Kommunerevisoren nr. 6/2018

2018

6

73. årgang

Kommunerevisoren

Les mer om:

Planstyring – god forvaltningspraksis gjev godt økonomisk resultat Eierskapskontroll av eierskapsutøvelse og styrevalgprosesser Når man ikke har et oljefond - hva gjør man da?

◎ INNHOLD 6 • 2018

2

50 år siden Torbjørn Olsen

3 Fellesskapet verdier og revisors ansvar

Styreleder Per Olav Nilsen 4

lanstyring – god P forvaltningspraksis gjev godt økonomisk resultat Andreas Chr. Nørve, rådmann, Vanylven kommune

7 Eierskapskontroll av eierskaps­ utøvelse og styrevalgprosesser Kirsti Torbjørnson, Telemark kommunerevisjon IKS og Kristian Fjellheim Bakke, Aust-Agder Revisjon IKS 12 Når man ikke har et oljefond - hva gjør man da?

Annika Wallenskog, chefekonom / direktör, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)

14 Hvordan sikre treffsikre prosjekter?

Alexander Etsy Jensen, rådgiver, Temark - Agder og Telemark kontrollutvalgssekretariat IKS 18 Oversikt over fagartikler i 2018 19 Veileder for god skikk og praksis for kontrollutvalgs­sekretariatene Alexander Etsy Jensen, nestleder, NKRFs styre 21 Hva skjer?

Innsyn i dokumenter fra eksternt konsulentfirma 23 Nytt om navn Kommunerevisjonen Vest, Vest-Agder IKS Møre og Romsdal Revisjon IKS

50 år siden …

Av Torbjørn Olsen

I

en skarp lederartikkel ble det trukket fram en stigende tendens til at private rasjonaliserings­ konsulenter ble engasjert i kommunene. Det ble stilt spørsmålstegn ved om de ulike forslag som ble lagt fram var forankret i det kommunale lovverket og intensjonene i reglene for den kommunale for­ valtning. Det ble også stilt spørsmål om Kommunal­ departe­mentets og Skattedirektoratets øyne var åpne for det som skjedde?

Det kunne tyde på at de statlige myndigheters øyne var nettopp det. Det tok nemlig ikke lang tid før det forelå et omfattende rundskriv fra departementet.

Innledningsvis ble det der påpekt at rasjonalisering ble oppfattet som positivt. Departementet fant det imidlertid på sin plass å peke nærmere på noen nøkkelstillinger som var regulert i kommuneloven.

Først ble det pekt på rådmannens tilsynsansvar for hele kommunens forvaltning og særlig på ansvaret for penge- og regnskapsvesenet. Til ulike forslag som hadde kommet fram ble det konkludert med at en eventuell styrking av økonomifunksjonen måtte skje ved utbygging av rådmannens administrasjon. Departe­mentet understreket videre rådmannens tilsynsansvar overfor de ulike fagsjefer, dvs. at de utfører sitt arbeid i samsvar med

2 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

kommunens tarv og gjeldende forskrifter og vedtak.

Når det gjaldt kommunekassereren, som måtte ansees som fagsjef, ble det vist til normalinstruksen der det var sagt at «hans nærmeste foresatte var ordføreren, eventuelt rådmannen eller den kontorsjef som leder kommunenes administrasjon». (Her kan tilføyes at det i 1968 fortsatt var en rekke kommuner som ikke hadde opprettet stilling for administrasjons­ sjef, men der ordføreren var den utøvende myndighet, oftest hjulpet av en formannskaps­ sekretær uten formell myndighet). Skattedirektøren pekte på sin side også på viktigheten av at kommune­ kasserer­stillingen til enhver tid hadde en slik status at den ble besatt med tilstrekkelig kvalifisert tjeneste­ mann.

Departementet understreket videre at kommune­ revisor skulle utføre sitt arbeid som tilsynsorgan for kommunestyret, at budsjettkontrollen tillå rådmannen og at kommunerevisors oppgave innskrenket seg til å kontrollere om noen bevilgning var overskredet og at rådmannen førte effektivt tilsyn med disponeringen av budsjettpostene.

Dette var i 1968, den gang kontostrengen ennå besto av en blanding av romertall, arabiske tall, store og små bokstaver. ◎

◎ FORBUNDSLEDEREN HAR ORDET ...

Styreleder Per Olav Nilsen

Fellesskapet verdier og revisors ansvar Hva er felleskapets verdier? I Norges Kommunerevisorforbund sier vi alltid at det er de økonomiske midlene kommunene og fylkeskommunene sitter på – for det er innbyggernes verdier! Men vi sier også at det er noe mer: Det er verdien av det samfunnet vi lever i.

D

et er verdien av tilliten innbyggerne seg imellom, og tilliten mellom innbyggerne og de offentlige myndighetene, herunder politikere og administrasjon. Det er åpenheten og det lokale engasjementet. Det er verdien av at når folkevalgte organer fatter en avgjørelse på vegne av inn­ byggerne, så slutter administrasjonen lojalt opp om denne avgjørelsen, og setter den ut i livet. Det er det som er demokrati.

Vår visjon er å være på vakt for fellesskapets verdier. Slagordet er det samme: NKRF – på vakt for fellesskapets verdier.

Vi har sett noen eksempler i det siste som illustrerer denne forståelsen av «fellesskapets verdier». Et eksempel er Tolga kommune: Kommunen har fått mye oppmerksomhet da det viser seg at tre brødre har vært registrert som psykisk utviklingshemmede uten å ha visst om det.

Tester viser at to av brødrene ikke er psykisk utviklingshemmet – og at den tredje ble registrert som psykisk utviklingshemmet før han fikk diagnosen.

Noen spekulerer i om dette er gjort for å få økte overføringer fra staten. Det er i hvert fall et overgrep overfor dem det gjelder. Både statsminister og ordfører har bedt om unnskyldning. Regjeringen har nå satt i gang en granskning av hva som egentlig har skjedd – og hvordan det kunne skje. I tillegg skal det undersøkes om dette er noe som også kan ha foregått andre steder. Kontrollutvalget i Tolga har tatt tak i saken – og behandlet redegjørelser fra rådmannen. Det skal også settes i gang en forvaltnings­ ­revisjon av tjenesten for funksjonshemmede.

Norges Kommunerevisorforbund har vært på møte med kommunal- og moderniseringsminister Monica Mæland, hvor vi redegjorde for vår praksis og vårt syn på hvordan slik registrering foregår, og om systemet er lett å misbruke. Statsråden ba oss også om innspill til eventuelle forbedringer av denne ordningen. Dette er et arbeid vi gjerne er med på, og

det er helt i tråd med vår visjon om å være på vakt for fellesskapets verdier.

For det er ikke først og fremst pengene det gjelder, men behandlingen av de som urettmessig er registrert som psykisk utviklingshemmede. Det er det siste som må sies å være det alvorligste bruddet på de verdier vi som samfunn står for.

For at systemet skal fungere etter intensjonen, må det være en klar rolleforståelse blant de ulike aktørene.

Politikerne skal ta politiske beslutninger. For­ valtning­en skal gjennomføre de politiske be­slut­ ningene.

Systemet for registrering av psykisk utviklings­ hemmede i en kommune, er blant annet basert på at det finnes en diagnose hos de som registreres.

Revisor kan ikke – og skal ikke – overprøve denne diagnosen, men sjekke at diagnosen eksisterer.

Og selv om revisor sjekker at kriteriene fra Helsedirektoratet er på plass, er det ikke revisor som er ansvarlig for den registreringen som sendes til direktoratet. Det er kommunen. Men vi vil gjerne bidra med innspill for å gjøre systemet bedre – slik at tilliten bevares! ◎

Dette er et arbeid vi gjerne er med på, og det er helt i tråd med vår visjon om å være på vakt for fellesskapets verdier.

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 3

Av Andreas Chr. Nørve, rådmann, Vanylven kommune

Planstyring – god forvaltningspraksis gjev godt økonomisk resultat God politisk og administrativ styring av kommunane krev eit godt planverk. Kommunane må i tillegg utarbeide gode styringssystem som sikrar forsvarleg og effektiv drift av kommunane etter desse planane.

E

it slikt styringssystem bør kommunane ha, uavhengig om kommunen har økonomistyring, målstyring eller tillitsbasert styring som grunn­ prinsipp.

Fungerande styringsdokument og styringssystem er grunnsteinane for god, effektiv og korrekt ressursutnytting. Det er vanskeleg å etablere eit godt styringssystem utan at kommunen har oppdatert planverket i botnen, då har du ingenting i funda­ mentet som skal gje grunnlag for styringssystemet.

Eg trur vidare at det er viktig å gje ei god skriftleg skildring av styringssystemet, slik at dette kan kommuniserast ut i kommuneorganisasjonen og ikkje minst, at det er forståeleg for politikarane og innbyggjarane.

I si enklaste form vil eit styringssystem vise samanhengen mellom kommuneplanen, økonomi­ planen og tenesta som blir gjeve «ansikt til ansikt» til innbyggjarane. Ein slik samanheng kjem no òg til uttrykk i den nye kommunelova som krev ei slik forankring av økonomiplanen.

Spørsmålet er om vi i kommune-Norge i dag tek oss tid til å utarbeide planar, når samfunnet er i så rask utvikling og krev snarlege løysingar? Det ser ikkje slik ut. Eg har inntrykk av at vi forenklar planarbeidet, fordi det ikkje er tid til å prioritere oppgåver som ikkje direkte er knytte til drifta. Men spørsmålet er om vi må ta eit steg tilbake; skaffe utfordringsbilete; hente inn grunnlagsdata og deretter utarbeide ein plan for korleis vi skal jobbe, ikkje berre for kva mål vi skal oppnå. Eg trur eit grundig planarbeid vil gje innsparing i tid; meir effektiv ressursutnytting og det vil vere ein

4 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

føresetnad for å kunne evaluere kva kommunen oppnår over tid.

Alle kommunane har ein kommuneplan og dei fleste kommunane har eit fokus på resultat, som til dømes KOSTRA-tal, skuleresultat, medarbeidar­ undersøkinga eller forvaltningsrevisjonar. Men det manglar ofte ein samanheng. I kommunane ser vi gjerne på enkeltresultat, og vi set kanskje i verk tiltak etter kvart som enkeltresultata blir kjende for å bli betre til neste måling. Men kanskje det rette hadde vore å ta med resultata i ei evaluering av planen for området. Dette for å skissere utfordringsbilete som grunnlagsdata til revidering av planen og deretter å setje i verk tiltak for å betre bestemte teneste­ område. Dersom vi hadde teke oss tid til dette, fekk vi sett utfordringane i system; sjå den store saman­ hengen og setje inn tiltak på føremålstenleg måte – ikkje berre «lappe over» etter kvart som vi ser eit hol der kvaliteten lek ut.

Det er kommuneplanen med areal- og samfunns­ del som er det overordna styrings­dokumentet i kommunane. Det å utarbeide desse planane er godt regulert i plan- og bygningslova, og lova sikrar at slike planar blir utarbeidde med grundige prosessar med involvering, forankring og gode moglegheiter for å kome med innspel. Dei fleste kommunane har også eit forhold til kommune­planen. I høve til priori­ tering av vidare oppfølging av planarbeidet, vil eg imidlertid påstå at etter dette tidspunktet blir det to ulike prioriteringar av det vidare arbeidet. Slik eg vurderer det, blir det ofte lagt meir arbeid i opp­ følging av arealdelen enn samfunnsdelen. Kanskje er dette naturleg fordi det er viktig å leggje til rette for

Foto: Helle-Frogner

◎ STYRING

STYRING ◎

god og effektiv areal­utnytting, og det er nødvendig for å få til gode kommunale tenester. Eller blir dette prioritert fordi det er meir handgripeleg å planleggje arealutnytting enn å teikne visjonære og realistiske framtidsbilete av kommunane?

