พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน

พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

พัฒนาการของ งานตรวจเงินแผ่นดิน และผลงานเด่น

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ค�าน�า “...เพราะเงินแผ่นดินนั้น คือ เงินของประชาชนทั้งชาติ...” ความ บางตอนของพระราชด�ารัสพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวที่ทรง พระราชทานให้แก่ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน นับเป็นถ้อยค�า ที่ เ ปี ่ ย มด้ ว ยความหมายของค� า ว่ า เงิ น แผ่ น ดิ น อย่ า งแท้ จ ริ ง คนตรวจเงินแผ่นดินทุกคนล้วนยึดมั่นในพระราชด�ารัสนี้ในการ ปฏิบัติหน้าที่ราชการงานตรวจเงินแผ่นดินด้วยความซื่อสัตย์และ เที่ยงธรรมมาโดยตลอด ในโอกาสครบรอบวันคล้ายวันสถาปนาส�านักงานการตรวจเงิน แผ่ น ดิ น ปี ที่ ๑๐๐ ส� า นั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ได้ จั ด ท� า หนังสือที่ระลึกชุด ‘หนึ่งศตวรรษส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หนึ่ ง ร้ อ ยปี มี เรื่ อ งบอกเล่ า ’ เพื่ อ เป็ น การบั น ทึ ก ประวั ติ ศ าสตร์ การตรวจเงินแผ่นดินไทย และพัฒนาการขององค์กรตรวจเงิน แผ่นดินในรอบ ๑๐๐ ปี ทีผ่ า่ นมา หนังสือที่ระลึกชุดนี้ประกอบด้วย ๓ เล่ม ได้แก่ เล่มที่ ๑ ล�าดับ เหตุการณ์สา� คัญในงานตรวจเงินแผ่นดินไทย เล่มที่ ๒ ประวัตศิ าสตร์ การตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ไทย และ เล่ ม ที่ ๓ พั ฒ นาการของงาน ตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น โดยคณะผู้จัดท�าหนังสือมุ่งหวัง ให้หนังสือที่ระลึกชุดนี้เป็นอนุสรณ์บันทึกเรื่องราวความเป็นมา ของส� า นั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ตั้ ง แต่ อ ดี ต จนถึ ง ปั จ จุ บั น เพื่อสร้างความภาคภูมิใจให้แก่คนตรวจเงินแผ่นดิน ตลอดจน เพื่อให้ประชาชนได้ตระหนักในคุณค่าของเงินแผ่นดิน

ส า ร บั ญ หน้า ๐๑๓ บทที่ ๑ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบการเงิน หน้า ๐๒๗ บทที่ ๒ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างและบริหารพัสดุ หน้า ๐๕๗ บทที่ ๓ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบสืบสวน หน้า ๐๖๗ บทที่ ๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบการดำาเนินงาน

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

หน้า ๐๘๓ บทที่ ๕ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบเชิงรุกเพื่อป้องปราม ความเสียหายได้อย่างทันกาล หน้า ๐๙๑ ผลงานเด่นที่น่าสนใจ หน้า ๑๐๗ ย้อนวันวาน อดีตงานตรวจเงินแผ่นดิน หน้า ๑๖๓ ล�าดับผู้น�าสูงสุดในองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน จากอดีตถึงปัจจุบัน

๐๑๑

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

บทที่ ๑ พัฒนาการของ งานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบการเงิน

ปัจจุบันส�ำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดินจ�ำแนกลักษณะงำนตรวจสอบ ออกเป็น ๕ ลักษณะ ได้แก่ (๑) กำรตรวจสอบกำรเงิน (๒) กำรตรวจ สอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและบริหำรพัสดุ (๓) กำรตรวจสอบสืบสวน (๔) กำรตรวจสอบกำรด�ำเนินงำน และ (๕) กำรตรวจสอบลักษณะอื่น ซึ่งไม่เข้ำลักษณะงำนตรวจสอบ ๔ ลักษณะงำนข้ำงต้น เช่น กำร ตรวจสอบกำรจัดเก็บรำยได้ กำรตรวจสอบเงินอุดหนุน (ส�ำนักงำน กำรตรวจเงินแผ่นดิน, ๒๕๕๔ : ๕) ทั้งนี้ การตรวจสอบการเงิน (Financial Audit) คือ พื้นฐานส�าคัญของ การตรวจเงินแผ่นดินไทยทีม่ ปี ระวัตคิ วามเป็นมายาวนานเริม่ ตัง้ แต่การตรวจ สอบบาญชี สมัยออดิตออฟฟิซ ออฟฟิซหลวง (พ.ศ. ๒๔๑๘-๒๔๒๓) จวบจนกระทั่งการตรวจสอบการเงินในปัจจุบัน

ภารกิจของการตรวจสอบการเงินแบ่งเป็น ๒ ลักษณะ ได้แก่ (๑) การตรวจสอบการเงินทั่วไป หมายถึง การตรวจสอบเพื่อแสดง ความเห็นว่าการรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินอื่น ของหน่วยรับตรวจหรือทีอ่ ยูใ่ นความรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจเป็นไปตาม กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ (๒) การตรวจสอบงบการเงิน หมายถึง การตรวจสอบเพื่อแสดงความ เห็นว่า การรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินของหน่วย รับตรวจหรือทีอ่ ยูใ่ นความรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ ส�าหรับการตรวจสอบ รัฐวิสาหกิจและหน่วยงานอื่นของรัฐแสดงความเห็นตามมาตรฐานการสอบ บัญชีที่รับรองทั่วไปด้วย ส�าหรับเนื้อหาในบทนี้ จะอธิบายพัฒนาการของการตรวจสอบการเงิน ที่เริ่มตั้งแต่รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕

๑.๑ การตรวจสอบบาญชีแลสิ่งของ ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว

การตรวจเงินแผ่นดินในประเทศไทยเริ่มต้นครั้งแรกในรัชสมัยพระบาท สมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ หลังจากที่พระองค์ทรงวาง ระเบียบส�าหรับปรับปรุงการคลังของประเทศโดยตราเป็นพระราชบัญญัติ ส�าหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ พ.ศ. ๒๔๑๖ ต่อมาพระองค์มีพระราชด�าริว่า การภาษีอากรอันเป็นเงินผลประโยชน์กอ้ นใหญ่สา� หรับการใช้จา่ ยในราชการ ท�านุบา� รุงบ้านเมืองและใช้จา่ ยเบีย้ หวัดเงินเดือนข้าราชการฝ่ายทหารพลเรือน นั้น พระคลังมหาสมบัติยังจัดการไม่รัดกุมเรียบร้อย เงินผลประโยชน์ยัง กระจัดกระจายเป็นจ�านวนมาก เป็นเหตุให้เงินยังไม่พอใช้จา่ ยในราชการและ ท�านุบา� รุงบ้านเมืองให้สมดุล พระองค์จงึ ทรงปรึกษากับสภาทีป่ ฤกษาราชการ แผ่นดิน (Council of State) พร้อมด้วยเสนาบดี โดยเห็นชอบที่จะตรา พระราชบัญญัตกิ รมพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช ๑๒๓๗ ทั้งนี้ จุดเริ่มต้นของการตรวจเงินแผ่นดินไทยปรากฏในข้อ ๗ ของ พระราชบัญญัตกิ รมพระคลังมหาสมบัติ จุลศักราช ๑๒๓๗ ...ข้อ ๗ พระบาทสมเด็จพระเจ้าแผ่นดิน จะโปรดตัง้ ออฟฟิซหลวงทีภ่ าษา อังกฤษเรียกว่า ออดิตออฟฟิซ เปนทีป่ ระชุมตรวจบาญชี รวมเงินทีร่ บั จ่ายใช้ทวั่ ทั้งแผ่นดิน ทุกหมู่ทุกกรมทุกรายทุกพนักงานผู้เปนพนักงานรับราชการใน ต�าแหน่งออฟฟิซหลวงนีเ้ ปนกรมแผนก ๑ ต่างหากจากกรมขึน้ แต่เจ้าพนักงาน ในกรมออฟฟิซหลวงต้องฟังบังคับของเจ้าพนักงานใหญ่ที่ ๑ ทีภ่ าษาอังกฤษเรียก ว่า ออดิเตอเยเนอราล ฤาที่ ๒ ซึง่ มีอา� นาจว่าการสิทธิขาดในกรมออฟฟิซหลวง ไม่ตอ้ งฟังบังคับผูอ้ นื่ ถ้าเจ้าพนักงานในกรมนีต้ รวจบาญชีรายรับรายเบิกจ่าย ฉบับใดเคลือ่ นคลาด ไม่ถกู ถ้วนจ�านวนเงิน ก็ให้ทา� เรือ่ งราวรายผิด ทีภ่ าษาอังกฤษ เรียกว่า รีโปต ทูลเกล้าฯ ถวายในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพร้อมด้วย เคาน์ซลิ ไม่ตอ้ งยืน่ เรือ่ งราวแก่ผอู้ นื่ รายละเอียดเกีย่ วกับการตรวจเงินแผ่นดินในกฎหมายฉบับดังกล่าว ปรากฏ ใน หมวดมาตราที่ ๘ ว่าด้วยออฟฟิซหลวงในพระบรมมหาราชวัง ทีภ่ าษาอังกฤษ เรียกว่า ออดิตออฟฟิซ

๐๑๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• ที่มา: ประชุมกฎหมายศก เล่มที่ ๙ (พระนคร: โรงพิมพ์เดลิเมล์, ๒๔๗๘)

หมวดมาตราที่ ๘ มีทั้งหมด ๑๖ ข้อ พร้อมค�าอธิบายข้างท้ายที่กล่าว ถึงสาระส�าคัญตั้งแต่เรื่องความเป็นอิสระในการตรวจสอบ การท�าหน้าที่ ผู้ตรวจสอบ การถวายรายงานผลการตรวจสอบ ช่วงเวลาที่จะเข้าท�าการ ตรวจสอบ ตลอดจนวิธีการตรวจสอบ การท�าหน้าที่ตรวจสอบของออฟฟิซหลวงในอดีตนั้น กฎหมายเรียก เจ้าหน้าที่ผู้ตรวจสอบว่า อินสเปกเตอ (Inspector) ปรากฏเนื้อความตามข้อ ๓ ของหมวดมาตราที่ ๘ ที่บัญญัติไว้ว่า ข้อ ๓ เจ้าพนักงานใหญ่ผู้ตรวจจะใช้อินสเปกเตอ คือ ผู้ที่ส�าหรับไป ตรวจตราการต่าง ๆ แลเสมียนสักเท่าไรจะภอแก่การก็ให้กราบทูลพระกรุณา ให้ทรงทราบ สุดแล้วแต่จะทรงพระกรุณาโปรดให้ตั้ง ถ้าผู้ที่ส�าหรับไปตรวจ การได้รบั ตราตัง้ ของเจ้าพนักงานใหญ่ผตู้ รวจไปตรวจการสิง่ หนึง่ สิง่ ใดแล้ว เจ้าพนักงานใหญ่ผู้ตรวจต้องรับผิดชอบทุกอย่าง ฯะ

• ต�ำแหน่งผู้ตรวจสอบเมื่อแรกมีกำร ตรวจเงินแผ่นดินนั้น ใช้ว่ำ อินสเปกเตอ ที่มา: ประชุมกฎหมายศก เล่มที่ ๙ (พระนคร: โรงพิมพ์เดลิเมล์, ๒๔๗๘)

๐๑๕

เนื้อความตามข้อ ๙ บัญญัติให้ อินสเปกเตอ หรือ เจ้าพนักงานผู้ตรวจ มีก�าหนดจะต้องตรวจ ๔ อย่าง กล่าวคือ (๑) สอบด้วยคิดเลข บวก หัก คูณ หาร อย่าให้พลั้งอย่างหนึ่ง (๒) สอบจ�านวนเงินถูกต้องกับค�ายอมให้จ่าย ฤาจะไม่ถูกต้องกันอย่างหนึ่ง (๓) สอบเงินราคากับสิ่งของจะภอสมควรกัน ฤาจะไม่สมควรกันอย่างหนึ่ง และ (๔) ตรวจของในบาญชีนั้นสอบสวนว่า ได้รับมาใช้ในการแผ่นดินจริง ฤาไม่จริงอย่างหนึ่ง

• ที่มา: ประชุมกฎหมายศก เล่มที่ ๙ (พระนคร: โรงพิมพ์เดลิเมล์, ๒๔๗๘)

๐๑๖

เนื้ อ ความตามข้ อ ๑๐ บั ญ ญั ติ ถึ ง การท� า หน้ า ที่ ต รวจสอบโดยให้ เจ้าพนักงานผู้ตรวจมีสมุดบาญชีส�าหรับจดหมายราคาของต่าง ๆ ถ้าได้ สืบรูร้ าคาของสิง่ หนึง่ สิง่ ใด เมือ่ ไรก็ให้จดหมายลงไว้ในบาญชีให้แน่นอน และ กรณีที่สงสัยในราคาสิ่งของ กฎหมายบัญญัติให้...กราบบังคมทูลพระกรุณา ให้ทรงทราบ โปรดให้ต่อก็ต้องต่อว่าตามรับสั่ง ให้ราคาตกลงตามสมควร (ข้อ ๑๑)

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• ที่มา: ประชุมกฎหมายศก เล่มที่ ๙ (พระนคร: โรงพิมพ์เดลิเมล์, ๒๔๗๘)

ค�ำอธิบำยในหมวดมำตรำที่ ๘ แสดงให้เห็นว่ำกำรตรวจเงินแผ่นดิน ในยุคเริ่มต้นนั้นเน้นกำรตรวจบัญชีและสิ่งของ ซึ่งค�ำอธิบำยในข้อ ๑ ใช้ว่ำ ส�ำหรับตรวจบำญชีเงินแลสิ่งของในแผ่นดินทุกรำย นอกจำกนี้เจ้ำพนักงำน ผู้ตรวจจะต้องตรวจรำคำแลของว่ำจะสมกับรำคำฤำไม่สม จะมีของฤำไม่มี ซึ่งลักษณะกำรตรวจสอบดังกล่ำวเป็นกำรตรวจสอบควำมถูกต้อง ควำม เหมำะสมของรำคำที่จัดซื้อ ควำมมีอยู่จริง และควำมครบถ้วนของสิ่งของ ที่จัดซื้อ

• ที่มา: ประชุมกฎหมายศก เล่มที่ ๙ (พระนคร: โรงพิมพ์เดลิเมล์, ๒๔๗๘)

หลังจำกโปรดเกล้ำฯ ให้ยกเลิกออดิตออฟฟิซในปี พ.ศ. ๒๔๒๓ แล้ว กำรตรวจเงินแผ่นดินยุคที่ ๒ เกิดขึ้นอีกครั้งเนื่องจำกเกิดกำรปรับปรุงกำร บริหำรประเทศครัง้ ใหญ่ โดยยกฐำนะกรมบำงหน่วยขึน้ เป็นกระทรวง ส�ำหรับ กรมพระคลังมหำสมบัติซึ่งเป็นหน่วยงำนส�ำคัญในกำรควบคุมเงินแผ่นดิน ได้ รั บ กำรปรั บ ปรุ ง ยกฐำนะขึ้ น เป็ น กระทรวงพระคลั ง มหำสมบั ติ ตำม พระรำชบัญญัติพระธรรมนูญ น่ำที่รำชกำร กระทรวงพระคลังมหำสมบัติ เมื่อวันที่ ๗ ตุลำคม ร.ศ. ๑๐๙ (พ.ศ. ๒๔๓๓) พระรำชบัญญัตนิ มี้ คี วำมส�ำคัญอย่ำงยิง่ เพรำะบัญญัตใิ ห้ตงั้ กรมตรวจ ขึน้ ในกระทรวงพระคลังมหำสมบัติ เพือ่ ท�ำหน้ำทีต่ รวจเงิน ตรวจรำคำ ตรวจ รำยงำนกำรรับจ่ำยและรักษำเงินแผ่นดินฤำรำชสมบัติทั้งปวง อย่ำงไรก็ดี หลังจำกตรำพระรำชบัญญัติพระธรรมนูญ น่ำที่รำชกำร กระทรวงพระคลังมหำสมบัติ ร.ศ. ๑๐๙ แล้ว พระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ำ เจ้ำอยู่หัวทรงพระกรุณำโปรดเกล้ำฯ ให้ตรำพระรำชบัญญัติกรมตรวจ ๑๖ มำตรำ ร.ศ. ๑๐๙ โดยประกำศใช้เมื่อวันที่ ๑๓ ธันวำคม พ.ศ. ๒๔๓๓ ซึ่งกฎหมำยฉบับนี้ได้บัญญัติเนื้อหำกำรท�ำงำนตรวจเงินแผ่นดินทั้งหมด ๑๖ มำตรำ โดยในมำตรำสุดท้ำย มำตรำที่ ๑๖ บัญญัติไว้ว่ำ เมื่อได้จัดตั้ง พระรำชบัญญัตินี้แล้ว ให้เลิกพระรำชบัญญัติพระคลังมหำสมบัติ หมวด มำตรำที่ ๘ ว่ำด้วยออฟฟิซหลวงในพระบรมมหำรำชวัง ทีภ่ ำษำอังกฤษเรียก ว่ำ ออดิตออฟฟิซ ๑๖ ข้อนั้นเสีย (เนตรทรำย ตั้งขจรศักดิ์ ๒๕๓๘ : ๑๐๒)

๐๑๗

การตรวจและควบคุมเงินแผ่นดินระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๓๓-๒๔๕๓ (สิ้น รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว) นั้น มีการเปลี่ยนแปลง จากเดิมเล็กน้อย โดยมาตรา ๑ ของพระราชบัญญัติกรมตรวจ ๑๖ มาตรา อธิบายโครงสร้างของกรมตรวจไว้ว่า “อธิบดีกรมตรวจมีน่าที่รับผิดรับชอบราชการกรมตรวจให้เปนไปตาม พระราชบัญญัติทั้งสิ้น รองอธิบดีมีน่าที่ช่วยราชการในอธิบดีตามแต่จะ มอบหมายให้ ช ่ ว ยแลแทนเมื่ อ อธิ บ ดี ไ ม่ อ ยู ่ สารวั ด มี น ่ า ที่ รั บ ค� า สั่ ง อธิบดีตรวจรายงานตรวจบาญชี ตรวจราคาตามบังคับ นายเวรมีนา่ ทีป่ ระจ�า การตรวจราคาแลยอดบาญชีตามกฎหมายแลข้อบังคับ” กล่าวได้ว่าลักษณะงานตรวจเงินแผ่นดินในช่วงที่ ๒ นี้ยังคงเน้นที่การ ตรวจสอบบัญชีและสิง่ ของเช่นเดิม แต่ชอื่ ต�าแหน่งเจ้าหน้าทีต่ รวจสอบเปลีย่ น จากค�าว่า อินสเปกเตอ เปลี่ยนมาเป็น ‘สารวัด’ และ ‘นายเวร’ โดยสารวัด ท� า หน้ า ที่ ต รวจรายงานบั ญ ชี ตรวจราคาตามที่ ไ ด้ รั บ ค� า สั่ ง จากอธิ บ ดี กรมตรวจ ส่วนนายเวรมีหน้าที่ประจ�า คือ ตรวจราคาและตรวจบัญชี ในมาตรา ๒ ของพระราชบัญญัติกรมตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙ (พ.ศ. ๒๔๓๓) บัญญัติหน้าที่การตรวจสอบของกรมตรวจไว้ว่า กรมตรวจ ต้องตรวจสมบัติแผ่นดิน ๕ อย่าง ได้แก่ (๑) ตรวจจ�านวนเงินรวมเงินขบวน บาญชีตวั เลขให้ถกู ต้อง (๒) ตรวจจ�านวนเงิน จ�านวนคน รายการให้ถกู ต้อง ตามพระบรมราชานุ ญ าต (๓) ตรวจอั ต ราแลราคาสิ่ ง ของฤาคนให้ สมควรกัน (๔) ตรวจสอบสวนว่าคนแลของได้จ่ายใช้ถูกต้องฤาไม่ และ (๕) ตรวจขบวนท�าบาญชีวางการถูกต้องตามพระราชบัญญัติสมควรแก่ ราชการฤาไม่

๐๑๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

เนื้อความที่บัญญัติในมาตรา ๒ แสดงให้เห็นว่า การตรวจบัญชีและ สิ่งของ คือ รากฐานส�าคัญของการตรวจเงินแผ่นดินไทย ทั้งนี้การท�างาน ตรวจสอบของเจ้าหน้าทีต่ รวจสอบ (สารวัด หรือ นายเวร) ต้องมีสมุดบาญชี ๔ เล่ม คือ (๑) สมุดงบประมาณแลราคาสินค้าในท้องตลาด (๒) สมุดส�าหรับ จดหมายรายการทีไ่ ด้ตรวจเปนรายวันแลเก็บส�าเนาบาญชีทไี่ ด้ตรวจไว้ดว้ ย (๓) สมุดรายการบาญชีทไี่ ด้ไปตรวจการต่าง ๆ และ (๔) สมุดส�าเนารายงาน ที่ยื่นต่อเสนาบดีพระคลังมหาสมบัติ ฤากราบบังคมทูลพระกรุณา

๑.๒ การตรวจบัญชีและการเงิน ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว

พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ประกาศตั้งกรมตรวจเงินแผ่นดินขึ้นในกระทรวงพระคลังอีกกรมหนึ่ง เมื่อ วันที่ ๑๘ กันยายน พ.ศ. ๒๔๕๘ พร้อมทั้งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง นายอีมิลิโอ ฟลอริโอ (Emilio Florio) หรือนายอี. ฟลอริโอ เป็นอธิบดี กรมตรวจเงินแผ่นดินคนแรก ภายหลั ง จากที่ มี ก ารสถาปนากรมตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น แล้ ว พระเจ้ า บรมวงศ์เธอ กรมพระจันทบุรนี ฤนาถ เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ได้ประกาศกฎข้อบังคับอ�านวยการตรวจเงินแผ่นดิน เพือ่ ขยายความอ�านาจ หน้ า ที่ ข องกรมตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ตามความในข้ อ ๓ แห่ ง ประกาศตั้ ง กรมตรวจเงินแผ่นดิน ลงวันที่ ๑๘ กันยายน พ.ศ. ๒๔๕๘ ประกาศฉบับดังกล่าวมีทงั้ หมด ๘ ข้อ โดยในข้อ ๑ บัญญัตอิ า� นาจตรวจ การเงินในหน้าที่ของเจ้าพนักงาน ๗ กลุ่ม ได้แก่ “(ก) เจ้าพนักงานซึ่งมีน่าที่ รักษาเงินแผ่นดินทุกประเภท (ข) เจ้าพนักงานซึ่งมีน่าที่เก็บรักษาเงินภาษี อากร เงิ น ค่ า ธรรมเนี ย ม ค่ า เช่ า เงิ น ค่ า ขายทรั พ ย์ ส มบั ติ ข องรั ฐ บาล

๐๑๙

แลเงินอื่น ๆ อันยังมิได้ระบุชื่อ แต่เปนเงินซึ่งจะต้องส่งเปนเงินแผ่นดินหรือที่ รัฐบาลเปนผู้ควรได้รับ (ค) เจ้าพนักงานซึ่งมีน่าที่จ่ายเงินแผ่นดิน (ง) เจ้าพนักงานซึ่งมีน่าที่รักษา รับ แลจ่ายตั๋วตราของรัฐบาล (จ) เจ้าพนักงาน ซึง่ มีนา่ ทีร่ กั ษา รับ แลจ่ายเงินตามพระราชบัญญัตจิ ดั การศุขาภิบาล ร.ศ. ๑๒๗ (ฉ) เจ้าพนักงานซึง่ มีนา่ ทีร่ บั รักษา แลจ่ายเงินต่าง ๆ เช่น เงินวางศาลหรือเงิน ทีอ่ ยูใ่ นความรักษาของเจ้าพนักงานกองหมายหรือเจ้าพนักงานรูร้ กั ษาทรัพย์ ของผู้ล้มละลาย เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือเงินที่มีบุคคลมอบให้ใช้ใน พระศาสนาแลการกุศลหรือการศึกษาหรือสาธารณประโยชน์ แลเงินอืน่ ๆ ซึง่ ไม่ใช่เงินแผ่นดิน แต่รฐั บาลรับรักษา แลรับผิดชอบ (ช) บุคคลทีไ่ ม่ใช่เจ้าพนักงาน ของรัฐบาลแต่ได้รบั มอบน่าทีเ่ หมือนหนึง่ เป็นเจ้าพนักงานมีนา่ ทีด่ งั ซึง่ กล่าวมา นัน้ ให้รบั ตรวจตามข้อบังคับนีอ้ ย่างเดียวกับเจ้าพนักงานของรัฐบาล” การบั ญ ญั ติ อ� า นาจการตรวจการเงิ น ข้ า งต้ น เป็ น การอธิ บ ายว่ า เจ้าพนักงานกลุ่มใดบ้างที่จะต้องถูกตรวจสอบการเงิน ซึ่งในสมัยนั้นยังไม่มี การให้นิยามค�าว่า ‘หน่วยรับตรวจ’ เพียงแต่จัดกลุ่มว่าเจ้าพนักงานกลุ่มใด ที่จะต้องถูกตรวจสอบ ทั้งนี้ ข้อ ๓ ของประกาศกฎข้อบังคับอ�านวยการ ตรวจเงินแผ่นดินบัญญัติให้กรมตรวจเงินแผ่นดินนั้นท�าหน้าที่ ๓ ประการ กล่าวคือ “(ก) ให้ตรวจการงานของเจ้าน่าทีซ่ งึ่ มีตา� แหน่งดังได้ระบุไว้ในข้อ ๑ ให้ เห็นชัดว่าได้เดินตามระเบียบดังตั้งไว้ในกฎหมาย พระราชบัญญัติ กฎข้อ บังคับ หรือค�าสัง่ ของกรมของกระทรวง แลให้รายงานต่อกระทรวงพระคลัง มหาสมบัติตามที่ได้ตรวจเห็นนั้น (ข) เมื่อเห็นว่าควรมีการเปลี่ยนแปลง อย่างใดในพแนกการเงินให้น�าความเห็นนั้นขึ้นเสนอต่อเสนาบดีกระทรวง พระคลังมหาสมบัติ และ (ค) ให้กะท�าการไต่สวนในทางการเงินเปนครั้ง เปนคราวตามแต่เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติจะมีค�าสั่ง” ทั้งนี้ต�าแหน่งหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตรวจสอบของกรมตรวจเงินแผ่นดิน ช่วงระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๕๘-๒๔๗๕ นั้นเรียกว่า เจ้าพนักงานกรมตรวจเงิน แผ่นดิน ซึง่ เจ้าพนักงานกรมตรวจเงินแผ่นดินจะท�าหน้าทีต่ รวจการเงินตัง้ แต่ สอบเงินสด ตัว๋ ตรา หรือใบส�าคัญ หรือต้นขัว้ หรือหนังสือส�าคัญ ซึง่ เอกสาร เหล่านีเ้ จ้าพนักงานผูร้ บั ตรวจจะต้องจัดเตรียมให้เจ้าพนักงานกรมตรวจเงิน แผ่นดินท�าการตรวจสอบ

๐๒๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่าย จากราชกิจจานุเบกษา

๑.๓ การตรวจบัญชีและการเงินภายใต้พระราชบัญญัติ ว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖

ภายหลังเปลีย่ นแปลงการปกครองเมือ่ วันที่ ๒๔ มิถนุ ายน พ.ศ. ๒๔๗๕ กรมตรวจเงินแผ่นดินถูกโอนเข้าไปสังกัดคณะกรรมการราษฎร ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ รัฐสภาได้ตราพระราชบัญญัติ ว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ซึง่ นับเป็นกฎหมายตรวจเงินแผ่นดินฉบับแรกหลังจาก เปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย กฎหมายตรวจเงินแผ่นดินฉบับนีม้ ี ๑๒ มาตรา บัญญัตใิ ห้การตรวจเงิน แผ่นดินกระท�าการโดยให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้มีอ�านาจ หน้าที่ตามบทบัญญัติในมาตรา ๕ ที่กล่าวถึงอ�านาจหน้าที่ไว้ ๗ ข้อ ได้แก่ (๑) ตรวจสอบงบปีเงินรายรับรายจ่ายของแผ่นดิน หรืองบแสดงฐาน การเงินแผ่นดินประจ�าปี ซึ่งคณะรัฐมนตรีจะน�าเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร และแสดงความเห็นว่า รายการจ�านวนเงินรับและจ่ายตามงบปีนั้นได้เป็นไป ตามงบประมาณประจ�าปีและตามความจริงหรือไม่ (๒) ตรวจสอบบัญชีทุนส�ารองเงินตราประจ�าปี และแสดงความเห็น ว่าการรับจ่ายเป็นการถูกต้อง และเป็นไปตามกฎหมายหรือไม่ (๓) ตรวจสอบงบบัญชีของทะบวงการเมืองใด ๆ ที่นายกรัฐมนตรี จะได้สั่งให้ตรวจสอบเป็นครั้งคราว แล้วท�ารายงานเสนอต่อนายกรัฐมนตรี (๔) เมื่อท�าการตรวจสอบบัญชีและเอกสารใด ๆ ปรากฏว่าบัญชีไม่ ถูกต้องและเป็นการทุจริต ก็มอบคดีให้เจ้าหน้าทีฟ่ อ้ งผูก้ ระท�าผิดต่อศาลตาม กฎหมาย (๕) ท�าการตรวจสอบบัญชีเอกสารและทรัพย์สินของทะบวงการเมือง (๖) เรียกพนักงานเจ้าหน้าทีท่ ะบวงการเมืองทีร่ บั ตรวจมาเพือ่ สอบสวน (๗) เรียกบุคคลใด ๆ มาให้การเป็นพะยานในการตรวจสอบบัญชี เอกสาร และทรัพย์สินของแผ่นดิน อาจกล่าวได้ว่า การปรับปรุงกฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๗๖ นับเป็นการให้อ�านาจกับคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ในการท�างานตรวจสอบซึ่งเน้นที่ตรวจสอบบัญชี เอกสาร และทรัพย์สิน ของผู้รับตรวจ ช่ ว งเริ่ ม ต้ น การสถาปนาคณะกรรมการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ นั้น ผู้ตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเรียกว่า ‘เจ้าพนักงานตรวจเงินแผ่นดิน’ โดยจะใช้ว่า ประจ�าแผนก เช่น นายค�านึง ชาญเลขา อดีตประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เริ่มต้นรับราชการ ในคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๗๗ ในต�าแหน่ง ประจ�า แผนกในคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ส�านักนายกรัฐมนตรี การท�าหน้าที่ตรวจบัญชีและใบส�าคัญนับเป็นหัวใจของงานตรวจเงิน แผ่นดิน โดยในอดีตคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินก�าหนดให้ตรวจบัญชี ตามกรมกองต่าง ๆ ปีละ ๒ ครั้ง และตรวจตามอ�าเภอชั้นในต่าง ๆ ในเมื่อ เห็นสมควร เช่นเดียวกับการตรวจใบส�าคัญของกรมกองต่าง ๆ ในสถานที่ ของกรมกองนัน้ ๆ เพือ่ เพิม่ ความรวดเร็วในการทักท้วงและรับค�าชีแ้ จงเกีย่ วกับ รายจ่ายนั้น ๆ (ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ๒๕๑๘ : ๗๔)

๐๒๑

• หนังสือการ ตรวจสอบบัญชี การเงินของรัฐ และหลักการตรวจ และควบคุมการเงิน ถ่ายภาพโดย นายรัฐธรรม ชวนเชย และนายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

นับตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๖ จนถึง พ.ศ. ๒๕๒๒ การตรวจเงินแผ่นดินไทย ได้พฒ ั นาเทคนิคและวิธกี ารการตรวจสอบบัญชีและการเงินเรือ่ ยมาจนได้รบั การยอมรั บ จากหน่ ว ยรั บ ตรวจในฐานะผู ้ ต รวจสอบภายนอกภาครั ฐ (External Auditor) ทีท่ า� หน้าทีร่ บั รองรายงานการรับจ่ายเงินแผ่นดินเพือ่ เสนอ ต่อสภา ตรวจสอบการจ่ายเงินให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ตรวจสอบเพื่อรับรองงบการเงินของรัฐวิสาหกิจ

• การตรวจบัญชี ใบส�าคัญของ เทศบาล โดย นายสมบัติ ชัยรัตน์ อดีตกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ถ่ายภาพโดย นายรัฐธรรม ชวนเชย และนายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

๐๒๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• คู่มือวิธีการ ตรวจบัญชี โดยนายประยูร ศรียรรยงค์ อดีตกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน ถ่ายภาพโดย นายรัฐธรรม ชวน เชย และนายโสมทัต นิธิตรีรัตน์

๑.๔ การตรวจบัญชีและการเงินภายใต้พระราชบัญญัติ ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒

การตรวจเงินแผ่นดินไทยก้าวสู่จุดเปลี่ยนส�าคัญอีกครั้งภายหลังจาก ยกเลิกพระราชบัญญัตวิ า่ ด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ และตราพระราชบั ญ ญั ติ ก ารตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น พ.ศ. ๒๕๒๒ ขึ้ น ใหม่ พระราชบัญญัติฉบับนี้ มีทั้งหมด ๒๕ มาตรา โดยมาตรา ๗ บัญญัติหน้าที่ ของส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินไว้ ๔ ข้อ ดังนี้ (๑) ตรวจสอบรายงานการรับจ่ายเงินประจ�าปีงบประมาณ และงบแสดง ฐานะการเงินแผ่นดินประจ�าปีงบประมาณ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตาม กฎหมายและตามความเป็นจริงหรือไม่ (๒) ตรวจสอบบัญชีทุนส�ารองเงินตราประจ�าปี และแสดงความเห็นว่า เป็นไปตามกฎหมายและตามความเป็นจริงหรือไม่ (๓) ตรวจสอบการรั บ จ่ า ย การเก็ บ รั ก ษาและการใช้ จ ่ า ยเงิ น และ ทรัพย์สินอื่นของหน่วยรับตรวจหรือที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วย รับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และ มติคณะรัฐมนตรี หรือไม่ และอาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงินและการใช้ ทรัพย์สินอื่น และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดย ประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผลคุ้มค่าหรือไม่ ในกรณี ที่ ห น่ ว ยรั บ ตรวจเป็ น รั ฐ วิ ส าหกิ จ ให้ แ สดงความเห็ น ตาม มาตรฐานการสอบบัญชีที่รับรองทั่วไปด้วย (๔) ตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียมและรายได้ อื่นของหน่วยรับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับและมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ จากอ�านาจหน้าที่ดังกล่าว จะเห็นได้ว่าการตรวจบัญชีและการเงิน ยังคงมีบทบาทส�าคัญมิได้เปลีย่ นแปลงไปจากกฎหมายการตรวจเงินแผ่นดิน ฉบับก่อน

๑.๕ การตรวจบัญชีและการเงินภายใต้พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒

ภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ รัฐธรรมนูญฉบับนีใ้ ห้ความส�าคัญกับการตรวจเงินแผ่นดินโดยบัญญัตเิ นือ้ หา เกีย่ วกับการตรวจเงินแผ่นดินไว้ในหมวด ๑๑ มาตรา ๓๑๒ ให้การตรวจเงิน แผ่นดินกระท�าโดยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงิน แผ่นดินที่เป็นอิสระและเป็นกลาง ทั้งนี้รัฐสภาได้ตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการ ตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น พ.ศ. ๒๕๔๒ ขึ้ น โดยบั ญ ญั ติ ถึ ง อ� า นาจหน้ า ที่ ข อง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และส�านักงาน การตรวจเงินแผ่นดิน นอกจากนี้กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับนี้ ยังกล่าวถึงคณะกรรมการวินยั ทางงบประมาณและการคลัง ซึง่ เป็นเรือ่ งใหม่ ที่เพิ่มเข้ามาในการตรวจเงินแผ่นดินไทย กฎหมายบัญญัตอิ า� นาจหน้าทีก่ ารตรวจสอบของส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดินไว้ในมาตรา ๓๙ (๒) ตรวจสอบการเงินแผ่นดิน ดังต่อไปนี้

๐๒๓

(๑) ตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้จ่ายเงินและ ทรัพย์สินอื่นของหน่วยรับตรวจ หรือที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วย รับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และ มติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ และอาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน การใช้จ่าย ทรัพย์สินอื่น หรือการจัดซื้อจัดจ้างตามแผนงาน งานหรือโครงการของ หน่วยรับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดย ประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผลคุม้ ค่าหรือไม่ ในกรณีทหี่ น่วยรับตรวจ เป็นรัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอืน่ ของรัฐ ต้องแสดงความเห็นตามมาตรฐาน การสอบบัญชีที่รับรองทั่วไปด้วย (๒) ตรวจสอบบัญชี และรายงานการรับจ่ายเงินประจ�าปีงบประมาณ และงบแสดงฐานะการเงินแผ่นดินประจ�าปีงบประมาณ และแสดงความเห็น ว่าเป็นไปตามกฎหมายและตามความเป็นจริงหรือไม่ (๓) ตรวจสอบบัญชีทุนส�ารองเงินตราประจ�าปี และแสดงความเห็นว่า เป็นไปตามกฎหมายและตามความเป็นจริงหรือไม่ (๔) ศึกษาและเสนอความเห็นเกี่ยวกับแผนงาน งานหรือโครงการที่จะ มีผลกระทบต่อการจัดท�างบประมาณ (๕) ตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียมและรายได้ อื่นของหน่วยรับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ ในกรณีนี้ให้มีอ�านาจตรวจสอบการ ประเมินภาษีอากร การจัดเก็บค่าธรรมเนียม และรายได้อื่นที่หน่วยรับตรวจ จัดเก็บด้วย (๖) ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินราชการลับหรือเงินที่มีลักษณะคล้ายกับ เงินราชการลับให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ก�าหนด การบัญญัติเนื้อหาการท�าหน้าที่ตรวจสอบการเงินแผ่นดินตามมาตรา ๓๙ (๒) (ก)-(ฉ) นั้น ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินยังท�าหน้าที่ตรวจสอบ บัญชีและการเงินเช่นเดิม ขณะเดียวกันส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ได้พฒ ั นาการตรวจสอบดังกล่าวโดยน�าโปรแกรมส�าเร็จรูปคอมพิวเตอร์ ACL มาช่วยในการตรวจสอบ นอกจากนี้ หลังจากที่รัฐบาลเปลี่ยนระบบบัญชี การเงินภาครัฐเป็นระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ (Government Fiscal Management Information System หรือ GFMIS) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้พฒ ั นาแนวทางการตรวจสอบ โดยปรับปรุง คู ่ มื อ การตรวจสอบการเงิ น ให้ ทั น สมั ย สอดคล้ อ งกั บ สถานการณ์ ที่ เปลี่ยนแปลง เช่น จัดท�าคู่มือการใช้โปรแกรม ACL เพื่อช่วยจัดท�ากระดาษ ท�าการ งบการเงินรวมของการตรวจสอบหน่วยงานภาครัฐในระบบ GFMIS จัดท�าแนวปฏิบัติการจัดท�ารายงานการตรวจสอบรายงานการเงินของ หน่วยงานภาครัฐ พัฒนาการสุ่มตัวอย่างด้วยโปรแกรม ACL ส�าหรับ การตรวจสอบงบการเงิน

