Perú minero: historia, presente y perspectivas

TÍTULO

PERÚ MINERO: HISTORIA, PRESENTE Y PERSPECTIVAS

© Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, Osinergmin, 2023 Calle Bernardo Monteagudo 222, Magdalena del Mar, Lima, Perú

EDICIÓN

Juan José Rojas Baltazar, Gerente General del Osinergmin

Henry Giovani Anfossi Portugal, Gerente de Supervisión Minera del Osinergmin

Supervisión Minera

Randal Villar Vivar, Especialista 3-Ingeniero de la Gerencia de Supervisión Minera

COL ABORACIÓN

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: N° DEPÓSITO LEGAL N° 2023-09391

Gerencia de Supervisión Minera: Rolando Ardiles Velasco, Randal Villar Vivar, Milagro

Libro electrónico disponible en https://www.osinergmin.gob.pe/peru-minero-historia-presente-perspectivas

COLABORACIÓN OSINERGMIN EN EL SUMINISTRO DE MATERIAL FOTOGRÁFICO

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Suclupe Girio

Foto: Minem.

Foto: Minem.

Foto: Osinergmin.

Perú minero: historia, presente y perspectivas

INTRODUCCIÓN

1. HISTORIA DE LA MINERÍA: EVOLUCIÓN ECONÓMICA Y NORMATIVA

1.1. Leyes de minería

1.1.1. La era del virrey Toledo

1.1.2. La minería colonial de 1700 a 1794: Reales Ordenanzas para la minería de la Nueva España 1783

1.2. Primeros años de la República

1.2.1. La nueva etapa

1.2.2. La era del guano y el salitre: 1840-1878

1.2.3. La Guerra del Pacífico: periodo 1878-1900

1.3. La expansión: códigos y leyes

1.3.1. El Código de Minas de 1901

1.3.2. El Código de Minería de 1950

1.3.3. La Ley General de Minería de 1971

1.3.4. Ley General de Minería de 1981

1.3.5. Reformas estructurales en la década de 1990: el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería y el D.L. No 708

2. CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS Y ECONÓMICAS DE LA MINERÍA

2.1. Los minerales

2.1.1. Minerales metálicos

2.1.2. Minerales no metálicos

2.2. La demanda de minerales

2.2.1. Las características teóricas de la demanda

2.2.2. El papel del oro por el lado real y macrofinanciero

2.2.3. China y la demanda de cobre en el auge de la demanda de las baterías (renovables, vehículos eléctricos, almacenamiento, etc.)

2.3. La oferta de minerales

3. LA MINERÍA EN EL MUNDO: SECTOR CLAVE PARA EL DESARROLLO

3.1. Importancia de la minería

3.1.1. Impacto de la minería

3.1.2. Comportamiento de los minerales en los últimos años

3.2. Los mercados de metales básicos y preciosos

3.2.1. Productos metálicos

3.2.2. La importancia de la minería en la región

3.2.3. Las materias primas del Perú

3.2.4. Los mercados de metales en el mundo

3.2.5. Los mercados de metales en Perú

3.2.6. Producción de cobre y su impacto

3.2.7. Producción de litio y su impacto

3.3. Los mercados de no metálicos

3.3.1. Productos no metálicos

3.4. Perspectivas de los precios

3.4.1. Evolución reciente y esperada del cobre y de los metales preciosos

3.4.2. Evolución reciente y esperada del litio

4. LA MINERÍA EN EL PERÚ

4.1. Inversión

4.1.1. Petitorios mineros

4.1.2. Concesiones de exploración y explotación

4.1.3. Cartera de inversiones

4.2. Reservas y producción

4.3. Precios

4.4. Flujos comerciales (infraestructura)

4.5. Empleo

5. FISCALIZACIÓN DEL SECTOR MINERO

5.1. Regulación del sector minero

5.2. Marco institucional

5.2.1. Osinergmin: seguridad minera para el desarrollo de las actividades de la industria minera

5.2.2. Reglamentos de seguridad minera utilizados por Osinergmin

5.2.3. Principios de gobernanza regulatoria de la OCDE

5.2.4. Análisis de Impacto Regulatorio en Osinergmin

5.3. Aspectos conceptuales de la fiscalización del sector minero

5.3.1. Regulación social

5.3.2. Osinergmin en la regulación social de las actividades mineras

5.3.3. Regulación económica

5.3.4. Concesión minera

5.3.5. Concesión de beneficio

5.3.6. Concesión de transporte minero

5.3.7. D.L. N° 708, Ley de promoción de inversiones en el sector minero

5.3.8. Análisis del impacto del Osinergmin

6. EL ROL DEL OSINERGMIN: FISCALIZACIÓN DE LA SEGURIDAD MINERA

6.1. Fiscalización de la seguridad

6.1.1. Enfoque y evolución de la fiscalización

6.1.2. Fiscalización especializada del Osinergmin

6.2. Ejecución de planes de fiscalización

6.2.1. Fiscalización basada en riesgos

6.2.2. Ejecución de la prefiscalización, fiscalización y sanción

6.2.3. Graduación de multas

6.2.4. Proceso de fiscalización y sanción

6.2.5. Tribunal de apelaciones de sanciones en temas de energía y minería

6.3. Resultados de la fiscalización

6.3.1. Aplicación de tecnología en la fiscalización minera

6.3.2. Plataforma de Gestión de la Información Minera (PGIM)

6.3.3. Seguimiento mediante imágenes satelitales

6.3.4. Convenio con la Conida

7. HUELLAS DEL SECTOR MINERO, IMPACTO ECONÓMICO EN EL PERÚ

7.1 Impactos macroeconómicos

7.1.1. Producto Bruto Interno

7.1.2. Valor Agregado Bruto

7.1.3. Sector externo

7.2. Impactos microeconómicos

7.2.1. Ingresos fiscales y retribución económica por el aprovechamiento del recurso minero

7.2.2. Transferencia a los gobiernos regionales y locales

8. PERSPECTIVAS DEL SECTOR MINERO, UN FUTURO SOSTENIBLE

8.1. Desarrollo del sector minero en la actualidad

8.2. Proyectos del sector minero

8.2.1. Cartera de proyectos de inversión minera

8.2.2. Cartera de proyectos de exploración minera

8.3. Desarrollo y perspectivas de la industria: Perú en el ranking mundial NOTAS BIBLIOGRAFÍA GLOSARIO

INTRODUCCIÓN

Introducción

Hemos sido testigos, en las últimas décadas, del crecimiento industrial mundial que provocó el aumento de la demanda de productos elaborados con minerales. Estos se presentan con diferentes características dependiendo de la zona geográfica de procedencia.

Existen países cuyos minerales poseen mayor demanda y, por lo tanto, la actividad minera representa un aporte económico considerable de acuerdo con el grado de exportaciones que genera. A estas naciones se les puede llamar países mineros. Entonces, la oferta presentada por los países mineros y la demanda de los países importadores (que en su mayoría comprenden economías industrializadas o en vías de desarrollo aceleradas), configuran los precios y las cantidades de producción de los minerales, estableciendo al mismo tiempo el mercado internacional.

Tal y como sucede con todos los productos introducidos en la economía de mercado, el precio de dichos minerales está sujeto a fluctuaciones, variaciones que pueden repercutir considerablemente en la situación de las empresas mineras y del país en el que operan. Para estos, el auge de los precios se traduce en más oportunidades de crecimiento y desarrollo, mientras que el estancamiento de los mismos produce lo contrario. Así, es importante comprender que las repercusiones de la actividad minera han trascendido al punto de también influir en la vida social y política de las regiones en las que constituye un rubro primordial.