Det er også slik at når det gjeld arealutnytting, så er det akseptert at plan- og bygningslova har prosessar som tek tid og som krev mykje admini­ strativ arbeid å få på plass. Det er litt meir ut­ford­ rande å skissere tilsvarande tidsbruk når det gjeld å få utarbeidd temaplanar på tenesteområde. Det som er viktig å merke seg er at i samsvar med plan­ system, så skal det vere ein samanheng mellom kommuneplanen og økonomiplanen, slik at dei overordna føringane frå samfunnsdelen kjem tydeleg fram i økonomiplanen og er førande for priori­ teringane – det vil seie at handlingsdelen i kommuneplanen må kome til uttrykk tilsvarande i økonomiplanen. Dette vil vere eit krav i den nye kommunelova og det kan vere at dette kan gje eit positivt utslag også når det gjeld å utarbeide kommunedelplanar på andre område enn på areal.

Eg trur at mange vil stille spørsmålet om det er nødvendig med kommunedelplanar på teneste­ område. Dette er eit godt spørsmål, men eg trur at utan ein plan, så vil ein ikkje oppnå særleg mykje, og eg vil også vise til den norske polfararen Roald Amundsen som sa: «Seier venter den, som har alt i orden – hell kaller man det.

Nederlag er en absolutt følge for den, som har forsømt å ta de nødvendige forholdsregler i tide – uhell kalles det.»

Min påstand er at den kommunen som har eit godt planverk på areal og samfunnsutvikling, vil lykkast, men eg trur mange kommunar må skifte frå fokus på drift til fokus på planlegging.

Kommunar som har økonomiske utfordringar og som hamnar på ROBEK, vil ofte velje eit økonomisk fokus for å få betre økonomi, sjølv om eg trur at vegen ut av ROBEK går gjennom fokus på kvalitet.

ROBEK-tilstanden vert som eit stort enkeltresultat ein vert freista til å skulle fikse så raskt som mogleg.

Og gløymer på vegen den store samanhengen.

Kvifor lek båten som ein sil? Føler ein at der ikkje er tid til å vurdere kvifor?

Det er sjølvsagt eit stort steg for ein kommune­ organisasjon å skulle seie at kommunen skal få betre økonomi ved å fokusere på resultatet av det vi gjer.

Men det er her som elles i verda, du må våge å ta det første steget. Det første kommunen ofte vil spørje om når det gjeld kvalitet, er sjølvsagt korleis status­ biletet for kommunen er, her og no. Då er det gjerne slik at kommunen ønskjer å sjå resultat av brukar­ undersøkingar, medarbeidarundersøkingar og andre rapportar, slik som til dømes Kommune­barometeret

og Kommunekompasset. Desse resultata seier noko om kva vi er gode på og kva område vi bør arbeide meir med. Utmerka grunn­lagsdata for å vurdere kva område som er viktig for kommunen å fokusere på.

Dersom kommunen ved dette vel å vri fokus over på målstyring, så kjem det økonomiske litt i bak­ grunnen. Det er positivt både for innbyggjarane og dei tilsette at kommunen ser på dette. Eg trur du kan få fleire fornøgde tilsette og såleis fleire for­ nøgde innbyggjarar, tilsette som ser målbare resultat og kjenner følelse av mestring i arbeidet sitt, og innbyggjarar som opplever tenestene som gode.

Med dette på plass, ligg det mykje til rette for å sette inn meir presise tiltak enn om dette skulle vere basert på kvalifisert synsing. Det som er litt interessant er at to like tiltak, som i ein kommune kan det vere eit presist tiltak, medan det i ein annan kommune vil vere kvalifisert synsing. Dersom vi tek utgangspunkt i tiltaket leksefri, så vil eit slikt tiltak i ein god plan for barn og unge kunne vere presise tiltak, dersom dette var grunngjeve i ein ståstadsanalyse av kvardagen i skulen og at skule til dømes hadde leksehjelp for alle elevane. Det ville derimot vere kvalifisert synsing dersom det berre var innført fordi det var eit tiltak ein meinte kunne vere bra, utan at det var teke omsyn til kva anna tilbod skulesektoren hadde. Det er vel også noko vi kan lese om rundt i Norge at nokon har gode erfaringar med leksefri og andre kommunar ikkje har hatt nytte av dette.

Her kjem det økonomiske aspektet inn. Kommunane får truleg nok overføringar frå staten til å kunne drifte kommunane, men det er ikkje lagt inn mykje rom for veldig mange feilvurderingar. Det vil seie at dersom tiltak blir sett i verk utan at dette er godt nok ut­greidd, så vil kommunane risikere å «kaste» pengar ut av vindauget på eitt tenesteområde og samtidig ikkje ha midlar til å bruke ein tilsvarande sum på eit anna tenesteområde, der det kanskje var nødvendig å auke ressursbruken.

Det som gjer det litt spesielt no er at staten har sagt at kommunen må effektivisere med minst 0,5 prosent årleg, og det er uttalt i revidert nasjonal­ budsjett for 2018: «En effektivisering på 0,5 % tilsvarer 1,2 mrd kroner i frigjorte midler, som kan brukes til å styrke tjenestene» - revidert nasjonalbudsjett 2018 Kommunane kan sjølvsagt effektivisere på ulike måtar. Det som er tidsaktuelt no er kommune­ samanslåingar og digitalisering, men eg har ikkje lese mange plassar at dette har ført til gevinst . Det som er litt spesielt, er at det ofte er sagt at dette skal gje betre kvalitet, så stemmer dette skulle vi også få betre økonomi. Dette har eg tru på, men det må då liggje noko meir bak enn berre å bruke omgrepet «betre kvalitet».

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 5

◎ STYRING

Dette vil vere eit krav i den nye kommunelova og det kan vere at dette kan gje eit positivt utslag også når det gjeld å utarbeide ­kommunedelplanar på andre område enn på areal.

I tillegg så vil vi måtte ta inn over oss at velferds­ samfunnet, slik vi har kjent det vil krevje meir av oss i framtida. Vi har ikkje nok hender til å dekke behova.

Utvikling, digitalisering og modernisering går ikkje så raskt som vi kanskje har vorte førespegla. Når det ikkje er økonomisk rom for mange feilvurderingar samt at vi kan forvente krav om effektivisering, må kommunane vere presis i sine val. Kommunane må først gjere ei analyse av drifta, og utgangspunktet må sjølvsagt vere dei nasjonale føringane. Uansett om perspektivet er areal- eller samfunnsutvikling, så er det nasjonalt uttalt at det er fire hovud­ut­ fordringar som kommunane må ta omsyn til ved planlegging: 1. Endra befolkingssamansetning og folkehelseutfordringar 2. Klimaendringar og det grøne skiftet 3. Omstilling i næringslivet; nye kompetansebehov og livslang læring 4. Lokale sentrumsområde som blir tappa for handel og kontor Det som er utfordringa er at dei fleste kommunar ikkje har analyse- og utviklingsavdelingar utan ordinære driftsoppgåver, slik at det sjeldan er til­ strekkeleg med ressursar til evaluering og analyse.

Dersom kommunane skal fokusere på planlegging, så er det nødvendig å etablere slike miljø – gjerne gjennom interkommunale samarbeid – slik at kommune­administrasjonen og politikarane har gode grunnlagsdata for utarbeiding av planar.

Eit viktig område ved planarbeidet er handlings­ delen og for å kvalitetssikre dette, kan det til dømes vere aktuelt med folkemøte, brukarundersøkingar, medarbeidarundersøkingar og/eller drifts- og ressursgjennomgangar.

Dersom kommunane nyttar ressursar på å utarbeide overordna planar, så vil fokus bli flytta frå økonomi til resultat – med meir presis innsats og auka kvalitet. Etter at planverket er på plass, vil det neste steget for kommunane vere å fokusere på overordna styring og leiing, der eg trur at ei vriding mot tillitsbasert leiing kan sikre ei vidareutvikling av kommunen. Ei spissa leiarutdanning er nødvendig for å kunne leggje om frå planstyring til tillitsbasert leiing.

6 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

Det vil seie at dersom vi skal leggje større vekt på samfunnsdelen som et reelt styringsverktøy i eit plansystem, så må kommunane gå frå økonomisk styring til planstyring og deretter til tillitsbasert leiing. Då blir planverket eit styringssignal, målingane blir for å justere kursen og leiarane i kommunen blir dei viktigaste bidragsytarane til at vi kan levere gode tenester innanfor tildelt ramme.

Utan ei ny tilnærming til utfordringar, samfunns­ utvikling, med planar sett i system og ei forsvarleg ressursutnytting, vil vi kome for kort til å dekkje ansvarsområda til det offentlege. Eg trur at kommunane bør ha tre hovudplanar i tillegg til kommuneplanen og økonomiplanen, og det er plan for brukarorientering; plan for lokaldemokrati­ utvikling og ikkje minst ein overordna plan for leiing og styring.

For ein rådmann eller eit kommunestyre blir det kanskje viktig om kommunen har rett fokus, og det er som kjent ikkje så fornuftig å spørje «spegelen på veggen». Så i staden for spegelen vil eg syne til at det er utarbeidd ein nordisk «mønsterplan» for kommunane. Det er KS og søsterorganisasjonane i Norden som har utarbeidd ein mal – Kommune­ kompasset, der kommunen kan få ei vurdering frå utsida om forvaltningspraksisen til kommunen. Og det er langt meir presist enn augene og dei mogleg farga brillene som spelgar seg sjølv. ◎

Andreas Chr. Nørve er utdanna jurist og har dei siste åra vert tilsett i Vanylven kommune. Først 4 ½ år som ass. rådmann og deretter 4 ½ år som rådmann – dei tre første åra fungerte han også som økonomisjef. Andreas har tidlegare jobbet ni år i trygdeetaten og fire år som juridisk rådgjevar i eige firma. Han blei kåra til Årets kommuneprofil 2017 av Kommunal Rapport sine lesarar.

SELSKAPSKONTROLL ◎

Av Kirsti Torbjørnson, Telemark kommunerevisjon IKS og Kristian Fjellheim Bakke, Aust-Agder Revisjon IKS

Eierskapskontroll av eierskapsutøvelse og styrevalgprosesser De fleste kommuner og fylkeskommuner eier selskaper, enten alene eller sammen med andre. Eierskapene har ulike årsaker og formål, fra å være rent finansielle plasseringer med sikte på utbytte, til å være et virkemiddel for å få utført oppgaver for kommunen eller viktige samfunnsoppgaver for innbyggerne.

K

ommunestyrer og fylkesting må sørge for å ivareta sine eierskap slik at målsetningene nås, og slik at demokratiske verdier blir ivaretatt i eier­ skapsutøvelsen.

Denne artikkelen handler om hvordan eier­ skapskontrollen kan bidra til at kommunene legger til rette for god og demokratisk eierskaps­utøvelse.

Artikkelen beskriver de erfaringene vi har gjort i Aust-Agder Revisjon IKS og Telemark kommune­ revisjon IKS. Det er dels felles erfaringer, og dels egne erfaringer. Vi har prøvd å synliggjøre hvem som har gjort erfaringene i teksten. Artikkelen bygger på et innlegg forfatterne holdt på NKRFs Møteplass for selskapskontroll 2018.

Bakgrunn Selskapskontroll har tradisjonelt vært rettet mot det enkelte selskap, ofte bestilt av flere eiere i fellesskap.

Man har gjerne undersøkt om de formelle kravene til møter i eierorganene overholdes, og om innkall­ ingene har vært behandlet politisk hos eierkommunen, om styrets sammensetning er i samsvar med lov og vedtekter, om styret har regelmessige møter med protokollførsel m.m.

