คอร์รัปชัน: ความรู้ฉบับพกพา • พิเศษ สอาดเย็น และ ธงทอง จันทรางศุ แปล จากเรื่อง Co r r u p t i on: A V e r y S h or t I n t r o duc t i o n โดย L e s l i e H o l m e s พิมพ์ครั้งแรก: ส�ำนักพิมพ์ op e n wo r l d s, มีนาคม 2559 ราคา 265 บาท คณะบรรณาธิการอ�ำนวยการ ภิญโญ ไตรสุริยธรรมา สฤณี อาชวานันทกุล แอลสิทธิ์ เวอร์การา กรมัยพล สิริมงคลรุจิกุล พลอยแสง เอกญาติ วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง ปกป้อง จันวิทย์ กฤดิกร เผดิมเกื้อกูลพงศ์ บรรณาธิการบริหาร วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง บรรณาธิการส�ำนักพิมพ์ วิรพา อังกูรทัศนียรัตน์ ฐณฐ จินดานนท์ บุญชัย แซ่เงี้ยว ณัฏฐพรรณ เรืองศิรินุสรณ์ ศิลปกรรม พรชนิตว์ วิศิษฐชัยชาญ ผู้จัดการส�ำนักพิมพ์ ภรณ์ทิพย์ ปิยฤทธิพงศ์ • บรรณาธิการเล่ม ฐณฐ จินดานนท์ บรรณาธิการต้นฉบับ วิรพา อังกูรทัศนียรัตน์ ออกแบบปก พรชนิตว์ วิศิษฐชัยชาญ • จัดท�ำโดย บริษัท โอเพ่นเวิลด์ส พับลิชชิ่ง เฮาส์ จ�ำกัด 33 อาคารเอ ห้องเลขที่ 48 ซอยประดิพัทธ์ 17 แขวงสามเสนใน เขตพญาไท กรุงเทพฯ 10400 โทรศัพท์ 0 2 - 6 1 8 - 4 7 3 0 e m a il: o p e n w o r l d s t h a i l a n d @g m a i l . c o m fa c e b o o k : w w w . f a c e b o o k . c o m / o p e n w o r l d s twitte r : w w w . t w i t t e r . c o m / o p e n w o r l d s _ t h we b s i t e : w w w . o p e n w o r l d s . i n . t h จัดจ�ำหน่าย บริษัท ซีเอ็ดยูเคชั่น จ�ำกัด (มหาชน) เลขที่ 1858/87-90 ถนนบางนา-ตราด แขวงบางนา เขตบางนา กรุงเทพฯ 10260 โทรศัพท์ 0 - 2 7 3 9 - 8 0 0 0 โทรสาร 0 - 2 7 5 1 - 5 9 9 9 we b s i t e : h t t p : / / w w w . s e - e d . c o m /
สำ�หรับสถาบันการศึกษา องค์กร หรือบุคคล ที่ต้องการสั่งซื้อหนังสือ จำ�นวนมากในราคาลดพิเศษ โปรดติดต่อ สำ�นักพิมพ์โอเพ่นเวิลด์ส หมายเลขโทรศัพท์ 02-618-4730 และ 097-174-9124 หรือ E ma i l : o p e n w o rld st h a ila n d @ g m a il. co m ข้อมูลทางบรรณานุกรมของสำ�นักหอสมุดแห่งชาติ โฮล์มส์, เลสลี. คอร์รัปชัน: ความรู้ฉบับพกพา.-- กรุงเทพฯ : โอเพ่นเวิลด์ส, 2559. 256 หน้า. 1. การทุจริตและประพฤติมิชอบ. I. พิเศษ สอาดเย็น, II. ธงทอง จันทรางศุ, ผู้แปล. III. ชื่อเรื่อง. 364.1323 ISBN 978-616-7885-28-5 • Thai language translation copyright 2016 by openworlds publishing house /Copyright © 2015 by L e s l i e H o l m e s All Rights Reserved. C orru p tio n : A Ve ry Sho r t I n t r o d u c t i o n , b y L e s l i e H o l m e s w as or iginally publis h e d in En g lis h in 2 0 1 5 . This translation is published by arrangement with Oxford University Press t hrou g h T u ttle -M o ri Ag e n c y C o . , L t d . The Thai edition is translated by Phiset Saardyen and Tongthong C han d ra n s u a n d p u b lish e d b y o p e n w o r l d s p u b l i s h i n g h o u s e, 2016. คอร์รัปชัน: ความรู้ฉบับพกพา ตีพิมพ์เป็นภาษาอังกฤษ เมื่อปี ค.ศ. 2015 แปลและจัดพิมพ์เป็นภาษาไทยโดย บริษัท โอเพ่นเวิลด์ส พับลิชชิ่ง เฮาส์ จำ�กัด ตามข้อตกลงกับสำ�นักพิมพ์มหาวิทยาลัยออกซฟอร์ด ภาพปกหน้า: Concept - corruption. Giving a bribe. Money in hand โดย Staras/Shutterstock ภาพปกหลัง: Dirty money grasped by a business man behind his back โดย Pogonici/Shutterstock
สารบัญ
. สารบัญภาพประกอบ 6 สารบัญตาราง 7 คำ�ย่อ 8 คำ�นำ�ผู้แปล 14 คำ�นำ�ผู้เขียน 18 1. คอร์รัปชันคืออะไร? 24 2. เหตุใดคอร์รัปชันจึงเป็นปัญหา 54 3. คอร์รัปชันวัดได้หรือไม่? 84 4. คำ�อธิบายเชิงจิตวิทยา-สังคม และคำ�อธิบายเชิงวัฒนธรรม 116 5. คำ�อธิบายที่เชื่อมโยงกับระบบ 140 6. รัฐทำ�อะไรได้บ้าง? 172 7. ใครทำ�อะไรได้อีกบ้าง? 202 หนังสืออ่านเพิ่มเติม 235 ประวัติผู้เขียน 252 ประวัติผู้แปล 253
สารบัญภาพประกอบ
. 1. B2B: สำ�หรับบางคนก็ชอบนิยามคอร์รัปชันในความหมายอย่างกว้าง Fanatic Studio/Getty Images 28 2. ตึกถล่มในอียิปต์เมื่อปี 2012 มีผู้เสียชีวิต 19 คน สันนิษฐานว่าเหตุเกิด จากคอร์รัปชัน © Adham Khorshed/Demotix/Corbis 61 3. การโกงผลคะแนนในการเลือกตั้งยังคงพบได้ทั่วไปในหลายประเทศ Thomas Nsama/AFP/Getty Images 73 4. การคอร์รัปชันในแวดวงตุลาการไม่ใช่เรื่องใหม่ DEA/A. Dagli Orti/Getty Images 133 5. กราฟแสดงการเปรียบเทียบระดับภาพลักษณ์คอร์รัปชันกับจีดีพีต่อหัว 152 6. กล่องรับข้อเสนอแนะเพื่อต่อต้านคอร์รัปชันในเคนยา Linda Whitwam/Dorling Kindersley/Getty Images 221 7. การชุมนุมต่อต้านคอร์รัปชันเริ่มมีให้เห็นได้ทั่วไปในหลายประเทศทั่วโลก www.istockphoto.com/Danielrao 223
สารบัญตาราง . 1. ผลบางส่วนคัดจากรายงานดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชันประจำ�ปี 2012 91 2. ผลบางส่วนคัดจากรายงานมาตรวัดคอร์รัปชันโลกประจำ�ปี 2010-2011 96 3. เปรียบเทียบระดับภาพลักษณ์คอร์รัปชันกับระดับการกำ�กับดูแล โดยภาครัฐ 144 4. เปรียบเทียบระดับภาพลักษณ์คอร์รัปชันกับความสามารถในการแข่งขัน ทางเศรษฐกิจโดยรวม 145 5. เปรียบเทียบระดับภาพลักษณ์คอร์รัปชันกับจีดีพีต่อหัว 151 6. เปรียบเทียบระดับภาพลักษณ์คอร์รัปชันกับระดับความเป็นประชาธิปไตย 157 7. เปรียบเทียบระดับภาพลักษณ์คอร์รัปชันกับหลักนิติธรรม 161 8. ดัชนีผู้จ่ายสินบนปี 2011 163 9. เปรียบเทียบระดับภาพลักษณ์คอร์รัปชันกับระดับความเปราะบางของรัฐ 168 10. ประเทศหรือดินแดนที่ปกปิดข้อมูลความลับมากที่สุดในโลก โดยดูจาก กฎระเบียบทางการเงิน การให้ความร่วมมือต่อนานาชาติ และการปฏิบัติ ตามมาตรการต่อต้านการฟอกเงิน 197 11. ดัชนีการปกปิดความลับทางการเงินปี 2013 ประเทศที่ปกปิดความลับ มากที่สุด 10 อันดับ 198