Hoy la minería no solo es objeto de interés y preocupación entre sus empresas, proveedores e inversionistas, sino también entre la sociedad civil, que aboga por que se tomen acciones para reducir el impacto negativo del boom minero en el ambiente y las comunidades involucradas, así como en las posibilidades de crecimiento económico y desarrollo social a largo plazo. Distintos especialistas alegan que para que un país pueda administrar de manera adecuada estos efectos es necesario que cuente con instituciones sólidas, una disciplina fiscal y monetaria fuerte, una efectiva administración en la distribución de los recursos fiscales generados por la minería en las regiones y suficientes contrapesos en los poderes del Estado.

Para el Perú, la minería representa la mayor parte de sus exportaciones y genera ingresos importantes para sus distintas regiones por concepto de canon minero, así como ingresos al tesoro público por impuesto a la

Foto: Yanacocha.

renta. Asimismo, genera una tranquidad y paz que solo Dios la puede dar. una gran cantidad de empleos directos e indirectos, estos últimos provenientes, principalmente, del vínculo de la actividad minera con otras, como la metalmecánica y la provisión de servicios de ingeniería y procura. La subida de precios de los principales metales producidos en Perú contribuye por periodos al crecimiento de su Producto Bruto Interno (PBI) y resultado fiscal.

Estos aportes han permitido que el Estado peruano saque adelante importantes obras de infraestructura de servicios públicos y que atraiga capitales para el desarrollo de grandes proyectos. Estos avances han dado pie al crecimiento de la economía nacional, integrando los mercados urbanos y rurales, incrementando los índices de industrialización, modernizando sectores productivos tradicionales y no tradicionales, y diversificando las actividades productivas. Fue durante el boom minero que el Perú, según diferentes entidades clasificadoras de riesgo, pasó de ser un país con grado especulativo a un país con grado de inversión. Esto provocó que se pueda acceder a mejores fuentes de financiamiento con tasas de interés competitivas y atraer inversión extranjera directa en buenas condiciones.

Evidentemente, el Perú todavía cuenta con grandes desafíos en su búsqueda por afianzar y hacer más íntegra su gestión gubernamental, mejorar la calidad de los servicios de educación y salud, al igual que el sistema de justicia y la seguridad ciudadana, entre otros aspectos que contribuyan a la calidad de vida de sus ciudadanos. Aun tomando en cuenta esto último, no se puede negar que ha aprovechado los réditos del boom minero y debe seguir haciéndolo en aras de afrontar los desafíos en cuestión.

En este punto, se resalta la importancia de que el sector minero crezca y genere beneficios, pero siempre operando de manera eficiente y cumpliendo estándares de seguridad industrial. Las actividades de este rubro traen consigo ciertos riesgos que pueden exponer la integridad de los trabajadores y de los ciudadanos, así como de los ecosistemas que se encuentran aledaños a los proyectos mineros. Además, la minería ilegal e informal causa un gran daño al país, tanto en términos ambientales como socioeconómicos y de salud pública. Por ello, es importante implementar estrategias y políticas para combatir esta problemática y promover una minería responsable y sostenible.

Con el fin de reducir los riesgos y fiscalizar el cumplimiento de normas

técnicas y de seguridad en el sector minero, en 2007 se amplió el campo de trabajo del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (Osinerg), para ser denominado Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin). En su rol de entidad reguladora, Osinergmin tiene la función de supervisar y fiscalizar las actividades mineras en los ámbitos de la gran y mediana minería con el fin de verificar el cumplimiento de las normas emitidas por el Estado peruano mediante el Congreso de la República y el Ministerio de Energía y Minas. Con esta labor, Osinergmin contribuye a que las empresas del sector sigan adoptando decisiones que incentiven su crecimiento, pero sin dejar de lado la responsabilidad que tienen en materia de seguridad y cuidado de su entorno.

Para cumplir con esta tarea de manera eficiente durante los últimos años, Osinergmin ha implementado el enfoque de riesgos de acuerdo con las mejores prácticas regulatorias recomendadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y otros organismos internacionales especializados. Mediante este enfoque se priorizan los componentes críticos de las operaciones y se hacen más efectivas las acciones de supervisión. En esta línea, la institución también tiene incorporadas una serie de herramientas tecnológicas que ayudan a monitorear las unidades mineras y a evaluar las condiciones en las que operan. Con estas prácticas, Osinergmin tiene como objetivo contribuir con la seguridad, sostenibilidad, confiabilidad y eficiencia de la industria.

Es con esta perspectiva que Osinergmin tiene implementado el Plan Estratégico Institucional 2023-2028, cuyos pilares son reforzar la regulación y fiscalización, impulsar la transformación digital, ejercer la transparencia y la rendición de cuentas, y las malas prácticas. Alineándose con estos pilares, la presente publicación busca dar un repaso de la historia y el impacto de la minería en el ámbito nacional e internacional, su evolución en el marco económico y normativo, los aspectos técnicos que la rodean y su fiscalización con enfoque a un futuro sostenible. En el desarrollo de estos puntos será posible conocer y entender el funcionamiento de un sector tan complejo, su regulación, sus componentes, sus perspectivas y el impacto que ha tenido en la economía peruana.

OMAR FRANCO CHAMBERGO RODRÍGUEZ

Presidente del Consejo Directivo de Osinergmin

01 HISTORIA DE LA MINERÍA EVOLUCIÓN ECONÓMICA Y NORMATIVA

Historia de la minería: evolución

económica y normativa

La historia normativa minera peruana comenzó en la época colonial con las Ordenanzas de Minas del virrey Francisco de Toledo en 1574. Estas no tenian conoimiento como iniciamos, fueron consideradas el primer cuerpo jurídico minero del Perú. Al principio de la época republicana se mantuvo la vigencia de aquellas leyes, siempre y cuando no contravinieran los principios de libertad e independencia.

I.

Historia de la minería: evolución económica y normativa

Según se indica en el Compendio de yacimientos minerales del Perú de P. Tumialán (2003), la minería es una actividad que el ser humano realiza para explotar o extraer y recuperar económicamente minerales acumulados en el suelo y subsuelo en forma de yacimientos. El hombre ha aprovechado estos recursos desde los primeros tiempos; por ejemplo, en su alimentación (sal común), manifestaciones artísticas, armas y utensilios para la vida doméstica y productiva. La mina más antigua del mundo conocida hasta la fecha es la Cueva del León, ubicada en Suazilandia, África, que data de hace aproximadamente 43 000 años (Subterranean Mining and Religion in Ancient Man de G. Morton 1996).

1.1. LEYES DE MINERÍA

En el Perú, la metalurgia más antigua se remonta a la cultura Chavín, que trabajó el oro mezclado con plata y cobre (se realiza un recuento de la metalurgia en la época prehispánica en la ilustración 1-1). Sin embargo, la minería durante las épocas preincaica e incaica tenía solo fines ornamentales y ceremoniales. Recién se ve como eje del sistema social y económico a inicios de la conquista española.

La evolución de la economía colonial estuvo determinada por orientaciones de carácter mercantilista, por lo que su objetivo primordial apuntaba al mantenimiento de la soberanía y el imperio, fortaleciendo la riqueza nacional en la metrópoli. El logro de esta meta dependía de la abundancia de dinero por medio de la acumulación de oro y metales preciosos (Tumialán, 2003).