Selskapskontrollene har ofte hatt med elementer som glir over mot forvaltningsrevisjon. Typisk ser man på om selskapet forholder seg til offentlighets­ lov, anskaffelsesregler og andre krav som gjelder for virksomheten. Informasjonen er gjerne basert på den informasjon som selskapets ledelse har gitt i en egen­erklæring, uten at informasjonen blir etterprøvd.

Vi har erfart at mange kontrollutvalg, kommune­ politikere og selskap ikke har opplevd disse kon­

trollene som særlig nyttige. For å treffe bedre, har vi prøvd å skille tydeligere mellom eierskaps­kontroll og forvaltningsrevisjon i selskap, slik det legges opp til i ny kommunelov. I eierskapskontrollen har vi ren­ dyrket fokuset mot eier.

Det er foreløpig ikke noe krav om å utlede kontrollkriterier ved eierskapskontroll. Både Telemark kommunerevisjon IKS og Aust-Agder Revisjon IKS bruker kontrollkriterier i eierskapskontrollen, fordi gode og klare kriterier bidrar til å strukturere både innhentingen av fakta og innholdet i rapporten.

Beskrivelsen av kriteriene gir også informasjon til politikere og andre som skal lese rapporten. På den måten kan eierskapskontrollrapporter være et bidrag til eierskapsopplæringen av folkevalgte.

Artikkelen er bygget opp slik at vi først sier litt felles om bakgrunn, risiko og vesentlighet. Deretter beskriver vi hver for oss problemstillinger, kontroll­ kriterier og typiske funn i våre opplegg for eier­ skapskontroll, og til slutt har vi en kort felles oppsummering.

Risiko og vesentlighet Styringsdokumenter Kommunene forvalter store verdier gjennom fristilte organisasjonsformer. Godt utarbeidede styrings­ dokumenter, strategier og rapporteringsrutiner er avgjørende virkemidler for at kommunen kan ivareta sine eierskap på en god og effektiv måte. Eier­ skapsmeldingen er i så måte et viktig styringsverktøy for kommunene. Erfaringsmessig er det en risiko for at kommunene ikke er i stand til å drive god eier­ styring hvis de mangler slike styringsdokumenter. KS

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 7

◎ SELSKAPSKONTROLL

anbefaler at kommunene årlig bør utarbeide eier­ skapsmelding. Nå er det vedtatt at kommuner og fylkeskommuner fra 2020 plikter å utarbeide og vedta eierskapsmelding minst en gang i valg­ perioden, jf. § 26-1 i ny kommunelov.

Eierrepresentant - fullmakt og rolleforståelse For at kommunenes eierrepresentanter på best mulig måte skal kunne ivareta kommunens eierinteresser, er det avgjørende at kommunestyret har gitt tydelige og konsekvente føringer. Føringene bør si noe om hvem som skal representere kommunen i selskapenes eierorganer og på andre styringsarenaer, f.eks. i eier­ møte, og hvordan kommunens eierinteresser skal bli ivaretatt best mulig. Både gjennomførte selskaps­ kontroller og undersøkelser blant eierrepresentanter viser at det er store forskjeller i hva den enkelte representant har av styringssignaler fra eierkommunen.

Det varierer også mye hvilken opplæring som gis for å sikre at aktørene har god rolleforståelse.

Styrets oppgaver Styret har ansvar for forvaltningen av selskapet og tilsynet med daglig leder, og skal sørge for at selskapet drives på beste måte innenfor de rammene selskapet har fått gjennom lovverk, vedtekter og eventuelt andre føringer fra eierorganet.

I mange mediesaker om kommunalt eide selskap er det pekt på at styret har sviktet, at det har vært rolleblanding og inhabilitet, og at eierskapet har vært svakt. Både uønskede hendelser i kommunale selskaper og våre erfaringer fra selskapskontroller, viser at styrets kompetanse, sammensetning og arbeid er et risikoområde.

Valg av styre Ved siden av å vedta selskapets vedtekter, er valg av styre en av de viktigste oppgavene eier har. NIBR har gjennomført en undersøkelse1 som viser at opp­ nevning av styrerepresentanter har et klart politisk preg i mange kommuner. Undersøkelsen viser at politisk styrerepresentasjon er en svært utbredt og betydelig del av eierstyringen i det store flertall av kommuner. NIBRs undersøkelse viser at de fleste som skal velge styrer mener at interesse for å sitte i det konkrete styret er en viktig eller svært viktig egenskap.2 Deretter kommer egenskaper som faglig kompetanse, erfaring fra styrearbeid, partitilhørighet og politisk erfaring. Dette underbygger at det kan være en risiko for at styret settes sammen ut fra andre føringer og prioriteringer enn selskapets behov.

1N IBR-rapport 2015:1 Kommunale selskap og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap, kapittel 4 2 Det er hovedsakelig rådmenn som har svart, og det framgår av rapporten at det er uklart om de har svart hva de mener bør være viktig eller om de har svart på hva de mener faktisk vektlegges i deres kommune.

8 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

Kontroll av eier vs. selskap De risikoene som er skissert ovenfor er på ingen måte nye i forbindelse med selskapskontroll.

Tematikken har vært gjenstand for vurdering i en rekke rapporter. Det vi imidlertid har erfart ved gjennomføring av selskapskontroll i det enkelte selskap, er at det i svært stor grad blir fokusert på, nettopp det enkelte selskap, når rapporten skal behandles og følges opp. Selv om både konklusjoner og anbefalinger gjelder strukturelle forhold, som i stor grad er selskapsuavhengige.

Vi ønsket derfor å gjennomføre en kontroll av kommunenes eierskap og eierstyring på et overordnet nivå, på tvers av kommunens selskaper.

Naturligvis med tilpasninger til eierskapsstrukturen og særskilte identifiserte risikoforhold i den enkelte kommune.

Aktuelle tema for kontroll Risikoen må vurderes konkret, og det kan være flere aktuelle temaer for eierskapskontroll. Aust-Agder Revisjon IKS og Telemark kommunerevisjon IKS har særlig erfaring med følgende to temaer: • Kommunens eierskapsutøvelse •D ette er en kontroll av om kommunen har eierskapsmelding, hvordan den fungerer i forhold til anbefalinger for eierskap, og om kommunen eventuelt etterlever overordnede føringer i eierskapsmeldingen/anbefalingene.

•D enne kontrollen passer best til kommuner som ikke har, eller som nettopp har fått eierskapsmelding, kommuner med svært fragmentert eierstruktur, eller kommuner som har hatt svake resultater ved tidligere eierskapskontroller.

• Styrevalgprosesser • Dette er en kontroll av om styrevalgprosesser gjennomføres i samsvar med gjeldende lovkrav, vedtekter, eierskapsmelding og/eller anbefalinger fra KS. • Denne kontrollen passer best for kommuner som har eierskapsmelding og som har fastsatt føringer som er relevante for styrevalg.

Kontroll av kommunens eierskapsutøvelse Dette avsnittet beskriver hovedsakelig erfaringer fra Aust-Agder Revisjon IKS. Problemstillinger Vi har valgt å fokusere på følgende overordnede problemstillinger i våre undersøkelser: Problemstilling 1 – Har kommunen en overordnet strategi for styring og ivaretakelse av sine eierskap? Herunder hvilke oppfølgingsrutiner,

SELSKAPSKONTROLL ◎

eierskapsprinsipper og formålsbeskrivelser ligger til grunn for kommunens selskaper?

Problemstilling 2 – Hvilke prinsipper ligger til grunn for representantenes utøvelse av kommunens eierskap, og hvordan ivaretas kommunens eierinteresser?

Kontrollkriterier Et viktig skille ved styring av kommunale selskaper er forskjellen mellom det enkelte selskapets organisering og styring på den ene siden, og organiseringen og styringen av det kommunale eierskapet på den andre.

Det første forholdet handler om de formelle og lovregulerte rammene for hvordan selskapet er organisert. Hvordan utøvelsen av det kommunale eierskapet skal organiseres, er derimot mer opp til den enkelte kommune å bestemme, slik at de på en mest mulig effektiv måte ivaretar sitt eierskap.

For utformingen av kriteriene har vi i hovedsak tatt utgangspunkt i to sentrale kilder, som skisserer opp forventninger til kommunal eierstyring: KS an­befalinger om eierstyring og selskapsledelse (2015) og NIBRs rapport om kommunalt eierskap og folkevalgt styring (2015:1).

Metode Vi har brukt både kvalitativ og kvantitativ metode.

Dokumentanalyse har vært en sentral del av data­ innsamlingen, blant annet gjennom en grundig gjennomgang av kommunens eierskapsmelding med tilhørende eierskapsprinsipper, oversikt fra kommunen med nøkkelinformasjon om alle kommunens selskaper, samt andre relevante styringsdokumenter. I tillegg har vi gjennomgått alle bystyrebehandlinger fra de siste 3-4 årene, med en sammenstilling av saksfremlegg, politiske vedtak og behandlinger. Vi har intervjuet nøkkelpersoner i kommunen, og gjennomført en elektronisk spørreundersøkelse i kommuner der det er et høyt antall eierrepresentanter. Erfaringene våre tilsier at dybdeintervjuer gir vesentlig større bidrag til å besvare våre problemstillinger enn spørreundersøkelse.

Typiske funn Eierskapsmelding – innhold og omfang Kommunenes «modenhet» når det gjelder innholdet i og omfanget på eierskapsmeldingene er svært ulikt.

Enkelte kommuner har fortsatt store utfordringer med å stable et godt styringsdokument på beina, mens andre kommuner jobber grundig og systematisk med eierskapsmeldinger og andre styringsdokumenter.

Omfanget på eierskapsmeldingene varierer fortsatt betraktelig mellom kommunene, men det er en gjennomgående trend at selskapsspesifikke eier­ strategier i liten grad er etablert. I tillegg til dette har

mange kommuner i liten grad etablert en praksis for systematisk oppfølging av og rapportering fra selskaper som kommunene har eierinteresser i. Vi har inntrykk av at kvaliteten på praksisen er uavhengig av kvali­ tet­en på styringsdokumentene.

Kompetanse hos eierrepresentanter Kommunene har stort sett et fastlagt system for hvordan eierrepresentanter oppnevnes. I de fleste mindre kommuner er ordføreren en «fast» eier­ representant i de fleste selskaper. I enkelte tilfeller oppnevnes rådmann i selskaper med virksomhet som ligger tett opptil kommunens egen tjeneste­ produksjon. I større kommuner er det en mer frag­ mentert struktur for valg av eierrepresentanter.

Resultatet fremstår i noen grad som en del av en forhandlingsprosess knyttet til politiske posisjoner.

Eierrepresentantene har ulik oppfatning om hvorvidt det foreligger tydelige premisser fra kommunen vedrørende mandatet for utøvelsen av eierskapet. Dette har naturligvis sammenheng med hvem som har denne rollen. Der personer i sentrale politiske eller administrative posisjoner utøver eier­ skapet, oppfattes dette som mindre problematisk enn når eierrepresentantene innehar mer «perifere» posisjoner. Kommunene har også ulike tilnærminger når det kommer til opplæring av eierrepresentanter, men de fleste har dette som en del av folkevalgt­ opplæringen i starten av valgperioden.

Styremedlemmer - rolleforståelse Gjennom spørreundersøkelse og samtaler med eierrepresentanter ser vi at er det er ulike hensyn bak valg av de enkelte styremedlemmer. De fleste av våre respondenter og informanter kommuniserer at faglig kompetanse er et viktig premiss for valget, men at politisk erfaring og representasjon fortsatt har vesentlig betydning. Aust-Agder Revisjon IKS har i denne sammenhengen også registrert at det forekommer direkte politiske oppnevninger av representanter til styrer.