๐๒๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ทัง้ นี้ นับตัง้ แต่ประกาศใช้กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดิน ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินให้ความส�าคัญกับการตรวจสอบการเงิน โดยในปี พ.ศ. ๒๕๔๕ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้แบ่งส่วนราชการ ภายในออกเป็น ๓๓ ส�านักงาน ๒ กลุม่ งาน ซึง่ มีสา� นักงานการตรวจสอบ จ�านวน ๑๐ ส�านัก (ส�านักที่ ๑-๑๐) ทีร่ บั ผิดชอบเกีย่ วกับการตรวจสอบการเงิน ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ ได้ปรับปรุงโครงสร้างการบริหารงานภายใน ใหม่โดยเน้นพัฒนาผู้ตรวจสอบให้มีความช�านาญเฉพาะทาง ท�าให้เกิด ส�านักงานตรวจสอบการเงิน จ�านวน ๘ ส�านัก ที่รับผิดชอบตรวจสอบ การเงินโดยเฉพาะ หลังจากนั้นมีการปรับปรุงโครงสร้างในปี พ.ศ. ๒๕๕๔, ๒๕๕๕ และ ๒๕๕๘ โดยขยายส�านักงานตรวจสอบการเงินเพิม่ เป็น ๒๐ ส�านัก ท�าหน้าที่ ตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษาและการใช้จา่ ยเงินและทรัพย์สนิ อืน่ ของ หน่วยรับตรวจ หรือที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ และแสดง ความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี หรือไม่ ในกรณีหน่วยรับตรวจเป็นรัฐวิสาหกิจหรือหน่วยงานอื่นของรัฐ ให้ แสดงความเห็นตามมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินและมาตรฐานการสอบ บัญชีที่รับรองทั่วไป และกรณีที่หน่วยรับตรวจเป็นหน่วยงานที่ได้รับเงิน อุดหนุนหรือกิจการที่ได้รับเงินหรือทรัพย์สินลงทุนจากหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ การตรวจสอบการเงินแผ่นดินให้ ตรวจสอบว่าการรับจ่ายและการใช้เงินอุดหนุนหรือเงินหรือทรัพย์สินลงทุน เป็นไปอย่างถูกต้องและเป็นไปตามวัตถุประสงค์หรือไม่ ขณะเดียวกันส�านักตรวจสอบการเงินทัง้ ๒๐ ส�านัก ยังต้องด�าเนินการ ตรวจสอบบัญชีและรายงานการรับจ่ายเงินประจ�าปีงบประมาณและงบแสดง ฐานะการเงินแผ่นดินประจ�าปีงบประมาณ บัญชีทนุ ส�ารองเงินตราประจ�าปี และ แสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมายและตามความเป็นจริงหรือไม่ รวมทัง้ ตรวจสอบรายงานการเงินตามระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบ อิเล็กทรอนิกส์ (Government Fiscal Management Information System : GFMIS) ระดับกรมและกระทรวงเพือ่ แสดงความเห็นว่ารายงานการเงินรวมถูกต้องเป็น ไปตามมาตรฐานการจัดท�ารายงานการเงินภาครัฐและเชือ่ ถือได้หรือไม่ ส�าหรับการตรวจสอบการเงินในระดับภูมภิ าค ส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดินมอบหมายให้ส�านักตรวจเงินแผ่นดินจังหวัด หรือ สตจ. ทั้ง ๗๖ จังหวัด (ตามการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารงานภายในปี พ.ศ. ๒๕๕๕) โดยให้รับผิดชอบตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา การใช้จ่ายเงินและ ทรัพย์สินอื่นของหน่วยรับตรวจ หรือที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วย รับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และ มติ ค ณะรั ฐ มนตรี ห รื อ ไม่ ในกรณี ห น่ ว ยรั บ ตรวจเป็ น รั ฐ วิ ส าหกิ จ หรื อ หน่วยงานอืน่ ของรัฐ ให้แสดงความเห็นตามมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดิน และมาตรฐานการสอบบัญชีที่รับรองทั่วไป และกรณีที่หน่วยรับตรวจเป็น หน่วยงานทีไ่ ด้รบั เงินอุดหนุนหรือกิจการทีไ่ ด้รบั เงินหรือทรัพย์สนิ ลงทุนจาก หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ การตรวจสอบการ เงินแผ่นดินให้ตรวจสอบว่าการรับจ่ายและการใช้เงินอุดหนุนหรือเงินหรือ ทรัพย์สินลงทุนเป็นไปอย่างถูกต้องและเป็นไปตามวัตถุประสงค์หรือไม่ •

๐๒๕

บทที่ ๒ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง และบริหารพัสดุ

ปัจจุบันส�ำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดินได้ให้ควำมส�ำคัญในกำรติดตำม ตรวจสอบกำรปฏิบัติงำนด้ำนกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุ ของรัฐอย่ำงใกล้ชิด เนื่องจำกรัฐบำลได้ใช้เงินจ�ำนวนมำกในกำรจัดซื้อ จัดจ้ำงเพื่อสนับสนุนกำรปฏิบัติงำนในโครงกำรต่ำง ๆ ของภำครัฐ ซึง่ ประโยชน์ทไี่ ด้รบั จำกกำรตรวจสอบก็เพือ่ ให้กระบวนกำรจัดกำรพัสดุ ภำครัฐมีควำมโปร่งใส ตลอดจนช่วยรักษำประโยชน์และทรัพย์สิน ของแผ่นดิน

ส�ำหรับเนื้อหำของบทนี้เกี่ยวข้องกับพัฒนำกำรงำนตรวจสอบกำร จั ด ซื้ อ จั ด จ้ ำ งของส� ำ นั ก งำนกำรตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น (Auditing Public Procurement) ผู้เขียนมีวัตถุประสงค์ที่จะอธิบำยถึงพัฒนำกำรของกำร ท�ำงำนตรวจสอบด้ำนกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุขององค์กร ตรวจเงินแผ่นดินในยุคสมัยต่ำง ๆ โดยเริ่มต้นจำกกำรทบทวนวรรณกรรม (Literature review) ว่ ำ ด้ ว ยกำรตรวจสอบกำรจั ด ซื้ อ จั ด จ้ ำ งภำครั ฐ หลังจำกนั้นผู้เขียนได้กล่ำวถึงควำมเป็นมำของกำรตรวจสอบกำรจัดซื้อ จั ด จ้ ำ งตั้ ง แต่ ส มั ย เริ่ ม ต้ น สถำปนำองค์ ก รตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ไทยในชื่ อ ออดิตออฟฟิซ หรือ ออฟฟิซหลวง พ.ศ. ๒๔๑๘ จนกระทั่งปัจจุบันที่งำน ตรวจสอบลั ก ษณะดั ง กล่ ำ วได้ รั บ ควำมส� ำ คั ญ และยกระดั บ เป็ น ส� ำ นั ก ตรวจสอบกำรบริหำรพัสดุและสืบสวน

๒.๑ ทบทวนวรรณกรรมว่ำด้วยกำรตรวจสอบ กำรจัดซื้อจัดจ้ำงภำครัฐ จิตต์ เหมะทัต (๒๕๑๐)

อดีตกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดินเริ่มต้นเขียนเทคนิคกำรตรวจสอบ สัญญำ๑ เพื่อใช้เป็นเอกสำรฝึกอบรมข้ำรำชกำรคณะกรรมกำรตรวจเงิน แผ่นดิน แต่อย่ำงไรก็ตำม กำรตรวจสอบสัญญำของคณะกรรมกำรตรวจเงิน แผ่นดินในระยะเริ่มต้นคงเพียงแค่ตรวจสอบควำมถูกต้องของใบส�ำคัญ เป็นหลักดังจะเห็นได้จำกข้อสรุปของ สุนทรี เตียสมุทร (๒๕๑๓) ว่ำ “กำรตรวจสอบของเจ้ำหน้ำที่ส่วนใหญ่คงท�ำกำรตรวจสอบในลักษณะ เอกสำรประกอบใบส�ำคัญคู่จ่ำยเงินอย่ำงธรรมดำ” สุนทรีได้เสนอแนวคิดเรื่องแบบกระดำษท�ำงำนส�ำหรับรำยงำนกำร ตรวจสัญญำ โดยผลทีไ่ ด้รบั จำกแบบรำยงำนกำรตรวจสอบสัญญำนัน้ อย่ำง น้อยท�ำให้เจ้ำหน้ำที่ตรวจสอบตระหนักถึงควำมส�ำคัญในกำรตรวจสอบ สัญญำว่ำจะต้องท�ำกำรตรวจสอบอะไร ตรงไหนบ้ำง ซึ่งจะท�ำให้กำร ตรวจสอบสัญญำมีมำตรฐำน๒ ต่อมำ ประภัทร พุทธสุวรรณ และ นนทพล นิ่มสมบุญ (๒๕๒๓) สรุปผลกำรสัมมนำเรื่อง Audit of Public Works โดย อธิบำยแนวทำงของกำรตรวจสอบกำรก่อสร้ำงทำงรำชกำรและงำนบริกำร เพือ่ สำธำรณประโยชน์ไว้วำ่ กำรตรวจสอบงำนประเภทดังกล่ำว ผูต้ รวจสอบ ควรเริ่มท�ำกำรตรวจสอบสัญญำ (Contract Review)๓ โดยประเด็นหลักที่ ผูต้ รวจต้องสนใจ คือ กำรก่อสร้ำงนัน้ จ�ำเป็นและสนับสนุนกำรพัฒนำประเทศ หรือไม่ ควำมถูกต้องของกำรท�ำสัญญำ เงื่อนไขต่ำง ๆ และควำมสมบูรณ์ ของสัญญำรวมถึงเอกสำรประกอบ เป็นต้น

๑

อ้างจาก สุนทรี เตียสมุทร, ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับการปรับปรุงการบริหารงานส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน แนวคิดเรื่องกระดาษท�าการในการตรวจสอบสัญญาได้ถูกน�ามาปฏิบัติในเวลาต่อมา โดย คตง. มีค�าสั่งที่ ๑๓๘/๒๕๒๑ ลงวันที่ ๔ กันยายน ๒๕๒๑ เรื่องบันทึกสังเกตการณ์งานซื้องานจ้าง ๓ จัดขึ้นที่กรุงมะนิลา ประเทศฟิลิปปินส์ เมื่อปี ค.ศ. ๑๙๗๙

๒

๐๒๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

นอกจำกกำรตรวจสอบเอกสำรสัญญำแล้ว ผูต้ รวจสอบควรตรวจสอบ ณ สถำนที่ก่อสร้ำงด้วย (On-site) และในสรุปผลกำรสัมมนำยังกล่ำวถึง กระบวนกำรประเมินผลงำนก่อสร้ำงของทำงรำชกำร (Evaluation) ไว้ โดยแบ่ ง ประเภทกำรประเมิ น ผลออกเป็ น กำรประเมิ น ผลกำรวำงแผน กำรประเมินผลกำรด�ำเนินงำนตำมแผน และกำรประเมินผลควำมส�ำเร็จ ขณะที่ ธรรมรัฐ ณ ระนอง (๒๕๒๔) ได้รวบรวมประสบกำรณ์ในกำร ตรวจสอบกำรก่อสร้ำง โดยอธิบำยแนวปฏิบัติในกำรตรวจสอบสิ่งก่อสร้ำง ไว้ว่ำ๔ ๑. ผูต้ รวจสอบควรศึกษำและท�ำควำมเข้ำใจเกีย่ วกับงำนทีจ่ ะตรวจสอบ ทั้ ง นี้ เ พื่ อ ให้ ท รำบว่ ำ งำนที่ จ ะตรวจสอบคื อ อะไร จะตรวจสอบอย่ ำ งไร รวมทั้งจะต้องศึกษำกฎหมำย ระเบียบ และข้อบังคับที่เกี่ยวข้องด้วย๕ ๒. รวบรวมข้อมูลต่ำง ๆ ของงำนที่จะตรวจสอบ เช่น ส�ำเนำเรื่องรำว ของกำรด�ำเนินกำรจ้ำงจนถึงขั้นท�ำสัญญำ เช่น ใบอนุมัติเงินประจ�ำงวด รำยงำนกำรขอจ้ำง ใบแจ้งควำมประกวดรำคำ ค�ำสัง่ แต่งตัง้ คณะกรรมกำร ตรวจกำรจ้ำงและเจ้ำหน้ำที่ควบคุมงำน ๓. กำรตรวจสอบหลักฐำนให้พจิ ำรณำถึงควำมถูกต้องตำมระเบียบหรือ ควำมเหมำะสมของกำรด�ำเนินงำนในประเด็นต่ำง ๆ เช่น วัตถุประสงค์ วงเงินงบประมำณ ระยะเวลำของวันทีไ่ ด้รบั อนุมตั งิ วดเงิน วิธดี ำ� เนินกำรจ้ำง กำรแต่งตั้งคณะกรรมกำรชุดต่ำง ๆ ลักษณะของสัญญำ ระยะเวลำของ สัญญำ ตลอดจนเรื่องของกำรแบ่งงวดงำนและกำรจ่ำยเงินแต่ละงวด ๔. กำรตรวจสอบผลงำนก่อสร้ำง ผู้ตรวจจะต้องศึกษำรูปแบบและ รำยกำรละเอียด ตลอดจนข้อก�ำหนดเฉพำะงำนจนเป็นที่เข้ำใจ นอกจำกนี้ ควรให้ควำมส�ำคัญกับกำรตรวจงวดแรกกับงวดสุดท้ำย และทีจ่ ะละเว้นมิได้ ก็ คื อ จะต้ อ งตรวจภำยหลั ง จำกวั น สิ้ น สุ ด สั ญ ญำหนึ่ ง หรื อ สองวั น ทั้ ง นี้ เพรำะมีผลต่อกำรปรับผิดสัญญำ และในกำรตรวจจะต้องพิจำรณำควำม ถูกต้องในประเด็นต่ำง ๆ คือ มีกำรก่อสร้ำง ณ สถำนที่ที่ก�ำหนดหรือไม่ ลงมือท�ำงำนภำยในก�ำหนดสัญญำหรือไม่ กรณีที่มีผลพลอยได้ในกำร รือ้ ถอนมีขอ้ ตกลงประกำรใด ได้ดำ� เนินกำรตำมระเบียบหรือไม่ กำรก่อสร้ำง ใช้วัสดุต่ำง ๆ ถูกต้องตำมแบบและรำยกำรละเอียดหรือไม่ รำยงำนกำร ควบคุมงำนและหลักฐำนกำรตรวจรับงำนเป็นไปตำมข้อเท็จจริงหรือไม่ กรณี ที่มีกำรเปลี่ยนแปลงแบบรูปรำยกำรหรือใช้วัสดุไม่ถูกต้องตำมที่ก�ำหนดนั้น เป็นประโยชน์ต่อรำชกำรหรือไม่ กรณีที่กำรก่อสร้ำงใช้ไม่ได้บำงส่วนให้ขอ ควำมเห็นจำกกรรมกำรตรวจกำรจ้ำงเพือ่ ประกอบกำรพิจำรณำว่ำงำนจ้ำง นั้นมีผลคุ้มค่ำหรือไม่

๔

๕

แนวคิดเรื่องการตรวจสอบงานก่อสร้างปรากฏอีกครั้งในบทความเรื่อง ‘จะวางแนวตรวจสอบสิ่งก่อสร้างอย่างไร’ โปรดดูวารสารตรวจเงิน แผ่นดิน ปีที่ ๑ ฉบับที่ ๕ เดือนพฤศจิกายน ๒๕๒๒ ข้อสังเกตประการหนึ่งคือระเบียบพัสดุได้เปลี่ยนแปลงอีกครั้งเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๑ โดยก�าหนดให้หัวหน้าส่วนราชการส่งส�าเนาสัญญาซึ่งมีมูลค่า ตั้งแต่ห้าแสนบาทขึ้นไปให้ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินหรือส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคแล้วแต่กรณีภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันท�าสัญญา

๐๒๙

นอกจำกงำนของธรรมรัฐแล้ว จินตนำ ชื่นศิริ (๒๕๓๐) ได้จัดท�ำคู่มือ กำรตรวจสอบกำรบริหำรพัสดุ ส�ำหรับข้ำรำชกำรผู้ปฏิบัติงำนตรวจสอบ กำรบริหำรพัสดุของส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดิน โดยได้อธิบำยสำระส�ำคัญ ที่ ผู ้ ต รวจควรจะรู ้ ใ นระเบี ย บส� ำ นั ก นำยกรั ฐ มนตรี ว ่ ำ ด้ ว ยกำรพั ส ดุ พ.ศ. ๒๕๒๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติม เช่น ผู้มีอ�ำนำจหน้ำที่ในกระบวนกำร จั ด ซื้ อ จั ด จ้ ำ ง วิ ธี ก ำรจั ด หำ กำรบริ ห ำรพั ส ดุ ซึ่ ง จิ น ตนำแบ่ ง ขั้ น ตอน กำรตรวจสอบในคู่มือออกเป็น - กำรตรวจสอบกำรขออนุมัติด�ำเนินกำร - กำรตรวจสอบวิธีกำรจัดซื้อจัดจ้ำง - กำรตรวจสอบกำรปฏิบัติหน้ำที่ของคณะกรรมกำร - กำรตรวจสอบประกำศแจ้งควำมสอบรำคำหรือประกวดรำคำ - กำรตรวจสอบกำรด�ำเนินกำรซื้อหรือกำรจ้ำงโดยวิธีสอบรำคำและ ประกวดรำคำ - กำรตรวจสอบหลักประกัน - กำรตรวจสอบเอกสำรกำรก่อหนี้ผูกพัน - กำรตรวจสอบสัญญำหรือข้อตกลงที่เป็นหนังสือ - กำรตรวจสอบกำรเปลี่ยนแปลงรำยกำรในสัญญำหรือข้อตกลง - กำรตรวจสอบกำรต่ออำยุสัญญำ นอกจำกนี้คู่มือยังกล่ำวถึงกำรตรวจสอบกำรจัดซื้อวัสดุ ครุภัณฑ์ และกำรจ้ำงบำงรำยกำรที่น่ำสนใจ เช่น กำรจัดซื้อพัสดุส�ำนักงำน จัดซื้อ กระดำษ น�้ำมันเชื้อเพลิงและน�้ำมันหล่อลื่น จ้ำงพิมพ์หนังสือ จ้ำงเจ้ำหน้ำที่ รักษำควำมปลอดภัย เป็นต้น นับตั้งแต่ ปี พ.ศ. ๒๕๓๐ เป็นต้นมำ ส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดิน พัฒนำกำรตรวจสอบกำรบริหำรพัสดุได้อย่ำงรวดเร็ว ซึ่งอำรมณ์ จินำ (๒๕๓๗) กล่ำวถึงวัตถุประสงค์ของกำรตรวจสอบกำรจัดหำพัสดุและ บริกำรไว้ ดังนี้ ๑. เพื่ อ ให้ เ ป็ น ไปตำมอ� ำ นำจหน้ ำ ที่ ที่ ก� ำ หนดไว้ ใ นกฎหมำย กำรตรวจเงินแผ่นดิน ปี พ.ศ. ๒๕๒๒ ๒. เพื่อให้ทรำบว่ำกำรใช้จ่ำยเงินของส่วนรำชกำรในกำรจัดหำพัสดุ และบริกำรเป็นไปตำมกฎหมำย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ที่ก�ำหนดไว้หรือไม่ ๓. เพื่อให้ทรำบว่ำกำรใช้จ่ำยเงินของส่วนรำชกำรในกำรจัดหำพัสดุ และบริกำรเป็นไปตำมวัตถุประสงค์ที่ขอตั้งงบประมำณรำยจ่ำยหรือไม่ ๔. เพื่อให้ทรำบว่ำพัสดุที่จัดหำมีกำรใช้ประโยชน์ตำมที่ควรหรือไม่ ๕. เพื่ อ ให้ ท รำบว่ ำ กำรใช้ จ ่ ำ ยเงิ น เพื่ อ จั ด หำพั ส ดุ แ ละบริ ก ำรมี ข ้ อ บกพร่อง หรือปฏิบัติที่ไม่สุจริตหรือไม่ อำรมณ์ได้แบ่งหลักเกณฑ์และวิธีกำรตรวจสอบกำรจัดหำพัสดุและ บริกำรออกเป็น ๓ หลักเกณฑ์ คือ (๑) เกณฑ์กำรตรวจสอบกำรจัดหำ พัสดุและบริกำรจำกใบส�ำคัญคู่จ่ำย ซึ่งให้ควำมส�ำคัญว่ำกำรใช้จ่ำยเงิน ในกำรจัดหำพัสดุและบริกำรนั้น ๆ ถูกต้องเป็นไปตำมกฎหมำย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ นอกจำกนี้ยังต้องตรวจสอบรำคำ เทียบกับรำคำมำตรฐำนครุภัณฑ์ว่ำเป็นไปตำมที่ก�ำหนดหรือไม่ (๒) เกณฑ์

๐๓๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

กำรตรวจสอบกำรจัดหำพัสดุและบริกำรจำกกำรตรวจสอบบัญชี โดย น� ำ เอำรำยงำนกำรตรวจสอบพั ส ดุ ป ระจ� ำ ปี ม ำใช้ เ พื่ อ ประกอบกำร ตรวจสอบพัสดุคงเหลือและทดสอบกำรตรวจนับพัสดุคงเหลือในคลังพัสดุ และ (๓) เกณฑ์ก ำรตรวจสอบประกำศประกวดรำคำ สัญญำซื้อจ้ ำง และกำรสังเกตกำรณ์ มณเฑียร เจริญผล (ม.ป.ป.) อธิบำยขั้นตอนกำรตรวจสอบกำรจัดซื้อ จั ด จ้ ำ งตำมพระรำชบั ญ ญั ติ ป ระกอบรั ฐ ธรรมนู ญ ว่ ำ ด้ ว ยกำรตรวจเงิ น แผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ไว้ โดยแบ่งขั้นตอนดังกล่ำวตำมค�ำสั่งส�ำนักงำน ตรวจเงินแผ่นดินที่ ๔๗ / ๒๕๓๕ ลงวันที่ ๒๘ สิงหำคม พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งเป็นค�ำสั่งที่ท�ำให้ลักษณะงำนตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำร พัสดุเป็นรูปเป็นร่ำงมำกขึ้น อุทัย ทองคุ้ม และคณะ (๒๕๔๖) อธิบำยวัตถุประสงค์กำรตรวจสอบ กำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุไว้ว่ำ ๑. เพื่อให้เกิดควำมเชื่อมั่นอย่ำงมีเหตุผลว่ำกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำร บริหำรพัสดุของหน่วยรับตรวจได้ปฏิบัติตำมกฎหมำย ระเบียบ ข้อบังคับ มติคณะรัฐมนตรี หรือเงื่อนไขที่ระบุไว้ในข้อตกลงกรณีใช้เงินกู้ ๒. เพื่อให้เกิดควำมเชื่อมั่นอย่ำงมีเหตุผลว่ำกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและ กำรบริหำรพัสดุของหน่วยรับตรวจไม่เกิดควำมเสียหำยแก่ทำงรำชกำร โดยยึ ด หลั ก ควำมโปร่ ง ใสของกำรด� ำ เนิ น กำร หลั ก รำคำยุ ติ ธ รรมและ ควำมถูกต้องครบถ้วนของจ�ำนวนและคุณภำพ ๓. เพื่อแสดงควำมเห็นว่ำกำรได้มำซึ่งพัสดุและบริกำรเป็นไปตำม แผนงำน หรื อ โครงกำรของหน่ ว ยรั บ ตรวจเป็ น ไปตำมวั ต ถุ ป ระสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตำมเป้ำหมำย และมีผลคุ้มค่ำหรือไม่ ๔. เพื่อค้นหำว่ำกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุของหน่วย รับตรวจมีพฤติกำรณ์น่ำเชื่อว่ำเป็นกำรทุจริตหรือไม่ และมีกำรปฏิบัติหรือ ละเว้นกำรปฏิบัติหน้ำที่โดยมิชอบหรือไม่ (Detective and Preventive Audit) ทั้ ง นี้ คณะท� ำ งำนจั ด ท� ำ คู ่ มื อ ตรวจสอบกำรจั ด ซื้ อ จั ด จ้ ำ งและกำร บริหำรพัสดุ (๒๕๔๖) ได้แบ่งประเด็นกำรตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำง ออกเป็น (๑) ตรวจสอบแผนปฏิบัติกำรจัดซื้อจัดจ้ำง (๒) ตรวจสอบ ประกำศประกวดรำคำและเอกสำรประกวดรำคำ (๓) ตรวจสอบกำร ก่อหนี้ผูกพัน / สัญญำ (๔) ตรวจสังเกตกำรณ์งำนจัดซื้อและจัดจ้ำง (๕) ตรวจสอบรำคำกลำง และ (๖) ตรวจสอบสัญญำแบบปรับรำคำได้ (ค่ำ K) กลุ ่ ม งำนมำตรฐำนด้ ำ นกำรตรวจสอบภำยใน กรมบั ญ ชี ก ลำง (๒๕๔๘) ก�ำหนดวัตถุประสงค์กำรตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงในแนว ปฏิบัติกำรตรวจสอบภำยในของภำครำชกำร ดังนี้ ๑. เพื่อให้ทรำบว่ำกำรจัดซื้อจัดจ้ำงสำมำรถตอบสนองควำมต้องกำร ขององค์กรได้อย่ำงเหมำะสมหรือไม่ ๒. เพื่อให้ทรำบว่ำกำรจัดซื้อจัดจ้ำงเป็นไปตำมกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ คู่มือหรือแนวทำงปฏิบัติและ/หรือหลักกำรบริหำรพัสดุที่เหมำะสม ๓. เพื่อให้ทรำบถึงลักษณะควำมเสี่ยงหรือปัญหำอุปสรรค พร้อมทั้ง สำเหตุที่เกิดขึ้นหรืออำจเกิดขึ้นจำกกำรจัดซื้อจัดจ้ำง

๐๓๑

โดยท้ำยที่สุด แนวปฏิบัติกำรตรวจสอบภำยในสรุปไว้น่ำสนใจว่ำ “ผู้ตรวจสอบภำยในเป็นเพียงฟันเฟืองตัวหนึ่งของกลไกกำรตรวจสอบ เท่ ำ นั้ น ซึ่ ง สำมำรถตรวจสอบรำยกำรจั ด ซื้ อ จั ด จ้ ำ งได้ อ ย่ ำ งใกล้ ชิ ด แต่ อ ำจมี ข ้ อ จ� ำ กั ด ด้ ำ นควำมเป็ น อิ ส ระ ขณะที่ ผู ้ ต รวจสอบภำยนอกมี ศั ก ยภำพในกำรตรวจสอบกำรจั ด ซื้ อ จั ด จ้ ำ งที่ มี มู ล ค่ ำ สู ง และมี ค วำม ซับซ้อน แต่อำจมีข้อจ�ำกัดที่ไม่สำมำรถตรวจสอบรำยกำรจัดซื้อจัดจ้ำง ทุกรำยกำรได้อย่ำงใกล้ชิด”

๒.๒ ควำมเป็นมำของงำนตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำง

กำรจัดซื้อจัดจ้ำง (Public Procurement) หมำยถึง กำรกระท�ำใด ๆ ที่ จะให้ได้มำซึง่ สิง่ ทีต่ อ้ งกำร ณ สถำนทีแ่ ละเวลำทีก่ ำ� หนด ทัง้ นี้ กำรจัดซือ้ จัด จ้ำงเป็นส่วนหนึง่ ของกระบวนกำรบริหำรพัสดุ กำรบริหำรพัสดุมคี วำมหมำย ที่ครอบคลุมกำรพัสดุตั้งแต่กระบวนกำรวำงแผนกำรจัดหำ กำรประมำณ ควำมต้องกำร กำรจัดหำ กำรท�ำสัญญำ และกำรบริหำรสัญญำ ส�ำนักงำนปลัดส�ำนักนำยกรัฐมนตรีและสถำบันที่ปรึกษำเพื่อพัฒนำ ประสิทธิภำพในรำชกำร (๒๕๔๔) นิยำมค�ำว่ำ กำรบริหำรพัสดุ หมำยถึง กำรบริ ห ำรกิ จ กำรที่ อ� ำ นวยควำมสะดวกในกำรเคลื่ อ นย้ ำ ยผลผลิ ต ออกจำกผู้ผลิตและ/หรือผู้ขำยไปยังลูกค้ำหรือผู้ใช้ให้ได้ทันเวลำและตำม ปริมำณที่ต้องกำร ได้คุณภำพที่เหมำะสม และ ณ จุดที่ต้องกำร โดยมี เป้ำหมำยส�ำคัญเพื่อจัดหำพัสดุที่มีประโยชน์ใช้สอยอย่ ำงเหมำะสมและ เพียงพอต่อกำรปฏิบัติงำนภำยใต้กำรจัดหำที่มีต้นทุนและแหล่งขำยที่ เหมำะสม ดังนัน้ เมือ่ พิจำรณำจำกควำมหมำยของค�ำทัง้ สองแล้ว กำรตรวจสอบ กำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุภำครัฐ จึงหมำยถึง กำรตรวจสอบ กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับกำรจัดหำพัสดุซึ่งมีขอบเขตตั้งแต่เหตุผลควำมเป็น มำในกำรจัดหำพัสดุนั้น ๆ รวมถึงตรวจสอบหลังจำกได้รับอนุมัติเงิน งบประมำณให้ไปจัดซื้อจัดจ้ำง ท�ำสัญญำ ตลอดจนเสร็จสิ้นกระบวน กำรตรวจรับพัสดุและน�ำพัสดุดังกล่ำวไปใช้ อย่ ำ งไรก็ ดี กำรตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ไทยเริ่ ม ตรวจสอบกำรจั ด ซื้ อ จัดจ้ำงตั้งแต่เริ่มต้นองค์กรตรวจเงินแผ่นดินในชื่อ ออดิตออฟฟิซ หรือ ออฟฟิซหลวงในพระบรมมหำรำชวัง กำรตรวจสอบรำคำแลสิ่งของในสมัยออดิตออฟฟิซ กำรตรวจเงินแผ่นดินไทยถือก�ำเนิดอย่ำงเป็นทำงกำรครั้งแรกเมื่อ ปี พ.ศ. ๒๔๑๘ โดยพระบำทสมเด็ จ พระจุ ล จอมเกล้ ำ เจ้ ำ อยู ่ หั ว มี พระรำชด� ำ ริ ใ ห้ ตั้ ง ออฟฟิ ซ หลวงหรื อ ออดิ ต ออฟฟิ ซ ขึ้ น เพื่ อ ท� ำ หน้ ำ ที่ ตรวจสอบเงิ น ทองและทรั พ ย์ สิ น ทั้ ง ปวงของแผ่ น ดิ น ทั้ ง นี้ ไ ด้ ต รำ พระรำชบัญญัติกรมพระคลังมหำสมบัติแลว่ำด้วยกรมต่ำง ๆ ซึ่งจะเบิก เงิน ส่งเงิน จ.ศ. ๑๒๓๗ กฎหมำยฉบับนี้เป็นจุดเริ่มต้นของกำรปฏิรูป กำรคลังในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์โดยในหมวดมำตรำที่ ๘ ของกฎหมำย ฉบับนี้ได้กล่ำวถึงอ�ำนำจหน้ำที่ของออฟฟิซหลวงไว้ว่ำ “ออฟฟิซหลวง มีน่ำที่ในกำรตรวจบำญชีแลรำคำสิ่งของทั่วรำชอำณำจักร”

๐๓๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

กำรตรวจสอบรำคำแลสิ่งของ คือ ส่วนหนึ่งของกำรตรวจสอบกำร บริหำรพัสดุ ทั้งนี้ในข้อ ๙ ตำมหมวดมำตรำที่ ๘ บัญญัติให้เจ้ำพนักงำน ผู้ตรวจ (Inspector) มีก�ำหนดจะต้องตรวจ ๔ อย่ำง โดยประกำรหนึ่งที่ ผู้ตรวจจะต้องท�ำกำรตรวจ คือ สอบเงินรำคำกับสิ่งของจะภอสมควรกัน ฤำจะไม่สมควรกันอย่ำงหนึ่ง และตรวจของในบำญชีนั้นสอบสวนว่ำได้รับ มำใช้ในรำชกำรแผ่นดินจริงฤำไม่จริงอย่ำงหนึ่ง

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ออฟฟิซหลวงจึงมีอ�ำนำจในกำรตรวจสอบทรัพย์สินของทำงรำชกำร ดังนั้น วัตถุประสงค์ของกำรตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงในยุคเริ่มต้น คือ กำรตรวจสอบควำมเหมำะสมของรำคำกับสิ่งของที่ซื้อไว้ใช้ในรำชกำร เป็นหลัก นอกจำกนี้ในข้อ ๑๐ ของหมวดมำตรำที่ ๘ ของกฎหมำยได้อธิบำยถึง วิธีกำรตรวจสอบไว้อีกว่ำ “ให้เจ้ำพนักงำนผู้ตรวจมีสมุดบำญชีส�ำหรับ จดหมำยรำคำของต่ำง ๆ ถ้ำได้สืบรู้รำคำของสิ่งหนึ่งสิ่งใด เมื่อไรก็ให้ จดหมำยลงไว้ในบำญชีให้แน่นอน” ด้วยเหตุนี้ เรำจึงพออนุมำนได้ว่ำออฟฟิซหลวงจึงเป็นแหล่งรวบรวม ข้อมูลรำคำสิ่งของที่ส่วนรำชกำรใด ๆ เคยซื้อมำแล้ว ฐำนข้อมูลดังกล่ำว ท�ำให้ผู้ปฏิบัติหรือเจ้ำพนักงำนผู้ตรวจมีข้อมูลอ้ำงอิงได้ว่ำสิ่งของที่กรม ต่ำง ๆ ซื้อนั้นมีรำคำเหมำะสมหรือไม่ อย่ำงไร

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๓๓

ข้อ ๑๑ อธิบายกรณีทผี่ ตู้ รวจสงสัยในราคาสิง่ ของว่า “ถ้าเจ้าพนักงาน ผู ้ ต รวจสงไสยในราคาสิ่ ง ของรายใดก็ ใ ห้ ก ราบบั ง คมทู ล พระกรุ ณ าให้ ทรงทราบ โปรดให้ต่อว่าก็ต้องต่อว่าตามรับสั่ง ให้ราคาตกลงตามสมควร” นอกจากนี้ วัตถุประสงค์การตรวจสอบอีกประการหนึง่ คือ ตรวจของในบาญชี นัน้ สอบสวนว่าได้รบั มาใช้ในราชการแผ่นดินจริงฤาไม่จริงนัน้ เป็นการตรวจ สอบความมีอยู่จริงของทรัพย์สินต่าง ๆ ที่ส่วนราชการนั้น ๆ จัดหา

อาจกล่าวได้ว่า การตรวจสอบราคาแลสิ่งของที่ออฟฟิซหลวงเป็น ผูร้ บั ผิดชอบนัน้ นับเป็นจุดเริม่ ต้นของการตรวจสอบการจัดซือ้ จัดจ้างในงาน ตรวจเงินแผ่นดินไทยทีม่ กี ารบันทึกรายละเอียดและวิธกี ารการท�างานตรวจ สอบไว้เป็นลายลักษณ์อักษร กรมตรวจกับการตรวจอัตราแลราคาสิ่งของฤาคน พ.ศ. ๒๔๒๓ ออฟฟิซหลวงถูกสมทบรวมเป็นกองจ่ายในกรมบาญชีกลาง อย่างไรก็ตาม สันนิษฐานว่ายังมีการตรวจสอบราคาแลสิ่งของเหมือนเดิม ที่ เ คยท� า อยู ่ เนื่ อ งจากยั ง ไม่ มี ก ารยกเลิ ก ความในหมวดมาตราที่ ๘ จนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๔๓๓ มีการตั้ง ‘กรมตรวจ’ ขึ้นตามพระราชบัญญัติ พระธรรมนูญในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ร.ศ. ๑๐๙ โดยกฎหมายฉบับ นี้นับเป็นการปฏิรูปการคลังครั้งที่สอง โดยยกสถานะกรมตรวจให้เป็น หนึ่ ง ในห้ า ของกรมเจ้ า กระทรวงที่ ท� า หน้ า ที่ ต รวจบาญชี ตรวจราคา ตรวจรายงานการรับจ่ายเงินแผ่นดินและสรรพราชสมบัติการภาษีอากร ทั้งหมด ต่อมามีการตราพระราชบัญญัติกรมตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙ ขึ้นเพื่อรองรับการท�าหน้าที่ของกรมตรวจ ในสมัยกรมตรวจนั้น การตรวจสอบสิ่งของและทรัพย์สินปรากฏหน้าที่ ดังกล่าวใน กฎหมายกรมตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙ โดยมาตรา ๒ ก�าหนดให้กรมตรวจท�าหน้าที่ตรวจสมบัติแผ่นดินโดย “ตรวจอัตราแล ราคาสิ่งของฤาคนให้สมควรกัน รวมถึงตรวจสอบสวนว่าคนแลของได้จ่าย ใช้ถูกต้องฤาไม่” แต่นา่ สนใจตรงทีอ่ า� นาจการตรวจสอบทีเ่ พิม่ ขึน้ ในเรือ่ งการตรวจเกีย่ วกับ อั ต ราก� า ลั ง คน ซึ่ ง สั น นิ ษ ฐานได้ ว ่ า กรมตรวจต้ อ งท� า หน้ า ที่ พิ จ ารณา จ�านวนคนในหน่วยงานนั้น ๆ ว่ามีความพอเพียงเหมาะสมหรือไม่ ดังเช่น ปรากฏในรายงานการตรวจบาญชีคลังที่มณฑลภูเก็ตของนายอี. ฟลอริโอ เจ้ากรมตรวจแลสารบาญชี เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๔๘ ได้ส�ารวจการท�างานของ

๐๓๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

เจ้าพนักงานในมณฑลภูเก็ตและรายงานผลไว้ว่า “พนักงานบางคนซึ่งได้รับ ทราบจากหัวหน้าว่าจะใช้ประโยชน์อะไรไม่ได้ ครั้งต่อมาเมื่อข้าพเจ้าได้ อุ ต สาหะพยายามแนะน� า สั่ ง สอนให้ ก็ มี เ ครื่ อ งหมายที่ จ ะเห็ น ว่ า จะเป็ น เจ้าพนักงานมีประโยชน์มากได้”

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

นอกจากบทบาทการตรวจสอบทรัพย์สนิ ของแผ่นดินแล้ว การท�าหน้าที่ ของกรมตรวจยังปรากฏใน มาตรา ๗ ตามพระราชบัญญัติกรมราชพัสดุ พ.ศ. ๒๔๓๓ ซึ่งบัญญัติ ไว้ว่า “ถ้าเปนการมีพระบรมราชโองการต้องให้ผู้รับพระบรมราชโองการ ประทับตราก�ากับคละแล้วมีส�าเนาฎีกาอีกฉบับหนึ่งมายื่นต่อกรมตรวจ กรมตรวจเหนสมควรลงชื่อสั่งจ่ายแล้วจึงไปเบิกที่กรมราชพัสดุ...เมื่อตกลง กันแล้วก็จ่ายให้เบิกไปตามฎีกา” ขณะเดียวกันการท�าหน้าทีข่ องกรมตรวจเกีย่ วข้องกับกรมราชพัสดุตาม มาตรา ๑๑ ที่บัญญัติให้ “การจ่ายสิ่งของใช้ราชการต่าง ๆ นั้น กรมตรวจ เปนผู้ตรวจสิ่งของกับรายการแลสั่งกรมราชพัสดุ ให้จ่ายเมื่อจะเบิกเงิน ซื้อของ กรมตรวจต้องสอบบาญชีรายของที่จ่ายแลราคาให้ถูกต้องกัน”

