ประวัติการตรวจเงินแผ่นดินไทย

ประวัติศาสตร์ การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๐๐๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ค�าน�า “...เพราะเงินแผ่นดินนั้น คือ เงินของประชาชนทั้งชาติ...” ความ บางตอนของพระราชด�ารัสพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวที่ทรง พระราชทานให้แก่ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน นับเป็นถ้อยค�า ที่ เ ปี ่ ย มด้ ว ยความหมายของค� า ว่ า เงิ น แผ่ น ดิ น อย่ า งแท้ จ ริ ง คนตรวจเงินแผ่นดินทุกคนล้วนยึดมั่นในพระราชด�ารัสนี้ในการ ปฏิบัติหน้าที่ราชการงานตรวจเงินแผ่นดินด้วยความซื่อสัตย์และ เที่ยงธรรมมาโดยตลอด ในโอกาสครบรอบวันคล้ายวันสถาปนาส�านักงานการตรวจเงิน แผ่ น ดิ น ปี ที่ ๑๐๐ ส� า นั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ได้ จั ด ท� า หนังสือที่ระลึกชุด ‘หนึ่งศตวรรษส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หนึ่ ง ร้ อ ยปี มี เรื่ อ งบอกเล่ า ’ เพื่ อ เป็ น การบั น ทึ ก ประวั ติ ศ าสตร์ การตรวจเงินแผ่นดินไทย และพัฒนาการขององค์กรตรวจเงิน แผ่นดินในรอบ ๑๐๐ ปี ทีผ่ า่ นมา หนังสือที่ระลึกชุดนี้ประกอบด้วย ๓ เล่ม ได้แก่ เล่มที่ ๑ ล�าดับ เหตุการณ์สา� คัญ ในงานตรวจเงินแผ่นดินไทย เล่มที่ ๒ ประวัตศิ าสตร์ การตรวจเงินแผ่นดินไทย และ เล่มที่ ๓ พัฒนาการตรวจเงิน แผ่นดินและผลงานเด่น โดยคณะผู้จัดท�าหนังสือมุ่งหวังให้หนังสือ ที่ระลึกชุดนี้เป็นอนุสรณ์บันทึกเรื่องราวความเป็นมาของส�านักงาน การตรวจเงินแผ่นดินตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน เพื่อสร้างความ ภาคภูมิใจให้แก่คนตรวจเงินแผ่นดิน ตลอดจนเพื่อให้ประชาชน ได้ตระหนักในคุณค่าของเงินแผ่นดิน

๐๐๗

ส า ร บั ญ หน้า ๐๑๑ บทที่ ๑ บทน�า วิวัฒนาการของเงินแผ่นดิน ก่อนรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว หน้า ๐๒๑ บทที่ ๒ การตรวจเงินแผ่นดิน ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว หน้า ๐๔๙ บทที่ ๓ การตรวจเงินแผ่นดิน ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว หน้า ๐๖๕ บทที่ ๔ การตรวจเงินแผ่นดิน ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว

หน้า ๐๗๙ บทที่ ๕ การตรวจเงินแผ่นดิน ภายใต้พระราชบัญญัติ ว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ หน้า ๑๐๙ บทที่ ๖ การตรวจเงินแผ่นดิน ภายใต้พระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ หน้า ๑๑๙ บทที่ ๗ การตรวจเงินแผ่นดิน ภายใต้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ หน้า ๑๔๑ ภาคผนวก

๐๑๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บทที่ ๑

บทน�า

วิวัฒนาการของเงินแผ่นดิน ก่อนรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว • การบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น ไม่ ว ่ า จะยุ ค สมั ย ใดก็ ต าม ‘เงินแผ่นดิน’ คือ ปัจจัยส�าคัญในการพัฒนาประเทศ ค�าว่า ‘เงินแผ่นดิน’ จึงเกี่ยวข้องกับการบริหารการเงินการคลังของ แผ่นดินมาตัง้ แต่สมัยกรุงสุโขทัย กรุงศรีอยุธยา กรุงธนบุรี เรือ่ ย มาจนกระทั่งกรุงรัตนโกสินทร์ ในบทนี้ จะเริ่มต้นด้วยวิวัฒนาการของเงินแผ่นดินตั้งแต่สมัย สุโขทัยจนถึงสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น ก่อนที่จะมีการปฏิรูป การคลังขึ้นในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เงินแผ่นดินในสมัยโบราณเกี่ยวข้องเชื่อมโยงจนแทบจะแยก ไม่ออกจากค�าว่า ‘คลังหลวง’ หรือเงินในท้องพระคลัง เนื่องจาก แต่โบราณมา เมือ่ รัฐเก็บรายได้จากราษฎร หรือรายได้จากการค้าขาย ของราชส�านัก รายได้เหล่านี้จะถูกส่งเข้าบัญชีท้องพระคลัง ในสมัยสุโขทัย (พ.ศ. ๑๗๘๑ - ๑๙๘๑) การบริหารการเงิน การคลังแผ่นดินยังมิได้จัดตั้งหน่วยงานที่ท�าหน้าที่นี้โดยเฉพาะ ในหนังสือคลังหลวงแห่งประเทศไทย (๒๕๕๑) กล่าวถึงที่มาของ เงินแผ่นดินในสมัยสุโขทัยไว้ว่า รายได้หลักของราชธานีสุโขทัยมา จากภาษี ๒ ประเภท คือ จังกอบและภาษีข้าว ทั้งนี้การเรียกเก็บ จังกอบใช้วธิ ี ‘สิบชักหนึง่ ’ หรือ ‘สิบหยิบหนึง่ ’ คือเก็บในอัตราร้อยละสิบ ๐๑๑

ตามภาษาปัจจุบัน และจังกอบนั้นไม่จ�าเป็นต้องช�าระเป็นเงินสดเสมอไป อาจเป็น สิ่งของหรือสัตว์ก็ได้ เนื่องจากระบบการเงินในสมัยนั้นยังไม่สมบูรณ์ รัฐบาลสมัยสุโขทัยจะจัดตัง้ ด่านเก็บจังกอบส�าหรับสินค้าทัว่ ไปในสถานทีท่ สี่ ะดวก แก่ผชู้ า� ระ เช่น ทางบกจะตัง้ ทีป่ ากทางหรือทางทีจ่ ะเข้าเมือง ทางน�า้ ตัง้ ทีใ่ กล้ทา่ แม่นา�้ หรือเป็นที่ทางร่วมสายน�้า ด่านเก็บจังกอบเรียกว่า ‘ขนอน’ ขนอนในสมัยสุโขทัยนี้ มีหลายประเภท เรียกชือ่ ตามสถานทีต่ งั้ เช่น ขนอนบก ขนอนน�า้ ขนอนชัน้ นอก ขนอน ชั้นใน และขนอนตลาด เป็นต้น แม้วา่ ระบบการเงินการคลังในสมัยสุโขทัยยังไม่สมบูรณ์ แต่เงินตราทีใ่ ช้หมุนเวียน ในราชอาณาจักรนัน้ มีอยูห่ ลายประเภท ได้แก่ (ก) เบีย้ เป็นเปลือกหอยทะเลใช้เป็นเงิน ปลีก (ข) เงินก�าไล ลักษณะเป็นวง มีตราประทับ ๔ ตรา และรอยบาก ๒ รอย (ค) เงิน คุบที่ท�าจากโลหะผสม และภายหลังวิวัฒนาการเป็น (ง) เงินพดด้วง ที่มีตราประทับ ตั้งแต่ ๒ ตราขึ้นไป เช่น ตราราชสีห์ ช้าง ราชวัตร จักร ช่อดอกไม้ วัว หอยสังข์

(ก)

(ข)

(ค)

(ง)

ต่อมาในสมัยกรุงศรีอยุธยา (พ.ศ. ๑๙๙๓ - ๒๓๑๐) เงินแผ่นดิน คือ เงินรายได้ ของรัฐที่มาจาก ส่วยสาอากร หรือที่ปัจจุบันเราเรียกว่า ภาษีอากร ประกอบด้วย จังกอบ อากร ส่วย และ ฤชา ซึง่ ในช่วงเวลาดังกล่าว ราชส�านักอยุธยาได้จดั ระเบียบ การปกครองฝ่ายพลเรือนเป็น ๔ แผนก เรียกว่า จตุสดมภ์ ประกอบด้วย (๑) กรม เมือง (๒) กรมวัง (๓) กรมพระคลัง และ (๔) กรมนา โดยกรมพระคลังท�าหน้าที่ รักษาราชทรัพย์ผลประโยชน์ของบ้านเมือง มีขุนคลังเป็นหัวหน้าบังคับบัญชา และ มีพระคลังสินค้าเป็นที่เก็บและรักษาส่วยสาอากร ๐๑๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• ภาพ (ก) เป็นเบี้ยที่ท�าจาก เปลือกหอยทะเล (ข) เงินก�าไล (ค) เงินคุบ และ (ง) เงินพดด้วง ภาพจาก : www.emuseum.treasury.go.th

จนกระทั่งในรัชสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (พ.ศ. ๑๙๙๑ - ๒๐๓๑) พระองค์ทรงปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินโดยทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ ปรับปรุงแก้ไขระบบราชการและวางระเบียบการคลัง จัดการส่วยสาอากรให้รัดกุม ทันสมัย ทรงโปรดให้ตราพระราชบัญญัตทิ า� เนียบราชการ และแบ่งราชการออกเป็น ฝ่ายทหารและพลเรือน ฝ่ายทหารมีสมุหพระกลาโหม เป็นหัวหน้าด�ารงต�าแหน่ง อัครมหาเสนาบดี ฝ่ายพลเรือนมีสมุหนายก เป็นหัวหน้าด�ารงต�าแหน่งอัครมหา เสนาบดีเช่นเดียวกัน

• เงินพดด้วงและประกับ ดินเผา เงินแผ่นดิน สมัยกรุงศรีอยุธยา ภาพจาก : www.emuseum.treasury.go.th

๐๑๓

นอกจากนี้ทรงโปรดให้มีต�าแหน่งเสนาบดีจตุสดมภ์อีก ๔ ต�าแหน่ง คือ (๑) เสนาบดีกรมเมือง บังคับบัญชาการรักษาพระนครและความนครบาล (๒) เสนาบดี กรมวัง บังคับบัญชาการที่เกี่ยวกับพระราชส�านักและพิจารณาคดีความของราษฎร (๓) เสนาบดีกรมพระคลัง บังคับบัญชาเกี่ยวกับการจัดการรักษาพระราชทรัพย์ที่ได้ จากส่วยสาอากรและบังคับบัญชากรมท่าซึง่ เกีย่ วกับการติดต่อค้าขายกับต่างประเทศ และยังท�าหน้าที่เกี่ยวกับกรมพระคลังสินค้าการค้าส�าเภาของหลวงด้วย และ (๔) เสนาบดีกรมนา บังคับบัญชาการเกี่ยวกับเรื่องนาและสวน การเพาะปลูกพืชพันธุ์ ธัญญาหาร

ส่วยสาอากร ในอดีต ส่วยสาอากร คือ ที่มาของเงินแผ่นดิน ส่วยสาอากรที่ว่านี้ประกอบด้วย จังกอบ อากร ส่วย และฤชา ๑) จกอบ หรือ จังกอบ คือ ค่าผ่านด่านที่เรียกเก็บจากสินค้าที่ผ่านจุดเก็บภาษี โดย เรียกเก็บจากการชักส่วนสินค้า หรือ เรียกเก็บตามขนาดของยานพาหนะ เช่น ภาษีปากเรือ ที่เรียกเก็บตามความกว้างของเรือ ๒) อากร แบ่งออกเป็นสองประเภท คือ อากรทีเ่ ก็บจากการประกอบอาชีพของราษฎร เช่น อากรสมพัตสร (เก็บจากการปลูกพืชล้มลุก) อากรสวนใหญ่ (เก็บจากการปลูกพืช ไม้ยืนต้น) อากรหางข้าว (เก็บจากการท�านา) ส่วนอากรอีกประเภท คือ อากรที่เรียกเก็บจาก การได้รับสิทธิในการประกอบกิจการบางอย่าง เช่น อากรสุรา อากรบ่อนเบี้ย ๓) ส่วย คือ ภาษีทเี่ รียกเก็บจากไพร่ทไี่ ม่เข้าท�างานราชการตามทีก่ า� หนด โดยอาจเป็น สิ่งของที่หาได้จากท้องถิ่น เช่น ดีบุก ทอง หรือจ่ายเป็นเงิน ๔) ฤชา คือ ค่าธรรมเนียมที่รัฐเรียกเก็บจากราษฎรที่ใช้บริการของรัฐ เช่น ออกโฉนด ตราสาร ยื่นฟ้องร้องคดีความ

กรุงศรีอยุธยาติดต่อค้าขายทางเรือกับชาวต่างชาติเป็นจ�านวนมาก ชาติ ที่เข้ามาท�าการค้ากับอาณาจักรอยุธยา ได้แก่ จีน โปรตุเกส สเปน ฮอลันดา ญี่ปุ่น อังกฤษ เดนมาร์ก และฝรั่งเศส ซึ่งการค้าขายกับต่างชาติล้วนอยู่ในการควบคุมดูแล ของกรมพระคลังสินค้า ซึ่งเป็นหน่วยงานหลวงที่ค้าขายผูกขาดสินค้าบางชนิดที่เป็น สินค้าต้องห้ามไม่ให้พ่อค้าและราษฎรซื้อขายกันโดยตรง นอกจากนี้ กรมพระคลัง สินค้ายังมีหน้าที่เรียกเก็บค่าธรรมเนียมเรือสินค้าต่างชาติ ค่าภาษีสินค้า และ ค่าธรรมเนียมเข้าออก ๐๑๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• เจ้าพระยาโกษาธิบดี (ปาน) หรือ โกษาปาน ผู้ซึ่งด�ารงต�าแหน่งเสนาบดี กรมพระคลังสมัยสมเด็จ พระนารายณ์มหาราช ภาพจาก : www.wikipedia.org

การเงิน การคลัง และการค้าในสมัยกรุงศรีอยุธยาเป็นหน้าที่ของฝ่ายพลเรือน ซึ่งต�าแหน่งเจ้าพระยาโกษาธิบดีจะท�าหน้าที่เป็นขุนคลังคอยท�าการเก็บรักษาทรัพย์ รับจ่ายเงินแผ่นดิน ตลอดจนติดต่อค้าขายกับชาวต่างประเทศ สุนทรี เตียสมุทร (๒๕๑๓ : ๙) ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า ในสมัยกรุงศรีอยุธยา การควบคุมการเงินแผ่นดินเป็นอ�านาจของฝ่ายพลเรือน โดยมีสมุหนายกเป็นหัวหน้า และมีขนุ คลังต�าแหน่งโกษาธิบดีเป็นเจ้าหน้าทีด่ า� เนินการท�าหน้าทีเ่ กีย่ วกับการรักษา ทรัพย์สิน การรับจ่ายเงินผลประโยชน์ของแผ่นดิน ส่วนอ�านาจสั่งจ่ายหรือสั่งเก็บ ภาษีอากรซึง่ เป็นรายได้หรือผลประโยชน์ของแผ่นดินนั้น เป็นอ�านาจโดยเฉพาะของ พระเจ้าแผ่นดิน สมุหนายก หัวหน้าฝ่ายพลเรือน หรือโกษาธิบดีเป็นเพียงแค่ ผู้ปฏิบัติการตามพระราชกระแสรับสั่งเท่านั้น ๐๑๕

ความเจริญรุ่งเรืองของอาณาจักรอยุธยาท�าให้กรุงศรีอยุธยามีเงินแผ่นดินหรือ เงินในท้องพระคลังมากพอที่จะพัฒนาบ้านเมือง จนชาวต่างชาติได้บันทึกถึงความ มั่งคั่งของพระคลังในสมัยอยุธยาไว้ว่า ...พระมหากษัตริย์มีพระราชทรัพย์อยู่ ๘ หรือ ๑๐ ท้องพระคลัง ที่มีทรัพย์สิน อันล�้าค่ายิ่งกว่าท้องพระคลังอื่นๆ ในห้องหรือท้องพระคลังแห่งหนึ่งมีไหเป็นอันมาก ตั้งเรียงสลับซับซ้อนอยู่จนถึงหลังคา เต็มไปด้วยเงินเหรียญบาทและทองค� าแท่ง ส่วนใหญ่เป็นนาก (Tambac) อันเป็นส่วนผสมของโลหะหลายชนิดถลุงให้บริสุทธิ์ขึ้น ซึ่งในประเทศสยามถือกันว่ามีค่ากว่าทองค�าเสียอีก แม้จะไม่สุกใสเท่าก็ตาม... ท้องพระคลังอีกแห่งหนึ่งเต็มไปด้วยดาบญี่ปุ่น ตีด้วยเหล็กเนื้อดี อาจฟันแท่ง เหล็กให้ขาดสะบั้นได้โดยง่ายดาย แล้วก็ไม้กฤษณา กะล�าพัก ชะมดเชียง และเครื่อง กระเบื้องชุดลายครามจากเมืองจีนเป็นอันมาก กับผ้าแพรพรรณอย่างดีท�าในชมพูทวีป และในยุโรป และเครื่องกระเบื้องเคลือบชนิดบางลางชนิด ซึ่งเมื่อใส่ยาพิษลงไป แล้วก็จะแตกทันที สรุปแล้ว เราไม่อาจที่จะบอกได้ถูกต้องว่า มีสิ่งอันล�้าค่าหาได้ยาก และน่าเห็นน่าชมเชยมากมายสักเท่าไรในท้องพระคลังอื่นๆ อีก... (ที่มา : หนังสือคลังหลวงแห่งประเทศไทย) อย่างไรก็ดี แม้ว่าอาณาจักรอยุธยาจะสามารถจัดเก็บรายได้เป็นเงินแผ่นดิน เข้าท้องพระคลังเป็นจ�านวนมาก แต่ในความเป็นจริง ราชส�านักกลับได้รบั ผลประโยชน์ จากรายได้ที่เก็บมาไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย เนื่องจากเกิดการรั่วไหลเป็นจ�านวนมาก สาเหตุของการรัว่ ไหลของเงินแผ่นดินมาจากการทุจริตของเจ้าพนักงานในสมัย นัน้ ซึง่ ใช้วธิ กี ารฉ้อโกงหลวงหลายรูปแบบ มีหลักฐานปรากฏในกฎหมายสมัยอยุธยา กฎหมายอาญาหลวง อาญาราษฎร์ บทที่ ๒ ว่า ผู้ใดบังอาจลักพระราชทรัพย์ใน พระคลังหลวง นอกพระคลังหลวง ให้ลงโทษ ๘ สถาน คือ (๑) บั่นคอริบเรือน (๒) เอามะพร้าวห้าวยัดปาก (๓) ริบราชบาตรแล้วเอาตัวลงหญ้าช้าง (๔) ไหมจตุรคูณ แล้วเอาตัวออกจากราชการ (๕) ไหมทวีคูณ (๖) ทวนด้วยลวดหนัง ๕๐ ที ๒๕ ที แล้วใส่ครุไว้ (๗) จ�าไว้แล้วถอดเสียเป็นไพร่ และ (๘) ภาคทัณฑ์ไว้ นอกจากนี้ กฎหมายอาญาหลวงบทที่ ๑๒๓ ยังมีส�านวนกล่าวด้วยว่า “แก้วฤา จะรู้หมอง ทองฤาจะรู้เศร้า พระราชทรัพย์ของพระผู้เป็นเจ้าจิรังกาล นานช้าเท่าใด บ่สูญ” ซึ่งเป็นที่มาของข้อความที่ว่า เงินหลวงนั้นตกน�้าไม่ไหล ตกไฟไม่ไหม้ หลังจากที่พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกทรงสถาปนาราชวงศ์จักรี เริม่ ต้นแผ่นดินกรุงรัตนโกสินทร์ เมือ่ วันที่ ๖ เมษายน พ.ศ. ๒๓๒๕ การบริหารราชการ แผ่นดินยังคงยึดตามแบบอย่างกรุงศรีอยุธยา โดยการเงิน การคลัง และการค้า ยังอยู่ในอ�านาจของกรมพระคลังที่มีต�าแหน่งเจ้าพระยาพระคลัง หรือ โกษาธิบดี เป็นผู้ควบคุมบริหารการเงินการคลังของแผ่นดิน

๐๑๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• เงินพดด้วงประทับตราจักร เป็นตราประจ�าแผ่นดิน และ ประทับตราบัวอุณาโลมเป็น ตราประจ�ารัชกาลที่ ๑ เงินแผ่นดินในรัชสมัย พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช ภาพจาก : www.emuseum.treasury.go.th

อย่างไรก็ดี การที่สยามยังขาดกลไกการบริหารการคลังที่มีประสิทธิภาพ ประกอบกับช่วงก่อร่างสร้างกรุงรัตนโกสินทร์ทตี่ อ้ งใช้จา่ ยเงินแผ่นดินเป็นจ�านวนมาก ท�าให้รชั สมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธเลิศหล้านภาลัย รัชกาลที่ ๒ ประสบปัญหาเงิน ไม่พอท้องพระคลัง ดังที่ปรากฏหลักฐานว่า “เมื่อแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระพุทธเลิศหล้านภาลัยนั้น พระราชทรัพย์ขัดสน เงินท้องพระคลังจะแจกข้าราชการไม่พอ ต้องลดกึ่งและแบ่ง ๓ แต่ให้ ๒ แทบทุกปี เงินไม่มีต้องเอาผ้าตีให้ก็มีบ้าง ส่วนหนึ่งได้รับทูลเกล้าฯ ถวายจากกรมหมื่นเจษฎาบดินทร์มาแจกเบี้ยหวัด แล้วจึงเก็บเงินค้างใช้คืน เพราะครั้งนั้นกรมหมื่นเจษฎาบดินทร์ค้าส�าเภามีก�าไรมาก” (ที่มา : หนังสือคลังหลวงแห่งประเทศไทย)

ต่อมาในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระนัง่ เกล้าเจ้าอยูห่ วั (พ.ศ. ๒๓๖๗ - ๒๓๙๔) รัชกาลที่ ๓ พระองค์ทรงสนพระราชหฤทัยที่จะปรับปรุงเศรษฐกิจสยาม เนื่องจาก ราชส�านักมีความจ�าเป็นต้องใช้จา่ ยเงินมากกว่าในแผ่นดินก่อนๆ พระองค์ทรงพยายาม หาวิธีเพิ่มรายได้ให้กับแผ่นดินด้วย โดยทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้สร้างระบบ ผูกขาดการเก็บภาษีอากร อนุญาตให้เจ้าภาษีนายอากรจัดเก็บภาษีอากรจากราษฎร โดยตรง แต่ละปีเจ้าภาษีนายอากรจะเสนอรายได้สงู สุดในการจัดเก็บภาษีอากรแต่ละชนิด ให้แก่รฐั บาล เมือ่ ได้รบั อนุญาตจากรัฐบาลแล้ว เจ้าภาษีจดั แบ่งส่งเงินรายได้แก่รฐั บาล เป็นรายเดือนจนครบก�าหนดที่ได้ประมูลไว้ นับเป็นการเริ่มระบบเจ้าภาษีนายอากร นับแต่นั้นมา การเก็บภาษีในสมัยนัน้ ผูร้ บั ผูกขาดการจัดเก็บภาษี เรียกว่า ‘เจ้าภาษีนายอากร’ ซึง่ ราชการอนุญาตให้เจ้าภาษีนายอากรไปจัดตัง้ สถานทีเ่ ก็บภาษีเอง สถานทีซ่ งึ่ ได้รบั อนุญาตให้จัดเก็บภาษีนี้เรียกว่า ‘โรงภาษี’ ๐๑๗

• เงินพดด้วงประทับตราจักร เป็นตราประจ�าแผ่นดิน และประทับตราครุฑ เป็นตรา ประจ�าพระองค์รัชกาลที่ ๒ เงินแผ่นดินในรัชสมัย พระบาทสมเด็จพระพุทธ เลิศหล้านภาลัย ภาพจาก : www.emuseum.treasury.go.th

รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั (พ.ศ. ๒๓๙๔ - ๒๔๑๑) สยาม เริม่ เปิดประตูการค้ากับชาติตะวันตก เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๓๙๘ โดยรัฐบาลสยามได้ลงนาม ในสนธิสญ ั ญาเบาว์รงิ ซึง่ เป็นสนธิสญ ั ญาทางการค้าและเศรษฐกิจทีท่ �าให้สยามต้อง ยกเลิกการค้าแบบผูกขาดโดยพระคลังสินค้า ยกเลิกการเก็บภาษีเบิกร่องหรือ ค่าปากเรือ จัดตั้งโรงภาษีหรือศุลกสถาน (Custom House) เพื่อจัดเก็บอัตราภาษี ขาเข้าในอัตราร้อยชักสาม และภาษีขาออกตามที่ระบุไว้ท้ายสัญญา ผลของการ เปิดประเทศครัง้ นัน้ ท�าให้สยามต้องปรับตัวให้ทนั เพือ่ รับมือกับการเปลีย่ นแปลงของ เศรษฐกิจและการเมืองโลก โดยเฉพาะการขยายตัวของลัทธิลา่ อาณานิคมจากชาติ ตะวันตกที่น�าโดยอังกฤษและฝรั่งเศส ในเวลานัน้ ผลประโยชน์ทเี่ ป็นรายได้ของแผ่นดิน แบ่งออกเป็น ๖ ประเภท ได้แก่ (๑) ส่วยสาอากร (๒) อากรค่านา (๓) ค่าภาคหลวงจากการให้สมั ปทาน (๔) ภาษี ศุลกากรและภาษีที่เรียกเก็บจากสินค้า (๕) ค่าธรรมเนียมเรียกเก็บจากเรือก�าปั่น ยุโรป และ (๖) ค่าปรับเป็นพินัยหลวงและการยึดทรัพย์ (สุนทรี เตียสมุทร ๒๕๑๓ : ๑๑) เงินแผ่นดินทั้ง ๖ ประเภท เมื่อเก็บมาแล้วจะต้องน�าขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย และ ลงบัญชีเข้าท้องพระคลัง โดยค่าใช้จา่ ยส�าคัญของสยามในสมัยนัน้ ได้แก่ ค่าใช้จา่ ย สาธารณะ เงินปีพระบรมวงศานุวงศ์ ข้าราชการทหารและพลเรือน การจัดซือ้ อาวุธ ยุทธภัณฑ์ เครื่องแบบทหาร ค่าซ่อมเรือพระที่นั่งและเรือก�าปั่นรบ ค่าขุดลอกคลอง ค่าสร้างป้อมปราการ ค่าใช้จา่ ยในงานโยธาทัง้ ในพระนครและหัวเมือง ซึง่ ค่าใช้จา่ ย เหล่านี้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต้องเป็นผู้ทรงสั่งจ่ายจากเงินในท้องพระคลัง ดังกล่าว ขณะที่เจ้าพระยาพระคลังจะท�าหน้าที่ควบคุมการเบิกจ่าย การเก็บรักษา ทรัพย์สินของแผ่นดินให้เป็นไปตามพระราชประสงค์ ๐๑๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• เงินพดด้วง ตราปราสาท เป็นตราประจ�าพระองค์ของ รัชกาลที่ ๓ เงินแผ่นดินในรัชสมัย พระบาทสมเด็จ พระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาพจาก : www.royalthaimint.net

พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงให้ความส�าคัญกับเงินแผ่นดิน เป็นอย่างมาก เห็นได้จากพระราชปรารภในประกาศพิมพ์โฆษณาพิกดั ภาษีอากร เมือ่ วันพุธ เดือน ๔ แรม ๑๑ ค�่า ปีขาล ฉศก เวลาราตรีกาล ซึ่งเทียบแล้ว คือ ปี พ.ศ. ๒๓๙๗ ซึง่ เป็นปีทพี่ ระองค์เสด็จขึน้ ครองราชย์ ในประกาศฉบับดังกล่าวมีใจความว่า “...ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ขุนมหาสิทธิโวหาร แต่งค�าประกาศแก่ราษฎร ทัง้ ปวงให้รทู้ วั่ กันว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยูห่ วั ทุกๆ พระองค์ ซึง่ ได้เสด็จขึน้ เถลิง ถวัลยราชสมบัตคิ รอบครองแผ่นดินอาณาประชาราษฎรมาแต่กอ่ น ก็ได้อาศรัยใช้เงิน ภาษีอากรต่างๆ ทีเ่ รียกว่า พระราชทรัพย์ เปนก�าลังราชการแผ่นดิน ถ้าไม่มเี งินภาษี อากรแล้วก็ไม่อาจจะด�ารงรักษาแผ่นดินให้เป็นศุขได้...” (ที่มา : เลื่อน ชุ่มกมล. ๒๕๐๔. การตรวจสอบบัญชีการเงินของรัฐ และหลักการตรวจและควบคุมการเงิน)

การปรับตัวของสยาม กับ เงินแผ่นดินในรัชกาลที่ ๔ ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว การค้าระหว่างไทยกับต่างประเทศขยายตัวขึ้นอย่าง รวดเร็ว พ่อค้าชาวต่างประเทศเข้ามาค้าขายมากขึ้น และได้น�าเงินเหรียญของตนมาแลกกับเงินพดด้วงจาก รัฐบาลไทยเพื่อน�าไปซื้อสินค้าจากราษฎร แต่ด้วยเหตุที่เงินพดด้วงผลิตด้วยมือจึงท�าให้มีปริมาณไม่เพียงพอ กับความต้องการ ส่งผลให้เกิดความไม่สะดวกและการค้าของประเทศเสียประโยชน์ พระองค์จงึ มีพระราชด� าริ ที่จะเปลี่ยนรูปเงินตราของไทยจากเงินพดด้วงเป็นเงินเหรียญ ปี พ.ศ. ๒๔๐๐ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั โปรดเกล้าฯ ให้คณะทูตไทยไปเจริญสัมพันธไมตรี กับสมเด็จพระนางเจ้าวิกตอเรียที่ประเทศอังกฤษ สมเด็จพระนางเจ้าวิกตอเรีย ได้จัดส่งเครื่องท�าเหรียญเงิน ขนาดเล็กเข้ามาถวายเป็นราชบรรณาการ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงโปรดเกล้าฯ ให้จัดท� า เหรียญกษาปณ์จากเครื่องจักรขึ้นเป็นครั้งแรก เรียกกันว่า ‘เหรียญเงินบรรณาการ’ ในขณะเดียวกันคณะทูต ก็ได้สั่งซื้อเครื่องจักรท�าเงินจากบริษัท เทเลอร์ เข้ามาในปลายปี พ.ศ. ๒๔๐๑ พระองค์จึงโปรดเกล้าฯ ให้สร้างโรงงานผลิตเหรียญกษาปณ์ขนึ้ ทีห่ น้าพระคลังมหาสมบัติ ในพระบรมมหาราชวัง พระราชทานนามว่า ‘โรงกระสาปณ์สิทธิการ’ จึงนับว่ามีการใช้เหรียญกษาปณ์แบบสากลนิยมขึ้นเป็นครั้งแรก ต่อมาแม้ได้ประกาศ ให้ใช้เงินตราแบบเหรียญแล้วก็ยังโปรดเกล้าฯ ให้ใช้เงินพดด้วงอยู่ เพียงแต่ไม่มีการผลิตเพิ่มเติม

๐๑๙

๐๒๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บทที่ ๒

การตรวจเงินแผ่นดิน ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ๒.๑ การปฏิรูปการคลังสยาม

• พระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เสด็จขึ้นครองราชย์ เมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม พ.ศ. ๒๔๑๑ ภาพจาก : www.britishempire.co.uk

การตรวจเงินแผ่นดินของประเทศไทยเริ่มต้นขึ้นครั้งแรกใน รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. ๒๔๑๑ - ๒๔๕๓) เมื่อครั้งที่ประเทศไทยยังใช้ชื่อว่า ‘สยาม’ ใน รัชสมัยของพระองค์ สยามพัฒนาประเทศให้เกิดความทันสมัย เพือ่ รับมือกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจสังคมและการเมืองโลก เมือ่ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั เสด็จขึน้ ครองราชย์นั้น พระองค์มีพระชนมพรรษาเพียง ๑๖ พรรษาเท่านั้น มีสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสรุ ยิ วงศ์ (ช่วง บุนนาค) เป็นผูส้ �าเร็จ ราชการแทนพระองค์ ระหว่าง พ.ศ. ๒๔๑๑ - ๒๔๑๖ ในเวลานั้น จากการส�ารวจบัญชีเงินพระคลังข้างใน ปรากฏ มีเงินเหลืออยู่ในท้องพระคลังเพียง ๕๔๗,๕๕๒.๑๒ บาท และเมื่อ หักค่าใช้จา่ ยในรัชกาลก่อนทีย่ งั ไม่ลงบัญชีเบิกออก ๓๑๗,๖๐๓.๑๒ บาท จึงมีเงินเหลือในพระคลังข้างในจริงๆ เพียง ๒๒๙,๙๔๙ บาท ทั้งนี้ไม่ปรากฏหลักฐานเงินเหลือในพระคลังมหาสมบัติ แต่พบว่า รายได้ของพระคลังมหาสมบัติในปี พ.ศ. ๒๔๑๑ เป็นจ�านวนเงิน ๒,๙๖๗,๖๐๔ บาท และจากเงินจ�านวนนีถ้ กู น�าไปใช้ในพระราชพิธี พระบรมศพพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั ถึง ๒๑๕,๙๙๖.๓๗ บาท หรือคิดเป็นร้อยละ ๗.๒๘ ของรายได้พระคลังมหาสมบัติ (สุชาดา เลขไวฑูรย์, ๒๕๒๕) ๐๒๑