ค�ำย่อ
. บัญชีต่อไปนี้ระบุไว้เฉพาะอักษรย่อที่ปรากฏมากกว่าหนึ่งครั้งหรือที่ไม่ได้ให้คำ� จำ�กัดความไว้ในเล่ม ACA AML AWB B2B BAE BBC BEEPS BPI CDU CEE CoE
Anti-Corruption Agency หน่วยงานต่อต้านคอร์รัปชัน Anti-Money Laundering การต่อต้านการฟอกเงิน (formerly Australian Wheat Board) (คณะกรรมการข้าวสาลีของออสเตรเลีย ก่อนแปรรูปเป็นบริษัท เอกชน) business to business ธุรกิจกับธุรกิจ (ชื่ อ บริ ษั ท ที่ เ กิ ด จากการควบรวมกิ จ การระหว่ า ง British Aerospace กับ Marconi Electronic Systems นับตั้งแต่ปี 1999) British Broadcasting Corporation บรรษัทแพร่ภาพกระจายเสียงอังกฤษ หรือบีบีซี Business Environment and Enterprise Performance Survey รายงานการสำ�รวจสภาพแวดล้อมทางธุรกิจและการดำ�เนินงาน ขององค์กร Bribe Payers’ Index ดัชนีผู้จ่ายสินบน Christian Democratic Union พรรคสหภาพคริสเตียนประชาธิปไตย <ของสหพันธรัฐเยอรมนี> Central and Eastern Europe ภูมิภาคยุโรปกลางและยุโรปตะวันออก Council of Europe สภาแห่งยุโรป
ค�ำย่อ
.
CPI CPIB EDI EU FATF FBI FCPA FIFA FSI GCB GCI
Corruption Perception Index ดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชัน Corrupt Practices Investigation Bureau สำ�นักงานสอบสวนการกระทำ�อันเป็นการทุจริต <ของสิงคโปร์> Economist Democracy Index ดัชนีประชาธิปไตยของนิตยสาร The Economist European Union สหภาพยุโรป Financial Action Task Force คณะทำ�งานเฉพาะกิจเพื่อดำ�เนินมาตรการทางการเงินเกี่ยวกับ การฟอกเงิน Federal Bureau of Investigation สำ�นักงานสอบสวนกลาง หรือเอฟบีไอ Foreign Corrupt Practices Act กฎหมายป้องกันการทุจริตในต่างประเทศ <ของสหรัฐฯ> Fédération International de Football Association (International Federation of Association Football) สหพันธ์ฟุตบอลนานาชาติ หรือฟีฟ่า Failed (or Fragile) States Index; Financial Secrecy Index ดัชนีรัฐล้มเหลว (หรือรัฐที่เปราะบาง); ดัชนีการปกปิดความลับ ทางการเงิน Global Corruption Barometer รายงานมาตรวัดคอร์รัปชันโลก Global Competitiveness Index ดัชนีความสามารถในการแข่งขันของประเทศต่างๆ
ค�ำย่อ
. GDP GRECO ICAC ICJ ICVS IFI IGEC IMF INGO Interpol IO
Gross Domestic Product ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือจีดีพี Group of States against Corruption กลุ่มรัฐเพื่อการต่อต้านคอร์รัปชัน Independent Commission Against Corruption คณะกรรมการอิสระเพือ่ ต่อต้านคอร์รปั ชัน <ของเขตปกครองพิเศษ ฮ่องกง> International Court of Justice ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศของสหประชาชาติ International Crime Victim Survey การสำ�รวจข้อมูลผู้ตกเป็นเหยื่ออาชญากรรมทั่วโลก International Financial Institution สถาบันการเงินระหว่างประเทศ Interpol Group of Experts on Corruption กลุ่มผู้เชี่ยวชาญของอินเตอร์โพลว่าด้วยคอร์รัปชัน International Monetary Fund กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือไอเอ็มเอฟ International non-governmental organization องค์กรระหว่างประเทศที่ไม่ใช่รัฐบาล (อินเตอร์โพลเป็นคำ�ย่อที่ใช้กันทั่วไปแทนคำ�ย่อแบบทางการคือ ICPO - International Criminal Police Organization หรือ องค์การ ตำ�รวจอาชญากรรมระหว่างประเทศ) International Organization องค์การระหว่างประเทศ
ค�ำย่อ
. NGO NSW OECD PETS PRECOP QSDS RLI RUCOLA SNAC TI
Non-governmental Organization องค์กรที่ไม่ใช่รัฐบาล หรือเอ็นจีโอ New South Wales รัฐนิวเซาท์เวลส์ Organization for Economic Cooperation and Development องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา Public Expenditure Tracking Survey การสำ�รวจติดตามการใช้จ่ายภาครัฐ Protection of the Entrepreneurs Rights in the Russian Federation from Corrupt Practices โครงการคุ้มครองสิทธิของผู้ประกอบการในสหพันธรัฐรัสเซีย จากการกระทำ�อันเป็นการทุจริต Quantitative Service Delivery Survey การสำ�รวจเชิงปริมาณเพื่อติดตามการให้บริการ Rule of Law Index ดัชนีหลักนิติธรรม Russian Federation – Development of Legislative and Other Measures for the Prevention of Corruption โครงการพัฒนากฎหมายและมาตรการอื่นเพื่อป้องกันคอร์รัปชัน ของสหพันธรัฐรัสเซีย Southern Neighbourhood Against Corruption โครงการต่อต้านคอร์รัปชันในกลุ่มประเทศเพื่อนบ้านทางตอนใต้ ของสหภาพยุโรป Transparency International องค์กรเพื่อความโปร่งใสสากล
ค�ำย่อ
. TNC UK UN UNCAC UNODC US(A) USSR WTO
Transnational Corporation บรรษัทข้ามชาติ United Kingdom สหราชอาณาจักร United Nations สหประชาชาติ United Nations Convention Against Corruption อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต United Nations Office on Drugs and Crime สำ�นักงานว่าด้วยยาเสพติดและอาชญากรรมแห่งสหประชาชาติ United States (of America) สหรัฐ (อเมริกา) Union of Soviet Socialist Republics สหภาพสาธารณรัฐสังคมนิยมโซเวียต World Trade Organization องค์การการค้าโลก
14
Corruption
ค�ำน�ำผู้แปล
.