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๓๕

อาจกล่าวได้ว่า การท�าหน้าที่ตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างและการ บริ ห ารพั ส ดุ ภ าครั ฐ นั้ น มี ม าแต่ ค รั้ ง อดี ต ซึ่ ง พอจะอนุ ม านได้ ว ่ า การ ตรวจสอบลักษณะดังกล่าวยังไม่มีความซับซ้อนมากเท่าใดนัก เนื่องจาก ประเด็นหลักที่ผู้ตรวจท�าการตรวจสอบ คือ (๑) ตรวจสอบความเหมาะสมของราคาทรัพย์สินที่ซื้อจ้าง (๒) ตรวจสอบความมีอยู่จริงของทรัพย์สินและการใช้ประโยชน์ในตัว ทรัพย์สินนั้น ขณะเดียวกันกรมตรวจให้ความส�าคัญกับความสมบูรณ์ของข้อมูล ทรัพย์สินที่ท�าการตรวจสอบ ดังจะเห็นได้จากก�าหนดให้ผู้ตรวจต้องมีสมุด บาญชีราคาสิ่งของเพื่อเป็นข้อมูลสนับสนุนการตรวจสอบ๖ เป็นต้น ความผิดเกี่ยวกับการพัสดุในอดีต ในอดีตความผิดเกี่ยวกับการพัสดุนั้นปรากฏอยู่ในมาตรา ๑๓ ของ พระราชบัญญัติกรมราชพัสดุ พ.ศ. ๒๔๓๓ ที่บัญญัติไว้ว่า “เจ้าพนักงาน กรมราชพัสดุตั้งแต่ผู้ใหญ่มาถึงผู้น้อย ห้ามมิให้เกี่ยวข้องรับผลประโยชน์ ในการซื้อขายของหลวงเปนส่วนในตัวเปนอันขาด แลห้ามมิให้รับสินจ้าง สินบล สินน�้าใจของก�านันสิบลดจากผู้เกี่ยวข้อง ต้องขายส่งสิ่งของรายใด รายหนึง่ เปนอันขาด ถ้าพิจารณาได้ความเทีย่ งแท้แต่รายหนึง่ ขึน้ ไป ต้องรับ พระราชอาญาฐานตู่ฉ้อหลวง”๗

๖

๗

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

เรื่องสมุดบาญชีราคาสิ่งของมีปรากฏอยู่ทั้งในหมวดมาตราที่ ๘ ของ พระราชบัญญัติกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่าง ๆ ซึ่งจะเบิกเงิน ส่งเงิน จ.ศ. ๑๒๓๗ และ พระราชบัญญัติกรมตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙ ปัญหาส�าคัญประการหนึ่งในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง คือ เรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) ดังจะเห็นได้จากกฎหมายโบราณ ที่ห้ามมิให้เจ้าพนักงานมีส่วนเกี่ยวข้องรับผลประโยชน์ในการซื้อขายของหลวง

๐๓๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

การตรวจสอบงานโยธาในอดีตกับข้อทักท้วงบางประการทีน่ า่ สนใจ จากการส�ารวจเอกสารงานตรวจสอบของกรมตรวจมหาดเล็กหลวง๘ (๒๔๕๖) พบว่า ในอดีตการตรวจสอบงานก่อสร้างหรืองานโยธามีวิธีการ ไม่แตกต่างจากการตรวจสอบงานโยธาในปัจจุบัน กล่าวคือ เมื่อหน่วยงาน ใดตกลงจ้างเหมาก่อสร้างแล้ว ให้ส่งส�าเนาสัญญาความตกลงทั้งก๊อบปี้ แปลนรูปตัดของตึกที่ท�ามาให้ไว้ส�าหรับกรมตรวจ และกรมตรวจจะจัดให้ พนักงานไปตรวจจึงจะรู้ว่าการนั้นท�าผิดถูกสะดวกในน่าที่กรมตรวจได้ดี ข้ อ ทั ก ท้ ว งในรายงานตรวจสอบสะท้ อ นวิ สั ย ทั ศ น์ แ ละการท� า งาน ของผู ้ ต รวจในอดี ต ได้ อ ย่ า งน่ า สนใจ เช่ น รายงานข้ อ ทั ก ท้ ว งของ เจ้าพระยาวรพงศ์พิพัฒน์ อธิบดีกรมตรวจมหาดเล็ก ได้แสดงความเห็น ทักท้วงในเรือ่ งทีก่ รมมหาดเล็กขอพระราชทานเงินท�าการก่อสร้างตึกส�าหรับ เก็บเครือ่ งโต๊ะในวังสวนดุสติ เป็นเงิน ๒๙๕,๐๐๐ บาท ข้อทักท้วงชีใ้ ห้เห็นว่า “เครือ่ งโต๊ะทีม่ อี ยูท่ งั้ หมดตามทีไ่ ปตรวจบาญชีมามีไม่มากถึงต้องท�าตึก ใหญ่โตเปลืองพระราชทรัพย์สิ่งของนั้น ถ้าจะจัดเก็บในที่ก่อสร้างนี้ชั้นเดียว ก็พอ ดังนั้น ถ้าการนี้ไม่เป็นการรีบร้อนจ�าเป็นจริงแล้ว คิดผ่อนผันท�าที่เก็บ หาสิง่ ของทีม่ อี ยูเ่ ฉภาะกับความต้องการ จะประหยัดพระราชทรัพย์ไว้ในการ อื่นที่จ�าเป็นจะต้องท�าก่อนได้มาก” ข้อทักท้วงข้างต้นสะท้อนให้เห็นถึงวัตถุประสงค์ในการตรวจสอบ ทรัพย์สินว่าเน้นหลักการประหยัดเป็นขั้นพื้นฐาน ทั้งยังน�าหลักเรื่องความ จ�าเป็นที่จะด�าเนินการจัดหาอะไรก่อนอะไรหลังมาพิจารณาประกอบการ ตรวจสอบด้วย แนวคิดการตรวจสอบพัสดุของพระยาสุริยานุวัตร นักเศรษฐศาสตร์คนแรกของสยาม พระยาสุริยานุวัตร (เกิด บุนนาค) ผู้เขียนต�าราทรัพยศาสตร์ ซึ่งเป็น ต�าราเศรษฐศาสตร์เล่มแรกของสยาม ต�าราเล่มนี้ตีพิมพ์เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๕๔ ในสมัยรัชกาลที่ ๖ โดยเนื้อหาตอนหนึ่งของทรัพยศาสตร์ กล่าวถึง แนวคิด การด� า เนิ น ธุ ร การเงิ น แผ่ น ดิ น งบประมาณรายได้ ว ่ า สยามควรมี ก าร ตรวจสอบงบประมาณซึ่งได้แก่ การตรวจสอบบัญชี รวมถึงการตรวจสอบ เอกสารสัญญา เอกสารใบรับเงินจ่ายเงิน นอกจากนี้ยังต้องมีพนักงาน ตรวจสอบพั ส ดุ ข องรั ฐ บาลที่ ท� า หน้ า ที่ ต รวจนั บ พั ส ดุ ที่ มี เ หลื อ ใช้ เ ก็ บ ไว้ ตามห้องคลังของราชการ นอกจากนีแ้ นวคิดดังกล่าวยังปรากฏในเรือ่ งการเงินแผ่นดิน (Public Finance) โดยท่านอธิบายไว้ว่า “การตรวจพัสดุเครื่องใช้สอยที่มีอยู่ทุกกระทรวง ทบวงการตามธรรมดากรมหนึ่งกระทรวงหนึ่งก็มีเจ้าพนักงานตรวจประจ�า การเป็นส่วนสัดไปต้องเปลืองคนมาก ถ้าหากว่า ตั้งเจ้าพนักงานกลางขึ้น ตรวจพัสดุทั่วไปแต่กองเดียว การตรวจพัสดุเมื่อได้ใช้เจ้าพนักงานที่ช�านาญ แล้ว พนักงานตรวจกองเดียวก็สามารถตรวจพัสดุที่แยกกันทุกกระทรวง ทบวงการได้ตลอดไปจนถึงกับตรวจใบเสร็จใบรับและใบสั่งซื้อ ซึ่งผู้ซื้อและ เก็บพัสดุจะต้องมีพยานคู่มือทุกรายไป ถ้าได้ใช้กองตรวจพัสดุกองเดียวแล้ว ๘

กรมตรวจมหาดเล็กหลวงตั้งขึ้นในสมัยรัชกาลที่ ๖ ท�าหน้าที่ตรวจสอบการรับจ่ายเงินของกรมมหาดเล็ก

๐๓๗

เจ้าพระยาวรพงศ์พิพัฒน์ อธิบดีกรมตรวจมหาดเล็ก เจ้าพระยาวรพงศ์พพิ ฒ ั น์ (หม่อมราชวงศ์เย็น อิศรเสนา) เกิดเมือ่ วันที่ ๓๑ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๐๕ เป็นบุตรของหม่อมเจ้าเสาวรส อิศรเสนา และหม่อมมุหน่าย อิศรเสนา ท่านเริ่มรับราชการในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อ ปี พ.ศ. ๒๔๒๐ สังกัดกรมวัง จนกระทัง่ ปี พ.ศ. ๒๔๔๐ ได้รบั พระกรุณาโปรดเกล้าฯ เป็น พระยาวรพงศ์พพิ ฒ ั น์ จางวางมหาดเล็ก ซึง่ เป็นต�าแหน่งชัน้ สูงสุดของข้าราชการส�านัก ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยูห่ วั ท่านได้รบั พระกรุณาโปรด เกล้าฯ ให้เป็นองคมนตรี เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๕๓ และเป็นอธิบดีกรมตรวจมหาดเล็ก ปี พ.ศ. ๒๔๕๖ จนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๔๖๙ ได้รับพระราชทานบรรดาศักดิ์เป็น เจ้าพระยาวรพศ์พพ ิ ฒ ั น์ ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยูห่ วั ก่อนจะ ด�ารงต�าแหน่งสุดท้าย คือ เสนาบดีกระทรวงวัง ปี พ.ศ. ๒๔๗๐ หลังเปลีย่ นแปลงการปกครอง ท่านได้รบั แต่งตัง้ เป็นรัฐมนตรีกระทรวงวังในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ และออกจากราชการหลังจากยุบกระทรวงวัง เจ้าพระยาวรพงศ์พิพัฒน์นับเป็นบุคคลส�าคัญอีกท่านที่มีบทบาทในเรื่อง งานตรวจสอบ

๐๓๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ความไหวพริบและความช�านาญของเจ้าพนักงานผู้ตรวจอาจจะก�าจัดคน ทุจริตลงโทษได้แน่นอน” การตรวจสอบทรัพย์สินทางราชการสมัยกรมตรวจเงินแผ่นดิน ปี พ.ศ. ๒๔๕๘ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๖ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งกรมตรวจเงินแผ่นดินขึ้น เพื่อท�าหน้าที่ ตรวจสอบรายรับรายจ่ายทั้งปวงของแผ่นดิน ทั้งนี้การตรวจสอบทรัพย์สิน ทางราชการในยุคของกรมตรวจเงินแผ่นดินเน้นไปที่เรื่อง การควบคุมพัสดุ ครุภัณฑ์ ดังปรากฏในรายงานการตรวจเงินแผ่นดินฉบับปี พ.ศ. ๒๔๕๘ หมวดเบ็ดเตล็ด ข้อ ๕๗ และ ๕๘ โดยก�าหนดให้ผตู้ รวจต้องตรวจสอบ ดังนี้ ข้อ ๕๗ มีบาญชีส�าหรับลงสิ่งของต่าง ๆ ที่ซื้อมาส�าหรับกรมหรือไม่ ข้อ ๕๘ มีบาญชีส�าหรับลงเครื่องครุภัณฑ์ เรือกลไฟแลทรัพย์สมบัติ ทั้งหมดของรัฐบาลซึ่งอยู่ในน่าที่กรมที่รับตรวจนั้นหรือไม่ อาจกล่าวได้ว่า การจัดท�าบัญชีสิ่งของต่าง ๆ เป็นหลักการควบคุม พัสดุครุภณ ั ฑ์ทผี่ ตู้ รวจสามารถตรวจนับสิง่ ของหรือยืนยันความมีอยูจ่ ริงของ ทรัพย์สินเหล่านั้นได้

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินกับการตรวจสอบทรัพย์สินของรัฐ ภายหลังเปลีย่ นแปลงการปกครองเมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๗๕ การตรวจเงินแผ่นดิน เปลี่ยนจากกรมตรวจเงินแผ่นดินเป็น คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน โดยมี จุดมุง่ หมายเพือ่ ให้การตรวจสอบการใช้จา่ ยเงินงบประมาณเป็นทีเ่ ชือ่ ถือของ ประชาชน ทั้งนี้ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ก�าหนดอ�านาจหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ไว้ทงั้ สิน้ ๘ ข้อ อย่างไรก็ตาม กฎหมายฉบับดังกล่าวเน้นการตรวจสอบบัญชี และรับรองงบการเงินแผ่นดินเป็นหลัก โดยข้อที่เกี่ยวข้องกับการตรวจสอบ การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ คือ ข้อ ๕ ที่ก�าหนดให้ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ท�าการตรวจบัญชีเอกสารและทรัพย์สนิ ของ ทะบวงการเมือง

ค� า ว่ า ทรั พ ย์ สิ น ในที่ นี้ หมายถึ ง ทรั พ ย์ สิ น ของแผ่ น ดิ น ทั้ ง นี้ ก าร ตรวจสอบทรัพย์สินยังอยู่ในขอบข่ายของงานตรวจบัญชีโดยส่วนใหญ่แล้ว ประเภททรั พ ย์ สิ น ที่ ท� า การตรวจสอบ ได้ แ ก่ รถยนต์ ทรั พ ย์ สิ น มี ค ่ า บางประเภทที่สามารถโอนย้ายเปลี่ยนแปลงเพื่อส่วนตัวได้

๐๓๙

วิธกี ารตรวจสอบทรัพย์สนิ ของทางราชการ เริม่ จากตรวจสอบหลักฐาน การเบิกจ่ายกับสภาพของที่มีอยู่จริง จากนั้นจะพิจารณาว่ามีการปฏิบัติ ตามระเบียบทีเ่ กีย่ วข้องกับทรัพย์สนิ เหล่านัน้ หรือไม่ นอกจากนีย้ งั ตรวจสอบ การใช้ทรัพย์สินการเก็บรักษา การบ�ารุงรักษา ตลอดจนความรับผิดชอบ ในความเสียหายของทรัพย์สินอีกทางหนึ่งด้วย ในช่วงเริ่มต้น การตรวจสอบทรัพย์สินของคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินยังไม่มีความซับซ้อน เนื่องจากเน้นไปที่การควบคุมพัสดุเป็นส�าคัญ จนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๔๙๘ ได้มีการประกาศใช้ระเบียบส�านักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ และระเบียบการจ้าง ปี พ.ศ. ๒๔๙๘ ก�าหนดให้การซื้อ พัสดุและการก่อสร้างที่มีจ�านวนเงินตั้งแต่ ๒ แสนบาทขึ้นไป ให้กระทรวง ทบวงกรมต่าง ๆ ส่งส�าเนาสัญญาให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ตรวจสอบภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันลงนามท�าสัญญา ขณะทีค่ ณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีบทบาทในการตรวจสอบสัญญา มากขึ้น อย่างไรก็ดี ช่วงเวลาดังกล่าว กรมตรวจราชการ๙ ได้ประมวล ข้อบกพร่องเกี่ยวกับการก่อสร้างสถานที่ราชการซึ่งสะท้อนให้เห็นปัญหา การจั ด ซื้ อ จั ด จ้ า งภาครั ฐ ที่ จ� า เป็ น ต้ อ งมี ก ารตรวจสอบข้ อ บกพร่ อ งที่ กรมตรวจราชการรวบรวมนั้น สรุปได้ดังนี้ ๑๐ ๑. ด�าเนินการจัดจ้างไม่โปร่งใสโดยเจ้าหน้าทีร่ ฐั ช่วยเหลือผูเ้ สนอราคา บางราย เช่น - ในการประกวดราคา ผู้เข้าประกวดราคาพยายามที่จะทราบวงเงิน งบประมาณค่าก่อสร้างไว้ก่อนเสนอราคาเพื่อตนเองจะได้ยื่นซองประกวด ราคาไม่ให้สงู เกินไป ผูเ้ สนอราคาบางรายจึงพยายามแสวงหาข้อมูลดังกล่าว จากเจ้าหน้าที่รัฐโดยให้ผลตอบแทนแก่เจ้าหน้าที่รัฐที่ให้ข้อมูล - ผู้เข้าประกวดราคาใช้วิธียื่นประกวดราคาโดยมิได้ลงจ�านวนเงินไว้ แต่ให้กรรมการเปิดซองประกวดราคาลงจ�านวนเงินให้ทีหลัง เมื่อเปิดซอง ราคายื่นแล้วเพื่อจะให้ได้ราคาต�่ากว่ารายอื่น โดยกรรมการได้รับประโยชน์ ในการช่วยเหลือตอบแทนเช่นกัน - จัดท�าแบบแปลนก่อสร้างเป็น ๒ ชุด ขายให้พรรคพวกตัวเอง ๑ ชุด ซึ่งมีราคาต�่ากว่าแบบแปลนก่อสร้างที่ขายให้ผู้เสนอราคาทั่วไป ๒. จัดท�าสัญญาก่อสร้างไม่รัดกุม โดยระบุข้อความรายการสิ่งที่ใช้ ในการก่อสร้างไม่ละเอียด ๓. การควบคุมการก่อสร้างย่อหย่อน ท�าให้งานก่อสร้างที่ได้ไม่เป็นไป ตามสัญญา เช่น กรรมการควบคุมงานและตรวจการจ้างช่วยเหลือผูร้ บั จ้าง ในการลดขนาดวัสดุ นอกจากนี้การแต่งตั้งกรรมการควบคุมงานมักแต่งตั้ง คนที่ขาดความช�านาญในการก่อสร้าง

๙ ๑๐

ภายหลังกรมตรวจราชการได้ยกสถานะเป็นส�านักนายกรัฐมนตรี หนังสือกรมตรวจราชการแผ่นดิน ที่ ว ๓๕๐๕/๒๔๙๘ ลงวันที่ ๒๙ ตุลาคม พ.ศ. ๒๔๙๘ เรื่องข้อบกพร่องเกี่ยวกับการก่อสร้างสถานที่ราชการ

๐๔๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๔. การเปลี่ยนแปลงแก้ไขแบบรายการ ท�าให้งานก่อสร้างราชการ เสียเปรียบ ทัง้ นีผ้ รู้ บั เหมาก่อสร้างมักร้องขอเปลีย่ นแปลงรายการ ขนาดวัสดุ หรือชนิดของวัตถุที่ใช้ในการก่อสร้าง โดยอ้างว่าวัสดุก่อสร้างชนิดนั้น ๆ ไม่มีหรือไม่จ�าเป็น ต้องตัดลดลง ๕. การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญา และเมื่อผู้รับเหมาก่อสร้าง ก่อสร้างไม่แล้วเสร็จ หน่วยราชการมิได้จัดการปรับ ๖. การรับมอบสิ่งก่อสร้างไม่รัดกุมท�าให้ราชการเสียเปรียบ โดย แต่งตั้งกรรมการรับมอบที่ไม่มีความรู้ความช�านาญเป็นเหตุให้ต้องรับเอา สิ่งของที่ไม่ดีและไม่สมบูรณ์ตามรายการหรือสัญญาที่ก�าหนด ๗. ข้าราชการมีผลประโยชน์ร่วมกับผู้รับเหมาก่อสร้าง ดังที่กล่าวไปข้างต้นแล้วว่า คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เริ่มมี บทบาทในการตรวจสอบสั ญ ญา ๑๑ หลั ง จากที่ ร ะเบี ย บพั ส ดุ ก� า หนดให้ ส่วนราชการที่ท�าสัญญาเกิน ๒ แสนบาท ต้องส่งส�าเนาสัญญาที่ท�าให้ คณะกรรมการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ตรวจสอบภายใน ๑๕ วั น ดั ง นั้ น คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินในสมัยนายเลื่อน ชุ่มกมล เป็นประธาน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (พ.ศ. ๒๔๙๔-๒๕๐๘) ได้มีค�าสั่งที่ ๔๕ / ๒๔๙๙ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๙๙ เรื่องการปฏิบัติเกี่ยวกับ ส�าเนาสัญญาต่าง ๆ ที่ส่งมาให้ตรวจสอบโดยก� าหนดแนวปฏิบัติในการ ตรวจสอบไว้ ดังนี้ (๑) เมื่อได้รับส�าเนาสัญญา ให้กรรมการตรวจเงินแผ่นดินดูข้อความ ในสัญญาและเงือ่ นไขให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และตัวอย่างสัญญาในระเบียบ ส�านักคณะรัฐมนตรีว่าด้วยการจ้างฯ และระเบียบว่าด้วยการพัสดุ ปี พ.ศ. ๒๔๙๘ (ดูความถูกต้องของตัวสัญญา) (๒) หากพิจารณาแล้วเห็นว่ารัฐเสียเปรียบหรือไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ การท�าสัญญา ให้กรรมการตรวจเงินแผ่นดินรายงานข้อบกพร่องไปให้ทราบ เพื่อให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินแจ้งให้ทุกฝ่ายด�าเนินการ (๓) ในการตรวจสอบงบเดือน ฎีกา ใบส�าคัญ และบัญชี ถ้าปรากฏว่า หน่วยราชการใดมีการท�าสัญญาซือ้ พัสดุและก่อสร้างเป็นจ�านวน ๒ แสนบาท ขึน้ ไป แต่ไม่สง่ ส�าเนาสัญญาให้ คตง. ให้กรรมการตรวจเงินแผ่นดินรายงาน เพื่อจะได้แจ้งเจ้าสังกัดและกรมตรวจราชการแผ่นดินทราบความบกพร่อง ของเจ้าหน้าที่ที่มิได้ปฏิบัติการ (๔) ในทุก ๆ ๓ เดือน เมื่อมีการตรวจตามโครงการประจ�าปีแล้ว ให้กรรมการตรวจเงินแผ่นดินน�าส�าเนาสัญญาไปสอบกับสัญญาตัวจริง หรือสอบเฉพาะสัญญาตัวจริงโดยดูว่าสัญญานั้นมีความสมบูรณ์หรือไม่ (๕) เมื่อได้รับส�าเนาสัญญาแล้วให้สดับตรับฟัง หรือถ้าเป็นไปได้ก็ให้ ตรวจโดยสังเกตซึ่งพัสดุที่ซื้อหรือการก่อสร้างว่าเป็นไปตามสัญญาหรือไม่ และเมื่อมีกรณีที่สงสัยก็ให้ตรวจสอบโดยละเอียดทันที

๑๑

มีบางครั้งที่เราเรียกการตรวจสอบสัญญาว่าการตรวจสอบการก่อหนี้ผูกพัน

๐๔๑

การตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ตามค�าสั่งนี้ได้ยึด ระเบียบพัสดุและระเบียบว่าด้วยการจ้างปี พ.ศ. ๒๔๙๘ เป็นแนวทาง ตรวจสอบประกอบกับให้นา�้ หนักการตรวจสอบทีค่ วามถูกต้องของตัวสัญญา (การก่อหนี้ผูกพัน) เป็นหลัก ดังนั้น ผลการตรวจสอบของคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินจึงมักอ้างอิงระเบียบดังกล่าวเสมอ ดังเช่น ปี พ.ศ. ๒๕๐๖ ที่ข้อทักท้วงในเรื่องการตรวจสอบพัสดุครุภัณฑ์ส่วนใหญ่อยู่ในข้อที่หน่วย ราชการมิได้ทา� บัญชีพสั ดุ ทะเบียนครุภณ ั ฑ์ตามระเบียบพัสดุ ปี พ.ศ. ๒๔๙๘ นอกจากนีย้ งั ไม่ทา� รายงานเสนอตามล�าดับขัน้ หรือไม่มกี ารแต่งตัง้ กรรมการ ขึ้นตรวจสอบพัสดุคงเหลือ เป็นต้น จะเห็นได้ว่าข้อทักท้วงเหล่านี้เน้นที่การ ควบคุมและดูการใช้ประโยชน์โดยไม่ได้กล่าวถึงความเหมาะสมของราคาหรือ กระบวนการบริหารพัสดุอื่นๆ มากเท่าใดนัก การตรวจสอบสัญญาได้รบั การพัฒนาอย่างต่อเนือ่ งจนกระทัง่ สมัยของ นายค�านึง ชาญเลขา ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (พ.ศ. ๒๕๐๘๒๕๑๕) ที่เสนอแนวคิดเรื่องเพิ่มอ�านาจกรรมการตรวจเงินแผ่นดินใน การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินก่อน โดยกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีอ�านาจ ในการตรวจดูสัญญาตลอดจนการจ่ายเงิน ถ้าพบว่าไม่ยุติธรรมต่อรัฐบาล ก็เสนอให้แก้ไขได้ หรือเมื่อพบว่าการจ่ายเงินไม่ถูกต้อง มีช่องคอร์รัปชั่น ก็จะเสนอให้ระงับการจ่ายเงินได้ แต่อย่างไรก็ตาม การตรวจสอบสัญญา ยั ง ไม่ เ ป็ น ที่ บ รรลุ วั ต ถุ ป ระสงค์ ใ นเรื่ อ งความคุ ้ ม ค่ า ของเงิ น งบประมาณ ที่จ่ายไป ดังเช่นข้อวิจารณ์ของสุนทรี เตียสมุทร (๒๕๑๓)๑๒ ได้กล่าวถึง ปัญหาในเรื่องการตรวจสอบสัญญาของส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินในช่วงเริ่มต้นไว้ว่า “การตรวจสอบสัญญาดังกล่าวแม้วา่ ในระยะเริม่ แรกผูท้ า� การตรวจสอบ ยั ง ไม่ ส ามารถท� า การตรวจสอบประสิ ท ธิ ภ าพตามมาตรฐานก็ ต าม ทางที่ ดี ค วรจะให้ มี ก ารเริ่ ม ต้ น ให้ ผู ้ ท� า การตรวจสอบมองเห็ น ช่ อ งทาง การตรวจสอบพื้นฐานบ้าง ทั้งนี้ เนื่องจากผู้ท�าการตรวจสอบส่วนใหญ่ ยังไม่สามารถท�าการตรวจสอบสัญญาต่าง ๆ ตามมาตรฐานได้ ดังนั้น จึงไม่ปรากฏผลการตรวจสอบประเภทนี้ในหน้าที่การตรวจสอบของคณะ กรรมการตรวจเงินแผ่นดินอย่างเป็นล�า่ เป็นสันเหมือนประเภทอืน่ ๆ ทัง้ ๆ ที่ เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่าการจัดซื้อหรือจัดจ้างตามสัญญาที่ส่งมาให้ ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินท�าการตรวจสอบแต่ละราย เป็นจ�านวนเงินมาก แต่การตรวจสอบของเจ้าหน้าที่ส่วนใหญ่คงท�าการ ตรวจสอบในลักษณะเอกสารประกอบใบส�าคัญคู่จ่ายอย่างธรรมดาเท่านั้น ผลงานประเภทนี้จึงไม่ค่อยปรากฏ” ต่อมาส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้มีค�าสั่งที่ ๒๘ / ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๑ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๑๕ ๑๓ ได้วางแนวทางปฏิบัติ การตรวจสอบวัสดุและครุภณ ั ฑ์โดยมุง่ ถึงการปฏิบตั ใิ ห้เป็นไปตามสัญญาและ เกิดประโยชน์แก่ส่วนราชการ โดยให้ท�าการตรวจสอบ ดังนี้

๑๒ ๑๓

ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับการปรับปรุงการบริหารงานส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน สมัยนายสุพัฒน์ สุธาธรรม เป็นประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (พ.ศ. ๒๕๑๕-๒๕๑๘)

๐๔๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

- ในการตรวจสอบรายจ่ายค่าพัสดุ๑๔ ให้สายตรวจใช้ราคาซึง่ ส�านักงาน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้รวบรวมขึ้นเป็นราคากลาง - ในกรณี ที่ ก ารจ่ า ยเงิ น เป็ น ค่ า พั ส ดุ ข องหน่ ว ยรั บ ตรวจใดสู ง กว่ า ราคากลางที่ก�าหนดภายในวงเงินไม่เกินร้อยละ ๑๐ ให้สายตรวจวินิจฉัย ผ่านรายการนั้นได้ในปัญหาเรื่องราคา แต่ในกรณีที่เกินกว่าร้อยละ ๑๐ ให้ สายตรวจรวบรวมหลักฐานเสนอกองฯ เพื่อให้ส�านักงานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินจะได้แจ้งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเป็นข้อสังเกต - กรณีการจ่ายเงินเป็นรายการค่าครุภัณฑ์ ให้ถือราคาที่เบิกจ่าย ตามราคามาตรฐานครุภัณฑ์ของส�านักงบประมาณ และเช่นเดียวกัน กรณี ที่ราคาเกินกว่าร้อยละ ๑๐ ให้สายตรวจรวบรวมหลักฐานเสนอกองฯ เพื่อให้ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะได้แจ้งให้หน่วยงาน ที่เกี่ยวข้องเป็นข้อสังเกต - ในการตรวจสอบบัญชีประจ�าปีให้สายตรวจส�ารวจและประเมินผล การควบคุมของหน่วยรับตรวจเกี่ยวกับการพัสดุครุภัณฑ์ โดยก�าหนดให้ ทดสอบการตรวจนับพัสดุร้อยละ ๑๐ ของจ�านวนพัสดุ และร้อยละ ๑๐ ของจ�านวนครุภัณฑ์ นอกจากนี้ให้ทดสอบปริมาณและคุณภาพของจริงกับ คุณภาพตามบัญชี ในปี พ.ศ. ๒๕๑๘ ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินให้ ความส�าคัญกับงานตรวจสอบด้านการปฏิบัติงานเพิ่มขึ้น โดยเห็นว่าการ ใช้จ่ายในการจัดซื้อจัดจ้างมักมีปัญหาเสมอ ทั้งนี้ได้วางแนวการตรวจสอบ สัญญาจัดซื้อจัดจ้างไว้ว่า ผู้ตรวจสอบควรตรวจสอบในเรื่อง๑๕ - วิธีด�าเนินการจ้างหรือซื้อโดยวิธีใด ชอบหรือไม่ - ลักษณะสัญญาเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบแบบแผนหรือไม่ - มีข้อเสียเปรียบ ขาดเงื่อนไขอันเป็นสาระส�าคัญหรือไม่ - มีกา� หนดสิน้ สุดการส่งมอบ ก�าหนดการจ่ายเงินชัดเจนแน่นอนหรือไม่ - เปรียบเทียบคุณภาพราคาถ้ามีทางกระท�าได้ - ศึ ก ษาแบบรู ป รายการและรายละเอี ย ดตลอดจนตั ว อย่ า งเพื่ อ ตรวจสอบสภาพและของจริง - ในกรณีที่ผลงานจ้างหรือของที่ซื้อไม่ตรง ไม่ได้ ต้องสอบปากค�า ผู้เกี่ยวข้องให้รับรองสภาพตามที่เห็น - ก�าหนดแผนการตรวจสภาพสิ่งก่อสร้าง ตรวจสอบของจริง ภายหลังจากมีการวางแนวทางการตรวจสอบนี้แล้ว ส� านักงานได้มี ค�าสัง่ เรือ่ งแบบฟอร์มรายงานการตรวจและสังเกตการณ์กอ่ สร้างซึง่ นับเป็น ครั้งแรกที่มีการใช้กระดาษท�าการในการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างและ การบริหารพัสดุ ข้อสังเกตทีป่ รากฏในงานจ้างก่อสร้างส่วนมากเป็นเรือ่ งของการบริหาร สัญญาไม่รัดกุม เช่น ขยายเวลาให้ผู้รับจ้างจนท�าให้รัฐเสียเปรียบ หรือ ก่อสร้างไม่เป็นไปตามแบบรูปรายการท�าให้รัฐเสียหาย เป็นต้น ๑๖ ๑๔

๑๕ ๑๖

คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินสมัยนัน้ ให้ความส�าคัญกับการตรวจสอบรายจ่ายโดยเน้นหนักไปเรือ่ งความถูกแพงของราคา และการตรวจสอบ ของจริงโดยเฉพาะหมวดพัสดุครุภัณฑ์ ค่าที่ดินและสิ่งก่อสร้าง โปรดดูหนังสือที่ ตง ๐๐๐๑/ว๑๙ ๒ ลงวันที่ ๒ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๑๕ ค�าสัง่ ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ ๘๑/๒๕๑๘ ลงวันที่ ๗ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๑๘ เรือ่ งแนวปฏิบตั งิ านด้านการตรวจสอบสืบสวน โปรดดู “ประสบการณ์ในการตรวจสอบการก่อสร้าง”, ธรรมรัฐ ณ ระนอง

๐๔๓

พระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ กับการตรวจสอบการบริหารงานพัสดุ ในปี พ.ศ. ๒๕๒๒ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้เปลีย่ นรูปแบบการ ด�าเนินงานเป็นส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน ตามพระราชบัญญัตกิ ารตรวจเงิน แผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ กฎหมายดังกล่าวนับเป็นกฎหมายตรวจเงินแผ่นดิน ฉบั บ ที่ ส องซึ่ ง ก� า หนดหน้ า ที่ ใ ห้ ส� า นั ก งานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ตรวจสอบ การเก็บรักษาและใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินของหน่วยรับตรวจ หรือที่อยู่ใน ความรั บ ผิ ด ชอบของหน่ ว ยรั บ ตรวจและแสดงความเห็ น ว่ า เป็ น ไปตาม กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ และอาจตรวจสอบ การใช้จา่ ยเงินและทรัพย์สนิ อืน่ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผลคุม้ ค่าหรือไม่ ๑๗

ดังนั้น กรณีที่ส่วนราชการเบิกเงินไปเพื่อใช้จ่ายในการจัดหาพัสดุและ บริ ก ารต่ า ง ๆ ส� า นั ก งานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น จึ ง มี ห น้ า ที่ ต รวจสอบการ ใช้จ่ายเงินเหล่านั้นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติ คณะรัฐมนตรีหรือไม่ นอกจากนี้อาจจะตรวจสอบโดยประเมินว่าเมื่อใช้จ่าย เงินเพื่อจัดหาพัสดุไปแล้ว ได้พัสดุและบริการมาใช้ในราชการเหมาะสม หรือไม่

๑๗

มาตรา ๗ แห่ง พ.ร.บ. การตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒

๐๔๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

การตรวจสอบพัสดุตามคู่มือตรวจสอบบัญชีราชการ ในปี พ.ศ. ๒๕๓๐ ส� ำ นั ก งำนตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ได้ จั ด ท� ำ คู ่ มื อ กำรตรวจสอบบัญชีส่วนรำชกำร ซึ่งกำรตรวจสอบพัสดุซึ่งปรำกฏในคู่มือ ดังกล่ำวนัน้ มีวตั ถุประสงค์เพือ่ ส�ำรวจและประเมินผลกำรควบคุมของหน่วย รับตรวจเกี่ยวกับพัสดุครุภัณฑ์ว่ำเป็นไปโดยครบถ้วน ถูกต้อง และปฏิบัติ ตำมระเบียบหรือวิธกี ำรบริหำรทีด่ หี รือไม่๑๘ รวมถึงกำรตรวจสอบรำยงำน ส�ำรวจพัสดุประจ�ำปีซงึ่ หน่วยรับตรวจจะต้องปฏิบตั ติ ำมระเบียบส�ำนักนำยก รัฐมนตรีว่ำด้วยกำรพัสดุ ปี พ.ศ. ๒๕๒๑ ข้อ ๘๙ ด้วย ส�ำหรับวิธีกำรตรวจเริ่มจำกกำรตรวจบันทึกกำรรับจ่ำยในบัญชีหรือ ทะเบียนครุภณ ั ฑ์ว่ำมีกำรลงรับจ่ำยถูกต้องหรือไม่ ตรวจสภำพและตรวจนับ พัสดุคงเหลือที่ใช้ประจ�ำ ณ ส�ำนักงำนของหน่วยรับตรวจและที่เก็บรักษำไว้ ที่ห้องพัสดุ นอกจำกนี้ให้วินิจฉัยว่ำกำรใช้ครุภัณฑ์อยู่ในวัตถุประสงค์ กำรด� ำ เนิ น กำรของหน่ ว ยรั บ ตรวจและเกิ ด ประโยชน์ ต ำมสมควร มี กำรเก็บรักษำเหมำะสมกับสภำพครุภัณฑ์นั้นหรือไม่ ส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินยังให้ควำมส�ำคัญกับกำรตรวจสอบพัสดุ ประจ�ำปี โดยให้สำยตรวจส�ำรวจและประเมินผลกำรควบคุมของหน่วย รับตรวจที่เกี่ยวกับพัสดุ อำรมณ์ จินำ (๒๕๓๗) ได้ประมวลข้อสังเกตจำกกำรตรวจสอบกำร จัดหำพัสดุและบริกำรโดยแบ่งออกเป็น ๑. ข้อสังเกตที่มำจำกกำรตรวจพบหลักฐำนกำรจ่ำย - ซื้อน�้ำมันเชื้อเพลิงจำกร้ำนที่มิใช่ตัวแทนของ ปตท.