ข้อมูลข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่า หลังสิ้นแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้า เจ้าอยูห่ วั ราชส�านักเผชิญภาวะวิกฤติการคลัง โดยเงินในท้องพระคลังเหลือน้อยมาก ดังทีป่ รากฏหลักฐานในพระราชหัตถเลขาของรัชกาลที่ ๕ ซึง่ ทรงมีไปถึงสมเด็จพระมหา สมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส วัดบวรนิเวศวิหาร กรุงเทพมหานคร ฉบับลง วันที่ ๒๘ ตุลาคม ร.ศ. ๑๒๒ ความตอนหนึ่งว่า “…ในเวลาครึ่งปีต่อมา เงินภาษีอากรก็ลดเกือบหมดทุกอย่าง ลดลงไปเป็นล�าดับ จนถึงปีมะแม ตรีศก (พ.ศ. ๒๔๑๔) เงินแผ่นดินทีเ่ คยได้อยูป่ ลี ะ ๕๐,๐๐๐ - ๖๐,๐๐๐ ชั่งนั้น เหลือจ�านวนอยู่ ๔๐,๐๐๐ ชั่ง แต่ไม่ได้ตัวเงินกี่มากน้อย แต่เงินเบี้ยหวัดปีละ ๑๑,๐๐๐ ชั่ง ก็วิ่งตาแตก ได้เงินในคลังมหาสมบัติ ซึ่งเป็นของเจ้าหน้าที่วิ่งมาหาเป็น พื้น นอกนั้นก็ปล่อยค้าง ที่ได้เงินตัวจริงมีประมาณ ๒๐,๐๐๐ ชั่งเท่านั้น... เงินไม่พอ จ่ายราชการ ต้องเป็นหนีต้ งั้ แต่งานพระบรมศพมาจนปีมะแมนี้ (พ.ศ. ๒๔๑๔) เป็นเงิน ๑๐๐,๐๐๐ ชัง่ เพราะเหตุเช่นนี้ หม่อมฉันจึงนิง่ อยูไ่ ม่ได้ จับจัดการคลังมหาสมบัต.ิ ..” ช่วงต้นรัชสมัยของพระองค์ เงินแผ่นดินที่น�ามาใช้จ่ายในการบริหารประเทศ มาจากการเก็บภาษีอากร โดยแต่ละงวดนัน้ เจ้าภาษีนายอากรและกรมต่างๆ จะต้องส่ง เงินต่อให้กรมพระคลังมหาสมบัตเิ ป็นฝ่ายเก็บรักษา แต่ในทางปฏิบตั หิ าเป็นเช่นนัน้ ไม่ เพราะตามธรรมเนียมทีป่ ฏิบตั สิ บื ต่อกันมา ราชส�านักอนุญาตให้กรมต่างๆ ทีค่ วบคุม ภาษีอากรมีสิทธิที่จะน�าเงินภาษีอากรที่จัดเก็บมาแล้ว เอาไว้ใช้จ่ายได้ก่อนส�าหรับ ราชการแผ่นดินของตน และทุกกรมทุกหน่วยงานต่างท�าเช่นนีม้ าโดยตลอด เช่น กรม พระคลังสินค้า หักเงินภาษีอากรซื้อของใช้ในราชการของตนก่อนส่งเงินเข้ากรม พระคลังมหาสมบัติ เช่นเดียวกับทางหัวเมือง ทางการอนุญาตให้เจ้าเมืองหักเงินส่วยหรือ ยืมเจ้าภาษีอากรมาใช้ในราชการก่อนได้ นอกจากนี้ ทั้งเจ้านาย เสนาบดี และขุนนาง ผูบ้ งั คับบัญชาการเก็บภาษีอากรยังได้รบั พระราชทานส่วนแบ่งจากเงินภาษีอากรนัน้ ด้วย โดยถือเป็นผลประโยชน์ตอบแทนการท�างาน ที่เรียกว่า ‘สิบลด’ ซึ่งเป็นส�านวน เรียกเงินพระราชทานจ�านวนหนึ่งที่มอบแก่เสนาบดีและขุนนางผู้ควบคุมดูแลการท�า ภาษีอากร ดังนัน้ การเก็บรักษาเงินรายได้แผ่นดินจึงไม่ถกู แบ่งแยกกันชัดเจนระหว่าง เงินราชการกับเงินทีเ่ ป็นผลประโยชน์สว่ นตนของเจ้านายและขุนนาง ท�าให้หลายครัง้ ทั้งเจ้านายและขุนนางต่างใช้เงินแผ่นดินไปตามอ�าเภอใจ หรือใช้จ่ายเงินเกินกว่า จ�านวนที่ตนได้รับ (วิมลพรรณ ปีตธวัชชัย, ๒๕๔๗) นักประวัตศิ าสตร์เศรษฐกิจไทย ตัง้ ข้อสังเกตไว้นา่ สนใจว่า ก่อนทีส่ ยามจะปฏิรปู การคลังนั้น การบริหารการคลังแผ่นดินขาดผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน แม้จะมีกรม พระคลังมหาสมบัติ แต่ยังขาดระเบียบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินที่แน่นอน ทั้งยังระบบ การจัดเก็บภาษีทใี่ ช้ระบบเจ้าภาษีนายอากรผูกขาดการจัดเก็บ เป็นเหตุให้ทงั้ เจ้าภาษี นายอากรและขุนนางทีร่ บั ผิดชอบเรือ่ งการจัดเก็บนัน้ ยักยอก ฉ้อโกงเงินหลวง รัฐเก็บ ภาษีอากรไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย ส่งผลกระทบต่อรายได้และรายจ่าย จนท�าให้เกิดวิกฤติ การคลังเสมอ ครัน้ เมือ่ พระองค์มพี ระชนมายุครบ ๒๐ พรรษาแล้ว ทรงบรรลุพระราชนิตภิ าวะ และเริม่ พระราชกรณียกิจในการปรับปรุงแก้ไขการบริหารราชการแผ่นดินให้ทนั สมัย โดยพระองค์มพี ระราชประสงค์ทจี่ ะควบคุมการใช้จา่ ยเงินแผ่นดิน ด้วยสายพระเนตร ทีย่ าวไกล พระองค์ทรงตระหนักถึงการปฏิรปู การคลังแผ่นดินเสียใหม่ โดยในเวลานัน้ ที่ปรึกษาทางการคลัง คือ เซอร์เอ็ดเวิร์ด คุก (Sir Edward Cook) ให้ข้อคิดเห็นว่า ๐๒๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• พระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าอยู่หัว ในพระราชพิธบี รมราชาภิเษก ครั้งที่ ๒ เมื่อวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๑๖

๐๒๓

“การสร้างระบบการคลังของชาติโดยสมบูรณ์ในขณะนั้น จะเป็นกุญแจส�าคัญ อันจะน�าไปสู่การพัฒนาประเทศได้” พระองค์ทรงพระราชวินิจฉัยปัญหาทางการคลังของสยามและทรงชี้ให้เห็นถึง เหตุผลของการปรับปรุงการบริหารงานคลังและปฏิรูปการคลังแผ่นดิน ดังนี้ ๑. การจัดเก็บภาษีอากรไม่มีการจัดระบบให้ถูกต้อง การเงินของประเทศได้ถูก แบ่งไปอยู่ที่เจ้านายและขุนนางผู้มีอ�านาจ โดยอ�านาจการจัดเก็บภาษีอากรกระจาย ไปอยู่ตามกรมต่างๆ เช่น กรมพระคลังมหาสมบัติ กรมพระกลาโหม กรมมหาดไทย กรมนา และกรมพระคลังสินค้า เป็นต้น แล้วแต่เจ้ากรมผู้บังคับบัญชากรมนั้นๆ จะจัดเก็บตามประสงค์ ไม่เป็นระเบียบแบบแผนอันเดียวกันที่จะพึงปฏิบัติเยี่ยง อารยประเทศ นอกจากนีภ้ าษีอากรทีก่ รมต่างๆ จัดเก็บได้ ซึง่ จะต้องมอบเงินส่วนหนึง่ ให้กรมพระคลังมหาสมบัติ ก็ปรากฏว่าให้บา้ งไม่ให้บา้ ง กรมพระคลังมหาสมบัตเิ ป็น เพียงแต่เจ้าพนักงานรับเงินหลวง ไม่มอี า� นาจบังคับหรือเรียกร้องให้กรมต่างๆ ปฏิบตั ิ ตามแต่อย่างใด เพราะไม่มีระเบียบบัญญัติกฎหมายวางไว้ให้ท�าเช่นนั้นได้ ท�าให้เงิน ผลประโยชน์ของแผ่นดินรั่วไหลไปทางอื่นเสียเป็นอันมาก ๒. ระบบเจ้าภาษีนายอากรไม่มปี ระสิทธิภาพ ตามทีร่ ฐั บาลได้ให้เจ้าภาษีนายอากร รับผูกขาดการเก็บภาษีอากรชนิดต่างๆ และน�าเงินส่งรัฐเพื่อเป็นรายได้น�ามา ทะนุบ�ารุงประเทศนั้น ปรากฏว่าในระยะแรกเจ้าภาษีนายอากรก็น�าเงินส่งราชการ เต็มตามจ�านวนและตรงเวลา นานวันไปเจ้าภาษีนายอากรมักบิดพลิ้วผัดผ่อน ไม่ส่ง เงินตามก�าหนด และส่งให้ไม่ครบตามจ�านวน อีกทั้งยังรีดนาทาเร้นราษฎรให้ได้รับ ความเดือดร้อน เกิดระบบการยักยอก ฉ้อโกงเงินหลวงของเจ้าหน้าที่และเจ้าภาษี นายอากร จ�านวนเงินที่รัฐควรจะได้ก็ไม่ครบตามจ�านวนที่พึงได้ เป็นผลกระทบต่อ เงินรายจ่ายของแผ่นดิน จนเกือบจะไม่พอใช้ในกิจการต่างๆ ๓. การจัดท�าบัญชีของกรมพระคลังมหาสมบัติไม่เรียบร้อย นับตั้งแต่รัชสมัย พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกจนถึงรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว การท�าบัญชีรับและจ่ายเงินของกรมพระคลังมหาสมบัติ มิได้มีปรากฏไว้ เป็นแบบอย่างและเป็นหลักฐานให้ตรวจสอบได้ จึงไม่ทราบแน่นอนว่าในแต่ละปี รัฐได้รบั เงินเท่าไร และจ่ายราชการไปเท่าไร มีกา� ไรหรือขาดทุน เมือ่ พระคลังมหาสมบัติ แต่ละคนดับสูญไป บัญชีนนั้ ก็สญ ู หายไปหมด ไม่มกี ารจัดแจงเรียบเรียงบัญชีไว้สา� หรับ แผ่นดิน เมื่อสิ้นปีก็มิได้น�างบบัญชีขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายให้ทรงทราบเป็นบัญชีข้างที่ไว้ ส�าหรับทรงตรวจดูตวั เงินแผ่นดินว่ามีเงินมากน้อยเพียงใด ด้วยเหตุนแี้ ม้ในคลังหลวง จะมีการเก็บรักษาเงินทุนส�ารองเผื่อไว้ในยามฉุกเฉิน แต่เพราะขาดการบันทึกบัญชี ที่เป็นระบบ จึงไม่มีหลักฐานปรากฏไว้

๒.๒ หอรัษฎากรพิพัฒน์ เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จขึ้นว่าราชการแผ่นดิน โดยเด็ดขาดแล้ว พระองค์ทรงปฏิรูปการคลังโดยโปรดเกล้าฯ ให้ ตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ ขึ้นเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๑๖ ภายในพระบรมมหาราชวัง เพื่อใช้เป็นที่ท�าการของ เจ้าพนักงานพระคลังมหาสมบัติ และให้มีเจ้าพนักงานบาญชีกลางส�าหรับรวบรวม บัญชีเงินผลประโยชน์แผ่นดินและตรวจตราการเก็บภาษีอากรซึง่ กระทรวงต่างๆ เป็น เจ้าหน้าที่เก็บนั้น ให้รู้ว่าเป็นจ�านวนเงินเท่าใด และเร่งเรียกเงินของแผ่นดินในด้าน ๐๒๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ภาษีอากรให้สง่ เข้าพระคลังมหาสมบัตติ ามก�าหนด พร้อมกันนัน้ ได้ทรงตราพระราชบัญญัติส�าหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ จุลศักราช ๑๒๓๕ การปฏิรูปการคลังนับเป็นการควบคุมรายได้รัฐให้เข้าสู่ท้องพระคลังอย่าง เต็มเม็ดเต็มหน่วย ท�าให้ผรู้ บั ผิดชอบในการจัดเก็บภาษีอากรทีป่ ฏิบตั หิ น้าทีห่ ละหลวม ขาดความรัดกุม ต่างต้องปรับปรุงตัว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ามหามาลา กรมพระยาบ�าราบปรปักษ์ ควบคุมดูแลหอรัษฎากรพิพัฒน์ จัดให้มีเจ้าพนักงาน บาญชีกลางรวบรวมพระราชทรัพย์ขึ้นในท้องพระคลังทั้งปวง โดยให้ตั้งส�านักงาน อยูท่ หี่ อรัษฎากรพิพฒ ั น์ พระบรมมหาราชวัง ให้มแี บบธรรมเนียมทีเ่ จ้าภาษีนายอากร ต้องปฏิบัติในการรับประมูลผูกขาดการจัดเก็บภาษีนายอากร ให้มีเจ้าจ�านวนภาษี ของพระคลังทั้งปวงมาท�างานในออฟฟิศเป็นประจ�า เพื่อตรวจตราเงินภาษีอากร ที่เจ้าภาษีนายอากรน�าส่งต่อพระคลังแต่ละแห่งโดยครบถ้วนตามงวดที่ก�าหนดให้

• ตัวอย่างประกาศ หอรัษฎากรพิพัฒน์ ที่ประกาศลงใน ราชกิจจานุเบกษา ที่มา : ส�าเนาภาพจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๒๕

สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ามหามาลา กรมพระยาบ�าราบปรปักษ์ สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ามหามาลา กรมพระยาบ�าราบปรปักษ์ (๒๔ เมษายน พ.ศ. ๒๓๖๒ - ๑ กันยายน พ.ศ. ๒๔๒๙) พระนามเดิม เจ้าฟ้าชายกลาง เป็นพระราชโอรส พระองค์กลางในพระบาทสมเด็จพระพุทธเลิศหล้านภาลัย รัชกาลที่ ๒ ประสูติแต่สมเด็จ พระราชชายานารี เจ้าฟ้ากุณฑลทิพยวดี หลังทรงส�าเร็จการศึกษา ทรงเข้ารับราชการในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระนัง่ เกล้าเจ้าอยูห่ วั ต่อมาในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงรับราชการกรมวัง ดูแลภายใน พระบรมมหาราชวังและพิจารณาตัดสินคดีความ กรมพระคชบาล และกรมสังฆการีธรรมการ (ปัจจุบันคือกรมการศาสนา) ได้รับพระราชทานพระอิสริยยศและทรงได้รับสถาปนาขึ้นเป็น สมเด็จเจ้าฟ้ามหามาลา กรมหมื่นบ�าราบปรปักษ์ เมื่อ พ.ศ. ๒๓๙๔ และในปี พ.ศ. ๒๔๑๐ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั ทรงพระกรุณาโปรดกล้าฯ ให้บงั คับบัญชากรมพระภูษามาลา คลังวิเศษคลังข้างใน ทรงเป็นทีไ่ ว้วางพระราชหฤทัย มีพระบรมราชโองการให้เลือ่ นขึน้ เป็นสมเด็จ เจ้าฟ้ามหามาลา กรมขุนบ�าราบปรปักษ์ ต่อมาในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ ที่ประชุมพระ บรมวงศานุวงศ์และข้าราชการพร้อมกันสมมติให้เป็น ผูส้ า� เร็จราชการในพระราชส�านักและว่า พระคลังทั้งปวง รวมทั้งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เป็น ผู้ส�าเร็จราชการกรมมหาดไทย สมุหนายกอัครมหาเสนาบดี ว่าราชการหัวเมืองต่างๆ และเกี่ยวข้องกับชาวต่างประเทศ รวมทั้งทรงเป็นประธานของพระบรมวงศานุวงศ์ และเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๒๘ ทรงได้รับการเลื่อน พระอิสริยยศเป็น สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ามหามาลา กรมพระยาบ�าราบปรปักษ์ สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ามหามาลา กรมพระยาบ�าราบปรปักษ์ ทรงเป็น ต้นราชสกุลมาลากุล

๐๒๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

นอกจากหอรัษฎากรพิพัฒน์ท�าหน้าที่เป็นส�านักงานกลางรักษาผลประโยชน์ เกี่ยวกับภาษีอากรและการใช้จ่ายเงินแผ่นดินแล้ว หอรัษฎากรพิพัฒน์ยังท�างาน ร่วมกับ สภาที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) ซึ่งสภานี้ท�าหน้าที่ ถวายค�าปรึกษาและความคิดเห็นต่างๆ แก่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั ถ้าค�าปรึกษาหรือความคิดเห็นนั้น ที่ประชุมมีมติเห็นชอบก็จะตราออกเป็นกฎหมาย ใช้บังคับได้ เพราะประธานที่ประชุม คือ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว

สภาที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ ตรา ‘พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด คือ ที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน’ ขึ้น เมื่อวันที่ ๑๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๑๗ โดยพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้จัดตั้งคณะที่ปรึกษาราชการแผ่นดินขึ้นใน ลักษณะเดียวกับ ‘สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ’ (Council of State หรือ Conseil d’État) ของกลุ่ม ประเทศภาคพื้นทวีปยุโรป ซึ่งใช้ระบบประมวลกฎหมาย เช่น ประเทศฝรั่งเศส เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ ลักเซมเบิร์ก อิตาลี เป็นต้น ‘เคาน์ซิลออฟสเตด’ หรือ คณะที่ปรึกษาราชการ แผ่นดินนี้มีอ�านาจหน้าที่ ๒ ประการ คือ ๑) เป็นที่ปรึกษาของพระองค์ในการบริหารราชการ แผ่นดิน และการร่างกฎหมาย และ ๒) พิจารณาเรื่องที่ราษฎรได้รับความเดือดร้อน เมื่อแรกตั้งสภาที่ปฤกษา ประกอบด้วยสมาชิกจ�านวน ๑๒ คน ท�าหน้าที่ถวายค�าปรึกษา และความคิดเห็นต่างๆ ด้านนิติบัญญัติ โดยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเป็นประธานในทีป่ ระชุม เมือ่ ข้อราชการใดเป็นทีเ่ ห็นชอบของเสียงส่วนใหญ่ในทีป่ ระชุม ก็ให้ ออกเป็นกฎหมายบังคับใช้ตอ่ ไป สมาชิกสภาทีป่ ฤกษาราชการแผ่นดิน เมือ่ แรกแต่งตัง้ จ�านวน ๑๒ คน ประกอบด้วย (๑) พระยาราชสุภาวดี (๒) พระยาศรีพิพัฒน์ (๓) พระยาราชวรานุกูล (๔) พระยากระสาปนกิจโกศล (๕) พระยาภาสกรวงศ์ (๖) พระยามหาอ�ามาตย์ (๗) พระยา อภัยรณฤทธิ์ (๘) พระยาราไชย (๙) พระยาเจริญราชไมตรี (๑๐) พระยาพิพิธโภไคย (๑๑) พระยากลาโหมราชเสนา และ (๑๒) พระยาราชโยธา ผลงานร่างกฎหมายทีส่ า� คัญของเคาน์ซลิ ออฟสเตด ได้แก่ การออกพระราชบัญญัตเิ กษียณ อายุลูกทาสลูกไทย ประกาศเมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม พ.ศ. ๒๔๑๗ เพื่อก�าหนดค่าตัวลูกทาสให้ สูงสุดตอนเป็นเด็ก แล้วมีค่าตัวลดลงทุกปีจนหลุดพ้นเป็นไทได้จนหมดประเทศ เมื่อวันที่ ๓๑ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๔๘

๐๒๗

๒.๓ ออฟฟิศหลวง ภายหลังที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงวางระเบียบส�าหรับ ปรั บ ปรุ ง การคลั ง ของประเทศโดยตราเป็ น พระราชบั ญ ญั ติ ส� า หรั บ หอรั ษ ฎากร พิพัฒน์ไปแล้วนั้น พระองค์มีพระราชด�าริว่าการภาษีอากรอันเป็นเงินผลประโยชน์ ก้อนใหญ่ส�าหรับการใช้จ่ายในราชการท�านุบ�ารุงบ้านเมืองและใช้จ่ายเบี้ยหวัด เงินเดือนข้าราชการฝ่ายทหารพลเรือนนั้น พระคลังมหาสมบัติยังจัดการไม่รัดกุม เรียบร้อย เงินผลประโยชน์ยังกระจัดกระจายเป็นจ�านวนมาก เป็นเหตุให้เงินยังไม่พอ ใช้จ่ายในราชการและท�านุบ�ารุงบ้านเมืองให้สมดุล พระองค์จึงทรงปรึกษากับสภา ทีป่ ฤกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) พร้อมด้วยเสนาบดี โดยเห็นชอบทีจ่ ะตรา พระราชบัญญัติกรมพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช ๑๒๓๗ ว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งจะ เบิกจ่าย ส่งเงินของทางราชการ จุดเริ่มต้นของการตรวจเงินแผ่นดินไทยปรากฏในข้อ ๗ ของพระราชบัญญัติ กรมพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช ๑๒๓๗ ว่าด้วยกรมต่างๆ ซึง่ จะเบิกจ่าย ส่งเงินของ ทางราชการ ซึ่งบัญญัติไว้ว่า ...ข้อ ๗ พระบาทสมเด็จพระเจ้าแผ่นดิน จะโปรดตัง้ ออฟฟิศหลวงทีภ่ าษาอังกฤษ เรียกว่า ออดิตออฟฟิศ เปนที่ประชุมตรวจบาญชี รวมเงินที่รับจ่ายใช้ทั่วทั้งแผ่นดิน ทุกหมูท่ กุ กรมทุกรายทุกพนักงานผูเ้ ปนพนักงานรับราชการในต�าแหน่งออฟฟิศหลวง นีเ้ ปนกรมแผนก ๑ ต่างหากจากกรมขึน้ แต่เจ้าพนักงานในกรมออฟฟิศหลวงต้องฟัง บังคับของเจ้าพนักงานใหญ่ที่ ๑ ที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า ออดิเตอเยเนอราล ฤาที่ ๒ ซึง่ มีอา� นาจว่าการสิทธิขาดในกรมออฟฟิศหลวง ไม่ตอ้ งฟังบังคับผูอ้ นื่ ถ้าเจ้าพนักงาน ในกรมนี้ตรวจบาญชีรายรับรายเบิกจ่ายฉบับใดเคลื่อนคลาด ไม่ถูกถ้วนจ�านวนเงิน ก็ให้ท�าเรื่องราวรายผิด ที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า รีโปต ทูลเกล้าฯ ถวายในพระบาท สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพร้อมด้วยเคาน์ซิล ไม่ต้องยื่นเรื่องราวแก่ผู้อื่น รายละเอียดเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดินในกฎหมายฉบับดังกล่าว ปรากฏใน หมวดมาตราที่ ๘ ว่าด้วยออฟฟิศหลวงในพระบรมมหาราชวัง ที่ภาษาอังกฤษเรียก ว่า ออดิตออฟฟิศ หมวดมาตราที่ ๘ มีทงั้ หมด ๑๖ ข้อ โดยบัญญัตสิ าระส�าคัญตัง้ แต่เรือ่ งความเป็น อิสระในการตรวจสอบ หน้าทีผ่ ตู้ รวจสอบซึง่ ในอดีตเรียกว่า อินสเปกเตอ (Inspector) การถวายรายงานผลการตรวจสอบ ช่วงเวลาที่จะเข้าท�าการตรวจสอบ ตลอดจนวิธี การตรวจสอบ

ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๒๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• พระที่นั่งจักรีมหาปราสาท ที่ท�าการของออฟฟิศหลวง ในสมัยพระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาพจาก : www.exteen.com

เมือ่ แรกตัง้ ออฟฟิศหลวง ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ทที่ า� การออฟฟิศหลวง ตัง้ อยู่ ณ พระทีน่ งั่ ด�ารงสวัสดิอ์ นัญวงศ์ ซึง่ เป็นพระราชมณเฑียรสถานใกล้ทปี่ ระทับ ในพระบรมมหาราชวัง ในสมัยนั้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงลงตรวจบัญชีด้วยพระองค์เองที่ออฟฟิศนี้ทุกวัน ทรงรับหน้าที่ส่วนการตรวจ บัญชีต่างกระทรวงมาทรงท�าเอง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระเจ้า น้องยาเธอ พระองค์เจ้าเทวัญอุไทยวงศ์ (ในเวลาต่อมาทรงด�ารงพระยศเป็นสมเด็จ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ) เป็นเจ้าพนักงานผูต้ รวจใหญ่ หรือ ออดิเตอเยเนอราล (Auditor General) โดยทรงท�าหน้าที่หัวหน้าพนักงานตรวจเงิน รับ และทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ พระองค์เจ้ากฤษดาภินหิ าร (ในเวลาต่อมา ทรงด�ารงพระยศเป็นสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหมืน่ นเรศร์วรฤทธิ)์ เป็นเจ้าพนักงาน ผูต้ รวจรอง หรือ ดิปตุ ี ออดิเตอเยเนอราล (Deputy Auditor General) รับหน้าทีห่ วั หน้า พนักงานตรวจเงินจ่าย การท�าหน้าทีต่ รวจสอบของออฟฟิศหลวงในอดีตนัน้ เจ้าหน้าทีผ่ ตู้ รวจสอบจะเรียก ว่า อินสเปกเตอ ปรากฏเนือ้ ความตามข้อ ๓ ของหมวดมาตราที่ ๘ ทีบ่ ญ ั ญัตไิ ว้วา่ ข้อ ๓ เจ้าพนักงานใหญ่ผู้ตรวจจะใช้อินสเปกเตอ คือ ผู้ที่ส�าหรับไปตรวจตรา การต่างๆ แลเสมียนสักเท่าไรจะภอแก่การก็ให้กราบทูลพระกรุณาให้ทรงทราบ สุดแล้วแต่จะทรงพระกรุณาโปรดให้ตั้ง ถ้าผู้ที่ส�าหรับไปตรวจการได้รับตราตั้งของ เจ้าพนักงานใหญ่ผตู้ รวจไปตรวจการสิง่ หนึง่ สิง่ ใดแล้ว เจ้าพนักงานใหญ่ผตู้ รวจต้อง รับผิดชอบทุกอย่าง ฯะ

๐๒๙

๐๓๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• พระที่นั่งจักรีมหาปราสาท พระทีน่ งั่ ภายในพระบรมมหาราช วัง ก่อสร้างเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๑๙ ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระที่นั่งจักรีมหาปราสาท นับเป็นพระที่นั่งที่มีความโดดเด่น เนื่องจากมีสถาปัตยกรรมผสม ผสานระหว่างสถาปัตยกรรมไทย และยุโรป ในอดีตออฟฟิซหลวง เคยตั้งอยู่ที่พระที่นั่งด�ารงสวัสดิ์ อนัญวงศ์ ซึ่งเป็นพระที่นั่งในหมู่ พระทีน่ งั่ จักรีมหาปราสาทองค์หนึง่

๐๓๑

ทั้งนี้เนื้อความตามข้อ ๙ บัญญัติให้ อินสเปกเตอ หรือ เจ้าพนักงานผู้ตรวจ มีก�าหนดจะต้องตรวจ ๔ อย่าง กล่าวคือ (๑) สอบด้วยคิดเลข บวก หัก คูณ หาร อย่าให้พลั้งอย่างหนึ่ง (๒) สอบจ�านวนเงินถูกต้องกับค�ายอมให้จ่าย ฤาจะไม่ถูกต้อง กันอย่างหนึง่ (๓) สอบเงินราคากับสิง่ ของจะภอสมควรกัน ฤาไม่สมควรกันอย่างหนึง่ และ (๔) ตรวจของในบาญชีนั้น สอบสวนว่าได้รับมาใช้ในการแผ่นดินจริง ฤาไม่จริง อย่างหนึ่ง ในระหว่างการท�าหน้าทีต่ รวจสอบ เนือ้ ความตามข้อ ๑๐ บัญญัตใิ ห้ เจ้าพนักงาน ผู้ตรวจมีสมุดบาญชีส�าหรับจดหมายราคาของต่างๆ ถ้าได้สืบรู้ราคาของสิ่งหนึ่ง สิ่งใด เมื่อไร ก็ให้จดหมายลงไว้ในบาญชีให้แน่นอน และกรณีที่สงสัยในราคาสิ่งของ กฎหมายบัญญัติให้...กราบบังคมทูลพระกรุณาให้ทรงทราบ โปรดให้ต่อก็ต้องต่อว่า ตามรับสั่ง ให้ราคาตกลงตามสมควร (ข้อ ๑๑) จะเห็นได้ว่า กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับแรกที่ปรากฏเนื้อความตาม หมวดมาตราที่ ๘ นั้นให้อ�านาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานผู้ตรวจ หรือ อินสเปกเตอ ไว้ อย่างกว้างขวางและเป็นอิสระ เนื่องจากสามารถกราบบังคมทูลพระเจ้าอยู่หัวได้ โดยตรง ดังที่ปรากฏเนื้อความตามข้อ ๑๒ กรณีที่ไม่ได้รับความร่วมมือจากส่วน ราชการให้ท�าการตรวจสอบ โดยบัญญัติไว้ว่า ข้อ ๑๒ ถ้าทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เจ้าพนักงานผู้ตรวจ ฤาเสมียนคนใช้ คนใดคนหนึง่ ซึง่ ถือตราของเจ้าพนักงานผูต้ รวจไปตรวจดูสงิ่ ของ สินค้าซึง่ เกีย่ วข้อง เป็นรายของขึ้นในแผ่นดิน ฤาจะไปดูการแห่งหนึ่งแห่งใด แลจะไปตรวจบาญชี ที่เกี่ยวข้องรายเงินแผ่นดินทุกหมู่ทุกกรมทุกพนักงาน ต้องยอมให้ตรวจสอบ ถ้าผู้ใด ไม่ให้ตรวจบาญชี เจ้าพนักงานผู้ตรวจต้องกราบทูลแต่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ให้ทรงทราบการผิดแลชอบของผู้นั้น สุดแล้วแต่จะทรงพระกรุณาโปรด ฯะ หลังจากทีเ่ จ้าพนักงานผูต้ รวจท�าการตรวจสอบเรียบร้อยแล้ว กรณีทพี่ บว่า เกิด ความผิดพลาด เนื้อความตามข้อ ๑๔ บัญญัติให้ ถ้าเจ้าพนักงานผู้ตรวจสอบบาญชี จ�านวนเงินรายหนึ่งรายใดผิดไป แต่เงินที่พลั้งนั้นเป็นเงินเล็กน้อย ผู้รับเงินยอมใช้เงิน หลวงเต็มตามจ�านวนแล้ว การก็เป็นเสร็จกัน อย่างไรก็ดี หากพบว่าเกิดความผิดพลาดและมีความเสียหายจ�านวนมาก รวมทัง้ มีโอกาสเกิดการทุจริต กฎหมายบัญญัติให้ ถ้ารายเงินที่พลั้งนั้นเป็นจ�านวนมาก ฤาเป็นข้อส�าคัญ ผู้นั้นไม่ยอมใช้เงินหลวงตามจ�านวน ฤาเจ้าพนักงานผู้ตรวจมีความ สงไสยว่า ผู้ยื่นบาญชีนั้นแกล้งจะฉ้อเบิกเงินหลวง ก็ให้ถวายค�านับบังคมทูลพระบาท สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวให้ทรงทราบ สุดแล้วแต่จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ช�าระ กล่าวได้ว่า กฎหมายว่าด้วยเรื่องออฟฟิศหลวง นับเป็นกฎหมายที่ช่วยป้องกัน การทุจริตเงินแผ่นดิน โดยการตรวจเงินแผ่นดินนับเป็นกลไกส�าคัญในการป้องกันการ ฉ้อราษฎร์บงั หลวง ด้วยเหตุนกี้ ารท�าหน้าทีต่ รวจเงินแผ่นดินจึงจ�าเป็นต้องอาศัยความ ซื่อสัตย์สุจริตเป็นส�าคัญ โดยกฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับแรกข้อ ๕ บัญญัติ เรื่องการถวายค�าสาบานแด่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ดังนี้ ข้อ ๕ เจ้าพนักงานผู้ตรวจใหญ่ ฤาที่ ๒ ทั้งสองนายนี้ต้องสาบาลถวายความ ซื่อสัจแด่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ด้วยความจริงใจว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะรับ ราชการตรวจบาญชีสอบสวนจ�านวนเงินแลสิ่งของในแผ่นดินทั่วพระราชอาณาจักร จะตรวจตราโดยเลอียดไม่ให้พลาดพลั้งเสียประโยชน์แผ่นดินได้ แลจะตั้งใจท�าให้ เต็มก�าลัง เต็มปัญญาของข้าพระพุทธเจ้าทุกเรื่องทุกราย ฯะ ๐๓๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ ออดิเตอเยเนอราล คนแรก สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ (๒๗ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๐๑ - ๒๘ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๖๖) พระนามเดิม พระองค์เจ้าเทวัญอุไทยวงศ์ เป็น พระราชโอรสในพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั กับ สมเด็จพระปิยมาวดี ศรีพชั รินทร มาตา (เจ้าจอมมารดาเปีย่ ม ในรัชกาลที่ ๔) เมือ่ ทรงพระเยาว์ ทรงได้รบั การศึกษาขัน้ ต้นเขียน อ่านภาษาไทยในส�านักพระองค์เจ้าหญิงมณี ทรงศึกษาภาษามคธ แล้วเข้าชั้นมัธยมศึกษาใน ส�านักพระยาปริยตั ธิ รรมธาดา (เปีย่ ม) ผนวชเป็นสามเณร ไปประทับอยูว่ ดั บวรนิเวศวิหาร ทรง ศึกษาพระธรรมวินัยในส�านักสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาปวเรศวริยาลงกรณ์ ทรง เล่าเรียนภาษาอังกฤษที่โรงเรียนหลวง ที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงตั้ง ขึ้นภายในกรมทหารมหาดเล็ก ในพระบรมมหาราชวัง กระทั่งลาผนวช พระองค์เริ่มรับราชการครั้งแรกที่ ออฟฟิศหลวง โดยได้รับโปรดเกล้าฯ ให้เป็น ออดิเตอ เยเนอราล คนแรก ด้วยพระชันษาเพียง ๑๗ ปี โปรดเกล้าฯ ให้ทรงด�ารงต�าแหน่งไปรเวต สิเกรตารีฝรั่ง (ราชเลขานุการฝ่ายต่างประเทศ) ท�าหน้าที่ดูแลงานต่างประเทศ ทรงมีบทบาท ส�าคัญด้านการทูต เป็นผู้เจรจาข้อพิพาทกับฝรั่งเศส ครั้งวิกฤติการณ์ ร.ศ. ๑๑๒ ทรงเสนอให้ มีการตั้งสถานทูตในต่างประเทศ ที่ยุโรปและสหรัฐอเมริกา ทรงว่าราชการเป็นเสนาบดี กระทรวงการต่างประเทศทั้งในรัชกาลที่ ๕ และรัชกาลที่ ๖ เป็นเวลา ๓๗ ปี จนได้ชื่อว่าเป็น องค์บิดาแห่งการต่างประเทศของไทย นอกเหนือจากการงานด้านการต่างประเทศ ได้ทรงงานที่ส�าคัญตลอดพระชนม์ชีพ อีกหลายด้าน เช่น ได้ทรงด�ารงต�าแหน่งนายกสภาการคลังในปี พ.ศ. ๒๔๖๕ สมัยพระบาทสมเด็จ พระมงกุฏเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๖ สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้าเทวัญอุไทยวงศ์ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ ทรงเป็นต้นราชสกุลเทวกุล