Virgilo Pineda (1991) anota en La deuda de España al Perú , que resulta evidente el interés de los conquistadores y los exploradores europeos por los metales preciosos que abundaban en los Andes. En 1532, la liberación del Inca Atahualpa exigió el traslado de grandes cantidades de oro y plata, cuyo valor comercial actual se estima en aproximadamente US$ 599 407 millones. La velocidad con la que se recolectaron los metales hizo pensar a los con -

Fotografía: Osinergmin.

quistadores que la cultura Inca contaba con una riqueza enorme, la misma que se apresuraron a saquear. Así, en la época de la conquista se aprecian dos etapas: una primera en la que se da la simple recolección de los metales preciosos acumulados por los incas y una segunda en la que se procede a explotar los yacimientos mineros

(Compendio de historia económica del Perú , L. Glave et al., 2009).

Los españoles mostraron interés en las fuentes de oro y plata, enfocando su atención en las minas proveedoras de tales riquezas. Sin embargo, no fue fácil encontrarlas. En el tiempo de los incas no hubo mucha explotación

sistemática, dado que el oro y la plata no tenían valor monetario. Estos se usaban para confeccionar objetos y vestimentas para la nobleza y/o se usaban como elementos decorativos. Así, los españoles encontraron pocas minas en la preconquista y la historia de la minería en el Perú empezó, en realidad, con lo sucedido en los tiempos coloniales y republicanos.

La ciudad de Huancavelica. Fuente: Colección de M. de Rivero de Ustariz.

De acuerdo con la investigación de H. Waszkis, Mining in the Americas: Stories and History (1993), bajo la dominación española se produjeron varios cambios fundamentales económicos y sociales. El oro y la plata fueron codiciados al ser sinónimo de riqueza: casi todas las piezas de arte desaparecieron en los hornos de los conquistadores para ser convertidas en lingotes y monedas. Esto da mucha riqueza súbita a la Corona Española, que importó implementos y la tecnología adecuados para una explotación a un nivel más intensivo de la minería, gracias también al uso de la fuerza indígena.

Mientras se asentaba el Virreinato, la posibilidad de encontrar y saquear tesoros llegaba a su fin. Si bien es cierto se continuaron organizando expediciones con el objetivo de encontrar las míticas ciudades de oro, nunca dieron con ellas. Lo que hallaron los viajeros fueron algunas minas trabajadas a pequeña escala desde tiempos prehispánicos, donde los metales, como la plata, se encontraban entremezclados con otros minerales. Esta situación obligó a la organización de la actividad minera (Waszkis, 1993).

El periodo que abarca los años 1548-1578 es de singular importancia en la historia de la minería en el Perú. Las guerras civiles entre los conquistadores finalizaron y una nueva era de paz y de orden comenzó para los administradores reales. En este periodo se descubre la mina de Potosí (1545), la primera a gran escala, siendo muy rentable en la explotación de la riqueza minera del Virreinato (Waszkis, 1993). Su producción de plata sumó más del 44% del total de toda la producción minera del Virreinato del Perú (Minería e imperio en Hispanoamérica

colonial: producción, mercados y trabajo, K. Brown, 2015).

Casi al mismo tiempo de descubrir Potosi, se encuentra Santa Bárbara, cerca de Huancavelica (1563). Esta fue la única mina de mercurio significativa en toda Sudamérica. Así, cuando el alto grado de depósitos superficiales de Potosí dio paso a minerales de menor ley, el mercurio llegó como una fortuna y permitió un segundo impulso para la explotación de plata mediante su aplicación a gran escala en la amalgamación. Sin embargo, no toda la plata provino de Potosí, hubo otros yacimientos importantes, como Cailloma, Oruro, Hualgayoc, Cerro de Pasco y Huantajaya (Brown, 2015). Como consecuencia, el continuo y masivo flujo de plata de América del Sur, principalmente de Potosí, provocó numerosos cambios en Europa, tanto en las finanzas como en el comercio y la industria (The Huancavelica Mercury Mine, A. Whitaker, 1941).

Según A. Maldonado y V. Estacio en Las primeras mitas de Apurímac al servicio de las minas de Castrovirreyna 1591-1599 (2012), el producto exportable de la mina de Huancavelica, el “azogue en caldo”, fue transportado en ingentes cantidades (y durante muchos años) hacia los yacimientos de plata del Altiplano. El largo viaje del azogue hasta Potosí comprendía tramos por tierra, Huancavelica-Chincha, a lomo de mula y de llama; tramo marítimo Chincha-San Jerónimo-Arica y, a partir de allí, nuevo recorrido terrestre. Los costos humanos de la extracción y refinación de la plata fueron altos, especialmente en Huancavelica, donde los trabajadores estaban sometidos a condiciones muy inseguras y tóxicas (Brown, 2015).

Minas de Potosí. Fuente: Biblioteca Nacional del Perú.

RECUADRO 1-1

Historia preinca e inca de la metalurgia en el Perú

(5000 a.C.-1532 d.C.)

El desarrollo de la metalurgia desde 7000 a.C. ha significado un cambio de gran importancia en las actividades de las sociedades del mundo, pues facilitó el desarrollo de nuevos bienes y labores. Tanto en el Nuevo como en el Viejo Mundo, la metalurgia estuvo ligada a la disponibilidad de metales. En el Perú, la práctica más antigua fue de la cultura Chavín, que comenzó a trabajar el oro mezclado con plata y cobre (Tumialán, 2003). Posteriormente, los Vicus usaron las técnicas de laminado, repujado y dorado (ver ilustración 1-1).

Según P. Klarén en Nación y sociedad en la Historia del Perú (2004), la cultura Moche resaltó por la fineza del trabajo con los metales

Ilustración 1-1

Principales acontecimientos en la etapa incaica y preincaica

Caral usó minerales con fines ornamentales (crisocola, andesita y rodocrosita).

Los vicus usaron las técnicas de laminado, repujado y dorado.

La cultura Tiahuanaco realizó actividades de fundición y aleaciones con estaño.

Foto: difusión. 300 a.C. 200 a.C.

La cultura Chavín desarrolló la metalurgia para la transformación de las piedras.

Los moches descubrieron el bronce con la aleación de metales, además trabajaron con el plomo y el mercurio.

Los waris trabajaron el oro, la plata y el bronce con técnicas sofisticadas.

d.C.

Los nazcas usaron el oro y el cobre en la fabricación de adornos, alcanzando poco desarrollo.

Fuentes: Tumialán (2003) y Espinoza, Kauliche, Lumbreras y Santillana (2010). Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Los chimús perfeccionaron la técnica del dorado gracias a aleaciones binarias y ternarias entre el oro, la plata y el cobre.

d.C.

Los sicán perfeccionaron la técnica del dorado gracias a aleaciones binarias y ternarias entre el oro, la plata y el cobre.