- ซื้อแบตเตอรี่ที่มิใช่ผลิตภัณฑ์ขององค์กำรแบตเตอรี่ - ซื้อบัตรอวยพรปีใหม่ - ซื้อครุภัณฑ์เกินรำคำมำตรฐำน - ซื้อครุภัณฑ์เกินวงเงินที่ได้รับอนุมัติ - ซื้อพัสดุใกล้สิ้นปีงบประมำณ ๒. ข้อสังเกตที่ตรวจพบจำกกำรตรวจบัญชี - ขำด / เกินบัญชี - ไม่มีหลักฐำนกำรรับจ่ำยพัสดุ - ไม่มีหมำยเลขประจ�ำตัวครุภัณฑ์ - จัดท�ำบัญชีพัสดุและทะเบียนครุภัณฑ์ไม่เป็นปัจจุบัน - มีพสั ดุครุภณ ั ฑ์ชำ� รุดเสือ่ มสภำพจ�ำนวนมำกไม่ดำ� เนินกำรตำมระเบียบ - ซื้อพัสดุไว้แต่ไม่น�ำออกใช้สิ้นเปลืองงบประมำณเป็นภำระจัดเก็บ - ซื้อพัสดุสูงกว่ำวงเงินที่ได้รับอนุญำต - ครุภัณฑ์บำงรำยกำรไม่มีให้ตรวจสอบ - เบิกจ่ำยพัสดุโดยไม่ได้รับอนุญำต - ไม่แต่งตั้งเจ้ำหน้ำที่ตรวจพัสดุประจ�ำปี - กำรควบคุมกำรใช้รถไม่รัดกุม - รถยนต์ส่วนกลำงช�ำรุดไม่ด�ำเนินกำรซ่อม / จ�ำหน่ำย ๑๘

พัสดุครุภัณฑ์ส่วนใหญ่ที่ส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบ เช่น รถยนต์ โดยดูสภำพกำรใช้งำน กำรเก็บรักษำ นอกจำกนี้พัสดุที่ซื้อแล้ว มีกำรจัดซื้อมำกเกินจ�ำเป็นหรือไม่ มียอดเคลื่อนไหวหรือไม่ ส�ำหรับงำนระหว่ำงก่อสร้ำง กำรตรวจสอบพัสดุในเชิงบัญชีจะตรวจสอบหลักฐำน กำรเบิกจ่ำยพัสดุค่ำแรง ค่ำควบคุมงำน กำรเบิกจ่ำยเหมำะสมหรือไม่

๐๔๕

• ที่มำ: ส�ำเนำภำพถ่ำยจำก รำชกิจจำนุเบกษำ

๑๙ ๒๐

แนวการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างครั้งที่ ๑ ปี พ.ศ. ๒๕๓๕ ส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินออกค�ำสั่งที่ ๔๗ / ๒๕๓๕ ลงวันที่ ๒๘ มีนำคม พ.ศ. ๒๕๓๕ เรื่อง แนวกำรตรวจสอบกำรจัดซื้อ จั ด จ้ ำ ง ทั้ ง นี้ เ พื่ อ สำมำรถรำยงำนผลกำรตรวจสอบในภำพรวมของ ทั้งประเทศได้ และก�ำหนดให้ตรวจสอบกำรจัดจ้ำงโดยเลือกทดสอบสัญญำ ทีม่ มี ลู ค่ำสูงเพือ่ ให้ทรำบว่ำกำรใช้จำ่ ยเงินของส่วนรำชกำรในกำรจัดหำพัสดุ เป็นไปตำมกฎหมำย มติคณะรัฐมนตรี และระเบียบข้อบังคับที่ก�ำหนดไว้ หรือไม่ เป็นไปตำมวัตถุประสงค์ที่ขอตั้งงบประมำณหรือไม่ และมีกำรใช้ ประโยชน์ตำมควรหรือไม่ แนวกำรตรวจสอบดังกล่ำวยึดตำมระเบียบส�ำนักนำยกรัฐมนตรีวำ่ ด้วย กำรพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ เป็นหลัก ซึ่งส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินมีบทบำท ใน ๒ เรื่อง ได้แก่ ๑. กำรซื้อหรือกำรจ้ำงโดยวิธีประกวดรำคำให้เจ้ำหน้ำที่พัสดุจัดส่ง ประกำศประกวดรำคำให้สำ� นักงำนตรวจเงินแผ่นดินหรือส�ำนักงำนตรวจเงิน แผ่นดินภูมิภำค ๑๙ ๒. ให้ส่วนรำชกำรส่งส�ำเนำสัญญำที่ท�ำมีมูลค่ำตั้งแต่ ๑ ล้ำนบำท ให้ส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบภำยใน ๓๐ วัน ๒๐

ระเบียบส�ำนักนำยกรัฐมนตรีว่ำด้วยกำรพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ข้อ ๔๕ ระเบียบส�ำนักนำยกรัฐมนตรีว่ำด้วยกำรพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ข้อ ๑๓๕

๐๔๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

การตรวจสอบโดยยึดระเบียบเป็นแนวทางนั้นเราเรียกการตรวจสอบ ประเภทนีว้ า่ Compliance Audit ทัง้ นีค้ า� สัง่ ดังกล่าวได้แบ่งวิธกี ารตรวจสอบ ออกเป็น - ตรวจสอบรายงานขอซื้อขอจ้าง - ตรวจสอบการคัดเลือกผู้มีคุณสมบัติเบื้องต้นในการซื้อและการจ้าง - ตรวจสอบการด�าเนินการจัดซื้อจัดจ้าง - ตรวจสอบสัญญา - ตรวจสอบสังเกตการณ์ และในแนวการตรวจสอบได้ก�าหนดรูปแบบรายงานการตรวจสอบ ตลอดจนแจ้งเรื่องกระดาษท�าการที่ใช้ในการตรวจสอบหรือแบบ สญ.๒๑ ว๑ ปี ๒๕๓๗ มาตรการป้องกันและลดโอกาสในการสมยอมกัน ในการเสนอราคา สืบเนื่องจากปัญหาการสมยอมกันในการเสนอราคา (ฮั้ว) โดยเฉพาะ ในวงการรับเหมาก่อสร้าง รัฐบาลจึงมอบหมายให้ส�านักงานตรวจเงิน แผ่นดินเสนอแนวทางการป้องกันการฮั้วโดย ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินได้ เสนอมาตรการทั้งหมด ๘ ข้อ๒๒ ดังนี้ ๑. ก�าหนดให้มีคณะกรรมการก�าหนดราคากลางเพื่อแก้ปัญหาราคา กลางที่ไม่เหมาะสม โดยให้เก็บรักษาราคากลางเป็นความลับ และหาก ผลการประกวดราคาสูงหรือต�่ากว่าราคากลางเกินกว่า ๑๕ % จะต้องชีแ้ จง ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน ๒. ก�าหนดให้ผเู้ สนอราคาเสนอแผนการท�างานในการก่อสร้าง รวมทัง้ แผนเวลาในการจัดหาวัสดุอุปกรณ์ ๓. ก�าหนดให้ระยะเวลาที่ผู้รับจ้างจะต้องรับผิดชอบต่อความช� ารุด บกพร่องของงานก่อสร้างไม่น้อยกว่า ๒ ปี ๔. กรณีที่ส่วนราชการจ�าเป็นต้องก�าหนดผลงานของผู้เสนอราคา สามารถก�าหนดผลงานได้เท่าทีจ่ า� เป็นและก�าหนดได้ไม่เกินร้อยละ ๕๐ ของ วงเงินที่จะจ้างในครั้งนั้น ๕. การปิดประกาศประกวดราคาให้ปดิ ประกาศไว้ ณ สถานทีซ่ งึ่ บุคคล ภายนอกเข้าถึงได้สะดวก ๖. การรั บ ข่ า วและการออกประกาศข่ า วประกวดราคาให้ ก รม ประชาสัมพันธ์ และ อสมท จัดท�าทะเบียนรับและประกาศข่าวประกวดราคา และบันทึกเทปการออกข่าวด้วย ๗. ส่งเสริมให้เจ้าหน้าที่ของทางราชการมีความรู้ทางด้านการพัสดุ ๘. ให้ผู้ตรวจสอบภายในตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างแบบครบวงจร มาตรการป้องกันการฮั้วของส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินท�าให้การ ตรวจสอบการจัดซือ้ จัดจ้างให้ความส�าคัญกับราคากลางงานก่อสร้างมากขึน้ ๒๑

๒๒

แบบกระดาษท�าการในการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างหรือแบบ สญ. ที่ส�าคัญ ๆ ได้แก่ แบบ สญ.๔ บันทึกการตรวจเอกสารสัญญา สญ.๕ บันทึกสังเกตการณ์ สญ.๖ บันทึกผลการสังเกตการณ์ โปรดดู หนังสือส�านักนายกรัฐมนตรี ที่ นร๐๒๐๒/ว๑ ลงวันที่ ๓ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๓๗ เรื่องมาตรการป้องกันและลดโอกาสสมยอม ในการเสนอราคา

๐๔๗

เนื่องจากมีสมมุติฐานที่ว่าหากราคากลางเป็นราคาที่สมเหตุสมผลแล้ว การรั่วไหลของเงินงบประมาณก็จะไม่เกิดขึ้น ในขณะเดียวกัน ส่วนราชการ ก็สามารถใช้ราคากลางเป็นเครื่องมือในการพิจารณาผลได้ แต่มาตรการ บางข้อ เช่น การปกปิดราคากลางให้เป็นความลับนั้นกลับไม่ก่อให้เกิดผลดี จนต้องมีการแก้ไขให้เปิดเผยราคากลางตามข้อเสนอแนะของส�านักงาน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๕๔๑ ๒๓ ว๑๙๓ ปี ๒๕๔๒ แนวปฏิบัติในการก�ากับดูแลเผยแพร่ข่าวสาร การประกาศประกวดราคาเพือ่ เสริมมาตรการป้องกันหรือลดโอกาส ในการสมยอมกันในการเสนอราคา ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินเสนอแนวปฏิบตั ใิ นการก�ากับ ดูแลการเผยแพร่ข่าวสารการประกวดราคา เนื่องจากผลการตรวจสอบ พบว่ามีความพยายามในการปิดกั้นข่าวสารการประกวดราคาอยู่ ซึ่งท�าให้ เกิดการฮั้วในการเสนอราคางานจัดซื้อจัดจ้าง ดังนั้น ส�านักงานตรวจเงิน แผ่นดินจึงเสนอแนวปฏิบัติในการก�ากับดูแลเผยแพร่ข่าวสารการประกวด ราคาส�าคัญ๒๔ ดังนี้ ๑. ให้ ห น่ ว ยงานของรั ฐ จั ด ให้ มี ท ะเบี ย นประกาศประกวดราคา เพื่อควบคุมการประกาศประกวดราคาให้เป็นไปตามขั้นตอนของระเบียบ และสามารถตรวจสอบได้ ๒. ก�าหนดให้มีซองที่มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากซองทั่วไปและใช้ ส�าหรับการส่งประกาศประกวดราคาเท่านั้น ๓. การน�าส่งประกาศประกวดราคาทางไปรษณีย์ให้ใช้ EMS เท่านั้น ประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเรือ่ งการจัดท�าแผนปฏิบตั กิ าร จัดซื้อจัดจ้าง พ.ศ. ๒๕๔๖ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ก�าหนดให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีอ�านาจเสนอแนะ และให้ความเห็นตลอดจนวางมาตรการที่เกี่ยวกับการควบคุมการเงินของ รัฐ ซึง่ ในปี พ.ศ. ๒๕๔๖ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้ประกาศแนวทาง ปฏิบัติเรื่องการจัดท�าแผนปฏิบัติการจัดซื้อจัดจ้าง๒๕ ทัง้ นีแ้ ผนปฏิบตั กิ ารจัดซือ้ จัดจ้างมีความส�าคัญ เนือ่ งจากเป็นตัวควบคุม การจัดซื้อจัดจ้างภายในปีงบประมาณนั้น ซึ่งหน่วยรับตรวจต้องจัดท�าแผน ให้แล้วเสร็จภายในวันที่ ๑๕ ตุลาคม ของทุกปี และส่งส�าเนาแผนให้ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินภายในวันที่ ๓๑ ตุลาคม โดยสาระส�าคัญ ของแผนประกอบไปด้วย ล�าดับความส�าคัญหรือความเร่งด่วนของโครงการ ที่จะจัดซื้อจัดจ้าง วิธีด�าเนินการจัดหา วันเวลาที่คาดว่าจะประกวดราคา/

๒๓

๒๔ ๒๕

โปรดดู หนังสือส�ำนักนำยกรัฐมนตรี ที่ นร ๐๒๐๒ / ว๑๒ ลงวันที่ ๑๓ มกรำคม พ.ศ. ๒๕๔๑ เรื่องมำตรกำรป้องกันและลดโอกำสสมยอม ในกำรเสนอรำคำ เฉพำะกรณีก�ำหนดรำคำกลำงงำนก่อสร้ำงของทำงรำชกำร โปรดดู หนังสือส�ำนักเลขำธิกำรคณะรัฐมนตรี ที่ นร๐๒๐๕ / ว๑๙๓ ลงวันที่ ๑๓ ธันวำคม พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกำศคณะกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดินเรื่องกำรจัดท�ำแผนปฏิบัติกำรจัดซื้อจัดจ้ำงประจ�ำปี ๒๕๔๖ ลงวันที่ ๒๙ มกรำคม พ.ศ. ๒๕๔๖

๐๔๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ท�ำสัญญำ และคำดว่ำจะได้รับส่งมอบพัสดุครุภัณฑ์สิ่งก่อสร้ำง นอกจำกนี้ ก�ำหนดให้ผู้รับตรวจรำยงำนผลกำรปฏิบัติงำนตำมแผนรำยไตรมำสให้ ส�ำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดินทรำบทุกไตรมำสด้วย ระเบียบคณะกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดินเรื่องวินัยทำงงบประมำณและ กำรคลัง พ.ศ. ๒๕๔๔ หมวดควำมผิดเกี่ยวกับกำรพัสดุ ระเบี ย บพั ส ดุ ปี พ.ศ. ๒๕๓๕ ก� ำ หนดบทลงโทษไว้ ใ นส่ ว นที่ ๓ ของระเบียบโดยแบ่งเป็น ๓ กรณี ได้แก่ (๑) ถ้ำกำรกระท�ำมีเจตนำทุจริต หรือเป็นเหตุให้ทำงรำชกำรเสียหำย อย่ำงร้ำยแรง ให้ด�ำเนินกำรลงโทษอย่ำงต�่ำปลดออกจำกรำชกำร (๒) ถ้ ำ กำรกระท� ำ เป็ น เหตุ ใ ห้ ท ำงรำชกำรเสี ย หำยแต่ ไ ม่ ร ้ ำ ยแรง ให้ลงโทษอย่ำงต�่ำตัดเงินเดือน (๓) ถ้ ำ กำรกระท� ำ ไม่ เ ป็ น เหตุ ใ ห้ ท ำงรำชกำรเสี ย หำยให้ ล งโทษ ภำคทัณฑ์หรือว่ำกล่ำวตักเตือนโดยท�ำค�ำสั่งเป็นลำยลักษณ์อักษร ในปี พ.ศ. ๒๕๔๔ คณะกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดินได้ประกำศใช้ระเบียบ วินัยทำงงบประมำณและกำรคลัง โดยก�ำหนดโทษปรับทำงปกครองไว้ ๔ ชัน้ กรณีเจ้ำหน้ำทีข่ องรัฐฝ่ำฝืนหรือกระท�ำผิดระเบียบหรือมำตรกำรควบคุม กำรเงินของรัฐ ส�ำหรับควำมผิดวินัยทำงงบประมำณและกำรคลังมีทั้งหมด ๗ ส่วน ซึง่ รวมถึงควำมผิดเกีย่ วกับกำรพัสดุเข้ำไปด้วย (ข้อ ๓๗-๔๙) เมือ่ พิจำรณำ ควำมผิดดังกล่ำวแล้วจะเห็นว่ำเป็นควำมผิดที่ส�ำนักงำนกำรตรวจเงิน แผ่นดินตรวจพบเป็นข้อสังเกตอยู่บ่อย ๆ เช่น แบ่งซื้อแบ่งจ้ำง (ข้อ ๓๗) ก�ำหนดคุณสมบัติผู้เข้ำเสนอรำคำโดยกีดกันหรือเอื้อประโยชน์ผู้เสนอรำคำ รำยใดรำยหนึ่ง (ข้อ ๓๘) ควบคุมงำนหรือตรวจกำรจ้ำงไม่ถูกต้องตำม ระเบียบเป็นเหตุให้เกิดควำมเสียหำยแก่รัฐ (ข้อ ๔๔) เป็นต้น

๐๔๙

แนวการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างในปัจจุบัน หลังภาวะวิกฤติเศรษฐกิจครั้งใหญ่เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ส�านักงานการ ตรวจเงินแผ่นดินให้ความส�าคัญกับงานตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างมากขึ้น เนื่องจากการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่มีประสิทธิภาพจะสามารถช่วยให้ การใช้จ่ายเงินงบประมาณเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจประสบผล ดังนั้นเพื่อให้ การตรวจสอบประสบผลส�าเร็จ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ปรับปรุง วางแนวการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างตามค�าสั่งที่ ๑๐๘/๒๕๔๕ ลง วันที่ ๒ เมษายน พ.ศ. ๒๕๔๕ ต่อมาส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ยกเลิก แนวการตรวจสอบดังกล่าว และก�าหนดแนวการตรวจขึ้นใหม่ตามค�าสั่งที่ ๕/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๘ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๖ โดยให้ - ตรวจสอบการจัดท�าแผนปฏิบัติการจัดซื้อจัดจ้าง โดยศึกษาแผน การปฏิบัติการจัดซื้อจัดจ้างประจ�าปีของหน่วยรับตรวจ - ศึกษาเอกสารงบประมาณ รายละเอียดงบประมาณรายจ่ายประจ�าปี - ให้รวบรวมกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ทีเ่ กีย่ วข้องกับการจัดซือ้ จัดจ้างทัง้ หมดของหน่วยรับตรวจมาจัดท�าเป็นคูม่ อื ส�าหรับตรวจสอบหน่วยรับตรวจทีอ่ ยูใ่ นความรับผิดชอบให้ครบถ้วนและเป็น ปัจจุบัน - ตรวจสอบผลการปฏิบัติงานเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วย รับตรวจว่าเป็นไปตามแผนงาน โครงการที่ก�าหนดไว้หรือไม่ - ติดตามผลการปฏิบตั งิ านเป็นระยะและทดสอบขัน้ ตอน เช่น ทดสอบ วิธีการจัดหา - ตรวจสอบการก่อหนี้ผูกพัน ตั้งแต่ตรวจสอบส�าเนาสัญญาที่ได้รับ และทดสอบว่ามีการปฏิบัติเป็นไปตามข้อผูกพันหรือไม่ - กระบวนการประกวดราคาและสอบราคา - การท�าสัญญาและการปฏิบัติตามสัญญา - ตรวจสอบสังเกตการณ์การปฏิบัติตามสัญญาซื้อจ้าง - ตรวจสอบราคากลาง - ตรวจสอบสัญญาแบบปรับราคาได้ (ค่า K) นอกจากนี้ นั บ ตั้ ง แต่ ป ี พ.ศ. ๒๕๔๖ เป็ น ต้ น มา ส� า นั ก งานการ ตรวจเงินแผ่นดินได้เปิดอัตราผู้ตรวจสอบต�าแหน่งวิศวกร เข้ามาท�าหน้าที่ ตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งการมีวิศวกรประจ� าส�านักงานท�าให้การ ท�างานตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้างเป็นไปในเชิงลึก สามารถตรวจสอบสัญญา ทีม่ คี วามซับซ้อน การมีผเู้ ชีย่ วชาญเฉพาะทางเข้ามาช่วยท�าให้งานตรวจสอบ มีประสิทธิภาพมากขึ้น ต่ อ มาในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ ได้ มี ก ารปรั บ ปรุ ง โครงสร้ า งและแบ่ ง ส่วนราชการและอ�านาจหน้าที่ภายในส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินใหม่ การปรับปรุงโครงสร้างครัง้ นีท้ า� ให้เกิดส�านักตรวจสอบการบริหารพัสดุและ สืบสวนขึน้ โดยมีอา� นาจหน้าทีใ่ นการด�าเนินการตรวจสอบการจัดซือ้ จัดจ้าง ตามแผนงาน งานหรือโครงการของหน่วยรับตรวจว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ รวมทั้งแสดงความเห็นว่า เป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผล คุ้มค่าหรือไม่

๐๕๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ปัจจุบัน ส�ำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดิน ได้เน้นกำรตรวจสอบกำร จั ด ซื้ อ จั ด จ้ ำ งเพื่ อ ให้ ก ำรด� ำ เนิ น กำรจั ด หำเป็ น ไปอย่ ำ งสมเหตุ ส มผล โปร่งใส มีกำรแข่งขันด้ำนรำคำอย่ำงเป็นธรรม และให้สำมำรถใช้ประโยชน์ จำกกำรจัดหำได้อย่ำงคุ้มค่ำ โดยกำรตรวจสอบเริ่มตั้งแต่กำรวำงแผนกำร จัดซื้อจัดจ้ำง กำรด�ำเนินกำรจัดซื้อจัดจ้ำง กำรใช้ประโยชน์ และกำรบ�ำรุง รักษำ ซึง่ ในกำรตรวจสอบได้แบ่งลักษณะกำรตรวจสอบออกเป็น ๓ ลักษณะ ได้แก่ (ก) กำรตรวจสอบกำรจัดท�ำแผนปฏิบัติกำรจัดซื้อจัดจ้ำง ซึ่งมุ่งเน้น ควำมมีประสิทธิภำพ ควำมสมเหตุสมผลในกำรจัดหำ (ข) กำรตรวจสอบกำรด�ำเนินกำรประกวดรำคำ/กระบวนกำรจัดหำ ก่อนท�ำสัญญำ ที่มุ่งเน้นผลลัพธ์เชิงป้องปรำม ยับยั้งกำรกระท�ำผิดหรือ สมยอม (ค) กำรตรวจสอบกำรปฏิ บั ติ ง ำนตำมสั ญ ญำ/กำรใช้ ป ระโยชน์ โดยมุ่งเน้นกำรปรำบปรำม ลงโทษผู้กระท�ำควำมผิดและรักษำผลประโยชน์ ของรัฐและประชำชน

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๕๑

ตารางแสดงพัฒนาการของงานตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.

องค์กร ตรวจเงินแผ่นดิน

๒๔๑๘-๒๔๒๓

ออฟฟิซหลวง

๒๔๒๓-๒๔๓๓

สมทบเป็ น กองจ่ า ย ในกรมบาญชีกลาง

๒๔๓๓-๒๔๕๘

กรมตรวจ

๐๕๒

กฎหมายหรือประกาศ ที่เกี่ยวข้อง หมวดมาตราที่ ๘ พระราชบัญญัตกิ รมพระคลังมหาสมบัติ แลว่าด้วยกรมต่าง ๆ ซึ่งจะ เบิกเงินส่งเงิน จ.ศ. ๑๒๓๗

ลักษณะงานที่เกี่ยวข้อง กับการตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้าง การตรวจสอบราคาแลสิ่งของ ข้อ ๙ เจ้าพนักงานผู้ตรวจ มีก�าหนดจะ ต้องตรวจ ๔ อย่าง โดยก�าหนดให้สอบเงิน ราคากับสิ่งของจะภอสมควรกัน ฤาจะไม่ สมควรกันอย่างหนึง่ ตรวจของในบาญชีนนั้ สอบสวนว่าได้รบั มาใช้ในราชการแผ่นดิน จริง ฤาไม่จริงอย่างหนึ่ง ข้อ ๑๐ ให้เจ้าพนักงานผูต้ รวจมีสมุดบาญชี ส�าหรับจดหมายราคาของต่าง ๆ ถ้าได้ สืบรู้ราคาของสิ่งหนึ่งสิ่งใด เมื่อไรก็ให้ จดหมายลงไว้ในบาญชีแน่นอน ข้อ ๑๑ ถ้าเจ้าพนักงานผู้ตรวจสงไสยใน ราคาสิง่ ของรายใดก็ให้กราบบังคมทูลให้ ทรงทราบ โปรดให้ต่อว่าก็ต้องต่อว่าตาม รับสั่ง ให้ราคาตกลงตามสมควร การตรวจสอบราคาแลสิ่งของ

พระราชบั ญ ญั ติ ก รมตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

การตรวจสอบราคาแลสิ่งของ มาตรา ๒ กรมตรวจมีน่าที่จะต้องตรวจ สมบัติแผ่นดิน ๕ อย่าง โดยตรวจอัตรา แลราคาสิ่งของฤาคนให้สมควรกัน รวม ถึงตรวจสอบสวนว่าคนแลของได้จ่ายใช้ ถูกต้องฤาไม่ มาตรา ๔ กรมตรวจต้องมีสมุดบาญชี ๔ เล่ม โดยมีสมุดงบประมาณแลราคา สินค้าในท้องตลาด

พ.ศ.

องค์กร ตรวจเงินแผ่นดิน

กฎหมายหรือประกาศ ที่เกี่ยวข้อง

ลักษณะงานที่เกี่ยวข้อง กับการตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้าง

๒๔๕๘-๒๔๖๙

กรมตรวจเงินแผ่นดิน

ประกาศตั้ ง กรมตรวจเงิ น แผ่นดิน ณ วันที่ ๑๘ กันยายน พ.ศ. ๒๔๕๘

การตรวจสอบทรัพย์สินทางราชการเน้น ในเรือ่ งการควบคุมพัสดุครุภณ ั ฑ์มากกว่า ปรากฏตามรายงานการตรวจเงินแผ่นดิน ฉบับแรกปี พ.ศ. ๒๔๕๘ ที่ก�าหนดใน หมวดเบ็ดเตล็ด ข้อ ๕๗ และ ๕๘ ข้อ ๕๗ มีบาญชีส�าหรับลงสิ่งของต่าง ๆ ที่ซื้อมาส�าหรับกรมหรือไม่ ข้อ ๕๘ มีบาญชีสา� หรับลงเครือ่ งครุภณ ั ฑ์ เรื อ กลไฟแลทรั พ ย์ ส มบั ติ ทั้ ง หมดของ รัฐบาล ซึ่งอยู่ในน่าที่กรมที่รับตรวจนั้น หรือไม่

๒๔๖๙-๒๔๗๕

สมทบเป็ น กองจ่ า ย ในกรมบาญชีกลาง

ประกาศสมทบกรมตรวจเงิน แผ่นดินเข้ากับกรมบาญชีกลาง

การตรวจสอบทรัพย์สินทางราชการ

๒๔๗๕-๒๔๗๖

กรมตรวจเงินแผ่นดิน

ประกาศโอนกรมตรวจเงิ น แผ่นดินไปขึน้ ต่อคณะกรรมการ ราษฎร เมือ่ วันที่ ๒๐ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๗๕

การตรวจสอบทรัพย์สินทางราชการ

๒๔๗๖

คณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน

พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ว ่ า ด ้ ว ย ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ต ร ว จ เงิ น แผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖

การตรวจสอบทรัพย์สิน มาตรา ๕ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มี อ� า นาจและหน้ า ที่ ต รวจเงิ น แผ่ น ดิ น อันเป็นอ�านาจและหน้าที่ของกรมตรวจ เงิ น แผ่ น ดิ น โดยเฉพาะอย่ า งยิ่ ง ในเรื่ อ ง ต่อไปนี้ (๖) ท� า การตรวจบั ญ ชี เ อกสารและ ทรัพย์สินของทะบวงการเมือง ค�าสั่งส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่ น ดิ น ที่ ๔๕/๒๔๙๙ ลงวั น ที่ ๑๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๙๙ เรื่องการให้ปฏิบัติ เกี่ยวกับส�าเนาสัญญาต่าง ๆ ที่ส่งมาให้ ตรวจสอบ

๐๕๓

พ.ศ.

องค์กร ตรวจเงินแผ่นดิน

กฎหมายหรือประกาศ ที่เกี่ยวข้อง

ลักษณะงานที่เกี่ยวข้อง กับการตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้าง

๒๔๙๙

คณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน

พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ว ่ า ด ้ ว ย ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ต ร ว จ เงิ น แผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖

การตรวจสอบสั ญ ญา การตรวจสอบ การก่ อ หนี้ ผู ก พั น สมั ย ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน นายเลื่อน ชุ ่ ม กมล ตามค� า สั่ ง ที่ ๔๕/๒๔๙๙ ลงวั น ที่ ๑๘ สิ ง หาคม พ.ศ. ๒๔๙๙ เรื่ อ งการปฏิ บั ติ เ กี่ ย วกั บ ส� า เนาสั ญ ญา ต่าง ๆ ที่ส่งมาให้ตรวจสอบ

๒๕๑๕

ส� า นั ก ง า น ค ณ ะ กรรมการตรวจเงิ น แผ่นดิน

พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ว ่ า ด ้ ว ย ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ต ร ว จ เงิ น แผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖

การตรวจสอบพัสดุและครุภัณฑ์ ค�าสั่งที่ ๒๘/๒๕๑๕ ลงวันที่ ๑ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๑๕ เรือ่ งการวางแนวทางปฏิบตั ิ ในการตรวจสอบพัสดุและครุภัณฑ์เพื่อ ให้ ก ารปฏิ บั ติ ง านตรวจสอบพั ส ดุ แ ละ ครุภณ ั ฑ์เป็นไปในแนวทางเดียวกันมากขึน้

๒๕๑๘

ส� า นั ก ง า น ค ณ ะ กรรมการตรวจเงิ น แผ่นดิน

พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ว ่ า ด ้ ว ย คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖

การตรวจสอบด้านการปฏิบัติงาน

๒๕๒๒

ส� า นั ก งานตรวจเงิ น แผ่นดิน

พระราชบัญญัติการตรวจเงิน แผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒

การตรวจสอบการบริหารงานพัสดุ มาตรา ๗ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน มีหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (๓) ตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้ จ ่ า ยเงิ น และทรั พ ย์ สิ น อื่ น ของหน่วยรับตรวจ หรือที่อยู่ในความ รับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ และแสดง ความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้ อ บั ง คั บ และมติ ค ณะรั ฐ มนตรี ห รื อ ไม่ และอาจตรวจสอบการใช้จา่ ยเงินและการ ใช้ทรัพย์สนิ อืน่ และแสดงความเห็นว่าเป็น ไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผลคุม้ ค่าหรือไม่ ค� า สั่ ง ส� า นั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ที่ ๔๗/๒๕๓๕ ลงวันที่ ๒๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๓๕ เรื่องแนวการตรวจสอบ การจัดซื้อจัดจ้าง

๐๕๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

พ.ศ. ๒๕๔๒-ปัจจุบัน

องค์กร ตรวจเงินแผ่นดิน

กฎหมายหรือประกาศ ที่เกี่ยวข้อง

ส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน

พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ป ร ะ ก อ บ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงิน แผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒

ลักษณะงานที่เกี่ยวข้อง กับการตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้าง การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง มาตรา ๓๙ ส� า นั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น มีอา� นาจหน้าทีเ่ กีย่ วกับราชการทัว่ ไปของ คณะกรรมการ และให้มีอ�านาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (๒) ตรวจสอบการเงินดังต่อไปนี้ (ก)…ตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน การ ใช้จา่ ยทรัพย์สนิ อืน่ หรือการจัดซือ้ จัดจ้าง ตามแผนงาน งานหรื อ โครงการของ หน่วยรับตรวจและแสดงความคิดเห็นว่า เป็ น ไปตามวั ต ถุ ป ระสงค์ เป็ น ไปโดย ประหยั ด ได้ ผ ลตามเป้ า หมายและมี ผลคุ้มค่าหรือไม่ ค�าสั่ง ที่ ๕/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๘ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๖ เรื่องแนวการตรวจสอบ การจัดซื้อจัดจ้าง

๐๕๕

๐๑๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

บทที่ ๓ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบสืบสวน

การท�างานตรวจสอบสืบสวน (Investigative Audit) ของส�านักงานการ ตรวจเงินแผ่นดิน มีพฒ ั นาการความเป็นมาทีน่ า่ สนใจ ทัง้ นีก้ ารตรวจสอบ สืบสวนเป็นการตรวจสอบในลักษณะการแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวม พยานหลักฐานในกรณีที่มีเหตุอันควรสงสัยว่าจะมีการทุจริตหรือปฏิบัติ ไม่เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งได้ ข้อมูลจากการตรวจสอบลักษณะอืน่ หรือจากเรือ่ งร้องเรียน บัตรสนเท่ห์ และข่าวสารจากสื่อมวลชน โดยให้ความส�าคัญเรื่องการทุจริตเชิง นโยบายและการทุจริตต่อต�าแหน่งหน้าที่เป็นล�าดับแรก

ทั้งนี้ การท�าความเข้าใจถึงพัฒนาการท�างานตรวจสอบสืบสวนของ ส� า นั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ควรเริ่ ม ต้ น จากการศึ ก ษากฎหมาย การตรวจเงินแผ่นดินตั้งแต่พระราชบัญญัติกรมพระคลังมหาสมบัติ แลว่า ด้วยกรมต่าง ๆ ซึ่งจะเบิกเงินส่งเงิน จ.ศ. ๑๒๓๗ ตามหมวดมาตราที่ ๘ ว่าด้วยออฟฟิชหลวงในพระบรมมหาราชวัง เนื้ อ หาค� า อธิ บ ายในหมวดมาตราที่ ๘ ได้ ก ล่ า วถึ ง การท� า หน้ า ที่ ตรวจสอบสืบสวนไว้ว่า “เดิมข้อ ๘ เจ้าพนักงานผู้จ่ายเงิน เจ้าพนักงานผู้รับเงิน เจ้าจ�านวน ฤาเจ้าพนักงานผู้ตรวจมีความสงไสยว่า ผู้ยื่นบาญชีนั้นแกล้งจะฉ้อเบียดบัง เงิ น หลวง ก็ ใ ห้ ถ วายค� า นั บ บั ง คมทู ล พระบาทสมเด็ จ พระเจ้ า อยู ่ หั ว ให้ ทรงทราบ สุดแล้วแต่จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ช�าระ” ความในข้อดังกล่าวสะท้อนให้เห็นบทบาทของออดิตออฟฟิซหรือ ออฟฟิซหลวงว่าเป็นหน่วยงานที่มีอ�านาจในการตรวจสอบสืบสวน กรณีที่ ผูต้ รวจสอบสงสัยว่าอาจเกิดการทุจริตขึน้ ขณะเดียวกันผูต้ รวจสอบสามารถ กราบบังคมทูลให้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงทราบโดยตรงได้

• เนื้อความใน หมวดมาตราที่ ๘ ส่วนค�าอธิบาย กล่าวถึงการท�า หน้าที่การท�างาน ตรวจสอบสืบสวน ของเจ้าพนักงาน ผู้ตรวจของ ออฟฟิซหลวง

๐๕๘

หลั ง จากที่ อ อฟฟิ ซ หลวงได้ ถู ก ยุ บ ไปในปี พ.ศ. ๒๔๒๓ ต่ อ มา พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยูห่ วั ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ ตั้งกรมตรวจขึ้นเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๓๓ ภายใต้พระราชบัญญัติกรมตรวจ ๑๖ มาตรา พ.ศ. ๒๔๓๓ ซึง่ กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับนีบ้ ญ ั ญัตอิ า� นาจ หน้าที่การตรวจสอบสืบสวนไว้ในมาตรา ๕ โดยความตอนหนึ่งระบุไว้ว่า “...ถ้าสงไสยว่าจะเปนการทุจริต ฤาเห็นการผิดพระราชบัญญัตแิ ลพลาด ผิดเปนการใหญ่ ให้น�าความขึ้นเสนอเสนาบดีพระคลังมหาสมบัติต่อว่า ฤาควรเรียกมาชี้แจงช�าระบาญชี จะเสนาบดีพระคลังมหาสมบัติก็เรียกได้ ถ้าผู้ที่ต้องเรียกขัดขวางเสีย ไม่มาฤาจะต้องพิจารณาโดยฐานฉ้อเบียดบัง เปนการใหญ่ เสนาบดีพระคลังมหาสมบัตกิ จ็ ะได้นา� ความขึน้ กราบบังคมทูล พระกรุณา...”

