aplicables a la tipificación del delito de terrorismo

3. Estándares internacionales sobre derechos humanos aplicables a la tipificación del delito de terrorismo

3.1 Parámetros mínimos para la definición de terrorismo, desde el Derecho Internacional de los

Derechos Humanos

En el marco de los estándares internacionales sobre derechos humanos, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo (en adelante “el Relator Especial en la lucha contra el terrorismo” o “el Relator Especial”)10 ha elaborado parámetros mínimos que deben adoptar los Estados al tipificar el delito de terrorismo en sus legislaciones. En su primer informe, el Relator Especial estableció:

“Es fundamental que la utilización del término “terrorismo” se limite a los actos de auténtico carácter terrorista. La tipificación (…) de tales delitos [requiere que estos] se cometan con la intención de causar la muerte o lesiones corporales graves o de tomar rehenes; y con la intención de provocar un estado de terror, intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto, o a abstenerse de realizarlo”11 .

10 El Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo es un experto independiente nombrado por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas para informar y asesorar sobre presuntas violaciones de derechos humanos y libertades fundamentales en el contexto de la lucha contra el terrorismo. 11 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin. Informe del Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, E/CN.4/2006/98, 28 de diciembre de 2005, párr. 42. Disponible en: https:// undocs.org/pdf?symbol=es/E/CN.4/2006/98. Ver también: Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin. Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo: Diez esferas de mejores prácticas en la lucha contra el terrorismo, A/HRC/16/51, 22 de diciembre de 2010, párr. 27. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/16/51 Esta definición surge y es acorde con la Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, S/RES/1566, 8 de octubre de 2004, párr. 3. Disponible en: https://undocs.org/es/S/RES/1566(2004). Estos parámetros están también reiterados en el artículo 2.1 b del Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo. Disponible en: https://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/ sp_conve_inter_repre_finan_terro.pdf. La Convención Interamericana contra el Terrorismo también hace referencia en su artículo 2.1. Disponible en: https://www.oas.org/juridico/ spanish/tratados/a-66.html. Guatemala aprobó el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo mediante el Decreto Número 71-2001 del Congreso de la República, de 29 de noviembre de 2001 y adhirió el 10 de abril de 2002. Guatemala aprobó la Convención Interamericana contra el Terrorismo mediante el Decreto Número 57-2005 del Congreso de la República, de 5 de octubre de 2005 y adhirió el 14 de noviembre de 2005.

De acuerdo a estos parámetros, hay tres condiciones acumulativas para que un delito pueda ser calificada como terrorismo: i) las acciones contenidas en el delito de terrorismo deben alcanzar un umbral de gravedad, entendido como actos que se realicen con la intención de causar muerte, lesiones graves contra miembros de la población en general o sectores de ella, o toma de rehenes; ii) tener una intencionalidad de provocar terror en la población, destruir el orden público o ejercer coerción sobre un gobierno u organización internacional para realizar, o abstenerse de realizar algo; iii) la finalidad, que es promover un objetivo político o ideológico subyacente. Sólo cuando se cumplan estas tres condiciones, se podrá tipificar un acto como delito de terrorismo. En caso contrario, no tendrá suficiente carácter distintivo respecto de un delito común. Para el Relator Especial, una definición que vaya más allá de estos tres elementos “sería problemática desde la perspectiva de los derechos humanos”12, asimismo, ha señalado expresamente que “aplicando escrupulosamente las normas de derechos humanos es posible responder con eficacia a los desafíos que entraña la lucha contra el terrorismo al tiempo que se respetan los derechos humanos“13 (resaltado propio).

En ese sentido, el Relator Especial afirma: “para evitar la utilización de la lucha contra el terrorismo como excusa para extender innecesariamente el alcance del derecho penal, es fundamental que los delitos tipificados en la legislación antiterrorista, así como todas las competencias de investigación y encausamiento relacionadas con ella, se circunscriban a la lucha contra el terrorismo. Los delitos que no tengan carácter terrorista (…) independientemente de su gravedad, no deben estar sujetos a la legislación antiterrorista”14 (el resaltado es propio).

