennomførte kontroller.

Komiteen har gitt flere anbefalinger til justering i ­regelverket til styret hvor behov for å endre antall kategorier for vedtak fra 4 til 3, var den viktigste. Ved å slå sammen gruppen med mindre avvik med godkjent

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 23

◎ KVALITETSKONTROLL

gruppen/godkjent med merknad gruppen, blir konklusjonen for kontrollørene mer dedikert og regelverket blir samstemt mot andre tilsvarende ordninger.

Fokusområder for 2018 Regnskapsrevisjon: Risiko i planlegging • Analytiske kontroller - ISA 520 • Utvalgsbasert testing • Rotasjon • Estimater - gode nok revisjonshandlinger?

Det vil heller ikke i år være egne fokusområder for forvaltningsrevisjon.

Resultat av kontroll i 2017 Det ble gjennomført 11 kontroller i 2017 på regnskaps­ revisjon og 11 kontroller på forvaltningsrevisjon mens hele 13 enheter ble kontrollert. Dette skyldes at 3 av disse var oppfølgingskontroller, 3 på hver fagkategori, hvorav 1 kontroll ble gjennomført på begge fagfelt, mens de 2 øvrige var på forskjellige enheter. Årets utplukk er i tillegg til oppfølgingskontroller preget av kontroll av flere mindre enheter hvor enheter er i dialog om å slå seg sammen med andre større enheter. I tillegg er noen «gjengangere» kontrollert. Miljøet er svært lite og resultatet av årets kontroll er preget av de endringsprosesser som pågår og bransjemessige utfordringer. Det er behov for endringer i arbeidsmetoder i alle enheter som følge av økt digitalisering. Utford­ ringen er nok likevel størst i de mindre enheter på regnskapsrevisjon. Men undertegnede vil også peke på økt behov for metodeendringer også på forvaltnings­ revisjon som følge av big data mv. Det er vanskelig å ha egen kompetanse på alle felt en kommune etterspør, og for små enheter neppe oppnåelig. Da er det viktig å ha mulighet for å kjøpe inn kompetanse om det er ledig kapasitet i markedet og styrke kompetansemiljøer og dele kunnskap enda bedre. Jeg skynder meg likevel å si at bildet er nyansert da også små enheter passerer kvalitetskontrollen uten merkander.

Trenden med større variasjon i kvalitet i rapporter på forvaltningsrevisjon fortsetter også i 2017. Alvorlige feil i regnskapsrevisjon skyldes i hovedsak dårlig verktøy/metode og mangelfult utført revisjon. Avvik i kvalitetskontrollen er gjennomgått med kontrollører, administrasjon og de ulike komiteer noe som innebærer at de fleste enheter allerede er orientert om resultatet av årets kontroll. I tillegg er resultat av årets arbeid rapportert til årsmøtet. Kontrollene i 2018 vil bli preget av mye oppføling. De siste års funn er oppsummert i figuren til høyre: Læring og forbedring Komiteen opplever god tilbakemelding fra enhetene etter årets kontroller og setter stor pris på samarbeid

24 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

med styret, administrasjon og øvrige komiteer. Komi­ teens arbeid er i 2018 styrket ved at daglig leder deltar i møtene. Dermed sikres at læring og forbedringsaspektet med ordningen bedres slik at også dialogen med andre komiteer kan flyte enda lettere. Bl.a. ser vi det igjen på fagdager, felles samlinger og på arena for forvaltningsrevisjon. Komiteen opplever fortsatt at det i praksis er mange gråsoner som kan komme ulikt frem i rapportene, samtidig som det er ulik oppfatning av god kommunal revisjonsskikk i enhetene. Her har de ulike fagkomiteer og administrasjon i NKRF en viktig klar­ gjøringsrolle. Kontinuitet av kontrollører, avstemming av hva som er god kommunal revisjonsskikk er derfor essensielt. Vi er på god vei i dette arbeidet.

Siden de fleste enheter nå fremstår som robuste større enheter, vil kvalitetskontrollens formål trolig vris mer fra opplæring til å sikre at minimumsstandard overholdes. Av den grunn og av teknologiske og økonomiske grunner, vil komiteen i 2018 teste ut elektron­ isk kontroll/Skype av noen utvalgte enheter.