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• ความในมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติกรมตรวจ ๑๖ มาตรา ซึ่งแสดงให้เห็น ความส�าคัญของ บทบาทองค์กร ตรวจเงินแผ่นดิน ในการต่อต้านทุจริต

เนือ้ ความในมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัตกิ รมตรวจ ๑๖ มาตรา แสดง ให้เห็นว่า ในสมัยรัชกาลที่ ๕ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินเป็นองค์กรส�าคัญ ที่ท�าหน้าที่ในการตรวจสอบการทุจริต ซึ่งในสมัยนั้นเรียกว่า ‘การฉ้อ เบียดบัง’ ทั้งนี้ เมื่อเจ้าพนักงานของกรมตรวจสงสัยหรือพบว่ามีพฤติการณ์ ฉ้อราษฎร์บังหลวงแล้ว กรมตรวจสามารถแจ้งพฤติการณ์ดังกล่าวไปยัง เสนาบดี ก ระทรวงพระคลั ง มหาสมบั ติ และเสนาบดี ฯ จะน� า ความขึ้ น กราบบังคมทูลอีกครั้ง

๐๕๙

ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๖ ทรง พระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ประกาศตั้งกรมตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๕๘ ซึ่งการท�างานตรวจสอบสืบสวนขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินยังไม่มีอะไร เปลี่ยนแปลงเท่าใดนัก โดยอ�านาจหน้าที่ถูกกล่าวไว้ในข้อ ๒ ของประกาศ ดังเนื้อความตอนหนึ่งที่ว่า “...ให้เสนาบดีเจ้ากระทรวงยอมให้ตรวจสอบได้ แลเมื่อมีการที่ต้อง สอบสวนให้ชี้แจงข้อความประการใด ให้เจ้าน่าที่ชี้แจงให้ทราบทุกอย่าง ตามที่ชอบด้วยราชการ” อาจกล่าวได้ว่า การบัญญัติอ�านาจหน้าที่ในการตรวจสอบสืบสวน สอบสวนไว้ในประกาศตั้งกรมตรวจเงินแผ่นดินนั้น ยังคงเป็นแนวทางหลัก ในการป้องกันการทุจริตฉ้อราษฎร์บงั หลวงสมัยนัน้ โดยใช้องค์กรตรวจสอบ เป็นผู้ท�าหน้าที่กลั่นกรองพฤติการณ์ทุจริตเบื้องต้นก่อน

• ข้อความใน ประกาศตั้งกรม ตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๕๘ กล่าวถึงอ�านาจ หน้าที่ในการ สอบสวนของ กรมตรวจเงิน แผ่นดิน

๐๖๐

หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยในปี พ.ศ. ๒๔๗๕ การตรวจเงินแผ่นดินก้าวสูจ่ ดุ ทีเ่ ปลีย่ นแปลงด้วยเช่นกัน โดยรัฐสภา ได้ตราพระราชบัญญัติ ว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ซึ่งกฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายที่ให้อ�านาจคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ท�าหน้าที่ตรวจเงินแผ่นดิน โดยอ�านาจที่เกี่ยวข้องกับการต่อต้านทุจริต ปรากฏตามมาตรา ๕ (๔) และ (๖) ซึ่งบัญญัติไว้ว่า “มาตรา ๕ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีอ�านาจและหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (๔) เมื่อท�าการตรวจสอบบัญชีและเอกสารใด ๆ ปรากฏว่าบัญชี ไม่ถูกต้องและเป็นการทุจริต ก็มอบคดีให้เจ้าหน้าที่ฟ้องผู้กระท�าความผิด ต่อศาลตามกฎหมาย (๖) เรียกพนักงานเจ้าหน้าทีท่ ะบวงการเมืองทีร่ บั ตรวจมาเพือ่ สอบสวน” ทั้งนี้ หลวงด�าริอิศรานุวรรต (๒๔๘๑ : ๗๗) ประธานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินคนแรก อธิบายถึงความส�าเร็จของการท�างานตรวจเงิน แผ่นดินในเชิงป้องปรามการทุจริตไว้ในรายงานแสดงกิจการของคณะ กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๗๕-๒๔๘๐ ว่า

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• เนื้อความที่ บัญญัติในมาตรา ๕ (๔) และ (๖) แห่ง พระราชบัญญัติ ว่าด้วย คณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ซึ่งเกี่ยวข้องกับ อ�านาจหน้าที่ใน การตรวจสอบทุจริต และตรวจสอบ สืบสวน

“การออกตรวจตามจังหวัดต่าง ๆ เช่นนี้ ได้ผลมากในทางป้องกัน การโกงเงิ น หลวง เวลานี้ จ ะไม่ ป รากฏว่ า มี ก ารโกง หากแต่ ว ่ า มี ก าร พาเงินหนีซงึ่ เหลือความสามารถทีค่ ณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะช่วยได้ การโกงเก่า ๆ นั้นได้ถูกสะสางไปหมดแล้ว” ในช่ ว งเวลาดั ง กล่ า ว ผลงานตรวจสอบสื บ สวนที่ แ สดงให้ เ ห็ น ว่ า คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีส่วนช่วยชี้มูลพฤติการณ์ทุจริตได้นั้น เช่น การตรวจสลากกิ น แบ่ ง บ� า รุ ง เทศบาลจั ง หวั ด ชลบุ รี ที่ ผู ้ ต รวจสอบพบ พฤติการณ์ยกั ยอกเงินค่าจ�าหน่ายสลากกินแบ่ง การตรวจนับคูปองยางและ การตรวจบัญชีคูปองยางกรมเกษตรและการประมง ที่ผู้ตรวจสอบพบ การยักยอกคูปองและปลอมหนังสือราชการ ซึง่ ผูต้ รวจสอบได้ตรวจทัง้ บัญชี การเงินและตรวจนับคูปองต้นขั้วปลายขั้ว พร้อมรวบรวมหลั กฐานใน การทุจริตมอบแก่เจ้าหน้าที่ต�ารวจด�าเนินคดีต่อไป ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๙๕ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้ปรับปรุง โครงสร้าง (เปลี่ยนชื่อเป็นส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน) โดยเพิม่ กองสารวัตรบัญชีขนึ้ มา กองสารวัตรบัญชีทา� หน้าทีส่ บื สวนสอบสวน ทางการเงิน ตลอดจนด�าเนินการตรวจสอบกรณีทุจริตตามที่กรมได้สั่งการ เมื่อได้รับหนังสือกล่าวโทษหรือได้รับรายงานจากกองต่าง ๆ ที่ตรวจพบ การทุจริต ทั้งนี้ กองสารวัตรบัญชีจะเข้าด�าเนินการตรวจสอบบัญชีใน ลักษณะสืบสวนจนเสร็จสิน้ และส่งเรือ่ งให้พนักงานสอบสวนด�าเนินการต่อไป

๐๖๑

ในปี พ.ศ. ๒๕๑๗ ส�ำนักงำนคณะกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดินได้ปรับปรุง โครงสร้ำงภำยในโดยก�ำหนดให้กำรตรวจสอบสืบสวนนัน้ อยูภ่ ำยใต้กำรท�ำงำน ของกองตรวจสอบพิ เ ศษ ทั้ ง นี้ ช่ ว งเวลำดั ง กล่ ำ วนั บ ว่ ำ เป็ น ช่ ว งของ กำรเปลี่ยนแปลงกฎหมำยกำรตรวจเงินแผ่นดินจำกพระรำชบัญญัติว่ำด้วย คณะกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ เป็นพระรำชบัญญัติว่ำด้วย กำรตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ กำรท�ำงำนตรวจสอบสืบสวนในช่วงนั้น ส�ำนักงำนได้มีค�ำสั่งส�ำนักงำน ตรวจเงินแผ่นดินที่ ๒๘๐/๒๕๒๐ เรื่อง กำรวำงแนวตรวจสอบและรำยงำน เรื่องทุจริต โดยแต่งตั้งคณะกรรมกำรขึ้นมำเพื่อพิจำรณำก�ำหนดวำงแนว ในกำรตรวจสอบสืบสวนและกำรท�ำรำยงำนตรวจสอบสืบสวน กำรพั ฒ นำคู ่ มื อ กำรวำงแนวกำรตรวจสอบและแนวกำรรำยงำน เรื่องทุจริตขึ้นนั้นนับเป็นกำรวำงรำกฐำนให้กับกำรท�ำงำนตรวจสอบสืบสวน ได้มหี ลักปฏิบตั งิ ำนด้ำนตรวจสอบสืบสวนกรณีทจุ ริตทัง้ ในด้ำนกำรตรวจสอบ บัญชี กำรตรวจสอบงบเดือนใบส�ำคัญ และกำรตรวจสอบเรื่องร้องเรียนและ บัตรสนเท่ห์ กำรวำงแนวกำรตรวจสอบและรำยงำนเรือ่ งทุจริตได้กล่ำวถึงบทบำทของ ผู้ตรวจสอบในกำรท�ำหน้ำที่ตรวจสอบสืบสวนว่ำจะต้องมีพื้นฐำนควำมรู้ ควำมเข้ำใจ เกี่ยวกับหลักเกณฑ์ทั่วไปในกฎหมำยอำญำก่อนในเบื้องต้น นอกจำกนี้ผู้ตรวจสอบต้องเข้ำใจควำมหมำยของค�ำว่ำ ‘เจ้ำพนักงำน’ ว่ำ หมำยถึงอะไร มีถ้อยค�ำและฐำนควำมผิดอะไรบ้ำงที่เกี่ยวข้องกับกำรทุจริต ด้ำนกำรเงินของแผ่นดิน ขณะเดียวกันผู้ตรวจสอบต้องมีทักษะในกำรรวบรวมพยำนหลักฐำนและ เข้ ำ ใจกระบวนกำรจั ด ท� ำ รำยงำนเรื่ อ งทุ จ ริ ต ซึ่ ง เนื้ อ หำต่ ำ ง ๆ เหล่ ำ นี้ ได้ถกู รวบรวมไว้เพือ่ รองรับอ�ำนำจหน้ำทีใ่ หม่ตำมทีป่ รำกฏในพระรำชบัญญัติ ว่ำด้วยกำรตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ กฎหมำยกำรตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ มำตรำ ๑๔ บัญญัติไว้ว่ำ กรณีที่ผลกำรตรวจสอบปรำกฏว่ำมีพฤติกำรณ์น่ำเชื่อว่ำเป็นกำรทุจริต ให้ ส� ำ นั ก งำนตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น แจ้ ง ต่ อ พนั ก งำนสอบสวนเพื่ อ ด� ำ เนิ น คดี และให้สำ� นักงำนตรวจเงินแผ่นดินแจ้งผลกำรตรวจสอบดังกล่ำวให้ผรู้ บั ตรวจ หรื อ กระทรวงเจ้ ำ สั ง กั ด หรื อ ผู ้ บั ง คั บ บั ญ ชำ หรื อ ผู ้ ค วบคุ ม ก� ำ กั บ หรื อ รับผิดชอบของหน่วยรับตรวจด�ำเนินกำรตำมกฎหมำย ข้อควำมที่ว่ำ “กรณีที่ผลกำรตรวจสอบปรำฏว่ำมีพฤติกำรณ์น่ำเชื่อว่ำ เป็นกำรทุจริต” นั้น ยังคงปรำกฏอยู่ในกฎหมำยกำรตรวจเงินแผ่นดินฉบับ ต่อมำ คือ พระรำชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญ ว่ำด้วยกำรตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมำตรำ ๔๖ บัญญัตไิ ว้เหมือนเดิมว่ำ ในกรณีทคี่ ณะกรรมกำร ตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) พิจำรณำผลกำรตรวจสอบแล้วปรำกฏว่ำมีพฤติกำรณ์ น่ำเชือ่ ว่ำเป็นกำรทุจริตหรือมีกำรใช้อำ� นำจโดยมิชอบ ก่อให้เกิดควำมเสียหำย แก่เงินหรือทรัพย์สนิ ของรำชกำร ให้คณะกรรมกำรแจ้งต่อพนักงำนสอบสวน เพือ่ ด�ำเนินคดี และให้คณะกรรมกำรแจ้งผลกำรตรวจสอบดังกล่ำวให้ผรู้ บั ตรวจ หรือกระทรวงเจ้ำสังกัด หรือผูบ้ งั คับบัญชำ หรือผูค้ วบคุมก�ำกับ หรือรับผิดชอบ ของหน่วยรับตรวจด�ำเนินกำรตำมกฎหมำยหรือตำมระเบียบแบบแผนทีร่ ำชกำร หรือทีห่ น่วยรับตรวจก�ำหนดไว้แก่เจ้ำหน้ำทีผ่ รู้ บั ผิดชอบด้วย

๐๖๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• มาตรา ๑๔ ในพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ ได้ขยายบทบาท การตรวจสอบกับการต่อต้าน ทุจริตให้ชัดเจนยิ่งขึ้น

• กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับ ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ ก�าหนดบทบาทของ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินและคณะ กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ในการท�าหน้าที่ ต่อต้านทุจริตโดยผ่านการท�างานตรวจสอบ สืบสวน

๐๖๓

นับตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นต้นมา การท�างานตรวจสอบสืบสวน ของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินเริม่ มีบทบาทมากขึน้ เรือ่ ย ๆ สาเหตุหนึง่ มาจากปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นภายในประเทศมีเพิ่มขึ้น ท� าให้องค์กร ตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น มี ภ าระหน้ า ที่ แ ละความรั บ ผิ ด ชอบในการป้ อ งปราม การทุจริต ซึ่งการตรวจสอบสืบสวนเป็นลักษณะการท�างานตรวจสอบ ที่มีส่วนช่วยในการลดปัญหาการทุจริตลงได้ ในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้มีการปรับปรุง โครงสร้างองค์กรตามประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เรื่องการ แบ่งส่วนราชการและอ�านาจหน้าที่ภายในส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๙ โดยการปรั บ ปรุ ง ครั้ ง นี้ ไ ด้ มี ก ารตั้ ง ส� า นั ก งานตรวจสอบ การบริ ห ารพั ส ดุ แ ละสื บ สวนขึ้ น ๔ ส� า นั ก ท� า หน้ า ที่ โ ดยตรงในการ ตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างและตรวจสอบสืบสวน โดยก�าหนดอ�านาจ หน้าที่ไว้ว่า “ส�านักงานตรวจสอบการบริหารพัสดุและสืบสวนที่ ๑-๔ มีอ�านาจ หน้าที่ ...(ข) ด�าเนินการตรวจสอบข้อมูลเบื้องต้น หรือตรวจสอบกรณีที่มี พฤติการณ์น่าเชื่อว่าเป็นการทุจริต หรือมีการใช้อ�านาจหน้าที่โดยมิชอบ ก่อให้เกิดความเสียหายแก่เงินหรือทรัพย์สินของราชการ ซึ่งได้รับเรื่อง ร้องเรียนจากส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง และจากการตรวจสอบในลักษณะอื่น หรือแหล่งข้อมูลอื่น” นอกจากนี้ เพื่ อ ให้ ก ารท� า งานด้ า นตรวจสอบสื บ สวนเป็ น ไปอย่ า ง มีประสิทธิภาพ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ออกข้อบังคับส�านักงาน การตรวจเงินแผ่นดิน ว่าด้วยการตรวจสอบสืบสวน พ.ศ. ๒๕๔๙ และทีแ่ ก้ไข เพิ่มเติมขึ้น เพื่อให้การท�างานตรวจสอบสืบสวนเป็นระบบชัดเจน ผ่าน การกลั่นกรองจากผู้เชี่ยวชาญด้านการตรวจเงินแผ่นดินและกฎหมาย ปั จ จุ บั น ประเด็ น ความผิ ด ที่ ผู ้ ต รวจสอบสื บ สวนมั ก พบเสมอในการ ตรวจสอบ เช่น การทุจริตเงินขาดบัญชี การน�าเอกสารเท็จมาประกอบเป็น หลักฐานเบิกจ่ายเงิน คณะกรรมการตรวจการจ้างหรือตรวจรับพัสดุเป็นเท็จ การจัดซื้อที่ดินที่มีพฤติการณ์น่าเชื่อว่าทุจริต พฤติกรรมการฮั้วประมูล สมยอมกันในการเสนอราคา เป็นต้น กล่าวโดยสรุป การตรวจสอบสืบสวนของส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดินมีพัฒนาการความเป็นมาตั้งแต่เริ่มก่อตั้งองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน เมื่อครั้งยังเป็นออฟฟิซหลวง การตรวจสอบสืบสวนเป็นส่วนหนึ่งของ กระบวนการป้องปรามและปราบปรามการทุจริต โดยเฉพาะการทุจริต ทางการเงิน บัญชี และจัดซื้อจัดจ้าง •

๐๖๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๐๖๕

๐๑๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

บทที่ ๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบการด�าเนินงาน ประวัติย่อของการตรวจสอบการด�าเนินงาน (Brief History of Performance Auditing)

การตรวจสอบการด�าเนินงาน (Performance Auditing) มีพัฒนาการ ที่น่าสนใจเป็นอย่างยิ่ง เนื่องจากเป็นการตรวจสอบเงินงบประมาณแผ่นดิน แนวใหม่ ที่ให้ความส�าคัญกับ ‘ความคุ้มค่า’ ในการใช้จ่ายเงินงบประมาณ เป็นส�าคัญ แต่อย่างไรก็ดี ปัญหาที่จะวัดว่าการใช้จ่ายเงินมีความคุ้มค่าหรือ ไม่นั้นนับเป็นเรื่องยากที่จะให้ค�าจ�ากัดความ เนื้อหาในบทนี้ ผู้เขียนเริ่มต้นอธิบายพัฒนาการของการตรวจสอบ การด�าเนินงานผ่านประวัติการตรวจเงินแผ่นดินของสหรัฐอเมริกาซึ่งเป็น ประเทศแรกที่น�าวิธีการตรวจสอบการด�าเนินงานมาใช้๑ ขณะเดียวกันการ ตรวจสอบการด�าเนินงานของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินในปัจจุบัน ได้รบั อิทธิพลทัง้ จาก Government Accountability Office (GAO)และ INTOSAI ส�าหรับเนื้อหาของบทนี้แบ่งออกเป็น ๔ ตอน ได้แก่ ตอนที่ ๑ ผู้เขียนได้ อธิบายถึงการปรับตัวของรูปแบบการตรวจเงินแผ่นดินภายหลังจากเกิด วิกฤติเศรษฐกิจถดถอยครัง้ รุนแรงในสหรัฐอเมริกา (The Great Depression) ในตอนต่ อ มา กล่ า วถึ ง จุ ด เริ่ ม ต้ น ของการตรวจสอบการด� า เนิ น งานที่ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินสหรัฐอเมริกา (Government Accountability Office) และในตอนที่ ๓ ผู้เขียนเชื่อมโยงให้เห็นบทบาทของ INTOSAI กับ การพัฒนาแนวคิดการตรวจสอบการด�าเนินงาน และตอนสุดท้ายกล่าวถึงพัฒนาการตรวจสอบการด�าเนินงานของ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๒๒ เป็นต้นมา ๑

วิวาทะทางวิชาการว่าจุดเริ่มต้นของการตรวจสอบการด�าเนินงานนั้นเริ่มต้นที่ประเทศใด ระหว่างสหรัฐอเมริกาหรือแคนาดา ผู้สนใจโปรดดู วิวาทะดังกล่าวใน The Impact of Performance Audit; the New Zealand Experience โดย Nurul Athirah Abd Manaf (2010)

๑. เคนส์เซี่ยน (Keynesian) กับบทบาทภาครัฐในระบบเศรษฐกิจ: เมื่อการตรวจเงินแผ่นดินต้องปรับตัว

หากพิจารณาถึงพัฒนาการของการตรวจสอบการด�าเนินงาน เราจะ พบว่าการตรวจสอบลักษณะนี้มีความเกี่ยวโยงกับบทบาทภาครัฐ ซึ่งเริ่มมี อิทธิพลต่อระบบเศรษฐกิจภายหลังเหตุการณ์วิกฤติเศรษฐกิจถดถอยครั้ง รุนแรง หรือ The Great Depression ในสหรัฐอเมริกาเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๒๙ การถดถอยทางเศรษฐกิ จ ในครั้ ง นั้ น ส่ ง ผลให้ เ กิ ด การว่ า งงาน ครัง้ มโหฬาร ไม่เฉพาะในสหรัฐอเมริกาเท่านัน้ หากแต่วกิ ฤติดงั กล่าวลุกลาม ไปยังทวีปยุโรป เอเชีย ออสเตรเลีย และลาตินอเมริกา ทั้งนี้ต้นตอของ วิกฤติเกิดจากการล่มสลายของตลาดหุ้นวอลล์สตรีท และบานปลายมา กระทบภาคเศรษฐกิจจริง (Real Sector) ในอดีตนักเศรษฐศาสตร์เชื่อว่าหลักคิดของการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ คือ รัฐบาลไม่ควรเข้าไปมีบทบาทในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจแต่อย่างใด หากแต่ควรปล่อยให้ ‘กลไกราคา’ หรือ ‘กลไกตลาด’ (Market Mechanism) ท�างานแก้ปญ ั หาโดยตัวของมันเอง รัฐจะเข้าไปแทรกแซงก็ตอ่ เมือ่ กลไกตลาด ล้มเหลว (Market Failure) เช่น เข้าไปผลิตสินค้าสาธารณะ (Public Goods) หรือเก็บภาษีกับผู้ที่สร้างผลกระทบภายนอกด้านลบให้กับสังคม (Negative Externality) อย่างไรก็ตาม หลักคิดดังกล่าวถูกท้าทายโดยนักเศรษฐศาสตร์ชาว อังกฤษนามว่า ‘จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์’ (John Maynard Keynes) ซึ่งเชื่อว่า การทีเ่ ศรษฐกิจถดถอยอย่างรุนแรงนัน้ สาเหตุสา� คัญมาจากการขาดอุปสงค์ มวลรวม (Aggregate Demand) ที่มากพอที่จะมากระตุ้นให้เศรษฐกิจ ขยายตัว และผู้ที่เข้ามาแก้ปัญหาดังกล่าวได้มีเพียง ‘รัฐบาล’ เท่านั้น

• ภาพของ Dorothea Lange ภาพคลาสสิก ที่แสดงถึงความ อดอยากยากแค้น ช่วงวิกฤติเศรษฐกิจ ถดถอยครั้งรุนแรง (The Great Depression) ในสหรัฐอเมริกา ที่มาภาพ : วิกิพีเดีย

๐๖๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

แนวคิดของเคนส์ในหนังสือ General Theory of Employment Interest and Money ซึง่ ตีพมิ พ์ครัง้ แรกเมือ่ ปี ค.ศ. ๑๙๓๖ กลายเป็นจุดเปลีย่ นส�าคัญ ของวิชาเศรษฐศาสตร์ เมือ่ เหล่าสาวกเคนส์หรือ Keynesian ต่างสร้างทฤษฎี และองค์ความรู้ต่าง ๆ เพื่อมาสนับสนุนแนวคิดของเคนส์ว่าแท้ที่จริงแล้ว นโยบายการคลัง (Fiscal Policy) โดยเฉพาะการใช้จา่ ยของรัฐ (Government Expenditure) นั้น มีผลต่อการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ ตลอดจนยังสามารถ ช่วยกระตุ้นให้เศรษฐกิจจ�าเริญเติบโตได้ หากพิจารณาในเชิงทฤษฎีแล้ว ‘บทบาทภาครัฐ’ ในระบบเศรษฐกิจ คือ การน�าเอาภาษีหรือเงินกู้มาใช้จ่ายในรูปของ ‘เงินงบประมาณแผ่นดิน’ ผ่านงานและโครงการของรัฐ เพื่อให้เม็ดเงินดังกล่าวสามารถกระจายไปสู่ ภาคเศรษฐกิจต่าง ๆ โดยมุง่ หวังให้เกิดการจ้างงานและขับเคลือ่ นให้อปุ สงค์ มวลรวมขยายตัว ซึ่งท้ายที่สุดท�าให้ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) เพิ่มขึ้น

• John Maynard Keynes บิดาแห่งวิชา เศรษฐศาสตร์ มหภาค นักเศรษฐศาสตร์ ผู้เปลี่ยนโลก ที่มาภาพ www.peoples.ru

๐๖๙

แนวคิดการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจที่น�าโดยรัฐบาลถูกน�าไปแก้ปัญหา เชิงรูปธรรมในรัฐบาลของประธานาธิบดี แฟรงกลิน เดลาโน โรสเวลต์ (Franklin Delano Roosevelt) ทีอ่ อกชุดนโยบายฟืน้ ฟูเศรษฐกิจอเมริกาในช่วง ระหว่างปี ค.ศ. ๑๙๓๒-๑๙๓๘ หรือที่รู้จักกันในชื่อโครงการ New Deal ซึ่งเป็นนโยบายที่เน้นการลงทุนในโครงการสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ เช่น การสร้างเขือ่ นเทนเนสซี วัลเลย์ (Tennessee Valley Dam) รวมไปถึงการเริม่ ใช้นโยบายสวัสดิการสังคม (Social Welfare) ประเภทต่าง ๆ ซึ่งโครงการ เหล่านี้มีส่วนท�าให้เศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกากลับมาฟื้นตัวได้อีกครั้ง และ สามารถบรรเทาปัญหาการว่างงานลงได้

• Franklin Delano Roosevelt หรือ FDR ประธานาธิบดี สหรัฐอเมริกา คนที่ ๓๒ ผู้น�าพา สหรัฐอเมริกาให้พ้น จาก The Great Depression ด้วย โครงการ New Deal ที่มาภาพ วิกิพีเดีย

อย่างไรก็ดี เมือ่ ย้อนกลับมาทีก่ ารตรวจสอบเงินงบประมาณแผ่นดินแล้ว กลับพบว่าที่ผ่านมาการตรวจสอบงบประมาณแผ่นดินมุ่งเน้นไปที่การ ตรวจสอบทางด้านบัญชีและการเงิน (Financial Audit) โดยใช้กฎหมายและ ระเบียบทางการเงินการคลังเป็นหลักยึดในการตรวจสอบ (Compliance Audit) ซึ่งรูปแบบการตรวจสอบทั้งสองประเภทนี้จัดเป็นการตรวจสอบ แบบดั้งเดิม (Traditional Audit) ดังนั้น เมื่อการใช้จ่ายภาครัฐเพิ่มมากขึ้น การตรวจสอบจึงจ�าเป็นต้องปรับตัวตามไปด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งต้อง ค�านึงถึง ‘ความคุ้มค่า’ ของเงินงบประมาณที่รัฐได้จ่ายไป

๐๗๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๒. มอง Performance Audit ผ่านประวัติ การตรวจเงินแผ่นดินสหรัฐอเมริกา

ตามประวัติการตรวจสอบเงินงบประมาณแผ่นดินของ The U.s. General Accounting Office (GAO) หรือ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินแห่งประเทศ สหรัฐอเมริกานั้น รูปแบบการตรวจสอบของ GAO ในอดีต เน้นไปที่การตรวจ สอบความถูกต้องของใบส�าคัญรับจ่ายเงิน (Voucher Checking) ซึ่งเป็นรูปแบบ หนึ่งของการตรวจสอบแบบดั้งเดิม โดยทั่วไปรูปแบบการตรวจเงินแผ่นดิน (Model of Audit) แบ่งออกเป็น ๓ รูปแบบ ได้แก่ ๑. Westminster Model หรือ Anglo-Saxon Model เป็นโมเดลการตรวจเงิน แผ่นดินภายใต้การก�ากับของรัฐสภา (Parliamentary) ซึง่ พบได้ในกลุม่ ประเทศเครือ สหราชอาณาจักรและกลุม่ ประเทศคอมมอนเวลท์ (Commonwealth) นอกจากนี้ ยังมีประเทศในแถบแอฟริกา (Sub-Saharan Africa) รวมไปถึงในแถบลาตินอเมริกา อาทิ เปรูและชิลี โดยการตรวจเงินแผ่นดินลักษณะนีจ้ ะมี ‘ผูว้ า่ การตรวจเงินแผ่นดิน’ หรือ Auditor General บางครัง้ ก็ใช้วา่ Comptroller General ทีม่ คี วามเป็นอิสระและ เป็นกลางในการรายงานผลการตรวจสอบเงินงบประมาณแผ่นดินให้รฐั สภาทราบ ๒. Napoleonic Model หรือ Judicial Model เป็นโมเดลการตรวจเงิน แผ่นดินที่รู้จักกันในชื่อของ ‘ศาลบัญชี’ มีต้นก�าเนิดอยู่ที่ฝรั่งเศส รวมไปถึง ประเทศในแอฟริกาและเอเชียที่เคยเป็นอาณานิคมของฝรั่งเศส (Francophone) นอกจากนี้ในลาตินอเมริกา เช่น บราซิลและโคลอมเบียก็เลือกที่จะใช้การ ตรวจเงินแผ่นดินในรูปแบบของศาลบัญชีเช่นกัน ๓. The Board Model หรือ Collegiate Model เป็นโมเดลการตรวจเงิน แผ่นดินในรูปของ ‘คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน’ เป็นที่แพร่หลายในกลุ่ม ประเทศเอเชีย เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินโดนีเซีย ส่วนในทวีปยุโรปทั้งเยอรมนีและ เนเธอร์แลนด์ก็เลือกใช้รูปแบบการตรวจเงินแผ่นดินแบบ ‘บอร์ด’ ทั้งนี้ลักษณะ การตรวจเงินแผ่นดินแบบคณะกรรมการคล้ายคลึงกับ Westminster Model โดยบอร์ดต้องรายงานผลการตรวจสอบให้รัฐสภาทราบในแต่ละปีงบประมาณ เช่นเดียวกัน แม้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินจะมีรูปแบบที่แตกต่างกัน แต่ลักษณะงานที่ ตรวจสอบนัน้ ไม่แตกต่างกัน กล่าวคือ งานตรวจสอบยังคงเน้นไปทีก่ ารตรวจสอบ ความถู ก ต้ อ งในการใช้ จ ่ า ยเงิ น งบประมาณ การรั บ รองงบการเงิ น ของ ส่วนราชการ โดยมีกฎหมายและระเบียบทางราชการเป็นเครื่องมือในการ ตรวจสอบ กล่าวอีกนัยหนึ่งการตรวจสอบแบบดั้งเดิมจึงเป็นการพิจารณา เฉพาะมิตเิ รือ่ งความประหยัด (Economy) ในการใช้จา่ ยเงินงบประมาณซึง่ จัดเป็น ทรัพยากรของส่วนรวมที่ได้มาจากภาษีอากรของคนทั้งประเทศ อย่างไรก็ตาม เมื่อบทบาทภาครัฐในระบบเศรษฐกิจเริ่มมีมากขึ้นหลังจาก วิกฤติการณ์เศรษฐกิจถดถอยครั้งรุนแรงเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๒๙ การใช้จ่ายเงิน งบประมาณที่จะค�านึงเพียงแค่ ‘ความประหยัด’ หรือ ‘ถูกต้อง’ ตามกฎระเบียบ นัน้ ไม่เพียงพออีกต่อไป เนือ่ งจากวัตถุประสงค์ของการใช้จา่ ยเงินงบประมาณนัน้ คื อ ต้ อ งการให้ เ ม็ ด เงิ น ทั้ ง หมดได้ ท� า หน้ า ที่ ทั้ ง ฟื ้ น ฟู แ ละกระตุ ้ น เศรษฐกิ จ ให้ เจริญเติบโต ด้วยเหตุนี้ลักษณะของการตรวจเงินแผ่นดินจึงจ�าเป็นต้องปรับตัว ตามไปด้วย

๐๗๑

การตรวจสอบการด�าเนินงานมีจุดเริ่มต้นหลังสงครามโลกครั้งที่สอง (ค.ศ. ๑๙๔๕) ช่วงเวลาดังกล่าว สหรัฐอเมริกาใช้จ่ายเงินงบประมาณ มหาศาลในการท�าสงคราม ด้วยเหตุนี้เองใบส�าคัญรับจ่ายเงิน (Voucher) จึงมีปริมาณมาก จนเป็นภาระหนักส�าหรับ GAO เนื่องจากมีอัตราก�าลัง ไม่เพียงพอที่จะตรวจสอบใบส�าคัญเหล่านี้ได้ ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สอง GAO ในยุคของ Lindsay C. Warren ที่ด�ารงต�าแหน่ง ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินสหรัฐอเมริกา หรือ Comptroller General of United States (ค.ศ. ๑๙๔๐-๑๙๕๔) ได้ปรับแนวทางการ ตรวจสอบจากเดิมทีต่ รวจสอบแต่ใบส�าคัญรับจ่ายเงิน มาเป็นการตรวจสอบ ในลักษณะ Comprehensive Audit กล่าวคือ ตรวจสอบทั้งด้านบัญชีการเงิน การจัดซื้อจัดจ้าง การพัสดุ การควบคุมภายใน โดยยึดหลักความถูกต้อง ไม่เกิดการทุจริตและการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ ทั้ ง นี้ ชื่ อ ของ Warren เป็ น ที่ รู ้ จั ก ของคนอเมริ กั น ในยุ ค นั้ น เพราะ การท�างานของ GAO ในยุคของเขาเสมือนเป็นแนวหลังท�าหน้าที่ ‘ปัดกวาด’ การทุจริตที่เกิดขึ้นในกองทัพสหรัฐฯ ในช่วงต้นทศวรรษที่ ๕๐ Comprehensive Audit ของ Warren เป็น การตรวจสอบที่มุ่งเน้นไปที่ความเพียงพอเหมาะสม (Adequacy) ความ ถูกต้อง (Accuracy) ความซื่อสัตย์ (Honesty) และประสิทธิภาพ (Efficiency) ของการใช้จ่ายเงินงบประมาณ โดยแทนที่จะให้น�้าหนักการตรวจสอบ แบบเดิม แต่ Comprehensive Audit กลับเลือกที่จะพิจารณาในภาพรวม เช่น การบริหารการเงิน (Financial Management) และการควบคุมภายใน (Internal Control) ของหน่วยรับตรวจเป็นส�าคัญ การปรับบทบาทการตรวจสอบของ GAO ยังคงยึดหลักการตรวจบัญชี ให้เป็นไปตามมาตรฐานสากลอยู่เช่นเดิม ขณะเดียวกันได้เพิ่มการตรวจ สั ง เกตการณ์ หรื อ Performing Site Audits เข้ า มา นอกจากนี้ การเปลีย่ นแปลงดังกล่าวนับเป็นจุดเปลีย่ นหนึง่ ทีท่ า� ให้การตรวจเงินแผ่นดิน ให้ความส�าคัญกับวิชาชีพการตรวจสอบบัญชีมากขึน้ เนือ่ งจากผูต้ รวจสอบ บัญชีสามารถประเมินและวิเคราะห์การควบคุมภายในของหน่วยรับตรวจ ได้ดีกว่า ‘นักตรวจสอบใบส�าคัญ’ (Voucher Auditors) อาจกล่าวได้ว่าในยุคของ Warren นั้น GAO หรือ ส�านักงานตรวจเงิน แผ่นดินแห่งประเทศสหรัฐอเมริกาได้พัฒนาการตรวจสอบออกไปจาก Traditional Audit แบบเดิม นอกจากนี้ยังมีการสร้างคู่มือการตรวจสอบหรือ Comprehensive Audit Manual (CAM) ขึ้นมาเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๕๒ โดยคู่มือ ฉบับนี้อธิบายถึงนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน หน้าที่ความรับผิดชอบของ ผู้ตรวจ การควบคุมภายใน ตลอดจนอธิบายแนวทางการตรวจตั้งแต่การ จัดซื้อจัดจ้าง (Procurement) การตรวจสอบทรัพย์สิน (Property) การ ตรวจสอบการเบิกจ่ายค่าเดินทาง (Travel) เป็นต้น หลังจากที่ Lindsay C. Warren พ้นจากต�าแหน่งไปแล้ว Joseph Campbell เข้ารับต�าแหน่ง Comptroller General of United States ต่อ (ค.ศ. ๑๙๕๔-๑๙๖๕) ซึ่ง Comprehensive Audit ได้พัฒนามาสู่การตรวจสอบ ความประหยัดและประสิทธิภาพ (Economy and Efficiency Audits)

๐๗๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• Lindsay C. Warren อดีต Comptroller General ของ GAO ผู้เริ่มต้นยุคของการ ตรวจสอบแบบ Comprehensive Audit ที่มาภาพ www.ncpedia.ong

• Joseph Campbell Comptroller General ของ GAO ในยุคของเขา นับเป็นจุดเริ่มต้น ของการตรวจสอบ การด�าเนินงาน ที่มาภาพ เว็บไซต์ Government Accountability Office

๐๗๓

ดังนั้น ในยุคของ Campbell จึงนับเป็นต้นก�ำเนิดของกำรตรวจสอบกำร ด�ำเนินงำนอย่ำงแท้จริง กำรตรวจสอบกำรด�ำเนินงำนในช่วงเริม่ ต้นเน้นไปทีเ่ รือ่ งกำรตรวจสอบ ควำมประหยัดและประสิทธิภำพก่อน แต่อย่ำงไรก็ดี ค�ำว่ำ ‘ประสิทธิภำพ’ และกำรวั ด ประสิ ท ธิ ภ ำพซึ่ ง สะท้ อ นถึ ง ควำมคุ ้ ม ค่ ำ ของกำรใช้ จ ่ ำ ยเงิ น งบประมำณนั้นเป็นเรื่องยำกส�ำหรับผู้ตรวจสอบ ด้วยเหตุนี้ Campbell จึงได้จ้ำงศำสตรำจำรย์ Leo Herbert ศำสตรำจำรย์ทำงด้ำนบัญชีมำช่วย พัฒนำแนวทำงกำรวัดผลกำรด�ำเนินงำนและประสิทธิภำพในกำรใช้จำ่ ยเงิน งบประมำณ ศำสตรำจำรย์ Herbert ได้วำงกรอบแนวคิดกำรตรวจสอบผลกำร ด�ำเนินงำนไว้ว่ำ วิธีที่จะวัดผลกำรด�ำเนินงำนได้นั้นต้องเข้ำใจแนวคิดเรื่อง ‘Planning, Doing, and Reviewing’ หรือ ‘วำงแผน ลงมือท�ำ และทบทวน’ ซึ่งต่อมำ Herbert เชื่อมโยงไปสู่ ‘Criteria, Cause, and Effect’

• ศาสตราจารย์ Leo Herbert กับนักตรวจสอบ การด�าเนินงาน กลุ่มแรก (Performance Auditor) ที่มาภาพ เว็บไซต์ Government Accountability Office

นักตรวจสอบกำรด�ำเนินงำน (Performance Auditor) ในยุคบุกเบิก จ�ำเป็นอย่ำงยิ่งที่จะต้องเข้ำใจค�ำว่ำ ‘Criteria’ หรือ ‘เกณฑ์ชี้วัด’ เพื่อใช้ ในกำรตรวจสอบผลกำรด�ำเนินงำน ในช่วงต้นกำรตรวจสอบประสิทธิภำพ กำรด�ำเนินงำนเริม่ จำกกำรพิจำรณำ ‘เวลำ’ ในกำรท�ำงำนเป็นอันดับแรก ว่ำ เป็นไปตำมแผนกำรด�ำเนินงำนทีว่ ำงไว้หรือไม่ ซึง่ หำกไม่เป็นไปตำมแผนแล้ว กำรด�ำเนินงำนดังกล่ำวควรจะเป็นอย่ำงไร (How it should be operating.) ขณะเดียวกัน Herbert ได้สร้ำงหลักคิดเรื่องควำมแตกต่ำงระหว่ำงสิ่งที่ ควรจะเป็น (What should be.) ซึ่งสะท้อนผ่ำนทำง Criteria กับสิ่งที่เป็นอยู่ (What is) ซึ่งพิจำรณำจำกสภำพที่เกิดขึ้นจริง (Condition) ทั้งนี้หำกเกิด ควำมแตกต่ ำ งกั น แล้ ว นั ก ตรวจสอบกำรด� ำ เนิ น งำนจะต้ อ งชี้ ใ ห้ ไ ด้ ว ่ ำ ผลกระทบ (Effect) ของควำมแตกต่ำงนั้นคืออะไร ตลอดจนหำสำเหตุ (Cause) ให้ได้ว่ำสภำพที่แตกต่ำงระหว่ำงสิ่งที่ควรจะเป็นกับสิ่งที่เป็นอยู่นั้น มีสำเหตุมำจำกอะไร

๐๗๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

อำจกล่ำวได้ว่ำหลักคิดเรื่องกำรตรวจสอบกำรด�ำเนินงำนขั้นพื้นฐำน ได้รับอิทธิพลมำจำกแนวคิดของศำสตรำจำรย์ Leo Herbert และในเวลำ ต่ อ มำ Herbert ได้ แ ต่ ง หนั ง สื อ เรื่ อ ง Auditing the Performance of Management ซึ่ ง ตี พิ ม พ์ ค รั้ ง แรกเมื่ อ ปี ค.ศ. ๑๙๗๐ นั บ เป็ น ‘ต� ำ รำ’ ตรวจสอบกำรด�ำเนินงำนเล่มแรกของโลก ในปี ค.ศ. ๑๙๗๒ GAO ในยุคของ Elmer B. Staats ได้จัดท�ำคู่มือ กำรตรวจสอบกำรด�ำเนินงำนขึ้นเป็นครั้งแรกโดยใช้ชื่อว่ำ Standards for Audit of Governmental Organizations, Programs, Activities and Functions หรือที่รู้จักกันในนำม Yellow Book หรือ ‘สมุดปกเหลือง’ โดยเป้ำหมำยของ กำรจัดท�ำคู่มือดังกล่ ำวขึ้นมำก็เพื่อเผยแพร่แนวคิดกำรตรวจสอบกำร ด�ำเนินงำนให้เป็นที่แพร่หลำยในส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินของแต่ละรัฐ ในสหรัฐอเมริกำ • Yellow Book หรือ สมุด ปกเหลือง คู่มือ การตรวจสอบ การด�าเนินงาน เล่มแรกของโลก ได้รับการ ปรับปรุง ครั้งล่าสุดใน ปี ค.ศ. ๒๐๑๑ ที่มาภาพ เว็บไซต์ Government Accountability Office

๓. INTOSAI กับแนวคิดเรือ่ ง Performance Audit

อย่ำงไรก็ตำม ค�ำว่ำ Performance Audit นั้นปรำกฏขึ้นครั้งแรก ในปฏิญญำสำกลว่ำด้วยกำรตรวจเงินแผ่นดินที่มีกำรประชุมผู้ตรวจเงิน แผ่นดินระหว่ำงประเทศที่กรุงลิมำ ประเทศเปรู เมื่อปี ค.ศ. ๑๙๗๗ หรือที่ รู้จักกันในชื่อ Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts ซึ่ง ร่ำงปฏิญญำดังกล่ำวมำจำกแนวคิดของ Dr. Franz Fiedler อดีตเลขำธิกำร สถำบันกำรตรวจสอบสูงสุด หรือ INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) ในปฏิญญำกล่ำวถึง Performance Audit ไว้ในหมวด ๔ ว่ำด้วยเรื่อง Legality Audit, Regularity Audit และ Performance Audit โดยกำรตรวจสอบ สองประเภทแรกเป็นกำรตรวจสอบแบบดั้งเดิมที่เน้นควำมถูกต้องในกำร ใช้ จ ่ ำ ยเงิ น งบประมำณบนฐำนของกฎระเบี ย บทำงกำรเงิ น ขณะที่ Performance Audit ครอบคลุมกิจกรรมต่ำง ๆ ไม่เฉพำะด้ำนกำรเงินเท่ำนั้น หำกแต่ยังพิจำรณำผลกำรด�ำเนินงำนว่ำเงินงบประมำณที่รัฐจ่ำยไปนั้น คุ้มค่ำหรือไม่ เป็นไปอย่ำงประหยัด มีประสิทธิภำพและบรรลุวัตถุประสงค์ ของกิจกรรมต่ำง ๆ หรือไม่

๐๗๕

“Performance audit- examining the performance, economy, efficiency and effectiveness of public administration. Performance audit covers not only specific financial operations, but the full range of government activity including both organizational and administrative systems.” ในเวลาต่อมา INTOSAI ได้นิยามการตรวจสอบการด�าเนินงานให้ กระชับและชัดเจนยิ่งขึ้น โดยนิยามของ INTOSAI ได้อธิบายความหมาย Performance Auditing ไว้ว่า “Performance Auditing is an independent examination of the efficiency and effectiveness of government undertakings, programs or organizations, with due regard to economy, and the aim of leading to improvements.”