เป็นทีเ่ ห็นพ้องกันในทุกวงการของทุกประเทศแล้วว่า ปัญหา คอร์รัปชันเป็นปัญหาระดับนานาชาติที่มีความส�ำคัญและมีผล กระทบรุนแรงกว้างขวางในหลายแง่มุม ยิ่งโลกมีความเจริญ ก้าวหน้าขึ้น สถานการณ์เกี่ยวกับคอร์รัปชันก็ยิ่งเติบใหญ่และ ซั บ ซ้ อ นมากขึ้ น ตามไปด้ ว ย จากแต่ เ ดิ ม ที่ ก ารจะชี้ ข าดว่ า พฤติกรรมอย่างไรเป็นคอร์รปั ชันหรือไม่ เป็นปัญหาหญ้าปากคอก ที่ใครๆ ก็สามารถตอบได้ แต่มาถึงวันนี้พฤติกรรมเกี่ยวกับ คอร์รัปชันที่อยู่ใน “พื้นที่สีเทา” มีมากขึ้นอย่างน่าอัศจรรย์ใจ ในมุมมองของบางคนอาจเห็นว่าพฤติกรรมหรือเหตุการณ์บาง อย่างเป็นเรื่องผิดร้ายที่กล่าวได้ว่าเกิดคอร์รัปชันขึ้นแล้ว แต่ เรื่องเดียวกันนั้นเองหากไปถามคนอีกจ�ำนวนหนึ่ง เราอาจได้ ค�ำตอบที่แตกต่างออกไป ตั้งแต่ความลังเลสงสัยว่าเรื่องที่ถาม มานั้นเป็นคอร์รัปชันหรือไม่ ไปจนถึงที่สุดของปลายทางอีกขั้ว หนึง่ ว่าในสายตาของผูต้ อบค�ำถามแล้ว เรือ่ งราวทีย่ กตัวอย่างมา ถามนั้นไม่ใช่การคอร์รัปชันแน่ๆ เรื่องที่ยกมาข้างต้นนี้เป็นเพียง ตัวอย่างหนึง่ ของความคลุมเครือทีเ่ กิดขึน้ กับการพิจารณาปัญหา
A
Very Short Introduction
15
คอร์รัปชันในนานาประเทศ รวมทั้งประเทศไทยของเราด้วย ทุ ก วั น นี้ ป ั ญ หาคอร์ รั ป ชั น มี ค วามเป็ น สากลมากขึ้ น หมายความว่าการท�ำทุจริตได้กา้ วข้ามพรมแดนระหว่างประเทศ ไปแล้วด้วยความสะดวกสบาย เรื่องราวเกี่ยวกับบริษัทข้ามชาติ ที่ติดสินบนนักการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐข้ามประเทศ การ ยักย้ายถ่ายเททรัพย์สินที่ได้มาจากการคอร์รัปชันในประเทศ หนึง่ ไปซุกซ่อนไว้ในอีกประเทศหนึง่ เป็นเรือ่ งทีร่ เู้ ห็นกันอยูท่ วั่ ไป จนถึงขนาดที่องค์การสหประชาชาติต้องเรียกร้องให้ประเทศ ทั้งหลายมาร่วมมือกันจัดการกับปัญหาที่มีความหนักหน่วงนี้ ส�ำหรับชาวไทยเราทั้งหลาย ไม่ว่าจะท�ำแบบสอบถาม จากหน่วยงานใดหรือเมื่อใดก็ตาม ถ้าสอบถามกันว่าปัญหา ส�ำคัญของประเทศที่มีความรุนแรงสามหรือสี่ล�ำดับแรกได้แก่ เรื่องอะไร เป็นที่แน่นอนว่า “ปัญหาคอร์รัปชัน” ต้องติดอันดับ ต้นๆ ของสารพันปัญหาที่มีอยู่ในประเทศไทยแน่นอน ทุกวันนี้ เราใช้ทรัพยากรจ�ำนวนมากเพือ่ สูร้ บปรบมือกับปัญหาคอร์รปั ชัน ไม่ว่าจะมีนโยบายออกมากี่ครั้งกี่คราว ไม่ว่าจะบัญญัติกฎหมาย ใหม่หรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเก่าเกี่ยวกับเรื่องนี้กี่ครั้ง และ ไม่วา่ เราจะมีหน่วยงานทัง้ ทีอ่ สิ ระและไม่อสิ ระ หรือคณะกรรมการ อีกร้อยแปดชุดขึน้ มาเพือ่ ท�ำหน้าทีจ่ ดั การกับปัญหาส�ำคัญเรือ่ งนี้ แต่ดูเหมือนว่าปัญหาคอร์รัปชันในประเทศไทยของเราก็ยังคง ยืนทะมึนและเป็นยักษ์ปกั หลัน่ ทีย่ งั มีฤทธิม์ เี ดชไม่ถดถอยไปเลย แม้แต่น้อย ปัญหาคอร์รัปชันไม่ใช่ปัญหาเชิงเดี่ยวด้านกฎหมาย ว่าการกระท�ำอย่างนัน้ อย่างนีผ้ ดิ หรือถูกกฎหมาย หากแต่เรือ่ งนี้
16
Corruption
มีความหลากหลายของแง่มุมและต้องการความเข้าใจที่ลึกซึ้ง รอบด้าน ถ้าประชาชนยังอยูใ่ นสถานการณ์ “ตาบอดคล�ำช้าง” คือ ต่างคนต่างเห็นคอร์รปั ชันไปในแง่มมุ ทีไ่ ม่เหมือนและแตกต่างกัน ความพยายามทีจ่ ะจัดการแก้ไขปัญหาเรือ่ งนีก้ ย็ งิ่ ทวีความยุง่ ยาก ขึ้นไปอีก ด้วยเหตุนี้ เมื่อผู้แปลทั้งสองคนได้มีโอกาสอ่านหนังสือ เรือ่ ง Corruption: A Very Short Introduction เล่มนีใ้ นภาคภาษา อังกฤษ เราจึงคิดว่าหากมีโอกาสทีผ่ อู้ า่ นชาวไทยจะได้อา่ นหนังสือ เล่มนี้บ้าง ก็น่าจะเป็นการประเทืองสติปัญญา และท�ำให้ความรู้ ความเข้ า ใจเกี่ ย วกั บ ปั ญ หาคอร์ รั ป ชั น มี ค วามแหลมคมและ ชัดเจนมากยิง่ ขึน้ ซึง่ ก็หวังผลต่อไปอีกทอดหนึง่ ด้วยว่าจะอ�ำนวย ประโยชน์ให้การจัดการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันของประเทศไทย เกิดผลสัมฤทธิ์อย่างจริงจังมากยิ่งขึ้นกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ถึงแม้จะเป็นความฝันที่ไกลแสนไกลเพียงใด แต่มนุษย์เราก็มี ความสุขอยู่ได้ด้วยความฝันมิใช่หรือ ผูแ้ ปลขอขอบคุณเจ้าของผลงาน ส�ำนักพิมพ์มหาวิทยาลัย ออกซฟอร์ด และส�ำนักพิมพ์ openworlds และขอขอบคุณ คุณอรวรรณ พัดชา ข้าราชการส�ำนักงานกิจการยุตธิ รรม กระทรวง ยุติธรรม ผู้ได้ช่วยติชมและให้ข้อคิดเห็นที่ช่วยให้งานแปลชิ้นนี้มี ความสมบูรณ์ขึ้นในหลายส่วน ทั้งหวังด้วยว่าผู้อ่านที่ได้อ่าน หนังสือเล่มนี้แล้วจะมีความพอใจที่ได้รู้เรื่องใกล้ตัว ใกล้ขนาด พบกันอยู่ทุกวัน ในแง่มุมที่ไม่เคยรู้มาก่อน ธงทอง จันทรางศุ พิเศษ สอาดเย็น มกราคม 2559
18
Corruption
ค�ำน�ำผู้เขียน
.