Komiteen minner også i år om kontrollutvalgssekretariatene sin viktige oppgave i å påse at kontrollutvalg­ ene har tilstrekkelige ressurser til sine lovpålagte oppgaver. ◎

Resultat

5 siste år 12 10 8 6 4 2 0 fr godkjent fr merkander fr oppfølging 2017

fr ikke kontroll 2016

rr godkjent rr merkander rr oppfølging 2015

2014

2013

1

Kvaltetskontrollkomiteen består av: Cicel T. Aarrestad, leder Kjell Ekman, regnskapsrevisjon (RR) Øyvind Nordbrønd Grøndahl, forvaltningsrevisjon (FR) Varamedlem Elisabeth Nilsen (FR) Varamedlem Veslemøy Ellinggard (RR) For nærmere informasjon om NKRFs kvalitetskontroll se: www.nkrf.no/komiteer/cms/12#Kvalitetskontrollkomiteen

HVA SKJER? ◎

Møteoffentlighet i folkevalgte organer Kommunal- og moderniserings­departementet har besvart en henvendelse fra Fredrikstad kommune om ­kravet til møteoffentlighet er oppfylt dersom møter, f.eks. i kontrollutvalget, holdes i en låst bygning, som i utgangspunktet ikke er åpne for publikum, f.eks. på kveldstid.

I

henvendelsen til departementet av 1. juni 2018 viser Fredrikstad til to ulike ordninger for å sikre at enhver får mulighet til å overvære møtet – (i) at det står personer ved hovedinngangen ved møtets begynnelse som slipper inn publikum, eller (ii) at det er oppslag på byggets inngangsdør med et telefonnummer som ­publikum kan ringe for å bli sluppet inn.

I sitt svar av 26. juni 2018 innleder departementet med å vise til kommuneloven § 31 nr. 1 hvor det framkommer at enhver har rett til å overvære møtene i folkevalgte organer, med mindre vilkår for å lukke møtet er oppfylt, jf. § 31 nr. 2 til 5.

Departementet kan ikke se at de problemstilling­ene som reises fra Fredrikstad er direkte omtalt i lovforarbeidene. Det som er avgjørende for om kravet til møteoffentlighet er oppfylt, er at det er mulig for enhver

å være til stede på møte i folkevalgte organer. Muligheten til å overvære møtet må imidlertid være reell, og kommunen må legge til rette for at det er praktisk mulig for enhver til å kunne overvære møt­ene. Samtidig ser departementet også at kommunen på grunn av sikkerhetshensyn, vil kunne ha et rettslig, legitimt behov for å sikre bygget hvor møtet hold­es.

De foran nevnte ordningene er vurdert av departementet.

Ordningen med dørvakt ved møtets begynnelse, vil kun sikre adgang for publikum som møter opp til starten av møtet. Det vil imidlertid ikke være en reell mulighet for enhver til å kunne komme på et senere tidspunkt for å overvære deler av møtet.

Av ordlyden i § 31 følger ingen vilkår om oppmøte ved møtets begynnelse for å få rett til å overvære ­møtet. Departementet mener dette

taler for at ordningen med dørvakt kun ved begynnelsen av møtet, ikke er tilstrekkelig til å oppfylle kravet om møteoffentlighet etter § 31 nr. 1.

Det at publikum må ringe for å få adgang til møt­et, er ifølge departementet neppe et tiltak som gjør at retten til å overvære møtet ikke er reell. Ordningen sikrer etter departementets vurdering en reell mulighet til å overvære møtet, uavhengig av hvilken del av møtet publikum ­ønsker å overvære. Departementet ­mener dette taler for at ordningen med oppslag med telefonnummer og informasjon om møtet, sikrer at kravet om møteoffentlighet etter § 31 nr. 1 er oppfylt. Det presiseres at ­telefonnummer, som kan knyttes til en enkeltperson, regnes som personopplysninger. Kommunen må dermed sikre at behandlingen av personopplysninger i disse tilfellene, er i tråd med personopplysningsloven. ◎

Om lag uendret økonomisk handlingsrom i kommunene Blant de 32 kommunene med begrenset økonomisk handlingsrom er det 15 kommuner som har et svært begrenset handlingsrom. Dette er en økning med 11 kommuner fra 2016.

K

ommunenes regnskapstall (konsern) i Kostra viser ifølge KS at kommunene samlet i 2017 hadde en korrigert netto lånegjeld på 75,1 prosent av brutto driftsinntekter. Det er en økning på 0,5 prosent­poeng fra 2016 og 1,8 prosentpoeng fra 2015. Gjeldsveksten ser dermed ut til å ha bremset opp.

Gjeldsnivået er samtidig helt sentralt for vurdering av kommunenes økonomiske handlingsrom, men handlingsrommet kan ikke bedømmes på basis av gjelden alene.

Det må også tas hensyn til i hvilken grad kommunene har reserver for å møte uforutsette hendelser, uten at

dette på kort sikt trenger å få konsekvenser for tjenestetilbudet.

Netto driftsresultat og disposisjonsfond er størrelser som sier noe om dette.

