APROXIMACIÓN, BALANCE Y PERSPECTIVAS DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA Y LOS MECANISMOS DE DOTACIÓN DE TIERRAS. (Texto de la ponencia presentada en la Cátedra Derecho y Territorio, Departamento de Filosofía e Historia del Derecho. Facultad de Ciencias Jurídicas, Universidad Javeriana. Septiembre de 2009)
Por Andrés Bernal Morales Siete millones de hectáreas. Esta es la cifra que según los especialistas se requiere para dotar de tierras a los minifundistas, en las cuales se puedan generar ingresos familiares por encima del nivel de pobreza[1]. El sistema de dotación de tierras se convierte entonces en uno de los motores más importantes de la economía Colombiana, donde según los mismos analistas se cuentan con treinta millones de latifundios improductivos o semi improductivos. Qué hacer en una coyuntura similar? Criticar una vez más los procedimientos que han llevado a un avance lento del Estado en lo que tiene que ver con la desigual distribución de la tierra como eje central del conflicto? Acaso oponerse al montaje de grandes propiedades, que de forma corriente pasan a ser ganadería extensiva en la cual las tierras más productivas generan menos ingresos de los que generaría la actividad agropecuaria? El segundo interrogante genera a su turno otro de similar complejidad, es relativo a la seguridad alimentaria. La crisis alimentaria actual golpea de tal forma que impacta mecanismos de producción, mercado interno y el tránsito de productos tanto a nivel local como al nivel del mercado externo. Con ello se provoca la desestimulación de los mercados la cua es insoportable por economías como la colombiana. El agro en el país deja de ser una opción atractiva cuando las condiciones de mercado no permiten el establecimiento de un sistema de producción medianamente competitivo. Asegurar el autoabastecimiento alimenticio del país, se vuelve un propósito casi inalcanzable máxime cuando el país rural sigue padeciendo los males heredados de veinte años de contrareforma agraria, contrareforma por el uso de las mejores tierras para los cultivos ilícitos, por el desplazamiento del capital humano que trabaja la tierra y el encarecimiento del precio por hectárea. Para la época misma de la creación del INCORA (principios de los sesenta) la colonización de los territorios ubicados hacia el sur de Bogotá y el piedemonte llanero, más precisamente los departamentos del Meta, Guaviare y el Vaupés, llevaba un poco más de tres décadas y era impulsada por la necesidad de una despensa de alimentos que abasteciera el centro de país que ya había cambiado sus hábitos de producción, pasando a una nueva economía urbana
cada vez más importante, debido a los flujos migratorios. Al mismo tiempo, esos primeros desplazados del Tolima, Huila y Cundinamarca que dejó la violencia política posterior a 1948, fueron buscando la forma de asentarse en estos nuevos territorios sin el acompañamiento del Estado como parte de un proceso estructurado. Relatos como los de El Tuerto Giraldo, Dúmar Aljure y Guadalupe Salcedo recuerdan esa Colombia campesina y de la forma como el país agrario, tuvo que abrirse paso a machete y banderas. Esta reseña sucinta de la actualidad así como los interrogantes planteados en el párrafo precedente nos obligan a efectuar una muy breve referencia del antecedente legal del asunto de tierras, para concluir con la incidencia del programa de dotación de tierras del Estado y una introducción a la caracterización de los procesos agrarios. Lejos de ser una exhaustiva referencia a la evolución normativa, este acercamiento permite un acercamiento a los mecanismos administrativos-agrarios que marcan la segunda mitad del siglo XX. NACIMIENTO DE LA REPUBLICA El 13 de octubre de 1821 constituye el punto de partida capital de la naciente República, pues en el congreso de Cúcuta nació la primera Ley sobre enajenación de tierras baldías por parte del Estado. El país nace con las arcas vacías y se hacía necesario propender por el fomento de la agricultura en una República donde el 80%, era considerado como de carácter baldío. En la presente oportunidad no se hará referencia a los procesos de colonización ligados al surgimiento de la explotación minera y comercial pues es nuestro interés hacer énfasis en los procesos ligados a la participación del Estado frente al manejo, administración y otorgamiento de tierras baldías. Distintos procesos e intereses gobiernan entonces, el tema de la repartición de las tierras. Se critica la Ley del 13 de octubre de 1821 justamente por la posibilidad que le entregó a las comunidades indígenas de repartir el pleno dominio de los resguardos indígenas[2] lo cual creó una especie de atomización de sus territorios, situación que no mejoró con la Constitución de 1863 en la cual se les autorizó vender las tierras de sus resguardos[3]. Interesante resaltar que la distribución de las tierras baldías por parte del Estado obedeció en primera instancia al pago de servicios prestados por los militares y otros colaboradores de las gestas independentistas, pero también a las necesidades de pago de deuda externa y al fomento de la colonización a condición de promover el asentamiento. LA LEY 200 DE 1936 El presidente liberal Enrique Olaya Herrera recibió el país luego de 45 años hegemonía conservadora en un estado de agitación difícil, con un margen de
