Améliorer les politiques sur les systèmes alimentaires

agriculture policy brief

Améliorer les politiques sur les systèmes alimentaires

Janvier 2021

Il est nécessaire d’améliorer les politiques pour relever le triple défi qui se pose aux systèmes alimentaires : assurer la sécurité alimentaire et répondre aux besoins nutritionnels de tous, fournir des moyens de subsistance à tous les acteurs de la chaîne alimentaire, et améliorer la viabilité environnementale du secteur. Toutefois, il est difficile d’améliorer les politiques en raison de désaccords concernant les faits, les intérêts ou les valeurs.

 Les faits : Sur de nombreuses questions stratégiques, on manque de données factuelles sur la portée et la nature des problèmes ; l’ampleur des compromis et des synergies ; et l’efficacité, les coûts et les avantages des différentes options. Dans d’autres cas, il existe des écarts entre les données scientifiques disponibles et les perceptions du public.  Les intérêts : Les réformes pouvant produire des gagnants et des perdants, des groupes défendant des intérêts divergents tentent d’influer sur le processus. Pour améliorer l’élaboration des politiques, il est essentiel d’éviter que le processus soit accaparé par des intérêts particuliers.  Les valeurs : Les acteurs pouvant porter des valeurs différentes, il peut être difficile de faire émerger un consensus sociétal sur les priorités stratégiques. Des frictions dans l’un de ces domaines peuvent en outre accentuer les frictions dans un autre, créant des problématiques particulièrement ardues pour l’élaboration des politiques. Des processus robustes, inclusifs, transparents et fondés sur des données factuelles peuvent aider à prévenir ou à gérer ces frictions. Ils sont essentiels pour améliorer les politiques sur les systèmes alimentaires.

De quoi s’agit-il ?

On attend des systèmes alimentaires à travers le monde qu’ils assurent la sécurité alimentaire et répondent aux besoins nutritionnels de tous, fournissent des moyens de subsistance à tous les acteurs de la chaîne alimentaire, et améliorent la viabilité environnementale du secteur, simultanément. Il est nécessaire d’améliorer de toute urgence les politiques pour relever ce « triple défi » (voir synthèse no 1). La complexité des systèmes alimentaires et les synergies et compromis divers entre les différentes dimensions du triple défi signifient que les politiques doivent être cohérentes dans les trois dimensions (voir synthèse no 2). Cependant, il n’est pas aisé de s’accorder sur des politiques qui soient cohérentes dans les trois dimensions et pour les parties prenantes.

Les politiques agricoles et alimentaires ayant souvent été difficiles à réformer, les responsables de l’action publique peuvent s’attendre à voir émerger des frictions alors qu’ils www.oecd.org/agriculture

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s’emploient à élaborer de meilleures politiques pour les systèmes alimentaires. Les sources de friction les plus courants sont les désaccords sur les faits, les intérêts divergents et les différences dans les valeurs. De nombreuses problématiques liées aux systèmes alimentaires suscitent des frictions sur un ou plusieurs de ces aspects.

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Les désaccords sur les faits : pour nombre d’enjeux qui se posent aux systèmes alimentaires, il est difficile de mettre en place des mesures efficaces, car on manque de données ou de faits probants sur la portée, les causes et la nature d’une problématique ; sur les synergies et les compromis avec d’autres sujets stratégiques ; et sur l’efficacité et les conséquences distributives des différentes options. Par exemple, la base factuelle nécessaire pour élaborer des politiques favorisant des choix alimentaires plus sains doit conjuguer des informations sur l’environnement alimentaire (par @OECDagriculture

Améliorer les politiques sur les systèmes alimentaires exemple, la disponibilité d’options alimentaires plus ou moins saines dans différents domaines), sur les produits alimentaires, et sur les choix alimentaires des consommateurs et les facteurs qui les déterminent.

Toutefois, ces informations ne sont pas toujours disponibles, ou elles se trouvent dans diverses bases de données reposant sur des définitions et des méthodologies différentes.