Los incas procesaban los minerales mediante huayras y los refinaban en los tockocchumpus. Realizaron mejoras en el labrado de oro y plata. Además, usaron el cobre, estaño, plomo y bronce. El uso era ornamental y ceremonial, principalmente.

encontrados en los ornamentos de oro y plata, así como en las grandes estatuillas de cobre dorado en la tumba del Señor de Sipán. Además, como indican Espinoza, et.al. en el Compendio de historia económica del Perú. Economía prehispánica (2010), esta cultura conoció las técnicas de soldadura y el moldeado con las cuales produjo diferentes utensilios, entre los que sobresale el Tumi; y tuvo en la aleación un desarrollo tecnológico destacable. La cultura Tiahuanaco utilizó el cobre en la construcción de edificaciones de piedra y lo aleó con el estaño, obteniendo el bronce estañífero. Por otra parte, la cultura Nazca usó técnicas metalúrgicas similares a las de la cultura Paracas: el oro como materia prima y para la fabricación de objetos de carácter religioso.

Los wari trabajaron el oro, el bronce y la plata con procedimientos más avanzados, perfeccionando la técnica del dorado para obtener oro de gran pureza. La cultura Sicán masterizó la técnica del dorado gracias a aleaciones binarias y ternarias entre el oro, la plata y el cobre. También se puede mencionar que los chimú alcanzaron un alto grado de perfección en la aleación del oro con el cobre (tumbaga), perfeccionaron las técnicas Sicán y dominaron la del dorado en aleaciones. Son considerados como los mejores artesanos del oro, la plata y el cobre del mundo prehispánico; también desarrollaron la alfarería, cuya manifestación principal se encuentra en la ciudadela de Chan Chán. Por otro lado, se evidencia que los antiguos peruanos usaban los metales como un símil de la moneda.

En el Incanato, el sistema de apropiación y organización del trabajo estuvo basado en los principios de reciprocidad y redistribución de los recursos, siendo la nobleza quien controlaba y disponía de la fuerza laboral del Tahuantinsuyo (Historia del Perú de F. Silva, 1983). En lo que respecta a la actividad minera, los incas obtuvieron los minerales de forma aluvial y extractiva. Asimismo, instauraron un criterio de propiedad y usufructo sobre los recursos mineros y distribuyeron las zonas de explotación a determinadas comunidades (El hombre y los metales del Perú, Instituto de Ingenieros de Minas, s.f.).

E. Romero (2006), en su libro Historia económica del Perú, señala que “los incas, antes que mineros, fueron metalurgistas, conociendo el arte de la fundición”. Además, perfeccionaron todas las técnicas de las culturas conquistadas. Por otra parte, los descubrimientos en zonas arqueológicas incaicas muestran dife -

rencias en las aleaciones: tipo, forma y destino. Por ejemplo, masificaron el uso del bronce estañífero en la fabricación de armas y utensilios de uso cotidiano; sin embargo, los metales preciosos y el cobre eran utilizados en las ceremonias religiosas y de forma suntuaria por la nobleza incaica (Instituto de Ingenieros de Minas, s.f.). Además, del azogue aprovecharon solo los residuos del bermellón como colorante, aunque con precaución debido a sus características tóxicas. Los minerales eran procesados en el propio asiento minero en hornos portátiles o huayras, y los hornos usados en la refinación se denominaban tockocchumpus.

En líneas generales, la revisión histórica de la minería precolonial permite concluir que la demanda de metales no se orientó a ser parte importante de la economía, sino más bien su uso era demandado para la elaboración de bienes suntuarios y adornos de la nobleza. Sin embargo, con la llegada de los españoles y la posterior captura y rescate del Inca Atahualpa, se observa un cambio radical en la estructura económica, sobre todo basada en la agricultura, hacia una primordialmente orientada a la producción de metales.

Los chimús son considerados como los mejores artesanos del oro, la plata y el cobre del mundo prehispánico.

Por otro lado, se evidencia que los antiguos peruanos usaban los metales como un símil de la moneda.

1.1.1. La era del virrey Toledo

En 1569, Francisco de Toledo fue enviado de España por el rey Felipe II para asumir el cargo de virrey del Perú en el periodo 1569–1581. Se esperaba que instalase reformas políticas para subordinar a los nativos (especialmente en los Andes), proporcionar trabajadores adecuados para las minas y aumentar el ingreso total para el tesoro real. Aunque Toledo legisló sobre varios aspectos, los tres más influyentes fueron: i) congregar a los pueblos indígenas en grandes ciudades estratégicas, ii) imponer un sistema de tributación regularizado y iii) establecer la mita, régimen de trabajo forzoso para apoyar las minas de plata de Perú y Alto Perú (Bolivia).

A partir de 1573, los pueblos indígenas dentro de una región contigua tenían que proporcionar un séptimo de su población masculina adulta como trabajadores rotativos de mita a Potosí o Huancavelica. Para establecer el número mínimo de reclutas necesarios y revivir la producción a los niveles de 1550, Toledo encargó un inventario detallado de minas y procesos de producción en 1571 (Miners of the Red Mountain. Indian Labor in Potosi, 1545-1650, P. Bakewell, 1984; y Gobernantes del Perú, cartas y papeles, siglo XVI. Madrid: Sucesores de Rivadeneyra, R. Levillier, 1921). De igual manera, se dictaron la monopolización y el control de la producción de mercurio de la mina de Huancavelica por parte de la Real Corona para gestionar mejor su producción e ingresos.

Las Ordenanzas de Minas de Toledo, además de establecer la separación del yacimiento minero de la superficie (Lecciones de derecho minero, C. Gutiérrez Guardia, 2018), aclararon las condiciones de las minas y las responsabilidades de los propietarios. Dentro de esta ley, aunque en la práctica

pudo no haberse cumplido, había elementos para prevenir la inhalación de gas de mercurio de los trabajadores y la manipulación del mercurio. Asimismo, se estipulaba la construcción de hospitales para el tratamiento de enfermedades, el número de días y el monto de la indemnización para los gastos del tratamiento.

La minería peruana fue dotada de una reglamentación jurídica como nunca había tenido y su solidez quedó avalada por haberse mantenido en vigor hasta el último tercio del siglo XVIII, cuando fueron adaptadas en Perú las Ordenanzas de Minería de la Nueva España, aplicadas por Real Cédula del 8 de diciembre de 1785 y a partir de las cuales se reiteró el régimen dominialista de las minas, el pago de regalías, el trabajo forzoso y la libre disposición de los metales (Gutiérrez Guardia, 2018). La disponibilidad de mano de obra abundante y barata, así como el mejor aprovechamiento de los minerales con las nuevas técnicas, propiciaron un espectacular crecimiento que no se detendría hasta las primeras décadas del siglo XVII (Corruption, the Reforms of Francisco de Toledo and the Backlash of Indio Social Changes in Sixteenth & Seventeenth Spanish Peru, J. Benson, 2012).

Los precedentes de La Gasca (presidente de la Real Audiencia en 1546) y del Conde De Nieva (IV virrey del Perú), varias veces aludidos en estas ordenanzas, confirman las firmes bases sobre las que actuó. Además, la asesoría de los juristas Juan de Matienzo y Polo de Ondegardo, las dotó de un alto nivel de confianza. Más tarde, en 1683, fueron incluidas en el Libro III de la Recopilación de Ordenanzas del Perú, compiladas por Tomás de Ballesteros y publicadas dos años después (El impacto del sistema de intendencias en Perú y Chile, M. Molina, 1998).