Más allá de estos parámetros, el Relator Especial en la lucha contra el terrorismo ha determinado que la normativa de derechos humanos, en particular el principio de legalidad establecido en el artículo 15 del PIDCP, así como el derecho a la no discriminación e igualdad ante ley reconocido en el artículo 26 del PIDCP, imponen requisitos para la tipificación del terrorismo en las legislaciones nacionales, que deben ser observados por los Estados. A continuación, se hace referencia a dichos estándares internacionales15 .

12 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin, A/HRC/16/51, Op. Cit., párr. 28. Ver también Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin, A/61/267, 16 de agosto de 2006, párr. 44. Disponible en: https://undocs.org/es/A/61/267. 13 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin, A/HRC/16/51, Op. Cit., párr. 12. Ver también Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, “Los derechos humanos, el terrorismo y la lucha contra el terrorismo”, folleto informativo Nº 32, 2008. Disponible en: https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/ opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=5289d2214. 14 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, E/CN.4/2006/98, Op. Cit., párr. 47. 15 Ibid, párrs. 46 y 48.

3.2 Principio de legalidad con relación a la tipificación del delito de terrorismo

La regulación penal requiere de una estricta observancia a un conjunto de principios que protejan la dignidad de las personas ante posibles vulneraciones a los derechos humanos acaecidas como resultado del ejercicio del poder punitivo del Estado. El principio de legalidad es uno de los pilares principales sobre los que descansa la ley penal y está reconocido en los tratados internacionales sobre derechos humanos.

Como fue mencionado anteriormente, y ante la ausencia de una definición universal acordada para el delito de terrorismo, el principio de legalidad contenido en el artículo 15 del PIDCP16, define los criterios básicos para la tipificación. Al respecto, el Relator Especial en la lucha contra el terrorismo ha determinado que:

“El primer requisito del párrafo 1 del artículo 15 [del PIDCP] es que la prohibición de actos terroristas debe ajustarse a lo prescrito en el derecho nacional e internacional. Para que esté ‘prescrita por la ley’ la prohibición debe estar enmarcada de manera que la ley sea suficientemente accesible para que las personas estén debidamente informadas del modo en que la ley limita su conducta, y esté formulada con precisión suficiente para que las personas puedan modificar su conducta. Los delitos de terrorismo deben ser tipificados de manera que quede claro qué elementos del delito le confieren carácter de terrorista. De modo similar, cuando algún delito esté vinculado a ‘actos de terrorismo’, debe definirse con claridad qué constituye un acto de ese tipo”17 (resaltado propio).

En el ámbito del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, la Corte IDH ha declarado violaciones por parte de los Estados al principio de legalidad (artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), cuando los códigos penales no contienen definiciones claras y precisas18 .

En este sentido, la Corte IDH ha señalado expresamente que el principio de legalidad, exige que las “acciones y omisiones” criminales sean definidas “con términos estrictos

16 El artículo 15 del PIDCP establece que: “1. Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello. 2. Nada de lo dispuesto en este artículo se opondrá al juicio ni a la condena de una persona por actos u omisiones que, en el momento de cometerse, fueran delictivos según los principios generales del derecho reconocidos por la comunidad internacional”. Ver también artículo 11.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humano, así como el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 17 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, E/CN.4/2006/98, Op. Cit., párr. 46. 18 Ver, entre otros, Corte IDH, Caso Kimel vs. Argentina, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 2 de mayo de 2008, párr. 77. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_177_esp.pdf.

e inequívocos que acoten las conductas punibles”19. Ha indicado también que la tipificación de un delito “debe formularse de forma expresa, precisa, taxativa y previa”, teniendo en cuenta que “el marco legal debe brindar seguridad jurídica al ciudadano”20. Asimismo, este Tribunal internacional ha reiterado que “[l]a ambigüedad en la formulación de los tipos penales genera dudas y abre el campo al arbitrio de la autoridad, particularmente indeseable cuando se trata de establecer la responsabilidad penal de los individuos y sancionarla con penas que afectan severamente bienes fundamentales, como la vida o la libertad”21 (resaltado propio).