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Les intérêts divergents : les politiques peuvent produire des gagnants et des perdants, entraînant des frictions d’ordre politique. Les groupes qui ont un enjeu fort à voir émerger un résultat donné peuvent s’organiser pour tenter d’influer sur le processus. Cette mobilisation peut prendre la forme d’une contribution constructive à l’élaboration des politiques : les groupes d’intérêts peuvent apporter des informations précieuses aux responsables de l’action publique, et le système politique peut être un mécanisme permettant de concilier des intérêts divergents. Mais des problèmes émergent lorsque certains groupes d’intérêts acquièrent une influence disproportionnée, s’accaparant ainsi le processus. Dans le contexte des systèmes alimentaires, les groupes d’intérêts, tels que les groupes de pression agricoles, les fournisseurs d’intrants agricoles, les entreprises de transformation alimentaire et les ONG, peuvent tous influer sur les politiques. Lorsque ces groupes acquièrent une influence disproportionnée sur le processus, les politiques qui en découlent risquent de favoriser des intérêts particuliers au détriment de l’intérêt public.

Les différences dans les valeurs : les valeurs associées à l’alimentation et à l’agriculture peuvent varier considérablement dans et entre les pays. De nombreux enjeux des systèmes alimentaires reposent sur des valeurs puissantes, telles que l’équité, le caractère naturel, la santé, la liberté, la tradition ou le progrès.

Par exemple, certains pourraient considérer que les mesures visant à limiter la vente de boissons sucrées sont une action raisonnable pour améliorer la santé publique, mais d’autres pourraient estimer qu’elles constituent une restriction déraisonnable à la liberté de choix. Parce qu’il existe rarement un accord unanime dans une société sur la façon dont il convient de hiérarchiser les valeurs, l’élaboration de politiques sur les systèmes alimentaires se heurtera sans doute à des difficultés liées aux conflits entre les valeurs.

Les questions les plus sensibles dans ce secteur conjuguent des désaccords sur les faits, les intérêts et les valeurs.

Par exemple, les controverses sur le rôle de l’agriculture animale mettent en jeu des valeurs, telles que les aspects éthiques liés à la consommation d’animaux ou au traitement humain des animaux ; des intérêts, comme ceux des agriculteurs et de l’industrie ; et des faits, tels que les effets contestés de la consommation de viande rouge sur la santé ou la contribution exacte de l’élevage de ruminants au réchauffement climatique. Par ailleurs, dans ce type de controverses, les frictions dans un domaine (par exemple, des intérêts divergents) peuvent exacerber les frictions dans un autre (par exemple, un désaccord sur les faits). Certains groupes d’intérêts peuvent diffuser des informations fallacieuses pour influencer l’opinion publique et peser sur le processus d’élaboration des politiques, par exemple.

Ils peuvent également mobiliser des valeurs plus larges www.oecd.org/agriculture

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lorsqu’ils défendent leur position, et pas seulement se fonder sur des arguments liés aux gains qu’ils entendent tirer de certaines politiques. Il est particulièrement difficile de sortir de ces controverses lorsqu’il existe simultanément des frictions sur les faits, les intérêts et les valeurs.

Que devraient faire les responsables de l’action publique ?

Premièrement, les responsables de l’action publique doivent être conscients des différentes sources de frictions, et de leurs interactions, afin d’anticiper les risques et d’envisager des moyens d’aller de l’avant dans les processus d’élaboration des politiques Ils doivent également investir dans des institutions et des processus robustes afin de prévenir ou de gérer ces frictions. Différentes approches concrètes sont possibles. Elles sont résumées dans le tableau ci-après et décrites plus en détails dans les paragraphes suivants.

Bâtir une compréhension partagée des faits Les responsables de l’action publique doivent investir dans la production et la communication de données factuelles fiables présentant un intérêt pour les politiques qui puissent servir de base pour bâtir une compréhension des faits partagées par toutes les parties prenantes. Il existe plusieurs bonnes pratiques pour garantir que les politiques se fondent sur les meilleures données factuelles disponibles.

Les AIR peuvent aider à produire les informations nécessaires sur les synergies et compromis potentiels avec d’autres sujets stratégiques. Elles peuvent également comparer différentes options tout en tenant compte de ces interactions.