Det fremstår fortsatt som en utfordring at skillelinjene mellom eierskapsutøvelse i eierorgan og styremedlemmers rolle ikke er tydelig nok. Flere styremedlemmer gir uttrykk for at de oppfatter og opplever at de «skal ivareta kommunens eierinteresser» i selskapsstyrene. Denne rolleforståelsen er en vesentlig utfordring, som bryter med at styremedlemmer juridisk sett representerer seg selv og skal ivareta selskapets interesser til det beste for alle eiere.

Kontroll av kommunens eierskapsutøvelse i forbindelse med styrevalg Problemstillinger Telemark kommunerevisjon IKS har gjennomført flere eierskapskontroller der tema har vært avgrenset til

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 9

◎ SELSKAPSKONTROLL

Det fremstår fortsatt som en utfordring at skillelinjene mellom eierskapsutøvelse i eierorgan og styremedlemmers rolle ikke er tydelig nok.

styrevalg. I disse kontrollene har vi undersøkt hele styrevalgprosessen: styrets egenevaluering av arbeid og kompetanse, valgkomiteens arbeid, kommune­ styrets fullmakter til eierrepresentanten ved valg av styre, generalforsamlingens vedtak og styrets sammensetning.

Problemstillingene må tilpasses til om kommunen har eierskapsmelding/andre retningslinjer for eier­ skapsutøvelsen eller ikke, og vi har laget to hoved­ alternativer: Problemstilling uten eierskapsmelding: I hvilken grad er kommunens eierstyring i samsvar med gjeldende regler og anbefalinger?

Vi ser på valgprosess, styreevaluering, -sammensetning og -kompetanse.

Problemstilling med eierskapsmelding/ retningslinjer: I hvilken grad er lovkrav og retningslinjer gjennomført når det gjelder valg av styremedlemmer, styresammensetning og styreevaluering?

Det kan også være behov for å tilpasse problemstillingene til hvordan eierstyringen er organisert i den aktuelle kommunen.

Kontrollkriterier • Vi har hentet kontrollkriterier for styrevalg fra: • Aktuell selskapslovgivning: aksjelov, IKS-lov • Kommuneloven kap. 12 A om kjønnsrepresentasjon i AS • Forvaltningsloven – habilitetsregler i § 6 • Kommunens eierskapsmelding • Kommunens delegasjonsreglement – hvilket organ i kommunen skal behandle generalforsamlings-/representantskaps­ dokumenter • KS’ anbefalinger om eierstyring og selskapsledelse (2015), pkt. 9-16 • NUES3, pkt. 7-8 • NIBRs rapport om kommunalt eierskap og folkevalgt styring (2015:1) Vi har utledet kriterier som dekker gjennomføringen av valget, dvs. vedtaksorgan, innkalling og fullmakt til eierrepresentant. Videre har vi laget kriterier som 3 Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (www.nues.no)

10 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

dekker spørsmålet om valgkomite og valgkomiteens arbeid. Vi har også laget kriterier om styrets sammen­ setning i forhold til lovkrav, vedtekter og KS’ anbefal­ inger, og kriterier om tiltak for å sikre ønsket kompe­ tanse i styret.

Metode Hovedmetoden i disse kontrollene er dokument­ gjennomgang. Vi har kartlagt og gjennomgått retningslinjer/rutiner som kommunen har etablert for eierskapsutøvelsen, typisk eierskapsmeldingen og delegasjonsreglementet. Det bør være harmoni mellom eierskapsmeldingen og bestemmelser i kommunens delegasjonsreglement, og eier­skaps­ meldingen bør ikke gi føringer som er i strid med lovverket.

For å se om praksis følger gjeldende lovkrav, KS’ anbefalinger eller kommunens egne retningslinjer, har vi undersøkt nærmere hvordan kontrollkriteriene er oppfylt for styrevalgprosessene i et utvalg av selskap. Erfaringen viser at det er tilstrekkelig med tre-fem selskaper. For politikerne er det ofte interessant å velge selskaper som har en viss betydning for kommun­en, enten ved stor eierandel eller viktig virksomhet. Det er imidlertid viktig å få med ulike selskapsformer i utvalget. Særlig viktig er det å få med selskaper som kommunen eier sammen med andre. Vi har god erfaring med å informere kontroll­utvalget om disse hensynene, og at kontrollutvalget velger hvilke selskap som skal med i utvalget på det grunnlaget.

Vi har hentet informasjon både fra eier og fra selskapene: • eierskapsmelding og eventuell eierstrategi fra eier • innkallinger og protokoller fra generalforsamlinger/ representantskapsmøter siste to eller tre år fra eier eller selskap • referanse til kommunestyrets eller formannskapets behandling av innkallingene fra eier • vedtekter, styreinstruks, styrets egenevaluering og dokumentasjon av valgkomiteens arbeid fra selskapene Noen av kontrollene er gjennomført uten intervju. I andre kontroller har vi intervjuet ordfører og andre eierrepresentanter. Tilsvarende gjelder informasjon

SELSKAPSKONTROLL ◎

Kombinert med mye gjenvalg, blir inntrykket at valgkomiteene ofte ikke fungerer etter hensikten.

fra valgkomiteene – i noen tilfeller har vi intervjuet leder av valgkomiteene, og i andre tilfeller har vi ikke vært i kontakt med valgkomiteen, men for­ holdt oss til skriftlig materiale. Dersom en har ressurser til det, er det etter vår erfaring en fordel å intervjue både eierrepresentantene/ordfører og valgkomiteen.

Typiske funn Manglende behandling av eiersaker i kommunestyret Enkelte kommuner har gode ordninger for å sikre at eiersaker blir behandlet i kommunestyret. Men vi ser svært ofte at innkallinger til generalforsamling og dermed valg av styre, ikke er behandlet i kommune­ styret eller annet politisk organ.

Valgkomiteens arbeid Mange har vedtektsfestet valgkomité, eller har valgkomité selv om det ikke framgår av vedtektene.

Valgkomiteens arbeid er sjelden dokumentert, og valgkomiteen fungerer ofte dårlig. Vi ser liten aktivitet fra valgkomiteen når det gjelder å vurdere selskapets og eiers behov opp mot styrets sammen­ setning. Vi har sett at det er svært mye gjenvalg til styrene. Vi ser at egenevalueringer fra styret som regel ikke innhentes av valgkomiteen, og at forslag fra valgkomiteen er uten begrunnelse. Kombinert med mye gjenvalg, blir inntrykket at valgkomiteene ofte ikke fungerer etter hensikten.

Styresammensetning og varaordning Kommunens føringer eller KS’ råd om kompetanse­ sammensetning i styret er ivaretatt oftere enn vi trodde. De fleste styrer dekker samlet de kompetanse­­kravene som er satt. Det er heller ikke ofte at ledende politikere og administrasjon sitter i styret.

Vi har sett flere tilfeller av at kjønnssammen­ setningen ikke er i samsvar med regelverket, fordi selskap og eier har beregnet kjønnsfordelingen for hele styret samlet, inkludert ansattvalgte og varamedlemmer, mens loven krever at en skal se bort fra ansattrepresentanter og at varamedlemmer skal beregnes for seg. Vi ser også at et fåtall av styrelederne er kvinner.

Anbefalingen om numerisk vara er ofte ikke ivaretatt i vedtektene. Tvert om er det ofte vedtatt at det skal være personlig vara.

Rolleforståelse Også disse kontrollene viser ofte at eier og styremedlemmer ikke har god forståelse for rollefordelingen mellom eierorgan og styre. Vi ser formuleringer som «kommunens representant i styret» og «hver eierkommune velger sin representant til styret». I enkelte tilfeller har vi sett at styre­ medlemmer møter i eierorganet som representant for eier.

Oppsummering – erfaringer Våre felles erfaringer etter å ha gjennomført noen slike kontroller, er at interessen for eierskaps­ kontroll­rapportene har økt. Rapporten får et innhold som i større grad bidrar til folkevalgtopplæring om eierskap enn om rapporten hadde handlet om ett enkelt selskap, og det blir mer av prinsipielle diskusjoner om eierstyringen ved behandling av rapportene i de politiske organene. I tillegg oppleves nytteverdien større i det administrative arbeidet med rammene for eierskapsutøvelsen, særlig knyttet til styringsdokumentene, ettersom rapportenes konklusjoner og anbefalinger er uavhengig av det enkelte selskap. ◎

Kirsti Torbjørnson har vært leder for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll i Telemark kommunerevisjon IKS siden 2008. Hun er utdannet jurist, og tidligere jobbet i statsforvaltningen: Statens forurensningstilsyn, Arbeidstilsynet, Barne- og familie­departe­ mentet og Justisdepartementet. Hun har vært leder for NKRFs forvaltningsrevisjonskomite, og er nå medlem i selskapskontrollkomiteen.

Kristian Fjellheim Bakke er daglig leder og ansvarlig for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll i Aust-Agder Revisjon IKS. Han har jobbet med forvaltningsrevisjon i selskapet siden 2010, de tre siste årene som leder. Han har bachelor i statsvitenskap med bredde i offentlig styring, samfunnsøkonomi og offentlig rett, i tillegg til en mastergrad i offentlig politikk og ledelse fra Universitetet i Agder.

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 11

◎ KRONIKK

Av Annika Wallenskog, chefekonom / direktör, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Ekonomi och Styrning

Når man ikke har et oljefond - hva gjør man da?

Vi svenskar är vana att se på oss själva som en av världens rikaste nationer med fantastisk demokrati och världens bästa välfärd. Men tiden går, nu klarar vi inte längre förstaplatsen inom dessa områden.

V

i har halkat ned i den internationella välstånds­ ligan, och Norge, som vi tidigare såg som en lillebror i många aspekter har gått förbi oss och blivit ett rikare land. Men inte bara har Norge blivit rikare, ni kom även på första plats på FNs lista över länd­ernas utvecklingsindex. Sverige kom på sjunde plats, av de nordiska länderna även Island ligger före Sverige på listan.

Det nyligen genomförda valet i Sverige visar också att förtroendet för demokratin minskat efter flera år av ökning fram till 2010 och välfärden i Sverige är inte längre världens bästa, även om Sverige ligger mycket väl till.

Om vi ser på våra framtida utmaningar är dock risken stor att vi även fortsättningsvis kommer att halka ned om vi inte börjar ta tag i framtidens utmaningar snarast. Sveriges och många andra länders för­ sörjningskvot (andel personer i arbetsför ålder relativt gamla och unga) kommer att öka kraftigt de kommande 20 åren. Det kommer även Norges försörjningskvot att göra, även om ökningen i Sverige är något större.

Försörjningskvoten är viktig då kommunernas och regionernas skatteintäkter ökar om antalet arbetade timmar ökar, och den stora intäktskällan på lokal nivå i Sverige, såväl som i Norge är skatt på lön. Antalet arbetade timmar ökar om personer i arbetsför ålder ökar, men det beror också på hur konjunkturen utvecklas. Antalet arbetade timmar har ökat väldigt snabbt i Sverige under nästan 10 år, vilket delvis beror på att vi haft en återhämtning i ekonomin sedan finanskrisen, men vi har också haft en relativt stor ökning av folk i arbetsför ålder då den stora gruppen som föddes kring 1990 kommit in på arbetsmarknaden.

Samtidigt har många också slutat arbeta, då den stora gruppen 40-talister lämnat arbetsmarknaden.

12 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

Det som också varit fallet under hela 2000-talet, fram tills för några år sedan är dock att personer i yrkesverksam ålder ökat i ungefär samma takt som gamla och unga gjort. Ett annat sätt att beskriva det är att det demografiska trycket från befolkningens antal och sammansättningsförändring har varit ganska milt.