Kommunene har i 2017 økt sine disposisjonsfond inkludert årets regnskapsmessige mer-/mindre­ forbruk fra 10,0 til 11,4 prosent av driftsinntektene, mens gjeldsnivået og netto driftsresultat etter bundne avsetninger utviklet seg i takt med brutto driftsinntekter. Flertallet av kommunene har samtidig svakere resultater i 2017 enn i 2016, og det er også større spredning i kommunenes netto driftsresultater.

Det er flere faktorer som vil påvirke den økonomiske handlefriheten og som må inkluderes i mer dyptgående analyser. Risiko knyttet til bruk av kortsiktige lån med løpetid på under 1 år, såkalte sertifikatlån, er en slik faktor. ◎

+ Mer om økonomisk handlingsrom i kommunene på www.ks.no/fagomrader/okonomi/ kommuneokonomi/

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 25

◎ NYTT OM NAVN

ROGALAND REVISJON IKS Christian Jerejian Friestad (34) er fra 1. august 2018 ansatt som leder for forvalt­ ningsrevisjon. Christian har tidligere arbeid­et som senioradvokat i advokatfir­ maet Arntzen de Besche. Han har bred er­ faring som advokat og har i tillegg en MBA med fokus på strategi og ledelse fra UiS.

Linn Christin Rustøen (35) er fra 1. august 2018 ansatt som forvaltningsrevisor. Linn Christin er siviløkonom og har flere års ­erfaring fra kommunal sektor og har sin teoretiske bakgrunn fra UiA.

NYE TILLITSVALGTE I NKRF Alexander Etsy Jensen (29) er valgt som nestleder av styret. Han har vært rådgiver/ kontrollutvalgssekretær i Temark IKS siden 2014. Alexander er utdannet statsviter ved Universitetet i Agder. Han har flere års er­ faring som fylkes- og kommunepolitiker, deriblant som kontrollutvalgsleder i Vennesla kommune (2007-2011). Han har tidligere arbeidet som forvaltningsrevisor på kommune- og fylkesnivå. Han har tidligere vært medlem av kontrollutvalgskomiteen 2017-2018.

Ann Katharine Gardner (47) er valgt som leder av regnskapskomiteen. Hun er ut­ dannet bachelor i revisjon, er registrert ­revisor og jobber til daglig som oppdrags­ ansvarlig revisor i Revisjon Midt-Norge SA. Hun har jobbet i kommunal revisjon i 22 år og ble valgt som varamedlem i regnskaps­ komiteen i 2010, og som medlem i komiteen fra 2011. I til­ legg har hun vært medlem av fagkomiteen i Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) for NKRF siden høsten 2012.

Anne Oterhals (56) er valgt som medlem av regnskapskomiteen. Hun er registrert revisor og har vært oppdragansvarlig regnskapsrevisor/revisor siden november 2014 - i Møre og Romsdal revisjon IKS si­ den sammenslåingen i februar 2017. Hun har tidligere erfaring som økonomisjef i Midsund kommune i seks år og som regnskapsrevisor i en årrekke i Kommunerevisjonsdistrikt 3 Møre og Romsdal.

Jolanta Betker (55) er valgt som medlem av regnskapskomiteen. Hun er registrert revisor og master i organisasjon og ledelse fra Høgskolen i Østfold. Hun har lang erfar­ ing som økonomimedarbeider og autori­ sert regnskapsfører i private selskaper, samt tre års erfaring som regnskapssjef i kommunal sektor. Hun har jobbet som regnskapsrevisor i Østfold kommunerevisjon siden 2008 og har en sentral rolle i planlegging, utførelse og revisjon av regnskapene.

Jolanta er seksjonsleder og oppdragsansvarlig revisor for regnskapsrevisjon.

26 [ Kommunerevisoren ] 5 - 2018

Tom Øyvind Heitmann er valgt som leder av selskapskontrollkomiteen. Han er utdan­ net cand.mag med fagene kultur- og sam­ funnsfag, 1. avdeling juss og mediefag.

Han har også grunnfag i statsvitenskap og 2. avdeling juss. Han studerer til master i organisasjon og ledelse for offentlig sektor (MPA) ved UiT– Norges arktiske universitet. Han har arbeid­et som forvaltningsrevisor i Vest-Finnmark kommune­revisjon IKS siden november 2007. Han er i dag fagansvarlig forvalt­ ningsrevisor i selskapet. Han har vært medlem i selskaps­ kontrollkomiteen siden den ble etablert i 2015. I perioden desember 2017 til juni 2018 var han konstituert leder i ­komiteen.