Pour être efficaces, elles devraient porter sur les impacts économiques, sociaux et environnementaux, idéalement en les quantifiant. Plusieurs méthodes peuvent permettre de recueillir des données factuelles et des informations, par exemple l’exploitation des éclairages apportés par les organes consultatifs scientifiques. La consultation des parties prenantes peut être une autre source d’information importante : cette approche est particulièrement efficace lorsqu’il est demandé aux parties prenantes de se pencher sur les données et les faits probants rassemblés à l’occasion d’une AIR pour favoriser des discussions fondées sur des données factuelles. Il existe d’autres méthodes, dont les démarches expérimentales, telles que la mise en place de projets pilotes.

Si une compréhension partagée des faits constitue un préalable important à l’élaboration de politiques efficaces, elle suffit rarement à faire des choix, qui s’accompagnent presque toujours d’un certain degré de compromis entre des intérêts et valeurs concurrents. Par conséquent, non seulement les responsables de l’action publique doivent veiller à disposer de données factuelles présentant un intérêt pour les politiques, mais ils doivent généralement aussi concilier des intérêts divergents et gérer des différences dans les valeurs.

Concilier les intérêts divergents Si les frictions sont principalement dues à des conflits entre différents intérêts, les responsables de l’action publique devront user du compromis ou de la négociation pour concilier des intérêts divergents qui sont à l’œuvre dans la société. Les conflits entre des intérêts différents deviennent @OECDagriculture

Tableau. Les trois sources de frictions et les approches envisageables Types de friction

Approches envisageables

Faits

• Manque de données/de faits probants sur la portée, les causes et les caractéristiques des problématiques ; sur les synergies et les compromis avec d’autres sujets ; et sur l’efficacité des différentes options • Écarts entre les perceptions du public et les données scientifiques

• Bâtir une compréhension partagée des faits dans le cadre d’analyses d’impact de la réglementation (AIR), en intégrant les éclairages apportés par les organes consultatifs scientifiques, etc.

• Les parties prenantes peuvent être une source d’information, mais elles ne sont pas toutes représentées de façon égale, et leurs points de vue ne se fondent pas nécessairement sur des données factuelles. Il est donc bon de partir des analyses d’impact de la réglementation pour mener des consultations avec les parties prenantes

Intérêts

• Les politiques peuvent produire des gagnants et des perdants, entraînant des frictions d’ordre politique • Les groupes d’intérêts peuvent fournir des informations précieuses aux responsables de l’action publique, et le système politique peut être un mécanisme permettant de concilier des intérêts divergents.

• Toutefois, il existe un risque d’accaparement des processus par des intérêts particuliers.

• Les institutions et les processus devraient promouvoir la transparence, la responsabilité et des conditions équitables afin de limiter autant que possible le risque d’accaparement du processus.

• Lorsqu’il existe de puissants intérêts et un risque d’accaparement du processus, il pourrait être nécessaire de mobiliser une coalition qui soit à même de faire contrepoids.

Valeurs

• De nombreuses problématiques des systèmes alimentaires mettent en jeu des différences dans les valeurs (par exemple, les organismes génétiquement modifiés, le bien-être animal). Contrairement aux intérêts, il est difficile d’infléchir une opposition fondée sur des valeurs en prévoyant une compensation.

• Trouver des solutions créatives aux problèmes : les politiques peuvent parfois être adaptées de façon à ce qu’elles soient plus acceptables pour des acteurs qui défendent des valeurs différentes (c’est-à-dire, en mettant l’accent sur les actions et non sur les valeurs).

• Prendre des décisions difficiles dans le cadre de processus de délibération afin d’asseoir la légitimité de ces choix : dans l’idéal, cette démarche permet de faire émerger un consensus sociétal ou du moins de susciter une vaste adhésion ou acceptation.

Toutes les frictions susmentionnées

• Une controverse sur les politiques conjugue toutes les frictions susmentionnées. Il est difficile d’en sortir, car elle met en jeu des visions du monde incompatibles.

• Il est difficile d’en sortir, même si certaines approches peuvent aider (par exemple, faire en sorte que la communication soit assurée par des experts défendant des valeurs différentes pour diminuer la polarisation).