ลองเปิดหนังสือพิมพ์สกั ฉบับ จะเป็นฉบับวันไหนของสัปดาห์ หรือของประเทศใดก็ได้ แล้วคุณจะพบข่าวอือ้ ฉาวเรือ่ งคอร์รปั ชัน หนึ่ ง ข่ า วหรื อ มากกว่ า นั้ น จากการส� ำ รวจความคิ ด เห็ น ของ ประชาชนทีจ่ ดั ท�ำในนามของบีบซี ี (BBC) เมือ่ ปลายปี 2010 และ เมื่อปลายปี 2011 ใน 26 ประเทศ (ปี 2010) และใน 23 ประเทศ (ปี 2011) พบว่าคอร์รัปชันเป็นหัวข้อที่ประชาชนทั่วโลกพูดถึง บ่อยครัง้ มากทีส่ ดุ มากกว่าหัวข้ออย่างความยากจนข้นแค้น การ ว่างงาน ต้นทุนด้านอาหารและพลังงานทีส่ งู ขึน้ การเปลีย่ นแปลง สภาพภูมิอากาศ หรือการก่อการร้าย และเนื่องจากการส�ำรวจ ดังกล่าวท�ำขึ้นในช่วงเวลาที่ประเทศส่วนใหญ่ยังไม่ฟื้นตัวจาก ผลกระทบของวิกฤตการเงินโลกเมื่อปี 2008 ผลส�ำรวจนี้จึงเป็น หลักฐานชี้ชัดถึงความส�ำคัญของคอร์รัปชันในโลกยุคปัจจุบัน อันทีจ่ ริงแล้ว การส�ำรวจทีจ่ ดั ท�ำหลังจากนัน้ (ปี 2013) โดยสมาคม วิน/แกลลอปอินเตอร์เนชั่นแนล (WIN/Gallup International) ซึ่ง สอบถามความเห็นของคนเกือบ 70,000 คนใน 69 ประเทศนั้น ก็ได้ช่วยยืนยันด้วยหลักฐานที่แน่นหนักขึ้นว่าคอร์รัปชันเป็น
A
Very Short Introduction
19
ปัญหาอันดับหนึ่งของโลก ไม่ว่าจะในประเทศก�ำลังพัฒนา ประเทศที่ก�ำลังเปลี่ยน ผ่าน หรือประเทศพัฒนาแล้ว พลเมืองจ�ำนวนมากขึน้ เรือ่ ยๆ เริม่ ตระหนักถึงผลเสียหายร้ายแรงของคอร์รัปชัน และเริ่มเรียกร้อง ให้ผมู้ อี ำ� นาจในประเทศของตนหาทางแก้ไข รัฐบาลทีเ่ มินเฉยต่อ ข้อเรียกร้องนีย้ อ่ มพบกับความเสีย่ งทีต่ อ้ งแบกรับไว้เอง ตัวอย่าง เช่น การทีป่ ระชาชนไม่พอใจกับภาพลักษณ์คอร์รปั ชันในระดับสูง ถือเป็นปัจจัยส�ำคัญที่ท�ำให้รัฐบาลของประธานาธิบดียานูโควิช (Viktor Yanukovych) แห่งยูเครนถูกโค่นล้มไปเมื่อต้นปี 2014 รวมถึงเหตุการณ์ที่ประชาชนชุมนุมประท้วงในประเทศไทยช่วง ปี 2013-2014 ซึ่งเป็นเหตุให้มีผู้เสียชีวิตเป็นจ�ำนวนมากและ ท�ำให้รฐั บาลถูกโค่นอ�ำนาจในเวลาต่อมา นอกจากนีย้ งั มีตวั อย่าง อื่นอีกนับไม่ถ้วน อย่างไรก็ดี ต้องรอถึงช่วงกลางทศวรรษ 1990 ประชาคม นานาชาติจึงเริ่มหันมาตระหนักถึงผลกระทบของคอร์รัปชันที่ ทั้งกัดกร่อนสังคมและอาจน�ำไปสู่ความเสียหายรุนแรง ผมจึง ตัดสินใจเขียนหนังสือความรู้ฉบับพกพาเล่มนี้ขึ้นด้วยเห็นถึง ความส�ำคัญของปัญหานี้ การศึกษาคอร์รัปชันไม่อาจจัดลงในกล่องสาขาความรู้ ใดสาขาหนึ่ ง ได้ ถ นั ด นั ก ล� ำ พั ง แค่ ก ารวิ เ คราะห์ ค ร่ า วๆ ใน หนั ง สื อ เล่ ม นี้ ก็ ต ้ อ งอ้ า งอิ ง ผลงานของทั้ ง นั ก มานุ ษ ยวิ ท ยา นักอาชญาวิทยา นักเศรษฐศาสตร์ นักประวัตศิ าสตร์ นักกฎหมาย นักรัฐศาสตร์ รวมไปถึงนักสังคมวิทยา แต่เพราะเหตุที่ทุกวันนี้ คอร์รัปชันกลายเป็นหัวข้อที่ผู้คนถกแถลงกันอย่างกว้างขวาง
20
Corruption
และส่งผลกระทบต่อคนเป็นจ�ำนวนมาก การพิจารณาปัญหานี้ โดยอ้างอิงแต่งานวิชาการเพียงอย่างเดียวย่อมเป็นการกระท�ำที่ พลาดมหันต์ ผลงานต่างๆ ที่ส�ำคัญของผู้ปฏิบัติงานในองค์การ ระหว่างประเทศ เอ็นจีโอ และหน่วยงานอื่นๆ จึงเป็นข้อมูลที่ รวบรวมไว้ในหนังสือเล่มนี้ด้วย เนื่องจากผมได้วิจัยและสอนเรื่องคอร์รัปชันมานาน กว่า 30 ปี จึงเป็นไปไม่ได้เลยที่จะกล่าวขอบคุณบุคคลเป็นราย คนที่ได้มีส่วนช่วยให้ผมเข้าใจปรากฏการณ์อันซับซ้อนนี้อย่าง ลึกซึง้ ยิง่ ขึ้น แต่ทผี่ มอยากจะเอ่ยถึงเป็นพิเศษคือนักศึกษาระดับ บัณฑิตศึกษาหลายร้อยคนที่เคยเรียนกับผมที่เมลเบิร์น วอร์ซอ และโบโลนญา ผู ้ ค อยป้ อ นค� ำ ถามที่ ท ้ า ทายและแลกเปลี่ ย น ประสบการณ์และความรู้เกี่ยวกับคอร์รัปชันกับผมตลอดระยะ เวลาหลายปีทผี่ า่ นมา ผมอยากขอบคุณผูอ้ า่ นทวนทีไ่ ม่ออกนาม ทัง้ 4 คนของโครงการนี้ หากปราศจากบุคคลเหล่านี้ ข้อผิดพลาด หรื อ ความขาดตกบกพร่ อ งในหนั ง สื อ เล่ ม นี้ ค งจะมี ม ากกว่ า ที่เป็นอยู่ ซึ่งแน่นอนว่าเป็นความผิดของผมแต่เพียงผู้เดียว ผมขอขอบคุณสภาวิจัยแห่งออสเตรเลียส�ำหรับทุนวิจัยจ�ำนวน ไม่น้อยที่สนับสนุนมาตลอดระยะเวลาเกือบ 30 ปีของการศึกษา วิจัยคอร์รัปชันในแง่มุมต่างๆ อีกทั้งขอขอบคุณ อันเดรีย คีแกน, เอมมา มา, และเจนนี นูจี แห่งส�ำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยออกซฟอร์ด ส�ำหรับความช่วยเหลือทัง้ ปวงทีท่ ำ� ให้โครงการนีป้ ระสบผลส�ำเร็จ ท้ายที่สุดนี้ ผมขอขอบคุณภรรยา รีเบกกา ส�ำหรับความรักและ แรงสนับสนุนทีเ่ ธอมีให้มาโดยตลอด ผมซาบซึง้ อย่างทีส่ ดุ ส�ำหรับ ความเข้าใจและความอดกลั้นต่อการที่ผมมักขลุกกับงานศึกษา
A
Very Short Introduction
21
วิจัยนานจนเกินไป และเดินทางไปต่างประเทศบ่อยเกินกว่าที่ ควรจะเป็น
แอล. เอช. สิงหาคม 2014
คอร์รัปชัน •
ความรู้ฉบับพกพา
CORRUPTION • A Very Short Introduction by
Leslie Holmes
แปลโดย
พิเศษ สอาดเย็น ธงทอง จันทรางศุ
บทที่ 1
/ คอร์รัปชันคืออะไร?