๐๓๓

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระนเรศร์วรฤทธิ์ ดิปุตี ออดิเตอเยเนอราล คนแรก สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระนเรศร์วรฤทธิ์ พระนามเดิม พระองค์เจ้ากฤษดาภินหิ าร (๗ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๓๙๘ - ๑๐ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๖๘) เป็นพระราชโอรสในพระบาท สมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว กับเจ้าจอมมารดากลิ่น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้สถาปนาขึ้น เป็น กรมหมื่นนเรศร์วรฤทธิ์ เมื่อ พ.ศ. ๒๔๑๘ โดยในปีเดียวกันนั้น พระองค์ได้รับโปรดเกล้าฯ ให้เป็นเจ้าพนักงานผู้ตรวจรอง หรือ ดิปุตี ออดิเตอเยเนอราล ในออฟฟิศหลวง ต่อมาทรง ว่าราชการกรมพระนครบาล ซึ่งในขณะนั้นเรียกชื่อว่า ‘คอมมิตตี กรมพระนครบาล’ พระองค์ ทรงเป็นผู้ปรับปรุงและจัดระเบียบกิจการต�ารวจกรมกองตระเวน ตามแบบอย่างของสิงคโปร์ หลังจากได้ทรงตามเสด็จพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั ประพาสสิงคโปร์ เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๓๓ ต่อมาได้พัฒนามาเป็นกิจการต�ารวจไทย ในปี พ.ศ. ๒๔๔๒ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ สถาปนาให้เป็น กรมพระนเรศร์วรฤทธิ์ และทรงราชการเป็นสมุหมนตรี และเสนาบดีกระทรวง มุรธาธร สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้ากฤษดาภินิหาร กรมพระนเรศร์วรฤทธิ์ ทรงเป็น ต้นราชสกุลกฤดากร

๐๓๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระสมมตอมรพันธ์ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระสมมตอมรพันธ์ พระนามเดิม พระองค์เจ้าสวัสดิประวัติ (๗ กันยายน พ.ศ. ๒๔๐๓ - ๒๑ เมษายน พ.ศ. ๒๔๕๘) เป็นพระราชโอรสล�าดับที่ ๔๙ ใน พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ประสูติแต่ท้าวทรงกันดาล (เจ้าจอมมารดาหุ่น) พระองค์เจ้าสวัสดิประวัติ ทรงเริม่ ต้นรับราชการในออฟฟิศหลวง เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๑๘ ด้วย พระชันษาเพียง ๑๕ ปี ต่อมาปี พ.ศ. ๒๔๒๓ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ด�ารงต�าแหน่งไปรเวตสิเกรตารีไทย (ราชเลขาธิการ) ก�ากับดูแล กรมพระอาลักษณ์ จนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๔๓๕ กรมพระอาลักษณ์ได้รับการยกฐานะขึ้นเป็น กระทรวง เรียกว่า กระทรวงมุรธาธร และโปรดเกล้าฯ ให้กรมพระคลังข้างที่ ซึง่ เดิมอยูใ่ นสังกัด กระทรวงพระคลังมหาสมบัติมาขึ้นกับกระทรวงมุรธาธร ต่อมาทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ด�ารงต�าแหน่งอธิบดีกรมพระคลังข้างที่อีกต�าแหน่ง หนึ่ง ในช่วงปลายรัชกาล ทรงตามเสด็จพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ประพาส ยุโรป เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๕๐ ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๖ ทรง พระกรุณาโปรดเกล้าฯ สถาปนาพระองค์เป็น กรมพระสมมตอมรพันธ์ ทรงด�ารงต�าแหน่ง สมุหมนตรี และเป็นเสนาบดีที่ปรึกษา พระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้าสวัสดิประวัติ กรมพระสมมตอมรพันธ์ ทรงเป็น ต้นราชสกุลสวัสดิกุล

๐๓๕

๐๓๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

นับตั้งแต่เริ่มตั้งออฟฟิศหลวง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จ พระราชด�าเนินทรงงานทีอ่ อฟฟิศหลวงทุกวัน อย่างไรก็ดี ด้วยเหตุทพี่ ระราชกรณียกิจ ด้านต่างๆ ของพระองค์เพิ่มมากขึ้น จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้น�าราชการ อื่นๆ มาปฏิบัติที่ออฟฟิศแห่งนี้ด้วย ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ พระเจ้าน้องยาเธอ พระองค์เจ้าเทวัญอุไทยวงศ์ หัวหน้าพนักงานออฟฟิศหลวงปฏิบตั งิ านในท�านอง เดียวกับเป็นราชเลขานุการในราชการอย่างอื่นเพิ่มเติมขึ้นจากการตรวจบัญชีคลัง ด้วยภายหลังได้ทรงจัดตั้งเป็นพนักงานราชเลขานุการ ทั้งนี้ การตรวจบัญชีคลัง ยังเป็นส่วนหนึ่งของพนักงานราชเลขานุการ ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๒๐ พระองค์ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้สมทบออดิต ออฟฟิศ เข้ากับกรมราชเลขานุการ และยังคงเรียกออฟฟิศนี้ว่าออฟฟิศหลวง จนกระทัง่ ปี พ.ศ. ๒๔๒๓ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกเลิกออดิตออฟฟิศ ปรากฏ ในพระบรมราชวินิจฉัย ร. ที่ ๙๗/๔๒ ณ วันอาทิตย์ เดือน ๘ ขึ้น ๗ ค�่า ปีมะโรงศก ๑๒๔๒ ดังความตอนหนึ่งว่า “ถึงท่านกลาง...เพราะกฎหมายออดิตออฟฟิศเปนกฎหมายดี แต่ผู้ที่จะท�า ได้บอกฉันตรงแล้วว่าท�าไม่ได้ตามกฎหมาย ๑ ฉันจึงเห็นว่า ออดิตออฟฟิศต้องเลิก คงไว้แต่ออฟฟิศอาลักษณ์ที่ส�าหรับคัด เขียนหนังสือราชการต่างๆ มิใช่การคลัง ฤาถ้าจะเกี่ยวกับการคลังบ้างก็เพียงคัด ส�าเนาบานแผนกแลรับบาญชีเดือนปี ที่เจ้าพนักงานยื่นถวายมารวบรวมไว้เท่านั้น ๒ การที่จะจ่ายเงิน เจ้าพนักงานผู้จ่ายส่งฎีกามาบาญชีกลาง บาญชีกลาง ต้ อ งเปน ออฟฟิ ศ หลวง ตรวจฎี ก าสอบ น� า มาฎี ก าเข้ า มาให้ สั่ ง เสร็ จ อยู ่ ใ น เจ้าพนักงานบาญชีกลาง ซึง่ ว่าดังนีถ้ กู ตามกฎหมาย เพราะออดิตออฟฟิศ ไม่ได้เปน ผู้จ่ายเงิน เปนแต่ผู้ตรวจราคาตรวจบาญชีเท่านั้น” นอกจากนี้พระองค์ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ ‘เลิกเงินเดือนออดิตออฟฟิศ ให้ยกเปนเงินเดือนในไปรเวตสิเกรตารีออฟฟิศ’ • ลายพระราชหัตถเลขา ของพระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เกี่ยวกับการใช้จ่าย เงินแผ่นดิน ส�าเนาภาพจาก : หอจดหมายเหตุแห่งชาติ

กล่าวได้ว่า การท�างานตรวจเงินแผ่นดินในยุคเริ่มต้นภายใต้การท�าหน้าที่ ออฟฟิศหลวงมีอันต้องสิ้นสุดลงโดยทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้สมทบเป็นส่วน หนึ่งของกรมราชเลขานุการ ก่อนที่จะยกเลิกออดิตออฟฟิศ อย่างไรก็ดี กฎหมาย ตรวจเงินแผ่นดินฉบับที่ ๒ เกิดขึน้ หลังจากยกเลิกออดิตออฟฟิศได้ ๑๐ ปี ซึง่ ในเวลา ต่อมาได้มกี ารตราพระราชบัญญัตพิ ระธรรมนูญหน้าทีร่ าชการในกระทรวงพระคลัง มหาสมบัติ ร.ศ. ๑๐๙ โดยบัญญัติอ�านาจหน้าที่ของกรมตรวจไว้

๐๓๗

• ต�าแหน่งพนักงานออฟฟิศ ไปรเวตสิเกรตารีหลวง ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๒.๔ กรมตรวจ การตรวจเงินแผ่นดินไทยเปลี่ยนแปลงเป็นครั้งที่ ๒ ในปี พ.ศ. ๒๔๓๓ หลังจาก มีการปรับปรุงการบริหารประเทศ โดยยกฐานะกรมบางหน่วยขึ้นเป็นกระทรวง ส�าหรับกรมพระคลังมหาสมบัติซึ่งเป็นหน่วยงานส�าคัญในการควบคุมเงินแผ่นดิน ได้รบั การปรับปรุงยกฐานะขึน้ เป็นกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ตามพระราชบัญญัติ พระธรรมนูญ น่าที่ราชการกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ เมื่อวันที่ ๗ ตุลาคม ร.ศ. ๑๐๙ (พ.ศ. ๒๔๓๓) เนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์ (๒๕๓๘ : ๑๐๒) ตั้งข้อสังเกตว่า พระราชบัญญัตินี้ มีความส�าคัญอย่างยิ่ง เพราะบัญญัติให้ตั้งกรมตรวจขึ้นในกระทรวงพระคลังมหา สมบัติ เพื่อท�าหน้าที่ตรวจเงิน ตรวจราคา ตรวจรายงานการรับจ่ายและรักษาเงิน แผ่นดินฤาราชสมบัติทั้งปวง ๐๓๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ทั้งนี้พระราชบัญญัติฉบับนี้มิได้ยกเลิกพระราชบัญญัติส�าหรับกรมพระคลัง มหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆ ซึ่งเบิกเงินส่งเงิน พ.ศ. ๒๔๑๘ เพียงแต่บัญญัติไว้ ท้ า ยพระราชบั ญ ญั ติ ว ่ า ข้ อ ความใดในพระราชบั ญ ญั ติ เ ดิ ม ซึ่ ง มิ ไ ด้ แ ก้ ไขใน พระราชบัญญัตินี้ ให้คงเป็นไปตามเดิมทุกข้อทุกประการ อย่างไรก็ดี หลังจากตราพระราชบัญญัตพิ ระธรรมนูญ น่าทีร่ าชการกระทรวง พระคลังมหาสมบัติ ร.ศ. ๑๐๙ แล้ว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระกรุณาทรงโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัตกิ รมตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙ โดยประกาศใช้เมื่อวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๔๓๓ ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ได้บัญญัติ เนือ้ หาการท�างานตรวจเงินแผ่นดินทัง้ หมด ๑๖ มาตรา โดยในมาตราสุดท้าย มาตรา ที่ ๑๖ บัญญัติไว้ว่า เมื่อได้ตั้งพระราชบัญญัตินี้แล้ว ให้เลิกพระราชบัญญัติพระคลัง มหาสมบัติ หมวดมาตราที่ ๘ ว่าด้วยออฟฟิศหลวงในพระบรมมหาราชวัง ที่ภาษา อังกฤษเรียกว่า ออดิตออฟฟิศ ๑๖ ข้อนั้นเสีย (เนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์ ๒๕๓๘ : ๑๐๒)

• พระราชบัญญัติ พระธรรมนูญ น่าที่ราชการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๓๙

พระราชบัญญัติกรมตรวจ ๑๖ มาตรา ที่เผยแพร่ใน ราชกิจจานุเบกษา ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๔๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

การตรวจและควบคุมเงินแผ่นดินระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๓๓ - ๒๔๕๓ (สิน้ รัชสมัย พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว) นั้น มีการเปลี่ยนแปลงจากเดิมเล็กน้อย ซึ่งเนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์ (๒๕๓๘) สรุปให้เห็นสาระส�าคัญของการเปลี่ยนแปลง ดังนี้ ในแง่ความเป็นอิสระ กล่าวได้ว่า กรมตรวจมีความส�าคัญและความเป็นอิสระ ลดลงจากเดิม กล่าวคือ การรายงานผลการตรวจสอบ การใช้อินสเปกเตอ หรือ ผู้ตรวจสอบต้องเสนอเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติก่อน เสนาบดีฯ จะทูล เกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอีกทอดหนึ่ง ดังนั้น เสนาบดีกระทรวง พระคลังมหาสมบัติจึงมีอ�านาจสั่งการ ว่ากล่าวต่อกรมตรวจได้โดยตรง การเข้าตรวจกรมต่างกระทรวงต้องขออนุญาตต่อเสนาบดีฯ ในกรมนัน้ ก่อนจึงจะ เข้าตรวจสอบได้ ทั้งนี้หากอธิบดีกรมตรวจรายงานข้อผิดพลาดนั้นต่อเสนาบดี กระทรวงพระคลัมหาสมบัตแิ ล้ว เสนาบดีฯ มิได้วา่ กล่าวตักเตือนหรือจัดการอันใดต่อไป อธิบดีกรมตรวจสามารถทูลเกล้าฯ ถวายรายงานต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ได้โดยตรง (ดูเนื้อความที่บัญญัติในมาตรา ๑๕) • มาตรา ๑๕ ของพระราชบัญญัติกรมตรวจ ๑๖ มาตรา มีความส�าคัญในแง่ การคานอ�านาจกันระหว่าง เสนาบดีกระทรวงพระคลัง มหาสมบัต ิ กับอธิบดีกรมตรวจ ในเรื่องการรายงานผล การตรวจสอบ ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ส�าหรับอ�านาจหน้าที่ในการตรวจสอบนั้น กฎหมายกรมตรวจ ๑๖ มาตรา บัญญัติให้กรมตรวจต้องแจ้งให้กรมพระคลังกลางเป็นผู้ออกหนังสือเรียกให้ โดย กรมตรวจมีอา� นาจในการตรวจการและตรวจบัญชีเฉพาะกรมในกระทรวงพระคลัง มหาสมบัติ ส่วนกรมต่างกระทรวงตรวจได้เฉพาะปีละครั้งเท่านั้น วิธีการตรวจสอบ เนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์ (๒๕๓๘ : ๑๐๔) ชี้ให้เห็นว่า การตรวจสอบยุคกรมตรวจเป็นการตรวจลักษณะตรวจก่อนจ่าย (Pre Audit) และ ตรวจหลั ง จ่ า ย (Post Audit) ส่ ว นใหญ่ เ น้ น การตรวจสอบก่ อ นจ่ า ยเป็ น หลั ก โดยเฉพาะการตรวจสอบฎีกาซึ่งเบิกเงินแผ่นดิน เมื่อกรมตรวจได้ตรวจราคาแล้ว กรมสารบาญชีจะไม่ตรวจอีก ๐๔๑

การจัดโครงสร้างกรมตรวจนัน้ เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัตริ บั ผิดชอบ บังคับบัญชากรมตรวจ มีรองเสนาบดีท�าการแทนเสนาบดีเวลาไม่อยู่ และมีอธิบดี รับผิดชอบในกรมตรวจทั่วไป มีรองอธิบดี นายเวร ๒ คน คือ (๑) เวรตรวจบาญชี ส�าหรับตรวจบาญชีฎกี าต่างๆ และ (๒) เวรตรวจราคาส�าหรับตรวจราคา นอกจากนัน้ มีสารวัดเสมียนเอก เสมียนโท เสมียนสามัญ เมือ่ แรกตัง้ กรมตรวจ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ พระยาพิพธิ โภไคยสวรรย์ เป็นอธิบดีกรมตรวจคนแรก มีนายสนองราชบรรหาร เป็นรองอธิบดี

• รายชื่อข้าราชการ กรมตรวจเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๓๓ ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๔๑ ปรากฏหลักฐานเรื่องการรวมกรมตรวจเข้ากับกรม สารบาญชีเป็น กรมตรวจแลสารบาญชี โดยหลักฐานดังกล่าวเป็นแจ้งความกระทรวง พระคลังมหาสมบัติ ซึ่งมีเนื้อความว่า ด้วยมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ มิ ศ เตอร์ ซี ริ เวตตคาแนค รั บ ราชการในต� า แหน่ ง อธิ บ ดี พิ เ ศษ กรมตรวจแล สารบาญชี กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ๐๔๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• แจ้งความกระทรวง พระคลังมหาสมบัติ โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งอธิบดี กรมตรวจแลสารบาญชี เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๔๑ ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

นอกจากนี้ หลังปี พ.ศ. ๒๔๔๑ จนถึง พ.ศ. ๒๔๕๘ ชื่อต�าแหน่งอธิบดี กรมตรวจได้ถูกเรียกรวมเป็นอธิบดีกรมตรวจแลสารบาญชี ตั้งแต่ มิสเตอร์ ชาร์ล ริเวตต คาแนค (พ.ศ. ๒๔๔๑ - ๒๔๔๕) พระองค์เจ้ากิติยากรวรลักษณ์ พระเจ้า บรมวงศ์เธอ กรมพระจันทบุรนี ฤนาถ (พ.ศ. ๒๔๔๕ - ๒๔๕๐) และ พระราชวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้ารัชนีแจ่มจรัส กรมหมื่นพิทยาลงกรณ์ (พ.ศ. ๒๔๕๐ - ๒๔๕๘)

• รายชื่อข้าราชการ กรมตรวจกรมสารบาญชี เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๔๕ โดยมีพระเจ้าลูกยาเธอ กรมหมื่นจันทบุรีนฤนารถ เป็นอธิบดีกรมตรวจ กรมสารบาญชี ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๔๓

• แจ้งความกระทรวงพระคลัง มหาสมบัติด้วยทรงพระกรุณา โปรดเกล้าฯ ให้ พระเจ้า ลูกยาเธอ พระองค์เจ้ากิติยา กรวรลักษณ์ เป็นอธิบดี กรมตรวจแลกรมสารบาญชี ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

• แจ้งความกระทรวงพระคลัง มหาสมบัติด้วยทรงพระกรุณา โปรดเกล้าฯ ให้พระบวรวงษ์เธอ พระองค์เจ้ารัชนีแจ่มจรัส เป็นอธิบดีกรมตรวจแล กรมสารบาญชี ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๔๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน มิสเตอร์ชาร์ล เจมส์ ริเวตต คาแนค (Charles James Rivett Carnac) มิสเตอร์ชาร์ล เจมส์ ริเวตต คาแนค เป็นชาวอังกฤษ เข้ามารับต�าแหน่งทีป่ รึกษากระทรวง พระคลังมหาสมบัติในปี พ.ศ. ๒๔๔๑ และได้รับโปรดเกล้าฯ ให้เป็นอธิบดีกรมตรวจแล สารบาญชี มิสเตอร์คาแนคนับเป็นที่ปรึกษาทางการคลังที่ส�าคัญในรัชสมัยพระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ท่านได้ด�ารงต�าแหน่งส�าคัญในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ เช่น ที่ปฤกษา กองที่ปรึกษากระทรวงพระคลังมหาสมบัติ

๐๔๕

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน พระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้ากิติยากรวรลักษณ์ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ อธิบดีกรมตรวจแลสารบาญชี พระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้ากิติยากรวรลักษณ์ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ พระนามเดิม พระองค์เจ้า กิติยากรวรลักษณ์ (๘ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๑๗ - ๒๗ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๔๗๔) เป็นพระราชโอรสองค์ที่ ๑๒ ใน พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว กับเจ้าจอมมารดาอ่วม พระองค์ทรงเริม่ การศึกษาทีส่ า� นักของพระยาศรีสนุ ทรโวหาร (น้อย อาจารยางกูร) ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๒๖ ได้เสด็จไปศึกษาต่อที่โรงเรียนพระต�าหนักสวนกุหลาบ จากนั้นจึงเสด็จไปศึกษาต่อ ณ ประเทศอังกฤษ เมื่อ พ.ศ. ๒๔๒๘ นับเป็นพระราชโอรสรุ่นแรกในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ได้เสด็จไปศึกษาต่าง ประเทศ ทรงส�าเร็จสาขา Oriental Studies จากสถาบันตะวันออก มหาวิทยาลัยอ๊อกซฟอร์ด เมื่อเสด็จ กลับพระนคร ทรงรับราชการในกรมราชเลขานุการ จากนั้นมาทรงงานในต�าแหน่งอธิบดีกรมศึกษาธิการ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ทรงกรมเป็น กรมหมื่น จันทบุรนี ฤนาถ และในปี พ.ศ. ๒๔๔๕ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ดา� รงต�าแหน่งอธิบดีกรมตรวจแลสารบาญชี ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เป็น กรมพระจันทบุรี นฤนาถ และในปี พ.ศ. ๒๔๖๓ ด�ารงต�าแหน่งเสนาบดีกระทรวงพาณิชย์ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระจันทบุรี นฤนาถ ทรงปรีชาสามารถในด้านการคลังและการเศรษฐกิจ ทรงพระด�าริจัดตั้งคลังออมสินให้ราษฎรได้น�า เงินฝากเพื่อให้ปลอดจากโจรภัยและอัคคีภัยและส่งเสริมการออมทรัพย์ ทรงจัดตั้งกรมพาณิชย์และสถิติ พยากรณ์ และจัดการตั้งสหกรณ์ ทรงร่างกฎหมายวางระเบียบวิธีการศุลกากร และทรงแก้ไขปรับปรุงภาษี สรรพากร รวบรวมหน่วยงานจัดเก็บภาษีให้มารวมอยู่ในบังคับบัญชากระทรวงเดียวกัน ทรงจัดให้สุราและฝิ่น เป็นสิ่งผูกขาดของรัฐบาล เพื่อเตรียมการที่จะบังคับให้การสูบฝิ่นเป็นสิ่งต้องห้ามในเวลาต่อมา ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ ทรงได้ รั บ โปรดเกล้ า ฯ ให้ เ ป็ น อภิ รั ฐ มนตรี ที่ ป รึ ก ษาในการบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น และทรงเป็ น กรรมการ ราชบัณฑิตยสถาน พระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้ากิติยากรวรลักษณ์ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ ทรงเป็นต้นราชสกุล กิติยากร

๐๔๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน พระราชวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้ารัชนีแจ่มจรัส กรมหมื่นพิทยาลงกรณ์ อธิบดีกรมตรวจแลสารบาญชี พระราชวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้ารัชนีแจ่มจรัส กรมหมื่นพิทยาลงกรณ์ (๑๐ มกราคม พ.ศ. ๒๔๑๙ - ๒๓ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๘๘) เป็นพระโอรสในกรมพระราชวังบวรวิไชยชาญ (พระองค์เจ้ายอด ยิ่งยศ พระราชโอรสในพระบาทสมเด็จพระปิ่นเกล้าเจ้าอยู่หัว) กับเจ้าจอมมารดาเลี่ยม (เล็ก) ทรงเข้าศึกษาที่โรงเรียนพระต�าหนักสวนกุหลาบ ต่อมาศึกษาภาษาอังกฤษจนถึงปี พ.ศ. ๒๔๓๖ จึงเข้ารับราชการในต�าแหน่งนายเวร กระทรวงธรรมการ ขณะพระชันษาได้ ๑๖ ปี และได้เลื่อนเป็น ผู้ช่วยในกรมศึกษาธิการใน ทรงรับหน้าที่พิเศษเป็นข้าหลวงสอบไล่วิชาหนังสือไทย ทรงเป็นกรรมการ พิเศษร่างพระราชบัญญัติพิจารณาความแพ่ง และทรงได้เลื่อนเป็น ผู้ช่วยที่ปรึกษากระทรวงพระคลัง มหาสมบัติ เมือ่ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั เสด็จประพาสยุโรปปี พ.ศ. ๒๔๔๐ ทรงพระกรุณา โปรดเกล้าฯ ให้พระองค์เจ้ารัชนีแจ่มจรัสตามเสด็จด้วย และทรงศึกษาต่อในมหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ เป็นเวลา ๒ ปี เสด็จกลับจากประเทศอังกฤษเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๔๒ จากนัน้ ได้รบั โปรดเกล้าฯ ให้เป็นอธิบดีกรมตรวจแลสารบาญชี เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๕๐ ทรงด�ารงต�าแหน่ง เป็นอธิบดีกรมตรวจแลสารบาญชีจนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๔๕๘ ในปี พ.ศ. ๒๔๖๘ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ พระราชวรวงศ์เธอ กรมหมื่นพิทยาลงกรณ์ ด�ารงต�าแหน่งอุปนายกกรรมการหอพระสมุดส�าหรับ พระนคร ซึ่งต่อมาได้รวมเข้ากับกรมศิลปากร ต่อมาได้เปลี่ยนจากหอสมุดส�าหรับพระนครเป็น ‘ราชบัณฑิตยสภา’ พระราชวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้ารัชนีแจ่มจรัส กรมหมื่นพิทยาลงกรณ์ ทรงเป็นต้นราชสกุลรัชนี

๐๔๗

๐๔๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บทที่ ๓

การตรวจเงินแผ่นดิน ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ๓.๑ กรรมการตรวจรายรับรายจ่ายของแผ่นดิน

• พระบาทสมเด็จ พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาพจาก : หอจดหมายเหตุแห่งชาติ

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ ทรง วางรากฐานการบริหารการคลังของแผ่นดินไว้อย่างชัดเจน เป็น ระเบียบเรียบร้อย มีการตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๑๖ ต่อมาได้สถาปนาเป็นกระทรวงพระคลังมหาสมบัตใิ นปี พ.ศ. ๒๔๓๓ ขณะเดี ย วกั น การควบคุ ม และตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น เริ่ ม ต้ น ที่ ออฟฟิศหลวง ในปี พ.ศ. ๒๔๑๘ และปรับปรุงเป็นกรมตรวจ ในปี พ.ศ. ๒๔๓๓ ตามพระราชบั ญ ญั ติ ธ รรมนู ญ น่ า ที่ ร าชการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ร.ศ. ๑๐๙ และ พระราชบัญญัติ กรมตรวจ ๑๖ มาตรา พ.ศ. ๒๔๓๓ ก่อนที่กรมตรวจและกรม สารบาญชีจะมีอธิบดีเป็นคนเดียวกันโดยใช้ชื่อกรมว่า กรมตรวจ แลสารบาญชี เมือ่ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยูห่ วั รัชกาลที่ ๖ ทรง ขึน้ ครองราชย์เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๕๓ พระองค์ทรงปรับปรุงการบริหาร การคลั ง ของแผ่ น ดิ น ตามค� า แนะน� า ของพระเจ้ า บรมวงศ์ เ ธอ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ที่เสนอให้ตั้ง คณะกรรมการตรวจรายรับรายจ่ายของแผ่นดิน คณะกรรมการตรวจรายรับรายจ่ายของแผ่นดิน หรือ กรม ตรวจพระราชทรั พ ย์ ส ามารถตรวจพบข้ อ บกพร่ อ งและเสนอ แนวทางปรับปรุงที่เกิดประโยชน์ในการบริหารงานคลังแผ่นดินไว้ หลายประการ รวมทั้งช่วยขจัดการรั่วไหลได้มากขึ้นด้วย ๐๔๙

รายชื่อคณะกรรมการตรวจรายรับรายจ่ายของแผ่นดิน ๑. พระองค์เจ้าพร้อมพงศ์อธิราช (หม่อมเจ้าพร้อม) อธิบดีกรมศุลกากร เป็นประธาน กรรมการ ๒. พระยากัลยาณไมตรี (Jens Iverson Westengard) ที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เป็นกรรมการ ๓. นายวิลเลียมสัน (W.J.F. Williamson) ที่ปรึกษากระทรวงพระคลังมหาสมบัติ เป็นกรรมการ ๔. นายเกรแฮม (Graham) ที่ปรึกษากระทรวงเกษตราธิราช เป็นกรรมการ ๕. พระยารัษฎากรโกมล เจ้าหน้าที่กรมสรรพากรใน เป็นกรรมการ คณะกรรมการท�าหน้าที่พิจารณาป้องกันมิให้รายได้รั่วไหล ตัดทอนรายจ่ายที่ไม่จ�าเป็น รวมทั้งหาลู่ทางเพิ่มพูนรายได้ เมื่อมีโอกาสอันควร.