• Il est important d’éviter l’émergence de controverses sur les politiques en intégrant les meilleures pratiques concernant les faits, les intérêts et les valeurs dans les institutions et les processus, afin de bâtir la confiance.

particulièrement problématiques lorsqu’un groupe d’intérêts exerce une influence disproportionnée sur le processus de prise de décisions politiques. Dans ces cas, élaborer de meilleures politiques exigera également des efforts pour améliorer les processus de l’action publique ou l’intégrité du secteur public.

Plusieurs approches peuvent aider à consolider l’intégrité de la prise de décisions publiques. Premièrement, les responsables de l’action publique devraient mobiliser activement les parties prenantes qui défendent des intérêts divergents, afin de garantir un processus décisionnel inclusif et de limiter la possibilité que des intérêts particuliers exercent une influence disproportionnée. Il existe d’autres méthodes pour diminuer le risque d’accaparement du processus : garantir la transparence concernant la façon dont les décisions sont prises et les acteurs qui ont été consultés lors du processus, et promouvoir la responsabilité en faisant intervenir des organes de surveillance et de contrôle qui soient indépendants.

Si les stratégies susmentionnées peuvent concourir à limiter toute influence indue, elles ne sont pas toujours suffisantes pour engager une réforme. Dans certains cas, il pourrait également falloir offrir des compensations à ceux qui devraient perdre au change, par exemple en prévoyant une aide à l’adaptation, des périodes de transition longues, des concessions sur la nature ou l’étendue des réformes, voire des dérogations excluant certains groupes du champ d’application des réformes. www.oecd.org/agriculture

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Gérer les différences dans les valeurs Il peut être plus difficile de résoudre les conflits dans les valeurs que les situations où les intérêts divergent.

Comme on l’a vu précédemment, lorsque des intérêts sont en jeu, il pourrait être possible de prévoir des mesures compensatoires à l’intention de ceux qui devraient sortir perdants de la réforme. À l’inverse, les acteurs qui pensent qu’un changement de politique est incompatible avec leurs valeurs pourraient estimer qu’aucune mesure ne pourrait compenser l’impact de cette évolution. C’est pour cela qu’il est potentiellement beaucoup plus difficile de surmonter les différences dans les valeurs. Toutefois, plusieurs approches concrètes pourraient offrir une issue.

Les politiques peuvent parfois être adaptées de façon à ce qu’elles soient plus acceptables pour des groupes qui défendent des valeurs différentes. Par exemple, on constate que nombre d’électeurs sont hostiles au libre-échange parce qu’ils s’inquiètent des conditions de travail et de l’état de l’environnement à l’étranger. Si cette opposition est motivée par ces valeurs, les approches classiques prévoyant des compensations (par exemple, formation professionnelle, renforcement de l’État-providence) seront inefficaces.

Cependant, d’autres solutions peuvent réduire l’opposition des électeurs : intensifier le soutien aux programmes de développement visant à améliorer les conditions de travail, ou prévoir des dispositions sur le travail ou l’environnement dans les accords commerciaux ou associées à ces accords. @OECDagriculture

Améliorer les politiques sur les systèmes alimentaires Lorsque ces adaptations ne sont pas possibles, les mécanismes de délibération pourraient aider les responsables de l’action publique à prendre des décisions sociétales difficiles d’une manière propre à susciter l’adhésion du public au résultat ou son acceptation. Plusieurs initiatives délibératives ont été menées en amont de politiques alimentaires ou agricoles. Par exemple, en France, la Convention Citoyenne pour le Climat a réuni 150 citoyens sélectionnés de manière aléatoire pour définir des initiatives visant à réduire les émissions de GES. Plusieurs des décisions qui en ont découlé portaient sur les systèmes alimentaires : par exemple, encourager l’adoption de régimes alimentaires qui privilégient moins de viande et produits laitiers et plus de fruits et légumes, et donner aux consommateurs des informations sur les impacts environnementaux des produits alimentaires.

Gérer les controverses sur les politiques Les problématiques les plus difficiles se heurtent à des frictions concernant ces trois aspects. Lorsque les positions se renforcent en termes de faits, d’intérêts et de valeurs, elles peuvent déboucher sur des visions du monde incompatibles.