El Título X habla de reglamentar el trabajo de los indígenas y, por su incidencia sobre la mano de obra, constituye un magnífico punto de referencia para calibrar el espíritu de las disposiciones toledanas sobre este particular (Molina, 1998). Considerado como un verdadero estatuto laboral que atendía a evitar abusos y excesos, se extendía minuciosamente en fijar horarios y condiciones de trabajo, jornales y fiestas. Estipulaba que la jornada laboral durase desde hora y media después de salir el sol hasta su puesta, con descanso al mediodía de una hora. El minero estaba obligado a trabajar y poblar la mina en un plazo de 60 días, si es que no quería perder sus derechos sobre ella. Con relación a la jurisdicción minera, la autoridad judicial y

Virrey Toledo. Fuente: Museo Nacional de Antropología, Arqueología e Historia, Lima.

administrativa era el alcalde mayor de minas, auxiliado por un escribano.

Las ordenanzas comenzaban exponiendo una rotunda defensa de la regalía minera, a la que seguía la proclamación de libertad de cateo y registro de minas a todos los vasallos e, incluso, extranjeros (Molina, 1998). Se dispuso que el derecho de propiedad de las minas fuera del Rey de España, el cual concedería a sus vasallos el derecho de su aprovechamiento y el pago de tributos (un impuesto de 20% de la producción, denominado “quinto real”, establecido por el rey de España en 1504 para las minas de todas las colonias y el sector joyería). Estas ordenanzas rigieron en Perú, Chile y Argentina.

En cuanto a los registros, fijaban un plazo de 30 días desde el descubrimiento y existía un máximo de seis minas a las que podía aspirar un solo propietario. El excedente, calificado como “demasía”, podía ser denunciado por un tercero pidiendo su adjudicación. Estas ordenanzas mantenían tres obligaciones básicas para que los mineros puedan conservar su derecho a explotar: i) ahondar la mina, ii) tenerla poblada y iii) pagar los tributos (Principios y sistemas del derecho minero, A. Vergara, 1992).

Dada la importancia del azogue en la obtención de la plata, estas minas quedaban bajo un régimen especial: su producción debía venderse al Estado y la explotación abarcaba 30 años o, en su defecto, hasta la muerte del propietario, tras lo cual pasaban al poder del rey. El Título V establece las normas para el laboreo de la mina y la seguridad de los operarios, lo que arroja indudables luces acerca del régimen de explotación y conocimientos técnicos (Molina, 1998).

RECUADRO 1-2 El cambio tecnológico

El comienzo de la metalurgia colonial estuvo liderado por las huayras, pequeños y sencillos hornos incas portátiles en forma de cajuela, hechos de barro crudo con un dedo de grosor, una vara de alto y un tercio de vara de ancho. Fueron utilizados como método principal de purificación de minerales de plata y eran de dos tipos: con estructuras fijas o móviles. Utilizaban estiércol de llama con carbón o solo carbón como combustible; y el fuego en el que ponían los minerales era avivado por el viento que penetraba sus paredes. Se colocaban en las colinas de los cerros donde el viento soplaba con más fuerza. De este modo se conseguía un metal plomoso, ayudando así a la fundición de la plata. Sin embargo, este método acarreaba la pérdida de parte del metal (Glave et al., 2009).

La etapa de las huayras duró hasta la década de 1570, cuando fue reemplazada por el método de amalgamación inventado por Bartolomé de Medina en las minas de Pachuca en Nueva España en 1553. Bajo este nuevo método se inició la purificación de la plata empleando el mercurio o azogue. El azogue permitía obtener mayores cantidades de plata pura cuando el mineral no era de muy alta ley. Para ello, la plata debía estar en forma de polvo, luego se le aplicaba el mercurio, que tenía la propiedad de absorber el metal precioso. El resultado era una amalgama llamada pella que contenía 80% de mercurio y 20% de plata. Después se separaba el azogue de la pella, se recuperaba la plata en estado puro y podía usarse el azogue nuevamente. En general, el proceso consistió de las siguientes etapas: “trituración, molienda, hacinamiento al aire libre, adición de sal común, curtido o añadidos, adición de azogue, repasos o trilla con los pies para formar tortas, lavado, separación de la pella, separación de la plata, fundición y apartado”, (Tumialán, 2003).

De acuerdo con documentación de la época, Fernández de Velasco fue el único en aplicar con éxito las técnicas de Medina a las minas peruanas y fueron introducidas en Potosí en 1572. Así se logró triplicar la producción de plata en Perú. Sin embargo, los indigenas perdieron el control de la producción y solo eran utilizados como mano de obra. Se requería grandes ingenios de piedra para moler los minerales. Estos eran movidos por energía humana, animal o hidráulica, lo que implicaba importantes inversiones debido a que se precisó la construcción de represas. La mayor producción necesitaba la extracción de más minerales, por lo que hubo que construir socavones para la minería subterránea.

En 1637, Lope de Saavedra Barba inventó un nuevo método para beneficiar el azogue y obtenerlo por destilación. “Consistía en descomponer el cinabrio con el oxígeno del aire en gran escala, lo que permitía acometer la explotación industrialmente”, anota Glave et al. Los hornos que inventó Lope de Saavedra fueron denominados “buscolines” y permitían duplicar la extracción en comparación con otros sistemas de la época (Tumialán, 2003).

Una de las razones del crecimiento de la minería fue la aplicación del método de amalgamación implementado en 1972 por Fernández de Velasco, experimentado trabajador en la mina de Pachuca. Desde su descubrimiento, en las minas de Potosí se extraía plata de afloramientos de minerales ricos mediante la huayra (ver ilustración 1-2); sin embargo, los minerales ricos comenzaron a disminuir en número y la minería subterránea ganó popularidad. Esto llevó a una baja de la producción con la huayra. Al mismo tiempo, una cantidad exorbitante de chatarra y mineral obsoleto se amontonó alrededor de la mina. Estos contenían cantidades sustanciales de plata, pero no podían ser refinados por la huayra y, por lo tanto, eran abandonados. Ahora podían ser aprovechados con el método de amalgamación.

El descubrimiento de las minas de plata y su rápido desarrollo sirvió para la reconstrucción de la monarquía española, produciendo una gran expansión del comercio en Europa. Por tal motivo, la política legisladora de Toledo originó un cambio positivo en el sector minero, debido a que el sector atravesaba una situación difícil en el periodo de 1560. La producción de plata potosina se había desplomado a partir de 1566 y amenazaba con privar al Estado de una importante fuente de ingresos. Este peligroso colapso fue evitado a principios de 1570 gracias a las innovaciones emprendidas por el virrey: la mita y la puesta en práctica del sistema de amalgamación.

En 1584 se publicaron en España Las Ordenanzas del Nuevo Cuaderno, pero no

Ilustración 1-2

Historia normativa colonial en el Perú (1574-1783)

Ordenanzas de Minas. Considerada como la normativa más completa y de mayor repercusión en su época.

Recopilación de Leyes de Indias aprobadas por Felipe IV.

1574 1680 1584 1783

Leyes Mineras de Castilla. Se dispone que tanto extranjeros como nacionales tienen derecho de poseer minas.

Ordenanzas de Minería de Nueva España. Se estableció el término de concesión per se.

reemplazaron inmediatamente a los viejos códigos presentes en el Nuevo Mundo. La legislación tuvo inconvenientes al aplicarse en suelo americano y necesitó reformas parciales que se unificaron en la Recopilación de Leyes de Indias de 1680. En el Perú, el código minero producido por el virrey Toledo fue utilizado hasta ser reemplazado por el código de 1783. Por lo tanto, el Código de 1584 nunca fue puesto en vigor en Perú (ver ilustración 1-2 para un resumen de las principales normativas entre 1574 y 1783).