Kommuner, landsting och regioner lägger främst sina resurser på barn och unga och på gamla. Det sker i form av förlossning, barnomsorg och skola för unga. I snitt kostar en person i åldern 1-19 år knappt 200 000 kronor och det krävs i snitt 1/4 anställd för att ta hand om ett barn eller en ung person i väl­ färden.

En person i åldern 20-70 kostar i snitt 50 000 svenska kronor för kommuner och regioner, för detta åtgår bara ca. 0,05 anställd per person i välfärden, i form av anställda som arbetar med infrastruktur, kollektivtrafik, fysisk planering, sjukvård, tandvård, kultur, ekonomiskt bistånd, arbetsmarknadsfrågor mm. Då har vi smetat ut alla kostnader som gäller politik, gator, parker vägar, räddningstjänst, kollektivtrafik kultur och fritid mm på alla invånare.

Efter att en person fyllt 70 år blir snittkostnaden per person successivt högre ju äldre personen är och en person över 85 år kostar i snitt nästan 500 000 kronor och kräver i genomsnitt 0,6 anställd inom främst sjukvård och äldreomsorg.

När vi räknar fram det demografiska trycket gör vi en prognos på hur mycket befolkningen ökar i olika åldrar. Vi räknar alltså på antalet i befolkningen och ålderssammansättningen. Det dilemma vi ser den kommande 10-årsperioden är att tillväxten av personer i arbetsför ålder och därmed av antalet sysselsatta inte räcker till för att fortsätta öka antalet anställda i välfärden på det sätt vi gjort hittills.

KRONIKK ◎

Framtiden är redan här och om 10 år kommer våra välfärdstjänster att se helt annorlunda ut.

Även om vi framåt räknar med oförändrad personaltäthet skulle svensk välfärd behöva 60 procent av nettotillskottet av sysselsatta. Den kalkylen blir svår att få ihop. Det gör att vi måste börja fundera på hur vi ska klara välfärden kommande år.

Vi ser olika lösningar. Dels att flera personer arbetar längre upp i åldrarna, samtidigt som de unga inte kan skjuta på sitt inträde i arbetsmarknaden.

Fler personer måste arbeta heltid och slutligen måste vi effektivisera välfärden.

Vi ser stora möjligheter att genom att använda personalen mer effektivt, att låta invånarna göra större del av arbetet själva eller genom effektivare

användning av ny teknik och tekniska välfärds­ tjänster.

Vi ser redan tecken på förändring. Ett exempel.

För två år sedan fanns inte digitala läkarbesök i Sverige. I dag genomförs ca. 500 000 digitala läkarbesök i landet. De som är först ute är privata vårdgivare. De finansieras av Sveriges regioner och landsting. Om rätt besök görs digitalt och till rätt pris kan detta avlasta sjukvården. Om priset är för högt eller om fel typ besök görs, som ändå måste följas upp med ett fysiskt besök, kommer detta i stället att dränera sjukvården på resurser. Framtiden är redan här och om 10 år kommer våra välfärd­ stjänster att se helt annorlunda ut. ◎

9 27. - 28. mai – Oslo Sentrum

Datovarsling - KOMØK 2019!

Målgruppe: Økonomisjefer, økonomikonsulenter, revisorer, rådmenn, politikere og andre med interesse for økonomi i kommuner og fylkeskommuner.

Tradisjonen tro arrangeres Kommuneøkonomikonferansen – KOMØK – også i mai 2019. Denne gangen på det splitter nye Clarion Hotel The Hub i Oslo sentrum. Dette er den viktigste faglige og sosiale arenaen for alle som er opptatt av kommuner og kommuneøkonomi.

Hovedtemaene på konferansen vil være politisk økonomi, fagøkonomi, styring og finansforvaltning.

Marker dagene mandag 27. og tirsdag 28. mai 2019 i din kalender allerede nå!

Invitasjoner sendes ut i begynnelsen av mars. I mellomtiden kan du følge oss på Facebook. Lik Facebook-siden og gruppa «KOMØK», og hold deg oppdatert og bidra med gode forslag til temaer som du mener bør på dagsorden.

For informasjon kontakt: Håvard Moe, Fagansvarlig KOMØK 2019, havard.moe@ks.no

27. – 28. mai 2019 | #komøk19 Clarion Hotel The Hub, Oslo sentrum

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 13

◎ KONTROLLUTVALG

Av Alexander Etsy Jensen, rådgiver, Temark - Agder og Telemark kontrollutvalgssekretariat IKS

Hvordan sikre treffsikre prosjekter?

Etter å ha innehatt ulike funksjoner knyttet til kommunens egenkontroll de siste ti årene, både som kontrollutvalgsleder, forvaltningsrevisor og nå som kontrollutvalgssekretær, har jeg gjort meg noen erfaringer og tanker om hva som skal til for å sikre det jeg har valgt å definere som «treffsikre prosjekter».

V

idere vil jeg ta for meg hvordan overordnet analyse sammen med plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll kan bidra til dette. Svarene er trolig mange, og jeg vil være forsiktig med å påberope meg at jeg har noen klar «fasit» på hvordan man skal lykkes med dette. Men jeg håper at jeg med denne artikkelen kan dele noen erfaringer og samtidig bidra til refleksjon rundt dette viktige temaet.

Til daglig arbeider jeg som rådgiver i Agder og Telemark kontrollutvalgssekretariat IKS (Temark). Vi er et av landets største sekretariater og yter sekretariats­ tjenester til 34 kontrollutvalg. Temark har frem til nå ikke utarbeidet overordnet analyse eller plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Men vi gjør vurderinger i forhold til hvilke prosjekter som skal prioriteres i form av forslag til vedtak. Dette gjøres med bakgrunn i overordnet analyse og revisjons­ enhetenes utkast til plan. Hvilke vurderinger som blir gjort vil jeg komme tilbake til. Prinsipielt mener jeg at sekretariatet bør utarbeide plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll for å sikre et tydelig skille mellom bestiller og utfører, hvor kontrollutvalget og sekre­ tariatet utgjør bestiller, mens revisjonen utgjør utfører.

Dette går også frem som en klar anbefaling i den nye veilederen for kontrollutvalgssekretariater som ble fastsatt av NKRFs styre 7. september 2018. Her går det frem at plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll bør utføres av sekretariatet. Men at det ifølge gjeld­ ende forskrift gis fullmakt til revisjonen å utforme prosjektene innenfor gitt budsjettramme der det er egen ansatt revisor i kommunen. I tillegg kan det nevnes at mandatet for arbeidet med veilederen har vært å gi anbefalinger om god skikk og praksis for kontrollutvalgs­sekretariatene og retningslinjer for

14 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

samarbeid mellom kontrollutvalgssekretariat og revisjon, og hvordan et slikt samarbeid kan bidra til å styrke den kommunale egenkontrollen. Min påstand er at dette arbeidet har vært viktig først og fremst for å definere en «bransjenorm», men også for å sikre et kompetent bestillerledd, og at dette igjen skal sikre treffsikre prosjekter knyttet til både forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

For å forenkle brukes systematisk kommunestyret og kommuner som fellesbetegnelser på henholdsvis kommunestyret og fylkestinget samt kommuner og fylkeskommuner. Omfanget av og bredden i den kommunale tjenesteproduksjonen medfører et sterkt behov for forsvarlig styring og kontroll. Det er viktig for samfunnet at kommunene yter innbyggerne de tjenestene de har krav på, og at ressursene forvaltes på en effektiv måte i samsvar med kommunestyrenes forutsetninger. De regulerte og obligatoriske kontroll­ formene er som kjent regnskapsrevisjon og forvalt­ ningsrevisjon. Kommuneloven definerer forvaltnings­ revisjon som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger, og det er et uttalt mål om at forvaltningsrevisjon skal bidra til forbedring. For meg har denne målsetningen vært sentral hele veien, og jeg vil påstå at selve «syretesten» for om en forvaltningsrevisjon har vært treffsikker, avhenger av om den har bidratt til forbedring. Går funnene og hoved­konklusjonene klart frem av ­rap­p­orten, og kommer revisor med noen klare anbefalinger til forbedring? Dette er trolig de fleste enige i at er viktig, og veldig mange av de rapportene jeg har vært i befatning med etterlever dette. Men jeg tror likevel det er viktig at vi som aktører i kommunens

KONTROLLUTVALG ◎

Min erfaring er at dette har vært og er et svært nyttig treffpunkt, og at det fortsatt ligger flere muligheter for å sikre enda bedre ­koordinering og informasjonsutveksling.

egenkontroll, både revisorer og sekretariater, holder denne fanen høyt og minner hverandre på hva som skal til for å lykkes med denne målsetningen. Videre vil jeg peke på noen momenter som jeg mener er viktig i den sammen­heng.

Et viktig ledd i arbeidet med å sikre treffsikre prosjekter er analyse- og planarbeidet. Kontrollutvalget skal utarbeide en plan for gjennomføring av for­ valtningsrevisjon minst en gang i valgperioden. Planen skal vedtas av kommunestyret etter innstilling fra kontrollutvalget. Med utgangspunkt i planen bestiller kontrollutvalget forvaltningsrevisjoner i samsvar med den revisjonsordning og -avtale som kommunen har.

Mange kommunestyrer gir kontrollutvalget fullmakt til å gjøre endringer i den vedtatte planen. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighets­vurderinger.

Men hva er målet med utarbeidelse av overordnet analyse, plan for forvaltningsrevisjon og selskaps­ kontroll? For det første er det viktig å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon innenfor kommunens sektorer og virksomheter, og identifisere behovet for selskapskontroll i de selskapene kommunen har eierinteresse i. For det andre er det en målsetning i seg selv å framskaffe relevant informasjon om kommunens virksomhet slik at kontrollutvalget settes i stand til å legge en plan for henholdsvis forvaltningsrevisjon og selskapskontroll, og foreta nødvendige prioriteringer.

For det tredje skal analyse- og planarbeidet bidra til at kontrollutvalgets prioritering tar utgangspunkt i risikoog vesentlighetsvurderinger, og ikke partipolitiske avveininger. Med andre ord så legges grunnlaget for om et prosjekt skal bli treffsikkert allerede i forbindelse med analyse- og planarbeidet.

For å kunne gjøre hensiktsmessige prioriteringer må kontrollutvalget forstå «risiko og vesentlighet» og da er kontrollutvalget, som er sammensatt av «lekfolk», av­hengig av en god overordnet analyse som kan hjelpe de med å forstå dette, gjennom å identifisere behov og gi informasjon. Gjennom mitt daglige virke får jeg ofte spørsmål fra kontrollutvalgsmedlemmer om hva som ligger i uttrykket «risiko og vesentlighet». I uttrykket «risiko- og vesentlighetsvurderinger» ligger at det skal gjøres en vurdering av på hvilke områder av

kommunens virksomhet det er størst risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutset­ ninger og mål som er satt for virksomheten. Slik jeg ser det bør fokus være på mål, risiko og styring/ kontroll. Videre vil jeg hevde at det viktige er at den informasjonen som framkommer er nyttig og rele­ vant med tanke på å identifisere situasjoner der det er fare for manglende måloppnåelse på områdene som framstår som vesentlige i den kommunale virksomheten. De fleste kontrollutvalg vil være avhengig av bistand for å kunne forstå, vurdere og håndtere risiko- og vesentlighet. Kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal utføre analysen. Det kan være kontrollutvalgets sekretariat, kommunens revisor eller andre. Men det som er gjeldende uav­ hengig av hvem som bistår kontrollutvalget med denne jobben, er at de må ha god kunnskap og innsikt om kommunens virksomhet.