maniobra política muy estrecho debido a la mayoría conservadora en el congreso. La conmoción social no sólo era un problema interno pues a nivel internacional la gran crisis había limitado la gobernabilidad a medidas coyunturales. El año de 1931 es recordado entonces por la legalización de los sindicatos con lo que se aplacó medianamente la insatisfacción preponderante en las ciudades. Sin embargo, en los campos los trabajadores agrarios reclamaban un ajuste salarial y una mejora en las condiciones de trabajo. La Ley 200 de 1936 bajo el gobierno del también liberal Lopez Pumarejo insertó al Estado en la creación de un nuevo orden, proporcionando las herramientas para sancionar la falta de utilización productiva de los suelos pero también para clarificar los derechos de propiedad y posesión sobre predios baldíos, legalizando la situación de sus colonos. El resultado palpable de dicha reforma fue el de aplacar transitoriamente el conflicto por la tierra al permitir en cierta forma el fraccionamiento de los “hiperlatifundios” así como también el surgimiento de un campesinado independiente y productor en las tierras donde se encontraban asentados. Al mismo tiempo, la propiedad se estabilizó de forma general aún para los grandes propietarios lo cual generó un clima de distensión entre los actores sociales de la época. El desorden social y el inconformismo ante el magnicidio de 1948 obedeció entre otras a la pérdida de la posibilidad de adelantar reformas progresistas como la traída por la Ley de Tierras, proyecto en el que participó Gaitán, momento en que el veredicto popular se aprestaba a pronunciarse en favor de tales objetivos. De otra parte, la ley 200 de 1936 trajo una solución importante al conflicto que a nivel de doctrina existía respecto de la posesión material y la posesión inscrita sobre bienes raíces rurales. La fórmula de la Ley de Tierras era la de reconocer la eficacia legal de la prueba de la posesión al tiempo que se disponía de forma taxativa las formas de acreditar la propiedad privada.[4] La presunción de la propiedad según la Ley de 1936 se desvirtúa si se presentan: 1) Títulos inscritos, anteriores a la ley 200, en que consten tradiciones de dominio entre particulares por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. Teniendo en cuenta el término de prescripción ordinaria, es de anotar que a partir de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 200 de 1936 se reconocieron las escrituras que habían sido registradas entre particulares hasta principios de 1917. 2) El título originario expedido por el Estado, que no haya perdido su eficacia legal. Comprueba también dominio, según lo establece el art. 4, el título traslaticio de dominio otorgado con anterioridad. El artículo 5 de la Ley 200 de 1936 insertó la acción de extinción de dominio
sobre los predios rurales sobre los cuales se dejare de ejercer la posesión durante el término de diez años. A su turno el artículo 11 trajo la prescripción adquisitiva de dominio por el término de cinco años. LA LEY 135 DE 1961 Los años sesenta marcan un hito importante en la transformación de la política agraria de Colombia. El escenario precisamente permite ver el problema agrario como un asunto de política nacional, con la necesidad de crear un eje que permitiera impulsar la economía y canalizar en cierta forma las respuestas a la creciente demanda de la producción agropecuaria. La discusión respecto a los mecanismos ya era conocida en demasía desde la Ley 200 de 1936. Sin embargo, antes de la creación del INCORA en 1962 no se sabía a ciencia cierta si el problema a resolver era la tenencia de la tierra o la implementación de las políticas de la CEPAL, las cuales recomendaban la industrialización sustitutiva y la redistribución de la tierra buscando la ampliación de la frontera agrícola. Vale reconocer que no ha sido fácil la búsqueda de las herramientas para la consecución de los fines de la tan anhelada reforma agraria. Podría considerarse que el año de 1961 marca un segundo punto de partida en materia de Reforma Agraria. De forma particular se designó la administración y disposición de las tierras baldías en el INCORA quien adicionalmente debía disponer lo relativo a la constitución de reservas y el adelantamiento de los programas de colonización. Ya existía en cabeza del Instituto, el saneamiento de la propiedad privada el cual debe tramitarse en la actualidad ante los Jueces Civiles Municipales[5] RÉGIMEN PARCELARIO El reparto agrario en beneficio de la población