En particular, respecto a la tipificación de terrorismo la Corte IDH ha señalado que dos o más leyes que aluden esencialmente a la misma conducta criminal, tales como los delitos casi indistinguibles relacionados con el terrorismo y la traición a la patria22, o delitos similares respecto de “afiliación” y “colaboración” con organizaciones terroristas23 , violan el principio de legalidad reconocido en el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Por su parte, Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Comisión IDH) ha advertido que:

“(…) ciertas leyes nacionales de antiterrorismo violan el principio de legalidad porque, por ejemplo, estas leyes han tratado de incluir una definición exhaustiva del terrorismo que, inevitablemente, resulta excesivamente amplia e imprecisa, o han adoptado variaciones sobre el delito de ‘traición’ que desnaturalizan el significado de esa figura delictiva y crean imprecisión y ambigüedades cuando se trata de distinguir entre esos delitos diversos. La Comisión [Interamericana de Derechos Humanos] observa que los Estados en ésta y en otras regiones han adoptado una variedad de enfoques al adoptar normas penales sobre terrorismo”24 (resaltado propio).

Asimismo, la Comisión IDH ha recomendado a los Estados miembros:

“(…) asegurar que la tipificación de los delitos relacionados con el terrorismo sea precisa y sin ambigüedades, consignada en un lenguaje que defina estrictamente las acciones punibles, que establezca claramente la conducta criminalizada, determinando sus elementos y los factores que la distingan del comportamiento que no constituye un delito penal o que sea punible de otra manera”25 (resaltado propio).

19 Ver Corte IDH, Caso Usón Ramírez vs. Venezuela, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 20 de noviembre de 2009, párr. 55. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_207_esp.pdf. Corte IDH, Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 30 de mayo de 1999, párr. 121. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/ docs/casos/articulos/seriec_52_esp.pdf. 20 Ver Corte IDH, Caso Usón Ramírez vs. Venezuela, Ibid, párr. 55. 21 Ver Corte IDH, Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, Op. Cit., párr. 121; Corte IDH, Caso Kimel vs. Argentina, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 2 de mayo de 2008, párr. 63. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_177_esp.pdf. 22 Ver Corte IDH, Caso Cantoral Benavides vs Perú, fondo, sentencia 18 de agosto de 2000, párr. 155. Disponible en: https://www. corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_69_esp.pdf. Corte IDH, Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, Op. Cit., párr. 119. 23 Ver Corte IDH, Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú, sentencia de 25 de noviembre de 2005, párr. 200, Disponible en: https:// www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_137_esp.pdf. 24 Comisión IDH. Segundo informe sobre la situación de derechos humanos en Perú (2000), OEA/Ser.L./V/II.106, párr. 80. Disponible en: http://www.cidh.org/countryrep/Peru2000sp/indice.htm. 25 Comisión IDH. Informe sobre terrorismo y derechos humanos (2002), OEA/Ser.L/V/II.116, Capitulo IV “Recomendaciones”, párr. 10, a). Disponible en: https://www.cidh.oas.org/PRIVADAS/terrorismo.htm.

3.3 Derecho a la no discriminación e igualdad ante la ley con relación a la tipificación del delito de terrorismo

El artículo 26 del PIDCP consagra el derecho a la no discriminación y establece la igualdad ante la ley y el derecho a la igual protección de la ley26 . El Comité de Derechos Humanos al interpretar el alcance del artículo 26 del PIDCP ha señalado que:

“La no discriminación, junto con la igualdad ante la ley y la igual protección de la ley sin ninguna discriminación constituye un principio básico y general relativo a la protección de los derechos humanos. (…) En virtud del artículo 26 [del PIDCP] todas las personas no solamente son iguales ante la ley y tienen derecho a igual protección de la ley, sino que también se prohíbe cualquier discriminación en virtud de la ley y garantiza a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”27 (resaltado propio).

En el contexto anterior, el artículo 26 del PIDCP impone al Estado, y específicamente al Poder Legislativo, el deber de tomar las medidas positivas necesarias para proteger a todas las personas contra la discriminación, a través de las leyes. Por su parte, el sistema interamericano de protección de los derechos humanos a través de la Corte IDH ha señalado que con base en el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (derecho de no discriminación e igualdad ante la ley), los Estados se han comprometido a no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias28 .