Kirsti Torbjørnson (55) er valgt som med­ lem av selskapskontrollkomiteen. Hun er leder for forvaltningsrevisjon og selskaps­ kontroll i Telemark kommunerevisjon IKS, hvor hun har jobbet siden 2008. Hun er ­jurist, og har jobbet i Statens forurens­ ningstilsyn i flere år, og har også vært innom Arbeidstilsynet en kort periode. Før det jobbet hun med utredning, lovarbeid og saksbehandling i det som den gang het Barne- og familiedepartementet og i Justis­ departementet. Hun har tidligere vært leder av forvalt­ ningsrevisjonskomiteen 2011-2016.

Pål Ringnes (54) er valgt til medlem i kontrollutvalgskomiteen. Han er daglig leder i Kontrollutvalgssekretariatet i Buskerud ­siden 2015. Han har tidligere vært ansatt i Buskerud Kommunerevisjon IKS i 12 år, sist som daglig leder, men var også nestleder i flere år. I tillegg fylkesrevisor i Buskerud fylkeskommune og flere ulike stillinger og funksjoner i Oslo kommunerevisjon, blant annet sekretariatsoppgaver for kontrollutvalget. Han har jobbet med tilsyn og kontroll i 27 år og er utdannet revisor fra Handelshøyskolen BI. Fra UiO har han 1. avd. jus samt spesialfag i selskapsrett og kommu­ nalrett. Han har også fullført kurs i kompetanseledelse ved HR Norge. Pål har tidligere hatt flere verv i NKRF. Han har blant annet sittet i styret, forvaltningsrevisjonskomiteen og flere arbeidsgrupper. Han har hatt mange verv i NKRFs ­lokalforeninger oppover årene. Dette gjelder Oslo og Akershus kommunerevisorforening, Buskerud kommune­ revisorforening samt Buskerud, Telemark og Vestfold kom­ munerevisorforening.

Når revisjonen banker på døra Forvaltningsrevisjon fra A til Å Bodhild Laastad

Hva kan du som leder forvente når revisjonen banker på døra?

Denne boka gir en grundig innføring i hva forvaltningsrevisjon er, hva hensikten med denne revisjonsformen er, og hvilke metoder og fremgangsmåter revisor benytter i arbeidet.

Forfatteren reflekterer også over nytteverdien av forvaltningsrevisjon og hvordan den kan bidra til læring og bedre kommunale tjenester.

ISBN 9788244623308

244 sider

kr 398,-

Kommuneforlaget 2016

Bestill våre fagbøker via: Kommuneforlaget as

Nettbutikk: nettbutikk.kommuneforlaget.no

Telefon: 24 13 28 50

E-post: bestilling@kommuneforlaget.no

Annonse_164x130_når revisjonen banker på døra_Kommuneforlaget.indd 1

E-post: post@nkrf.no

Annonsepriser: 1/1-side bakside kr 5 800 1/1-side andre sider kr 5 300 Kommunerevisoren kommer 3/4-side kr 4 700 ut seks ganger i året: 1/2-side kr 4 100 2.1., 1.3., 2.5., 2.7., 3.9. og 1.11 1/4-side kr 3 000 Frist for innsending av stoff til 1/8-side kr 1 800 NKRF er som hovedregel den Prisene er ekskl. mva.

5. i måneden forut for Rabatt vurderes ved flere utgivelse. innrykk.

Andre annonseformat etter Abonnementspris: forhandlinger.

Kr 425 pr. år Opplag: 2000 ISSN 0800-644X Forsidebilde: Bjørn Bråthen

Foto som ikke er merket med rettighetshavere eies av NKRF. Skann QR-koden og få Kommunerevisoren direkte på smarttelefon eller nettbrett.

Grafisk design og trykk: Merkur Grafisk AS N VA

E MER K

E T

www.nkrf.no www.twitter.com/nkrf www.twitter.com/ kommunerevisor1 www.facebook.com/ NKRF.no

Ansvarlig redaktør: Styreleder Per Olav Nilsen

S

Kommunerevisoren utgis av: Norges Kommunerevisor­ forbund (NKRF) Postboks 1417 Vika, 0115 Oslo Tlf.: 23 23 97 00

11.10.2016 11:40:16

Bankkontonr.: 1450.12.70424 Org.nr.: 975 450 694 MVA

[ Kommunerevisoren ] 5 - 2018 27

Returadresse: Norges Kommunerevisorforbund Postboks 1417 Vika 0115 Oslo

Det digitale kappløpet Digitalisering av kommunene Eksternrevisors bruk av nye metoder e-Estland versus e-Norge

Nasjonal Fagkonferanse i offentlig revisjon 23. oktober 2018

23. okt 2018 Thon Hotel Arena Lillestrøm

Program ettermiddag og kveld 22. okt:

• Robotene kommer;

Digifrid møter Kommune-Kari

• Digitalisering av prosesser og tjenester i Skedsmo kommune

• Sosialt program

Arrangører: For komplett program