B. Seminario (2015) en El desarrollo de la economía peruana en la era moderna. Precios, población, demanda y producción desde 1700, divide la etapa inicial de la historia (1569-1718) después de la conquista española en la era de Toledo, debido a los cambios económicos implantados por el mencionado virrey; y en la era borbónica (1719-1860) por la ejecución de las reformas borbónicas. Durante la primera etapa, el naciente Virreinato del Perú experimentó un auge minero, en donde incluso los ingresos de los españoles residentes eran mucho más altos que el ingreso per cápita en España. Sin embargo, esta diferencia cambió en 1685 porque se agotaron los yacimientos mineros y ocurrieron en el territorio de la Audiencia de Lima varios desastres naturales que afectaron el comercio de la época.

1.1.2. La

minería colonial de 1700 a 1794: Reales

Ordenanzas para la minería de la Nueva España

1783

El siglo XVIII fue un periodo de cambio de dinastía y, con ello, las normas concernientes a las minas volverían a revisarse para lograr que la minería americana constituyera la Fuente: leyes de minería. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

base de la recuperación del Imperio Español. Debe mencionarse que el sector minero estuvo muy controlado por el Estado hasta 1770. Existían diversos y fuertes impuestos y la dotación de sus principales insumos era un monopolio del Estado (el azogue y la pólvora). El monopolio de los insumos servía para asegurar un control efectivo de la producción. El minero que quería comprar dichos insumos estaba obligado a declarar la producción total obtenida con el uso de la cantidad de insumos que había adquirido. Incluso para el acceso a la mano de obra, los empresarios mineros dependían, a veces, del Estado (Las ordenanzas de minería de 1783. La polémica entre Gamboa y el Tribunal de Minería, C. Contreras, 1996).

Por otra parte, a inicios del siglo XVIII, la minería se encontraba en una etapa de declive, debido a que la producción de Potosí, el centro minero más importante del Virreinato, se ubicaba en 200 mil marcos anuales de plata, habiendo estado por encima del medio millón de marcos anuales durante el periodo entre 1580 y 1650 (Compendio de historia económica del Perú. Economía del periodo colonial tardío (M. Chocano et al., 2010). La producción de plata hasta 1750 decreció gradualmente. Para revertir esta baja se formuló una serie de medidas técnicas que debían modernizar los métodos de extracción.

Como muestra el gráfico 1-1, el periodo comprendido desde 1706 hasta 1720 estuvo marcado por una tendencia descendente, incluso la producción llegó a niveles de 1570. La causa de esta depresión fue la disminución de mineral accesible, concentrado en la cima de Cerro Rico1 de Potosí (indica las consecuencias de los agotamientos de la mina). La actividad minera muestra una recuperación entre 1721 y 1794, en respuesta a los factores asociados al poder monárquico central, a la introducción de nuevas tecnologías de explotación y a la explotación de nuevas minas.

Después de la adhesión al trono del rey de los Borbones de España, Felipe V (1700-1746) y sus sucesores, Fernando VI (1746-1759), Carlos III (1759-1788) y Carlos IV (1788-1807), patrocinaron un esfuerzo de un siglo de duración para reformar y renovar el Imperio Español. Estos cambios políticos, conocidos colectivamente como las Reformas Borbónicas, intentaron frenar el comercio de contrabando, recuperar el control sobre el comercio transatlántico, restringir el poder de la Iglesia, modernizar las finanzas del Estado para llenar las arcas reales replegadas

y establecer un control político y administrativo más estricto.

Entre 1747 y 1794, los conflictos conocidos como la Guerra de la Oreja de Jenkins (1739-1748)2 y la Guerra de los Siete Años (1756-1763)3 tuvieron una mayor incidencia en el menor crecimiento de la minería. Estos hicieron que la Corona Española se preocupase más por la defensa de sus colonias y se crearon dos nuevos virreinatos: el de Nueva Granada (1739) y el de Río de la Plata (1776)4. Con la creación de este último se separó el Alto Perú de los dominios del Virreinato del Perú, lo cual significó una caída importante de la producción de plata (ver ilustración 1-3 para una secuencia de los hechos principales presentados en el gráfico 1-1).

La necesidad de un nuevo cuerpo de leyes para la minería había sido ya planteada por el visitador José de Gálvez en su Informe General de 1771. Asimismo, en 1776, el Rey Carlos III mandó al Perú al visitador José Antonio de Areche con el fin de realizar una serie de cambios para beneficio de la Corona. Tener un ordenamiento legal propio fue uno de los clamores de los mineros en el Virreinato de Nueva España. Hasta 1777 y, con mayor exactitud 1783, su minería estuvo regida por las leyes de Felipe II, que databan de la Recopilación de 1584. Eran las mismas que regían para la minería española. En este sentido, la preocupación por el sector minero sobre una adecuada legislación fue un tema recurrente durante el siglo XVIII.

Los mineros llegaron a constituir un grupo muy poderoso económicamente. El Rey de España, en pleno siglo XVIII, les otorgó privilegios que trataban de arrebatar a otros grupos. Las ordenanzas, que sustituían a la antigua legislación, se ajustaban en buena

La Ciudad de Huancavelica, conocida inicialmente como Villa Rica de Oropesa, en grabado de Felipe Huamán Poma de Ayala.

Cambio tecnológico

Se descubrió la mina de Potosí.

Ilustración 1-3

Historia colonial de los minerales en el Perú (1545-1821)

Fernández de Velasco aplicó con éxito el método de amalgamación a las minas de Potosí.

1545 1570

1563 1630

Se descubrió la mina de Santa Bárbara.

Lope de Saavedra inventó los hornos “buscolines”, los cuales duplicaron la extracción de mineral.

1637

Se descubrió el centro minero de Pasco. Además, existieron minas importantes como Oruro, Lipes, Carangas y Chayanta.

Se descubrieron las minas de Hualgayoc, Chorunga (Ocoña) y Chalhuani.

1750-1775

1706-1720

Las minas de Potosí se agotaron llegando a producir niveles de 1570.

Como consecuencia de los anteriores conflictos bélicos se creó el virreinato del Río de la Plata. Por ello, se separó el Alto Perú del Virreinato del Perú.

1776

1739-1763

La Guerra de la Oreja de Jenkis (1739-1748) y la Guerra de los Siete Años (1756-1763) contribuyeron a que la Corona Española se preocupara más por la defensa de sus colonias.

Fuentes: Tumialán (2003); Glave, Noejovich, Salas, Salazar-Soler y Suárez (2009) y Seminario (2015). Elaboración: GPAE-Osinergmin.

1814

Declaración de la Independencia. Las minas que se encontraban bajo control del ejército realista fueron destruidas.

1821

Desapareció la producción de mercurio y se redujo la producción de plata y de oro en 90% y 66%, respectivamente.

Gráfico 1-1

1700-1824 (año base 1795)

Descubrimiento de nuevas minas

Agotamiento de las minas de Potosí

1747-1783

1783

Ordenanzas de Minería de Nueva España

1794-1824 Agotamiento de yacimientos y descenso de la producción provocado por la Guerra de la Independencia

medida a las propuestas que los mineros de la Nueva España habían hecho al monarca. Como solución al estado de postración, los apoderados proponían, además de nuevas ordenanzas, la necesidad de contar con un cuerpo ejecutivo que normase la marcha del sector (Tribunal de Minería), la conformación de un seminario de minería para la educación de los mineros (que yacían en el peor y más bárbaro empirismo) y, lo más importante, la creación de un “fondo dotal” para el sector que pudiera aliviar sus necesidades financieras (Contreras, 1996).