Det finnes en rekke eksempler på metode for gjennomføring av overordnet analyse. Men det som er felles for dem alle er at analysen bygger på informasjon fra ulike metoder og kilder. Det kan for eksempel være kommunens styringsdokumenter (årsrapporter), KOSTRA-rapportering, spørreundersøkelse, tidligere prosjekter, regnskapsrevisors vurderinger, intervju og/ eller samarbeid med fylkesmannen. Kildene brukes for å gi et bredt grunnlag for anbefalingene som skal gå frem av enten planen for forvaltningsrevisjon og/eller selskapskontroll. Informasjon fra flere kilder kan også bidra til å gjenspeile kompleksiteten i den kommunale virksomheten og få oversikt over bredden i den kommunale tjenesteytelsen, og derfor vil jeg anbefale en bred involvering da jeg har positiv erfaring med at det gjerne resulterer i mer treffsikre prosjekter. I det videre vil jeg spesielt trekke frem to kilder, henholdsvis kontrollutvalget og Fylkesmannen.

Hos oss har vi gode erfaringer med å involvere både avtroppende og nytt kontrollutvalg i analyse- og plan­ prosessen. Avtroppende utvalg kjenner kommunen godt og vet hvor skoen trykker, og det kan være nyttig å ta med seg inn i de risiko- og vesentlighetsvurder­ ingene som skal foretas og senere danne plan­grunn­ laget. Samtidig er det viktig å sikre forankring og eierskap hos nytt kontrollutvalg, slik at de ikke opplever

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 15

◎ KONTROLLUTVALG

Avslutningsvis vil jeg understreke viktigheten av god kommunikasjon og forutsigbar samhandling mellom kontrollutvalg, sekretariat og ­revisjon.

å «arve» noen andres prioriteringer. I tillegg er en ønskelig bieffekt at kontrollutvalgets rolle som aktør i den kommunale egenkontrollen blir styrket. Dette har vi for vår del løst ved å legge frem en sak for avtropp­ ende kontrollutvalg, hvor de kan komme med innspill. I tillegg til at nytt kontrollutvalg blir involvert i analyse­ arbeidet underveis, og kan komme med både spørsmål og innspill.

Jeg er kjent med at samhandlingen med Fylkes­ mannen i varierende grad fungerer i praksis rundt om i landet. Men her vil jeg spesielt trekke frem det gode samarbeidet som vi har lyktes med å få på plass i Agder, etter målrettet arbeid gjennom mange år.

Fylkesmannen utøver sammen med andre regionale statsetater tilsyn med kommunene på en rekke tjenesteområder. Fylkesmannen har gjennom bestemm­elsene i kommuneloven kap. 10 A en rett og plikt til å sørge for at alt statlig tilsyn med kommunene og fylkeskommunen er samordnet. Statlige tilsyns­ etater er pålagt plikt til å delta i denne samordningen.

Fylkesmannen må på sin side etablere og utvikle samordningsmekanismer knyttet til den praktiske gjennomføringen av tilsyn og bruken av reaksjoner.

I Agder skal Fylkesmannens tilsynsforum være en arena for å ivareta disse samordningshensynene.

Gjennom to årlige møter for statlige tilsynsaktører, revisjonsenhetene og kontrollutvalgssekretariatene, har man fått på plass en arena for å koordinere fylkes­ mannens tilsyn med forvaltningsrevisjon, utveksle informasjon i forbindelse med arbeidet med overordnet analyse og benytte fylkesmannens analyser og risikovurderinger om den enkelte kommune. Videre ser vi på muligheten for å få til et formalisert samarbeid knyttet til arbeidet med overordnet analyse i Agder og følger med det opp anbefalingene i «Pilotprosjekt Læring, utvidet samarbeid om tilsyn og kommunenes egenkontroll» (Fylkesmannen, Agder Kommunerevisjon IKS og KS Agder 2016). Målet for pilotprosjektet var å bidra til økt læring og forbedring av tjenestene, styrke og effektivisere kontrollvirksomheten gjennom økt koordinering og samhandling. Min erfaring er at dette har vært og er et svært nyttig treffpunkt, og at det fortsatt ligger flere muligheter for å sikre enda bedre koordinering og informasjonsutveksling. Kan for eksempel Fylkesmannen og kommunens egenkontroll samarbeide tettere i forbindelse med analyse- og

16 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

planarbeidet, og på den måten både sikre treffsikre prosjekter og mer effektiv ressursutnyttelse? Det er i alle tilfeller noen muligheter her som vi vil undersøke nærmere i vår region i forbindelse med neste runde med analyse- og planarbeidet som starter i 2020, og som helt sikkert andre også rundt om i landet bør gjøre.

Andre forhold som kan bidra til treffsikre forvaltningsrevisjoner er kravene i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon på den ene siden og «andre forhold» på den andre siden. Med andre forhold tenker jeg på alt fra at rapportene som blir levert skal være leservennlige, objektive, nøyaktige, vesentlige og relevante, konsise, troverdige og nyttige. Med andre ord er det mange forhold som skal være på plass for å sikre et treffsikkert prosjekt og utfordringene med å sikre treffsikre prosjekter kan være mange.

Svarer forvaltningsrevisjonen eller selskaps­ kontrollen på bestillingen fra kontrollutvalget og hvordan bestillingen er – hvor tydelig er kontroll­ utvalget i sin bestilling og hvor god er bestillings­ dialogen? I noen tilfeller kan det oppstå et gap mellom det kontrollutvalget tror de får og det som lar seg gjøre i en forvaltningsrevisjon. For eksempel ønsker kontroll­ utvalget å undersøke om tiltak knyttet til sosiale tjenester virker, og revisjonen undersøker om de har tiltak og rutiner og om de følges. Eller i forhold til næringsarbeid – blir det flere arbeidsplasser? – og revisjonen undersøker tiltak og rutiner for riktig forvaltning av næringsstøtteapparatet. Eller i forhold til eiendomsforvaltning – blir eiendommene bedre tatt vare på/hvordan er den tekniske kvaliteten – lekker taket? – og revisjonen undersøker om kommunen har oversikt og rutiner for å vurdere tilstand med mer. Her tenker jeg at alle aktørene har et ansvar for å sikre en god bestillingsdialog, men vi som utfører sekretariats­ tjenester har et særskilt ansvar for å hjelpe kontroll­ utvalgene i bestillingsfasen. Vi har både et ansvar for å skrive tydelige bestillinger (forslag til vedtak) og se til at prosjektplanene inneholder de opplysningene den skal i henhold til bransjestandarden.

En annen utfordring er å sikre at de områdene med størst risiko faktisk prioriteres og at prioriteringene er forankret i den overordnede analysen, og identifisere områder med størst risiko. I forhold til å foreta priori­ teringer er kontrollutvalgene suverene, men jeg vil

KONTROLLUTVALG ◎

påstå at både revisjonen og sekretariatene har en viktig oppgave med å legge til rette for gode prosesser. Det kan innebære at sekretariatene bør legge til rette for at forslagene i overordnet analyse/ plan revurderes før bestilling og at det tas en sjekk av om vedtatt tema fortsatt er aktuelt.

Andre momenter og mulige utfordringer som kan være viktige å ta med seg i arbeidet med å sikre treffsikre prosjekter kan være valg av metodikk. Hva med godt gravearbeid og god metodikk, benyttes intervjuer for sjeldent? Hva med de interessante funnene og gode analysene? Velger revisor de trygge/ vanlige innfallsvinklene fordi det da blir lettere å følge RSK 001? Kan det av og til være behov for å la administrasjonen påvirke vinklingen/problemstillingen?

Kan ordførers medvirkning i bestillingsprosessen bidra til at rapporten oppleves relevant for politikerne? Er sammendragene for tekniske med lite funn og vurd­ eringer, men mye om revisjonskriterier og forbehold?

Er revisors anbefalinger og konklusjon klar og tydelig?

Tør revisor å vurdere forhold selv om det ikke er klare kriterier (Sykefravær på 13,2 prosent.)? Er kontroll­ utvalg­ets oppfølging av forvaltningsrevisjonen viktig? Spørsmålene og momentene er mange, og jeg har ikke tenkt å forsøke å svare ut alle. Men jeg tror det kan være stor nytte i at både kontroll­ utvalget, revisjonen og sekretariatet reflekterer over dette både i forkant og underveis i arbeidet med hvert enkelt prosjekt.

Innledningsvis nevnte jeg at vi i det sekretariatet jeg arbeider, frem til nå ikke har utarbeidet verken over­ordnet analyse eller plan for forvaltningsrevisjon eller selskapskontroll, men at vi gjør konkrete vurderinger. Vi har gjort våre vurderinger i for­ bindelse med ut­arbeid­else av saksfremlegget og vår innstilling i sak vedrørende overordnet analyse og plan for forvalt­ningsrevisjon og selskapskontroll.

Våre vurderinger bygger naturlig nok på den over­ ordnet analysen som den enkelte revisjonsenhet har utarbeidet. Videre har vi vurdert om planen er konsistent med innholdet i overordnet analyse. Tar planen hensyn til planlagte statlige tilsyn og er dette koordinering med Fylkes­mannen. Har overordnet analyse/planen fanget opp innspill/signaler fra kontrollutvalget og andre, som for eksempel politikere eller administrasjonen. Er det foretatt en konkret vurdering av risiko og vesentlighet, og angir planen som revisjonen har kommet med, forslag til risiko og vesentlighet på en forståelig og oversiktlig måte – (Lav - L), (Middels - M), (Høy - H), eller en kombinasjon av disse. Er det sagt noe om hvor mange prosjekter kontrollutvalget kan forvente, sett i forhold til vedtatt budsjett. Er det hensiktsmessig å foreta en nummerert prioritering. Til slutt bør sekre­ tariatet innstille på at kontrollutvalget får fullmakt til å foreta endringer og omprioriteringer i planen, samt

til å kunne definere og avgrense konkrete prosjekter innen­for de utvalgte områdene i planen – Dette for å sikre treffsikre prosjekter.

Oppsummert er min påstand at det viktigste kjennetegnet på om en forvaltningsrevisjon har vært treffsikker eller ikke, er avhengig av om den har bidratt eller vil bidra til forbedring, og det bør være utgangs­ punktet for planarbeidet også. I tillegg er det viktig slik jeg ser det at prosjektet oppleves å være nyttig både for politikere og administrasjon. Det har svært liten nytteverdi at en 60 siders omfattende og grundig rapport blir liggende i en skuff, og at anbefalingene ikke blir fulgt opp. Jeg vil også påstå at for å oppnå treffsikre prosjekter er man avhengig av å forstå, vurdere og håndtere risiko og vesentlighet. Her har både den enkelte revisjonsenhet og sekretariat et felles ansvar for å hjelpe kontrollutvalgene med dette, og sikre at de har fått tilstrekkelig opplæring for å kunne håndtere det på en god måte. Vurderingene og prioriteringene som foretas bør ha utgangspunkt i overordnet analyse, og kontrollutvalget bør foreta valg av prosjekter med bakgrunn i plan for forvaltnings­ revisjon og selskapskontroll. Som tidligere nevnt står kontrollutvalgene fritt til å foreta de prioriteringene de finner riktig, og slik bør det også være. Til slutt er jeg av den oppfatning av at gode planer er avhengig av god forankring – både i kontrollutvalget og kommune­ styret.

Avslutningsvis vil jeg understreke viktigheten av god kommunikasjon og forutsigbar samhandling mellom kontrollutvalg, sekretariat og revisjon. Dette er en viktig forutsetning for at kontrollutvalget effektivt kan utøve kontroll og tilsyn, og at revisjonen og sekretariatet sammen gjør kontrollutvalget best i stand til å løse sitt oppdrag og sikre treffsikre prosjekter. ◎

Alexander Etsy Jensen har vært rådgiver/kontrollutvalgssekretær i Temark IKS siden 2014. Han er utdannet statsviter ved Universitetet i Agder og har flere års erfaring som fylkes- og kommunepolitiker, deriblant som kontrollutvalgsleder i Vennesla kommune (2007-2011). Alexander har tidligere arbeidet som forvaltningsrevisor på kommune- og fylkesnivå. Han er nestleder i NKRFs styre og har tidligere vært medlem av NKRFs kontrollutvalgskomite (2017-2018).