๓.๒ กรมตรวจเงินแผ่นดิน พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระจันทบุรนี ฤนาถ ทรงกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จ พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยมีใจความส�าคัญตอนหนึ่งว่า “...เห็ น ว่ า ควรมี ก รมขึ้ น ในกระทรวงพระคลั ง อี ก กรมหนึ่ ง ขนานนามว่ า กรมตรวจเงินแผ่นดิน มีหน้าที่ตรวจตราเงินแผ่นดิน และเงินที่รัฐบาลมีหน้าที่ รับผิดชอบ ทั้งมีน่าที่แนะน�าระเบียบราชการของกรมสารบาญชีแก่บรรดากระทรวง ทีม่ นี า่ ทีเ่ ก็บจ่ายหรือรักษาเงินแผ่นดิน แลช่วยเหลือเสนาบดีกระทรวงพระคลังในการ พิจารณาเพิ่มต�าแหน่งราชการ รวมเป็นน่าที่อันส�าคัญ ๔ ประการ เป็นกรม มีอธิบดี เป็นหัวน่า” พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ประกาศ ตั้งกรมตรวจเงินแผ่นดินขึ้นในกระทรวงพระคลังฯ อีกกรมหนึ่ง เมื่อวันที่ ๑๘ กันยายน พ.ศ. ๒๔๕๘ พร้อมทั้งทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง นายอีมิลิโอ ฟลอริโอ (Emilio Florio) หรือนายอี. ฟลอริโอ เป็นอธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดินคนแรก ทั้งนี้เพื่อป้องกันมิให้เกิดความสับสนในหน้าที่ของกรมตรวจเงินแผ่นดินที่จัดตั้ง ขึ้นมาใหม่ และหน้าที่ของกรมตรวจแลสารบาญชีที่มีมาแต่เดิม จึงโปรดให้เปลี่ยน นามกรมตรวจแลสารบาญชีเสียใหม่ เป็นกรมบาญชีกลาง ๐๕๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ อดีตอธิบดีกรมตรวจแล สารบาญชี และ เสนาบดีกระทรวง พระคลังมหาสมบัติ พระองค์มีส่วนส�าคัญ ในการผลักดันให้เกิด กรมตรวจเงินแผ่นดิน ภาพจาก : หอจดหมายเหตุแห่งชาติ

๐๕๑

๐๕๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• ประกาศตั้งกรมตรวจเงิน แผ่นดิน เมื่อวันที่ ๑๘ กันยายน พ.ศ. ๒๔๕๘ ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๕๓

สุนทรี เตียสมุทร (๒๕๑๓ : ๓๗ - ๔๒) และ เนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์ (๒๕๓๘ : ๑๐๘ - ๑๐๙) ซึ่งสนใจศึกษาประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย ได้ ตั้งข้อสังเกตและสรุปสาระส�าคัญของการตรวจเงินแผ่นดินในสมัยรัชกาลที่ ๖ ไว้ว่า ในแง่ของความเป็นอิสระนั้น กรมตรวจเงินแผ่นดิน ยังเป็นหน่วยงานหนึ่งของ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติเหมือนเดิม อย่างไรก็ดี กรมตรวจเงินแผ่นดิน มีความ เป็นอิสระมากขึน้ กว่าเดิมในเรือ่ งการท�างานตรวจสอบกระทรวงต่างๆ โดยไม่ตอ้ งขอ อนุญาตเสนาบดีกระทรวงนั้นๆ แต่ต้องรายงานผลการตรวจสอบเสนอ เสนาบดี กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และไม่มีกฎหมายหรือบทบัญญัติใดก�าหนดให้น�าขึ้น ทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยูห่ วั ให้ทรงทราบ ดังนัน้ จึงไม่มหี ลักประกัน ว่าข้อเสนอหรือรายงานของกรมตรวจเงินแผ่นดินจะได้รบั การพิจารณาจากผูม้ อี า� นาจ อนุมัติเงินแผ่นดินหรือไม่ ในเรื่องอ�านาจหน้าที่ กรมตรวจเงินแผ่นดินมีอ�านาจตรวจการเงิน เฉพาะบุคคล ที่มีต�าแหน่งเกี่ยวข้องกับการรับจ่ายเงิน การเก็บรักษาเงินแผ่นดิน หรือเงินอย่างอื่น ทีร่ บั ผิดชอบเท่านัน้ แต่ไม่มอี า� นาจเกีย่ วข้องกับงานของกรมนัน้ โดยการเข้าตรวจสอบ กระทรวงต่างๆ ไม่จ�าเป็นต้องขออนุญาตเสนาบดีกระทรวงนั้นก่อน ผู้ตรวจสอบ สามารถเลือกให้ผู้รับตรวจชี้แจงใดๆ ในหน้าที่ของผู้รับตรวจได้ ภายหลังจากทีม่ กี ารสถาปนากรมตรวจเงินแผ่นดินแล้ว ได้มปี ระกาศกฎข้อบังคับ อ�านวยการตรวจเงินแผ่นดิน เพือ่ ขยายความอ�านาจหน้าทีข่ องกรมตรวจเงินแผ่นดิน ตามความในข้อ ๓ แห่งประกาศตั้งกรมตรวจเงินแผ่นดิน ลงวันที่ ๑๘ กันยายน พ.ศ. ๒๔๕๘ ประกาศฉบับดังกล่าวมีทั้งหมด ๘ ข้อ โดยในข้อ ๓ บัญญัติให้กรมตรวจเงิน แผ่นดินมีหน้าที่ ๓ ประการ กล่าวคือ “(ก) ให้ตรวจการงานของเจ้าน่าที่ซึ่งมีต�าแหน่งดังได้ระบุไว้ในข้อ ๑ ให้เห็นชัด ว่าได้เดินตามระเบียบดังตั้งไว้ในกฎหมาย พระราชบัญญัติ กฎข้อบังคับ หรือค�าสั่ง ของกรมของกระทรวง แลให้รายงานต่อกระทรวงพระคลังมหาสมบัตติ ามทีไ่ ด้ตรวจ เห็นนั้น (ข) เมื่อเห็นว่าควรมีการเปลี่ยนแปลงอย่างใดในพแนกการเงินก็ให้น�าความ เห็นนั้นขึ้นเสนอต่อเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และ (ค) ให้กระท�าการ ไต่สวนในทางการเงินเปนครัง้ เปนคราวตามแต่เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ จะมีค�าสั่ง” ด้วยเหตุนี้ ทัง้ สุนทรี (๒๕๑๓) และเนตรทราย (๒๕๓๘) จึงชีใ้ ห้เห็นว่าการตรวจ เงินแผ่นดินในสมัยรัชกาลที่ ๖ มีลักษณะของการตรวจสอบหลังจ่าย (Post Audit) มากกว่าการตรวจสอบก่อนจ่าย (Pre Audit) โดยการตรวจสอบทุกครั้งต้องก�าหนด วัตถุประสงค์ของการตรวจสอบไว้ว่า ให้ตรวจการงานของเจ้าหน้าที่ที่มีหน้าที่ รับจ่ายเก็บรักษาเงินแผ่นดิน ว่าได้ปฏิบัติตามกฎหมายหรือค�าสั่งของกรม กระทรวง ประการใดหรือไม่ เช่นเดียวกันกับหน้าทีใ่ หม่ทเี่ พิม่ ขึน้ คือ การให้คา� แนะน�ากับผูร้ บั ตรวจ ซึง่ ประกาศ กฎข้อบังคับอ�านวยการตรวจเงินแผ่นดิน ข้อ ๕ บัญญัติไว้ชัดเจนว่า “เจ้าพนักงานกรมตรวจเงินแผ่นดินไม่มีอ�านาจเกี่ยวข้องในวิธีการงานของกรม ใดๆ ให้กระท�าเฉภาะน่าทีด่ งั ทีไ่ ด้กล่าวมาแล้ว แต่เมือ่ เจ้าพนักงานในกรมนัน้ หารือใน ข้อกฎหมาย แลกฎข้อบังคับเฉภาะทางการเงินไซร้ ให้เจ้าพนักงานกรมตรวจเงิน แผ่นดินแนะน�า” ๐๕๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๐๕๕

๐๕๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๐๕๗

การจัดโครงสร้างของกรมตรวจเงินแผ่นดินในยุคเริ่มแรกนั้น กรมตรวจเงิน แผ่นดินอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ โดยมี อธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดินรับผิดชอบทั่วไป เนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์ (๒๕๓๘ : ๑๐๙) ตั้งข้อสังเกตเรื่องการแต่งตั้งอธิบดี กรมตรวจเงินแผ่นดินคนแรก คือ นายอีมิลิโอ ฟลอริโอ ชาวอิตาลี ไว้ว่า สาเหตุที่ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายอี. ฟลอริโอ ชาวต่างชาติมาด�ารงต�าแหน่งอธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดินก็เพื่อลดความ ขัดแย้งระหว่างเสนาบดีกระทรวงต่างๆ ซึ่งเคยเกิดขึ้นมาครั้งหนึ่งสมัยที่พระบาท สมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั พระราชบิดา มีพระราชด�าริจดั ตัง้ กรมส�ารวจ เพือ่ ตรวจตราการใช้จ่ายเงินของกระทรวงต่างๆ อย่างไรก็ดี นายอี. ฟลอริโอ ต้องพ้นจากต�าแหน่งอธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดิน ไป หลังจากที่สยามประกาศสงครามกับเยอรมนี เมื่อวันที่ ๒๒ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๖๐ เนื่องจากนายอี. ฟลอริโอ เป็นชาวอิตาลีซึ่งเป็นคนในบังคับของออสเตรีย ฮังการี ที่อยู่ฝ่ายเยอรมนี หลั ง จากที่ น ายอี . ฟลอริ โ อ พ้ น จากต� า แหน่ ง ไปแล้ ว พระบาทสมเด็ จ พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ เจ้าพระยาพลเทพ (เฉลิม โกมารกุล ณ นคร) ซึง่ ขณะนัน้ มีบรรดาศักดิแ์ ละราชทินนามเป็นพระยาไชยยศสมบัติ (เฉลิม โกมารกุล ณ นคร) ด�ารงต�าแหน่งอธิบดีกรมบาญชีกลางเป็นผูก้ า� กับดูแลกรม ตรวจเงินแผ่นดิน (๒๒ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๖๐ - ๓๑ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๖๓) ต่อมาพระยาไชยยศสมบัติ (เฉลิม โกมารกุล ณ นคร) ได้รับพระราชทาน บรรดาศักดิ์และราชทินนามเป็น เจ้าพระยาพลเทพ (เฉลิม โกมารกุล ณ นคร) และ ได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ไปด�ารงต�าแหน่งเสนาบดีกระทรวงเกษตราธิราช เมื่อต�าแหน่งว่างลง พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณา โปรดเกล้าฯ ให้พระยาอนุรกั ษ์ราชโกษา (ประเวศ อมาตยกุล) ขึน้ ด�ารงต�าแหน่งอธิบดี กรมบาญชีกลางและเป็นผู้ก�ากับดูแลกรมตรวจเงินแผ่นดิน (พ.ศ. ๒๔๖๔ - ๑๗ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๔๖๙) ๐๕๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• ประกาศกฎข้อบังคับ อ�านวยการตรวจเงิน แผ่นดิน ที่มา : ส�าเนาภาพถ่าย จากราชกิจจานุเบกษา

แผนภาพแสดงการควบคุมเงินงบประมาณของแผ่นดิน ระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๕๘ - ๒๔๖๙ พระบาทสมเด็จ พระเจ้าอยู่หัว

(๑๐) (๗)

(๒) (๙)

เสนาบดี กระทรวงพระคลัง มหาสมบัติ

กรม ตรวจเงิน แผ่นดิน

กรม บัญชีกลาง

(๔) กรม พระคลัง มหาสมบัติ

(๖)

(๑) (๕)

(๘) ผู้เบิก หรือผู้ส่งเงิน

(๓) • ค�าอธิบายแผนภาพแสดง การควบคุมเงินงบประมาณ ของแผ่นดิน ระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๕๘ - ๒๔๖๙

(๑) ผูใ้ ช้จา่ ยเงินของแผ่นดิน จะต้องจัดท�างบประมาณยืน่ ต่อเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติภายในเวลาก�าหนด (๒) งบประมาณทีเ่ สนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัตไิ ด้รบั ไว้ตาม (๑) เสนาบดีกระทรวง พระคลังมหาสมบัตจิ ะต้องน�าขึน้ ทูลเกล้าฯ ถวายตามพระราชบัญญัตวิ ธิ กี ารงบประมาณ และ เมื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แล้วจะต้องย่อรายการงบประมาณประกาศเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณประจ�าปี (๓) เมื่อมีการเบิกจ่ายเงินแผ่นดิน ผู้เบิกเงินต้องท�าฎีกาเบิกเงินยื่นขอต่อกรมบัญชีกลาง (๔) เมื่อกรมบัญชีกลางได้รับฎีกาเบิกเงินและได้ท�าการตรวจสอบถูกต้องแล้ว จะสั่งให้ กรมพระคลังมหาสมบัติจ่ายเงินตามฎีกานั้น (๕) เมือ่ กรมพระคลังมหาสมบัตไิ ด้รบั ค�าสัง่ จ่ายเงินจากกรมบัญชีกลางก็จะจ่ายเงินตามฎีกา นั้นให้ผู้เบิก (๖) เมื่อกรมพระคลังมหาสมบัติได้รับเงินหรือจ่ายเงินแผ่นดินไปแล้ว ในเดือนหนึ่งๆ และ ปีหนึง่ ๆ จะต้องท�างบรายรับรายจ่ายเงินเสนอให้เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัตทิ ราบ (๗) เมือ่ กรมบัญชีกลางได้รบั เงินหรือจ่ายเงินแผ่นดินไปแล้ว ในเดือนหนึง่ ๆ และในปีหนึง่ ๆ จะต้องท�างบรายรับรายจ่ายเงินแผ่นดินเสนอให้เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัตทิ ราบ (๘) เมื่อถึงเวลากรมตรวจเงินแผ่นดินจะได้ท�าการตรวจสอบบัญชีผู้ท�าการรับเงิน จ่ายเงิน หรือเก็บรักษาเงินตามที่เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติก�าหนด (๙) เมือ่ กรมตรวจเงินแผ่นดินได้ทา� การตรวจสอบหน่วยงานต่างๆ แล้ว ได้รบั ผลประการใด จะได้รายงานการตรวจให้เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติทราบ (๑๐) เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ เมือ่ ได้รบั งบรายรับรายจ่ายเงินแผ่นดินประจ�าปี จากกรมบัญชีกลางตาม (๗) แล้ว จะต้องน�าขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายในที่ประชุมเสนาบดี ๐๕๙

๐๖๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• ประกาศตั้ง นายอี. ฟลอริโอ เป็นอธิบดีกรมตรวจเงิน แผ่นดิน ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ช่วงเริ่มต้นการสถาปนากรมตรวจเงินแผ่นดิน เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๕๘ สมัยที่ นายอี. ฟลอริโอ เป็นอธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดิน มีการบันทึกสถานทีท่ า� การตรวจเงิน แผ่นดินแห่งแรกไว้ว่า ตั้งอยู่บริเวณวัดม่วงแค บางรัก ใกล้กรมไปรษณีย์โทรเลข (ประยูร ศรียรรยงค์, ๒๕๑๘) ซึ่งบริเวณดังกล่าว คือ อาคารศุลกสถาน หรือ โรงภาษีซึ่งก่อสร้างตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๓๓ สมัยรัชกาลที่ ๕

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน นายอีมิลิโอ ฟลอริโอ อธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดินคนแรก นายอีมิลิโอ ฟลอริโอ (Emilio Florio) หรือ นายอี. ฟลอริโอ เป็นชาวอิตาลีที่เข้ามารับราชการ ในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว นายอี. ฟลอริโอ เคยด�ารงต�าแหน่งส�าคัญหลายต�าแหน่ง เช่น เจ้ากรมตรวจแลสารบาญชี สมัยที่พระเจ้าลูกยาเธอ พระองค์เจ้ากิตยิ ากรวรลักษณ์ เป็นอธิบดีกรมตรวจแลสารบาญชี นายอี. ฟลอริโอ นับเป็นบุคคลส�าคัญ ที่วางรากฐานระบบบัญชีสากลให้เกิดขึ้นในสยาม นอกจากนี้ นายอี. ฟลอริโอ ยังได้รับความไว้วางใจในการตรวจสอบความผิดปกติทางบัญชี เช่น การตรวจสอบกรณีการฉ้อโกงแบงก์สยามกัมมาจล การตรวจสอบบัญชีที่มณฑลภูเก็ต นายอี. ฟลอริโอ ได้รบั พระมหากรุณาธิคณ ุ โปรดเกล้าฯ ให้ดา� รงต�าแหน่งอธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดิน คนแรก ในช่วงเริม่ ต้นกรมตรวจเงินแผ่นดิน นายอี. ฟลอริโอ ได้วางรากฐานรายงานการตรวจเงินแผ่นดิน รายงานการตรวจสอบธนบัตรเลิกใช้ รายงานการตรวจอ�าเภอ และรายงานการตรวจสรรพากรจังหวัด อย่างไรก็ตาม หลังจากที่สยามประกาศสงครามกับเยอรมนี เมือ่ วันที่ ๒๒ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๖๐ นายอี. ฟลอริโอ ซึ่งเป็นคนในบังคับออสเตรีย ฮังการี ซึ่งอยู่ฝ่ายเยอรมนี ท�าให้นายอี. ฟลอริโอ ต้อง พ้นจากต�าแหน่งไป และถูกส่งตัวไปอยู่ที่ประเทศอินเดีย นายอี. ฟลอริโอ ได้รับพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ช้างเผือก ชั้นที่ ๔ ภูษณาภรณ์

๐๖๑

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน เจ้าพระยาพลเทพ (เฉลิม โกมารกุล ณ นคร) อธิบดีกรมบาญชีกลาง ผู้ก�ากับดูแลกรมตรวจเงินแผ่นดิน มหาอ�ามาตย์เอก เจ้าพระยาพลเทพ นามเดิม ชิต (ภายหลังเปลี่ยนเป็น เฉลิม) (๒๑ กันยายน พ.ศ. ๒๔๒๐ - ๒๓ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๘๙) เกิดในตระกูล ‘โกมารกุล ณ นคร’ เป็นบุตรของ พระยาศรีสรราชภักดี (หนูเล็ก โกมารกุล ณ นคร) กับ คุณหญิงเล็ก ศรีสรราชภักดี ท่านเริ่มต้นศึกษา ขั้นแรกในส�านักเรียน พระสาสนโสภณ (อ่อน) วัดพิชยญาติการาม ธนบุรี จนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๔๓๙ จึงได้ตามเสด็จ สมเด็จพระราชปิตุลาบรมพงศาภิมุขฯ ไปศึกษาต่อ ณ ประเทศอังกฤษ ได้ศึกษาอยู่ เป็นเวลา ๕ ปี เดินทางกลับกรุงเทพฯ เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๔๓ ในปีที่กลับถึงเมืองไทย ได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เข้ารับราชการ ในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ในต�าแหน่งผูช้ ว่ ยนายเวร ในกรมตรวจแลสารบาญชี ต่อมาได้เลือ่ นเป็นนายเวรบัญชีคลังหัวเมือง จนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๔๔๕ ได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ย้ายไปรับราชการในต�าแหน่งข้าหลวงส�ารวจ การพระคลัง มณฑลพายัพ และออกไปปฏิบัติราชการ ณ ที่นั้น เกือบ ๕ ปี จึงย้ายกลับมากรุงเทพฯ เพื่อรับต�าแหน่งผู้ช่วยอธิบดี กรมตรวจแลสารบาญชี ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๕๔ ได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เป็นอธิบดีกรมเก็บ ในกระทรวงพระคลัง มหาสมบัติ จนเมื่อวันที่ ๒ กันยายน พ.ศ. ๒๔๕๘ ได้ย้ายมาเป็น อธิบดีกรมตรวจแลสารบาญชี (กรมตรวจแลสารบาญชี ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น กรมบาญชีกลาง) หลังจากทีน่ ายอี. ฟลอริโอ พ้นจากต�าแหน่งเมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๖๐ เจ้าพระยาพลเทพ (ซึง่ บรรดาศักดิ์ ขณะนั้น คือ พระยาไชยยศสมบัติ) ได้เป็นผู้ก�ากับดูแลกรมตรวจเงินแผ่นดินด้วย ท่านได้รับราชการใน กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ มาด้วยความซื่อสัตย์สุจริต และด้วยปรีชาสามารถ จนได้เป็นกรรมการ สภาการคลัง และอธิบดีกรมพระคลังมหาสมบัติ ในปี พ.ศ. ๒๔๖๔ มีพระบรมราชโองการ โปรดเกล้าฯ ให้ย้ายไปด�ารงต�าแหน่ง เสนาบดีกระทรวง เกษตราธิการ

๐๖๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• อาคารศุลกสถาน ที่ท�าการตรวจเงินแผ่นดิน แห่งแรก สมัย นายอี. ฟลอริโอ

๐๖๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บทที่ ๔

การตรวจเงินแผ่นดิน ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว

พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณา โปรดเกล้ า ฯ สถาปนากรมตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น โดยให้ ขึ้ น อยู ่ กั บ กระทรวงพระคลั ง มหาสมบั ติ มี เ สนาบดี ก ระทรวงพระคลั ง มหาสมบัติเป็นผู้บังคับบัญชาและมีอธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้ก�ากับดูแลงานตรวจเงินแผ่นดิน อย่างไรก็ดี หลังจากที่นายอีมิลิโอ ฟลอริโอ หรือ นายอี. ฟลอริโอ พ้นจากต�าแหน่งเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๖๐ พระบาทสมเด็จ พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้อธิบดี กรมบาญชีกลางเป็นผู้ก�ากับดูแลกรมตรวจเงินแผ่นดินตั้งแต่สมัย ของเจ้าพระยาพลเทพ (เฉลิม โกมารกุล ณ นคร) และพระยา อนุรักษ์ราชโกษา (ประเวศ อมาตยกุล)

• พระบาทสมเด็จ พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาพจาก : หอจดหมายเหตุแห่งชาติ

ต่อมาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยูห่ วั รัชกาล ที่ ๗ การตรวจเงินแผ่นดินไทยเกิดการเปลี่ยนแปลงอีกครั้ง ซึ่ง เนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์ (๒๕๓๘ : ๑๐๙) แบ่งช่วงเวลาดังกล่าว ออกเป็น ๒ ระยะ กล่าวคือ ระยะที่ ๑ (พ.ศ. ๒๔๖๙ - ๒๔๗๕) ซึ่งอยู่ในระบอบการปกครองสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และระยะ ที่ ๒ หลั ง เปลี่ ย นแปลงการปกครองเมื่ อ วั น ที่ ๒๔ มิ ถุ น ายน พ.ศ. ๒๔๗๕ จนสิ้นรัชกาล ๐๖๕

๔.๑ กรมตรวจเงินแผ่นดินสมทบเป็นแผนกหนึ่ง ของกรมบัญชีกลาง การควบคุมเงินแผ่นดิน ระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๙๖ - ๒๔๗๕ เกิดการเปลีย่ นแปลง ครั้งส�าคัญ เนื่องจากระบบการควบคุมเงินแผ่นดินได้รวมหน่วยงานในกระทรวง พระคลังมหาสมบัติ ๓ หน่วยงานเข้าไว้ดว้ ยกันทีห่ น่วยงานเดียว คือ กรมบัญชีกลาง พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ สมทบกรมตรวจเงินแผ่นดินและกรมพระคลังมหาสมบัตเิ ข้ากับกรมบาญชีกลางเมือ่ วันที่ ๒๒ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๔๖๙ แต่เดิมกรมบาญชีกลางท�าหน้าที่ควบคุม การรับจ่ายเงินแผ่นดินให้เป็นไปตามประมาณการ และจัดท�าบัญชีการรับจ่ายเงิน แผ่นดินให้ถูกต้อง ขณะที่กรมตรวจเงินแผ่นดิน ท�าหน้าที่ตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษาเงินแผ่นดินให้ถูกต้องตามระเบียบแบบแผน ส่วนกรมพระคลังมหาสมบัติ ท�าหน้าที่รับจ่ายตัวเงินตามค�าสั่งกรมบาญชีกลาง และเก็บเงินรักษาเงิน หรือทรัพย์สินของแผ่นดินมิให้รั่วไหล (สุนทรี เตียสมุทร, ๒๕๑๓ : ๔๒) การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้ยุบรวม ๓ หน่วยงานเข้าไว้ที่หน่วยงานเดียว เพื่อท�าหน้าที่ควบคุมเงินแผ่นดิน ควบคุมรับจ่ายเงิน การจัดท�าบัญชี การเก็บรักษา และตรวจสอบความถูกต้องซึ่งรวมทั้งหมดไว้ที่กรมบาญชีกลาง ทัง้ นีเ้ หตุผลทีใ่ ห้สมทบกรมตรวจเงินแผ่นดินเข้ากับกรมบาญชีกลางก็เนือ่ งจาก “กรมทัง้ สองนีม้ คี วามเกีย่ วพันกันมาก” ต่อมาพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยูห่ วั ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ พระยาโกมารกุลมนตรี (ชื่น โกมารกุล ณ นคร) เป็น อธิบดีกรมบัญชีกลางและก�ากับควบคุมกรมตรวจเงินแผ่นดิน โดยหน้าที่ในการ ตรวจเงินแผ่นดินถูกแบ่งออกเป็น ๓ แผนก ๑ ส่วน ได้แก่ แผนกพลเรือน แผนกรัฐ พาณิชย์ แผนกราชการทหาร และส่วนภูมิภาค (เนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์, ๒๕๑๘ : ๑๑๐) พระยาโกมารกุลมนตรี (ชืน่ โกมารกุล ณ นคร) ด�ารงต�าแหน่งอธิบดีกรมบัญชี กลางและก�ากับควบคุมกรมตรวจเงินแผ่นดินตัง้ แต่วนั ที่ ๒๔ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๔๖๙ จนกระทัง่ ปี พ.ศ. ๒๔๗๒ หลังจากนัน้ ได้รบั พระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ด�ารงต�าแหน่ง เสนาบดี ก ระทรวงพระคลั ง มหาสมบั ติ โดยอธิ บ ดี ก รมบั ญ ชี ก ลางล� า ดั บ ถั ด มา คือ พระยาไชยยศสมบัติ (เสริม กฤษณามระ) ซึง่ ด�ารงต�าแหน่งตัง้ แต่ปี พ.ศ. ๒๔๗๒ ถึงช่วงเวลาเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. ๒๔๗๕ ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็น ระบอบประชาธิ ป ไตย เมื่ อ วั น ที่ ๒๔ มิ ถุ น ายน พ.ศ. ๒๔๗๕ แล้ ว ต่ อ มา คณะกรรมการราษฎรได้เปลี่ยนแปลงหลักการควบคุมเงินแผ่นดินเสียใหม่ โดยแยก กรมตรวจเงินแผ่นดินทีร่ วมอยูใ่ นกรมบัญชีกลางออกไปเป็นอิสระ และให้ ‘กรมตรวจ เงินแผ่นดิน’ พ้นจากกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และให้ไปขึ้นโดยตรงต่อ ‘คณะ กรรมการราษฎร’ ตั้งแต่วันที่ ๒๐ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๗๕ จนถึงปี พ.ศ. ๒๔๗๖ (ก่อนประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖) ซึ่งท�าให้การตรวจเงินแผ่นดินไทยก้าวเข้าสู่ยุคระบอบประชาธิปไตย

๐๖๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• เจ้าพระยาพลเทพ และ พระยาอนุรักษ์ราชโกษา อดีตอธิบดีกรมบาญชีกลาง ที่ก�ากับดูแลกรมตรวจเงิน แผ่นดิน ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๖๐ - ๒๔๖๙ ภาพถ่ายโดย : นายรัฐธรรม ชวนเชย และ นายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

๐๖๗

๐๖๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

แผนภาพแสดงการควบคุมเงินงบประมาณของแผ่นดิน ระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๖๙ - ๒๔๗๕

พระบาทสมเด็จ พระเจ้าอยู่หัว

ประกาศสมทบ กรมตรวจเงินแผ่นดิน เข้ากับกรมบาญชีกลาง ที่มา : ส�าเนาภาพจาก ราชกิจจานุเบกษา

(๕) (๔)

กรม บัญชีกลาง

• ค�าอธิบายแผนภาพ แสดงการควบคุม เงินงบประมาณของแผ่นดิน ระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๖๙ - ๒๔๗๕

(๒)

เสนาบดี กระทรวงพระคลัง มหาสมบัติ

(๓)

(๑)

ผู้เบิก หรือผู้ส่งเงิน

(๑) ผู้ใช้จ่ายเงินของแผ่นดินหรือผู้ส่งเงินจะต้องจัดท�างบประมาณยื่นต่อเสนาบดีกระทรวง พระคลังมหาสมบัติในเวลาก�าหนด (๒) เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัตติ อ้ งน�างบประมาณทีจ่ ดั ท�านัน้ ขึน้ ทูลเกล้าฯ ถวาย ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ เมื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แล้วจึงประกาศเป็น พระราชบัญญัติงบประมาณประจ�าปี (๓) เมื่อมีการเบิกเงินหรือน�าส่งเงิน ต้องท�าฎีกาหรือใบน�าส่งยื่นต่อกรมบัญชีกลาง ในกรณี การเบิกเงิน เมื่อกรมบัญชีกลางตรวจถูกต้องแล้วก็สั่งจ่ายเงินให้ (๔) การรับการจ่ายเงินงบประมาณของแผ่นดิน กรมบัญชีกลางจะรวบรวมบัญชีแสดง การรับการจ่าย เสนอเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติให้ทราบเป็นประจ�าเดือนและ เมื่อถึงรอบปี (๕) บัญชีรายรับรายจ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินที่กรมบัญชีกลางรวบรวมเป็นประจ�าปี เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะต้องรายงานต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว

๐๖๙

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน พระยาโกมารกุลมนตรี (ชื่น โกมารกุล ณ นคร) อธิบดีกรมบัญชีกลางและก�ากับควบคุมกรมตรวจเงินแผ่นดิน พระยาโกมารกุลมนตรี (ชืน่ โกมารกุล ณ นคร) (๑๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๓๔ - ๓๑ มกราคม พ.ศ. ๒๕๐๔) เป็นบุตรของนายพลพ่าย (ชวน โกมารกุล ณ นคร) และคุณจวง บุนนาค จบ การศึ ก ษาชั้ น ต้ น ที่ โ รงเรี ย นสุ ขุ ม าลั ย และที่ โ รงเรี ย นอุ ด มวิ ท ยายน วั ด อนงคาราม ได้เข้าฝึกราชการในกรมตรวจและสารบาญชี กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๕๒ ได้บรรจุเป็นเสมียนในกรมตรวจและกรมสารบาญชี ปี พ.ศ. ๒๔๖๐ ท่านย้ายไปรับราชการในต�าแหน่งพนักงานอัยการ สังกัดกระทรวงยุตธิ รรม จนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๔๖๒ ได้โอนกลับมารับราชการในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ในปี พ.ศ. ๒๔๖๙ พระยาโกมารกุลมนตรีได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ด�ารงต�าแหน่ง อธิบดีกรมบัญชีกลางและก�ากับควบคุมกรมตรวจเงินแผ่นดิน หลังจากด�ารงต�าแหน่งอธิบดี กรมบัญชีกลางอยู่ประมาณ ๓ ปี ในปี พ.ศ. ๒๔๗๒ ท่านได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ รั้งต�าแหน่งเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ด�ารง ต�าแหน่งเสนาบดีพระคลังมหาสมบัติ เมื่อวันที่ ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๔๗๓ ก่อนจะกราบถวาย บังคมลาออกเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๗๕ ในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ พระยาโกมารกุลมนตรี ได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้เป็น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเศรษฐการ ในรัฐบาลพันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา

๐๗๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน พระยาไชยยศสมบัติ (เสริม กฤษณามระ) อธิบดีกรมบัญชีกลางและก�ากับควบคุมกรมตรวจเงินแผ่นดิน พระยาไชยยศสมบัติ (เสริม กฤษณามระ) เป็นบุตรของอ�ามาตย์เอกพระยาราชธนพิทักษ์ (สังข์ กฤษณามระ) และคุณหญิงราชธนพิทักษ์ (แสง ศรัทธาคุ้ม) จบการศึกษาจากโรงเรียน ภ.ป.ร. ราชวิทยาลัย ในพระบรมราชูปถัมภ์ เมื่อจบการศึกษาจึงเข้ารับราชการที่กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ในปี พ.ศ. ๒๔๕๖ ต�าแหน่งเสมียนกรมที่ปรึกษาการคลัง จากนั้นจึงสอบชิงทุนไปศึกษาต่อที่ประเทศ อังกฤษ หลังจากนั้นกลับมาเข้ารับราชการที่กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และได้รับบรรจุในต�าแหน่ง เสมียนอังกฤษ จนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๔๖๕ ได้รับพระราชทานบรรดาศักดิ์เป็น หลวงกฤษณามระพัต ต่อมาเข้าท�างานในกรมบัญชีกลาง ต�าแหน่งนายเวรชั้น ๒ และโอนไปอยู่กรมตรวจเงินแผ่นดิน ในต�าแหน่งนายเวรชั้น ๑ ท่านรับราชการอยู่ในกรมตรวจเงินแผ่นดิน จนได้เลื่อนต�าแหน่งเป็นผู้ช่วย อธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดิน ในปี พ.ศ. ๒๔๗๒ ก่อนจะโอนกลับมาที่กรมบัญชีกลางอีกครั้ง พร้อม ต�าแหน่งรักษาการอธิบดีกรมบัญชีกลาง และเข้ารับต�าแหน่งอธิบดีกรมบัญชีกลางพร้อมทัง้ ก�ากับควบคุม กรมตรวจเงินแผ่นดิน ด้วยวัยเพียง ๓๒ ปี ท่านได้รับพระราชทานบรรดาศักดิ์เป็น พระยาไชยยศสมบัติ หลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครอง ปี พ.ศ. ๒๔๗๕ ท่านได้รบั พระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตัง้ ให้ดา� รงต�าแหน่งรัฐมนตรีวา่ การกระทรวงการคลัง ในรัฐบาลพันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา นอกจากนี้ยังเคยได้รับการแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทน ราษฎรในสภาผู้แทนราษฎรไทย (ผู้แทนราษฎรชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๗๕)

๐๗๑

๔.๒ กรมตรวจเงินแผ่นดินภายใต้คณะกรรมการราษฎร หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อวันที่ ๒๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ ท�าให้เกิด การเปลี่ยนแปลงการควบคุมตรวจสอบเงินแผ่นดินครั้งส�าคัญ กล่าวคือ คณะ กรรมการราษฎรเห็นว่าการตรวจเงินแผ่นดินทีส่ งั กัดอยูใ่ นกรมบัญชีกลาง กระทรวง พระคลังมหาสมบัตินั้น การตรวจตราตลอดจนการแสดงความเห็นส�าหรับผลแห่ง การตรวจย่อมไม่เป็นไปโดยอิสระ ดังนั้น สมควรจะโอนกรมตรวจเงินแผ่นดินมาขึ้น ต่อคณะกรรมการราษฎร คณะกรรมการราษฎร (๒๘ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ - ๑๐ ธันวาคม พ.ศ. ๒๔๗๕) นับเป็นคณะรัฐมนตรีชุดที่ ๑ หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ทั้งนี้หลังจาก ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวพระราชทานพระบรมราชานุมัติให้ใช้ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๗๕ เมื่อ วันที่ ๒๗ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ แล้ว ต่อมาในวันที่ ๒๘ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ สภาผู้แทนราษฎรซึ่งประกอบด้วยสมาชิกคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารที่ตั้งขึ้น จ�านวน ๗๐ คน ได้ประชุมเป็นครั้งแรก ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม ทั้งนี้เพื่อให้เป็นไปตามธรรมนูญการปกครองแผ่นดินมาตรา ๓๓ ที่บัญญัติให้ สภาเลือกตัง้ สมาชิกสภาผูห้ นึง่ เป็นประธานกรรมการ และให้ผเู้ ป็นประธานนัน้ เลือก สมาชิกในสภาอีก ๑๔ คนเพื่อเป็นกรรมการ การเลือกนี้เมื่อได้รับความเห็นชอบ ของสภาแล้ว ให้ถือว่าผู้ได้รับเลือกเป็นกรรมการของสภา ในการนี้ สมาชิกได้เสนอให้มหาอ�ามาตย์โทพระยามโนปกรณ์นิติธาดา (ก้อน หุตะสิงห์) เป็นประธานคณะกรรมการราษฎร และประธานฯ ได้เสนอชื่อคณะ กรรมการราษฎร จ�านวน ๑๔ คน ซึ่งคณะกรรมการราษฎรชุดนี้นับเป็นคณะ รัฐมนตรีชุดแรกของประเทศไทย สุนทรี เตียสมุทร (๒๕๑๓ : ๔๔) และ เนตรทราย ตัง้ ขจรศักดิ์ (๒๕๓๘ : ๑๑๑) ตั้งข้อสังเกตคล้ายกันว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองท�าให้กรมตรวจเงินแผ่นดิน ถูกโอนมาสังกัดคณะกรรมการราษฎรนัน้ แสดงให้เห็นถึงความส�าคัญของงานตรวจ เงินแผ่นดินที่ต้องการความเป็นอิสระในการท�างานตรวจสอบ เนื่องจากในเวลานั้น คณะกรรมการราษฎรเป็นคณะบุคคลที่มีอ�านาจสูงสุดในการบริหารประเทศ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๗๕ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้า เจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ประกาศโอนกรมตรวจเงินแผ่นดินไปขึ้นต่อ คณะกรรมการราษฎร โดยมีหลวงด�าริอศิ รานุวรรต (หม่อมหลวงด�าริ อิศรางกูร ณ อยุธยา) เป็นผู้ท�าการแทนอธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดินจนถึงเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๖ และให้ พระยานรนาถภักดี (ปุย บุนนาค) เป็นผู้ช่วยอธิบดีกรมตรวจ เงินแผ่นดิน ส�าหรับอ�านาจหน้าทีข่ องกรมตรวจเงินแผ่นดินทีแ่ ยกออกมาจากกรมบัญชีกลาง นั้น ปรากฏในบันทึกข้อตกลงระหว่างอธิบดีกรมบัญชีกลางกับผู้แทนอธิบดีกรม ตรวจเงินแผ่นดิน โดยการตรวจงานแยกงานจากกรมบัญชีกลางเฉพาะงานตรวจ ในราชการบริหารส่วนกลางเท่านัน้ ส่วนงานตรวจส่วนภูมภิ าคให้อยูใ่ นความรับผิด ชอบของกรมบัญชีกลาง ต่อมาในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๗๕ กรมบัญชีกลางได้ โอนการตรวจทางหัวเมืองมาให้กรมตรวจเงินแผ่นดินรับผิดชอบ พร้อมโอนต�าแหน่ง มาเพิ่มอีก ๕๕ ต�าแหน่ง ๐๗๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• พระยามโนปกรณ์นิติธาดา (ก้อน หุตะสิงห์) ประธานคณะกรรมการ ราษฎร และนายกรัฐมนตรี คนแรกภายหลังเปลี่ยนแปลง การปกครอง ภาพจาก : วิกิพีเดียไทย

๐๗๓

• ประกาศให้โอนกรมตรวจเงิน แผ่นดินมาขึ้นตรงกับคณะ กรรมการราษฎร ที่มา : ส�าเนาภาพจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๗๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

อ�านาจหน้าที่ของกรมตรวจเงินแผ่นดิน หลังแยกออกจากกรมบัญชีกลาง มีบันทึกข้อตกลงระหว่างอธิบดีกรมบัญชีกลางกับผู้แทนอธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดิน เกี่ยวกับอ�านาจหน้าที่ของกรมตรวจเงินแผ่นดินที่แยกออกจากกรมบัญชีกลาง ดังนี้ (๑) การคุมยอดงบประมาณให้กรมบัญชีกลางคุม (๒) กรมตรวจเงินแผ่นดินคงตรวจปลัดบัญชีวา่ ได้รบั เงินจากกรมบัญชีกลางไปเท่าใด และ ใช้จ่ายไปถูกต้องตามประเภทที่เบิกหรือไม่ (๓) กรมตรวจเงินแผ่นดินท�าการตรวจใบส�าคัญ ณ ส�านักงานกรมกองที่เบิกจ่าย (๔) การตรวจการจ่ายเงินเดือนเป็นหน้าที่กรมตรวจเงินแผ่นดินจะตรวจสอบว่าได้จ่าย ตามงบประมาณอนุญาตและตามกระทรวงการคลังฯ ได้เห็นชอบด้วยแล้ว (๕) การขึ้นเงินเดือนทุกราย กระทรวงการคลังฯ จะส่งส�าเนาหนังสืออนุญาตไปให้กรม ตรวจเงินแผ่นดินด้วย (๖) ใบส�าคัญตามหัวเมือง กรมกองต่างๆ ในชั้นนี้ให้ภาคตรวจไปตามเดิม แต่ส่งรายงาน การตรวจให้กรมตรวจเงินแผ่นดินทราบ (๗) กรมบัญชีกลางแบ่งคนให้กรมตรวจเงินแผ่นดินไปประมาณ ๙๐ คน เฉพาะที่เคย ท�าการตรวจใบส�าคัญและบัญชีแล้ว (๘) กรมบัญชีกลางโอนเงินงบประมาณค่าใช้จ่ายไปให้ด้วย (๙) งานที่ค้างอยู่ให้เสนอกรมบัญชีกลาง ส่วนงานใหม่ฟังค�าสั่งคณะกรรมการราษฎร

๐๗๕

ส�าหรับวิธีการตรวจสอบ ประยูร ศรียรรยงค์ (๒๕๑๘ : ๖๘) ได้อธิบายวิธีการ ตรวจสอบของกรมตรวจเงินแผ่นดินไว้วา่ ผูต้ รวจสอบยังคงถือปฏิบตั กิ ารตรวจสอบ ตามเดิมสมัยที่รวมกับกรมบัญชีกลาง แต่การตรวจใบส�าคัญนั้นพยายามรวบรัด ประสานงานกับเจ้าหน้าที่ต่างๆ ในกรมกองนั้นๆ ให้สะดวกรวดเร็วยิ่งขึ้น แทนที่จะ เรียกใบส�าคัญเข้ามาตรวจสอบในที่ท�าการของกรมตรวจเงินแผ่นดิน แต่ได้ยกกอง ตรวจใบส�าคัญไปประจ�าที่กรมกองเหล่านั้น เมื่อผู้รับตรวจติดขัดไม่เข้าใจในเรื่องใด ก็จะชี้แจงแนะน�าได้ทันที ท�าให้ไม่ต้องตั้งทักท้วงไว้เป็นแรมปี โครงสร้างกรมตรวจเงินแผ่นดินช่วงที่สังกัดกับคณะกรรมการราษฎรนั้น ประกอบด้วย ๔ กอง ได้แก่ (๑) กองบัญชาการกลาง (๒) กองตรวจการบัญชี (๓) กองตรวจใบส�าคัญ และ (๔) กองตรวจการจังหวัด โดยอัตราก�าลังของกรม ตรวจเงินแผ่นดินเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๗๕ มีทั้งสิ้น ๑๔๕ อัตรา

๐๗๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ที่มา : ส�าเนาภาพจาก ราชกิจจานุเบกษา

แผนภาพแสดงการควบคุมเงินงบประมาณของแผ่นดิน ระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๗๕ - พ.ศ.๒๔๗๖

(๒)

สภาผู้แทนราษฎร

คณะรัฐมนตรี หรือคณะกรรมการ ราษฎร

กรม ตรวจเงินแผ่นดิน

กระทรวงการคลัง

(๔)

กรมบัญชีกลาง

• ค�าอธิบายแผนภาพ แสดงการควบคุม เงินงบประมาณของแผ่นดิน ระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๗๕ - ๒๔๗๖

(๖)

(๑) (๓)

(๕) ผู้เบิก หรือผู้ส่งเงิน

(๑) หน่วยงานผู้มีหน้าที่เบิกเงินหรือส่งเงินงบประมาณ จะต้องจัดท�างบประมาณประจ�าปี ยื่นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังภายในเวลาก�าหนด (๒) เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังรวบรวมงบประมาณแล้ว จัดท�าเป็นร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจ�าปีเสนอสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาประกาศใช้เป็นกฎหมาย (๓) เมื่อมีการส่งเงินหรือเบิกเงินงบประมาณ ผู้เบิกหรือผู้ส่งเงินจะต้องท�าฏีกาเบิกเงินหรือ ท�าใบน�าส่งเงินยืน่ ต่อกรมบัญชีกลาง เมือ่ กรมบัญชีกลางตรวจสอบเห็นว่าเป็นการถูกต้องแล้ว ก็จะสั่งจ่ายหรือสั่งรับเงินนั้น (๔) การรับและการจ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน กรมบัญชีกลางจะต้องรายงานให้กระทรวง การคลังทราบทุกๆ เดือนและทุกๆ ปี (๕) การเบิกเงินงบประมาณไปใช้จา่ ยก็ดี หรือการส่งเงินรายได้แผ่นดินของผูเ้ บิกหรือผูส้ ง่ เงิน ตาม (๓) กรมตรวจเงินแผ่นดินจะต้องท�าการตรวจสอบ เพื่อทราบว่าการรับการจ่ายเงิน งบประมาณเป็นไปโดยถูกต้องหรือไม่ (๖) ผลการตรวจสอบของกรมตรวจเงินแผ่นดิน ที่ท�าการตรวจสอบการเบิก การจ่าย การรับเงินงบประมาณแผ่นดินมีเป็นประการใด กรมตรวจเงินแผ่นดินจะต้องรายงานให้ คณะกรรมการราษฎรทราบ

๐๗๗

๐๗๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บทที่ ๕

การตรวจเงินแผ่นดิน ภายใต้พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ๕.๑ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน

• หลวงด�าริอิศรานุวรรต ผู้ช่วยอธิบดีท�าการแทน อธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดิน ภาพถ่ายจากต้นฉบับโดย : นายรัฐธรรม ชวนเชย และ นายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

ภายหลังเปลีย่ นแปลงการปกครองเมือ่ วันที่ ๒๔ มิถนุ ายน พ.ศ. ๒๔๗๕ กรมตรวจเงินแผ่นดินถูกโอนเข้าไปสังกัดคณะกรรมการ ราษฎร ซึ่งสะท้อนให้เห็นความส�าคัญของการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ต้องการความเป็นอิสระในการท�างานตรวจสอบ ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ รัฐสภาได้ตราพระราชบัญญัติ ว่า ด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ซึ่งนับเป็น กฎหมายตรวจเงินแผ่นดินฉบับแรกหลังจากเปลี่ยนแปลงการ ปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย กฎหมายตรวจเงินแผ่นดินฉบับนี้มีทั้งหมด ๑๒ มาตรา โดย มาตราที่ ๔ บัญญัติ “ให้โอนการงานและบรรดาพนักงานเจ้าหน้าที่ กรมตรวจเงินแผ่นดินไปสังกัดคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน” ดังนั้น การตรวจเงินแผ่นดินภายใต้กฎหมายฉบับนี้จึงกระท�า การโดยให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้มีอ�านาจหน้าที่ ตามบทบัญญัตใิ นมาตรา ๕ ทีก่ ล่าวถึงอ�านาจหน้าทีไ่ ว้ ๗ ข้อ ได้แก่ (๑) ตรวจสอบงบปีเงินรายรับรายจ่ายของแผ่นดิน หรืองบ แสดงฐานการเงินแผ่นดินประจ�าปี ซึ่งคณะรัฐมนตรีจะน�าเสนอต่อ สภาผู้แทนราษฎร และแสดงความเห็นว่า รายการจ�านวนเงิน ๐๗๙

รับและจ่ายตามงบปีนนั้ ได้เป็นไปตามงบประมาณประจ�าปีและตามความจริงหรือไม่ (๒) ตรวจสอบบัญชีทนุ ส�ารองเงินตราประจ�าปี และแสดงความเห็นว่า การรับ และจ่ายเป็นการถูกต้อง และเป็นไปตามกฎหมายหรือไม่ (๓) ตรวจสอบงบบัญชีของทะบวงการเมืองใดๆ ที่นายกรัฐมนตรีจะได้สั่งให้ ตรวจสอบเป็นครั้งคราวแล้วท�ารายงานเสนอต่อนายกรัฐมนตรี (๔) เมือ่ ตรวจสอบบัญชีและเอกสารใดๆ ปรากฏว่าบัญชีไม่ถกู ต้องและเป็นการ ทุจริต ก็มอบคดีให้เจ้าหน้าที่ฟ้องผู้กระท�าผิดต่อศาลตามกฎหมาย (๕) ท�าการตรวจสอบบัญชีเอกสารและทรัพย์สินของทะบวงการเมือง (๖) เรียกพนักงานเจ้าหน้าที่ทะบวงการเมืองที่รับตรวจมาเพื่อสอบสวน (๗) เรียกบุคคลใดๆ มาให้การเป็นพะยานในการตรวจสอบบัญชี เอกสาร และ ทรัพย์สินของแผ่นดิน อาจกล่าวได้วา่ การปรับปรุงกฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินเมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๗๖ นับเป็นการให้อ�านาจกับคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินในการท�างานตรวจสอบ ซึ่งเน้นที่การตรวจสอบบัญชี เอกสาร และทรัพย์สินของผู้รับตรวจ ทั้งนี้ตามมาตรา ๘ ของกฎหมายบัญญัติให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ประกอบด้วย (๑) ประธานคณะกรรมการ (๒) กรรมการ และ (๓) เลขาธิการ เนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์ (๒๕๓๘ : ๑๑๓ - ๑๒๑) อธิบายถึงการเปลี่ยนแปลง การตรวจเงินแผ่นดินครั้งนี้ไว้ว่า การจัดองค์กรการท�างานโดยใช้ระบบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งประกอบด้วย ประธาน เลขาธิการ และกรรมการ นั้น ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีต�าแหน่งเทียบเท่าอธิบดี เลขาธิการ เทียบเท่ารองอธิบดี เป็นข้าราชการชั้นพิเศษ ส่วนกรรมการเป็นข้าราชการชั้นเอก ระดับหัวหน้ากอง อย่างไรก็ดี เนตรทราย ตั้งข้อสังเกตไว้น่าสนใจว่า การจัดตั้งคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินตามกฎหมายตรวจเงินแผ่นดินปี พ.ศ. ๒๔๗๖ นั้น มีวัตถุประสงค์ เพือ่ จะพัฒนารูปแบบไปสูศ่ าลบัญชีดงั เช่นประเทศฝรัง่ เศส ซึง่ รัฐบาลในขณะนัน้ โดย นายปรีดี พนมยงค์ หรือ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม ตั้งใจที่จะตั้งองค์กรประเภทหนึ่ง ขึ้นในประเทศเพื่อท�าหน้าที่พิจารณาข้อพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชน ดังปรากฏ ในรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ ๓๐/๒๔๗๖ โดยองค์กรดังกล่าว มีลักษณะคล้ายกับ Conseil d’ État ของฝรั่งเศส ซึ่งความตอนหนึ่งหลวงประดิษฐ์ มนูธรรมได้แถลงเรือ่ งดังกล่าวในสภาไว้วา่ “เรือ่ งคณะกรรมการกฤษฎีกานีเ้ ป็นเรือ่ ง ที่ค้างมาตั้งแต่รัฐบาลที่ตั้งขึ้นภายหลังพระราชทานพระธรรมนูญแล้วว่าเราจะยก ฐานะของกรมร่างกฎหมายให้มีสภาพเป็นศาลปกครองอย่างที่เขาได้กระท�ามาแล้ว หลายประเทศ” ขณะเดียวกัน การจัดตัง้ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินก็เพือ่ พัฒนาไปสูร่ ปู แบบ ศาลบัญชี ส่วนการจัดตัง้ คณะกรรมการกฤษฎีกาก็เพือ่ พัฒนาไปสูศ่ าลปกครองสูงสุด ตามแบบอย่างฝรั่งเศสเช่นกัน ดังนั้น กล่าวได้ว่าเป็นความตั้งใจและการมองการณ์ ไกลของรัฐบาลชุดนั้น ในเวลาต่อมาความตั้งใจในการพัฒนาองค์กรที่ท�าหน้าที่พิจารณาข้อพิพาท ระหว่างรัฐและเอกชนประสบผลส�าเร็จในการตั้งศาลปกครองเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ ก ารผลั ก ดั น องค์ ก รตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ไปสู ่ ศ าลบั ญ ชี นั้ น ยั ง ไม่ บ รรลุ ผ ลตาม เจตนารมณ์ของผู้ร่างกฎหมายตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ๐๘๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ส�ำหรับต�ำแหน่งประธำนคณะกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดินนัน้ บัญญัตไิ ว้ในมำตรำ ๙ ของกฎหมำยตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ว่ำ ประธำนคณะกรรมกำรตรวจเงิน แผ่นดินเป็นผูซ้ งึ่ ทรงพระกรุณำโปรดเกล้ำฯ ตัง้ ขึน้ โดยทีค่ ณะรัฐมนตรีได้เลือกเสนอขอ ควำมเห็นชอบต่อสภำผูแ้ ทนรำษฎรและต้องได้รบั ควำมเห็นชอบจำกสภำแล้ว ส�ำหรับ เลขำธิกำรและกรรมกำร ทรงพระกรุณำโปรดเกล้ำฯ ตัง้ ขึน้ โดยมติของคณะรัฐมนตรี พระบำทสมเด็จพระปกเกล้ำเจ้ำอยู่หัว ทรงพระกรุณำโปรดเกล้ำฯ ให้ตั้ง หลวง ด�ำริอิศรำนุวรรต (หม่อมหลวงด�ำริ อิศรำงกูร) เป็นประธำนคณะกรรมกำรตรวจเงิน แผ่นดินคนแรก เมื่อวันที่ ๒๔ กุมภำพันธ์ พ.ศ. ๒๔๗๖ พร้อมทั้งมีประกำศแจ้งควำม ตัง้ กรรมกำรตรวจเงินแผ่นดิน จ�ำนวน ๑๘ คน ดังนัน้ คณะกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดิน ชุดแรกจึงมีทงั้ หมด ๑๙ คน มีหลวงด�ำริอศิ รำนุวรรตเป็นประธำนคณะกรรมกำรตรวจ เงินแผ่นดิน และหลวงวรพำกย์พินิจ (วินท์ อัศวนนท์) เป็นกรรมกำรและเลขำธิกำร

๐๘๑

• ประกาศตั้ง หลวงด�าริอิศรานุวรรต เป็นประธานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๘๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๐๘๓

๐๘๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• แจ้งความตั้งกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ประธานคณะกรรมการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น มี ฐ านะเป็ น ผู ้ บั ง คั บ บั ญ ชาสู ง สุ ด ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีอา� นาจหน้าทีใ่ นการควบคุมดูแลกิจการทัง้ หลาย ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ทัง้ นีโ้ ครงสร้างของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่น ดินปรากฏในพระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการส�านักงานและกรมในส�านัก นายกรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๔๗๖ ซึง่ เป็นการจัดระเบียบราชการภายในส�านักนายกรัฐมนตรี โดยมาตรา ๘ บัญญัติว่า คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน แบ่งส่วนราชการ ดังนี้ ๑. ส�านักงานเลขานุการ แบ่งเป็น ๒ แผนก คือ (๑) แผนกสารบรรณ (๒) แผนก คลัง (ข้าราชการสังกัดกระทรวงการคลัง) ๒. กองตรวจเงินแผ่นดินส่วนกลาง แบ่งเป็น ๘ แผนก คือ (๑) แผนกกระทรวง กลาโหม (๒) แผนกกระทรวงการคลัง (๓) แผนกกระทรวงการต่างประเทศ ส�านัก นายกรัฐมนตรี และส�านักเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร (๔) แผนกกระทรวงธรรมการ (๕) แผนกกระทรวงมหาดไทย (๖) แผนกกระทรวงยุติธรรม (๗) แผนกกระทรวงวัง (๘) แผนกกระทรวงเศรษฐการ ๓. กองตรวจเงินแผ่นดินส่วนภูมภิ าค แบ่งเป็น ๖ แผนก คือ (๑) แผนกกลาง (๒) แผนกภาค ๑ (๓) แผนกภาค ๒ (๔) แผนกภาค ๓ (๕) แผนกภาค ๔ (๖) แผนก ภาค ๕ เนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์ (๒๕๓๘ : ๑๑๙) กล่าวถึงการปฏิบัติหน้าที่ของ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินไว้ว่า การปฏิบัติงานอยู่ในรูปของการท�างานเป็น องค์คณะซึ่งเป็นรูปแบบที่กรรมการไม่มีความรับผิดเฉพาะตัว ดังนั้น อ�านาจหน้าที่ ของคณะกรรมการจึงถูกจ�ากัดไว้เพียงองค์กรวินิจฉัยและชี้ขาดในเรื่องต่างๆ ดังที่ ปรากฏไว้ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัตวิ า่ ด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ทั้งนี้การลงมติของกรรมการให้ถือเสียงข้างมาก และต้องมีกรรมการ มาประชุมไม่น้อยกว่า ๕ คนจึงจะครบองค์ประชุม

๐๘๕

๐๘๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• การแบ่งส่วนราชการ ครั้งแรกของคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ในสังกัดส�านักนายกรัฐมนตรี ที่มา : ส�าเนาภาพจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๘๗

นับตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๗๖ เป็นต้นมา คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้ปฏิบัติ หน้าที่ตรวจเงินแผ่นดินโดยมีวัตถุประสงค์การตรวจเงินแผ่นดิน ๔ ประการ กล่าว คือ (๑) รายจ่ายเป็นไปตามข้อบังคับหรือระเบียบของกระทรวงการคลังหรือไม่ (๒) รายรับเป็นไปตามกฎหมายหรือกฎข้อบังคับใดๆ หรือไม่ (๓) ทัง้ รายรับและรายจ่าย เป็นไปตามจริงและตามงบประมาณหรือไม่ เพราะเหตุใด และ (๔) ทรัพย์สินที่มีอยู่ ถูกต้องเพียงไร (รายงานแสดงกิจการของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ระหว่าง ปี พ.ศ. ๒๔๗๕ - ๒๔๘๐) ต่ อ มาในปี พ.ศ. ๒๔๗๙ คณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินเสนอรายงานของคณะกรรมการฯ ต่อสภาผู้แทนราษฎรเป็นครั้งแรก โดยรายงาน ผลการตรวจงบปีรายจ่ายของแผ่นดินประจ�าปี พ.ศ. ๒๔๗๖ ช่วงระยะเวลา ๕ ปีแรกของการก่อร่างสร้าง กรม (พ.ศ. ๒๔๗๕ - ๒๔๘๐) หลวงด�าริอิศรานุวรรต หลวงวรพากย์พนิ จิ และกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินได้ช่วยกันวางรากฐานการตรวจสอบโดย เฉพาะการตรวจสอบบัญชีและใบส�าคัญ โดยในปี พ.ศ. ๒๔๗๗ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เริ่มต้นโครงการรับนักศึกษาฝึกหัดการตรวจสอบ บัญชีภายในคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน โดย ปีแรกทีเ่ ปิดรับ มีนกั ศึกษาจากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ม าฝึ ก หั ด การตรวจสอบบั ญ ชี จ� า นวน ๘๐ คน ซึง่ ในเวลาต่อมาได้รบั บรรจุเป็นข้าราชการ วิสามัญ ในปี พ.ศ. ๒๔๘๐ ส�านักนายกรัฐมนตรีได้วาง ระเบียบการแต่งตัง้ กรรมการตรวจเงินแผ่นดินตาม ค�าสัง่ ส�านักนายกรัฐมนตรี ที่ ๗๙/๘๐ เรือ่ งระเบียบ การแต่ ง ตั้ ง กรรมการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น สั่ ง มา ณ วันที่ ๙ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๘๐ โดยแบ่ง กรรมการตรวจเงินแผ่นดินออกเป็น (๑) กรรมการตรวจเงินแผ่นดินชั้น ๒ ซึ่งเทียบเท่ากับต�าแหน่งหัวหน้าแผนก ให้เลือกจากข้าราชการพลเรือนในคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินตัง้ แต่ชนั้ โทอันดับ ๓ ขึน้ ไป และได้ผา่ นการสอบสวนคุณวุฒใิ นทีป่ ระชุมคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน โดยมติเอกฉันท์ของกรรมการตรวจเงินแผ่นดินที่มาประชุม (๒) กรรมการตรวจเงินแผ่นดินชัน้ ๑ ซึง่ เทียบเท่าต�าแหน่งหัวหน้ากอง ให้เลือกตัง้ จากข้าราชการพลเรือนในคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินตัง้ แต่ชนั้ เอกขึน้ ไป และได้ เป็นกรรมการตรวจเงินแผ่นดินชั้น ๒ มาแล้วไม่น้อยกว่า ๓ ปี

๐๘๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• รายงานแสดงกิจการ ของคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ระหว่าง ปี พ.ศ. ๒๔๗๕ - ๒๔๘๐ ถ่ายภาพจากต้นฉบับโดย : นายรัฐธรรม ชวนเชย และ นายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

• การประกาศใช้ เครื่องหมายราชการ แห่งคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๘๔ ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๘๙

• การตั้งกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๘๐ ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๙๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้ปรับปรุงโครงสร้างเป็นครั้งที่ ๒ เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๘๕ ตามพระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ในสังกัดส�านักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๔๘๕ โดยแบ่งส่วนราชการออกเป็น ๑ ส�านัก ๕ กอง ได้แก่ (๑) ส�านักงานเลขานุการ (๒) กองตรวจเงินรัฐพาณิชย์และเงินทุน (๓) กองตรวจเงินทหาร (๔) กองตรวจเงินพลเรือนและอื่นๆ (๕) กองตรวจเงินเทศบาล และ (๖) กองตรวจเงินส่วนภูมิภาค การปรับปรุงส่วนราชการใหม่สะท้อนให้เห็นการจัดการขอบเขตงานตรวจสอบ ให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของจ�านวนหน่วยรับตรวจที่เพิ่มขึ้น ในปี พ.ศ. ๒๔๙๑ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง หลวงวรพากย์พินิจ (วินท์ อัศวนนท์) ด�ารงต�าแหน่งประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินต่อจาก หลวงด�าริอิศรานุวรรต โดยหลวงวรพากย์พินิจเป็นข้าราชการรุ่นแรกที่บุกเบิก ก่อร่างสร้างคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๗๖ และได้รบั พระกรุณา โปรดเกล้าฯ ให้ด�ารงต�าแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินคู่กับ หลวงด�าริอิศรานุวรรตมาตั้งแต่ยุคเริ่มแรก ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๙๔ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง นายเลื่อน ชุ่มกมล ด�ารงต�าแหน่งประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินต่อจากหลวงวรพากย์พินิจ นายเลื่อน นับเป็นข้าราชการกลุ่มแรกอีกเช่นกันที่ร่วมบุกเบิกก่อร่างสร้างคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจนเป็นปึกแผ่นโดยเฉพาะการได้รับความไว้วางใจจาก รัฐบาลในการตรวจสอบเรื่องส�าคัญ เช่น ในปี พ.ศ. ๒๔๙๓ คณะรัฐมนตรีได้รับ รายงานจากคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับเช็คที่เก็บเงินไม่ได้ ต่อมา คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๓ เมษายน พ.ศ. ๒๔๙๓ ก�าชับให้ทุกกระทรวง ทบวง กรม ระมัดระวังไม่ให้เจ้าหน้าที่ที่รับเช็คแล้วเก็บรักษาไว้นานจนเกินก�าหนดเป็นเหตุ ให้ขึ้นเงินไม่ได้ เพราะความบกพร่องหรือส่อไปในทางทุจริตของเจ้าหน้าที่ และให้ กระทรวงการคลังพิจารณาหาทางแก้ไขปรับปรุงระเบียบให้รัดกุมยิ่งขึ้น

ถ่ายภาพจากต้นฉบับโดย : นายรัฐธรรม ชวนเชย และ นายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

หลวงวรพากย์พินิจ

นายเลื่อน ชุ่มกมล

๐๙๑

๐๙๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน หลวงด�าริอิศรานุวรรต ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินคนแรก หลวงด�าริอศิ รานุวรรต นามเดิม หม่อมหลวงด�าริ อิศรางกูร ณ อยุธยา เป็นนักเรียนสยามรุน่ แรกๆ ทีศ่ กึ ษาวิชาการบัญชี ณ ประเทศอังกฤษ โดยท่านส�าเร็จการศึกษาบัญชีหลักสูตร Institute of Chartered Accountants (A.C.A.) และเริ่มรับราชการครั้งแรกในต�าแหน่งผู้ช่วยปลัดกรมภายในกรมบัญชีกลาง ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๗๖ ท่านได้รับพระราชทานบรรดาศักดิ์เป็น หลวงด�าริอิศรานุวรรต หลัง เปลีย่ นแปลงการปกครองเมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๗๕ คณะราษฎรโอนกรมตรวจเงินแผ่นดินจากกรมบัญชีกลาง ให้ไปสังกัดคณะกรรมการราษฎร และหลวงด�าริฯ ได้รับโปรดเกล้าฯ ให้เป็นผู้ท�าการแทนอธิบดีกรม ตรวจเงินแผ่นดิน หลวงด�าริอิศรานุวรรตมีส่วนส�าคัญในการยกร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ซึ่งเป็นกฎหมายตรวจเงินแผ่นดินฉบับแรกในยุคประชาธิปไตย หลังจากนั้น ท่านได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ด�ารงต�าแหน่งประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินคนแรก เมื่อวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๔๗๖ หลวงด�าริฯ นับเป็น ผู้วางรากฐานในงานตรวจเงินแผ่นดินโดยเฉพาะการตรวจสอบบัญชี ในยุค บุกเบิกก่อร่างสร้างกรม ท่านได้จัดให้มีการฝึกอบรมและปรับปรุงการตรวจบัญชีให้มีความทันสมัย รวมทัง้ ริเริม่ ให้มกี ารศึกษาวิชาบัญชีในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หลวงด�าริอศิ รานุวรรตพ้นจากต�าแหน่ง ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินในปี พ.ศ. ๒๔๘๘ รวมระยะเวลาที่อยู่ในต�าแหน่ง ๑๒ ปี

