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Estado en esta materia
from Principales estándares internacionales de DDHH aplicables a la tipificación del delito de terrorismo
4. Posibles afectaciones a derechos humanos por la tipificación del delito de terrorismo de manera incompatible con las obligaciones internacionales del Estado en esta materia
La obligación de tipificar el delito de terrorismo con base en las obligaciones internacionales de derechos humanos presentadas anteriormente, constituye un requerimiento para prevenir la violación de otros derechos humanos. Como ha sido expresado por el Relator Especial en la lucha contra el terrorismo:
“(…) la adopción de definiciones de terrorismo demasiado amplias pueda dar lugar a tergiversaciones deliberadas del término, por ejemplo, para responder a reivindicaciones y movimientos sociales de pueblos indígenas, así como a violaciones no intencionales de los derechos humanos. Si la legislación antiterrorista y las actividades asociadas no se circunscriben a combatir conductas que son realmente de carácter terrorista, también se corre el riesgo de que, si tienen por efecto restringir el disfrute de los derechos y libertades, se quebranten los principios de necesidad y proporcionalidad, sobre cuya base se autoriza toda restricción de los derechos”37 .
Conforme a lo anterior, este apartado se refiere a otras posibles afectaciones a los derechos humanos derivadas de una tipificación del delito de terrorismo incompatible con las obligaciones internacionales del Estado. En particular: 1) protección del espacio cívico y personas defensoras de derechos humanos; 2) ejercicio legítimo de libertades fundamentales; y 3) garantías procesales.
37 Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, A/HRC/16/51, Op. Cit., párr. 26.
El Relator Especial en la lucha contra el terrorismo ha advertido que una de las principales consecuencias de la falta de precisión y claridad en la tipificación de delito de terrorismo es la apertura de un espacio para la discrecionalidad y arbitrariedad, que puede llevar a la aplicación indebida de este tipo penal. En particular, el Relator ha señalado que las definiciones demasiado amplias e imprecisas “pueden dar lugar a tergiversaciones deliberadas del término, por ejemplo, para responder a reivindicaciones y movimientos sociales de pueblos indígenas”38. Asimismo, el Relator ha indicado que esta legislación se ha empleado deliberadamente de manera indebida para atacar a una gran variedad de grupos, personas y actividades de la sociedad civil, así como a defensores de los derechos humanos39 .
Es importante notar que el Consejo de Derechos Humanos ha expresado su profunda preocupación por el hecho de que la legislación contra el terrorismo se haya utilizado indebidamente contra los defensores de los derechos humanos en contravención del derecho internacional40 .
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos también ha señalado que legislación nacional antiterrorista cuya formulación es general y contiene una definición de terrorismo que no es precisa y permite la aplicación arbitraria o discriminatoria por parte de las autoridades, se ha utilizado indebidamente para limitar actividades legítimas en contra defensores de los derechos humanos, grupos minoritarios u otras personas, algunas de las cuales han sido privadas de libertad de forma arbitraria y sometidas a torturas tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes durante la reclusión41 .
En igual sentido, en comunicación conjunta de Relatores Especiales de las Naciones Unidas enviada al Estado de Guatemala el 22 de mayo de 2018, en el contexto de iniciativas de ley relacionadas con reformas al Código Penal para la tipificación del delitos de terrorismo, expresaron al Estado que la imprecisión jurídica en la tipificación del terrorismo “podría tener como consecuencia la adopción de penas discrecionales y arbitrarias que lejos de cumplir con el objetivo de luchar contra la violencia organizada, resulten en la criminalización injustificada de individuos en el ejercicio de sus derechos”42 (resaltado propio).