• INTOSAI กับการส่งเสริมการ ตรวจสอบแนวใหม่ Performance Audit

ปัจจุบันการตรวจสอบการด�าเนินงานอยู่ภายใต้แนวคิด Performance Audit ของ INTOSAI ซึ่งสามารถอธิบายแนวคิดดังกล่าวได้ตามแผนภาพ ที่ ๑ ดังนี้ Commitment Purpose Defined

Input/ Resources

Action/ Production

Output

Outcome

Assigned

Action Done

Service Provided

Objective Met

Economy, Efficiency

Effectiveness

แผนภาพที่ ๑ Performance Audit under INTOSAI model ที่มา: ปรับปรุงบางส่วนจาก INTOSAI, Implementation Guidelines for Performance Auditing: Standards and Guidelines for Performance Auditing Based on INTOSAI’s Auditing Standards and Practical experience, P.14

๐๗๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

จากแผนภาพที่ ๑ แนวคิดการตรวจสอบการด�าเนินงานของ INTOSAI มุง่ เน้นไปทีเ่ รือ่ งความคุม้ ค่าของการใช้จา่ ยเงินงบประมาณ (Value for Money) ซึ่งการตรวจสอบดังกล่าวจ�าต้องยึดหลัก 3Es ได้แก่ Economy หรือ ความประหยัด, Efficiency หรือ ความมีประสิทธิภาพ และ Effectiveness หรือ ความมีประสิทธิผล แนวคิดข้างต้นถูกอธิบายผ่านกระบวนการท�างานภาครัฐ โดยในขัน้ แรก นักตรวจสอบการด�าเนินงานควรนิยาม (Defined) ให้ชดั เจนว่า วัตถุประสงค์ ของงานหรือโครงการนั้นคืออะไร ในล�าดับถัดมาจึงมาพิจารณาถึงการใช้ ทรัพยากร หรือ Input/Resources ว่างานหรือโครงการนั้นใช้ทรัพยากร อะไรบ้าง ซึ่งสิ่งที่นักตรวจสอบการด�าเนินงานต้องค�านึงถึงเสมอคือเรื่อง ความประหยัดในการใช้ทรัพยากรว่ามีการใช้ทรัพยากรเป็นไปอย่างประหยัด หรือไม่ ขณะเดี ย วกั น ในกระบวนการผลิ ต หรื อ ขั้ น ตอนการผลิ ต สิ น ค้ า หรื อ บริการนัน้ นักตรวจสอบการด�าเนินงานจะต้องสามารถประเมินประสิทธิภาพ ของการผลิตได้โดยพิจารณาว่าถ้าทรัพยากรมีอยู่จ�ากัดแล้ว หน่วยผลิตจะ สามารถผลิตสินค้าได้มากที่สุดเท่าใด สุ ด ท้ า ย การวั ด ประสิ ท ธิ ผ ลการด� า เนิ น งานจะต้ อ งพิ จ ารณาจาก ความส�าเร็จในการตอบสนองต่อจุดมุง่ หมายหรือวัตถุประสงค์ของโครงการ การตรวจสอบการด�าเนินงานเป็นการตรวจสอบสมัยใหม่ (Modern Audit) ที่มีจุดมุ่งหมายอยู่ที่ความคุ้มค่าของงบประมาณแผ่นดิน โดยยึด แนวคิด 3Es เป็นพื้นฐานส�าคัญในการตรวจสอบ เช่นเดียวกับแนวคิดของ ศาสตราจารย์ Leo Herbert ที่ให้นักตรวจสอบการด�าเนินงานสามารถ แยกแยะว่าอะไรคือสิ่งที่เป็นอยู่ในขณะนี้ (Condition) และอะไรคือสิ่งที่ควร จะเป็ น (Criteria) ทั้ ง นี้ ห ากทั้ ง สองสิ่ ง ต่ า งกั น แล้ ว นั ก ตรวจสอบการ ด�าเนินงานต้องสามารถอธิบายได้วา่ แล้วผลกระทบ (Effect) ทีเ่ กิดขึน้ นัน้ มัน จะเกิดกับใคร มากน้อยเพียงใด ขณะเดียวกัน นักตรวจสอบการด�าเนินงาน ต้ อ งสามารถหาสาเหตุ (Cause) ดั ง กล่ า วให้ ไ ด้ เ พื่ อ ที่ จ ะเสนอแนะ (Recommendation) ต่อหน่วยรับตรวจได้ถูกต้องตรงประเด็น อนึ่ง ชื่อเรียกการตรวจสอบการด�าเนินงานในแต่ละประเทศมีชื่อเรียก แตกต่างกัน โดยค�าว่า Performance Audit เป็นชื่อพื้นฐานที่นิยมเรียก มากที่สุด เช่น สหรัฐอเมริกา แคนาดา เนเธอร์แลนด์ อิตาลี เป็นต้น ขณะที่ บางประเทศใช้ ค� า ว่ า Value for Money Audit เช่ น กลุ ่ ม ประเทศ สหราชอาณาจักร จีน และเขตปกครองพิเศษฮ่องกง นอกจากนี้ยังมีค�าว่า Management Audit ซึ่งใช้เรียกการตรวจสอบการด�าเนินงานของศาลบัญชี ในฝรั่งเศส (La Cour de Comptes)

๐๗๗

นายทวี หนุนภักดี อดีตผู้อ�านวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน นายทวี หนุนภักดี อดีตผูอ้ า� นวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน (พ.ศ. ๒๕๒๓๒๕๓๑) ท่านนับเป็นบุคคลส�าคัญในงานตรวจเงินแผ่นดินไทย นายทวี หนุนภักดี เริม่ รับราชการทีค่ ณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และเจริญเติบโต ในหน้าทีร่ าชการ เป็นกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และด�ารงต�าแหน่งส�าคัญในส�านักงาน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ต่อมาเมือ่ วันที่ ๑ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๒๓ ท่านได้รบั พระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ดา� รงต�าแหน่งผูอ้ า� นวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน ต่อจาก นายวิเชียร วงศ์เบีย้ สัจจ์ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินในสมัยของ นายทวี หนุนภักดี เจริญเติบโตและพัฒนา ไปอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะการวางรากฐานการตรวจสอบสมัยใหม่ที่เรียกว่า Performance Audit ที่ มุ ่ ง เน้ น การตรวจสอบความคุ ้ ม ค่ า ในการใช้ จ ่ า ยเงิ น งบประมาณแผ่นดิน นอกจากนีน้ ายทวีเป็นผูม้ สี ว่ นส�าคัญในการร่วมก่อตัง้ สถาบัน การตรวจสอบสูงสุดแห่งเอเชีย หรือ ASOSAI

๐๗๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

4. พัฒนาการตรวจสอบการด�าเนินงาน ของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน

การปรับกระบวนทัศน์ในการตรวจเงินแผ่นดินเกิดขึน้ หลังจากทีร่ ฐั สภา ได้ตราพระราชบัญญัตวิ า่ ด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึง่ กฎหมาย ตรวจเงินแผ่นดินฉบับนี้ได้กล่าวถึง อ�านาจหน้าที่ของส�านักงานตรวจเงิน แผ่นดิน ปรากฏในมาตรา ๗ (๓) ที่กล่าวถึง “อาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน และการใช้ทรัพย์สินอื่น และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัดได้ผลตามเป้าหมายและมีผลคุ้มค่าหรือไม่”

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

ส� า นั ก งานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ในสมั ย ของนายทวี หนุ น ภั ก ดี เป็ น ผู ้ อ� า นวยการส� า นั ก งานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ได้ ริ เริ่ ม ให้ มี ก ารตรวจสอบ การด�าเนินงานขึ้นเป็นครั้งแรก โดยการตรวจสอบการด�าเนินงานในระยะ แรกเป็นการตรวจสอบที่ควบคู่ไปกับการตรวจสอบทางการเงินและบัญชี โครงการเงินกู้ต่างประเทศ ซึ่งลักษณะการตรวจสอบนี้บางครั้งเรียกว่า ‘การตรวจสอบแบบประเมินผล’ ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๒๔ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินก�าหนดนโยบาย การตรวจสอบประจ�าปีไว้ชัดเจนว่าให้มีการตรวจสอบการด�าเนินงานของ หน่วยราชการบางหน่วย นับเป็นครั้งแรกที่เริ่มต้นท�าการตรวจสอบลักษณะ งานดั ง กล่ า ว ประกอบกั บ ส� า นั ก งบประมาณน� า ระบบงบประมาณแบบ แสดงแผนงาน (Program budgeting) มาใช้ โดยค�านึงถึงเป้าหมายของงาน และโครงการสอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ท�าให้ การตรวจสอบการด�าเนินงานกลายเป็นรูปแบบการตรวจสอบที่เหมาะสม ทันสมัยต่อบริบทการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินที่เปลี่ยนแปลงไป

๐๗๙

ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๒๘ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินได้ปรับปรุงและ แบ่ ง ส่ ว นราชการภายในโดยตั้ ง กองตรวจสอบการใช้ ท รั พ ย์ สิ น ของรั ฐ ขึ้นมาท�าหน้าที่โดยตรงในการตรวจสอบการด�าเนินงาน หลังปี พ.ศ. ๒๕๔๐ การตรวจเงินแผ่นดินไทยได้เปลี่ยนแปลงอีกครั้ง ภายใต้รฐั ธรรมนูญ ปี พ.ศ. ๒๕๔๐ และพระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึง่ กฎหมายการตรวจเงินแผ่นดิน ฉบับนีย้ งั ให้อา� นาจหน้าทีก่ บั ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินในการตรวจสอบ การด�าเนินงาน ตามมาตรา ๓๙ (๒) (ก)

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

๐๘๐

ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้พัฒนาวิธีการ รูปแบบ และเทคนิค การตรวจสอบการด�าเนินงาน จนกระทั่งการตรวจสอบดังกล่าวได้รับ การยอมรับทัง้ ในระดับประเทศและระดับสากล ในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ ส�านักงาน การตรวจเงินแผ่นดินได้ปรับปรุงโครงสร้างองค์กรครั้งส�าคัญ และได้จัดตั้ง ส�านักตรวจสอบการด�าเนินงาน (Performance Audit Office) ขึ้นท�าหน้าที่ ตรวจสอบการด�าเนินงาน โดยยึดหลักเรื่องความคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงิน งบประมาณ (Value for Money)

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

• ที่มา: ส�าเนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานุเบกษา

เอกสารและภาพประกอบการเขียน 1.

2.

3.

4.

Dalia Daujotaite and Irena Macerinskiene, Development of Performance Audit in Public Sector Leo Herbert, Auditing the Performance of Management Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts INTOSAI, Implementation Guidelines for Performance Auditing: Standards and Guidelines for Performance Auditing based on INTOSAI’s Auditing Standards and Practical experience 5. Muhammad Akram Khan, Performance Auditing: The Three es 6. Noel Hepworth, Performance Audit-Future Directions?

7. Stephen L. Morgan, Performance Auditing : A Measurement Approach 8. www.wikipedia.org 9. www.gao.gov 10. ประจักษ์ บุญยัง, เอกสารประกอบการบรรยายเรื่องการตรวจสอบการด�าเนินงาน

๐๘๑

๐๑๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

บทที่ ๕ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบเชิงรุกเพื่อป้องปราม ความเสียหายได้อย่างทันกาล

ปัจจุบัน นโยบายการตรวจสอบเชิงรุก นับเป็นหนึ่งในนโยบายส�าคัญ ในการตรวจสอบ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อป้องปรามและป้องกันความ เสียหายจากการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ขณะเดียวกันภายใต้ยุทธศาสตร์ การตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๔-๒๕๕๗ ได้เน้นเรื่องการเพิ่มขีด ความสามารถในการตรวจสอบ โดยเฉพาะการตรวจสอบการด�าเนินงาน ที่มีกลยุทธ์ผลักดันให้การตรวจสอบเข้าสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงระบบโดย ก�าหนดเป้าหมายกลยุทธ์ไว้ว่า “การตรวจสอบการด�าเนินงานสามารถป้องปรามและให้ข้อแนะน� า ในการขับเคลื่อนแผนบริหารราชการแผ่นดิน อย่างทันกาล เป็นระบบ และมีมาตรฐานวิชาชีพ”๑

๑

โปรดดู ยุทธศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดิน (พ.ศ. ๒๕๕๔-๒๕๕๗) หน้า ๑๐

นับตั้งแต่ปีงบประมาณ ๒๕๕๔ เป็นต้นมา ส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดินได้ท�าการตรวจสอบการด�าเนินงานเชิงรุกไปแล้วหลายเรื่อง เช่น การตรวจสอบการก่อสร้างเครือข่ายทางเดินลอยฟ้า (Sky Walk) ของ กรุงเทพมหานคร การศึกษาและสรุปประเด็นปัญหาความเสี่ยงส�าคัญที่พบ จากการตรวจสอบการด�าเนินงานโครงการรับจ�าน�าข้าวเปลือก เป็นต้น ซึ่งส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินสามารถแจ้งผลการตรวจสอบให้หน่วย รับตรวจทบทวนโครงการหรือก�าหนดมาตรการป้องกัน หรือลดความเสี่ยง ที่อาจจะก่อให้เกิดความเสียหาย ความสูญเปล่า หรือความคุ้มค่าดังกล่าว ซึ่ ง การตรวจสอบลั ก ษณะนี้ จั ด อยู ่ ใ นประเภทของการตรวจสอบเชิ ง รุ ก (Pro-Active Audit) การตรวจสอบเชิงรุก คือ การตรวจสอบในลักษณะที่เป็นการป้องกัน หรือยับยัง้ การกระท�าทีอ่ าจจะก่อให้เกิดความเสียหายได้อย่างทันกาลก่อนที่ จะเกิดความสูญเปล่า หรือความไม่คุ้มค่าในการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน หรือ การทุจริตประพฤติมิชอบ ทั้งนี้ การท�างานด้านการตรวจสอบเชิงรุกในปัจจุบัน ประกอบด้วย ๒ ลักษณะ คือ (๑) การตรวจสอบเชิ ง ป้ อ งปราม (Preventive Audit) หมายถึ ง การตรวจสอบทีม่ วี ตั ถุประสงค์เพือ่ ป้องกันหรือควบคุมความเสียหายจากการ ใช้จ่ายเงินแผ่นดิน โดยหากได้รับเรื่องร้องเรียนหรือพบข้อมูลความเสี่ยง ทีจ่ ะท�าให้เกิดความเสียหายจากการใช้จา่ ยเงินงบประมาณแผ่นดิน การใช้จา่ ย ทีส่ อ่ ไปในทางทุจริต รัว่ ไหล สิน้ เปลือง สูญเปล่าแล้ว ผูต้ รวจสอบจะรีบเข้าท�า การตรวจสอบทันที หรือท�าหนังสือแจ้งให้หน่วยรับตรวจทบทวนโครงการ ดังกล่าว และแจ้งผลการตรวจสอบโดยไม่รอให้เกิดความเสียหายก่อน (๒) การศึกษาวิเคราะห์เชิงป้องปราม (Preventive Study and Analysis) หมายถึ ง การศึ ก ษาวิ เ คราะห์ ข ้ อ มู ล เรื่ อ งที่ ไ ด้ รั บ มอบหมายจากผู ้ ว ่ า การตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น เพื่ อ หาแนวทางหรื อ วิ ธี ก ารป้ อ งกั น ที่ จ ะควบคุ ม ความเสียหายจากการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ทั้งนี้ วัตถุประสงค์ส�าคัญของการตรวจสอบเชิงรุก คือ เพื่อป้องกัน ความเสียหายที่จะเกิดขึ้นได้อย่างทันกาล ไม่ว่าจะอยู่ในระยะก่อนด�าเนิน โครงการ ระหว่างด�าเนินโครงการ หรือหลังจากด�าเนินโครงการไปแล้ว อย่างไรก็ตาม ความหมายของค�าว่า ‘ความเสียหาย’ อาจถูกนิยามตาม ความหมายที่ปรากฏในประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ว่าด้วย มาตรการการตรวจเงินแผ่นดิน เรือ่ ง การป้องกันหรือควบคุมความเสียหาย ให้หน่วยรับตรวจปฏิบัติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ๒ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้ออกประกาศคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดิน ว่าด้วยมาตรการการตรวจเงินแผ่นดิน เรือ่ งการป้องกันหรือควบคุม ความเสียหายให้หน่วยรับตรวจปฏิบัติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ซึ่งเป็นมาตรการ การตรวจเงินแผ่นดิน เรื่องการป้องกันหรือควบคุมความเสียหายให้หน่วย

๒

โปรดดู ประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ว่าด้วยมาตรการการตรวจเงินแผ่นดิน เรื่องการป้องกันหรือควบคุมความเสียหาย ให้หน่วยรับตรวจปฏิบัติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ประกาศ ณ วันที่ ๒๗ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๔๗

๐๘๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

รับตรวจปฏิบัติ (รหัส มลก. ๓) โดยมาตรการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อ ป้องกันหรือควบคุมความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นจากการด�าเนินงานของ หน่วยรับตรวจ ทั้งนี้ ความหมายของค�าว่า ‘ความเสียหาย’ ที่ปรากฏในค�านิยามของ มาตรการฉบับนี้ หมายถึง ผลที่เกิดจากพฤติการณ์ของหน่วยรับตรวจหรือ ข้าราชการ ลูกจ้าง พนักงานเจ้าหน้าที่ของหน่วยรับตรวจซึ่งกระทบต่อเงิน หรือมูลค่าที่ค�านวณได้เป็นตัวเงิน ทรัพย์สิน และประโยชน์ของรัฐหรือต่อ บุคคลภายนอก อันได้แก่ (๑) การสูญเสียไปซึ่งเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ของรัฐอันเนื่อง มาจากการทุจริตหรือประพฤติมชิ อบ หรือการละเลยไม่ปฏิบตั ติ ามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ มติคณะรัฐมนตรี และแบบแผนการปฏิบัติงานของ เจ้าหน้าที่ของหน่วยรับตรวจ รวมถึงการก�าหนดกลยุทธ์การด�าเนินงาน ที่ผิดพลาด หรือการใช้อ�านาจหน้าที่โดยมิชอบ หรือการปฏิบัติงานที่เกิน อ�านาจนอกเหนือขอบอ�านาจของผู้บริหารของหน่วยรับตรวจ (๒) การสูญเสียรายได้หรือประโยชน์ทรี่ ฐั ควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย (๓) การสูญเสียประโยชน์จากการไม่ได้ใช้ทรัพย์สินของรัฐ หรือใช้ ทรัพย์สินของรัฐไม่คุ้มค่า (๔) ความรับผิดชอบในการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนของรัฐ อันเนื่อง มาจากการกระท�าละเมิดของหน่วยรับตรวจ (๕) ความสูญเปล่าหรือความสิ้นเปลืองจากการใช้จ่ายเงินของรัฐ เกินกว่าที่ควรจะต้องจ่าย หรือใช้จ่ายเงินของรัฐโดยไม่ได้รับผลตอบแทน ตามวัตถุประสงค์ ดังนั้น จึงเห็นได้ว่านิยามความเสียหายตามที่ปรากฏในมาตรการ การตรวจเงินแผ่นดินนั้น มีความชัดเจน ไม่จ�ากัดความเสียหายเฉพาะเรื่อง จ� า นวนเงิ น เพี ย งอย่ า งเดี ย ว หากแต่ ไ ด้ ข ยายขอบเขตไปในเรื่ อ งการใช้ ทรัพย์สินสิ้นเปลือง สูญเปล่า ไม่คุ้มค่า ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงความคุ้มค่าของ การใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินด้วย (Value for Money) การตรวจสอบเชิงรุกมีวัตถุประสงค์ส�าคัญ ๓ ประการ กล่าวคือ (๑) เพือ่ ให้การใช้จา่ ยเงินภาครัฐและการจัดเก็บรายได้มปี ระสิทธิภาพ ประสิทธิผลและคุ้มค่า (๒) เพื่ อ ให้ ก ารด� า เนิ น งานของหน่ ว ยรั บ ตรวจเป็ น ไปอย่ า งมี ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (๓) เพื่อให้การตรวจสอบสามารถป้องกันและยับยั้งความเสียหาย ได้อย่างทันกาล ทั้งนี้ การตรวจสอบเชิงรุกมีประโยชน์หลายประการ ได้แก่ ๑) ส่งเสริมให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมืองทีด่ ใี นภาครัฐ โดยเฉพาะ อย่างยิง่ เพือ่ ให้บรรลุเป้าหมายการเพิม่ ประสิทธิภาพการท�างานของภาครัฐ ๒) การใช้ทรัพยากรของประเทศเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประหยัด คุ้มค่า โปร่งใส และไม่เกิดความสูญเปล่า ๓) ประชาชนเกิดความมั่นใจในการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน ของรัฐบาลในทางที่ถูกต้อง เหมาะสมและก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อ สาธารณชนโดยรวม

๐๘๕

๔) สามารถป้องกันหรือลดความเสี่ยงและความเสียหายที่จะเกิดขึ้นได้ อย่างทันกาลจากการด�าเนินงานที่ไม่ถูกต้องเหมาะสม ไม่ด�าเนินการตาม ขัน้ ตอนทีก่ า� หนด ขาดข้อมูลอันเป็นสาระส�าคัญทีแ่ สดงให้เห็นถึงความจ�าเป็น หรือความคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ๕) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้รับการยอมรับจากสาธารณชน ในเรือ่ งการปฏิบตั งิ านตรวจสอบทีร่ วดเร็วและสามารถป้องกันความเสียหาย ที่เกิดขึ้นได้อย่างทันกาล การท� า งานด้ า นตรวจสอบเชิ ง รุ ก จ� า เป็ น ต้ อ งก� า หนดขอบเขตการ ตรวจสอบไว้โดยการตรวจสอบและศึกษาวิเคราะห์การรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้ จ ่ า ยเงิ น และทรั พ ย์ สิ น ของหน่ ว ยรั บ ตรวจครอบคลุ ม ทั้ ง ก่อนด�าเนินการ ระหว่างด�าเนินการ และหลังด�าเนินการ

แนวคิดและเกณฑ์การตรวจสอบเชิงรุก

การตรวจสอบเชิงรุกเป็นการตรวจสอบแนวใหม่ทตี่ อ้ งผสมผสานเทคนิค การตรวจสอบของลักษณะงานประเภทอื่น ๆ เข้ามาด้วย และเพื่อให้การ ตรวจสอบลักษณะดังกล่าวเป็นไปตามมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินสากล (The International Standards of Supreme Audit Institutions) หรือ ISSAI โดยเฉพาะความแตกต่างกันระหว่าง Post-Audit ซึ่งเป็นลักษณะงาน ตรวจสอบที่ปฏิบัติอยู่ในปัจจุบัน กับ Pre-Audit หรือ Preventative Audit ซึ่งเป็นลักษณะส�าคัญของการตรวจสอบเชิงรุก ปัจจุบันส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้แบ่งการตรวจสอบออกเป็น ๗ ลักษณะงาน ได้แก่ การตรวจสอบการเงินทัว่ ไป การตรวจสอบงบการเงิน การตรวจสอบการจัดเก็บรายได้ การตรวจสอบการจัดซือ้ จัดจ้าง การตรวจ สอบสืบสวน การตรวจสอบการด�าเนินงาน และการตรวจสอบลักษณะอื่น ทั้งนี้การตรวจสอบทั้ง ๗ ลักษณะ เป็นการตรวจสอบแบบ Post Audit ซึ่งสอดคล้องกับหลักการพื้นฐานของการตรวจเงินแผ่นดินดังที่ปรากฏ ในตอนหนึ่งของ Lima Declaration๓ ซึ่งอธิบายไว้ในข้อ ๒.๔ ที่อธิบายไว้ว่า “The legal situation and the condition and requirements of each country determine whether a Supreme Audit Institution carries out preaudit. Post-audit is an indispensable task of every Supreme Audit Institution regardless of whether or not it also carries out pre-audits.” อย่างไรก็ตาม หลักการพืน้ ฐานของการตรวจเงินแผ่นดินยังประกอบด้วย การตรวจสอบแบบ Pre-Audit ซึง่ ค�าจ�ากัดความหรือลักษณะการตรวจสอบ ดังกล่าวปรากฏอยู่ใน Lima Declaration ข้อที่ ๒.๑ ที่อธิบายว่า ๓

Lima Declaration หรือ ‘ปฏิญญาลิม่า’ ชื่อเต็ม คือ The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts เป็นหลักการตรวจเงินแผ่นดิน พืน้ ฐานทีอ่ ธิบายสาระส�าคัญของการตรวจเงินแผ่นดินและองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน โดยปฏิญญาดังกล่าวมีทงั้ หมด ๗ ส่วน (Section) คือ หลักการ ตรวจเงินแผ่นดินทั่วไป (General) ความเป็นอิสระขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน (Independence) ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรตรวจเงิน แผ่นดินและรัฐสภา (Relationship to Parliament, Government and Administration) อ�านาจหน้าที่ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน (Powers of Supreme Audit Institutions) วิธีการตรวจสอบ เจ้าหน้าที่ผู้ตรวจสอบและการแลกเปลี่ยนประสบการณ์ระหว่างประเทศ (Audit Methods, Audit Staff, International exchange of experience) การรายงานผลการตรวจสอบ (Reporting) และ การตรวจสอบอ�านาจขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน (Audit Power of Supreme Audit Institution) ปัจจุบนั Lima Declaration ถูกจัดให้เป็นมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินสากลฉบับที่ ๑ หรือ ISSAI 1

๐๘๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

“Pre-audit represents a before the fact type of review of administrative or financial activities; post-audit is audit after the fact.” ทัง้ นีใ้ น Lima Declaration ได้อธิบายถึงประโยชน์ของการตรวจสอบแบบ Pre-Audit ไว้ตามข้อ ๒.๓ ว่า “Pre-audit by Supreme Audit Institution has the advantage of being able to prevent damage before it occurs…” ขณะเดียวกันมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินสากลฉบับ ๒๐๐ หรือ ISSAI 200- General Standards in Government Auditing and Standards with ethical Significance ได้ชี้ให้เห็นถึงจุดอ่อนหรือข้อจ�ากัดของการ ตรวจสอบแบบ Post-Audit ว่า แม้ข้อตรวจพบที่เกี่ยวกับการใช้จ่ายเงิน งบประมาณแผ่นดินจะถูกรายงานไปยังหน่วยรับตรวจได้ทราบแล้วนั้น แต่ สิ่งที่เกิดขึ้นไปแล้ว คือ ความเสียหาย ความสูญเปล่า หรือความไม่คุ้มค่า ในการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินซึ่งเป็นเรื่องยากที่จะกลับมาแก้ไข ความเสียหายเหล่านั้น ขณะที่การตรวจสอบแบบ Pre-Audit อาจสามารถ ป้องกันหรือแก้ไขปัญหาได้อย่างทันท่วงที๔ อย่างไรก็ดี การตรวจสอบเชิงรุกเป็นการตรวจสอบที่ต้องผสมผสาน ลั ก ษณะงานตรวจสอบหลายประเภทเข้ า ด้ ว ยกั น เช่ น ต้ อ งใช้ เ ทคนิ ค การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างในขั้นตอนปฏิบัติงานตรวจสอบ แต่อาจจะ รายงานผลการตรวจสอบในภาพรวมในแบบรายงานการตรวจสอบการ ด�าเนินงาน หรือรายงานผลการตรวจสอบเฉพาะประเด็นที่เป็นความเสี่ยง ทั้งนี้ตามมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินสากลฉบับ ๑๐๐ หรือ ISSAI 100 -Fundamental Principles of Public Sector Auditing ได้กล่าวถึงลักษณะการ ตรวจสอบแบบผสมผสานเช่นนี้ว่าเป็นการตรวจสอบที่มุ่งเน้นการเพิ่ม ประสิทธิภาพการท�างานของภาครัฐเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย ๔ ประการ คือ ธรรมาภิบาล (Good Governance) ความโปร่งใส (Transparency) การแสดง ความรับผิดชอบ (Accountability) และผลการด�าเนินงาน (Performance)๕ (ดูแผนภาพที่ ๑ แสดงความเชือ่ มโยงระหว่าง ISSAI กับ การพัฒนาการ ตรวจสอบเชิงรุก)

การพัฒนาการตรวจสอบเชิงรุก • แผนภาพที่ ๑ ความเชื่อมโยงกัน ระหว่าง ISSAI กับ การตรวจสอบ เชิงรุก

ISSAI 100

Fundamental Principles of Public Sector Auditing

๔

๕

ISSAI 1 Lima Declaration

ISSAI 200

Government standards in Government Auditing and standards with Ethical

โปรดดู ISSAI 200 Article 1.33 While “a posterior” audit may only find irregularities when they have already happened and when it is more difficult to correct them, “a priori” audit brings by contrast an immediate sanction: the refusal to authorities settlement in case of juridical or accounting irregularity established by the SAI. โปรดดู ISSAI 100-Fundamental Principles of Public Sector Auditing

๐๘๗

การตรวจสอบเชิงรุกยังคงยึดหลักการภายใต้แนวคิดและเกณฑ์การ ตรวจสอบการด�าเนินงาน (Criteria) ตามที่ INTOSAI ได้ให้ค�าจ�ากัดความ ไว้ว่าเป็นการตรวจสอบที่มุ่งเน้นไปในเรื่องของความประหยัด (Economy) ความมีประสิทธิภาพ (Efficiency) และความมีประสิทธิผล (Effectiveness) ในการใช้ทรัพยากรเพื่อด�าเนินการตามภารกิจในความรับผิดชอบของ หน่วยรับตรวจ ซึง่ ความหมายของเกณฑ์การตรวจสอบทัง้ สามหรือหลัก 3Es (3 E Principles) มีดังนี้ ๑) ความประหยัด (Economy) หมายถึง การบริหารงานให้สา� เร็จตาม วัตถุประสงค์อย่างมีคณ ุ ภาพ โดยใช้ตน้ ทุนทรัพยากรต�า่ กว่าแผนทีก่ า� หนดไว้ ๒) ความมีประสิทธิภาพ (Efficiency) หมายถึง การใช้ทรัพยากรทีม่ อี ยู่ อย่างคุ้มค่าในการบริหารงานให้ส�าเร็จตามวัตถุประสงค์ เป็นความสัมพันธ์ ของต้นทุนที่ใช้กับผลผลิตหรือผลลัพธ์ที่ได้ ๓) ความมีประสิทธิผล (Effectiveness) หมายถึง การด�าเนินงาน ให้บรรลุตามเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ที่ก�าหนดไว้ สนองตอบต่อนโยบาย ของหน่วยงานและนโยบายของรัฐบาล และมีความสัมพันธ์ระหว่างผลที่ ต้องการกับผลที่เกิดขึ้นจริงในการด�าเนินงาน ๔) ด้านสิ่งแวดล้อม๖ (Environment) หมายถึง การด�าเนินงานของ ภาครัฐในแง่มุมต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อม เช่น นโยบายการจัดการ ด้านสิ่งแวดล้อม การออกกฎหมายคุ้มครองสิ่งแวดล้อม การประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อมอันเนื่องมาจากโครงการของรัฐ การบริหารจัดการ สิ่งแวดล้อม เป็นต้น อย่างไรก็ดี นอกเหนือจากเกณฑ์การตรวจสอบข้างต้นแล้ว ผูต้ รวจสอบ ยังสามารถใช้เกณฑ์การตรวจสอบอื่นประกอบการตรวจสอบเชิงรุกได้ โดย ASOSAI (2000) ได้เพิ่มเกณฑ์เรื่อง ความเป็นธรรม (Equity) และ ความมีคุณธรรมจริยธรรม (Ethics) ๗ เข้ามาเป็นเกณฑ์การตรวจสอบ การด�าเนินงาน ซึ่ง ASOSAI ได้ให้ค�าจ�ากัดความของทั้งสองค�านี้ไว้ว่า ๑) ความเป็นธรรม (Equity) หมายถึง ผลผลิตหรือบริการที่ประชาชน ได้รบั จากรัฐบาลนัน้ ต้องไม่ถกู กีดกันหรือแบ่งแยก (Without Discrimination) ทุกคนสามารถเข้าถึงผลประโยชน์ที่รัฐบาลจัดสรรให้อย่างเท่าเทียมกัน และเป็นธรรม (Equity and Fairness) ๒) ความมีคุณธรรมจริยธรรม (Ethics) หมายถึง การบริหารงานที่ ส�าเร็จนั้นจะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของความซื่อสัตย์ (Honestly) และอยู่ ภายใต้หลักการของความเที่ยงตรง (Integrity) ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความ โปร่งใสในการด�าเนินงาน (Transparency)

๖

๗

ISSAI 5510 Guidance on Conducting Audit Activities with an Environmental Perspective ได้กล่าวถึงการตรวจสอบการด�าเนินงานภายใต้ เกณฑ์การตรวจสอบหรือมิติทางด้านสิ่งแวดล้อม (Environment) ซึ่งเป็นอีกเกณฑ์การตรวจสอบที่สอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาอย่าง ยั่งยืน (Sustainable Development) โปรดดู Fifth ASOSAI Research Project; Performance Audit Guidelines, October 2000

๐๘๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

กล่าวโดยสรุป การท�างานตรวจสอบเชิงรุกนั้น ผู้ตรวจสอบสามารถใช้ แนวคิดการตรวจสอบการด�าเนินงานพื้นฐานภายใต้หลักการ 3Es รวมทั้ง ขยายขอบเขตเกณฑ์การตรวจสอบเพื่อให้ครอบคลุมมิติด้านสิ่งแวดล้อม ความเป็นธรรม และคุณธรรมจริยธรรม ทั้งนี้เพื่อให้การตรวจสอบเชิงรุก เกิดประโยชน์สงู สุดและส่งเสริมให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมืองทีด่ ใี นภาค รัฐ ตลอดจนป้องปรามหรือป้องกันความเสียหายทีจ่ ะเกิดขึน้ ได้อย่างทันกาล

• ผลงานเรื่อง Bangkok Super Skywalk Projects: Preventive Environmental Audit ซึ่งเป็นผลงานที่ได้รับ การยอมรับในเวทีการ ตรวจสอบสากล โดยกรณีดังกล่าวถูก น�าไปรวมไว้ในรายงาน ของ INTOSAI Working Group Environmental Audit เรื่อง Environmental Issues Associated with Infrastructure Development (2013)

เอกสารอ้างอิง

๑. ยุทธศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดิน (พ.ศ. ๒๕๕๔-๒๕๕๗) ๒. คู่มือการใช้งานระบบบริหารงานตรวจสอบเชิงป้องปราม ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ๓. คู่มือการตรวจสอบการด�าเนินงาน ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ๔. ประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยมาตรการการตรวจเงินแผ่นดิน เรือ่ งการป้องกันหรือควบคุม ความเสียหายให้หน่วยรับตรวจปฏิบัติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ๕. ISSAI 1-Lima Declaration ๖. ISSAI 100-Fundamental Principles of Public Sector Auditing ๗. ISSAI 200-General Standards in Government Auditing and Standards with ethical Significance ๘. ISSAI 5510 Guidance on Conducting Audit Activities with an Environmental Perspective ๙. Fifth ASOSAI Research Project: Performance Audit Guidelines

๐๘๙

๐๑๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ผลงานเด่นที่น่าสนใจ

• งานด้านการตรวจสอบ โครงการก่อสร้างอุโมงค์ระบายน�้าคลองแสนแสบและ คลองลาดพร้าวลงสูแ่ ม่นา�้ เจ้าพระยา ของกรุงเทพมหานคร

๑) การประกวดราคาจ้างเหมาก่อสร้างอุโมงค์ระบายน�า้ คลองแสนแสบ และคลองลาดพร้ า วลงสู ่ แ ม่ น�้ า เจ้ า พระยาของส� า นั ก การระบายน�้ า กรุงเทพมหานคร ไม่เป็นธรรม ไม่โปร่งใส และไม่เป็นไปตามระเบียบและ กฎหมายที่เกี่ยวข้อง ส�านักการระบายน�้า กรุงเทพมหานคร จ้างเหมาก่อสร้างอุโมงค์ ระบายน�า้ คลองแสนแสบและคลองลาดพร้าวลงสูแ่ ม่นา�้ เจ้าพระยา โดยเสนอ ของบประมาณที่ไม่มีแบบรูปรายละเอียดปริมาณงานที่ชัดเจน มีการแก้ไข แบบรูปรายละเอียดหลายครั้งโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงงบประมาณ ร่วมกับ บริษัทที่ปรึกษาก�าหนดเงื่อนไขในการประกวดราคาที่มีรายการแตกต่างไป จากที่คณะกรรมการว่าด้วยการพัสดุก�าหนด ก�าหนดเงื่อนไขให้สถานะ ทางการเงิ น เป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของข้ อ เสนอทางเทคนิ ค และไม่ ไ ด้ ก� า หนด หลักเกณฑ์การพิจารณาข้อเสนอย่อยทางเทคนิคเป็นเงือ่ นไขในการประกวด ราคา ท�าให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบในการเข้าเสนอราคา ๒) คณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาจ้างเหมาก่อสร้าง อุโมงค์ระบายน�้าคลองแสนแสบและคลองลาดพร้าวลงสู่แม่น�้าเจ้าพระยา ของส�านักการระบายน�า้ กรุงเทพมหานคร ปฏิบตั หิ น้าทีไ่ ม่เป็นไปตามระเบียบ กฎหมายที่เกี่ยวข้อง และการจัดจ้างดังกล่าวเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับ นิติบุคคลรายใดรายหนึ่งเป็นการเฉพาะ