๐๙๓

๐๙๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ในสมัยที่หลวงวรพากย์พินิจ (วินท์ อัศวนนท์) เป็น ประธานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ถ่ายภาพจากต้นฉบับโดย : นายรัฐธรรม ชวนเชย และ นายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

๐๙๕

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน หลวงวรพากย์พินิจ ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินคนที่ ๒ หลวงวรพากย์พนิ จิ นามเดิม วินท์ อัศวนนท์ ท่านส�าเร็จการศึกษาจาก South Lyn College East Born England และเข้าฝึกหัดงานตรวจบัญชีกับบริษัท Atkinson and Finch A.C.A of Rugby Warwickshire หลังจากกลับมาที่ประเทศไทย ท่านเริ่มต้นชีวิตราชการในกองที่ปรึกษา กระทรวง การคลัง ต่อมาเลื่อนต�าแหน่งเป็นนายเวรชั้น ๒ ที่กรมบัญชีกลาง และเลื่อนเป็นปลัดกรมบัญชีกลางใน ปี พ.ศ. ๒๔๗๓ หลวงวรพากย์พินิจนับเป็นหนึ่งในข้าราชการกลุ่มแรก จ�านวน ๑๔๕ คน ที่โอนจากกรม บัญชีกลางมาสังกัดกรมตรวจเงินแผ่นดินในยุคที่ย้ายมาสังกัดกับคณะกรรมการราษฎร ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ หลังจากทีต่ ราพระราชบัญญัตวิ า่ ด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ท่านได้รับแต่งตั้งให้เป็นเลขาธิการคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินที่มีหลวงด�าริอิศรานุวรรต เป็นประธาน หลังจากทีห่ ลวงด�าริอศิ รานุวรรตพ้นจากต�าแหน่งประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ในปี พ.ศ. ๒๔๘๘ หลวงวรพากย์พินิจ ได้รักษาราชการแทนจนกระทั่งได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ด�ารงต�าแหน่งประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินในปี พ.ศ. ๒๔๙๑

๐๙๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๕.๒ ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน

• การประชุม INCOSAI ครั้งที่ ๒ ในปี พ.ศ. ๒๔๙๙ โดยส�านักงานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินส่งผู้แทน เข้าร่วมประชุม ๒ คน ที่มาภาพจาก : INTOSAI 50 Years (19532003) Page 40-41

• ส�านักงานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินยังได้จัดท�า รายงานกิจการประจ�าปีขึ้น เป็นครั้งแรกเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๐๔ โดยรวบรวมสถิติ ข้อมูลต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับ การตรวจสอบ ทั้งนี้เนื้อหาที่ ปรากฏในรายงานไม่สามารถ เผยแพร่ได้ โดยปกหลัง รายงานประทับตราไว้ว่า ‘เป็นความลับใช้ในราชการ’ ภาพถ่ายโดย : นายรัฐธรรม ชวนเชย และนายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินวางโครงสร้างการบริหารงานภายใน ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๘๕ โดยเน้นไปที่การตรวจสอบบัญชีและใบส�าคัญทั้งหน่วย รับตรวจที่อยู่ในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๙๔ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินปรับปรุงโครงสร้างส่วนราชการภายในเป็นครั้งที่ ๓ ปรากฏตามพระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๙๔ ซึ่งแบ่งส่วนราชการออกเป็น ๑ ส�านัก ๖ กอง ได้แก่ (๑) ส�านักงานเลขานุการ (๒) กองตรวจเงินรัฐพาณิชย์และเงินทุน (๓) กองตรวจ เงินทหาร (๔) กองตรวจเงินพลเรือนและอื่นๆ (๕) กองตรวจเงินเทศบาล (๖) กองสารวัตรบัญชี และ (๗) กองตรวจเงินส่วนภูมิภาค ปีตอ่ มา คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้เปลีย่ นชือ่ เป็นส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินปรากฏตามมาตรา ๓ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดวาง ระเบียบราชการส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ในสังกัดส�านักนายก รัฐมนตรี พ.ศ. ๒๔๙๕ โดยยังคงแบ่งส่วนราชการออกเป็น ๑ ส�านัก ๖ กอง โดยใน ส่วนของส�านักงานเลขานุการ ได้เพิ่มแผนกขึ้น ๑ แผนก คือ แผนกสถิติและรวบรวม การปรับปรุงโครงสร้างของส�านักงานฯ ในช่วงปี พ.ศ. ๒๔๙๔ - ๒๔๙๕ ได้เพิ่มกองสารวัตรบัญชีเข้ามา ซึ่งในเวลาต่อมากองสารวัตรบัญชีได้พัฒนาเป็น กองตรวจสอบพิเศษเมือ่ ปี พ.ศ. ๒๕๑๗ ท�าหน้าทีส่ บื สวน สอบสวนทางการบัญชีและ การ เงินตลอดจนตรวจสอบกรณีทุจริตทางการเงิน ช่วงระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๙๕ - ๒๕๐๐ ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินเริ่มมีบทบาทในงานตรวจสอบมากขึ้น ส�านักงานฯ ได้ขยายไปสู่ภูมิภาค จากเดิมมี ๕ ภาค เป็น ๙ ภาค ได้แก่ ภาค ๑ จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ภาค ๒ จังหวัดพระนคร ภาค ๓ จังหวัดนครราชสีมา ภาค ๔ จังหวัดอุดรธานี ภาค ๕ จังหวัดเชียงใหม่ ภาค ๖ จังหวัดพิษณุโลก ภาค ๗ จังหวัดนครปฐม ภาค ๘ จังหวัด นครศรีธรรมราช และภาค ๙ จังหวัดสงขลา นอกจากนีก้ ารตรวจสอบของส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีความ หลากหลายขึ้นกว่าเดิมที่เน้นการตรวจสอบบัญชีและใบส�าคัญ ตรวจสอบงบเดือน ใบส�าคัญคู่จ่าย ต่อมาส�านักงานฯ ได้พัฒนาไปสู่การตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดจ้าง และจัดซื้อ การตรวจสอบค�าร้องเรียนกล่าวโทษ (สุนทรี เตียสมุทร : ๒๕๑๓ : ๘๐) ในปี พ.ศ. ๒๔๙๙ ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเข้าเป็นสมาชิก องค์การสถาบันการตรวจสอบสูงสุดระหว่างประเทศ (International Organization of Supreme Audit Institutions) หรือ INTOSAI โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการแลก เปลี่ยนความคิดเห็นและประสบการณ์ระหว่างสถาบันตรวจเงินแผ่นดินในประเทศ ต่างๆ ซึ่งจะน�าไปสู่การพัฒนางานตรวจเงินแผ่นดินในอนาคต และส�านักงานฯ ส่งผู้แทน ๒ ท่าน คือ หม่อมราชวงศ์ทองแท่ง ทองแถม และนายปรีชา ไทยอารี เข้าร่วมประชุมสมัชชาใหญ่องค์การสถาบันการตรวจสอบสูงสุดระหว่างประเทศ (International Congress of Supreme Audit Institutions: INCOSAI) ครั้งที่ ๒ ณ กรุงบรัสเซลส์ ประเทศเบลเยียม

๐๙๗

อาจกล่าวได้วา่ กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับปี พ.ศ. ๒๔๗๖ เป็นกฎหมาย ที่ช่วยในการป้องปรามการทุจริตได้เป็นอย่างดี โดยอาศัยการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นกลไกการป้องกันการทุจริต เนื่องจากการท�างานของส�านักงานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินมักตรวจพบพฤติการณ์ทจุ ริตอยูเ่ สมอ ดังนัน้ ในปี พ.ศ. ๒๕๐๖ สมัย รัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ จึงมอบหมายให้สา� นักงานฯ ประมวลหาแนวทางการ ป้องกันการทุจริต ซึ่งส�านักงานฯ ได้เสนอแนวทางการป้องปรามการทุจริตไว้ ๗ ข้อ ปรากฏตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๐๖ เรื่องแนวทาง ควบคุมป้องกันและปราบปรามการทุจริตในหน่วยงานรัฐบาล ดังนี้ (๑) ควรพิจารณาใช้กฎหมายพิเศษ เช่น ในต่างประเทศซึง่ จะบังคับว่าหน่วยงาน ใดเกิดทุจริต ผูบ้ งั คับบัญชาหน่วยงานทีค่ วบคุมนัน้ จะต้องร่วมรับผิดตกเป็นจ�าเลยร่วม และกรณีมีการใช้เงินคืน ก็จะถือว่าผู้บังคับบัญชานั้นบกพร่องต่อหน้าที่ (๒) การบรรจุหัวหน้าหน่วยงานต้องสอบประวัติความเป็นมาในการท�างาน ความซื่อสัตย์สุจริต สมรรถภาพ และถ้าเป็นต� าแหน่งการเงินก็ควรมีการประกัน พอสมควร

๐๙๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ในสมัยที่นายเลื่อน ชุ่มกมล เป็นประธานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ถ่ายภาพจากต้นฉบับโดย : นายรัฐธรรม ชวนเชย และ นายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

(๓) ผู้ที่กระท�าการใดเกี่ยวข้องพัวพันการทุจริตมาก่อน ก็ให้มีหนังสือเวียน หน่วยงานต่างๆ ของรัฐบาลพร้อมพฤติการณ์เพื่อห้ามรับเข้าท�างาน (๔) ในกรณีที่มีการทุจริตในรัฐวิสาหกิจ ก็ให้ผู้บังคับบัญชารายงานคดีต่อ คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจกับกระทรวงเจ้าสังกัดทราบและให้ตดิ ตามรายงานจนคดี ถึงที่สุด (๕) ผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือต้องคอยสอดส่องฐานะและความประพฤติของ ผู้ใต้บังคับบัญชาโดยเฉพาะเจ้าหน้าที่ฝ่ายการเงิน การบัญชี การพัสดุ ว่าเป็นอยู่ ควรแก่ฐานะหรือไม่ หรือร�่ารวยผิดปกติ หรือมีหนี้สินรุงรัง หรือชอบอบายมุข (๖) วางระเบียบให้มีการตรวจสอบเป็นการภายในประจ�า (๗) ขอให้ผู้สอบบัญชีรายงานการตรวจสอบบัญชีอย่างกว้างขวางไปถึงการ ด�าเนินงานด้วย นายเลื่อน ชุ่มกมล ด�ารงต�าแหน่งประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน จนกระทั่งเกษียณอายุราชการ นับเป็นประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินที่ ด�ารงต�าแหน่งยาวนานที่สุดเป็นระยะเวลา ๑๕ ปี (พ.ศ. ๒๔๙๓ - ๒๕๐๘) ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๕๐๘ พระบาทสมเด็ จ พระเจ้าอยูห่ วั ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ นายค�านึง ชาญเลขา ด�ารงต�าแหน่ง ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่ น ดิ น ในสมั ย ของนายค� า นึ ง มี ค วาม ก้าวหน้าอย่างมาก โดยเฉพาะการขยาย บทบาทการตรวจสอบสัญญาการจัดซื้อ จัดจ้างของหน่วยงานราชการ เพราะ กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมักมี ความเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริตและก่อให้ เกิดความเสียหายอยู่เสมอ นอกจากนี้ ส� า นั ก งานฯ ได้ จั ด ท� า แนวทางพิจารณาประมวล ระเบียบข้อ บั ง คั บ ต่ า งๆ เกี่ ย วกั บ การตรวจสอบ โดยจั ด ท� า ในรู ป แบบดั ช นี ล� า ดั บ เรื่ อ ง ประเภท หมวดหมู่ เพื่อประโยชน์ส�าหรับ ใช้เป็นคูม่ อื ตรวจสอบ ทักท้วง ติดตามผล การทั ก ท้ ว ง ตลอดจนประเมิ น ผลการ ทักท้วง

๐๙๙

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน นายเลื่อน ชุ่มกมล ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินคนที่ ๓ นายเลื่อน ชุ่มกมล เริ่มรับราชการต�าแหน่งเสมียนกรมตรวจเงินแผ่นดินช่วงที่กรมตรวจเงิน แผ่นดินสมทบเป็นแผนกหนึง่ ของกรมบัญชีกลาง ท่านเป็นผูท้ มี่ คี วามวิรยิ ะ อุตสาหะ ประกอบกับความ ซื่อสัตย์สุจริต ท�าให้เป็นที่รักของผู้บังคับบัญชาในขณะนั้น คือ พระยานรนาถภักดี (ปุย บุนนาค) ผู้ช่วย อธิบดีกรมบัญชีกลางและก�ากับดูแลกรมตรวจเงินแผ่นดิน หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๗๕ นายเลื่อน ชุ่มกมล คือ ข้าราชการกลุ่มแรกที่ โอนมาจากกรมบัญชีกลางเพือ่ มาบุกเบิกก่อร่างสร้างกรมตรวจเงินแผ่นดินและคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินในเวลาต่อมา ท่านได้รับเลือกให้เป็นคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินชั้น ๑ เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๘๕ และได้รบั แต่งตัง้ เป็นเลขาธิการคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๙๑ สมัยทีห่ ลวงวรพากย์พินิจเป็นประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน หลังจากที่หลวงวรพากย์พินิจถึงแก่กรรมกะทันหัน นายเลื่อน ชุ่มกมล ขึ้นมารักษาราชการแทน จนได้รบั พระกรุณาโปรดเกล้าฯ เป็นประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินคนที่ ๓ เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๙๓ ในยุคของประธานเลื่อน ท่านได้น�าส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเป็นสมาชิกสถาบันการ ตรวจสอบสูงสุดหรือ INTOSAI เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๙ จากนั้นส่งผู้แทนเข้าร่วมประชุมที่ประชุมสมัชชา ใหญ่องค์การสถาบันการตรวจสอบสูงสุด (การประชุม INCOSAI) ครั้งที่ ๒ ณ กรุงบรัสเซลส์ ประเทศ เบลเยียม นอกจากนีใ้ นปี พ.ศ. ๒๕๐๗ นายเลือ่ น ชุม่ กมล คือ หนึง่ ในคณะกรรมการสอบสวนทรัพย์สนิ ของรัฐในกองมรดกของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ด้วย นายเลือ่ น ชุม่ กมล เป็นประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินทีด่ า� รงต�าแหน่งยาวนานทีส่ ดุ คือ ๑๕ ปี (พ.ศ. ๒๔๙๓ - ๒๕๐๘)

๑๐๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ส�านักงานฯ น�าวิธีทดสอบหรือสุ่มตรวจสอบ (Sampling) มาประยุกต์ใช้ในการตรวจสอบบัญชี งบเดือนและใบส�าคัญ เนือ่ งจากการตรวจสอบบัญชี งบเดือนและใบส�าคัญโดยละเอียดตามทีเ่ คยปฏิบตั กิ นั มานัน้ ไม่เหมาะสมกับภาระงาน ที่มากขึ้น ดังนั้น จึงควรปรับปรุงวิธีการตรวจสอบจากการตรวจสอบโดยละเอียด มาใช้วิธีการทดสอบเพื่อให้การตรวจสอบประสบผลกว้างขวางขึ้น

• เครื่องหมายราชการ ส�านักงานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเปลี่ยนแปลงสังกัดอีกครั้งในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ จากเดิมที่เคยสังกัดส�านักนายกรัฐมนตรี ต่อมารัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ได้จดั ระเบียบราชการแผ่นดินใหม่ตามประกาศคณะปฏิวตั ฉิ บับที่ ๒๑๖ ลงวันที่ ๒๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยในข้อ ๓๓ บัญญัติให้ส�านักงานคณะกรรมการตรวจ เงินแผ่นดินมีอา� นาจหน้าทีต่ ามทีก่ า� หนดไว้ในกฎหมาย และให้อยูใ่ นบังคับบัญชาของ นายกรัฐมนตรี ๑๐๑

• ประกาศคณะปฎิวัติ ฉบับที่ ๒๑๖ ให้ส�านักงาน คณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินอยู่ในบังคับบัญชา ของนายกรัฐมนตรี ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ภายหลังเหตุการณ์ ๑๔ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๑๖ ซึง่ เป็นหนึง่ ในเหตุการณ์ทางการ เมืองครัง้ ส�าคัญทีน่ กั ศึกษาและประชาชนลุกขึน้ ต่อสูข้ บั ไล่รฐั บาลจอมพลถนอม กิตติขจร และน�าไปสูก่ ระแสความตืน่ ตัวของภาคประชาชนในเรือ่ งการยกร่างรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๑๗ รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวบัญญัตเิ รือ่ งการตรวจเงินแผ่นดินไว้ในส่วนที่ ๖ หมวด ที่ ๖ ว่าด้วยผู้ตรวจเงินแผ่นดินของรัฐสภา ประกอบด้วย ๖ มาตรา (มาตรา ๑๖๘ - ๑๗๓) โดยมีสาระส�าคัญ คือ ผูต้ รวจเงินแผ่นดินของรัฐสภามีอา� นาจหน้าทีใ่ นการ ตรวจสอบการรับจ่ายเงินแผ่นดินและการรับจ่ายทรัพย์สินของหน่วยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ รวมทัง้ ท้องถิน่ และหน่วยงานอืน่ ตามทีก่ ฎหมายบัญญัติ โดยมีฐานะเป็น อิสระแยกจากฝ่ายบริหาร และให้เจ้าหน้าที่ตรวจเงินแผ่นดินเป็นข้าราชการฝ่าย รัฐสภา ซึง่ เป็นไปตามหลักสากล การแต่งตัง้ การถอดถอนผูต้ รวจเงินแผ่นดินจะเป็น ไปโดยมติของรัฐสภาตามบทบัญญัติของกฎหมาย อย่ า งไรก็ ต าม รั ฐ สภาในสมั ย นั้ น ไม่ ไ ด้ อ อกกฎหมายรองรั บ ความตาม รัฐธรรมนูญ ท�าให้การผลักดันส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินสู่การเป็น ผู้ตรวจเงินแผ่นดินรัฐสภาจึงหยุดชะงัก ซึ่งในเวลาต่อมารัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ถูก ยกเลิกโดยคณะรัฐประหารเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๑๙ ในปี พ.ศ. ๒๕๑๗ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ นายสุพัฒน์ สุธาธรรม ด�ารงต�าแหน่งประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และในปีเดียวกันนั้น ส�านักงานฯ ปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการภายใน เนื่องจากส�านักงานฯ มีการเปลี่ยนแปลงและขยายตัวมากขึ้น ดังนั้น จึงสมควร ปรับปรุงการแบ่งโครงสร้างให้เหมาะสมกับสภาพงาน โครงสร้างใหม่ประกอบด้วย ส�านักงานเลขานุการกรม กองวิชาการ กองตรวจเงิน รัฐวิสาหกิจและเงินทุน กองตรวจเงินทหาร กองตรวจเงินฝ่ายบริหาร กองตรวจเงิน ฝ่ า ยเศรษฐกิ จ และสั ง คม กองตรวจสอบพิ เ ศษ รวมทั้ ง ส� า นั ก งานตรวจเงิ น แผ่นดินภูมิภาคที่ ๑ - ๙ ๑๐๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๑๘ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยูห่ วั ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ นายชาญ เลิศลักษณา ด�ารงต�าแหน่งประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และ ในปี พ.ศ. ๒๕๑๙ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ นายวิเชียร วงศ์เบี้ยสัจจ์ ด�ารง ต�าแหน่งประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน นายวิเชียร วงศ์เบี้ยสัจจ์ นับเป็นประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คนสุดท้าย (คนที่ ๗) เพราะหลังจากนัน้ มีการเสนอร่างกฎหมายการตรวจเงินแผ่นดิน ฉบับใหม่ภายใต้ชอื่ ร่างพระราชบัญญัตจิ ดั ตัง้ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินของรัฐสภา พุทธศักราช... โดยผู้เสนอร่างเข้าสู่สภา คือ นายประยูรศักดิ์ ชลายนเดชะ และ นายเปรม มาลากุล ณ อยุธยา โดยการประชุมครั้งแรก ที่ประชุมรับหลักการ ต่อมา มีการประชุมอีกหลายครั้งเพื่อปรับปรุงร่างกฎหมายฉบับนี้ให้สมบูรณ์ จนกระทั่งได้ ร่างพระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดิน พุทธศักราช... ซึ่งในปี พ.ศ. ๒๕๒๒ ได้ตราออกเป็นพระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒

• ผู้ตรวจเงินแผ่นดินของ รัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๑๗ ที่มา : ส�าเนาภาพจาก ราชกิจจานุเบกษา

๑๐๓

• พระราชกฤษฎีกา แบ่งส่วนราชการส�านักงาน คณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๑๙ ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๑๐๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน นายค�านึง ชาญเลขา ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินคนที่ ๔ นายค�านึง ชาญเลขา (๓๑ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๕๕ - ๗ มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๑๕) เป็นบุตรของ นายถวิล ชาญเลขา และ นางพิศ ชาญเลขา ท่านเริ่มต้นเข้าเรียนโรงเรียนนายร้อยทหารบก เมื่ออายุ เพียง ๗ ปี ซึ่งเป็นนักเรียนนายร้อยชั้นเตรียมและชั้นปฐม ต่อมาเข้าเรียนที่โรงเรียนสวนกุหลาบในชั้น มัธยม ๔ - ๕ และย้ายไปส�าเร็จการศึกษาชั้นมัธยม ๘ ที่โรงเรียนวชิราวุธ ท่านจบการศึกษาระดับปริญญาตรีสาขาวิชาธุรกิจการคลังและบัญชีที่ มหาวิทยาลัย Far Eastern ประเทศฟิลิปปินส์ เมื่อกลับมาประเทศไทย ท่านเริ่มต้นเข้ารับราชการบรรจุเป็นข้าราชการชั้นตรีที่ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๗๗ นายค�านึง ชาญเลขา นับเป็นลูกหม้อของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินที่เริ่มต้นรับราชการใน ยุคทีก่ อ่ ร่างสร้างกรม ท่านได้รบั แต่งตัง้ ให้เป็นกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ชัน้ ๒ ปี พ.ศ. ๒๔๙๐ กรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ชั้น ๑ ปี พ.ศ. ๒๔๙๓ โดยไปบรรจุอยู่ที่ ภาค ๙ จังหวัดสงขลา เคยเป็นหัวหน้ากอง สารวัตรบัญชี ผู้อ�านวยการกองตรวจเงินแผ่นดินส่วนภูมิภาค และได้รับแต่งตั้งให้เป็นเลขาธิการ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๐๖ จนกระทั่งได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เป็น ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินคนที่ ๔ เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๕๐๘ นอกจากนีท้ า่ นยังได้รบั พระกรุณา โปรดเกล้าฯ เป็นศาสตราจารย์พิเศษของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

๑๐๕

บรรพชนคนตรวจเงินแผ่นดิน นายสุพัฒน์ สุธาธรรม ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินคนที่ ๕ นายสุพฒ ั น์ สุธาธรรม เริม่ ต้นจากการเป็นนักศึกษาฝึกหัดการตรวจบัญชีในคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินรุน่ แรก เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๗๗ ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๘๒ ท่านได้รบั ทุนรัฐบาลตามความต้องการของ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินไปศึกษาต่อ ณ มหาวิทยาลัย Rikkyo ประเทศญี่ปุ่น จนจบปริญญาโท ด้านพาณิชยศาสตร์ เมือ่ ส�าเร็จการศึกษาแล้ว ท่านกลับเข้ารับราชการทีแ่ ผนกกองตรวจเงินแผ่นดินภูมภิ าค จนกระทัง่ ปี พ.ศ. ๒๔๙๑ ท่านได้รับแต่งตั้งให้เป็นกรรมการตรวจเงินแผ่นดินชั้น ๒ ในปี พ.ศ. ๒๕๐๘ นายสุพัฒน์ สุธาธรรม ได้รับแต่งตั้งให้เป็นเลขาธิการคณะกรรมการตรวจ เงินแผ่นดินในยุคทีน่ ายค�านึง ชาญเลขา เป็นประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน จนกระทัง่ ปี พ.ศ. ๒๕๑๕ ท่านได้รับพระกรุณาโปรดกล้าฯ ให้ด�ารงต�าแหน่งประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ต่อจากนายค�านึง ชาญเลขา นายสุพัฒน์ สุธาธรรม เคยด�ารงต�าแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ๒ สมัย นอกจากนี้ ท่านยังได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ เป็นศาสตราจารย์พิเศษของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

๑๐๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• รายงานกิจการประจ�าปี ของส�านักงาน คณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดิน ถ่ายภาพจากต้นฉบับโดย : นายรัฐธรรม ชวนเชย และ นายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

๑๐๗

๑๐๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บทที่ ๖

การตรวจเงินแผ่นดิน ภายใต้พระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒

๖.๑ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจเงินแผ่นดินไทยก้าวสู่จุดเปลี่ยนครั้งส�าคัญอีกครั้ง ภายหลังจากที่ตราพระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ เหตุผลในการปรับปรุงระบบการตรวจเงินแผ่นดินจาก รู ป แบบคณะกรรมการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น มาเป็ น รู ป แบบของ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินนั้น นายสุพัฒน์ สุธาธรรม (รัฐมนตรี ว่าการกระทรวงการคลังช่วงนั้นและเคยด�ารงต�าแหน่งประธาน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินช่วงปี พ.ศ. ๒๕๑๕ - ๒๕๑๘) ได้ ให้เหตุผลว่า กรรมการตรวจเงินแผ่นดินซึ่งมีประมาณ ๓๐ ท่าน ปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ อ ยู ่ ต ามภาคต่ า งๆ การจะเรี ย กมาประชุ ม เพื่ อ พิจารณาเรื่องทุจริตแต่ละครั้งท�าให้เสียเวลามาก การพิจารณา เรื่ อ งดั ง กล่ า วใช้ ค ณะกรรมการเพี ย ง ๕ ท่ า นก็ เ พี ย งพอแล้ ว นอกจากนี้ผลการด�าเนินงานไม่ว่าจะเป็นรูปคณะกรรมการหรือ รู ป แบบใหม่ ก็ ส ามารถท� า ได้ อ ย่ า งเท่ า เที ย มกั น (เนตรทราย ตั้งขจรศักดิ์ ๒๕๓๘ : ๑๒๑)

๑๐๙

นอกจากนี้ การปรับปรุงโครงสร้างของสถาบันการตรวจเงินแผ่นดินจากเดิม กระท�าในรูปคณะกรรมการมาเป็นรูปแบบทีม่ ผี อู้ า� นวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้รับผิดชอบงานของส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินเพียงผู้เดียวแล้ว กฎหมาย ตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ ยังเพิ่มบทบาทการตรวจสอบโดยให้ส�านักงานตรวจ เงิ น แผ่ น ดิ น มี อ� า นาจหน้ า ที่ ต รวจสอบประสิ ท ธิ ภ าพ (Efficiency) ประสิ ท ธิ ผ ล (Effectiveness)และความประหยัด (Economy) ของการใช้จา่ ยเงินแผ่นดิน รวมทัง้ ตรวจ สอบการจัดเก็บภาษีอากร นับว่าเป็นการพัฒนาบทบาทองค์กรตรวจเงินแผ่นดินไทย ให้สอดคล้องกับ Lima Declaration of Guideline on Auditing Precepts 1977 Lima Declaration of Guideline on Auditing Precepts 1977 หรือแปลเป็นภาษา ไทยว่า ปฏิญญาสากลว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ซึง่ เป็นปฏิญญาหรือข้อตกลงสากล ร่วมกันขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินต่างๆ ทั่วโลกที่เห็นพ้องต้องกันว่าการท�างาน ตรวจเงินแผ่นดินนั้นควรมีความเป็นอิสระ (Independence) เป็นพื้นฐานการท�างาน ในระดับสากล การตรวจเงินแผ่นดินจ�าแนกออกเป็น ๓ ลักษณะใหญ่ กล่าวคือ (๑) การตรวจสอบด้านการเงิน (Financial Audit) (๒) การตรวจสอบการปฏิบัติตาม กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ (Compliance Audit) และ (๓) การตรวจสอบการด�าเนิน งาน (Performance Audit) ซึ่งการตรวจสอบแต่ละลักษณะงานจะมีความแตกต่างกัน ไปตามจุดเน้นของลักษณะงาน เช่น การตรวจสอบการด�าเนินงานเน้นตรวจสอบความ มีประสิทธิภาพในการใช้จา่ ยเงินงบประมาณ การบรรลุประสิทธิผลหรือวัตถุประสงค์ ของโครงการ การค�านึงถึงความคุ้มค่าของเงินที่ลงทุนโครงการภาครัฐ (Value for Money) พระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ มีทั้งหมด ๒๕ มาตรา โดย ยกเลิกพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ทั้งนี้ กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับนี้ได้ให้ความหมายของค�าว่า ‘หน่วยรับตรวจ’ ไว้ ตามมาตรา ๔ ว่าหมายถึง (๑) กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการอื่นที่เรียกชื่อ อย่างอื่นที่มีฐานะเป็นกระทรวง ทบวง หรือกรม (๒) หน่วยงานของราชการส่วน ภูมิภาค (๓) หน่วยงานของราชการส่วนท้องถิ่น (๔) รัฐวิสาหกิจตามกฎหมาย ว่าด้วยวิธีการงบประมาณ หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และ (๕) หน่วยงานอื่นใด ที่ มี ก ฎหมายก� า หนดหรื อ นายกรั ฐ มนตรี สั่ ง ให้ ส� า นั ก งานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น เป็ น ผู้ตรวจสอบ

๑๑๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• พระราชบัญญัติ การตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ ที่มา : ส�าเนาภาพจาก ราชกิจจานุเบกษา

• ตราสัญลักษณ์ การตรวจเงินแผ่นดิน ที่มา : ส�าเนาภาพจาก ราชกิจจานุเบกษา

๑๑๑

Lima Declaration 1977 การศึกษาแนวคิดการตรวจเงินแผ่นดินสมัยใหม่นั้นจ�าเป็นต้องท�าความเข้าใจหลักการตรวจเงิน แผ่นดินซึ่งถูกประกาศเป็นปฏิญญาสากลว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๐ (Lima Declaration 1977) ซึ่งเกิดจากข้อสรุปร่วมกันในการประชุมสถาบันการตรวจสอบสูงสุดจากประเทศ ต่างๆ ทั่วโลก การประชุมครั้งนั้นจัดขึ้นที่กรุงลิมา (Lima) ประเทศเปรู โดย The Office of the Comptroller General of Peru เป็นเจ้าภาพจัดการประชุม INCOSAI ครัง้ ที่ ๙ เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๕๒๐ โดยองค์กรตรวจเงิน แผ่นดินจ�านวน ๙๕ ประเทศ ต่างเห็นพ้องต้องกันว่า การตรวจเงินแผ่นดินของรัฐควรมีความเป็นอิสระ (Independence) และความอิสระดังกล่าวควรถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกันองค์กร ตรวจเงินแผ่นดินควรรายงานผลการตรวจสอบต่อรัฐสภาและประชาชนเพื่อให้ทราบว่ารัฐบาลได้ ใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินนั้นไปอย่างถูกต้องเหมาะสมและคุ้มค่าหรือไม่ Lima Declaration จึงเป็นจุดเริ่มต้นของการพัฒนาบทบาทของสถาบันตรวจสอบสูงสุดทั่วโลก ให้มีพื้นฐานการท�างานวิชาชีพการตรวจเงินแผ่นดินที่เป็นอิสระ มีมาตรฐานในการท�างานตรวจเงิน แผ่นดิน