A
Very Short Introduction
25
คอร์รัปชันด�ำรงอยู่และเป็นปัญหามาตั้งแต่ยุคแรกเริ่มของ ประวัตศิ าสตร์มนุษย์ เชือ่ กันว่าคอร์รปั ชันและศีลธรรมเสือ่ มโทรม โดยทัว่ ไปคือปัจจัยส�ำคัญทีอ่ ธิบายถึงการเสือ่ มถอยของจักรวรรดิ โรมัน ส่วนการปฏิรปู ศาสนาของฝ่ายโปรเตสแตนต์กถ็ อื ก�ำเนิดขึน้ โดยมีปัจจัยส�ำคัญมาจากพฤติการณ์ที่เชื่อกันว่าเป็นคอร์รัปชัน รูปแบบต่างๆ ในคริสตจักรโรมันคาทอลิก ซึ่งรวมถึงการขายใบ ช�ำระบาปโดยไม่สมควร ตามนัยดั้งเดิมนั้น คอร์รัปชันหมายถึงความด่างพร้อย ทางศีลธรรม มาจากค�ำในภาษาละตินที่แปลว่า “ท�ำให้เสื่อมลง ท�ำให้มีมลทิน ใช้ในทางที่ผิด หรือท�ำลายลง” โดยขึ้นอยู่กับ บริบท แต่มโนทัศน์ว่าด้วยคอร์รัปชันก็ผันแปรไปตามยุคสมัย ตลอดหลายศตวรรษทีผ่ า่ นมา และยังแตกต่างกันไปบ้างในแต่ละ วัฒนธรรมด้วย ค�ำค�ำนีม้ กั ใช้ในการสือ่ ความหมายอย่างกว้างโดย ใช้เรียกพฤติกรรมใดๆ ทีเ่ บีย่ งเบนไปจากบรรทัดฐานในทางทีไ่ ม่ เหมาะสม ในอดีตที่ผ่านมาและจวบจนปัจจุบัน ในบางประเทศ เช่น อิหร่าน พฤติกรรมเบี่ยงเบนนี้มักเกี่ยวข้องกับบรรทัดฐาน
26
Corruption
ทางศาสนา แต่การใช้ในความหมายท�ำนองนั้นแทบไม่พบใน ภาษาอังกฤษยุคปัจจุบันแล้ว ทุกวันนี้ค�ำค�ำนี้จะหมายถึงการ กระท�ำอันไม่เหมาะสม ที่เกี่ยวกับต�ำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็น หลัก และนี่เป็นจุดเน้นของหนังสือเล่มเล็กนี้ด้วย แต่ประเด็นว่า อะไรทีถ่ อื เป็นการกระท�ำอันไม่เหมาะสมหรือจะถือว่าต�ำแหน่งใด เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นก็ยังเป็นที่ถกเถียงกันอยู่ เนื้อหาส�ำคัญ ของบทนี้จะกล่าวถึงประเด็นถกเถียงว่าคอร์รัปชันหมายถึงอะไร ในปัจจุบัน ประเด็นถกเถียงปัจจุบันเรื่องการนิยามคอร์รัปชัน ปัญหาที่เป็นอุปสรรคส�ำคัญในการรับมือกับคอร์รัปชัน ก็คือการที่นักวิเคราะห์ตกลงกันให้ชัดเจนไม่ได้ว่าคอร์รัปชัน คืออะไร ที่สุดทางด้านหนึ่งคือการตีความอย่างกว้างซึ่งถือว่า คอร์รปั ชันก็เหมือนความงาม คือจะเป็นอะไรก็ขนึ้ กับมุมมองของ แต่ละคน ส่วนปลายสุดของอีกฟากหนึง่ คือค�ำนิยามตามกฎหมาย ซึ่งถือว่าการกระท�ำหรือละเว้นการกระท�ำใดจะเป็นคอร์รัปชันได้ ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยชัดแจ้ง ความสับสนในการให้ค�ำนิยามนี้อาจแสดงให้เห็นได้ โดยใช้กรณีตัวอย่างที่มีนัยส�ำคัญสองประการ ตัวอย่างแรก ไม่ ปรากฏค�ำนิยามของคอร์รปั ชันในอนุสญ ั ญาสหประชาชาติวา่ ด้วย การต่อต้านการทุจริต (United Nations Convention Against Corruption - UNCAC) ทีส่ หประชาชาติเรียกว่าเป็น “สนธิสญ ั ญา ว่าด้วยการต่อต้านคอร์รปั ชันในระดับสากลเพียงฉบับเดียวทีม่ ผี ล
A
Very Short Introduction
27
ผูกพันตามกฎหมาย” ที่เป็นเช่นนี้ก็มีสาเหตุหลักๆ มาจากการที่ บรรดาผู้เจรจายกร่าง UNCAC ก็ไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่อง ค�ำนิยามนั่นเอง ตัวอย่างที่สอง องค์กรระหว่างประเทศที่ไม่ใช่ รัฐบาลทีเ่ ป็นผูน้ ำ� ด้านการต่อต้านคอร์รปั ชันของโลกอย่างองค์กร เพื่อความโปร่งใสสากล (Transparency International - TI) ก็ยงั มีคำ� นิยามถึง สองแบบ ใช้คกู่ นั มานับแต่เข้าสูศ่ ตวรรษใหม่ แม้จะ พยายามแก้ไขแต่กลับยิง่ สร้างความสับสนมากขึน้ อีก ในรายงาน ดัชนีภาพลักษณ์คอร์รปั ชัน (Corruption Perception Index - CPI) ประจ�ำปีซึ่งเป็นผลงานที่มีชื่อเสียงที่สุด ค�ำนิยามคอร์รัปชันที่ TI ใช้มาจนถึงปี 2012 และแม้ในปัจจุบนั ก็ยงั มีผนู้ ยิ มใช้กนั มากทีส่ ดุ คือ “การใช้ตำ� แหน่งเจ้าหน้าทีข่ องรัฐโดยมิชอบเพือ่ ประโยชน์สว่ น ตัว” องค์กรอืน่ อีกเป็นจ�ำนวนมากรวมทัง้ ธนาคารโลกก็ใช้นยิ ามที่ คล้ายกับแบบนีห้ รือไม่กน็ ยิ ามเหมือนกัน แต่ในกรณีอนื่ TI นิยาม คอร์รัปชันว่าหมายถึง “การใช้อ�ำนาจที่ได้รับมาโดยมิชอบเพื่อ ประโยชน์สว่ นตัว” ความแตกต่างระหว่างนิยามสองแบบนีค้ อื ใน นิยามแบบแรกต้องมีเจ้าหน้าทีข่ องรัฐเข้ามาเกีย่ วข้อง ส่วนนิยาม แบบทีส่ องซึง่ องค์การต�ำรวจสากล (Interpol) ใช้อยูน่ นั้ มีนยั กว้าง กว่าและครอบคลุมพฤติกรรมการกระท�ำผิดของบุคคลอื่น เช่น ผู้บริหารระดับสูงของบริษัทเอกชน หรือแม้แต่คอร์รัปชันที่เกิด ขึ้นแต่ในภาคเอกชน (B2B หรือธุรกิจกับธุรกิจ – ดูภาพประกอบ 1) ในปี 2012 TI เลิกนิยามคอร์รัปชันในรายงาน CPI (แต่ใน รายงาน CPI ปี 2013 กลับมีข้อความว่าดัชนี CPI “มุ่งวัดระดับ ภาพลักษณ์คอร์รัปชันในภาครัฐ”) ซึ่งสะท้อนให้เห็นความสับสน ที่ยังมีอยู่โดยทั่วไป
28
Corruption
ภาพประกอบ 1 B2B: ส�ำหรับบางคนก็ชอบนิยามคอร์รัปชันในความหมาย อย่างกว้าง