ส�านักการระบายน�้า กรุงเทพมหานคร จ้างเหมาก่อสร้างอุโมงค์ ระบายน�้าคลองแสนแสบและคลองลาดพร้าวลงสู่แม่น�้าเจ้าพระยา โดย คณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาร่วมมือกับบริษัทที่ปรึกษา ก�าหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาให้คะแนนข้อเสนอทางเทคนิคในแต่ละข้อ ภายหลังได้รับซองข้อเสนอทางเทคนิคของผู้เสนอราคาทุกรายแล้ว โดยมี การพิจารณาผลตามหลักเกณฑ์ที่ก�าหนด ซึ่งหลักเกณฑ์ดังกล่าวมีการ พิจารณาร่วมกันระหว่างบริษัทที่ปรึกษากับคณะกรรมการฯ เพียงบางคน เท่านัน้ ไม่ได้มกี ารตรวจสอบการมีประโยชน์รว่ มกันของผูเ้ สนอราคาแต่ละ ราย ไม่มีการเปรียบเทียบปริมาณงานในบัญชีแสดงปริมาณวัสดุและราคา (BOQ : Bill of Quantities) ของกรุงเทพมหานครกับใบเสนอราคาของผูเ้ สนอ ราคา ไม่ได้ตอ่ รองราคาในแต่ละรายการก่อสร้าง แต่ตอ่ รองราคาในลักษณะ เหมารวม ให้คะแนนข้อเสนอทางเทคนิคในลักษณะเอื้อประโยชน์ให้กับ นิ ติ บุ ค คลรายใดรายหนึ่ ง การพิ จ ารณาเงื่ อ นไขด้ า นสถานะการเงิ น ประสบการณ์การท�างาน เทคนิค และเครื่องมือเครื่องจักร ท�าให้เกิดการ ได้เปรียบเสียเปรียบและเสียโอกาสในการได้ผเู้ สนอราคาทีเ่ สนอราคาต�า่ สุด เนือ่ งจากไม่ผา่ นข้อเสนอทางเทคนิคและต้องจัดจ้างในราคาทีส่ งู กว่าทีค่ วร จะเป็น ๓๘๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท มีการท�าสัญญาโดยมีราคาที่ระบุใน BOQ ซึ่งเป็นเอกสารแนบท้ายสัญญามีราคาสูงกว่าที่ปรากฏตาม BOQ ใน ใบเสนอราคาของผูเ้ สนอราคาซึง่ ไม่เป็นไปตามข้อบัญญัตกิ รุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และเป็นการเอื้อประโยชน์ ซึ่งอาจท�าให้ กรุงเทพมหานครเสียหายจากการต้องจ่ายค่าจ้างสูงเกินควร ปัจจุบันการด�าเนินการทางอาญา อยู่ระหว่างการด�าเนินการของ ปปช. ส่วนการด�าเนินการทางละเมิด อยู่ระหว่างการด�าเนินการของ กระทรวงการคลัง

การจัดซื้อที่ดิน บริเวณคลอง ๑๑-๑๒ ต�าบลล�าไทร อ�าเภอล�าลูกกา จังหวัดปทุมธานี ของการเคหะแห่งชาติ

การเคหะแห่งชาติได้ด�าเนินการจัดซื้อที่ดิน บริเวณคลอง ๑๑-๑๒ ต�าบลล�าไทร อ�าเภอล�าลูกกา จังหวัดปทุมธานี ในปีงบประมาณ ๒๕๓๙ จ�านวน ๘๓๒-๑-๐๙ ไร่ ในราคาไร่ละ ๑,๘๐๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงิน ทั้งสิ้น ๑,๔๙๘,๐๙๐,๕๐๐ บาท โดยท�าสัญญาจะซื้อจะขายเมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน พ.ศ. ๒๕๓๙ และจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิท์ ดี่ นิ เมือ่ วันที่ ๔ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๓๙ ปรากฏว่าการด�าเนินการจัดซื้อที่ดินของเจ้าหน้าที่กองที่ดิน คณะกรรมการจัดซื้อที่ดิน ผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ และคณะกรรมการ การเคหะแห่งชาติ มิได้ปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามข้อบังคับ ระเบียบ ค�าสั่ง และแนวทางการปฏิบตั ใิ นการจัดซือ้ ทีด่ นิ ทีค่ ณะกรรมการการเคหะแห่งชาติ ก�าหนดไว้หลายประการ กล่าวคือ ๑) เจ้าหน้าที่กองที่ดิน ละเลยต่อหน้าที่ของตนเป็นเหตุให้คณะกรรมการจัดซื้อที่ดิน ผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ และคณะกรรมการการ เคหะแห่งชาติขาดข้อมูลอันเป็นสาระส�าคัญเพื่อใช้ในการพิจารณาจัดซื้อ ที่ดิน

๐๙๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๒) คณะกรรมการจัดซื้อที่ดิน ไม่ปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามแนวทาง การจัดซือ้ ทีด่ นิ ทีค่ ณะกรรมการการเคหะแห่งชาติกา� หนด รายงานข้อเท็จจริง เกี่ยวกับที่ดินที่เสนอขออนุมัติจัดซื้อเป็นไปในลักษณะปกปิดข้อเท็จจริง ๓) ผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติมีพฤติการณ์เร่งรีบท�าสัญญาและจด ทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินเอื้อประโยชน์ให้กับผู้ขาย โดยท�าสัญญาไม่เป็น ไปตามเงื่อนไขรายละเอียดการซื้อที่ดิน ๔) คณะกรรมการการเคหะแห่งชาติ พิจารณาอนุมัติจัดซื้อที่ดินโดย ไม่ยดึ ถือมติทตี่ นเป็นผูก้ า� หนด ท�าให้การเคหะแห่งชาติตอ้ งจัดซือ้ ทีด่ นิ สูงกว่า ความเป็นจริง การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่กองที่ดิน คณะกรรมการจัดซื้อที่ดิน ผู ้ ว ่ า การการเคหะแห่ ง ชาติ และคณะกรรมการการเคหะแห่ ง ชาติ มี พฤติ ก ารณ์ เข้ า ข่ า ยเป็ น การปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ ห รื อ ละเว้ น การปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ โดยมิชอบหรือโดยทุจริตก่อให้เกิดความเสียหายแก่การเคหะแห่งชาติ เป็น เงินไม่ต�่ากว่า ๗๔๘,๐๙๐,๕๐๐ บาท และเข้าข่ายเป็นพนักงานมีหน้าที่ซื้อ ท�า จัดการ หรือรักษาทรัพย์ใด ๆ ใช้อา� นาจหน้าทีโ่ ดยทุจริต ก่อให้เกิดความ เสียหายแก่เงินและทรัพย์สนิ ของการเคหะแห่งชาติอกี ฐานความผิดหนึง่ ด้วย ตามพระราชบัญญัตวิ า่ ด้วยความผิดของพนักงานในองค์การหรือหน่วยงาน ของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒ นอกจากนี้ยังปรากฏข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ของ บุ ค คลภายนอกที่ ร ่ ว มสนั บ สนุ น พนั ก งานมี ห น้ า ที่ ซื้ อ ท� า จั ด การ หรื อ รักษาทรัพย์ใด ๆ ใช้อ�านาจหน้าที่โดยทุจริต ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติ หน้าที่โดยมิชอบหรือโดยทุจริต ของพนักงานองค์การของรัฐ ก่อให้เกิด ความเสียหายแก่เงินและทรัพย์สินของการเคหะแห่งชาติ ส� า นั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ได้ แจ้ ง ให้ ห น่ ว ยงานที่ เ กี่ ย วข้ อ ง ด�าเนินการตามมาตรา ๔๖ ของพระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย การตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว ขณะนี้อยู่ระหว่างการด�าเนินการ ของส�านักงานต�ารวจแห่งชาติ และการเคหะแห่งชาติ

การตรวจสอบการด�าเนินงานกองทุนรวม เพื่อช่วยเหลือเกษตรกร

กองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรจัดตั้งขึ้นตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม พ.ศ. ๒๕๓๔ มีวัตถุประสงค์ที่ส�าคัญเพื่อช่วยเหลือ เกษตรกรด้านการตลาดในการรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้า เกษตร การพัฒนาโครงสร้างการผลิตและปรับปรุงคุณภาพสินค้าเกษตรเพือ่ เพิ่มรายได้แก่เกษตรกร รวมถึงการสนับสนุนด้านสินเชื่อ เป็นต้น โดยตั้งแต่ ปีงบประมาณ ๒๕๓๕-๒๕๕๑ ได้รับเงินงบประมาณรายจ่ายประจ�าปี จ�านวน ๖๕,๕๐๐ ล้านบาท เมื่อรวมกับงบประมาณเพิ่มเติมจากงบกลางที่ ได้รับการจัดสรรในปีงบประมาณ ๒๕๔๘-๒๕๕๑ จ�านวน ๓๖,๐๕๐.๘๔ ล้านบาท และรายรับอื่น ๆ ซึ่งประกอบด้วยดอกเบี้ยเงินฝากธนาคาร ค่าปรับ เงินที่ได้รับคืนจากการด�าเนินโครงการ จ�านวน ๖,๑๕๑.๔๔ ล้านบาท ท�าให้กองทุนรวมเพือ่ ช่วยเหลือเกษตรกรมีเงินทุนในการด�าเนินงาน ตั้งแต่ปี ๒๕๓๕-๒๕๕๑ จ�านวนมากถึง ๑๐๗,๗๐๒.๒๘ ล้านบาท

๐๙๓

จากการตรวจสอบการด� า เนิ น งานของกองทุ น รวมเพื่ อ ช่ ว ยเหลื อ เกษตรกร มีประเด็นข้อตรวจพบส�าคัญ ดังนี้ ๑. การช่วยเหลือเกษตรกรยังไม่บรรลุผลส�าเร็จตามวัตถุประสงค์ที่ ก�าหนดไว้ โดยเฉพาะในด้านการตลาดเพื่อรักษาระดับราคาสินค้าหรือ ยกระดับราคาสินค้าเกษตร ซึ่งพบว่า ตั้งแต่ปีงบประมาณ ๒๕๓๕-๒๕๕๑ คณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร (คชก.) ได้พจิ ารณา อนุมัติเงินทุนสนับสนุนงานหรือโครงการในด้านการตลาดจ�านวนมากถึง ๕๒,๔๓๖.๙๑ ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ ๗๙.๖๐ ของรายจ่ายรวม ๖๕,๘๗๖.๒๓ ล้านบาท งบประมาณส่วนใหญ่ถกู ใช้ไปในการรับจ�าน�าสินค้า เกษตร ได้แก่ ข้าว กุ้ง และล�าไย ซึ่งเป็นมาตรการที่รัฐบาลใช้แก้ปัญหา เฉพาะหน้าทีไ่ ด้ผลในระยะสัน้ เท่านัน้ แต่ในระยะยาวการยกระดับราคาสินค้า เกษตรยั ง ไม่ ป ระสบความส� า เร็ จ จึ ง มี ค วามจ� า เป็ น ต้ อ งรั บ จ� า น� า ทุ ก ฤดู การผลิ ต เนื่ อ งจากการก� า หนดราคารั บ จ� า น� า สู ง กว่ า ราคาตลาดมาก เมื่ อ หมดระยะเวลาจ� า น� า แล้ ว ราคาสิ น ค้ า ไม่ สู ง กว่ า ราคาที่ รั บ จ� า น� า เกษตรกรจึงไม่ไถ่ถอนจ�าน�า ในขณะที่โครงการที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาโครงสร้างการผลิตและ การปรั บ ปรุ ง คุ ณ ภาพสิ น ค้ า เกษตรกลั บ มี จ� า นวนน้ อ ยเมื่ อ เที ย บกั บ การ สนับสนุนด้านการตลาด จากการสุม่ ตรวจสอบโครงการปรับโครงสร้างและ ระบบการผลิตการเกษตร และโครงการแผนฟืน้ ฟูการเกษตร ซึง่ เป็นโครงการ ที่ยกระดับรายได้ของเกษตรกรโดยให้เกษตรกรปรับเปลี่ยนการผลิตจากที่ เคยปลูกพืชที่มีปัญหาในด้านการตลาด เช่น ข้าว มันส�าปะหลัง ฯลฯ เป็น การปลูกไม้ยนื ต้น เลีย้ งโคนม โคเนือ้ ฯลฯ และให้การสนับสนุนสินเชือ่ ดอกเบีย้ ต�่า และปัจจัยการผลิตบางส่วน เช่น พันธุ์ไม้ พันธุ์สัตว์ ฯลฯ พบว่า ผลการด�าเนินงานของทั้งสองโครงการไม่ประสบความส�าเร็จ มีเกษตรกร กลุ่มเป้าหมายช�าระเงินกู้ได้เพียง ๒๑๘,๖๐๗ ราย หรือคิดเป็นร้อยละ ๕๕ ของเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ จ�านวน ๓๙๙,๖๐๓ ราย ท�าให้ต้องมี การปรับโครงสร้างหนี้และแก้ไขปัญหาหนี้สินมาเป็นล�าดับ จากการด�าเนินงานที่ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ส่งผลให้รัฐบาล ต้องรับภาระค่าใช้จ่ายและผลขาดทุนเป็นเงินจ�านวนมาก เฉพาะข้อมูล ผลเสียหายจากการแทรกแซง/รับจ�าน�าทีธ่ นาคารเพือ่ การเกษตรและสหกรณ์ การเกษตรขอเบิกเงินจากงบกลาง ตั้งแต่ปี ๒๕๔๘-๒๕๕๑ มีจ�านวนมาก ถึง ๓๒,๙๓๖.๙๗ ล้านบาท อีกทั้งยังมีค่าใช้จ่ายของกองทุนรวมฯ ที่ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องขอเบิกจากกรมบัญชีกลางไปแล้วเป็นเงิน ๓,๑๑๓.๘๗ ล้านบาท รวมเป็นเงินที่เบิกจากงบกลาง จ�านวน ๓๖,๐๕๐.๘๔ ล้านบาท และยังไม่รวมค่าเสียหายที่จะเกิดขึ้นภายหลังจากการที่ยังมีพืชผลคงเหลือ ในสต๊อก นอกจากนี้ การรับจ�าน�าในปริมาณมากและราคาสูงกว่าราคาตลาด ยังส่งผลกระทบต่อระบบตลาด ท�าให้พ่อค้าในบางพื้นที่ไม่รับซื้อข้าวเปลือก และล�าไยจากเกษตรกร เพราะไม่สามารถรับซือ้ ในราคารับจ�าน�าของรัฐบาล ได้ ท�าให้เกษตรกรขายผลผลิตได้ยาก ๒. กองทุนรวมฯ มีลูกหนี้ค้างช�าระเป็นจ�านวนมาก ส่วนราชการหรือ รัฐวิสาหกิจทีร่ บั ผิดชอบไม่สามารถปิดโครงการและช�าระเงินคืนกองทุนรวม เพือ่ ช่วยเหลือเกษตรกรได้ตามหลักเกณฑ์และแผนการส่งเงินคืนกองทุนตาม

๐๙๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ที่ได้รับอนุมัติจาก คชก. โดย ณ วันที่ ๓๐ มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๕๒ กองทุน รวมฯ มีลกู หนีท้ คี่ า้ งช�าระเงิน จ�านวน ๗๖ โครงการ รวมเป็นเงิน ๗,๐๒๕.๕๑ ล้านบาท ส่งผลให้กองทุนรวมฯ เสียโอกาสที่จะน�างบประมาณที่ค้างช�าระ ดังกล่าวไปช่วยเหลือเกษตรกรในโครงการอื่น ๆ หน่วยงานที่รับผิดชอบ มีภาระค่าใช้จ่ายในการติดตามทวงหนี้และฟ้องร้องด�าเนินคดีและมีความ เสี่ยงที่จะเกิดหนี้สูญจากการที่โครงการไม่สามารถปิดบัญชีได้ และที่ส�าคัญ คื อ มี ภ าระดอกเบี้ ย ที่ ต ้ อ งจ่ า ยให้ ธ นาคารเพื่ อ การเกษตรและสหกรณ์ การเกษตรในแต่ละปีหลังครบก�าหนดไถ่ถอนโครงการรับจ�าน�าพืชผลต่าง ๆ ซึง่ เกิดจากการทีไ่ ม่สามารถปิดโครงการรับจ�าน�าได้ภายในระยะเวลาทีก่ า� หนด โดย ณ วันที่ ๓๐ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๑ กองทุนรวมฯ มีดอกเบี้ยหลัง ครบก�าหนดไถ่ถอน จ�านวน ๘ โครงการ รวมเป็นเงิน ๑๑,๙๗๑.๙๙ ล้านบาท ๓. การบริหารจัดการผลิตผลการเกษตรคงเหลือจากการรับจ�าน�า ตั้ ง แต่ ป ี ๒๕๔๗-๒๕๕๑ ที่ จั ด เก็ บ มาจนถึ ง วั น ที่ ๓๐ กั น ยายน พ.ศ. ๒๕๕๑ พบว่า มีข้าวเปลือก จ�านวน ๕๗,๑๑๔.๘๒ ตัน ข้าวสาร จ�านวน ๑,๙๙๗,๔๓๙.๙๐ ตัน ล�าไยอบแห้ง จ�านวน ๕๗,๓๑๓.๓๕ ตัน และ กุ ้ ง แช่ แข็ ง จ� า นวน ๑,๒๘๖.๖๗ ตั น จั ด เก็ บ ไว้ น านเกิ น ระยะเวลา ตามมาตรฐานการเก็บรักษาผลผลิตแต่ละชนิด ท�าให้ผลผลิตเหล่านั้น เสือ่ มคุณภาพหรือถูกท�าลาย ส่งผลให้รฐั บาลต้องรับภาระในการจัดเก็บและ เสี่ยงต่อการขาดทุนมากขึ้น เช่น ล�าไยอบแห้งปี ๒๕๔๕ ที่เสื่อมสภาพ เป็นเชื้อรา และมีแมลงมอดชอนไช จนต้องท�าลายทิ้งถึง ๒๒,๐๑๙.๒๓ ตัน มูลค่า ๑,๔๒๑.๕๔ ล้านบาท เมื่อรวมกับค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการที่ คชก. อนุมัติ อาทิ ค่าใช้จ่ายในการเก็บรักษา ค่าใช้จ่ายในการท�าลาย ฯลฯ อีกจ�านวน ๕๓๔.๔๙ ล้านบาท ท�าให้มลู ค่าความเสียหายสูงถึง ๑,๙๕๖.๐๓ ล้านบาท หรือกรณีข้าวเปลือกและข้าวสารที่รัฐบาลต้องเสียค่าจัดเก็บ จ�านวนถึง ๑,๑๓๐.๔๓ ล้านบาท เป็นต้น

โครงการก่อสร้างระบบระบายน�้า บริเวณสนามบินสุวรรณภูมิ ของกรมชลประทาน

กรมชลประทาน จัดจ้างก่อสร้างโครงการระบายน�้าบริเวณสนามบิน สุวรรณภูมิ จ�านวน ๓ สัญญา คือ สัญญาจ้างก่อสร้างคลองระบายน�้าและ ถนนพร้อมอาคารประกอบ ส่วนที่ ๑ สัญญาจ้างก่อสร้างคลองระบายน�า้ และ ถนนพร้อมอาคารประกอบส่วนที่ ๒ และสัญญาจ้างก่อสร้างคลองระบายน�า้ สถานีสบู น�า้ สะพานน�า้ ยกระดับ พร้อมอาคารประกอบ ส่วนที่ ๓ และสัญญา ทีเ่ กีย่ วเนือ่ งอีก ๒ สัญญา คือสัญญาจ้างทีป่ รึกษาเพือ่ ศึกษาทบทวนโครงการ ระบายน�้าบริเวณสนามบินสุวรรณภูมิ และสัญญาจ้างที่ปรึกษาควบคุมงาน ก่อสร้างโครงการระบายน�้าบริเวณสนามบินสุวรรณภูมิ มีการจัดจ้างงาน สูงกว่าความเป็นจริง เนือ่ งจากคณะกรรมการก�าหนดราคากลางได้กา� หนด ราคากลางสูงกว่าความเป็นจริง และเป็นการไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การ ค�านวณราคากลางงานก่อสร้างตามหนังสือส�านักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุด ที่ นร ๐๒๐๕/ว ๑๙๙ ลงวันที่ ๑๗ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๔๔ เรื่อง หลักเกณฑ์ก�าหนดราคากลางงานก่อสร้าง และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วย หลักเกณฑ์และวิธีบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๖

๐๙๕

ข้อ ๓ ท�าให้ราชการเสียหาย เป็นเงิน ๔๔๐,๐๔๔,๔๕๔.๔๘ บาท ตามรายละเอียด ดังนี้ ๑. คณะกรรมการก�าหนดราคากลาง ก�าหนดค่าออกแบบรวมไว้ใน ราคากลางงานก่อสร้างแต่ละส่วนโดยทีไ่ ม่มกี ารอนุมตั จิ ากส�านักงบประมาณ เป็นการไม่ปฏิบตั ติ ามพระราชบัญญัตวิ ธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ และ ทีแ่ ก้ไขเพิม่ เติม มาตรา ๒๓ ตรี และมาตรา ๒๖ และตามสัญญาจ้างโครงการ ดังกล่าวมีคา่ ออกแบบรวมอยู่ เป็นเงิน ๘๐,๗๑๗,๗๙๖.๒๐ บาท ไม่สามารถ ด�าเนินการตามระเบียบส�านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๑๙ ได้ เนื่องจากเป็นการติดตั้งทั้งโครงการ แต่รายละเอียดที่จะ ต้องออกแบบในโครงการนีม้ เี ฉพาะงานการออกแบบก่อสร้างสะพานเท่านัน้ ส่วนงานอื่น ๆ ที่ต้องออกแบบ Detail Design เป็นการออกแบบเพิ่มเติม (Shop Drawing) ซึ่งเป็นความรับผิดชอบของผู้รับจ้างอยู่แล้วตามเงื่อนไข สัญญา ดังนั้น การก�าหนดค่าออกแบบทั้งโครงการฯ จึงท�าให้รัฐต้องเสีย ค่าใช้จ่ายในส่วนที่ไม่ควรจ่าย ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ เป็นเงิน ๖๙,๘๖๔,๑๐๘.๔๘ บาท ๒. คณะกรรมการก�าหนดราคากลาง ก�าหนดราคากลางเครือ่ งสูบน�า้ งานไฟฟ้าและอุปกรณ์ประกอบตามสัญญาจ้างฯ ส่วนที่ ๓ โดยการสืบราคา จากบริษัทอื่นแล้วหักค่าภาษีมูลค่าเพิ่มแล้วคูณด้วย Factor F จึงเป็น การคิดค่าใช้จ่ายที่ไม่ถูกต้องตามหลักเกณฑ์การค�านวณราคากลางในส่วน ค่าด�าเนินการก่อสร้าง เนื่องจากราคางานเครื่องสูบน�้าฯ ที่สืบมา ได้รวม ค่าวัสดุ ค่าแรงงานของงานเครื่องสูบน�้าฯรวมถึงค่าใช้จ่ายในการด�าเนิน การก่ อ สร้ า งแล้ ว นอกจากนี้ ค ณะกรรมการก� า หนดราคากลางยั ง ได้ ก�าหนดค่างานในส่วนของงานไฟฟ้าและอุปกรณ์ประกอบเพิ่มอีก จึงเป็น การก�าหนดราคาที่ซ�้าซ้อน เพราะราคาที่สืบมา ได้รวมค่างานดังกล่าวแล้ว จึงท�าให้ราคากลางของงานเครื่องสูบน�้าฯ สูงกว่าความเป็นจริง ท�าให้ ราชการเสียประโยชน์ เป็นเงิน ๑๖๐,๒๗๗,๑๖๖ บาท ๓. คณะกรรมการก�าหนดราคากลาง ก�าหนดราคากลางงานเสาเข็ม ดิน-ซีเมนต์ ตามสัญญาจ้างฯ ทัง้ ๓ สัญญา โดยการสืบราคาและใช้ราคา ที่สืบคูณด้วยค่า Factor F ซึ่งราคาที่สืบได้นั้นได้รวมค่าทดสอบคุณสมบัติ ต่าง ๆ ของเสาเข็มดิน-ซีเมนต์ และค่าใช้จา่ ยในการด�าเนินการก่อสร้างแล้ว ส่ ว นการก� า หนดค่ า ด� า เนิ น การติ ด ตั้ ง เครื่ อ งจั ก รอุ ป กรณ์ ต ่ า ง ๆ จาก การสืบราคาแล้วคูณด้วยค่า Factor F ซึ่งราคาที่สืบมานั้นสามารถใช้เป็น ค่าใช้จ่ายเหมารวมทั้งโครงการ จากการก�าหนดราคากลางทั้ง ๒ ส่วน ท� า ให้ ร าคากลางสู ง กว่ า ความเป็ น จริ ง ท� า ให้ รั ฐ เสี ย ค่ า ใช้ จ ่ า ยสู ง ขึ้ น เป็นเงิน ๒๐๖,๘๐๗,๑๘๐ บาท ๔. คณะกรรมการก�าหนดราคากลางได้ก�าหนดเงื่อนไขให้ผู้รับจ้าง จัดหายานพาหนะส�าหรับผู้ควบคุมงานและคณะกรรมการตรวจการจ้าง รวมทั้ง ๓ สัญญา จ�านวน ๗๗ คัน และค่าใช้จ่ายดังกล่าวไม่มีการแยก จ่ า ยเงิ น ให้ ต ่ า งหาก แต่ ใ ห้ คิ ด รวมเฉลี่ ย ไว้ ใ นงานเสาเข็ ม ดิ น -ซี เ มนต์ โดยผู ้ ค วบคุ ม งานและคณะกรรมการตรวจการจ้ า ง มี เ พี ย ง ๙ คน จึงเป็นการก�าหนดเงื่อนไขที่เกินความจ�าเป็น

๐๙๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

นอกจากนีก้ ารตรวจรับยานพาหนะของสัญญาจ้างทีป่ รึกษาควบคุมงาน ก่อสร้างระบายน�า้ บริเวณสนามบินสุวรรณภูมิ คณะกรรมการตรวจการจ้าง ตรวจรับจ�านวนยานพาหนะไม่ครบตามสัญญา เป็นการไม่ปฏิบตั ติ ามระเบียบ ส�านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุและที่แก้ไขเพิ่มเติม ข้อ ๗๒ ท�าให้ ราชการเสียหาย เป็นเงิน ๓,๐๙๖,๐๐๐ บาท ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้แจ้งผลการตรวจสอบให้นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีวา่ การกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อธิบดีกรมชลประทาน และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อด�าเนินการตามกฎหมายกับบุคคลที่เกี่ยวข้อง แล้ว ปัจจุบนั การด�าเนินการทางอาญา อยูร่ ะหว่างการด�าเนินการของ ปปช. การด�าเนินการทางละเมิด อยู่ระหว่างการด�าเนินการของกรมบัญชีกลาง ส�าหรับผลการด�าเนินการทางวินยั เนือ่ งจากกรมชลประทานสัง่ ยุตเิ รือ่ งการ สอบสวนทางด้านวินัย ขณะนี้อยู่ระหว่างรอผลการพิจารณาของหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้อง

การประกวดราคานานาชาติงานจ้างก่อสร้างพื้นผิว ทางวิ่ง ทางขับ และลานจอดอากาศยาน โครงการท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ของ บริษัท ท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ จ�ากัด

บริษัท ท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ จ�ากัด (บทม.) ได้ด�าเนิน การประกาศประกวดราคานานาชาติงานจ้างก่อสร้างพืน้ ผิวทางวิง่ ทางขับ และลานจอดอากาศยาน โครงการท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ คณะกรรมการ ก�าหนดราคากลางได้ก�าหนดราคากลาง โดยคิดค�านวณราคากลางตาม รายละเอียดปริมาณงาน (BOQ) ซึง่ ใน BOQ จะมีรายละเอียดรายการราคา แต่ละรายการทีก่ า� หนดราคาอุปกรณ์รวมค่าแรงไว้เบ็ดเสร็จในแต่ละรายการ (เป็นราคาอุปกรณ์ที่พร้อมจะติดตั้งได้) โดยใช้วิธีหาราคากลางจากการ สอบถามราคาอุปกรณ์จากบริษัทผู้ออกแบบเป็นหลัก นอกจากนั้นก็จะได้ ราคาอุปกรณ์จากกลุม่ บริษทั ทีป่ รึกษาบ้าง จากราคาของผูส้ ง่ ประกวดราคา ของคู่สัญญาเดิมบ้าง แต่ไม่ได้สอบถามราคาจากผู้ผลิตหรือผู้จ�าหน่าย ซึ่ง เป็นการก�าหนดราคาจากผู้ออกแบบโดยไม่มีหลักเกณฑ์ในการก�าหนด ราคากลางที่ชัดเจนหรือเป็นมาตรฐาน ทั้ง ๆ ที่มีข้อมูลราคาอุปกรณ์ไฟฟ้า สนามบินมากกว่า ๒ ยี่ห้ออยู่แล้ว ท�าให้ บทม. เสียหาย ต้องจ้างเหมาใน ราคาที่สูง เป็นการไม่รักษาผลประโยชน์ของ บทม. และ บทม. ต้องจ่ายเงิน ค่าอุปกรณ์ไฟฟ้าสูงกว่าที่ควรจะต้องจ่าย ได้แจ้งให้ด�าเนินการตามกฎหมายทางอาญา ทางแพ่ง และทางวินัย กับบุคคลที่เกี่ยวข้อง

๐๙๗

การตรวจสอบค่าใช้จ่ายจัดงานประเพณี และกีฬาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในปีงบประมาณ ๒๕๕๒ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคที่ ๔-๗ ได้เน้นการตรวจสอบค่าใช้จ่ายจัดงานประเพณีและกีฬาขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น โดยได้ตรวจสอบการเบิกจ่ายเงินค่าใช้จ่ายจัดงาน ประเพณีและกีฬาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ในความรับผิดชอบ รวม ๑๙ จังหวัด สุ่มตรวจสอบองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลต�าบล รวมจ�านวน ๓๓๐ หน่วย จากจ�านวนที่ อยู่ในความรับผิดชอบ ๕๙๓ หน่วย และองค์การบริหารส่วนต�าบล รวม จ�านวน ๑๐๓ หน่วย จากจ�านวนที่อยู่ในความรับผิดชอบ ๒,๓๘๘ หน่วย โดยรวม พบการเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายจัดงานประเพณีและกีฬาที่มีข้อบกพร่อง ด้านการปฏิบัติงาน รวมทั้งสิ้น ๘.๕๖ ล้านบาท และข้อบกพร่องที่เกิด ความเสียหาย ต้องเรียกเงินคืน รวมทั้งสิ้น ๖.๖๖ ล้านบาท ผลการ ตรวจสอบสรุปได้ดังนี้ ๑) ค่าใช้จ่ายในการจัดงานประเพณีต่าง ๆ จ�าแนกได้ดังนี้ ๑.๑) องค์การบริหารส่วนจังหวัด และเทศบาล จ�านวน ๓๓๐ หน่วย เบิกจ่ายรวมเป็นเงิน ๓๒๓.๕๓ ล้านบาท พบว่า มีข้อบกพร่อง ดังนี้ ๑.๑.๑) ข้อบกพร่องด้านการปฏิบัติงาน เป็นการเบิกจ่ายในลักษณะ ฟุ่มเฟือย ไม่รัดกุม สนับสนุนให้โดยไม่ระบุว่าเป็นค่าอะไรบ้าง ไม่ได้เป็นการ แก้ปัญหาของชุมชน เป็นเงิน ๖.๓๒ ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ ๑.๙๕ ของยอดที่ เ บิ ก จ่ า ย) เช่ น เบิ ก จ่ า ยค่ า สนั บ สนุ น ชุ ม ชนงานลอยกระทง ค่าสนับสนุนกระทง ค่าสนับสนุนนางนพมาศ ค่าสนับสนุนกลุ่มขบวนแห่ กระทง ค่าแต่งตัวนางนพมาศ ค่าสนับสนุนต้นเทียนให้วัด สถานศึกษา และ ชุมชน ค่าสนับสนุนขบวนแห่เทียนเข้าพรรษาให้ชุมชน เบิกจ่ายค่าสนับสนุน ชุมชนงานประเพณีสงกรานต์ ค่าสนับสนุนชุมชนจัดขบวนแห่งานประเพณี สงกรานต์ จัดซื้อเสื้อแจกคนชรางานประเพณีสงกรานต์ ๑.๑.๒) ข้อบกพร่องทีเ่ กิดความเสียหายต้องเรียกเงินคืน จ�านวน ๑.๖๓ ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ ๐.๕๐ ของยอดที่เบิกจ่าย) เช่น ค่าสนับสนุน การออกร้านของชุมชนจ�าหน่ายสินค้าโอท็อปงานประเพณีตีหินเหล็กไฟ ค่าจ้างเหมาท�าอาหารเลี้ยงกรรมการงานประเพณีแข่งเรือยาว ค่าอาหาร เครื่องดื่มผู้มาท�าบุญที่วัดงานประเพณีบุญเดือน ๓ ค่าจัดซื้อเสื้อสงกรานต์ ส�าหรับเจ้าหน้าที่และคณะผู้บริหารของเทศบาล ๑.๒) องค์การบริหารส่วนต�าบล จ�านวน ๑๐๓ หน่วย เบิกจ่ายรวม เป็นเงิน ๑๖.๕๑ ล้านบาท พบว่ามีข้อบกพร่อง ดังนี้ ๑.๒.๑) ข้อบกพร่องด้านการปฏิบัติงาน เป็นการเบิกจ่ายในลักษณะ ฟุ่มเฟือยไม่รัดกุม สนับสนุนให้โดยไม่ระบุว่าเป็นค่าอะไรบ้าง ไม่แก้ปัญหา ให้กับชุมชน เป็นเงิน ๐.๐๕ ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ ๐.๒๙ ของยอด ที่เบิกจ่าย) ๑.๒.๒) ข้อบกพร่องทีเ่ กิดความเสียหายต้องเรียกเงินคืน จ�านวน ๐.๔๒ ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ ๒.๕๗ ของยอดที่เบิกจ่าย) เช่น เบิกจ่ายค่าอาหาร ส�าหรับผู้ร่วมงานประเพณีบุญบั้งไฟ

๐๙๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๒) ค่าใช้จ่ายในการจัดการแข่งขันกีฬา จ�าแนกได้ดังนี้ ๒.๑) องค์การบริหารส่วนจังหวัด และเทศบาล จ�านวน ๓๓๐ หน่วย งาน เบิกจ่ายรวมเป็นเงิน ๑๖๖.๙๕ ล้านบาท พบว่ามีข้อบกพร่อง ดังนี้ ๒.๑.๑) ข้อบกพร่องด้านการปฏิบัติงาน เช่น เบิกจ่ายในลักษณะ ฟุ่มเฟือย สนับสนุนให้โดยไม่ระบุว่าเป็นค่าอะไรบ้าง ไม่ได้เป็นการแก้ปัญหา ของชุมชน เบิกจ่ายโดยไม่มรี ะเบียบให้เบิกจ่าย รวมเป็นเงิน ๒.๑๑ ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ ๑.๒๖ ของยอดที่เบิกจ่าย) เช่น ค่าสนับสนุนให้ชุมชน ค่ า อาหารและเครื่ อ งดื่ ม ส� า หรั บ นั ก กี ฬ า ค่ า เสื้ อ กระโปรงกองเชี ย ร์ ค่าการแสดง ๒.๑.๒) ข้อบกพร่องที่เกิดความเสียหายต้องเรียกเงินคืน จ�านวน ๓.๙๕ ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ ๒.๓๖ ของยอดทีเ่ บิกจ่าย) เช่น ค่าสนับสนุน ให้นกั กีฬาต่างชาติ ค่าเสือ้ ทีร่ ะลึกและเสือ้ กรรมการ ค่าเสือ้ วอร์มให้นกั กีฬา คณะผู ้ บ ริ ห าร พนั ก งานและลู ก จ้ า ง ค่ า วั ส ดุ ก ารแข่ ง ขั น กี ฬ าเบิ ก ซ�้ า ค่าเงินรางวัลเกินอัตราที่ก�าหนด ค่าจัดซื้อเสื้อกีฬา (เทศบาลเป็นผู้จัด การแข่งขัน) ๒.๒) องค์การบริหารส่วนต�าบล จ�านวน ๑๐๓ หน่วย มีการเบิกจ่าย รวมเป็นเงิน ๑๑.๓๘ ล้านบาท พบว่ามีข้อบกพร่อง ดังนี้ ๒.๒.๑) ข้อบกพร่องด้านการปฏิบตั งิ าน เช่น เบิกจ่ายในลักษณะฟุม่ เฟือย สนับสนุนให้โดยไม่ระบุวา่ เป็นค่าอะไรบ้าง ไม่ได้เป็นการแก้ปญ ั หาของชุมชน เบิกจ่ายโดยไม่มีระเบียบให้เบิกจ่าย รวมเป็นเงิน ๐.๐๘ ล้านบาท (คิดเป็น ร้อยละ ๐.๗๕ ของยอดที่เบิกจ่าย) เช่น เบิกจ่ายค่าสนับสนุนโครงการ ส่งนักกีฬาเข้าร่วมแข่งขันกีฬาโรงเรียน ค่าสนับสนุนโครงการส่งนักกีฬา เข้าร่วมแข่งขันกีฬาท้องถิ่นสัมพันธ์ ๒.๒.๒) ข้อบกพร่องทีเ่ กิดความเสียหายต้องเรียกเงินคืน จ�านวน ๐.๖๖ ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ ๕.๗๘ ของยอดที่เบิกจ่าย)

๐๙๙

• งานด้านการป้องปราม การจัดซื้อหนังสือและสื่อการเรียนการสอน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

๑) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจพบว่า องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิน่ หลายแห่งมีการจัดซือ้ หนังสือสือ่ การเรียนการสอนในราคาเต็ม ตามหน้าปก โดยปรากฏว่าซือ้ ในราคาทีส่ งู เกินกว่าความเป็นจริง และองค์กร ปกครองส่วนท้องถิน่ แต่ละแห่งจัดซือ้ หนังสือเรือ่ งเดียวกันในราคาไม่เท่ากัน เพราะแต่ละแห่งได้รับราคาส่วนลดในการจัดซื้อไม่เท่ากัน ท� าให้ไม่เป็น มาตรฐานเดียวกัน และเป็นช่องทางในการทุจริตได้ ส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดินจึงได้แจ้งให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ก�าหนดมาตรการป้องกัน กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ได้ด�าเนินการก�าหนดมาตรการ ตามข้ อ เสนอแนะของส� า นั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ตามหนั ง สื อ ที่ มท ๐๘๙๓.๒/๒๗๕๔ ลงวันที่ ๒๔ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ โดยให้จังหวัด แจ้งก�าชับองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ให้ดา� เนินการเกีย่ วกับการจัดซือ้ จัดหา หนังสือการเรียนรู้และอุปกรณ์การเรียนการสอนของสถานศึกษา โดย ถือปฏิบัติให้เป็นไปตามระเบียบ กฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยเคร่งครัด และ ไม่ด�าเนินการใด ๆ ในลักษณะที่ไม่เหมาะสมหรือส่อไปในทางที่ไม่ชอบตาม ข้อเท็จจริงที่ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินตรวจพบและแจ้งให้ทราบ ทั้งนี้ หากปรากฏว่ามีการกระท�าทุจริตในเรื่องดังกล่าวก็ให้ผู้มีอ�านาจ ด�าเนินคดีกับผู้กระท�าผิดทั้งทางอาญา ทางแพ่ง และ/หรือการลงโทษทาง วินัยอย่างเฉียบขาดต่อไป ๒) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจพบว่า องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นหลายแห่งจัดซื้อหนังสือสื่อการเรียนการสอนโดยวิธีกรณีพิเศษ จากองค์ ก ารค้ า ของส� า นั ก งานคณะกรรมการส่ ง เสริ ม สวั ส ดิ ก ารและ สวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา (สกสค.) ซึ่งหนังสือที่จัดซื้อ ดังกล่าว มิใช่สินค้าที่ได้รับสิทธิพิเศษที่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะด�าเนินการจัด ซื้ อ จั ด จ้ า งโดยวิ ธี ก รณี พิ เ ศษได้ จึ ง เป็ น การไม่ ด� า เนิ น การตามระเบี ย บ กระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยงานการบริหารราชการ ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๒(๕), ๑๙(๑) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่น ดินจึงได้แจ้งให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิน่ กระทรวงมหาดไทยก�าหนด มาตรการป้องกัน กรมส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ่ น ได้ ด� า เนิ น การก� า หนดมาตรการ ตามข้ อ เสนอแนะของส� า นั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ตามหนั ง สื อ ที่ มท ๐๘๐๘.๒/๖๙๓๘ ลงวันที่ ๒ มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๕๒ ดังนี้ (๑) แจ้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทราบถึงหลักเกณฑ์การพิจารณา ของกรมบั ญ ชี ก ลางในกรณี จั ด หาพั ส ดุ จ ากองค์ ก ารค้ า ของ สกสค. รายละเอียดปรากฏตามหนังสือกรมบัญชีกลาง ด่วนที่สุดที่ กค ๐๔๒๑.๓/ ๑๒๙๙๓ ลงวันที่ ๒๖ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ (๒ ในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดอยู่ในระหว่างการจัดซื้อ