Même dans ce cas, certaines approches se sont avérées utiles pour diminuer la polarisation. Dans l’une de ces approches, on présenterait les informations d’une façon qui affirme les valeurs défendues par le public. Par exemple, les différences de points de vue sur les nouvelles technologies pourraient être surmontées en fournissant des informations sur la manière dont ces technologies pourraient être utiles à l’environnement, et pas seulement sur leur intérêt potentiel pour la réduction des coûts. Dans une autre approche, on veillerait à ce que les informations soient relayées par des experts défendant des valeurs différentes. De cette façon, on augmenterait la probabilité que les individus écoutent le message véhiculé par une personne qu’ils estiment être une source digne de confiance. Toutefois, il vaut mieux empêcher l’émergence d’une polarisation en amont. Les controverses sur les politiques peuvent être évitées en intégrant les meilleures pratiques concernant les faits, les intérêts et les valeurs dans les institutions et les processus, afin de bâtir la confiance.

Conclusion Améliorer les politiques exige de bâtir une compréhension commune des faits, de concilier des intérêts divergents (ou de trouver des moyens d’offrir des compensations à ceux qui devraient sortir perdants d’une réforme), et de surmonter des différences dans les valeurs. Les bonnes pratiques recensées par l’OCDE peuvent aider à mener à bien chacune de ces tâches. Par exemple, des AIR ex ante rigoureuses devraient rassembler les meilleures informations scientifiques et techniques disponibles afin d’éclairer les décisions en matière de politiques. Ces analyses peuvent ensuite servir de point de départ dans les consultations menées avec les parties prenantes afin de recueillir d’autres éclairages. Pour éviter l’accaparement du processus par des intérêts particuliers, les gouvernements doivent faire en sorte que tous les groupes d’intérêts aient l’occasion d’exprimer leur point de vue, et promouvoir la transparence et la responsabilité. Des différences dans les valeurs peuvent parfois être surmontées en adaptant certaines politiques. Dans d’autres cas, les approches délibératives peuvent aider à trouver une issue à des

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dilemnes sociétaux épineux. Dans l’idéal, elles peuvent contribuer à faire émerger un consensus sociétal, ou du moins à trouver des compromis propres à susciter une vaste adhésion ou acceptation. L’intégration des bonnes pratiques dans les institutions et les processus peut aider à éviter ou à gérer les frictions liées aux faits, aux intérêts et aux valeurs. Elle est indispensable pour améliorer les politiques sur les systèmes alimentaires. Impact Assessments should bring together the best available scientific and technical information to inform policy decisions. These assessments can then be used as input in stakeholder consultations to gather further insights. To prevent policy capture by special interests, governments need to ensure all interests have the opportunity to voice their views and promote transparency and accountability. Differences over values can sometimes be resolved by adjustments to specific policies. In other cases, deliberative approaches can help to find a way through thorny societal dilemmas. Ideally, deliberative approaches can help to build societal consensus or at least find compromises with widespread support or acceptance.

Embedding good practices into institutions and policy processes can help avoid or manage frictions related to facts, interests, and values and is indispensable for making better policies for food systems.

Pour en savoir plus • OCDE (2021), Making Better Policies for Food Systems, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/ ddfba4de-en.

• Delpeuch, C. et B. Hutniczak (2019), « Encouraging policy change for sustainable and resilient fisheries », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, no 127, Éditions OCDE, Paris, https://doi. org/10.1787/31f15060-en.

• Gruère, G., C. Ashley et J. Cadilhon (2018-09-05), « Reforming water policies in agriculture : Lessons from past reforms », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, no 113, Éditions OCDE, Paris. http:// dx.doi.org/10.1787/1826beee-en.

• OCDE (2017), The Political Economy of Biodiversity Policy Reform, Éditions OCDE, Paris. http://dx.doi. org/10.1787/9789264269545-en.

• OCDE (2017), Preventing Policy Capture: Integrity in Public Decision Making, OECD Public Governance Reviews, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi. org/10.1787/9789264065239-en.

• OCDE (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi. org/10.1787/339306da-en.

• OCDE (2020), Analyse d’impact de la réglementation, Principes de bonne pratique de l’OCDE en matière de politique réglementaire, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/6ee941af-fr.

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