แม้แต่นิยามแบบแรกที่แคบกว่าของ TI ก็ยังตีความ ไปได้หลายแนวซึ่งไม่เป็นการดีนัก เช่น ค�ำว่า “ใช้ต�ำแหน่ง เจ้าหน้าทีข่ องรัฐโดยมิชอบ” นัน้ จ�ำกัดอยูเ่ พียงแค่พฤติกรรมการ ทุจริต ทางเศรษฐกิจ (economic improprieties) ซึง่ บางครัง้ เรียก ว่าคอร์รัปชัน “สมัยใหม่” เช่นการยักยอกหรือรับสินบนเท่านั้น หรือไม่? หรือรวมถึงสิ่งที่เรียกว่าการทุจริต ทางสังคม (social improprieties) หรือคอร์รปั ชัน “แบบดัง้ เดิม” ด้วย เช่น การแต่งตัง้ คนในครอบครัว (nepotism) หรือเพื่อนฝูงหรือเพื่อนร่วมงาน
A
Very Short Introduction
29
(cronyism) ให้ดำ� รงต�ำแหน่งเจ้าหน้าทีข่ องรัฐ ถึงแม้วา่ คนคนนัน้ จะไม่ใช่คนที่เหมาะสมที่สุดก็ตาม? ถ้าเป็นพรรคการเมือง โดย เฉพาะอย่างยิ่งพรรคที่ไม่มี ส.ส. อยู่ในสภา จะถือว่าเป็นผู้ด�ำรง ต�ำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือไม่? และหากไม่ใช่ เราจะกล่าวหา ว่ า พรรคการเมื อ งนั้ น คอร์ รั ป ชั น ในความหมายอย่ า งแคบได้ หรือไม่? ปัญหาอีกประการหนึง่ เกีย่ วกับค�ำว่า “ต�ำแหน่งเจ้าหน้าที่ ของรัฐ” (public office) เริม่ ปรากฏชัดมากขึน้ ในช่วงไม่กที่ ศวรรษ ทีผ่ า่ นมาเมือ่ กระแสเสรีนยิ มใหม่ (neo-liberalism) แผ่อทิ ธิพลไป ทั่วโลก เสรีนิยมใหม่คืออุดมการณ์ซึ่งสนับสนุนให้รัฐลดบทบาท ลงและเพิ่มบทบาทของตลาดให้มากขึ้น จุดเด่นข้อหนึ่งของ อุดมการณ์นี้คือการท�ำให้เส้นแบ่งระหว่าง “รัฐ” กับ “เอกชน” พร่าเลือน ทุกวันนีร้ ฐั บาลหลายประเทศหันมาใช้การ “เอาต์ซอร์ส” (outsource) โดยจ้างคนนอกให้รับงานที่รัฐเคยท�ำเองไปด�ำเนิน การแทน แต่ในสายตาของประชาชนก็ยงั ถือว่างานนัน้ เป็นภารกิจ ของรัฐอยู่ ตัวอย่างเช่น เดิมทีรฐั เป็นผูบ้ ริหารจัดการเรือนจ�ำแทบ จะเพียงผู้เดียว แต่ปัจจุบันมีเรือนจ�ำจ�ำนวนไม่น้อยที่ให้บริษัท เอกชนเข้ามาบริหารโดยมีสัญญากับรัฐ ถ้าพัศดีซึ่งเป็นลูกจ้าง บริษทั เอกชนเกิดรับสินบนเพือ่ ยอมให้มกี ารลักลอบน�ำยาเสพติด เข้าไปให้ผู้ต้องขังเสพในเรือนจ�ำ จะถือว่าพัศดีเรือนจ�ำคนนั้นมี พฤติกรรมคอร์รปั ชันตามนิยามอย่างแคบได้หรือไม่? แล้วบุคคล ในฐานะเช่นนัน้ เป็น พนักงานเอกชน หรือ เจ้าหน้าทีข่ องรัฐ? เรา มักมองว่าถ้าพลเมืองเห็นว่าบทบาทหน้าทีใ่ ดซึง่ ในระดับพืน้ ฐาน ที่สุดแล้วยังเป็นภารกิจของรัฐ ใครก็ตามที่ใช้ต�ำแหน่งหน้าที่นั้น
30
Corruption
ในทางมิชอบเพือ่ ประโยชน์สว่ นตัวหรือคนบางกลุม่ แล้วก็ตอ้ งจัด ว่าเป็นคอร์รัปชัน ค�ำว่า “ประโยชน์ส่วนตัว” (private gain) ก็ใช่จะตรงไป ตรงมาเสียทีเดียว ถ้าเจ้าหน้าที่ของรัฐรับสินบนเพื่อให้ตนร�่ำรวย ขึ้น ทุกคนย่อมเห็นตรงกันว่านั่นเป็นพฤติกรรมคอร์รัปชัน แต่ ถ้าเป็นสมาชิกพรรคการเมืองผูด้ ำ� รงต�ำแหน่งเจ้าหน้าทีข่ องรัฐรับ เงินอันมีลกั ษณะไม่ชอบมาพากลทีม่ ผี บู้ ริจาคให้แก่พรรคของตน แต่ไม่ปรากฏว่าได้รับผลประโยชน์อันใด เป็นการส่วนตัว ทันที จากการนั้นเล่า? ตัวอย่างที่สองนี้ไม่ชัดเจนเท่ากับตัวอย่างแรก และยังมีผู้เห็นแตกต่างกันอยู่ มาถึงตรงนี้เราน่าจะเห็นแล้วว่าความแตกต่างในการ นิยามคอร์รัปชันโดยรวม หรือการตัดสินว่าการกระท�ำหรือไม่ กระท�ำ (ละเว้นการกระท�ำ) ใดๆ เป็นคอร์รัปชันหรือไม่น้ัน มัก เกิดขึ้นโดยมีเหตุผลที่อธิบายได้เสมอ ในล�ำดับต่อไปเราจะดูกัน ว่าความแตกต่างนั้นเกิดจากสาเหตุใดบ้าง สาเหตุที่มุมมองเรื่องคอร์รัปชันแตกต่างกัน สาเหตุหนึ่งที่ท�ำให้เราตีความคอร์รัปชันต่างกันออกไป คือวัฒนธรรม ในที่นี้ วัฒนธรรมหมายถึงความเชื่อ ทัศนคติ และ พฤติกรรมหลักในสังคมหนึ่ง ซึ่งอาจเกี่ยวข้องกับศาสนาที่มี บทบาทส�ำคัญในสังคมนั้น และอาจเกี่ยวข้องกับการที่ประเทศ นั้นเคยตกเป็นอาณานิคมหรือเคยเป็นเจ้าอาณานิคมหรือไม่ ด้วย กล่าวโดยย่อ ธรรมเนียมดั้งเดิมที่สืบทอดจากรุ่นสู่รุ่นก็ดี
A
Very Short Introduction
31
ประวัติศาสตร์ก็ดี ล้วนส่งผลอย่างมากกับวัฒนธรรม ตัวอย่างของการตีความเชิงวัฒนธรรมว่าเหตุใดมุมมอง ต่อคอร์รัปชันจึงต่างกันไปนั้น คือการที่มีผู้เรียกคอร์รัปชัน “ทาง เศรษฐกิจ” หรือ “สมัยใหม่” ซึ่งกล่าวถึงก่อนหน้านี้ว่าคอร์รัปชัน “แบบตะวันตก” และเรียกขานคอร์รัปชัน “ทางสังคม” หรือ “แบบ ดั้งเดิม” ว่าคอร์รัปชัน “แบบเอเชีย” กรณีนี้ก็เหมือนชื่อเรียก มากมายทีส่ งั คมศาสตร์ใช้จำ� แนกสิง่ ต่างๆ เพราะการเรียกทัง้ สอง แบบนีม้ ปี ญ ั หา แถมยังอาจท�ำให้เข้าใจผิดได้งา่ ยด้วย ตัวอย่างเช่น บางคนเสนอว่าการอุม้ ชูและระบบอุปถัมภ์เป็นสิง่ ทีพ่ บได้ทวั่ ไปใน สังคมเอเชีย และยังกล่าวอ้างด้วยว่าสิง่ เหล่านีไ้ ม่ถอื เป็นคอร์รปั ชัน ในสังคมเอเชีย การกล่าวอ้างเช่นนี้มีปัญหาส�ำคัญอย่างน้อย สองประการ ประการแรก