Todas estas medidas se plasmaron en un ordenamiento legal en 1783. En ese año se promulgaron nuevas ordenanzas para el sector minero: Reales Ordenanzas para la dirección, régimen y gobierno del importante cuerpo de la Minería de Nueva España y de su Real Tribunal General (en adelante, Ordenanzas

Evolución del índice de exportaciones durante la época colonial,

Fuente: Seminario (2015). Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Problemas tecnológicos en las minas

de Nueva España). Las Ordenanzas de Minería de Nueva España o de México fueron aprobadas el 23 de mayo de 1783, y se dispuso su aplicación al Perú por medio de las 56 Declaraciones de Escobedo, oficializadas por el Rey Carlos III por Real Cédula del 8 de diciembre de 1785.

Las Ordenanzas de Nueva España estaban divididas en 19 títulos y formarían un libro de no más de 60 u 80 páginas. Los títulos del I al IV tratarían del Tribunal General de Minería, Jueces y Diputados Reales de Minería, modos de elegirlos, jurisdicción y procedimientos en las instancias; el V, del dominio de las minas y su concesión; el VI, del descubrimiento y la petición de minas; el VII, de quienes pueden descubrir, denunciar y trabajar; el VIII, de las pertenencias y demasías; el IX, de la explotación; el X, de las minas de desagüe; el XI, de las minas de Compañía; el XII, de los operarios e ingenieros de minas; el XIII, de las aguas y provisiones; el XIV, de los maquileros; el XV, de los aviadores5; el XVI, de los bancos de avío; el XVII, de los peritos y del beneficio de minas; el XVIII, de la enseñanza de minas; y, el XIX, de los privilegios de las minas6

Estas ordenanzas permitían a la Corona ejercer el dominio de los recursos minerales, es decir las minas fueron consideradas bienes nacionales y eran otorgadas en propiedad a quien las descubriera u otro. Algunos de los artículos señalaban que las minas eran de dominio de la Corona por naturaleza y origen; así, sin dejar de ser propiedad de la Corona, eran concedidas a los vasallos para que ellos las vendan, arrienden, donen o puedan darlas en herencia7. Las minas se concedían siempre y cuando fuesen trabajadas y se contribuyese a la Hacienda Real según los metales que se extraían8.

Con estas ordenanzas España buscaba modernizar la minería, ya que la economía del país giraba en torno a ella. Además, un incremento en la producción de metales significaría mayores rentas para la Corona. Por otro lado, las condiciones de trabajo no fueron abordadas dentro de las Ordenanzas de Nueva España. Asimismo, se creó el Tribunal General de Minería: además de agrupar a los empresarios del sector, tendría facultades de gobierno y discreción jurisdiccional en los asuntos contenciosos mineros. Esto significaba, en buena medida, emancipar a la minería del control del Estado en materia de gobierno y de la Audiencia en materia judicial. Los largos litigios causaban paralizaciones de la producción y otros diversos perjuicios a los mineros y, en consecuencia, se afectaba al propio Estado y al Rey.

Siguiendo a Molina (1981), la aplicación de estas ordenanzas en el Perú no tomaba en cuenta las diferencias existentes entre el Virreinato del Perú y la Nueva España. Jorge Escobedo, el visitador que reemplazó a José Antonio de Areche, intentó adaptarlas a la realidad del país con el fin de consolidar el nuevo sistema de intendencias. Las 56 Declaraciones de Escobedo son la aplicación de las Ordenanzas de Nueva España con ciertas modificaciones relacionadas a la situación minera que atravesaba el Perú en ese momento. En muchos casos, estas declaraciones llevaron a restringir las facultades y funciones del virrey, siendo trasladadas a las intendencias 9, a diferencia de lo que indicaban las Ordenanzas de Nueva España. El virrey Teodoro de Croix vio amenazada su imagen, por lo que intentó por todos los medios que el nuevo orden pareciera ineficaz.

Entre los puntos más importantes dentro de las Ordenanzas de Nueva España, el título tercero definía la jurisdicción del Tribunal y de las Diputaciones. Estas ventilarían los litigios en primera instancia en lo referente a denuncias, demasías, medidas, desagües, despilaramientos, avías y rescates, problemas con los operarios y relaciones con los maquileros. La intención era que los juicios fueran expeditivos y sumarios, y se daban algunas disposiciones para ello.

El título sexto aludía a los modos de adquirir las minas: por descubrimiento o por denuncio de abandono. El descubridor de un “cerro desconocido” podía denunciar hasta dos pertenencias contiguas; pero se concedía la facultad a quienes tenían una mina por denuncio para que pudieran adquirir otra pertenencia más por venta, donación o herencia. Se preveía, con carácter extraordinario, que una persona pudiera hacer varios denuncios en caso de que se tratase de minas ruinosas o inundadas y demostrase ante el Tribunal sus facultades para restaurarlas. La legislación antimonopólica era clara, así como la intención de que no surgieran poderosos productores de plata que pudiesen desafiar la autoridad (Chocano et al., 2010).

El título decimocuarto aprobaba la actividad de los maquileros. Estos eran personajes que contrataban con los mineros el beneficio de sus “metales en piedra”, aportando el gasto en insumos y el servicio de la hacienda de beneficio. Luego retendrían más una ganancia de la plata beneficiada lo que correspondía por los gastos hechos. Las Ordenanzas de Nueva España trataban, sin embargo, de controlar sus operaciones, estipulando cuánto deberían descontar por azogue, sal, fletes de arrieros, entre otros.

El marco jurídico-institucional de la minería peruana no alcanzó su plenitud a pesar de los esfuerzos de Jorge Escobedo y del virrey Lemos. Ni uno ni otro lograron una satisfactoria adaptación de las ordenanzas novohispanas, ni tampoco resolvieron los problemas inherentes al sector minero de la región. Al contrario, dieron origen a conflictos que propiciaron un clima de malestar y descontento en el gremio. Una de las quejas más reiteradas por el gremio de mineros en Perú fue la falta de libertad e independencia de su Tribunal, asegurando que las excesivas injerencias de los virreyes habían impedido el normal desarrollo de las funciones de la institución desde su fundación.

El problema distaba mucho de quedar resuelto. Pasados más de 20 años desde la fundación del Real Tribunal, este seguía demandando la elaboración de una nueva ordenanza “apropiada a las circunstancias del país” y urgía el establecimiento de un equilibrio entre su autoridad y la del gobierno, con el fin de evitar las constantes pugnas que los enfrentaban.

Los aportes de la legislación colonial se relacionan con la reafirmación del criterio dominialista, el reconocimiento del cateo libre, la mejora en el procedimiento de extracción de minerales y seguridad contra accidentes. Asimismo, a nivel histórico influye en el re -

Ilustración 1-4

Historia de la minería en la República temprana en el Perú, 1824-1896

Recuperación de la independencia. Se mantuvo la misma estructura de producción de la Colonia.

1824-1840

Crisis-Guerra del Pacífico. Abandono de la minería no metálica y caída del crecimiento promedio anual de la minería metálica en 15%.