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 17

◎ ARTIKKELREGISTER

Oversikt over fagartikler i Kommunerevisoren 2018 TEMA

FORFATTER

SIDE

NR.

Knut Erik Lie Ingunn Mansås Kjærstad

9 – 12 4 –8

1 2

Knut Erik Lie Ellen M. Kulset

13 – 15 4 –9

3 4

Berit Juul

4 –7

1

19

3

Risiko i kommunale IT-systemer – et nasjonalt blikk

Cicel T. Aarrestad, Per-Martin Svendsen, Svein Kvalvåg og Morten Mjølsnes Ingrid Enge

17 – 20

4

REGNSKAP Selvkost i kommuneregnskapet

Knut Erik Lie

20 – 22

5

Sander Haga Ask

11 – 13

5

Alexander Etsy Jensen Alexander Etsy Jensen

14 – 17 19 – 20

6 6

Alf-Erlend Vaskinn

4 – 12

3

Tom Øyvind Heitmann Geir Lippestad Arild S. Stana Kirsti Torbjørnson og Kristian Fjellheim Bakke

21 – 24 25 – 26 6 –9 7 – 11

4 4 5 6

Cicel T. Aarrestad

23 – 24

5

Rolf K. Andersen og Emil Cappelen Bjøru Merete Steen og Wenche Skjær

15 – 16

1

9 – 12

2

Bjørn Halvor Wikasteen Christina G. L. Nerstad og Anders Dysvik Christian Langvatn og Espen Haldis Linløkken Åge Johnsen

18 – 19 17 – 18 20 – 23

2 3 3

11 – 16

4

Einar Haakaas Bjørn Erik Thon Per Arne Kalbakk Andreas Chr. Nørve

27 – 28 4 –5 17 – 19 4 –6

4 5 5 6

REVISJON Årsoppgjørsrevisjonen 2017 Regnskapsrevisors oppgaver med misligheter og forholdet til mislighetsgransking i kommunal revisjon Kvalitet i revisjon Stikkprøver i revisjon: Detaljtesting

FORVALTNINGSREVISJON Erfaringer med observasjon som metode i forvaltningsrevisjon Erfaringer med samarbeid om forvaltningsrevisjon

KONTROLLUTVALG Granskingen av innkjøpssaken i Grimstad og innsyn i ansattes e-poster Hvordan sikre treffsikre prosjekter?

Veileder for god skikk og praksis for kontrollutvalgssekretariatene SELSKAPSKONTROLL Styring av kommunale selskaper – for mye frihet eller for mye styring?

Veileder i selskapskontroll – på høring Kontroll med offentlig eierskap Styrevalg i kommunal eide selskaper Eierskapskontroll av eierskapsutøvelse og styrevalgprosesser KVALITETSKONTROLL Kvalitetskontroll 2017 – årets kontroll er i gang DIVERSE Hva gjør kommunene for å bekjempe arbeidslivskriminalitet?

Tilsyn med kommunale tjenester til eldre – lovlighetskontroll og utviklingsarbeid «Offentlige anskaffelser – det er dyrt å være fattig» Rivalisering eller samarbeid i jakten på suksess Revisjon og kunstig intelligens – som en firkantet kloss i et rundt hull – eller hånd i hanske?

Eie, kjøpe eller leie? Konkurranseutsetting i norske kommuner Kriminelle satser på norske kommuner Personvern anno 2018 Presseetikk i en ny tid Planstyring – god forvaltningspraksis gjev godt økonomisk resultat

18 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

KONTROLLUTVALG ◎

Av Alexander Etsy Jensen, nestleder, NKRFs styre

Veileder for god skikk og praksis for kontrollutvalgs­sekretariatene Den nye veilederen ble lansert under den årlige samlingen for ­kontrollutvalgssekretariater i september. Årets samling ble ­gjennomført i Trondheim, og det var rekorddeltakelse med over 40 deltakere fra hele landet.

Artikkelforfatteren presenterte den nye veilederen i Trondheim.

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 19

◎ KONTROLLUTVALG

P

å vegne av styret hadde jeg gleden av å pre­ sentere den nye veileder på samlingen. Dette var spesielt gøy å få lov til siden jeg frem til årsmøtet i juni 2018 har deltatt aktivt i arbeidet med veilederen som medlem av kontrollutvalgskomiteen før jeg ble valgt inn i styret.

Arbeidet med veilederen ble initiert av kontroll­ utvalgskomiteen og har pågått et års tid. Styret vedtok mandatet for arbeidet med veilederen i september 2017. Mandatet for arbeidet med vei­ lederen har vært å gi anbefalinger om god skikk og praksis for kontrollutvalgssekretariatene og retningslinjer for samarbeid mellom kontroll­ utvalgssekretariat og revisjon, og hvordan et slikt samarbeid kan bidra til å styrke den kommunale egenkontrollen.

Arbeidet med veilederen har vært todelt, hvor kontrollutvalgskomiteen har stått for selve utarbeid­ elsen av forslag til veileder og et eget utvalg har utarbeidet retningslinjer for samarbeid mellom kontrollutvalgssekretariat og revisjon. Det har vært et stort engasjement blant forbundets medlemmer, ikke minst i forbindelse med høringsrunden våren 2018, hvor det kom inn mange innspill både fra sekretariats- og revisjonsmedlemmer. Veilederen ble fastsatt av NKRFs styre 7. september 2018. Styret fattet slikt vedtak: 1. NKRFs styre fastsetter veilederen for kontroll­ utvalgs­sekretariat.

2. Veilederen må gjennomgås og justeres når den nye kommuneloven trer i kraft og forskriftene til den nye loven foreligger.

3. Styret ber kontrollutvalgskomiteen om å vurdere og utdype enkelte problemstillinger som har dukket opp i forbindelse med arbeidet med veilederen.

Veilederens formål er bl.a. å klargjøre ansvars­ delingen mellom sekretariat og revisjon, og å gi råd og anbefalinger om arbeidsdeling og samarbeid. Den sier også noe om hva kontrollutvalget og andre kan forvente av sekretariatet. Veilederen går ikke i dybden på alle arbeidsoppgaver og tema, og må ikke opp­ fattes som uttømmende. Veilederen tar utgangspunkt i bestiller-utførermodellen som ligger til grunn for den kommunale kontroll- og tilsynsordningen. Kontroll­­­ utvalgets sekretariat beskrives nærmere i veilederen med å dele arbeidsoppgavene i fem kategorier – administrasjon, saksbehandling, utredning, rådgivning og koordinering.

Uavhengig av lokale tilpasninger og arbeidsdeling er styret av den klare oppfatning at god kommunikasjon og forutsigbar samhandling mellom kontrollutvalg, sekretariat og revisjon er en viktig forutsetning for at kontrollutvalget effektivt kan utøve kontroll og tilsyn. Fokuset fra aktørene i kommunens egenkontroll bør være å spille hverandre gode, og at

20 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

revisjonen og sekretariatet sammen gjør kontrollutvalget best i stand til å løse sitt oppdrag.

Veilederen avsluttes med noen overordnede anbefalinger for arbeids- og rolledelingen mellom sekretariat og revisjon. Anbefalingene lyder slik: • Saksutredning er sekretariatets ansvar • Når det gjelder overordnet analyse, må man finne gode løsninger lokalt basert på de prinsipper som framkommer i veilederen.

Ressurs‐ og kompetanse­situasjonen lokalt er her av vesentlig betydning.

• Når det gjelder plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll mener NKRF at sekretariatet bør utføre dette. Der det er egen ansatt revisor kan det ifølge gjeldende forskrift gis fullmakt til revisjonen å utforme prosjektene innenfor gitt budsjettramme.

Uansett oppgave‐ og rollefordeling, vil jeg understreke at det er meget viktig – og en for­ utsetning for vellykket resultat – at sekretariat og revisjon samarbeider og har god dialog i forbindelse med utførelsen av de enkelte oppgavene.

Avslutningsvis vil jeg på vegne av styret få takke forbundets medlemmer for engasjementet knyttet til arbeidet med veilederen, i tillegg til å takke kontrollutvalgskomiteen og utvalget som fikk i oppdrag å utarbeide veilederens retningslinjer for samarbeid mellom kontrollutvalgssekretariat og revisjon. Dere har alle bidratt til at vi nå har fått et godt produkt, som forhåpentligvis alle forbundets medlemmer kan stille seg bak. ◎



    

 

 

Fastsatt av styret i NKRF den 7.9.2018 

+ Veileder for god skikk og praksis for kontrollut­ valgssekretariatene kan fritt lastes ned fra NKRFs nettsider.

HVA SKJER? ◎

Innsyn i dokumenter fra eksternt konsulentfirma Sivilombudsmannen konkluderer i en uttalelse at Grimstad kommune ved bruk av eksterne private konsulentfirmaer i frem­tiden, må sikre seg tilgang til de dokumenter firmaet har utarbeidet på grunnlag av oppdraget.

S

aken gjaldt spørsmål om innsyn i en presentasjon og i habilitetsvurderinger i forbindelse med et oppdrag et privat konsulentfirma hadde utført for Grimstad kommune. Kommunen ga klageren innsyn i en sladdet versjon av presentasjonen og avslo begjæringen om innsyn i habilitetsvurderingene. Kommunen hadde ikke mottatt en fullstendig usladdet versjon av presenta­ sjonen eller habilitetsvurderingene fra firmaet.

Sivilombudsmannen kom til at kommunen ikke hadde ivaretatt hensynene bak offentleglova og offentlighets­ prinsippet i saksbehandlingen. Ombudsmannen mener at kommunen ved bruk av eksterne private konsulent­ firmaer i fremtiden må sikre seg tilgang til de doku­ menter firmaet har utarbeidet på grunnlag av oppdraget.

Konsulentfirmaet utarbeidet på oppdrag fra Grimstad kommune en rapport om leverandørkontroll på helse­ område. I etterkant av overleveringen av rapporten 27. april 2017 ble det ansett hensiktsmessig at firmaet holdt et læringsmøte for kommunen for å gi tilbake­ meldinger om lærings- og utviklingspunkter. Lærings­ møtet ble avholdt ca. 2 måneder etter avlevert rapport, og firmaet holdt da en PowerPoint-presentasjon.

Kommunen fikk se hele presentasjonen, men da presentasjonen ble oversendt kommunen i etterkant av møtet, ble den ikke oversendt i fullstendig versjon. To av sidene i presentasjonen var sladdet.

En journalist i Agderposten ba om innsyn i doku­ mentet, og han fikk innsyn i den sladdede versjonen kommunen hadde mottatt. Videre ba journalisten kommunen om innsyn i habilitetsvurderinger av to av kommunens ansatte i forbindelse med den samme saken. Kommunen avslo dette. Kommunen viste til at det var konsulentfirmaet som hadde foretatt habilitets­ vurderingene, og at firmaet ikke ville dele sine vurderinger med kommunen.