แม้ในเอเชียเองทัศนะหลักในแต่ละที่ว่า ความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์ (patronage) และระบบอุปถัมภ์ (clientelism) เป็นคอร์รัปชันหรือไม่ก็ยังแตกต่างกัน เช่น ทัศนะ ของคนในสิงคโปร์ก็ไม่เหมือนกับในกัมพูชา มุมมองต่อเรื่องนี้ ใน “โลกตะวันตก” ก็มีความหลากหลายเช่นกัน ในทางหนึ่งผู้ เชี่ยวชาญเรื่องคอร์รัปชันส่วนใหญ่ในกลุ่มประเทศที่พูดภาษา อังกฤษและกลุม่ นอร์ดกิ ถือว่าระบบอุปถัมภ์คอื คอร์รปั ชันรูปแบบ หนึ่ง แต่ผู้เชี่ยวชาญชาวอิตาลีส่วนใหญ่กลับไม่เชื่อเช่นนั้น อันที่ จริงแล้ว ผลส�ำรวจความเห็นในประเทศต่างๆ เผยให้เห็นว่าแม้แต่ แนวคิดเรือ่ ง “ทัศนะหลัก” (dominant view) ว่าอะไรคือคอร์รปั ชัน ก็มักชวนให้เข้าใจผิดได้ง่าย ในช่วงปลายทศวรรษ 1990 และ ช่วงต้นทศวรรษ 2000 ธนาคารโลกได้จัดท�ำ “การส�ำรวจแนว
32
Corruption
วินิจฉัย” (diagnostic surveys) ในหลายประเทศ โดยก�ำหนด เหตุการณ์สมมติขึ้นแล้วขอให้ผู้ตอบแบบสอบถามช่วยตอบว่า กรณีดังกล่าวนั้นจัดเป็นคอร์รัปชันหรือไม่ ในหลายกรณี ผลที่ ออกมาคือผูต้ อบแบบสอบถามมีมมุ มองทีแ่ ตกต่างกันมาก ดังนัน้ ผลส�ำรวจดังกล่าวจึงเป็นการท้าทายสมมติฐานทีว่ า่ “ชาวรัสเซีย” หรือ “ชาวอังกฤษ” ด้วยกันมีความเข้าใจเรือ่ งคอร์รปั ชันเหมือนๆ กัน ยิ่งไปกว่านั้น ถ้าโฆษกรัฐบาลของประเทศ X กล่าวว่า “นี่ ไม่ใช่คอร์รัปชัน แต่เป็นวัฒนธรรมอย่างหนึ่งในสังคมเรา” เราก็ ไม่ควรทึกทักเอาเองว่าประชาชนส่วนใหญ่จะคิดเช่นนั้นด้วย ใน ประเด็นนี้ ผลการส�ำรวจก็ชี้ให้เห็นเช่นกันว่ามีประชาชนจ�ำนวน มาก เห็นว่า การกระท�ำบางอย่างคือคอร์รัปชันและไม่ยอมรับ พฤติกรรมเช่นนั้น แต่รู้สึกว่าล�ำพังตัวเองคงไม่สามารถท้าทาย ชนชั้นน�ำในสังคมที่อ้างว่านั่นเป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรมเพียง เพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับพฤติกรรมอันน่าสงสัยของตน ข้อโต้แย้งประการที่สองซึ่งมีน�้ำหนักมากยิ่งขึ้นไปอีกคือในโลก ตะวันตกเองก็มีคอร์รัปชัน “แบบดั้งเดิม” ให้เห็นมากมาย และใน เอเชียก็มีคอร์รัปชัน “สมัยใหม่” ไม่น้อยเช่นกัน ทีนี้เราก็ดูตัวอย่างกันได้แล้วว่าสิ่งที่ถือเป็นความต่าง ทางวัฒนธรรมระหว่างประเทศ 4 ประเทศเกีย่ วกับทัศนคติในเรือ่ ง ความสัมพันธ์สว่ นบุคคลนัน้ เป็นอย่างไร ค�ำ 4 ค�ำทีเ่ ราจะวิเคราะห์ กันคือมโนทัศน์เรือ่ ง แบลต (blat) ในหมูช่ าวรัสเซีย มโนทัศน์เรือ่ ง กวนซี (guanxi) ของคนจีน มโนทัศน์เรื่องการสร้างเครือข่าย (networking) ซึ่งเป็นของชาวอเมริกันมาแต่เดิม (แต่ปัจจุบัน แพร่หลายไปทั่วโลกแล้ว) และมโนทัศน์ “ศิษย์ร่วมสถาบัน” (old
A
Very Short Introduction
33
school tie) ที่พบมากในหมู่ชาวอังกฤษ ความหมายของค� ำ ว่ า แบลต ในภาษารั ส เซี ย เริ่ ม แปรเปลี่ยนไปเมื่อไม่นานมานี้ แต่ในยุคสหภาพโซเวียต ค�ำค�ำนี้ หมายถึงข้อตกลงแบบไม่เป็นทางการทีผ่ คู้ นสัญญาว่าจะช่วยเหลือ กันผ่านการแลกเปลี่ยนที่ไม่ใช่ตัวเงิน มโนทัศน์นี้จึงใกล้เคียงกับ แนวคิดเรื่องการแลกเปลี่ยนสิ่งของกันโดยตรงที่เรียกว่า “การ บาร์เตอร์” (bartering) ทั้งยังเป็นกลไกที่ผู้คนใช้รับมือกับสภาพ สังคมที่ขาดแคลนทั้งสินค้าคงทน (durable goods) หรือสินค้า ไม่คงทน (non-durable goods) อย่างกว้างขวาง ดังนั้น ชาวนา อาจสัญญากับช่างไฟว่าจะมอบทัง้ ไก่และไข่ไก่ให้ชา่ งไฟเป็นเวลา 2 ปี แลกกับการที่ช่างไฟจะช่วยเปลี่ยนระบบไฟในบ้านให้ใหม่ ทัง้ หมด ขณะทีก่ ารบาร์เตอร์เป็นเพียงการแลกเปลีย่ นกันระหว่าง ผู้คน แต่ แบลต จะมีการพัฒนาความสัมพันธ์ส่วนบุคคลระหว่าง ผู้ที่ตกลงกันด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความไว้เนื้อเชื่อใจและการ ช่วยเหลือแบบต่างตอบแทน มโนทัศน์เรื่อง กวนซี ของคนจีนหมายถึงความสัมพันธ์ ทีพ่ ฒ ั นาขึน้ ระหว่างปัจเจกหรือกลุม่ ต่างๆ โดยมีพนั ธกรณีระหว่าง กันในลักษณะทีม่ แี นวโน้มเป็นความสัมพันธ์ในระยะยาว ซึง่ ก็คอื การช่วยเหลือแบบต่างตอบแทน (reciprocity) นั่นเอง ผมอาจได้ พัฒนาความสัมพันธ์กบั ชาวจีนคนหนึง่ ไม่วา่ จะในฐานะเพือ่ นหรือ ผู้ร่วมงาน และผมก็ได้ช่วยเหลือเขาในทางใดทางหนึ่ง จากนี้ไป คนคนนั้นจะรู้สึกว่าต้องท�ำอะไรสักอย่างตอบแทนแก่ผมบ้างใน กาลภายหน้าซึ่งอาจจะเนิ่นนานอีกหลายปีก็ได้ แต่เขาหรือเธอ จะไม่ลืมเลยว่ายังติดค้างบุญคุณผมอยู่
34
Corruption