๑๑๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ขณะที่มาตรา ๗ บัญญัติหน้าที่ของส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินไว้ ๔ ข้อ ดังนี้ ๑. ตรวจสอบรายงานการรับจ่ายเงินประจ�าปีงบประมาณ และงบแสดงฐานะ การเงินแผ่นดินประจ�าปีงบประมาณ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมายและ ตามความเป็นจริงหรือไม่ ๒. ตรวจสอบบัญชีทุนส�ารองเงินตราประจ�าปี และแสดงความเห็นว่าเป็นไป ตามกฎหมายและตามความเป็นจริงหรือไม่ ๓. ตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษาและการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินอื่น ของหน่วยรับตรวจหรือทีอ่ ยูใ่ นความรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ และแสดงความ เห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ และอาจ ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินและการใช้ทรัพย์สินอื่นและแสดงความเห็นว่าเป็นไปตาม วัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผลคุ้มค่าหรือไม่ ในกรณีที่หน่วยรับตรวจเป็นรัฐวิสาหกิจ ให้แสดงความเห็นตามมาตรฐานการ สอบบัญชีที่รับรองทั่วไปด้วย ๔. ตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียมและรายได้อื่นของ หน่วยรับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับและมติ คณะรัฐมนตรีหรือไม่ จะเห็นได้ว่า กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินได้ขยายบทบาทของส�านักงาน ตรวจเงินแผ่นดินในการท�างานตรวจสอบเพิม่ ขึน้ โดยเฉพาะการตรวจสอบการใช้จา่ ย เงินและการใช้ทรัพย์สนิ อืน่ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดย ประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผลคุม้ ค่าหรือไม่ ซึง่ การบัญญัตหิ น้าทีน่ นี้ า� ไปสูก่ าร พัฒนาลักษณะงานตรวจสอบการด�าเนินงาน (Performance Audit) ในเวลาต่อมา เนตรทราย ตัง้ ขจรศักดิ์ (๒๕๓๘ : ๑๒๕ - ๑๓๑) อธิบายถึงบทบาทและอ�านาจ หน้าทีข่ องส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินตามกฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับนีไ้ ว้วา่ มีทั้งหมด ๕ บทบาท กล่าวคือ ๑. บทบาทการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายด้านรายจ่ายและด้านรายได้ เป็นการตรวจสอบการรับจ่ายเงินแผ่นดินว่าเป็นไปตามกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ ๒. บทบาทการตรวจสอบการจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียม และรายได้อนื่ ซึง่ เป็นการตรวจสอบว่าการจัดเก็บรายได้ตา่ งๆ เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ เพราะเดิมการควบคุมและการตรวจสอบเกี่ยวกับ รายได้แผ่นดินเป็นอ�านาจหน้าทีข่ องคณะกรรมการตรวจสอบการปฏิบตั เิ กีย่ วกับการ ภาษีอากร (กตภ.) ซึ่งถูกยุบไปหลังเหตุการณ์ทางการเมืองเมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๑๖ และตั้งแต่นั้นมาไม่มีหน่วยงานใดตรวจสอบเรื่องดังกล่าวอีก ดังนั้น การที่กฎหมายตรวจเงินแผ่นดินบัญญัติเรื่องการตรวจสอบการจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียมและรายได้อื่น ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินจึงต้องปฏิบัติหน้าที่นี้ด้วย ๓. บทบาทการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างและการตรวจสอบสืบสวนกรณี ทุจริต ซึ่งเป็นการตรวจสอบสัญญาจัดซื้อจัดจ้างและจัดหาทรัพย์สินของหน่วย รับตรวจ รวมทั้งการตรวจสอบสืบสวนเรื่องที่มีพฤติการณ์ที่น่าเชื่อว่าทุจริต หรือ ตรวจสอบเรือ่ งร้องเรียน บัตรสนเท่ห์ หรือข่าวจากสือ่ มวลชนทีเ่ ป็นเรือ่ งเกีย่ วกับการ เงินหรือทรัพย์สินของทางราชการ ๑๑๓

นอกจากนี้ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินยังมีบทบาทในการเสนอ มาตรการป้องกันการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างอีกด้วย เช่น ปี พ.ศ. ๒๕๓๗ ส�านักงานฯ เสนอมาตรการเพื่อป้องกันหรือลดโอกาส ในการสมยอมกันในการเสนอราคา (ฮั้ว) ต่อรัฐบาล โดยเฉพาะกรณี การจ้างเหมาก่อสร้างของส่วนราชการ มาตรการดังกล่าวรู้จักในชื่อ มาตรการป้องกันการฮั้วประมูล หรือ ว๑ ปี ๓๗ โดยมาตรการนี้มาจาก การประมวลข้อสังเกตและข้อเสนอแนะจากการตรวจสอบการจัดซื้อ จัดจ้าง เช่นเดียวกับปี พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินเสนอ แนวทางการลดโอกาสการสมยอมในการประมูลงานภาครัฐ โดยเสนอ แนวปฏิบัติในการก�ากับดูแลเผยแพร่ข่าวสารประกวดราคาเพื่อเสริม มาตรการป้องกันหรือลดโอกาสในการสมยอมกันในการเสนอราคา ๔. บทบาทการตรวจสอบการด�าเนินงาน (Performance Audit) ซึง่ เป็นการตรวจสอบเพื่อให้ทราบว่าการใช้จ่ายเงินแผ่นดินหรือการใช้ ทรัพยากรนั้นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และเกิดความ ประหยัด คุ้มค่าหรือไม่ ทั้งนี้เหตุผลหนึ่งในการตราพระราชบัญญัติการ ตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ คือ รัฐบาลมีเจตนาทีจ่ ะตรวจประสิทธิผล (Effectiveness) หรือการบรรลุวัตถุประสงค์ในการปฏิบัติงานของ ส่วนราชการต่างๆ ที่ใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและประโยชน์ของ การใช้ชิ้นงานหรือเนื้องานที่รัฐได้จ่ายเงินไป ต่อมาส�านักงานตรวจเงิน แผ่นดินปรับปรุงโครงสร้างภายในเพื่อรองรับกฎหมายตรวจเงินแผ่นดิน ฉบับปี พ.ศ. ๒๕๒๒ โดยการปรับโครงสร้างองค์กรครั้งนี้ท�าให้ส�านักงานฯ ประกอบด้วย หน่วยงานภายใน ๑๗ ส่วน โดยเพิ่ม กองตรวจสอบ การใช้ทรัพย์สนิ ของรัฐ ขึน้ มาเพือ่ ท�าหน้าทีก่ ารตรวจสอบการด�าเนินงาน ๕. บทบาทในการรับผิดชอบต่อสาธารณะและส่งเสริมให้หน่วย รับตรวจและข้าราชการเกิดความส�านึกรับผิดชอบต่อสาธารณะ (Public Accountability) ร่วมกัน เนื่องจากเงินแผ่นดินเป็นเงินที่มาจากภาษีอากร ของประชาชน ดังนั้น การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินและแสดง ความเห็นว่าการใช้จ่ายเงินแผ่นดินนั้นเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือเป็นไปตามวัตถุประสงค์โดยประหยัดและได้ผลคุ้มค่า หรือไม่นนั้ จึงต้องกระท�าอย่างระมัดระวัง และค�านึงถึงความถูกต้องตาม มาตรฐานและวิชาชีพของผู้สอบบัญชี การแสดงความเห็นและการ รายงานผลการตรวจสอบต้องตั้งอยู่บนฐานของความถูกต้องและเกิด ประโยชน์ต่อสาธารณะอย่างแท้จริงด้วยการรายงานข้อตรวจพบอย่าง เปิดเผยและตรงตามความจริง ส�าหรับการรายงานผลการตรวจสอบ พระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัตไิ ว้ในมาตรา ๑๓ และ ๑๔ โดยมาตรา ๑๓ ให้อา� นาจส�านักงาน ตรวจเงินแผ่นดินรายงานผลการตรวจสอบในกรณีที่ปรากฏว่ามีข้อบกพร่อง หรือ มีการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรี ให้ส�านักงาน ตรวจเงินแผ่นดินแจ้งหน่วยรับตรวจชีแ้ จงหรือแก้ไขข้อบกพร่องหรือปฏิบตั ใิ ห้ถกู ต้อง ภายในเวลาที่ก�าหนดให้ ๑๑๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• บัตรประจ�ำตัวพนักงำน เจ้ำหน้ำที่ส�ำนักงำนตรวจเงิน แผ่นดิน กำรออกบัตรประจ�ำตัว พนักงำนเจ้ำหน้ำที่ก็เพื่อให้ ผู้ตรวจสอบของส�ำนักงำน ตรวจเงินแผ่นดินซึ่งเป็น เจ้ำพนักงำนตำมประมวล กฎหมำยอำญำสำมำรถ ท�ำกำรตรวจสอบสืบสวน เรื่องที่น่ำเชื่อว่ำเป็นกำร ทุจริตตำมอ�ำนำจหน้ำที่ของ ส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดิน

• รายงานการตรวจสอบ การด�าเนินงาน (Performance Audit Report) ในยุคเริ่มต้น โดยใช้ชื่อรายงานว่า รายงานการตรวจสอบ ประเมินผล ที่มา : ถ่ายภาพจากต้นฉบับโดย นายรัฐธรรม ชวนเชย และนายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

ทัง้ นีเ้ มือ่ พ้นเวลาทีก่ า� หนดแล้ว ถ้าหน่วยรับตรวจมิได้ชแี้ จงหรือแก้ไขข้อบกพร่อง หรือปฏิบตั กิ ารให้ถกู ต้องตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรีโดย ไม่มเี หตุผลสมควร ให้สา� นักงานตรวจเงินแผ่นดินแจ้งกระทรวงเจ้าสังกัดหรือผูบ้ งั คับ บัญชา หรือผู้ควบคุมก�ากับหรือรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ ส�าหรับมาตรา ๑๔ นั้น ให้อ�านาจส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินรายงานผลการ ตรวจสอบ ในกรณีทผี่ ลการตรวจสอบปรากฏว่ามีพฤติการณ์นา่ เชือ่ ว่าเป็นการทุจริต ให้ ส� า นั ก งานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น แจ้ ง ต่ อ พนั ก งานสอบสวนเพื่ อ ด� า เนิ น คดี แ ละให้ ส�านักงานฯ แจ้งผลการตรวจสอบดังกล่าวให้ผรู้ บั ตรวจหรือกระทรวงเจ้าสังกัดหรือ ผู้บังคับบัญชา (ตามกฎหมายผูร้ บั ตรวจ หมายถึง หัวหน้าส่วนราชการหรือหัวหน้า หน่วยงานผู้รับผิดชอบในการปฏิบัติราชการหรือการบริหารของหน่วยรับตรวจ) นอกจากนีก้ ฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับนีย้ งั ก�าหนดให้สา� นักงานตรวจเงิน แผ่นดินจัดท�ารายงานผลการตรวจสอบการรับจ่ายเงินประจ�าปีงบประมาณและแสดง งบฐานะการเงินประจ�าปีตามมาตรา ๗(๑) และผลการปฏิบัติราชการตามอ�านาจ หน้าที่ของส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน พร้อมด้วยความเห็นเสนอต่อนายกรัฐมนตรี เพื่อน�าเสนอรัฐสภา

• รายงานประจ�าปีของ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ - ๒๕๒๔ ที่มา : ถ่ายภาพจากต้นฉบับ โดย นายรัฐธรรม ชวนเชย และนายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

• รายงานประจ�าปี พ.ศ. ๒๕๒๘ และ ๒๕๒๙ หน้าปกแสดงรูปที่ท�าการ ตรวจเงินแผ่นดิน ณ ศาลาลูกขุนใน พระบรมมหาราชวัง และ หมู่ตึกกระทรวง การคลัง พระรามที่หก ที่มา : ถ่ายภาพจากต้นฉบับ โดย นายรัฐธรรม ชวนเชย และนายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

๑๑๕

• รายงานการประชุม สภาผู้แทนราษฎร เพื่อรับทราบรายงานผล การปฏิบัติราชการประจ�าปี ของส�านักงานตรวจเงิน แผ่นดิน

๑๑๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• รายงานประจ�าปีของ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน ช่วงระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๓๐ - ๒๕๔๑ ที่มา : ถ่ายภาพจากต้นฉบับโดย นายรัฐธรรม ชวนเชย และนายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

๑๑๗

๑๑๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บทที่ ๗

การตรวจเงินแผ่นดิน ภายใต้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ การตรวจเงินแผ่นดินไทยเกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งส�าคัญ ภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ รัฐธรรมนูญฉบับนีใ้ ห้ความส�าคัญกับการตรวจเงินแผ่นดิน โดยบัญญัติเนื้อหาเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดินไว้ในหมวด ๑๑ มาตรา ๓๑๒ ซึ่งบัญญัติให้การตรวจเงินแผ่นดินกระท�าโดยคณะ กรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่เป็น อิสระและเป็นกลาง ทั้ ง นี้ รั ฐ สภาได้ ต ราพระราชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ขึ้น โดยบัญญัติถึง อ� า นาจหน้ า ที่ ข องคณะกรรมการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ผู ้ ว ่ า การ ตรวจเงินแผ่นดิน และส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน นอกจากนี้ กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับนี้ยังกล่าวถึงคณะกรรมการ วินัยทางงบประมาณและการคลัง ซึ่งเป็นเรื่องใหม่ที่เพิ่มเข้ามา ในการตรวจเงินแผ่นดินไทย พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงิน แผ่ น ดิ น พ.ศ. ๒๕๔๒ บั ญ ญั ติ อ งค์ ป ระกอบขององค์ ก รการ ตรวจเงินแผ่นดินไทยไว้ ๓ ส่วน ได้แก่ (๑) คณะกรรมการตรวจ เงินแผ่นดิน (๒) ผูว้ า่ การตรวจเงินแผ่นดิน และ (๓) ส�านักงานการ ตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งการจัดองค์กรการตรวจเงินแผ่นดินรูปแบบนี้ มณเฑียร เจริญผล (๒๕๕๖) ชี้ให้เห็นว่าเป็นการจัดองค์กรตาม ๑๑๙

หลักกฎหมายปกครอง ในลักษณะการแบ่งแยกอ�านาจหน้าทีใ่ ห้เป็นอิสระอย่างแท้จริง เพื่อเป็นการถ่วงดุลอ�านาจซึ่งกันและกัน โดยให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) ก�าหนดนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน มีอ�านาจพิจารณาวินิจฉัย ขณะที่ ผูว้ า่ การตรวจเงินแผ่นดิน (ผตง.) เป็นผูบ้ งั คับบัญชาสูงสุดของส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน (สตง.) เป็นผูก้ า� หนดแผนการตรวจสอบและสัง่ การให้เจ้าหน้าทีข่ องส�านักงาน การตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้รวบรวมข้อเท็จจริงโดยอิสระและจัดท�ารายงานผลการ ตรวจสอบเสนอคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินพิจารณาวินิจฉัยต่อไป

๑๒๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ได้บัญญัติ เรื่องการตรวจเงินแผ่นดินไว้ ในหมวด ๑๑ มาตรา ๓๑๒ ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๑๒๑

๗.๑ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ก�าหนดหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินไว้ในมาตรา ๑๕ ดังนี้ ๑. วางนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน ๒. ให้ค�าปรึกษาแก่ประธานรัฐสภาเกี่ยวกับอ�านาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ๓. ให้คา� แนะน�าแก่ฝา่ ยบริหารในการแก้ไขกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ เกีย่ วกับ การควบคุมการเงินของรัฐ ๔. ก�าหนดมาตรฐานหรือมาตรการเกีย่ วกับระบบและการควบคุมการตรวจสอบ การบริหารงบประมาณส�าหรับหน่วยรับตรวจ ๕. เป็นองค์กรชี้ขาดสูงสุดในกระบวนการทางวินัยทางงบประมาณและการ คลัง ๖. เสนอชือ่ ผูท้ สี่ มควรได้รบั การพิจารณาแต่งตัง้ เป็นผูว้ า่ การตรวจเงินแผ่นดิน ต่อวุฒิสภา ๗. แต่งตั้งกรรมการวินัยทางงบประมาณและการคลัง หรืออนุกรรมการ ๘. พิจารณาค�าร้องขอของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือคณะรัฐมนตรี ที่ขอให้ตรวจสอบ ๙. ให้คา� แนะน�าแก่ผวู้ า่ การตรวจเงินแผ่นดินในการปฏิบตั หิ น้าทีต่ ามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ๑๐. เสนอแนะให้หน่วยรับตรวจแก้ไขข้อบกพร่องและติดตามการด� าเนินการ แก้ไข ๑๑. ออกระเบียบหรือข้อบังคับและประกาศตามอ� านาจหน้าที่เกี่ยวกับการ ตรวจเงินแผ่นดิน ๑๒. ออกระเบียบ ประกาศ เกีย่ วกับการบริหารทัว่ ไป การบริหารงานบุคคล การ งบประมาณ การเงินและการคลัง และการด�าเนินการอืน่ ของส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน ต่อมาวุฒิสภาได้เลือกผู้ซึ่งมีความช�านาญและประสบการณ์ด้านการตรวจเงิน แผ่นดิน การบัญชี การตรวจสอบภายใน การเงินการคลังและด้านอื่น จ�านวน ๑๐ คนให้เป็นคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และเมื่อวันที่ ๑๔ เมษายน พ.ศ. ๒๕๔๓ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง นายปัญญา ตันติยวรงค์ เป็นประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พร้อมกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินอีก ๙ คน ได้แก่ นางจารุวรรณ เมณฑกา (ซึง่ ภายหลังได้รบั พระกรุณาโปรด เกล้าฯ แต่งตัง้ ให้เป็นผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินและได้รับพระมหากรุณาธิคุณโปรด เกล้าฯ เป็นคุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา) นางจิระพรรณ นิรัติศัย พลโทฉัตรชัย อุเทนสุต นายชัยเชต สุนทรพิพิธ คุณหญิงนงเยาว์ ชัยเสรี นายปรัชญา สูตะบุตร นายปัญญา สติฐิต นางรวีพร คูหิรัญ และ นางศุลีมาศ สุทธิสัมพัทน์

๑๒๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

• คณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินชุดแรก หลังจากที่รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. ๒๕๔๐ บัญญัติ ให้การตรวจเงินแผ่นดิน กระท�าโดยคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินและ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน

คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินชุดแรกได้ก�าหนดเป้าหมายในการตรวจเงิน แผ่นดินไว้ ๓ ประการ กล่าวคือ (๑) ด�าเนินบทบาทในการเสริมสร้างให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมืองและ สังคมทีด่ ใี นภาครัฐ เพือ่ ให้การจัดระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพตามหลักกฎหมายและการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ให้เป็นที่ เชื่อถือของประชาชน (๒) ป้องกันและควบคุมการใช้จ่ายเงินของรัฐให้เป็นไปโดยถูกต้อง ไม่ให้เกิด ความเสียหายหรือรั่วไหล (๓) ติดตามการใช้จ่ายเงินของรัฐให้เกิดประโยชน์สูงสุด คุ้มค่า และเป็นไปตาม กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ทั้งนี้เพื่อให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าว คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้ก�าหนด นโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน (พ.ศ. ๒๕๔๓ - ๒๕๔๖) ๗ ข้อ ได้แก่ (๑) ด�าเนินบทบาทส�าคัญในการเสริมสร้างให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมือง และสังคมที่ดีในภาครัฐโดยการตรวจสอบเพื่อให้ทราบและแสดงความเห็นในการ จัดเก็บรายได้ การเก็บรักษา การใช้จ่ายเงิน และทรัพย์สินอื่นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ มติคณะรัฐมนตรี แผนงาน วัตถุประสงค์ โดยประหยัด ได้ผลตาม เป้าหมายและมีผลคุ้มค่า (๒) ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นอิสระและเป็นกลาง ยึดมั่นในอุดมการณ์แห่งวิชาชีพ มีจรรยาบรรณ ซื่อสัตย์สุจริต มีคุณธรรมและเที่ยงธรรม (๓) ก�าหนดมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินให้เป็นที่ยอมรับโดยทั่วไป เพื่อเป็น แนวทางการปฏิบัติงานในการตรวจสอบ

๑๒๓

(๔) การตรวจสอบจะเป็นไปเพือ่ การสร้างสรรค์ รัดกุม เข้มงวด มีประสิทธิภาพ เพียงพอที่จะป้องกันความเสียหายและทันต่อเหตุการณ์ (๕) เสริมสร้างวินัยทางงบประมาณและการคลังในภาครัฐ พร้อมทั้งติดตาม ดูแลให้ปฏิบัติตามโดยเคร่งครัด (๖) ประสานงานและให้ความร่วมมือกับหน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้องในการด�าเนินการ ตามภารกิจให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ (๗) พัฒนาศักยภาพของบุคลากร ให้มีประสิทธิภาพ สร้างขวัญก�าลังใจ และ ความสามัคคีในการปฏิบัติหน้าที่ หลังจากคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินชุดแรกหมดวาระลง วุฒิสภาได้เลือก ผูซ้ งึ่ มีความช�านาญและประสบการณ์ดา้ นการตรวจเงินแผ่นดิน การบัญชี การตรวจสอบ ภายใน การเงินการคลังและด้านอืน่ จ�านวน ๑๐ คนให้เป็นคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดิน และเมื่อวันที่ ๕ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๔๗ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง นายนรชัย ศรีพิมล เป็นประธานกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน พร้อมกรรมการตรวจเงินแผ่นดินอีก ๙ คน ได้แก่ นางรวีพร คูหิรัญ นายบุญรอด โบว์เสรีวงศ์ นางศศิพัฒน์ เศวตวัฒนา นายเกรียงศักดิ์ วัฒนวรางกูร พลโท สมชาย วิรุฬหผล นายชาญยุทธ ปทุมารักษ์ พลเอก ยอดชาย เทพยสุวรรณ นายส�าราญ ภูอนันตานนท์ และนายสิทธิพันธ ศรีเพ็ญ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินชุดนี้สานต่อการท�างานของคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินชุดแรกโดยก�าหนดนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๘ ๒๕๕๓ และวางเป้าหมายในการตรวจเงินแผ่นดิน ๕ ประการ กล่าวคือ (๑) เพื่อเสริมสร้างให้การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีในหน่วยรับ ตรวจ เพื่อให้การบริหารราชการบรรลุเป้าหมายที่เกิดประโยชน์สูงสุดและคุณภาพ ชีวิตที่ดีของประชาชนเกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ และส่งเสริมความสัมพันธ์ เชิงหน้าที่ความรับผิดชอบที่สมบูรณ์ในบทบาทของรัฐบาลและรัฐสภา (๒) เพือ่ ให้การปฏิบตั หิ น้าทีข่ องส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ประหยัด คุ้มค่า และโปร่งใส (๓) เพื่อเป็นการป้องกันหรือลดความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น โดยส่งเสริมให้ หน่วยรับตรวจมีการประเมินการควบคุมด้วยตนเองและพัฒนาระบบการควบคุม ภายในให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น (๔) เพื่อเสริมสร้างเครือข่ายในการตรวจสอบแบบมีส่วนร่วม โดยหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้อง สถาบันการศึกษา องค์กรวิชาชีพ และประชาชน (๕) เพือ่ ให้สา� นักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นหน่วยงานน�าและเป็นศูนย์กลาง แห่งการเรียนรู้ด้านการตรวจสอบของบุคลากรทั้งภาครัฐและภาคเอกชน

๑๒๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ส�าหรับ นโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๘ - ๒๕๕๓ มีทั้งหมด ๗ ข้อ ได้แก่ (๑) ด�าเนินบทบาทส�าคัญในการเสริมสร้างให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมือง ที่ดีในภาครัฐโดยการตรวจสอบเพื่อให้ทราบและแสดงความเห็นเกี่ยวกับการบรรลุ เป้าหมายในการบริหารราชการ เพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ เกิดความ คุ้มค่าและเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน (๒) เสริมสร้างวินัยทางงบประมาณและการคลังในภาครัฐ โดยติดตามการ ปฏิบตั ติ ามมาตรฐานการควบคุมภายในและการปฏิบตั หิ น้าทีข่ องผูต้ รวจสอบภายใน (๓) พั ฒ นาการตรวจสอบให้ ทั น สมั ย และเป็ น ไปเพื่ อ การสร้ า งสรรค์ มี ประสิทธิภาพเพียงพอที่จะป้องกันความเสียหายและทันต่อเหตุการณ์ (๔) ประสานความร่วมมือและการสนับสนุนทางด้านวิชาการ งบประมาณและ การปฏิบัติงานของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง (๕) พัฒนาองค์กรให้เป็นองค์กรแห่งการเรียนรู้ (Learning Organization) และ สถาบันองค์ความรู้ (Knowledge Based Institution) เพื่อเสริมสร้างศักยภาพของ บุคลากร ให้สามารถปฏิบัติการตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพและสร้างขวัญ ก�าลังใจและความสามัคคีในการปฏิบัติหน้าที่ (๖) ประสานความร่วมมือกับรัฐสภาและรัฐบาล (๗) การติดตามประเมินผลการปฏิบัติงานตามนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน

• นายนรชัย ศรีพิมล ประธานกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินชุดที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๔๘ - ๒๕๔๙)

๑๒๕

ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๑๒๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

อย่างไรก็ดี หลังเหตุการณ์รัฐประหารเมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินชุดที่ ๒ พ้นจากต�าแหน่งไป และไม่มีการสรรหา คณะกรรมการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ใหม่ จนกระทั่ ง ปี พ.ศ. ๒๕๕๗ คณะรั ก ษา ความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ประกาศสรรหาคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ ๗๑/๒๕๕๗ ลงวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๕๗ เรื่อง การสรรหาคณะกรรมการตรวจ เงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสรรหากรรมการตรวจเงินแผ่นดินลงมติเลือกประธานกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินและกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน จ�านวน ๗ คน และเมื่อวันที่ ๒๕ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๗ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง นายชัยสิทธิ์ ตราชูธรรม เป็นประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พร้อม กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน จ�านวน ๖ คน ได้แก่ นายปิยพันธ์ุ นิมมานเหมินท์ นางอุไร ร่มโพธิหยก นายสุทธิพล ทวีชัยการ นางจิรพร มีหลีสวัสดิ์ นายกรพจน์ อัศวินวิจิตร และนายวิทยา อาคมพิทักษ์ • ศาสตราจารย์พิเศษชัยสิทธิ์ ตราชูธรรม ประธานกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินคนปัจจุบัน

๑๒๗

๑๒๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินชุดนีน้ บั เป็นชุดที่ ๓ นับตัง้ แต่ประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยคณะ กรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้ก�าหนดวัตถุประสงค์และนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๘ - ๒๕๖๐ สรุปได้ดังนี้ วัตถุประสงค์ของการตรวจเงินแผ่นดิน ประกอบด้วย ๔ ประการ กล่าวคือ ๑. เพือ่ ให้การตรวจเงินแผ่นดินเป็นกลไกการตรวจสอบทีม่ ปี ระสิทธิภาพยิง่ ขึน้ ทัง้ ในด้านการจัดเก็บรายได้แผ่นดินให้ครบถ้วน การป้องกัน ป้องปราม ขจัดการทุจริต และประพฤติมิชอบ ตลอดจนเป็นกลไกในการก�ากับควบคุมให้การใช้จ่ายเงินและ ทรัพย์สนิ แผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล คุม้ ค่า ตอบสนองต่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชน และสอดคล้องกับสถานะทางการเงินการคลังของประเทศ ๒. เพือ่ ปลูกฝังวัฒนธรรมและค่านิยมหลักขององค์กร ให้บคุ ลากรปฏิบตั หิ น้าที่ โดยยึดมั่นความเป็นอิสระ เป็นกลาง โปร่งใส เที่ยงธรรม ซื่อสัตย์สุจริต มีคุณธรรม จริยธรรม และจรรยาบรรณวิชาชีพ ๓. เพื่อเสริมสร้างเครือข่ายภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนให้มี ส่วนร่วม ในการตรวจเงินแผ่นดินอย่างบูรณาการ ๔. เพือ่ เสริมสร้างการประสานงานและความร่วมมือทีด่ กี บั องค์กรทัง้ ในประเทศ ต่างประเทศและระหว่างประเทศ ขณะที่นโยบายการตรวจเงินแผ่นดินแบ่งเป็น ๖ ด้าน ได้แก่ (๑) ด้านการตรวจ สอบ (๒) ด้านการบุคลากร (๓) ด้านบริหารจัดการองค์กร (๔) ด้านเครือข่ายการ ตรวจสอบ (๕) ด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ และ (๖) ด้านการประสานงานและความ ร่วมมือระหว่างประเทศ ๑๒๙

นโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๘ - ๒๕๖๐ นโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน

รายละเอียดของนโยบาย

๑. ด้านการตรวจสอบ

๑. ส่งเสริมการปฏิบัติงานตรวจสอบเชิงรุกและการตรวจสอบเชิงสร้างมูลค่า เพิ่มทางเศรษฐกิจ รวมถึงการติดตามการด�าเนินโครงการของรัฐบาลที่มี ผลกระทบต่อฐานะการเงินการคลังของประเทศ หรือเรื่องที่ประชาชนให้ ความสนใจ และการจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียม และรายได้อื่น ทั้งนี้ เพื่ อ ให้ ก ารจั ด เก็ บ รายได้ แ ผ่ น ดิ น และการใช้ จ ่ า ยเงิ น แผ่ น ดิ น เป็ น ไปอย่ า ง มีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และตอบสนองต่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติ และประชาชน ๒. มุ่งเน้นการตรวจสอบในเชิงการป้องปราม มีการบูรณาการงานตรวจสอบ การเงิน ตรวจสอบการด�าเนินงาน ตรวจสอบการบริหารพัสดุและบริการ ตรวจสอบสืบสวน และตรวจสอบด้านอืน่ อย่างเป็นระบบ เพือ่ ให้การใช้ทรัพยากร ของประเทศเป็นไปอย่างถูกต้อง เหมาะสม คุ้มค่า และเกิดประโยชน์สูงสุด แก่ประเทศชาติและประชาชน ๓. ยกระดับมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินให้ทนั สมัย สอดคล้องกับมาตรฐาน สากล โดยการพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศการตรวจสอบ และประสาน ความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อแลกเปลี่ยนเรียนรู้นวัตกรรมที่เกี่ยวข้องกับ การตรวจสอบ รวมทั้งก�าหนดให้มีการควบคุมคุณภาพงานตรวจสอบ เพื่อ ให้ผลงานมีความน่าเชื่อถือ และเป็นที่ยอมรับ ๔. ก�าหนดมาตรการเร่งรัดให้หน่วยรับตรวจจัดส่งงบการเงินให้ครบถ้วน และเป็นปัจจุบันตามเวลาที่ก�าหนด เพื่อตรวจสอบและแสดงความเห็นต่องบ การเงินให้เป็นไปตามมาตรฐานการบัญชีทรี่ บั รองทัว่ ไป หรือมาตรฐานการบัญชี ภาครั ฐ ที่ ก ระทรวงการคลั ง หรื อ ระบบบั ญ ชี ที่ ก ระทรวงมหาดไทยก� า หนด ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติ ให้ครบถ้วนภายในเวลาที่ก�าหนด ๕. ก� า หนดหลั ก เกณฑ์ ใ ห้ ส� า นั ก งานสอบบั ญ ชี เ อกชนเข้ า ร่ ว มตรวจสอบ และรับรองงบการเงินของภาครัฐตามข้อตกลงและเงื่อนไขที่คณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินก�าหนด ๖. ส่งเสริมให้หน่วยรับตรวจมีความรู้ ความเข้าใจเกีย่ วกับการปฏิบตั งิ านตาม กฎหมายและระเบียบของทางราชการ การป้องกันหรือควบคุมความเสียหาย การจัดท�าบัญชีและการรายงาน การด�าเนินการทางวินัยงบประมาณและ การคลัง และการจัดวางระบบการควบคุมภายในที่ดี เพื่อให้การบริหารเงิน แผ่นดินเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศชาติและประชาชน ๗. ประสานงานและให้ความร่วมมือกับหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการบัญญัติ กฎหมายด้านการเงินการคลัง หรือด้านอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ทราบข้อมูล การตรวจสอบอันจะน�าไปสู่การปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีให้เหมาะสมกับสถานการณ์และสภาพแวดล้อม ที่เปลี่ยนแปลงไป

๑๓๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

นโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๘ - ๒๕๖๐ นโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน

รายละเอียดของนโยบาย

๒. ด้านการบุคลากร

๑. ปรับปรุงโครงสร้างองค์กร ตลอดจนระบบการบริหารและการพัฒนาบุคลากร ให้เหมาะสมกับการปฏิบัติงานตรวจสอบเชิงรุกและเชิงอัจฉริยะ ๒. สร้างวัฒนธรรมองค์กรโดยการปลูกจิตส�านึก ปรับทัศนคติและกระบวนคิด ให้บคุ ลากรยึดมัน่ ในความเป็นอิสระ เป็นกลาง โปร่งใส เทีย่ งธรรม ซือ่ สัตย์สจุ ริต มีคณ ุ ธรรม จริยธรรม และจรรยาบรรณวิชาชีพ ปฏิบตั งิ านโดยค�านึงถึงประโยชน์ ส่วนรวมมากกว่าประโยชน์ส่วนตน ๓. สร้างความก้าวหน้าทางวิชาชีพและก�าหนดสมรรถนะ เพื่อใช้เป็นพื้นฐาน ของระบบคุณธรรม และความเสมอภาคในการแต่งตั้งและโยกย้ายบุคลากร ทั้งระบบ ๔. พัฒนาความรู้ ความสามารถ ทักษะที่จ�าเป็นและเหมาะสม ตลอดจน น�าวิทยาการใหม่ๆ มาใช้ในการบริหารงานและการปฏิบัติงาน ๕. พัฒนาบุคลากรให้มีทักษะการใช้ภาษาต่างประเทศ และการใช้เทคโนโลยี การสื่อสาร เพื่อเพิ่มคุณภาพในการปฏิบัติงาน

๓. ด้านบริหารจัดการองค์กร

๑. เร่งรัดพัฒนากระบวนการตรวจสอบการจัดเก็บรายได้ การใช้จ่ายเงินและ ทรัพย์สินแผ่นดินให้มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล คุ้มค่า และทันต่อเหตุการณ์ ๒. พัฒนาระบบการสร้างความรู้ความเข้าใจแก่สาธารณะ และหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้องถึงความส�าคัญของหลักธรรมาภิบาลในการจัดเก็บรายได้ การ ใช้จ่ายเงินแผ่นดิน และการตรวจเงินแผ่นดิน ตลอดจนประชาสัมพันธ์และ เผยแพร่ผลงานการตรวจสอบที่เป็นประโยชน์เพื่อเสริมสร้างภาพลักษณ์ที่ดี ขององค์กรต่อสาธารณะ ๓. พั ฒ นาระบบการจั ด เก็ บ เอกสารอิ เ ล็ ก ทรอนิ ก ส์ ใ ห้ มี ค วามสะดวกและ เพิ่มประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน ๔. พั ฒ นาระบบการจั ด ชั้ น ความลั บ เพื่ อ เปิ ด เผยข้ อ มู ล การตรวจสอบต่ อ สาธารณะ ทั้ ง นี้ เพื่ อ ให้ ก ารด� า เนิ น งานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น เป็ น ไปตามหลั ก ธรรมาภิบาล มีความโปร่งใส ชัดเจน และสามารถตรวจสอบได้

๑๓๑

นโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๘ - ๒๕๖๐ นโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน

รายละเอียดของนโยบาย

๔. ด้านเครือข่าย การตรวจสอบ

๑. เสริมสร้างความร่วมมือการตรวจเงินแผ่นดินกับองค์กรตรวจสอบทั้ง ภาครัฐ ภาคเอกชน รวมถึงการสร้างภาคีเครือข่ายในการสร้างจิตส�านึก และค่านิยมร่วมของสังคมให้รู้รักษ์เงินแผ่นดิน และหวงแหนทรัพย์สินของชาติ ๒. ส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบของภาคประชาชนโดยการจัดตั้ง อาสาสมัครการตรวจเงินแผ่นดิน เพื่อแจ้งเบาะแสการรับและจ่ายเงินแผ่นดิน ที่ไม่โปร่งใส ไม่คุ้มค่า หรือมีพฤติกรรมที่ส่อไปในทางไม่สุจริตหรือประพฤติ มิชอบของเจ้าหน้าที่ภาครัฐ ๓. จัดตั้งศูนย์ข้อมูลด่วนเพื่อให้ค�าแนะน�าแก่ประชาชน รวมถึงรับแจ้งเบาะแส ความผิดปกติเกี่ยวกับการรับจ่ายเงินแผ่นดิน ๔. พัฒนาบุคลากรเครือข่ายการตรวจสอบเงินแผ่นดินในภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน เพื่อให้มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบการเงินและ การดูแลรักษาเงินของแผ่นดิน

๕. ด้านการเทคโนโลยีสารสนเทศ ๑. พัฒนาระบบอัจฉริยะในการบริหารงาน โดยใช้ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ เพื่อสนับสนุนการตัดสินใจและการแก้ปัญหาในการปฏิบัติงาน ๒. พัฒนาการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศที่ทันสมัยในการปฏิบัติงานและการ เชื่อมโยงข้อมูลสารสนเทศที่เป็นประโยชน์ต่อการตรวจสอบกับหน่วยงาน ทีเ่ กีย่ วข้อง อาทิ กระทรวงการคลัง กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงมหาดไทย และ ส�านักงบประมาณ เป็นต้น ๓. พั ฒ นาระบบเทคโนโลยี ส ารสนเทศเพื่ อ เผยแพร่ อ งค์ ค วามรู ้ ด ้ า นการ ตรวจเงินแผ่นดิน ตลอดจนเพิ่มช่องทางให้สามารถเข้าถึงข้อมูลได้สะดวก ๖. ด้านการประสานงาน และความร่วมมือ ระหว่างประเทศ

๑. ให้ความส�าคัญกับการประสานงานและความร่วมมือภายในประเทศกับฝ่าย นิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้การ บริหารราชการแผ่นดินบรรลุเป้าหมายในการสร้างประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศ ชาติและประชาชน ๒. ส่งเสริมการประสานงานและความร่วมมือกับส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดินต่างประเทศและองค์กรระหว่างประเทศ ในการแลกเปลี่ยนความรู้ และประสบการณ์ ตลอดจนความร่วมมือในการพัฒนาบุคลากรด้านการ ตรวจเงินแผ่นดิน ๓. ผลั ก ดั น นโยบายการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ที่ ส ่ ง เสริ ม ธรรมาภิ บ าลภาครั ฐ เพื่ อ ให้ ก ารใช้ จ ่ า ยเงิ น แผ่ น ดิ น เกิ ด ประโยชน์ สู ง สุ ด ตลอดจนก� า หนดท่ า ที ขององค์กรที่ชัดเจนในเวทีการประชุมทั้งในระดับภูมิภาคและระดับโลก

๑๓๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๗.๒ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และสำานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน

รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. ๒๕๔๐ บัญญัติให้การตรวจเงินแผ่นดินกระท�าโดยคณะ กรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่มีความเป็นอิสระและเป็น กลาง ทั้งนี้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ก�าหนดหน้าทีข่ องผูว้ า่ การตรวจเงินแผ่นดินในฐานะผูบ้ งั คับบัญชาสูงสุดของ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินตามมาตรา ๒๗ และ ๓๗ ดังนี้ ๑. เป็ น ผู ้ บั ง คั บ บั ญ ชาและรั บ ผิ ด ชอบการปฏิ บั ติ ง านของส� า นั ก งานการ ตรวจเงินแผ่นดิน ๒. ออกค�าสัง่ หรือข้อบังคับทีเ่ กีย่ วกับการปฏิบตั งิ านและการบริหารงานตรวจสอบ ของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ๓. ก�าหนดแผนการตรวจสอบ ๔. แต่งตั้งเจ้าหน้าที่ตรวจสอบ ๕. ให้ค�าปรึกษา ความเห็น หรือข้อมูลเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดินแก่ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ๖. จัดจ้างและก�าหนดค่าจ้างที่ปรึกษา ผู้เชี่ยวชาญ หรือส�านักงานเอกชน เพื่อช่วยในการปฏิบัติงานตรวจสอบ ๗. ก�าหนดค่าตรวจสอบบัญชี ค่าธรรมเนียมและค่าตอบแทนอื่น ๘. รายงานผลการตรวจสอบต่อคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ในปี พ.ศ. ๒๕๔๕ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ นางจารุวรรณ เมณฑกา เป็นผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินคนแรก ทั้งนี้ภายหลังท่าน ได้รับพระมหากรุณาธิคุณพระราชทานต�าแหน่งเป็น คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา

• ตราสัญลักษณ์ส�านักงาน การตรวจเงินแผ่นดิน

๑๓๓

ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๕๗ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ประกาศสรรหา คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผูว้ า่ การตรวจเงินแผ่นดิน ตามประกาศคณะรักษา ความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ ๗๑/๒๕๕๗ ลงวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๕๗ เรื่อง การ สรรหาคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสรรหาได้ลงมติเลือก นายพิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส เป็น ผู้ว่าการ ตรวจเงินแผ่นดิน และในวันที่ ๒๕ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๗ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยูห่ วั ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายพิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส เป็น ผู้ว่าการตรวจเงิน แผ่นดิน

• นายพิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน คนปัจจุบัน

ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ก�าหนดให้สา� นักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นส่วนราชการทีเ่ ป็นหน่วยงานอิสระตาม รัฐธรรมนูญ มีฐานะเทียบเท่ากรมตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินรับผิดชอบการปฏิบัติงานของส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน และเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและลูกจ้างของส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน โดยมีรองผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติราชการ ๑๓๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ที่มา : ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๑๓๕

ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน มีอ�านาจหน้าที่ตามมาตรา ๓๙ - ๔๐ มาตรา ๔๔ - ๔๖ และมาตรา ๔๘ - ๔๙ ดังนี้

๑. รับผิดชอบงานธุรการของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ๒. ตรวจสอบการเงินแผ่นดิน ดังนี้

(๑) ตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินอื่น ของหน่วยรับตรวจ หรือทีอ่ ยูใ่ นความรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ และแสดงความ เห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ และอาจ ตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน การใช้จ่ายทรัพย์สินอื่น หรือการจัดซื้อจัดจ้างตาม แผนงาน งานหรือโครงการของหน่วยรับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตาม วัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผลคุม้ ค่าหรือไม่ ในกรณี ทีห่ น่วยรับตรวจเป็นรัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอืน่ ของรัฐ ต้องแสดงความเห็นตาม มาตรฐานการสอบบัญชีที่รับรองทั่วไปด้วย (๒) ตรวจสอบบัญชี และรายงานการรับจ่ายเงินประจ�าปีงบประมาณและ งบแสดงฐานะการเงินแผ่นดินประจ�าปีงบประมาณ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตาม กฎหมายและตามความเป็นจริงหรือไม่ (๓) ตรวจสอบบัญชีทุนส�ารองเงินตราประจ�าปี และแสดงความเห็นว่าเป็นไป ตามกฎหมายและตามความเป็นจริงหรือไม่ (๔) ศึกษาและเสนอความเห็นเกีย่ วกับแผนงาน งาน โครงการทีจ่ ะมีผลกระทบ ต่อการจัดท�างบประมาณ (๕) ตรวจสอบเกีย่ วกับการจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียมและรายได้อนื่ ของ หน่วยรับตรวจและแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือ มติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ ในกรณีนี้ให้มีอ�านาจตรวจสอบการประเมินภาษีอากร การจัดเก็บค่าธรรมเนียม และรายได้อื่นที่หน่วยรับตรวจจัดเก็บด้วย (๖) ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินราชการลับหรือเงินที่มีลักษณะคล้ายกับเงิน ราชการลับให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินก�าหนด

๓. การแจ้งผลการตรวจสอบ แบ่งออกเป็น ๓ กรณี กล่าวคือ

๓.๑ กรณีผลการตรวจสอบปรากฏว่า มีข้อบกพร่องเนื่องจากไม่ปฏิบัติตาม กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรี คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน จะแจ้งให้หน่วยรับตรวจชี้แจงหรือแก้ไขข้อบกพร่องหรือปฏิบัติให้ถูกต้องหรือ ให้ดา� เนินการตามกฎหมาย หรือระเบียบแบบแผนทีท่ างราชการ หรือหน่วยรับตรวจ ก�าหนดไว้แก่เจ้าหน้าที่หน่วยรับตรวจ ซึ่งเป็นผู้ที่รับผิดชอบตามควรแก่กรณี และ ให้หน่วยรับตรวจแจ้งผลการด�าเนินการให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินทราบ ภายในหกสิบวัน เว้นแต่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะก�าหนดเป็นอย่างอื่น ในกรณีทคี่ ณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเห็นว่ามีขอ้ บกพร่องเกิดขึน้ เนือ่ งจาก กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรีไม่เหมาะสมกับสภาพการณ์ ปัจจุบนั หรือไม่อาจปฏิบตั ไิ ด้ หรือหากปฏิบตั แิ ล้วจะเสียประโยชน์ตอ่ ราชการ จะแจ้ง ต่อผู้มีอ�านาจหน้าที่ในเรื่องนั้นๆ เพื่อพิจารณาด�าเนินการปรับปรุงแก้ไขต่อไป ๑๓๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

หากหน่วยรับตรวจไม่ดา� เนินการโดยไม่มเี หตุผลอันสมควร คณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินจะแจ้งต่อกระทรวงเจ้าสังกัดหรือผู้ควบคุมก�ากับหรือรับผิดชอบของหน่วย รับตรวจด�าเนินการทางกฎหมาย หรือระเบียบแบบแผนที่ทางราชการ หรือหน่วย รับตรวจก�าหนดแก่ผู้รับตรวจและเจ้าหน้าที่หน่วยรับตรวจผู้รับผิดชอบตามควร แก่กรณี ในกรณีที่มีข้อโต้แย้งหรือไม่อาจด�าเนินการตามที่กล่าวมาข้างต้นได้ คณะ กรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะรายงานต่อสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะ รัฐมนตรี ๓.๒ กรณีผลการตรวจสอบปรากฏว่ามีขอ้ บกพร่อง เนือ่ งจากไม่มขี อ้ ก�าหนดให้ หน่วยรับตรวจต้องปฏิบัติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะแจ้งให้กระทรวง เจ้าสังกัด หรือผูบ้ งั คับบัญชา หรือผูค้ วบคุมก�ากับหรือผูร้ บั ผิดชอบของหน่วยรับตรวจ แล้วแต่กรณีทราบ เพื่อก�าหนดมาตรการที่จ�าเป็นให้หน่วยรับตรวจปฏิบัติ และเมื่อ กระทรวงเจ้าสังกัด หรือผู้บังคับบัญชา หรือผู้ควบคุมก�ากับ หรือผู้รับผิดชอบของ หน่วยรับตรวจด�าเนินการไปประการใดแล้ว ให้แจ้งให้คณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินทราบ ภายในระยะเวลาที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินก�าหนด ๓.๓ กรณีผลการตรวจสอบปรากฏว่า มีพฤติการณ์น่าเชื่อว่าเป็นการทุจริต หรือมีการใช้อ�านาจหน้าที่โดยมิชอบ ก่อให้เกิดความเสียหายแก่เงินหรือทรัพย์สิน ของทางราชการ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะแจ้งต่อพนักงานสอบสวนเพื่อ ด�าเนินคดี และแจ้งผลการตรวจสอบดังกล่าวให้ผู้รับตรวจ หรือกระทรวงเจ้าสังกัด หรือผู้บังคับบัญชา หรือผู้ควบคุมก�ากับหรือรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจแล้วแต่ กรณีด�าเนินการตามกฎหมาย หรือตามระเบียบแบบแผนที่ทางราชการหรือที่หน่วย รับตรวจก�าหนดไว้แก่เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบด้วย เมื่อพนักงานสอบสวน ผู้รับตรวจ กระทรวงเจ้าสังกัด ผู้บังคับบัญชา หรือผู้ควบคุมก�ากับหรือรับผิดชอบของหน่วย รับตรวจด�าเนินการไปประการใดแล้ว ต้องแจ้งคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินทราบ ภายในทุกเก้าสิบวัน ในกรณีที่พนักงานสอบสวน ผู้รับตรวจ กระทรวงเจ้าสังกัด ผู้บังคับบัญชาหรือ ผู้ควบคุมก�ากับหรือรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ ไม่ด�าเนินการตามที่กล่าวข้างต้น ภายในระยะเวลาอันสมควร คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะรายงานต่อสภา ผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี

๔. การเสนอรายงาน

กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินบัญญัติให้ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินเสนอ รายงานดังต่อไปนี้ ต่อสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี ๔.๑ รายงานผลการปฏิบัติงานประจ�าปีที่ส�าคัญในทุกด้าน เว้นแต่เรื่องหรือ ข้อที่ตรวจพบนั้น ควรรักษาไว้เป็นความลับ หรือมีกฎหมายห้ามมิให้เปิดเผย ๔.๒ รายงานผลการปฏิบัติงานระหว่างปี เมื่อสิ้นสุดงานตรวจสอบเฉพาะกรณี ทีม่ คี วามจ�าเป็นหรือเหมาะสม เพือ่ ให้สภาผูแ้ ทนราษฎร วุฒสิ ภา หรือคณะรัฐมนตรี ทราบผลการตรวจสอบได้ทันเหตุการณ์

๑๓๗

• รายงานผลการปฏิบัติงาน ของส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน ช่วงระหว่าง ปี พ.ศ. ๒๕๔๔ - ๒๕๔๙ ที่มา : ถ่ายภาพจากต้นฉบับโดย นายรัฐธรรม ชวนเชย และนายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

• รายงานผลการปฏิบัติงาน ของส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน ช่วงระหว่าง ปี พ.ศ. ๒๕๕๐ - ๒๕๕๔ ที่มา : ถ่ายภาพจากต้นฉบับโดย นายรัฐธรรม ชวนเชย และนายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

๑๓๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๗.๓ คณะกรรมการวินัยทางงบประมาณและการคลัง รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๓๑๒ และ มาตรา ๓๓๓ บัญญัติให้การ ตรวจเงินแผ่นดินกระท�าโดยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และผู้ว่าการตรวจเงิน แผ่นดินที่เป็นอิสระและเป็นกลาง และให้ก�าหนดอ�านาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับการก�าหนดหลักเกณฑ์และวิธีพิจารณาในเรื่องวินัยทาง งบประมาณและการคลัง การก�าหนดโทษปรับทางปกครองและการพิจารณาวินจิ ฉัย ความผิดวินัยทางงบประมาณและการคลังในฐานะที่เป็นองค์กรสูงสุด และมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ก�าหนดให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินก�าหนดมาตรการเกี่ยวกับการ ควบคุมการเงินของรัฐเพือ่ ให้ระบบการควบคุมการตรวจสอบการเงินแผ่นดินเป็นไป อย่างมีประสิทธิภาพและมีวินัย โดยให้มีคณะกรรมการวินัยทางงบประมาณและ การคลัง ซึ่งคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินแต่งตั้งขึ้นตาม มาตรา ๒๐ คณะกรรมการวินัยทางงบประมาณและการคลังมีอ�านาจหน้าที่พิจารณาและ ก�าหนดโทษปรับทางปกครองเบือ้ งต้นแก่เจ้าหน้าทีห่ รือพนักงานของหน่วยรับตรวจ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ฝ่าฝืนมาตรการดังกล่าว โดยมาตรการนี้คณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินก�าหนดอยู่ในระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยวินัย ทางงบประมาณและการคลัง พ.ศ. ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นข้อก�าหนดเกี่ยวกับการบริหาร การเงินและการคลังที่ออกตามความในกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับหรือข้อก�าหนด อื่ น ซึ่ ง หน่ ว ยรั บ ตรวจหรื อ เจ้ า หน้ า ที่ ข องรั ฐ ต้ อ งยึ ด ถื อ ปฏิ บั ติ อ ยู ่ แ ล้ ว และเป็ น ข้อก�าหนดในเรื่องที่เห็นว่าส�าคัญมีผลกระทบต่อเงินหรือทรัพย์สินของแผ่นดิน หากเจ้าหน้าที่หรือพนักงานของหน่วยรับตรวจจงใจฝ่าฝืนมาตรการเกี่ยวกับการ ควบคุมการเงินของรัฐ ถือเป็นความผิดวินัยทางงบประมาณและการคลัง ต้อง รับโทษปรับทางปกครอง

๑๓๙

ที่มาของวินัยทางงบประมาณและการคลัง โดยกฎหมายและระเบียบการคลังแล้ว ผูก้ ระท�าความผิดจะได้รบั โทษหรือไม่นนั้ ขึน้ อยูก่ บั ดุลพินจิ ของผูบ้ งั คับบัญชาหรือพนักงานสอบสวน หรือองค์กรอืน่ ตามกระบวนการยุตธิ รรม ทีผ่ า่ นมาการปฏิบตั ิ หน้าทีข่ องส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นเพียงการตรวจสอบทีป่ ราศจากซึง่ อ�านาจลงโทษโดยตรง เมื่อตรวจพบการกระท�าความผิดอันเป็นสาเหตุให้บรรดาเจ้าหน้าที่หรือพนักงานของหน่วยรับตรวจ รวมถึงหน่วยรับตรวจขาดซึ่งความย�าเกรงต่อกระบวนการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน และส่งผล ให้ระบบการตรวจสอบควบคุมการเงินแผ่นดินของรัฐขาดประสิทธิภาพและวินัย เช่น โทษทางวินัย โดยปกติแล้วผูบ้ งั คับบัญชามักจะช่วยเหลือปกป้องผูใ้ ต้บงั คับบัญชาของตน การลงโทษทางวินยั จึงมักไม่เกิด ขึน้ ในส่วนการลงโทษทางแพ่ง โดยหลักการแล้วแทบจะเป็นไปไม่ได้ทผี่ กู้ ระท�าผิดสามารถหาทรัพย์สนิ มาชดเชยความเสียหายที่ตนได้ก่อให้เกิดแก่รัฐได้เพียงพอ และโทษทางอาญาก็เป็นการลงโทษที่ตัว บุคคลเท่านั้น แต่ความเสียหายที่รัฐได้รับก็ไม่ได้รับการเยียวยา อีกทั้งกระบวนการพิจารณาคดีอาญา จะต้องหาพยานหลักฐานมาแสดงให้ศาลเห็นว่าจ�าเลยมีความผิดจริงโดยปราศจากข้อสงสัย ซึง่ เป็นการ ยากที่จะลงโทษผู้กระท�าความผิดในทางอาญาได้ จึงเกิดแนวคิดที่จะจัดให้มีการปฏิรูประบบการตรวจ เงินแผ่นดินของไทยมาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๕ วินยั ทางงบประมาณและการคลังจึงเป็นระบบการควบคุมเฉพาะกรณี นอกเหนือจากการควบคุม ตรวจสอบการเงินแผ่นดินโดยทั่วไปที่เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือฝ่ายปกครองต้องมีความรับผิดชอบในการ บริหารงบประมาณ การเงินและการคลังเพิ่มมากขึ้น อันเป็นระบบที่ประเทศในกลุ่มยุโรปที่เป็นรัฐเสรี ประชาธิปไตยหลายประเทศนิยมใช้กันรวมทั้งประเทศไทยด้วย แต่เป็นการใช้ในรูปแบบที่แตกต่างกัน ดังนั้น การที่บทบัญญัติในเรื่องที่เกี่ยวกับวินัยทางงบประมาณและการคลังถูกก�าหนดไว้ชัดเจน เป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรเช่นนี้ ถือเป็นการจัดระบบการบริหารงานวินัยในลักษณะที่เป็น กระบวนการทางนิติธรรม (Judicial Due Process) หรือกระบวนการยุติธรรมทางปกครองด้านการ ตรวจเงินแผ่นดิน กล่าวคือ มีการตรากฎหมายหรือออกระเบียบไว้เป็นลายลักษณ์อักษรแน่นอน ก�าหนดการกระท�าอันพึงปฏิบตั แิ ละห้ามไม่ให้ปฏิบตั ิ ก�าหนดโทษของการฝ่าฝืน และก�าหนดวิธพ ี จิ ารณา หรือการด�าเนินการทางวินัยทางงบประมาณและการคลังเพื่อลงโทษผู้กระท�าความผิด และค�าวินิจฉัย ชี้ขาดถือเป็นที่สุด การก�าหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าวควรตั้งอยู่บนพื้นฐาน ๔ ประการ คือ ๑) ข้อปฏิบัติต้องชอบธรรม ๒) เจ้าหน้าทีห่ รือพนักงานของหน่วยงานจะต้องรูช้ ดั เจนว่าจะให้เขาปฏิบตั อิ ย่างไร ๓) ทางราชการหรือ หน่วยงานมีสิทธิที่จะได้ผลงานและการร่วมแรงร่วมใจจากคนที่มีวินัยดี และ ๔) องค์กรที่ท�าหน้าที่ ควบคุมตรวจสอบการเงินแผ่นดินมีอ�านาจที่จะด�าเนินการทางวินัยแก่ผู้ฝ่าฝืนกฎหมายหรือระเบียบ

๑๔๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

ภาคผนวก

กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการตรวจเงินแผ่นดิน ตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน (ต้นฉบับเดิม)

๑๔๑

๑๔๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๔๓

๑๔๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๔๕

๑๔๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๔๗

๑๔๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๔๙

๑๕๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๕๑

๑๕๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๕๓

๑๕๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๕๕

๑๕๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๕๗

๑๕๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๕๙

๑๖๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๖๑

๑๖๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๖๓

๑๖๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๖๕

๑๖๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๖๗

๑๖๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๖๙

๑๗๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๗๑

๑๗๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๗๓

๑๗๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๗๕

๑๗๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๗๗

๑๗๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๗๙

๑๘๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๘๑

๑๘๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๘๓

๑๘๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๘๕

๑๘๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๘๗

๑๘๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๘๙

๑๙๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๙๑

๑๙๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๙๓

๑๙๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๙๕

๑๙๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๙๗

๑๙๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๑๙๙

๒๐๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๒๐๑

๒๐๒ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๒๐๓

๒๐๔ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๒๐๕

๒๐๖ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๒๐๗

๒๐๘ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

๒๐๙

๒๑๐ ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย

บรรณานุกรม หนังสือและวิทยานิพนธ์

ทรงวุฒิ ด่านวุฒนิ นั ท์ และสุทธิ สุนทรานุรกั ษ์. (๒๕๔๘). สืบสานงานตรวจเงินแผ่นดิน หนังสือทีร่ ะลึกในโอกาส ครบรอบ ๙๐ ปี ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน. กรุงเทพฯ : หจก.เอมี่เทรดดิ้ง. เนตรทราย ตัง้ ขจรศักดิ.์ (๒๕๓๘). บทบาทและโครงสร้างของสถาบันการตรวจเงินแผ่นดิน. วิทยานิพนธ์ปริญญา นิติศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. เลื่อน ชุ่มกมล. (๒๕๐๔). การตรวจสอบบัญชีการเงินของรัฐและหลักการตรวจและควบคุมการเงิน. พิมพ์เป็น ที่ระลึกในงานฌาปนกิจ นางลับ ชุ่มกมล. พระนคร : โรงพิมพ์ท่าพระจันทร์. พรเพ็ญ ฮั่นตระกูล. (๒๕๑๗). การใช้จ่ายเงินในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว. วิทยานิพนธ์ ปริญญามหาบัณฑิต แผนกประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. วิมลพรรณ ปีตธวัชชัย. (๒๕๔๗). สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์กรุงเทพ (๑๙๘๔) จ�ากัด. ศุภวัฒย์ เกษมศรี, พลตรี หม่อมราชวงศ์, และ รัชนี ทรัพย์วิจิตร. (๒๕๔๙). พระอนุวงศ์ชั้นหม่อมเจ้า ในพระราชวงศ์จักรี. พิมพ์ครั้งที่ ๓. กรุงเทพฯ : ส�านักพิมพ์บรรณกิจ. สมาคมนักเรียนเก่าโรงเรียนวชิราวุธวิทยาลัย. (๒๕๑๕). หนังสืออนุสรณ์ในงานพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์ค�านึง ชาญเลขา : นครหลวงฯ : ธนิตการพิมพ์. สุดใจ ทันตมโน และคณะ. (๒๕๕๑). คลังหลวงแห่งประเทศไทย. กรุงเทพฯ : ศิลป์สยามบรรจุภณ ั ฑ์และการพิมพ์. สมคิด เลิศไพฑูรย์. (๒๕๔๔). สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ หมวดองค์กรอิสระ ตามรัฐธรรมนูญ เรื่องที่ ๘ การตรวจเงินแผ่นดิน. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า. สุทธาดา เลขไวฑูรย์. (๒๕๒๕). การใช้จา่ ยเงินในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั . วิทยานิพนธ์ ปริญญามหาบัณฑิต ภาควิชาประวัติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. สุนทรี เตียสมุทร. (๒๕๑๓). ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับการปรับปรุงการบริหารงานในส�านักงานคณะกรรมการตรวจ เงินแผ่นดิน. วิทยานิพนธ์ปริญญาพาณิชยศาสตร์มหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน. (๒๕๑๘). หนังสือครบรอบ ๖๐ ปี ส�านักงานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน. พระนคร : โรงพิมพ์กรมสรรพสามิต. ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน. (๒๕๓๐) . ๗๒ ปี ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน. กรุงเทพ : สวัสดิการข้าราชการ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน. หนังสือที่ระลึกงานพระราชทานเพลิงศพ หลวงด�าริอิศรานุวรรต, F.C.A. (๒๕๐๖). พระนคร : อรุณการพิมพ์. หนังสือที่ระลึกงานพระราชทานเพลิงศพ หลวงวรพากย์พินิจ. (๒๔๙๒). พระนคร หนังสืออนุสรณ์ในงานพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์สุพัฒน์ สุธาธรรม. (๒๕๒๗). กรุงเทพ : โรงพิมพ์ กิตติวรรณ.

หนังสือภาษาอังกฤษ

International Organization of Supreme Audit Institutions. (2004). INTOSAI : 50 Years (1953 - 2003). United State of America.

ภาพประกอบจาก

ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ส�านักทรัพย์สินมีค่าของแผ่นดิน กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง หอจดหมายเหตุแห่งชาติ

๒๑๑

ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย หนังสือที่ระลึกในโอกาสครบรอบ ๑๐๐ ปี ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน พิมพ์ครั้งแรก : กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๘ จ�านวน ๒,๐๐๐ เล่ม เลขมาตรฐานสากลประจ�าหนังสือ ISBN 978-616-7813-02-8

รายชื่อคณะท�างานด้านวิชาการ จัดท�าหนังสือและสื่อวีดิทัศน์ที่ระลึก ๑ ศตวรรษ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ปรึกษา นายพิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส นายมณเฑียร เจริญผล ประธานคณะท�างาน นางสาวพวงชมนาถ จริยะจินดา รองประธานคณะท�างาน นางรุ่งนภา เจริญคุณวิวัฏ นางอาภัสรา คุณวัฒน์ ควบคุมก�ากับ นางเกล็ดนที มโนสันติ์ นายคณพศ หงสาวรางกูร นายธีรยุทธ วัฒนะธรรมศิริ เขียนและเรียบเรียงเนื้อหา นายสุทธิ สุนทรานุรักษ์ ภาพถ่าย นายรัฐธรรม ชวนเชย นายพงศ์ธร เชื้อชวลิต นายโสมทัต นิธิตรีรัตน์ วีดิทัศน์ นายจักรพนธ์ วิไลพันธ์ นายณัฐพล ภู่ประเสริฐ นางสาวภัทรนันท์ สุขย์ดวง นายธีระพงศ์ จิโรจน์กุล ประสานงาน นายยุทธพงศ์ ภูวเศรษฐาวร นายชิราวุธ ยอดกุล นายสมเกียรติ คงสวัสดิ์ ผู้ออกแบบตราสัญลักษณ์หน้าปก นางสาวปรินดา ป้องกงลาด กรมศิลปากร

ผู้จัดท�า บริษัท จีเอ็ม มัลติมีเดีย กรุ๊ป จ�ากัด (มหาชน) อาคาร GM Group ๙๑๔ ถนนพระราม ๕ แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสิต กรุงเทพฯ ๑๐๓๐๐ โทรศัพท์ : ๐๒ ๒๔๑ ๘๐๐๐ ประธานกรรมการบริหาร นายปกรณ์ พงศ์วราภา บรรณาธิการศิลปกรรม นายประทีป ปัจฉิมทึก ช่างภาพ นายด�ารงค์ฤทธิ์ สถิตด�ารงธรรม ประสานงาน นางพาสนา พลอยมีค่า ผู้จัดการฝ่ายผลิต นางรัตนา โค้ว พิสูจน์อักษร นางเจนจิรา ต่ายเทศ นางพรกรัณย์ พลับพลี แยกสี บริษัท กนกศิลป์ (ไทยแลนด์) จ�ากัด พิมพ์ที่ บริษัท โอเอส พริ้นติ้ง เฮ้าส์ จ�ากัด