Al respecto, el Relator Especial en la lucha contra el terrorismo ha precisado que existe una necesidad “de que toda prescripción jurídica respete el principio de no discriminación e igualdad ante la ley”29 (resaltado propio).

El Relator Especial ha observado que varios órganos internacionales y regionales de derechos humanos han puesto de relieve el riesgo de discriminación que conllevan los esfuerzos de las autoridades encaminados a luchar contra el terrorismo. Ha recordado además que el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial30 ha pedido a los Estados que velen por que

26 El artículo 26 del PIDCP establece que “Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. Ver también artículo 7 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, así como el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 27 Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 18 (no discriminación), 10 de noviembre de 1989, párr.1. Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCCPR%2fGEC%2f6622&Lang=es. 28 Corte IDH. Opinión consultiva OC-4/84, 19 de enero de 1984, párr. 54. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/ seriea_04_esp.pdf. 29 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, E/CN.4/2006/98, Op. Cit., párr. 48. 30 El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés) es el órgano de expertos independientes que supervisa la aplicación de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial por los Estados partes.

las medidas que se tomen en la lucha contra el terrorismo no discriminen, por sus fines o efectos, por motivos de raza, color, ascendencia u origen nacional o étnico, y que los no ciudadanos no se vean sometidos a las caracterizaciones o estereotipos raciales o étnicos31 .

En el marco anterior, es importante tener en cuenta además la interpretación del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales32, al artículo 2.2 del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales33, sobre la no discriminación y la situación económica y social:

“Las personas o grupos no deben ser objeto de un trato arbitrario por el simple hecho de pertenecer a un determinado grupo económico o social o a un determinado estrato de la sociedad. (…) La situación social de una persona, como el hecho de vivir en la pobreza o de carecer de hogar, puede llevar aparejados discriminación, estigmatización y estereotipos negativos generalizados que con frecuencia hacen que la persona no tenga acceso a educación y atención de salud de la misma calidad que los demás, o a que se le deniegue o limite el acceso a lugares públicos”34 ( resaltado propio).

En el contexto de la tipificación del delito de terrorismo, el Secretario General de las Naciones Unidas, en el informe “Efectos del terrorismo en el disfrute de los derechos humanos”, identificó que:

“(…) muchos Estados [han] adoptado políticas que, directa o indirectamente, discriminan a comunidades y grupos enteros que presentarían un riesgo relacionado con el terrorismo. En algunos casos, la elaboración de perfiles ha dado lugar a la detención, la reclusión, el enjuiciamiento, la ejecución extrajudicial y la desaparición forzada de personas por el mero hecho de pertenecer a determinados grupos raciales, étnicos y religiosos”35 (resaltado propio).

Asimismo, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, concluyó que las iniciativas elaboradas por los Estados para luchar contra el terrorismo “(…) deben incluir la creación de un entorno propicio, entre otras cosas mediante la aprobación de legislación que proteja el espacio concedido a la sociedad civil y la promoción de medidas no discriminatorias”36 (resaltado propio).

31 Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Sr. Martin Scheinin, A/HRC/4/26, 29 de enero de 2007, párr. 42. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/4/26. 32 El Comité sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales es el órgano encargado de vigilar el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como de interpretar el alcance de sus normas. 33 Guatemala aprobó el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales mediante el Decreto Número 69-87 del Congreso de la República, de 30 de septiembre de 1987 y adhirió el 6 de abril de 1988. Disponible en: https://www.ohchr.org/sp/ professionalinterest/pages/cescr.aspx. 34 Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 20, La no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), E/C.12/ GC/20, 2 de julio de 2009, párr. 35. Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download. aspx?symbolno=E%2fC.12%2fGC%2f20&Lang=en. 35 Asamblea General de las Naciones Unidas. Efectos del terrorismo en el disfrute de los derechos humanos, Informe del Secretario General, A/73/347, 28 de agosto de 2018, párr. 28. Disponible en: https://undocs.org/es/A/73/347. 36 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, A/ HRC/28/28,19 de diciembre de 2014, párr. 39. Disponible en: https://www.undocs.org/es/A/HRC/28/28.