ส่วนมโนทัศน์เรื่องการสร้างเครือข่ายซึ่งเริ่มเป็นที่นิยม มากขึ้นนั้น หมายถึงการสร้างสายสัมพันธ์แบบไม่เป็นทางการ โดยหวังว่าผูท้ เี่ กีย่ วข้องจะได้รบั ประโยชน์จากสายสัมพันธ์นนั้ ถ้า ผมพบใครสักคนในการประชุมธุรกิจหรือในการประชุมวิชาการ แล้วเริ่มสานสัมพันธ์กับคนคนนั้น โดยมุ่งหมายว่าในที่สุดแล้ว จะได้รับประโยชน์จากความสัมพันธ์ นั่นแปลว่าผมพยายามจะมี อิทธิพลเหนือคนคนนัน้ โดยใช้ความสัมพันธ์ (ซึง่ อาจไม่ได้สนิทกัน เท่าไรนัก) เป็นฐาน แทนที่จะใช้เฉพาะคุณสมบัติที่ผมมีอยู่ในตัว ด้วยเหตุนี้ ถึงผู้คนจะวิจารณ์ความสัมพันธ์แบบนี้น้อยที่สุดใน บรรดาความสัมพันธ์ที่ไม่เป็นทางการทั้ง 4 แบบที่วิเคราะห์กัน มา แต่การสร้างเครือข่ายก็อาจถือเป็นคอร์รัปชันรูปแบบหนึ่งได้ หากยึดตามค�ำนิยามอย่างกว้าง แม้หลายคนจะไม่ยอมรับแนวคิดว่าการสร้างเครือข่าย นั้นก็เหมือนคอร์รัปชัน แต่มโนทัศน์ “ศิษย์ร่วมสถาบัน” ของคน อังกฤษกลับเป็นที่วิจารณ์กันอย่างกว้างขวาง คนที่แม้ไม่เคย พบกัน แต่กลับปฏิบัติดีต่อกันเป็นพิเศษเพราะต่างก็จบจากกลุ่ม โรงเรียนชั้นน�ำในสหราชอาณาจักรเหมือนกัน เช่น A, B และ C ต่างจบจากโรงเรียนประจ�ำอันดับหนึ่ง (ซึ่งส่วนใหญ่คือโรงเรียน เอกชนของชนชั้นสูง) C ก�ำลังหางานอยู่ และรู้จัก B ท�ำให้ B แนะน�ำ A ซึ่งไม่รู้จัก C มาก่อน ให้รับ C เข้าท�ำงานในต�ำแหน่งที่ C ก็ไม่ได้มีคุณสมบัติเหมาะที่สุดกับต�ำแหน่งนั้น ในบรรดาความ สัมพันธ์ทไี่ ม่เป็นทางการทัง้ 4 แบบทีไ่ ด้พจิ ารณาในทีน่ ี้ “ศิษย์รว่ ม สถาบัน” เป็นรูปแบบที่กีดกันคนนอกมากที่สุด เพราะถ้าตอน เด็กๆ ผมไม่ได้เรียนที่โรงเรียนชั้นน�ำ ก็ไม่มีทางเลยที่จะได้เข้า
A
Very Short Introduction
35
กลุ่มคนในวง นับเป็นลักษณะส�ำคัญที่ท�ำให้ความสัมพันธ์แบบนี้ ต่างไปจาก 3 รูปแบบแรก และมีโอกาสมากที่จะถูกจัดว่าเป็น คอร์รัปชันรูปแบบหนึ่ง ประเด็นส�ำคัญทีต่ อ้ งระลึกไว้เกีย่ วกับความสัมพันธ์แบบ ไม่เป็นทางการทั้งสี่นี้คือ แม้ความสัมพันธ์แต่ละแบบจะมีจุดเด่น ต่างกันไปและมีความเฉพาะเจาะจงตามวัฒนธรรม แต่กม็ ลี กั ษณะ ร่วมกันอยู่ด้วย ความสัมพันธ์ทั้ง 4 รูปแบบล้วนแต่ท�ำให้เกิด คนในและคนนอกขึน้ ซึง่ คนในเท่านัน้ ทีจ่ ะได้รบั สิทธิพเิ ศษ ความ สัมพันธ์ทั้ง 4 รูปแบบต่างก็นับเป็นคอร์รัปชันในสายตาของคน บางส่วนในสังคมนั้นๆ เพียงแต่ชาวอังกฤษที่มองว่า “ศิษย์ร่วม สถาบัน” เป็นพฤติกรรมน่าติเตียนนั้น มีสัดส่วนมากกว่าชาวจีน ทีว่ พิ ากษ์วจิ ารณ์ กวนซี หรือคนอเมริกนั ทีต่ งั้ ค�ำถามกับการสร้าง เครือข่าย กล่าวโดยสรุป ความแตกต่างที่เกิดจากวัฒนธรรมนั้น มีอยู่ แต่มักถูกท�ำให้มากเกินจริง แน่นอนว่าถ้าเราใช้ค�ำนิยามคอร์รัปชันอย่างแคบแล้ว ความสัมพันธ์สว่ นตัวทีก่ ล่าวมาทัง้ หมดนีย้ อ่ มไม่ถอื เป็นคอร์รปั ชัน เว้นเสียแต่ว่าในความสัมพันธ์นั้นจะมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเข้ามา เกีย่ วข้องด้วย แต่การใช้คำ� นิยามอย่างกว้างก็เปิดช่องให้เรามอง ความสัมพันธ์ทุกชนิดของคนเราแม้แต่ความสัมพันธ์ฉันมิตรให้ เป็นคอร์รัปชันไปเสียหมด และนี่เป็นเหตุผลส�ำคัญที่การศึกษา ของเราในที่นี้เลือกใช้นิยามที่แคบกว่านั้น นอกจากปัจจัยทางวัฒนธรรมแล้ว ยังมีอกี ปัญหาหนึง่ ซึง่ เกิดจากการทีอ่ ำ� นาจศาลแต่ละประเทศใช้นยิ ามของคอร์รปั ชันที่ แตกต่างกัน แม้ปัญหานี้จะเชื่อมโยงกับความต่างทางวัฒนธรรม
36
Corruption
และอธิบายโดยใช้ปัจจัยดังกล่าวได้ในระดับหนึ่ง แต่ก็มีเหตุผล อื่นอีกด้วย ปัจจัยส�ำคัญคือสภาพแวดล้อมในทางนิติบัญญัติที่ แตกต่างกัน อาจเป็นเพราะสมาชิกสภานิติบัญญัติได้รับฟังค�ำ แนะน�ำจากผู้เชี่ยวชาญที่แตกต่างกัน ในสังคมที่เปิดกว้างและ เป็นประชาธิปไตยมากกว่า กฎหมายอาจเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นเมื่อ กลุ่มต่างๆ ทั้งในสภาและนอกสภาประนีประนอมกัน นอกจากนี้ การจัดวางผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆ ให้ลงตัวนั้นยังเป็นไป ตามลักษณะเฉพาะของแต่ละสังคมด้วย ค�ำอธิบายเช่นนี้อาจใช้ ไม่ได้กับระบบการปกครองแบบอ�ำนาจนิยม แต่ระบบเช่นนั้น มักมีคอร์รัปชันมากกว่าระบบที่เป็นประชาธิปไตย และชนชั้น ปกครองก็มกั ตัง้ ใจให้ไม่มกี ฎหมายต่อต้านคอร์รปั ชันโดยตรง จึง ไม่มคี ำ� นิยามตามกฎหมาย หรือไม่อย่างนัน้ ก็จงใจท�ำให้กฎหมาย คลุมเครือ ทั้งนี้เพราะต้องการรักษาสถานะอันมีอภิสิทธิ์ไว้และ ไม่อยากให้มีกฎหมายใดๆ ที่อาจน�ำไปใช้เพื่อลดทอนสิทธิพิเศษ เหล่านั้น สุ ด ท้ า ย ในบางครั้ ง นั ก วิ เ คราะห์ ก็ เ ลื อ กใช้ นิ ย าม คอร์รัปชันอย่างแคบด้วยเหตุผลด้านระเบียบวิธีวิจัย ดังนั้น นักวิชาการชั้นน�ำชาวเยอรมันผู้หนึ่งจึงเลือกที่จะให้ค�ำจ�ำกัด ความคอร์รัปชันในงานวิจัยชิ้นหนึ่งของตนว่าหมายถึงการติด สินบน เนื่องจากการนิยามเช่นนี้เป็นกรอบมโนทัศน์ที่ตรงไป ตรงมากว่าการน�ำแง่มุมที่ยังโต้แย้งกันอยู่ เช่น คอร์รัปชันทาง สังคม รวมไว้ด้วย