38 Ibid. 39 Relatora Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sra. Fionnuala Ní Aoláin, Informe sobre efectos de las medidas para hacer frente al terrorismo y al extremismo violento en el espacio cívico y en los derechos de los agentes de la sociedad civil y los defensores de los derechos humanos, A/HRC/40/52, 1 de marzo de 2019, párr. 34. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/40/52. Ver también: Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Ben Emmerson, Informe a la Asamblea General de las Naciones Unidas, A/70/371, 18 de septiembre de 2015, párr. 14. Disponible en: https://undocs.org/es/A/70/371. 40 Ver resoluciones del Consejo de Derechos Humanos 25/18, 27/31, 32/31 y 34/5. Disponibles en: https://undocs.org/es/A/HRC/ RES/25/18; https://undocs.org/es/A/HRC/RES/27/31; https://undocs.org/es/A/HRC/RES/32/31 y https://undocs.org/es/A/ HRC/RES/34/5. 41 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, A/HRC/28/28, Op. Cit. párr. 21. 42 Comunicación conjunta enviada al Estado de Guatemala por el Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión; el Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos; y la Relatora Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Ref. OL GTM 3/2018, de 22 de marzo de 2018, pág. 6. Disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Opinion/Legislation/OL-GTM-3-2018.pdf.
El Relator Especial en la lucha contra el terrorismo ha señalado expresamente que los elementos del tipo penal de terrorismo deben definirse rigurosamente a fin de ajustarse a los principios de necesidad y proporcionalidad, de manera que, la inclusión de frases tales como “el derrocamiento del orden constitucional” “poner en peligro la unidad nacional” o “la paz social”, “alteración del orden público” o “insultar la reputación del Estado o su posición”, sin añadir otros elementos constitutivos de delitos graves, puede tener graves consecuencias sobre diversos derechos humanos, entre ellos la libertad de expresión, la libertad de asociación y la libertad de reunión43 .
Por su parte el Secretario General de las Naciones Unidas ha manifestado que:
“La legislación contra el terrorismo mediante sanciones penales no debe utilizarse nunca contra personas que ejercen pacíficamente su derecho a la libertad de expresión, reunión o asociación. El imperativo de la lucha eficaz contra el terrorismo no puede aprovecharse indebidamente como excusa para anular la promoción pública por críticos pacíficos, activistas de los derechos humanos o miembros de grupos minoritarios. Quienes tienen creencias mal vistas por el Estado tienen derecho a transmitir información y opiniones y a participar en la construcción de una sociedad justa, y contribuir a ella, libremente y sin temor”44 (resaltado propio).
En comunicación conjunta de Relatores Especiales de las Naciones Unidas al Estado de Guatemala el 22 de mayo de 2018, en el contexto de iniciativas de ley relacionadas con reformas al Código Penal para la tipificación del delito de terrorismo, recordaron al Estado la obligación de garantizar “un entorno propicio para el libre ejercicio del derecho de expresión y de reunión pacífica, consagrados en los artículos 19 y 21 del PIDCP. Toda restricción que se imponga a esos derechos debe ser prevista por la ley, necesario en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás, y proporcional a objetivo planteado”45 ( resaltado propio).
Asimismo, el Comité de Derechos Humanos, en las observaciones finales al Estado de Guatemala sobre el cuarto informe periódico sobre el PIDCP, señaló su preocupación por las iniciativas
43 Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Ben Emmerson. Informe a la Asamblea General de las Naciones Unidas, A/70/371, 18 de septiembre de 2015, párr. 15. Disponible en: https://undocs.org/es/A/70/371. 44 Asamblea General de las Naciones Unidas. Informe del Secretario General: Efectos del terrorismo en el disfrute de los derechos humanos, A/73/347, 28 de agosto de 2018, párr. 15. Disponible en: https://undocs.org/es/A/73/347. 45 Comunicación conjunta enviada al Estado de Guatemala por el Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión; el Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos; y la Relatora Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Ref. OL GTM 3/2018, de 22 de marzo de 2018, pág. 5. Disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Opinion/Legislation/OL-GTM-3-2018.pdf.
de ley relativas a actos terroristas, que restringirían las libertades de expresión, reunión y asociación al definir las conductas delictivas en términos imprecisos; instando al Estado a velar por que cualquier restricción del derecho a la libertad de opinión y de expresión o del derecho de reunión o asociación cumpla plenamente con las estrictas exigencias establecidas en los artículos 19, párr. 3, 21 y 22, párr. 2 del PIDCP46 .