Journalisten klaget kommunens avslag inn for Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder. I vedtak 20. desember 2017 tok Fylkesmannen ikke klagen ved­ rørende presentasjonen til følge. Fylkesmannen la til grunn i vedtaket at det usladdede originaldokumentet ikke var oversendt fra firmaet til kommunen og dermed ikke mottatt hos kommunen. Fylkesmannen fant rent

formelt at originaldokumentet dermed ikke kunne regnes som del av kommunens saksdokumenter, jf. offentleglova § 4 annet ledd første punktum. Videre skrev Fylkes­mannen (X = konsulentfirmaet): «Fylkesmannen er i tvil om hvordan man skal forholde seg til problemstillingen som saken reiser. Det er vanskelig å se at lovens regler gir klage­instansen noen uttrykkelig hjemmel for å pålegge kommunen å innhente en usladdet versjon av rapporten fra X. Det må likevel påpekes at det fremstår som noe underlig at opp­dragsgiver ikke selv mottar en fullstendig versjon av det dokument man har bestilt, men at man kun har fått en muntlig gjennomgang av innholdet i rapporten i møte. Det kan ikke utelukkes at utenforstående kan oppfatte dette som et forsøk på å omgå innsynsreglene.

Nå skriver kommunen riktignok at det som er utelatt i den rapporten kommunen sitter med, er person- og bedriftssensitive opplysninger, som klager uansett ikke ville ha fått innsyn i, men så lenge Fylkesmannen som klageinstans ikke har fått tilgang til en usladdet versjon, kan dette ikke verifiseres. Det kan heller ikke vurderes om en anonymisering av enkelte av opp­lysningene ville ha vært tilstrekkelig.

Det synes åpenbart at innsynskravet ikke i stedet kan rettes til X som ikke omfattes av offentleglova.»

Journalisten klaget 4. april 2018 spørsmålet om innsyn i presentasjonen inn for Sivilombudsmannen.

Journalisten viste til at «Agderposten [ikke får] innsyn i et læringsdokument/referat i forbindelse med en leverandørkontroll». Han fremholdt blant annet at saken dette gjelder «har fått stor offentlig opp­merksomhet, men [at] det usladdete dokumentet er parkert hos det private selskapet X».

Ombudsmannen spurte om hvordan Grimstad kommune, og Fylkesmannen som klageorgan, kunne kvalitetssikre og overprøve om opplysninger i rapporten skal unntas fra innsyn når en fullstendig versjon ikke foreligger hos kommunen. Kommunen svarte blant annet følgende: «X fikk etter anbudskonkurranse i oppdrag å utføre leverandørkontroll for 2015 og 2016 for tjeneste­ leverandøren Y.

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 21

◎ HVA SKJER?

Som det fremgår har sakskomplekset avdekket at kommunen har foretatt omfattende tjenestekjøp i strid med reglene om offentlige anskaffelser. Det ble holdt et «læringsmøte» med en PowerPoint presentasjon fra X ca 2 måneder etter avlevert leverandørkontrollrapport.

Presentasjonen ble i etterkant av møtet sendt til kommunen med unntak av de to omtvistede sidene.

Kommunen fikk se presentasjonen, men den ble altså i etterkant av møtet ikke oversendt i fullstendig versjon.

Rådmannen ser at det kan stilles spørsmål og gi grunnlag for spekulasjoner om innholdet når kommunen ikke har mottatt den fullstendige versjonen av power­ pointpresentasjonen. Rådmannen ser videre det problematiske ift å oppnå demokratisk kontroll av klageorganet gjennom kvalitetssikring og overprøving av opplysninger som ikke er tilgjengelige. Vurderingen herfra var at det alt vesentligste av dokumentasjonen som fremgikk i X rapporten 27. april 2017 er offentlig tilgjengelig og at man fikk i møtet se den fullstendige versjonen av anbefalingene til kommunen i PP presenta­ sjonen. I lys av den oppmerksomhet som saken har fått, skulle nok rådmannen sett at det var mulig å få utlevert en fullstendig versjon etter læringsmøtet. Ut ifra den informasjonen man da hadde, både om innholdet i de sladdede delene av PP-presentasjonen og X´ beslutning om å ikke gi det ut, valgte rådmannen å ta dette til etterretning. Vi viser til at kommunen senere har bedt X om å oversende de sladdede sidene, og mottatt følg­ ende svar i e-post 21.05.18: «Vår vurdering rundt dette spørsmålet er uendret og jeg viser i den forbindelse til vår tidligere begrunnelse.»

Tidligere begrunnelse fra X til kontrollutvalget i mail datert 14.01.18 var: «Når det gjelder spørsmål om oversendelse av en usladdet versjon av presentasjonen viser vi til våre tidligere kommentarer. Denne versjonen vil ikke bli oversendt med begrunnelse i vår taushetsplikt, sensitiv informasjon og forretningskritiske forhold.»

Sivilombudsmannen kan vanskelig se hva som begrunner at kommunen ikke kan få en fullstendig versjon av dokumentet når de har fått en gjennom­gang muntlig i et møte. Informasjonen er da gitt til kommunen, likevel slik at de ikke har fått den skriftlig.

Det er på det rene at X er et privat firma som ikke er omfattet av offentleglova eller forvaltningsloven.

Kommunen som offentlig virksomhet er imidlertid omfattet av begge lovene, og offentlighetsprinsippet gjelder for kommunen. Ombudsmannen er enig med kommunen i at det er problematisk at kommunen ikke besitter en fullstendig versjon av presentasjonen.

Ombudsmannen kan ikke se at hensynene bak offentleglova og offentlighetsprinsippet er tilstrekkelig ivaretatt av kommunen i saksbehandlingen i den foreliggende saken.

Den muligheten for demokratisk kontroll som ligger i at andre kan kreve innsyn i et dokument med hjemmel i

22 [ Kommunerevisoren ] 6 - 2018

offentleglova, blir svekket med den fremgangsmåten som er brukt i denne saken. Offentleglova gir kun rett til innsyn i saksdokumenter som eksisterer hos kommunen, jf. offentleglova §§ 3 og 4 annet ledd. Når deler av et dokument som er brukt i saksbe­handling­en hos kommunen bare foreligger hos et eksternt konsulent­ firma, vil kommunen ikke kunne vurdere innsyn i denne delen av dokumentet. Utenforstående vil kunne oppfatte en slik frem­gangsmåte som et forsøk fra kommunens side på å omgå offentleglovas innsynsregler. Dette gjelder særlig fordi kommunen i dette tilfellet har fått opp­lysningene muntlig i et møte. Ombudsmannen mener det er uheldig dersom bruk av eksterne konsulent­­firmaer åpner for at forvaltningen kan unndra opplysninger fra offentligheten.

Kommunen fikk en fullstendig muntlig presentasjon av dokumentet i et møte, men det fremgår ikke at kommunen har gjort nedtegnelser fra presentasjonen.

Ombudsmannen viser til at det er en forutsetning for dokumentoffentlighet at forvaltningen oppfyller sin plikt til å nedfelle opplysninger, argumenter og vurderinger i saksdokumenter. Denne plikten følger blant annet av reglene om forsvarlig saksbehandling i forvaltningsloven § 17 første ledd.

Rådmannen skriver i sitt svarbrev 30. mai 2018 til ombudsmannen at det aktuelle sakskomplekset «har avdekket et potensiale for forbedringer i kommunen».

Videre skriver rådmannen i sine svarbrev at kommun­en ved flere anledninger i ettertid har forsøkt å innhente en fullstendig versjon av presentasjonen og habilitetsvurderingene fra konsulentfirmaet Råd­ mannen har også erkjent at saken tilsier at kommunen for fremtiden «må ha egnede virkemidler (f.eks. oppdragsavtalen og databehandleravtale) som gir kommunen ubetinget tilgang til det fullstendige materiale som er produsert i forbindelse med konsulentoppdrag som dette».

Sivil­ombudsmannen er enig i dette. Når forvalt­ ningsorganer bruker eksterne private konsulent­ firmaer til ulike oppdrag, er det viktig at for­ valtningsorganet sikrer seg tilgang til de dokumenter firmaet har utarbeidet på grunnlag av oppdraget.

Ombudsmannen legger til grunn at kommunen for fremtiden vil være bevisst på at avtalevilkår og betingelser ved engasjement av private firmaer vil utformes slik at reglene om forsvarlig saksbehandling og hensynene bak offentlighetsprinsippet og offentleg­lova ivaretas. ◎

+ Les hele uttalelsen fra Sivilombudsmannen (2018/1246) på www.sivilombudsmannen.no/uttalelser/

NYTT OM NAVN ◎

KOMMUNEREVISJONEN VEST, VEST-AGDER IKS Ida Jordal er fra 13. august 2018 ansatt som forvaltningsrevisor. Ida er utdannet jurist, og hun har tidligere jobbet med plan- og bygningsrett i to kommuner i distriktet.

Ann Helen Stalsberg (32) er fra 1. september 2018 ansatt som regnskapsrevisor. Ann Helen er registrert revisor og har tidligere arbeidet i PwC.

MØRE OG ROMSDAL REVISJON IKS Heidi Rovik (47) startet som regnskapsrevisor 1. september 2018. Heidi er registrert revisor og autorisert regnskapsfører med 20 års erfaring fra privat revisjon. I tillegg har hun også erfaring som økonomiansvarlig i privat virksomhet.

Aktuelle kurs nå:

A.2.39 Revisjonskriterier i forvaltningsrevisjon – hvorfor og hvordan 7. – 8. november

www.nkrf.no

Faglig oppdatering og nettverksbygging!

Gardermoen

Fagtreff for regnskapsrevisorer 2018

13. – 14. november Gardermoen

NKRFs Lederkonferanse 2018

28. – 29. november Trondheim

C.2.15 Spesiell forvaltningsrett – kommuner

5. – 6. desember

Gardermoen

NKRFs Kontrollutvalgskonferanse 2019

30. – 31. januar

Gardermoen

For nærmere informasjon: Se NKRFs nettsider, eller kontakt Norges Kommunerevisorforbund, Postboks 1417 Vika, 0115 Oslo, Telefon 23 23 97 00, post@nkrf.no

oktober_2018.indd 1

E-post: post@nkrf.no

Annonsepriser: 1/1-side bakside kr 5 800 1/1-side andre sider kr 5 300 Kommunerevisoren kommer 3/4-side kr 4 700 ut seks ganger i året: 1/2-side kr 4 100 2.1., 1.3., 2.5., 2.7., 3.9. og 1.11 1/4-side kr 3 000 Frist for innsending av stoff til 1/8-side kr 1 800 NKRF er som hovedregel den Prisene er ekskl. mva.

5. i måneden forut for Rabatt vurderes ved flere utgivelse. innrykk.

Andre annonseformat etter Abonnementspris: forhandlinger.

Kr 425 pr. år Opplag: 2000 Forsidebilde: ISSN 0800-644X Shutterstock.com

Foto som ikke er merket med rettighetshavere eies av NKRF. Skann QR-koden og få Kommunerevisoren direkte på smarttelefon eller nettbrett.

Grafisk design og trykk: Merkur Grafisk AS N VA

E MER K

E T

www.nkrf.no www.twitter.com/nkrf www.twitter.com/ kommunerevisor1 www.facebook.com/ NKRF.no

Ansvarlig redaktør: Styreleder Per Olav Nilsen

S

Kommunerevisoren utgis av: Norges Kommunerevisor­ forbund (NKRF) Postboks 1417 Vika, 0115 Oslo Tlf.: 23 23 97 00

24.10.2018 10:45

Bankkontonr.: 1450.12.70424 Org.nr.: 975 450 694 MVA

[ Kommunerevisoren ] 6 - 2018 23

Returadresse: Norges Kommunerevisorforbund Postboks 1417 Vika 0115 Oslo

NKRFs

Kontrollutvalgskonferanse

30-31 januar 2019

The Qube — Clarion Hotel & Congress Oslo Airport

Velkommen til konferanse!

2019

Følg konferansen på Twitter: #ku19nkrf

— på vakt for fellesskapets verdier www.nkrf.no / post@nkrf.no / www.twitter.com/nkrf