campesina de escasos recursos, condicionó a reglas muy específicas la adjudicación de la tierra. Era necesario entonces el establecimiento de una forma de adquirir el dominio no contemplado en el Código Civil como lo es la adjudicación. En virtud de esa nueva reglamentación la porción de tierra objeto de adjudicación adquiere la denominación de Unidad Agrícola Familiar (en adelante UAF), entendida como “una unidad de producción agropecuaria, forestal o acuícola cuya extensión permita con su proyecto productivo y tecnología adecuada generar como mínimo dos salarios mensuales legales, permitiendo a la familia beneficiaria remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve en la formación de su patrimonio”[6]. La redacción del artículo 138 sugiere que dicha UAF que la explotación de ésta unidad debe requerir normalmente el trabajo del propietario y de su familia sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la explotación así lo requiere. La propiedad parcelaria es entonces “el régimen jurídico especial de dominio
previsto en la legislación agraria para las unidades agrícolas familiares adjudicadas por entidades estatales a la población campesina beneficiaria, o adquiridas por éstas en los procesos de negociación voluntaria adelantados con los propietarios rurales, a través de un subsidio otorgado por el Estado”[7]. Esta innovación tiene como características importantes: 1. Limitación a la transferencia del dominio, posesión o tenencia sin previa autorización del INCODER por un tiempo igual a quince años. (El INCODER dispone de un plazo de tres meses luego de radicada la solicitud de autorización, so pena del silencio administrativo. Esta limitación opera igualmente para los predios baldíos. La transferencia sólo podía hacerse a favor de campesinos que tuvieran condiciones para ser beneficiarios de reforma agraria. 2. Cuando exista proyecto de enajenación del inmueble sometido a ésta condición, deberá informarse al INCODER para que ejerza la primera opción de compra del predio. (Derecho de recompra). Todos los actos o contratos que se realicen desconociendo las normas del régimen parcelario se consideran nulos y sancionan con la imposibilidad de presentarse nuevamente como beneficiario de los programas de parcelación de tierras. La implementación de dicho régimen pretendía consolidar una economía campesina estable, como también evitar la concentración de minifundios. Dicha Ley de 1961 preveía a su turno transferir el dominio de las UAF a través de contratos de compraventa, disponiendo una cláusula que le permitía a la entidad declarar administrativamente la resolución del contrato, la devolución de la parcela al tiempo que el dominio del predio volvía al Instituto para readjudicarlo o venderlo a un nuevo campesino. Posteriormente otras disposiciones insertaron nuevas causales para la resolución del contrato y se dispuso que la resolución de adjudicación constituyera título suficiente de dominio y prueba de la propiedad[8]. FORMAS DE ADJUDICACIÓN La adjudicación para adaptarse a criterios selectivos objetivos fue ligada a las condiciones a las condiciones sociales y económicas de la población objetiva de la Reforma Agraria, esto es, los campesinos sin tierra, de escasos recursos. Al efecto en la actualidad no existe un criterio uniforme respecto de la calidad del beneficiario. En distintos procesos de adjudicación los organismos de control han exigido que se trate de campesinos sin tierra y en otras, la condición de campesinos de escasos recursos es atendida de acuerdo al objeto de la Ley 160 de 1994 la cual hace referencia a los “hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar”[9]. Los predios desde el inicio de la de 1961 eran adquiridos mediante negociación directa, expropiación judicial o donación para ser adjudicados ya
sea a) En propiedad individual, b) En común y pro indiviso y c) Empresas comunitarias o asociaciones de producción. (Decreto Ley 561 de 1989) LEY 160 DE 1994 La Ley 160 de 1994 trajo el subsidio de tierras por un valor del 70% de la UAF bajo la figura de crédito no reembolsable para negociación voluntaria o adquisición por parte del INCODER, sometido a una condición resolutoria que opera dentro de los 12 años siguientes al otorgamiento del subsidio. La violación de las obligaciones emanadas de la Resolución de adjudicación de entrega del subsidio trae como sanción la recuperación del subsidio. Al mismo tiempo se prevé establecer en las escrituras respectivas la prohibición para notarios y registradores de instrumentos de autorizar o inscribir actos de protocolización de ventas donde no se cumplan las obligaciones derivadas del régimen especial. LEY 1152 DE 2007 Esta Ley modificó las normas relativas a la negociación voluntaria, al subsidio de tierras y a la condición resolutoria (sistema denominado mercado asistido de tierras), disposiciones que recobraron eficacia ante la derogatoria del Estatuto de Desarrollo