El Relator Especial en la lucha contra el terrorismo enfatizó que, si los derechos de la libertad de reunión pacífica y la libertad de asociación están limitados para impedir la participación en los grupos, organizaciones o entidades terroristas en la planificación o preparación de actos de terrorismo, “[l]a legislación debe tener salvaguardias claras para evitar abusos (de las limitaciones) y, si éstos se producen, asegurar que existan recursos para remediarlos”47. El Relator Especial destacó igualmente que “[e]stados que decidan tipificar la pertenencia a una ‘organización terrorista’ sólo podrán aplicar dicha disposición después de que una instancia judicial haya catalogado la organización como tal”48 (resaltado propio).
4.3 Garantías procesales
El artículo 14 del PICDP49 establece las garantías judiciales que protegen a cualquier persona sujeta a un proceso penal, incluidas las personas perseguidas por el delito de terrorismo.
En el marco anterior, las personas perseguidas por el delito de terrorismo: “(…) deberían beneficiarse de todas las salvaguardias y las garantías que se reconocen a otros detenidos o presos. Debería tratárselos sin discriminación, de acuerdo con la normativa internacional de derechos humanos y la legislación nacional que garantiza un trato humano”50 .
Para robustecer lo anterior, el Secretario General de las Naciones Unidas ha señalado que, en el contexto de la lucha contra el terrorismo, se ha puesto de relieve la importancia de la igualdad y la no discriminación en la administración de justicia, incluyendo el derecho a ser oído públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial y de la presunción de inocencia, así como otras garantías judiciales fundamentales51. Ha indicado además que “[e]l respeto de las garantías procesales de las personas es fundamental para garantizar que las medidas de lucha contra el terrorismo cumplan plenamente los
46 Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el cuarto informe periódico de Guatemala. CCPR/C/GTM/CO/4. 7 de mayo de 2018, párrs. 36 y 37. Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR/C/ GTM/CO/4&Lang=En. 47 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin. Informe del Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, A/61/267, 16 de agosto de 2006, párr. 11. Disponible en: https://undocs.org/ es/A/61/267. 48 Ibid., párr. 26. 49 Ver también artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 50 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. A/HRC/8/13. Op. Cit., párr. 38. 51 Ver resolución 72/180 de la Asamblea General de la ONU, párr. 12 del preámbulo y párr. 5 f). Disponible en: https://www.undocs. org/es/A/RES/72/180. Resolución 35/34 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 25. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/ RES/35/34.
requisitos del estado de derecho. Sin embargo, ya sea como consecuencia de la aplicación práctica de la ley o de su incumplimiento, muchas veces a las personas acusadas de actos de terrorismo no se les reconocen las mismas garantías procesales ni principios de imparcialidad en el juicio que a los acusados en casos que no son de terrorismo, incluidas las limitaciones al derecho a tener acceso a un abogado”52 (resaltado propio).
La Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en un informe temático presentado ante el Consejo de Derechos Humanos, determinó que el reconocimiento mismo de las garantías procesales de personas que sean perseguidas por presuntamente cometer delitos relacionados con el terrorismo es esencial para asegurar que las medidas antiterroristas sean eficaces, respeten el estado de derecho y se consideren justas53 .
Cabe mencionar que los Estados, por su parte, acordaron, en el seno de la Asamblea General de la ONU, a:
“(…) hacer todo lo posible por establecer y mantener un sistema nacional de justicia penal eficaz y basado en el imperio de la ley que asegure, de conformidad con las obligaciones dimanadas del derecho internacional, que se enjuicie a toda persona que participe en la financiación, planificación, preparación o comisión de actos terroristas o apoye tales actos, según el principio de extradición o enjuiciamiento, con el debido respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales”54 .
52 Asamblea General de las Naciones Unidas. Informe del Secretario General: Efectos del terrorismo en el disfrute de los derechos humanos, A/73/347, Op.Cit., párr. 10. 53 Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo. 15 de diciembre de 2010. A/HRC/16/50, párr. 28. Disponible en: https://www.undocs.org/es/A/HRC/16/50. 54 Asamblea General de las Naciones Unidas. Resolución aprobada por la Asamblea General el 8 de septiembre de 2006, A/RES/60/288, IV: Medidas para asegurar el respeto de los derechos humanos para todos y el imperio de la ley como base fundamental de la lucha contra el terrorismo, párr. 4. Disponible en: https://undocs.org/es/A/RES/60/288.