๑๐๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

หนังสือและสือ่ การเรียนการสอนดังกล่าว หรือจัดซือ้ ไปแล้ว หากการจัดซือ้ หนังสือดังกล่าวไม่เป็นไปตามระเบียบและหลักเกณฑ์ข้างต้น ก็ขอให้ผู้ว่าราชการจังหวัด ในฐานะผู้ควบคุมดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใน จังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๕๗ (๗) พิจารณาด�าเนินการตามอ�านาจหน้าที่ ตามควรแก่กรณี ๓) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจพบว่า องค์การบริหาร ส่วนจังหวัดไม่มีทรัพย์สินที่จะให้ยืม แต่เจตนาจัดซื้อหนังสือสื่อการเรียน การสอนมาเพื่อให้ยืมโดยเฉพาะ โดยให้โรงเรียนท�าบันทึกการยืมใช้สื่อการ เรียนการสอนเป็นเวลานาน ซึ่งไม่เป็นไปตามหนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ มท ๐๘๐๘.๒/ว ๒๘๐๔ ลงวันที่ ๔ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๑ ถือเป็นกรณีที่ องค์การบริหารส่วนจังหวัดด�าเนินการในลักษณะทีเ่ ป็นการซ�า้ ซ้อนกับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในจังหวัด จึงเป็นการหลีกเลี่ยงระเบียบกระทรวง มหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติม และไม่เป็นไปตามประกาศคณะกรรมการ การกระจายอ�านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เรื่องก�าหนดอ�านาจ และหน้าทีใ่ นการจัดระบบบริการสาธารณะขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ประกาศ ณ วันที่ ๑๓ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งก�าหนดให้องค์การบริหาร ส่วนจังหวัด ควรด�าเนินการในลักษณะไม่เป็นการซ�า้ ซ้อนกับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นอื่นในจังหวัด ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินจึงได้แจ้งให้ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยก� าหนดมาตรการ ป้องกัน กรมส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ่ น ได้ ด� า เนิ น การก� า หนดมาตรการ ตามข้ อ เสนอแนะของส� า นั ก งานการตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น ตามหนั ง สื อ ที่ มท ๐๘๐๘.๒/ว ๒๘๐๔ ลงวันที่ ๔ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยให้ผู้ว่า ราชการจังหวัดในฐานะผู้ควบคุมดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใน จังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๕๗ (๗) แจ้งแนวทางปฏิบัติในเรื่องการให้ยืมพัสดุขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นข้างต้นให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทราบและถือ ปฏิบัติระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหาร ราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติม โดยเคร่งครัดต่อไป

การก่อสร้างเครือข่ายทางเดินลอยฟ้า (Sky Walk) ของกรุงเทพมหานคร

ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจสอบการด�าเนินงานโครงการ ก่อสร้างทางเดินยกระดับ (Sky Walk) ซึ่งกรุงเทพมหานครได้ก�าหนดพื้นที่ เป้าหมายการก่อสร้างในระยะแรก จ�านวน ๔ เส้นทาง ได้แก่ (๑) อนุสาวรีย์ชัยสมรภูมิถึงสี่แยกปทุมวัน (๒) หน้ามหาวิทยาลัยรามค�าแหงถึงหน้าสนามกีฬาราชมังคลากีฬาสถาน (๓) สถานีรถไฟฟ้านานาถึงสถานีรถไฟฟ้าแบริ่ง (๔) สถานีรถไฟฟ้าวงเวียนใหญ่ บริเวณใต้สะพานข้ามแยกตากสิน รวมความยาวประมาณ ๑๖.๐๘๙ กิโลเมตร ใช้งบประมาณทั้งสิ้น

๑๐๑

๔,๒๕๖.๓๗๘ ล้านบาท ซึ่งจากการตรวจสอบของส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน มีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังนี้ ๑. กรุงเทพมหานครตัดสินใจด�าเนินโครงการโดยขาดข้อมูลส�าคัญ ในการพิจารณา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ไม่มีการศึกษาความเป็นไปได้ของ โครงการ (Feasibility Study) จึงไม่สามารถประเมินความคุม้ ค่าในการลงทุน ได้ รวมทัง้ ไม่มขี อ้ มูลผูไ้ ด้รบั ประโยชน์ ผูค้ ดั ค้านโครงการ และผลกระทบจาก โครงการ ซึ่งเป็นปัจจัยเสี่ยงส�าคัญที่จะส่งผลกระทบหรือความเสียหาย ต่อโครงการ ๒. เส้นทางทีด่ า� เนินการส่วนใหญ่ไม่สอดคล้องกับเหตุผลความจ�าเป็น ในการด�าเนินโครงการทีต่ อ้ งการลดการใช้รถยนต์ และส่งเสริมการใช้ระบบ ขนส่งมวลชน กล่าวคือ เส้นทางจากสถานีรถไฟฟ้านานาถึงสถานีรถไฟฟ้า แบริ่ง และเส้นทางอนุสาวรีย์ชัยสมรภูมิถึงสี่แยกปทุมวัน รวมระยะทาง ๑๔.๓๑๔ กิโลเมตร ซึง่ กลุม่ เป้าหมายส�าคัญของเส้นทางนี้ ได้แก่ ประชาชน ที่อยู่ตามอาคารส�านักงาน คอนโดฯ ที่พักอาศัย และโรงแรม ซึ่งจะจอดรถ ไว้ทอี่ าคารและเปลีย่ นมาใช้รถไฟฟ้าแทนการใช้รถยนต์ แต่กรุงเทพมหานคร ไม่มีข้อมูลที่ชี้ให้เห็นว่า กลุ่มเป้าหมายดังกล่าวมีจ�านวนเท่าใด ผลส�ารวจ ความเห็ น ของประชาชนที่ จ ะเปลี่ ย นพฤติ ก รรมเมื่ อ มี ท างเดิ น ยกระดั บ รวมทั้งไม่มีข้อมูลว่าอาคารส�านักงาน คอนโดฯ ที่พักอาศัย โรงแรมหรือ อาคารสูงต่าง ๆ จะสร้างทางยกระดับต่อเชือ่ มอาคารของตนเองกับทางเดิน ยกระดับของกรุงเทพมหานครหรือไม่ ส่วนเส้นทางจากหน้ามหาวิทยาลัย รามค�าแหงถึงสนามกีฬาราชมังคลากีฬาสถาน ระยะทาง ๑.๓๕ กิโลเมตร เป็นช่วงทีไ่ ม่มรี ะบบขนส่งมวลชนยกระดับ ผูใ้ ช้ประโยชน์จะเป็นกลุม่ เป้าหมาย ที่ไม่สามารถเดินบนทางเท้าด้านล่างได้ เนื่องจากมีร้านค้าจ�าหน่ายสินค้า ดั ง นั้ น จึ ง เป็ น การอ� า นวยความสะดวกให้ แ ก่ ค นเดิ น เท้ า มิ ใช่ เ ป็ น ไป ตามวัตถุประสงค์ของการด�าเนินโครงการดังกล่าว ๓. กรุงเทพมหานครยังขาดการเตรียมความพร้อมในการบริหาร จัดการโครงการ ทั้งในเรื่องการก�าหนดหลักเกณฑ์วิธีการเชื่อมต่อและ การคิดค่าใช้จ่ายกับอาคารส�านักงาน ศูนย์การค้า โรงแรม ฯลฯ ที่มี ความต้องการเชื่อมต่อเข้าสู่ทางเดินยกระดับ การก�าหนดหน่วยงานที่จะท�า หน้ า ที่ บ ริ ห ารจั ด การโครงการ รวมถึ ง การก� า หนดมาตรการหรื อ วิ ธี การป้ อ งกั น ไม่ ใ ห้ ผู ้ ป ระกอบการค้ า ขึ้ น ไปค้ า ขายบนทางเดิ น ยกระดั บ ตลอดจนมาตรการดูแลรักษาความปลอดภัยของประชาชนผู้ใช้งาน จากผลการตรวจสอบข้างต้น ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้มี หนังสือด่วนที่สุดถึงผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เมื่อวันที่ ๗ เมษายน พ.ศ. ๒๕๕๔ เพื่อให้พิจารณาทบทวนการด�าเนินโครงการในระยะที่ ๑ ทั้ง ๓ เส้นทาง โดยส�ารวจความต้องการของกลุ่มเป้าหมายที่จะใช้บริการทาง เดินยกระดับเพื่อประกอบการตัดสินใจด�าเนินโครงการ หรือยกเลิก หรือ ก่อสร้างบางช่วงที่มีข้อมูลชัดเจนว่าคุ้มค่าต่อการลงทุน รวมทั้งจัดให้มีการ รั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น หรื อ ประชุ ม รั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น จากทุ ก ภาคส่ ว นที่ เกี่ยวข้อง และเร่งรัดการจัดเตรียมความพร้อมด้านบริหารจัดการโครงการ หลังจากนั้น ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจสอบและติดตาม ผลการด�าเนินการตามข้อเสนอแนะ พบว่า กรุงเทพมหานครใช้วธิ กี ารส�ารวจ

๑๐๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ความคิดเห็นของประชาชนผ่าน ๓ ช่องทาง ได้แก่ ๑. ตู้รับฟังความคิดเห็น ซึ่งมีการติดตั้งเพียงจุดเดียว คือ บริเวณ ด้านหน้าส�านักการจราจรและขนส่ง จึงมีเพียงประชาชนทีม่ าติดต่อราชการ เท่านั้นที่สามารถแสดงความคิดเห็นผ่านช่องทางนี้ได้ และเพียงวันที่ ๑ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ มีประชาชนกว่า ๑๐ รายเท่านั้น ที่แสดงความคิด เห็นผ่านช่องทางดังกล่าว ๒. การแสดงความคิดเห็นผ่านเว็บไซต์ของส�านักการจราจรและขนส่ง พบว่า มีขั้นตอนยุ่งยาก เนื่องจากต้องพิมพ์แบบสอบถามออกมาเพื่อกรอก ข้อมูล และใช้เครือ่ งสแกนแปลงแบบฟอร์มทีก่ รอกข้อมูลแล้วให้เป็นไฟล์ขอ้ มูล เพื่อส่งกลับไปยังไปรษณีย์อิเล็กทรอนิกส์ของส� านักการจราจรและขนส่ง ซึ่งเพียงวันที่ ๑ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ ไม่ปรากฏว่ามีประชาชนแสดง ความคิดเห็นผ่านช่องทางดังกล่าวแม้แต่รายเดียว ๓. การสัมภาษณ์ประชาชนที่อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงพื้นที่ก่อสร้าง เป็นรายบุคคล จากการวิเคราะห์แบบสอบถามทีใ่ ช้ส�ารวจความคิดเห็นของ ประชาชน พบว่า มีการตัง้ ค�าถามในลักษณะชีน้ า� โดยน�าเฉพาะผลประโยชน์ ของโครงการมาตั้งค�าถามด้านเดียว และค�าถามบางข้อเป็นการสรุปผล โดยไม่มขี อ้ มูลหลักฐานสนับสนุน ในขณะเดียวกัน ไม่ปรากฏค�าถามเกีย่ วกับ ต้นทุนก่อสร้าง หรือแหล่งเงินทุน ทั้งที่เป็นการกู้เงินมาลงทุนโครงการ กล่าวคือ กรุงเทพมหานครว่าจ้างบริษัท กรุงเทพธนาคม จ�ากัด ซึ่งเป็น นิตบิ คุ คลของกรุงเทพมหานคร ด�าเนินการก่อสร้างโครงการดังกล่าวให้แล้ว เสร็จภายใน ๒ ปี โดยกรุงเทพมหานครจะตั้งงบประมาณรายจ่ายประจ�าปี จ่ายให้บริษทั กรุงเทพธนาคม จ�ากัด ภายในระยะเวลา ๑๐ ปี ซึง่ ในประมาณการค่าใช้จ่ายก่อสร้างมีดอกเบี้ยและค่าธรรมเนียมเงินกู้รวมอยู่ในต้นทุน โครงการด้วย ซึ่งคิดร้อยละ ๕ ระยะเวลา ๑๐ ปี รวมเป็นเงินสูงถึง ๘๐๕.๓๗๘ ล้ า นบาท (จากงบลงทุ น โครงการทั้ ง สิ้ น ๔,๒๕๖.๓๗๘ ล้านบาท) นอกจากนี้ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินยังตรวจพบปัญหาแบบ ก่อสร้างที่ยังไม่ชัดเจน ประชาชนไม่สามารถเดินบนทางเดินยกระดับได้ ตลอดสายทาง เนื่องจากไม่สามารถเชื่อมต่อกับสถานีรถไฟฟ้าได้ทุกจุด เพราะสถานีรถไฟฟ้าบางแห่งเป็นอาคารทีไ่ ม่สามารถต่อเชือ่ มได้ และถึงแม้ บางแห่งสามารถต่อเชื่อมได้ ประชาชนก็ไม่สามารถเดินผ่านสถานีรถไฟฟ้า ได้โดยไม่เสียค่าใช้ทาง อีกทั้งจากการติดตามผลเพิ่มเติมยังพบว่า มีปัญหา การก่อสร้างทางเดินยกระดับในเส้นทางนานาถึงแบริง่ ทีไ่ ม่สามารถก่อสร้าง ทางเดินยกระดับต่อเนือ่ งตลอดสายทางได้ เนือ่ งจากบริเวณสะพานพระโขนง มีระยะห่างระหว่างสะพานกับรางรถไฟฟ้า BTS น้อย ท�าให้ไม่สามารถ ก่ อ สร้ า งทางเดิ น ยกระดั บ ได้ และนั่ น หมายความว่ า ประชาชนย่ อ ม ไม่สามารถเดินบนทางเดินยกระดับได้ตลอดสายทางเช่นเดียวกัน ซึง่ ปัญหา ดังกล่าวไม่ได้ชี้แจงไว้ในแผ่นพับรายละเอียดโครงการที่แจกให้แก่ประชาชน ผู้ตอบแบบสอบถามความคิดเห็น จากการตรวจสอบและติดตามผลการด�าเนินการตามข้อเสนอแนะ ข้างต้น ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินจึงได้มีหนังสือถึงผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร เพื่อให้พิจารณาทบทวนการด�าเนินโครงการ โดยจัดให้มี

๑๐๓

การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต่อโครงการดังกล่าวด้วยวิธีการ ประชาพิจารณ์หรือการอภิปรายสาธารณะ กับนักวิชาการ ผู้มีส่วนได้เสีย สมาคมวิชาชีพต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง และผู้คัดค้านโครงการ ก�าหนดจุดติดตั้ง ตู้รับฟังความคิดเห็นให้กระจายทั่วถึงบริเวณแนวเส้นทางก่อสร้างทางเดิน ยกระดับ ปรับปรุงวิธีการแสดงความคิดเห็นผ่านเว็บไซต์ส�านักการจราจร และขนส่งให้มคี วามสะดวกมากขึน้ ปรับปรุงแก้ไขแบบสอบถามให้ครอบคลุม ประเด็นต้นทุนค่าก่อสร้าง แหล่งที่มาของเงินลงทุน และผลกระทบของ โครงการ โดยต้องไม่มคี า� ถามในลักษณะชีน้ า� และทีส่ า� คัญ ก�าชับให้เจ้าหน้าที่ เก็บข้อมูลต้องให้ความส�าคัญกับการให้รายละเอียดโครงการแก่ผู้ตอบ แบบสอบถามให้ได้รับทราบและมีความเข้าใจเบื้องต้นก่อนสอบถาม รวมทั้ง ประเมินค�าตอบให้ตรงตามความเป็นจริง ทั้งนี้ ปัจจุบันกรุงเทพมหานคร ก�าลังอยู่ระหว่างการศึกษาความเป็นไปได้ในการด�าเนินโครงการทั้ง ๓ เส้นทางตามที่ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ให้ข้อเสนอแนะ

เสนอข้อมูลให้กับนายกรัฐมนตรีเพื่อประกอบการพิจารณา การด�าเนินการโครงการรับจ�าน�าข้าวเปลือก

ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้มีหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๔ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ โดยสรุปประเด็นปัญหาและความเสี่ยงส�าคัญ ที่พบจากการตรวจสอบการด�าเนินงานโครงการรับจ�าน�าข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๘/๔๙ และ ๒๕๔๙/๕๐ เพื่อให้รัฐบาลใช้เป็นข้อมูล ประกอบการพิจารณาปรับปรุงการด�าเนินงานให้เป็นไปตามนโยบายและ เป้ า หมาย มี ก ารด� า เนิ น งานทุ ก กระบวนการขั้ น ตอนอย่ า งโปร่ ง ใส มี ประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์ต่อเกษตรกรอย่างแท้จริง ทั้งนี้ ประเด็น ข้อตรวจพบที่ส�าคัญ มีดังนี้ ๑. การเปิดจุดรับจ�าน�าข้าวเปลือกเป็นไปอย่างล่าช้า พบว่า โรงสี ส่วนใหญ่ไม่สามารถเปิดจุดรับจ�าน�าข้าวเปลือกนาปีได้ทันตามระยะเวลา ทีก่ า� หนด โดยบางแห่งเปิดจุดรับจ�าน�าล่าช้ากว่าก�าหนดถึง ๑๑๖ วัน ดังนัน้ เกษตรกรส่วนใหญ่ซึ่งไม่มียุ้งฉางหรือพื้นที่มากพอที่จะใช้เป็นลานตากข้าว จึงไม่สามารถเก็บผลผลิตเพื่อรอการเข้าร่วมโครงการได้ และจ� าเป็นต้อง ขายข้าวให้กับพ่อค้าหรือโรงสีเอกชน โดยมีความเสี่ยงในการขายข้าวได้ ราคาต�่ากว่าที่ควรจะเป็น การด�าเนินโครงการดังกล่าวจึงไม่สามารถ ช่วยเหลือเกษตรกรให้ได้รับความเป็นธรรมจากการถูกเอารัดเอาเปรียบได้ ๒. ปริมาณข้าวคงเหลือในคลังสินค้ากลางจ�านวนมากและมีระยะเวลา จัดเก็บเป็นเวลานานสูงสุดถึงเกือบ ๒ ปี ท�าให้ข้าวบางส่วนเสื่อมคุณภาพ และจ�าหน่ายได้ในราคาต�า่ อีกทัง้ ยังพบว่า การระบายข้าวจากการรับจ�าน�า มีความล่าช้า ซึ่งการที่รัฐบาลไม่สามารถจัดการระบายข้าวได้ภายในระยะ เวลาอันเหมาะสม และมีปริมาณข้าวคงเหลืออยู่ในคลังสินค้ากลางเป็น จ�านวนมาก ท�าให้รัฐบาลต้องรับภาระขาดทุนทุกปีจากการจ�าหน่ายข้าวได้ ในราคาต�่า โดยพบว่ารัฐบาลมีหนี้ค้างช�าระต่อธนาคารเพื่อการเกษตร และสหกรณ์ ก ารเกษตร ซึ่ ง เป็ น แหล่ ง เงิ น ทุ น ตามโครงการรวมทั้ ง สิ้ น ๙๔,๑๐๕.๐๒ ล้านบาท (ข้อมูล ณ วันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๕๐) ในจ�านวนนี้หากค�านวณโดยหักยอดสินค้าคงเหลือออกแล้ว พบว่ารัฐบาล

๑๐๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ยังคงต้องรับภาระขาดทุนรวมถึงค่าชดเชยดอกเบีย้ ทีค่ า้ งช�าระเป็นเงินทัง้ สิน้ ๓๗,๖๐๖.๑๖ ล้านบาท อีกทั้งข้าวที่จัดเก็บไว้นานเสื่อมคุณภาพและ มีความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติ โดยพบว่าคลังสินค้ากลางประสบปัญหา น�้าท่วมหรือหลังคารั่ว ท�าให้ข้าวสารได้รับความเสียหายแล้วไม่น้อยกว่า ๐.๑๐ ล้านกระสอบ และข้าวสารที่จัดเก็บในคลังสินค้ากลางเสื่อมสภาพ จากการจัดเก็บไว้นานอีกประมาณ ๑.๘๖ ล้านกระสอบ ๓. การปฏิบัติงานบางขั้นตอนที่ส�าคัญตามโครงการยังไม่เหมาะสม อาทิ การขึ้นทะเบียนเกษตรกรเป็นไปอย่างล่าช้าและยังไม่ครบถ้วน ไม่ ถูกต้อง และไม่เป็นปัจจุบัน ท�าให้ไม่สามารถน�าข้อมูลไปใช้ประโยชน์ในการ วางแผนหรือการบริหารงานต่าง ๆ การออกใบรับรองเกษตรกรไม่ถูกต้อง ไม่ทวั่ ถึง และไม่สามารถน�าไปใช้ประโยชน์ในการด�าเนินงานตามโครงการได้ อย่ า งเหมาะสมจนท� า ให้ เ กิ ด ปั ญ หาการสวมสิ ท ธิ์ เ กษตรกร การออก ใบประทวนสินค้าล่าช้าเกินกว่าเกณฑ์ทกี่ า� หนดไว้คอื ๓ วัน นับแต่วนั รับฝาก ข้าวเปลือก ท�าให้เกษตรกรขอรับเงินจากธนาคารเพือ่ การเกษตรและสหกรณ์ การเกษตรล่าช้าตามไปด้วย รวมถึงกรณีโรงสีที่เข้าร่วมโครงการวางเงิน ค�้ า ประกั น ไม่ ค รบตามเกณฑ์ ที่ ก� า หนด คื อ ร้ อ ยละ ๒๐ ของมู ล ค่ า ข้าวเปลือกที่รับจ�าน�า ซึ่งหากโรงสีปฏิบัติผิดเงื่อนไขหรือข้อตกลงต่าง ๆ จะท�าให้เกิดความเสียหายอย่างมากเนื่องจากมีหลักประกันไม่เพียงพอ และ ยังเป็นจุดเสี่ยงที่ท�าให้เกิดความไม่โปร่งใสหรืออาจเป็นการเอื้อประโยชน์ ต่อการด�าเนินงานให้กับบุคคลใดบุคคลหนึ่ง และเกิดความไม่เป็นธรรม ต่อผู้เข้าร่วมโครงการรายอื่น เป็นต้น นอกจากนี้ รายงานของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินยังได้ระบุ ข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า ระบบการควบคุมและติดตามการรับจ�าน�ายุ้งฉาง ยังขาดความรัดกุม โดยจากการสังเกตการณ์ปริมาณข้าวเปลือกในยุ้งฉาง ของเกษตรกรที่ยังไม่มีการไถ่ถอน ปีการผลิต ๒๕๔๙/๕๐ จ�านวน ๒๑๒ แห่ง ปรากฏว่ายุ้งฉางจ�านวน ๗๖ แห่ง หรือคิดเป็นร้อยละ ๓๕.๘๕ มีข้าวเปลือกขาดบัญชี จ�านวน ๘๑๕.๖๓ ตัน คิดเป็นร้อยละ ๑๓.๙๖ ของ ปริมาณข้าวเปลือกที่รับจ�าน�ายุ้งฉางตามโครงการ คิดเป็นจ�านวนเงิน ประมาณ ๖.๐๗ ล้านบาท เนื่องจากเกษตรกรส่วนใหญ่ได้ลักลอบน�าข้าวไป ขาย และพบว่าเจ้าหน้าที่ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ส่วนใหญ่ไม่ได้ตรวจสอบข้าวเปลือกจากยุง้ ฉางของเกษตรกรระหว่างทีม่ กี าร จ�าน�า ให้เป็นไปตามระยะเวลาที่ก�าหนดอย่างเคร่งครัดและไม่ได้ตรวจสอบ ครบถ้ ว นทุ ก ราย อี ก ทั้ ง ข้ อ มู ล เกี่ ย วกั บ การด� า เนิ น งานตามโครงการ รับจ�าน�าข้าวเปลือกของหน่วยงานหลักที่เกี่ยวข้องไม่สัมพันธ์กัน โดยข้อมูล จ� า นวนเกษตรกรและปริ ม าณข้ า วเปลื อ กตามหลั ก ฐานขององค์ ก าร คลังสินค้าที่มีการออกใบประทวนสินค้าให้กับเกษตรกรที่น�าข้าวเปลือก มาจ�าน�าตามโครงการไม่ตรงกับข้อมูลหลักฐานการจ่ายเงินกู้ของธนาคาร เพือ่ การเกษตรและสหกรณ์การเกษตรให้กบั เกษตรกรตามใบประทวนสินค้า ที่ออกโดยองค์การคลังสินค้าโดยเฉพาะในปีการผลิต ๒๕๔๙/๕๐ ข้อมูล เกษตรกรแตกต่างกันร้อยละ ๒๓.๗๒ และข้อมูลปริมาณข้าวเปลือกแตกต่าง กันร้อยละ ๒๔.๐๓ ซึ่งอาจก่อให้เกิดผลกระทบและความเสียหายต่อการ ด�าเนินงานตามโครงการได้

๑๐๕

การจัดซือ้ พัสดุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ มีการสอดแทรก ภาพผูบ้ ริหารท้องถิน่ หรือติดข้อความบนสิง่ ของหรือปิดประกาศ ว่าเป็นงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ โดยการเสนอ ของผู้บริหารท้องถิ่น

ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจพบว่า การจัดซื้อพัสดุขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีการสอดแทรกภาพผู้บริหารท้องถิ่นหรือติดข้อความบน สิง่ ของหรือปิดประกาศว่าเป็นงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ โดยการ เสนอของผู ้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ซึ่ ง มี ลั ก ษณะเป็ น การประชาสั ม พั น ธ์ ส ่ ว นบุ ค คล ไม่ควรเบิกค่าใช้จา่ ยดังกล่าวจากทางราชการ ซึง่ อาจเข้าข่ายเป็นการเข้าไป ก้าวก่าย หรือแทรกแซงจัดการก�าหนดนโยบายความต้องการเพือ่ ประโยชน์ของตนเองหรือ ของผูอ้ นื่ อันเป็นการกระท�าทีข่ ดั กันแห่งผลประโยชน์ ตามหมวด ๑๒ การตรวจสอบ การใช้อา� นาจรัฐ ส่วนที่ ๒ การกระท�าทีเ่ ป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ และอาจ เป็นเหตุให้ผกู้ ระท�าการเช่นนัน้ ถูกถอดถอนได้ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทย ตามแนวความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรือ่ งเสร็จที่ ๕๗๓/๒๕๕๑ เดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินจึงได้แจ้งให้กรม ส่งเสริมการปกครองท้องถิน่ กระทรวงมหาดไทยก�าหนดมาตรการป้องกัน กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิน่ ได้ดา� เนินการก�าหนดมาตรการตามข้อเสนอ แนะของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ตามหนังสือที่ มท ๐๘๐๘.๒/ว๑๓๐๘ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน พ.ศ. ๒๕๕๑ ดังนี้ (๑) ให้ผวู้ า่ ราชการจังหวัด/นายอ�าเภอ ก�ากับดูแลการปฏิบตั งิ านขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิน่ เกีย่ วกับการจัดซือ้ สิง่ ของแจกราษฎร โดยไม่ให้ระบุขอ้ ความ หรือรูปภาพ หรือระบุชื่อ หรือสัญลักษณ์อื่นใดของผู้ช่วยเหลือ และให้ถือปฏิบัติ ตามกฎหมาย ระเบียบ และหนังสือสั่งการกระทรวงมหาดไทยที่เกี่ยวข้องโดย เคร่งครัด (๒) หากมีการกระท�าที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมาย ระเบียบ และหนังสือสั่งการที่ เกี่ยวข้อง ให้ผู้ว่าราชการจังหวัด/นายอ�าเภอ พิจารณาด�าเนินการตามอ�านาจ หน้าที่ที่กฎหมายก�าหนด (๓) กรณี อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น มี ก ารร่ ว มมื อ กั บ บริ ษั ท เอกชน ท�าโครงการ โดยจัดท�าหนังสือและสือ่ มัลติมเี ดียให้สอดคล้องกับโครงการรณรงค์ และป้องกัน แก้ไขยาเสพติด โดยบริษัทเอกชนเป็นผู้จัดท�าแบบฟอร์มตั้งแต่ ชื่อโครงการระบุหลักการและเหตุผล ลักษณะของโครงการ งบประมาณที่ใช้ โดย เว้นช่องว่างให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สนใจใส่ชื่อ จ�านวนสิ่งที่ต้องการ จ�านวนงบประมาณที่ใช้ ผู้เสนอโครงการและผู้อนุมัติโครงการ องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น จะได้รับผลประโยชน์ตอบแทนเมื่อด�าเนินการตามโครงการนั้นได้ หากข้อเท็จจริงมีการด�าเนินการดังกล่าวเกิดขึ้นตามข้อมูลที่ได้รับทราบย่อม เป็นการด�าเนินการที่ไม่เหมาะสมส่อไปในทางหาเสียงเพื่อผลประโยชน์ในทาง การเมื อ งท้ อ งถิ่ น และอาจเข้ า ข่ า ยเป็ น ความผิ ด ตามพระราชบั ญ ญั ติ ว ่ า ด้ ว ย ความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ รวมทั้งยัง เป็นการไม่ปฏิบัติตามหนังสือสั่งการของกระทรวงมหาดไทยที่ มท ๐๘๐๘.๒/ว ๓๔๗๕ ลงวันที่ ๑๑ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๕๐ จึงให้ผู้ว่าราชการจังหวัด/นายอ�าเภอ ตรวจสอบข้อเท็จจริงตามอ�านาจหน้าที่และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถือปฏิบัติตามหนังสือสั่งการดังกล่าวโดยเคร่งครัด •

๑๐๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ย้อนวันวาน อดีตงานตรวจเงินแผ่นดิน

๑๐๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๐๙

๑๑๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๑๑

๑๑๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๑๓

๑๑๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๑๕

๑๑๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๑๗

๑๑๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๑๙

๑๒๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๒๑

๑๒๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๒๓

๑๒๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๒๕

๑๒๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๒๗

๑๒๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๒๙

๑๓๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๓๑

๑๓๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๓๓

๑๓๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๓๕

๑๓๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๓๗

๑๓๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๓๙

๑๔๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๔๑

๑๔๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๔๓

๑๔๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๔๕

๑๔๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๔๗

๑๔๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๔๙

๑๕๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๕๑

๑๕๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๕๓

๑๕๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๕๕

๑๕๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๕๗

๑๕๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๕๙

๑๖๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

๑๖๑

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ล�ำดับผู้น�ำสูงสุด ในองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน จำกอดีตถึงปัจจุบัน

สมเด็จพระเจ้ำบรมวงศ์เธอ กรมพระยำเทวะวงศ์วโรปกำร ออดิเตอเยเนอราล พ.ศ. ๒๔๑๘ พ.ศ. ๒๔๓๓

๑๖๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

พระยำพิพิธโภไคยสวรรย์ อธิบดีกรมตรวจ พ.ศ. ๒๔๓๓ พ.ศ. ๒๔๔๑

มิสเตอร์ ชำร์ลส์ เจมส์ ริเวตต์ คำร์แนค อธิบดีกรมตรวจแลสารบาญชี พ.ศ. ๒๔๔๑ ๒๔๔๕

๑๖๕

พระเจ้ำบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้ำกิติยำกรวรลักษณ์ กรมพระจันทบุรีนฤนำถ อธิบดีกรมตรวจแลกรมสารบาญชี พ.ศ. ๒๔๔๕ พ.ศ. ๒๔๕๑

๑๖๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

พระรำชวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้ำรัชนีแจ่มจรัส กรมหมื่นพิทยำลงกรณ์ อธิบดีกรมตรวจแลกรมสารบาญชี พ.ศ. ๒๔๕๑ พ.ศ. ๒๔๕๘

นำยอีมิลิ โอ ฟลอริ โอ

อธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๕๘ พ.ศ. ๒๔๖๐

๑๖๗

มหำอ�ำมำตย์เอก เจ้ำพระยำพลเทพ (เฉลิม โกมำรกุล ณ นคร) อธิบดีกรมบาญชีกลาง พ.ศ. ๒๔๖๐ พ.ศ. ๒๔๖๔

พระยำอนุรักษ์รำชโกษำ (ประเวศ อมำตยกุล) อธิบดีกรมบาญชีกลาง พ.ศ. ๒๔๖๔ พ.ศ. ๒๔๖๙

๑๖๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

พระยำโกมำรกุลมนตรี (ชื่น โกมำรกุล ณ นคร)

อธิบดีกรมบาญชีกลางและเป็นผู้รักษาการกรมตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๖๙ พ.ศ. ๒๔๗๓

พระยำไชยยศสมบัติ (เสริม กฤษณำมระ) อธิบดีกรมบาญชีกลาง พ.ศ. ๒๔๗๓ พ.ศ. ๒๔๗๖

๑๖๙

หลวงด�ำริอิศรำนุวรรต

ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ พ.ศ. ๒๔๙๑

๑๗๐

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

หลวงวรพำกย์พินิจ (วินท์ อัศวนนท์) ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๙๑ พ.ศ. ๒๔๙๔

นำยเลื่อน ชุ่มกมล

ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๙๔ พ.ศ. ๒๕๐๘

๑๗๑

นำยค�ำนึง ชำญเลขำ

ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๐๘ พ.ศ. ๒๕๑๕

ศำสตรำจำรย์พิเศษ สุพัฒน์ สุธำธรรม ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๑๗ พ.ศ. ๒๕๑๘

๑๗๒

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

นำยชำญ เลิศลักษณำ

ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๑๘ พ.ศ. ๒๕๑๙

นำยวิเชียร วงศ์เบี้ยสัจจ์

ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และ ผู้อ�านวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๑๙ พ.ศ. ๒๕๒๓

๑๗๓

นำยทวี หนุนภักดี

ผู้อ�านวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๓ พ.ศ. ๒๕๓๑

นำยมนัส วงศ์ยุตติธรรม

ผู้อ�านวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๑ พ.ศ. ๒๕๓๒

๑๗๔

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

นำยสนิท เสนำสุข

ผู้อ�านวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๒ พ.ศ. ๒๕๓๓

นำยประหยัด ถิระวัฒน์

ผู้อ�านวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๓ พ.ศ. ๒๕๓๕

๑๗๕

นำงฤดี จิวำลักษณ์

ผู้อ�านวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๕ พ.ศ. ๒๕๓๙

นำยปัญญำ สติฐิต

ผู้อ�านวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๙ พ.ศ. ๒๕๔๐

๑๗๖

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

นำยนนทพล นิ่มสมบุญ

ผู้อ�านวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๐ พ.ศ. ๒๕๔๕

ดร.ปัญญำ ตันติยวรงค์

ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ - พ.ศ. ๒๕๔๖

๑๗๗

นำยนรชัย ศรีพิมล

ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๗ พ.ศ. ๒๕๔๙

คุณหญิงจำรุวรรณ เมณฑกำ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินคนแรก พ.ศ. ๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๕๓

๑๗๘

พั ฒ นาการของงานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น และผลงานเด่ น

ศำสตรำจำรย์พิเศษ ชัยสิทธิ์ ตรำชูธรรม ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๗ ปัจจุบัน

นำยพิศิษฐ์ ลีลำวชิ โรภำส ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๗ ปัจจุบัน

๑๗๙

พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น หนังสือที่ระลึกในโอกาสครบรอบ ๑๐๐ ปี ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน พิมพ์ครั้งแรก : พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๕๘ จ�านวน ๒,๐๐๐ เล่ม เลขมาตรฐานสากลประจ�าหนังสือ ISBN 978-616-7813-03-5

รายชื่อคณะท�างานด้านวิชาการ จัดท�าหนังสือและสื่อวีดิทัศน์ที่ระลึก ๑ ศตวรรษ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน เจ้าของ ส�ำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดิน ๑๖ ซอยอำรีย์สัมพันธ์ ถนนพระรำมที่ ๖ แขวงสำมเสนใน เขตพญำไท กรุงเทพฯ ๑๐๔๐๐ โทรศัพท์ : ๐๒ ๒๗๑ ๘๐๐๐ แฟ็กซ์ : ๐๒ ๒๙๘ ๕๙๓๙

ออกแบบและจัดท�า บริษัท จีเอ็ม มัลติมีเดีย กรุ๊ป จ�ำกัด (มหำชน) อำคำร GM Group ๙๑๔ ถนนพระรำม ๕ แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสิต กรุงเทพฯ ๑๐๓๐๐ โทรศัพท์ : ๐๒ ๒๔๑ ๘๐๐๐

ที่ปรึกษา นำยพิศิษฐ์ ลีลำวชิโรภำส นำยมณเฑียร เจริญผล ประธานคณะท�างาน นำงสำวพวงชมนำถ จริยะจินดำ รองประธานคณะท�างาน นำงรุ่งนภำ เจริญคุณวิวัฏ นำงอำภัสรำ คุณวัฒน์ ควบคุมก�ากับ นำงเกล็ดนที มโนสันติ์ นำยคณพศ หงสำวรำงกูร นำยธีรยุทธ วัฒนะธรรมศิริ เขียนและเรียบเรียงเนื้อหา นำยสุทธิ สุนทรำนุรักษ์ ภาพถ่าย นำยรัฐธรรม ชวนเชย นำยพงศ์ธร เชื้อชวลิต นำยโสมทัต นิธิตรีรัตน์ วีดิทัศน์ นำยจักรพนธ์ วิไลพันธ์ นำยณัฐพล ภู่ประเสริฐ นำงสำวภัทรนันท์ สุขย์ดวง นำยธีระพงศ์ จิโรจน์กุล ประสานงาน นำยยุทธพงศ์ ภูวเศรษฐำวร นำยชิรำวุธ ยอดกุล นำยสมเกียรติ คงสวัสดิ์ ผู้ออกแบบตราสัญลักษณ์หน้าปก นำงสำวปรินดำ ป้องกงลำด กรมศิลปำกร

ประธานกรรมการบริหาร นำยปกรณ์ พงศ์วรำภำ บรรณาธิการศิลปกรรม นำยประทีป ปัจฉิมทึก ช่างภาพ นำยด�ำรงค์ฤทธิ์ สถิตด�ำรงธรรม ประสานงาน นำงพำสนำ พลอยมีค่ำ ผู้จัดการฝ่ายผลิต นำงรัตนำ โค้ว พิสูจน์อักษร นำงเจนจิรำ ต่ำยเทศ นำงพรกรัณย์ พลับพลี แยกสี บริษัท กนกศิลป์ (ไทยแลนด์) จ�ำกัด พิมพ์ที่ บริษัท โอเอส พริ้นติ้ง เฮ้ำส์ จ�ำกัด