Rural mediante la sentencia c-175 del 18 de marzo de 2009. La ley 160 de 1994 trajo especial atención a las poblaciones especiales de indígenas, desplazados, reinsertados y afectados por calamidades públicas. La Ley 1152 a su turno vinculó el mecanismo de las convocatorias públicas para beneficiar a los campesinos de escasos recursos y productores en áreas prioritarias determinadas por el Gobierno, ambos bajo la presentación de un proyecto productivo viable desde el punto de vista financiero, técnico, social y ambientalmente. Desapareció entonces la intervención del Estado en la compra de tierras a los particulares para asistir a la concesión del denominado subsidio. Se reasignaron al mismo tiempo las competencias especiales para adjudicación de tierras a desplazados, para la ampliación y constitución de resguardos, comunidades afro, damnificados de calamidades y reubicación de comunidades propietarias de zonas aledañas a zonas de reserva forestal y ambiental y compra directa de tierras y expropiación a Acción Social, Ministerio del Interior, Dirección Nacional de Atención y prevención de desastres, Ministerio del Medio Ambiente y la extinta UNAT, respectivamente. CONCLUSIONES 1. El gran propósito de la reforma agraria en la actualidad es el de corregir la concentración de la propiedad de la tierra a la cual se ve avocado el país luego del poder político del paramilitarismo y el narcotráfico. Y es precisamente una reforma al ordenamiento político la que se requiere para darle un matíz diferente al panorama del desarrollo social. Esa apropiación de tierra por parte de los narcotraficantes, la cual según estimativos de los
expertos para el año 2000 era de 4,4, millones de hectáreas, equivale a una "gigantesca contrareforma agraria"[10], pues esa apropiación recae sobre las mejores tierras del país y al mismo tiempo de las tierras ubicadas en la frontera agrícola, dispuestas para la generación de cultivos ilícitos. Este ingreso de los grupos al margen de la Ley en el mercado de tierras, generó el encarecimiento de la tierra lo cual golpea de forma directa el factor de productividad. 2. El proceso de recuperación de dichas tierras a través de los mecanismos legales como la extinción de dominio por la vía penal se dificulta por la presencia de testaferros en sustitución de los verdaderos propietarios y de la ausencia de un veraz sistema de registro oficial de posesión. 3. La nueva reforma agraria debe proyectar al campesino como empresario rural y no como un simple detenedor de tierra para su subsistencia para lo cual debe existir una verdadera revolución cultural en el campo con la vinculación de los grandes sectores productivos[11]. 4. La concentración de la tierra constituye un obstáculo para el desarrollo económico, social y ambiental dado que la mayor parte de los latifundios están en ganadería extensiva el cual genera interesante renta a quien tiene tierras en forma abundante pero que socialmente representa una situación precaria. El número de jornales que produce la actividad agropecuaria es mayor que el que produce la ganadería extensiva. 5. Cómo se logra la estabilización de la población rural en Colombia? Cómo eliminar la subalimentación incentivando el autoconsumo y la productividad de los mercados locales? Cómo lograr el crecimiento de la economía agropecuaria? · Con la normalización de los derechos de propiedad en el campo · Con la dotación de tierras a los minifundistas · Con la consolidación de la agricultura familiar y del empresariado agropecuario El conflicto rural tiene varios aspectos y la solución del problema de la tierra permitirá avanzar en una dirección en la que se promueva la autogestión de los actores y una participación activa del Estado en la Resolución de dicho conflicto. [1] En Forero, Jaime y Sorne Ezpeleta, “Las brechas entre el campo y la ciudad en Colombia entre 1990 y 2003 y propuestas para reducirlas”. CEPAL, Bogotá 2007. [2] http://www.lablaa.org/blaavirtual/historia/latierra/libro6-1.htm [3] http://www.lablaa.org/blaavirtual/historia/latierra/libro6-1.htm [4] Art. 3 Ley 200 de 1936. Acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, y en consecuencia desvirtúan la presunción consagrada en el artículo anterior, fuera del título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. [5] Ley 1182 de 2002. [6]Artículo 38 de la Ley 160 de 1994.
[7]RAMOS BERMUDEZ Manuel. 2009. Evolución del Régimen Legal y Reglamentario de la propiedad parcelaria en la legislación agraria colombiana. [8] Ley 1ª de 1968 y Ley 4ª de 1973 [9] Artículo 1 de la Ley 160 de 1994. [10] Citado por LUIS BERNARDO FLOREZ ENCISO en Informe Especial de la Contraloría. Extinción de dominio, reforma agraria, democracia y paz. Intervención en el Foro “Extinción de dominio y reforma agraria”, Bogotá, junio 9 de 2005. Con la colaboración de Luis B. Carvajal Celemín, Asesor del Despacho del Contralor [11] FLOREZ ENCISO, Luis Bernardo. Art. Citado.