1878-1896

1840-1878

Era del Guano. La minería no metálica creció con un promedio anual de 12.72%, principalmente por la producción de guano y salitre.

conocimiento del Perú como país minero, con potencialidad y capacidad para sostener y financiar gran parte de la vida en el país (Gutiérrez, 2018). En la próxima sección se verán los sucesos comprendidos entre los años 1820 y 1878, los cuales se pueden agrupar en tres periodos (ver ilustración 1-4).

1.2. PRIMEROS AÑOS DE LA REPÚBLICA

Entre 1820 y 1824, Perú fue sacudido por el movimiento de la Independencia. En este periodo, independentistas, realistas y los seguidores de ambos lucharon por liberar al país del dominio de los españoles. Además, hicieron un uso generoso de grandes grupos de nativos conscriptos, reduciendo de este modo la fuerza de trabajo. Los eventos de estos años produjeron que la actividad minera estuviera casi paralizada. Se mantuvo la misma estructura de producción de la etapa colonial, basada en la producción de plata y oro.

1.2.1. La nueva etapa

En el siglo XIX se vivió un prolongado periodo de estancamiento en la minería. El mercurio era escaso y caro luego del colapso de la mina Santa Bárbara. Asimismo, las guerras de independencia habían causado la destrucción de las instalaciones mineras. En Cerro de Pasco se vivían problemas de drenaje para explotar los yacimientos más profundos. En general, la minería fue riesgosa y difícil para la inversión, especialmente en lo sucesivo durante la Era del Guano (Perú 1890-1977. Crecimiento y políticas en una economía abierta, G. Bertram y R. Thorp, 2013).

Según F. Armas et al. en el Compendio de historia económica del Perú. Economía de Fuente: Seminario (2015). Elaboración: GPAE-Osinergmin.

la primera centuria independiente (2011), las guerras de independencia de inicios del siglo XIX afectaron al centro minero de Cerro de Pasco (incluida la Villa de Pasco), debido a la ocupación de los ejércitos realistas y patriotas. Por lo tanto, el Perú comenzó su etapa independiente luego de 1824 (Batalla de Ayacucho), después de varios conflictos que dejaron destruidas o saqueadas las ciudades. A pesar de los impactos negativos, el sector minero empezó una recuperación desde 183010. La importancia de la minería fue declarada explícitamente en 1827 por el Ministro de Hacienda, José Morales y Ugalde, en el Congreso: “la principal riqueza de nuestra nación son los metales que contienen sus montañas”, anota la cita que aparece en el compendio de Armas et al. (2011).

En el plano normativo, así como en los demás territorios independizados de España, las normas empleadas durante las primeras décadas de la República del Perú (primeros 100 años) estuvieron compuestas por aquellas que se arrastraban desde la Colonia. La vigencia de las leyes coloniales queda patente en el propio Reglamento Provisional de 1821, dado por José de San Martín en el cuartel general de Huaura el 12 de febrero de 1821, pocos meses antes de proclamarse la Independencia del Perú. El texto confirmaba que todas las leyes, ordenanzas y reglamentos quedaban “en su fuerza y vigor, mientras no sean derogados, o abrogados por la autoridad competente”. Así, reconocía la validez de la aplicación de la normativa procedente de la Colonia en la República por nacer.

En 1821 se crea la Dirección General de Minería, Agricultura, Instrucción Pública y Museo. Esta institución adquiere mayor importancia cuando en 1825 se nombra como director a Mariano Eduardo de Rivero Ustariz, quien en 1828 funda la Escuela de Minas de

Lima, la que se convertiría en la Universidad Nacional de Ingeniería. En 1823 Rivero y Ustariz había fundado la primera Escuela de Minas de la Gran Colombia, cuando contaba con 25 años de edad.

Asimismo, Bolívar creó las Direcciones de Minería en las capitales de los departamentos y ordena sacar a licitación las minas abandonadas. Luego, en 1824, el Decreto Dictatorial del General Simón Bolívar estableció que la propiedad de las minas de mercurio era de sus descubridores y abolió el trabajo forzado de los indígenas en la actividad minera, quienes pasaron a ser trabajadores libres, según indica J. Baldeón en sus Apuntes de historia del derecho minero peruano (2009).

En 1829 se abolieron los gravámenes que regían, diezmos y cobros sobre las pastas de plata y el impuesto de 3% sobre el oro. En la Ley del 2 de diciembre de 1829 se “reestableció en Lima el Tribunal de Minería y las Diputaciones Territoriales en los demás Asientos, conforme a las respectivas Ordenanzas” (Baldeón, 2009). Para 1836 hubo un intento de codificación de las leyes del sector minero, pues existía confusión acerca de qué leyes de la Colonia continuaban vigentes. No obstante, la redacción de un Código Minero no se materializó (Baldeón, 2009).

1.2.2. La era del guano y el salitre: 1840-1878

En el periodo que abarca los años 1840-1878, el crecimiento anual de la minería no metálica fue de alrededor de 12%, sobre todo por la producción de guano y salitre (Seminario, 2015). El sector exportador marcó la evolución de la economía peruana porque generaba mayores ingresos que el mercado interno. Esta entrada de capitales

y ganancias fue distribuida entre el gobierno peruano y, hasta 1861, con casas comerciales como la Gibbs11. En 1862, el gobierno del presidente Ramón Castilla concedió a la Compañía de Consignatarios Nacionales la comercialización del guano (Armas et al., 2011).

El auge del guano iniciado en 1847, permitió al Estado contratar ingenieros peruanos y extranjeros para explotar los recursos minerales del territorio peruano y dirigir las obras públicas. Así, se crea la Junta Central de Ingenieros en 1852, la misma que en 1860 fue reglamentada como Cuerpo de Ingenieros Civiles del Estado. En 1872 se creó la Sección de Minas y Manufacturas de dicho cuerpo, la cual tuvo la función de “formar el mapa geológico e inventariar los recursos minerales del Perú”. Asimismo, durante esta época, la construcción de ferrocarriles tuvo una muy marcada importancia en los gobiernos de José Balta (1868-1872) y Manuel Pardo (1872-1876), destacando la construcción de la línea entre El Callao y La Oroya, financiada por Enrique Meiggs.

Es necesario señalar que la producción del guano concentró la riqueza en la capital del país, a diferencia de la minería, debido a la ubicación de los centros mineros en varias y diferentes partes al interior del Perú (Armas et al., 2011). Las consecuencias negativas de la era del guano fueron la alta corrupción y peculado, debido a los pocos controles estatales o privados. El historiador Jorge Basadre hace referencia a estos años como “la época de sultanismo y corrupción” (Armas et al., 2011). En 1876 se funda la Escuela de Ingenieros y de Minas bajo la dirección de Eduardo de Habich, impulsando el desarrollo minero en todo el país, y se promulgaron leyes que fijaron incentivos para la producción minera (Tumialán, 2003).

La Ley del 28 de abril de 1875 eliminó el Tribunal de Minería y sus funciones administrativas quedaron a cargo de la Dirección de Administración del Ministerio de Hacienda. Asimismo, durante el gobierno del presidente Mariano Ignacio Prado se emitió la Ley de Minas del 12 de enero de 1877, que reconoció que el dominio eminente de los recursos minerales correspondía al Estado12. Esta fijó un impuesto de superficie de S/ 15 semestrales sobre cada pertenencia minera, incluyendo las relativas al carbón y petróleo. El pago continuo del impuesto se consideró como uno de los requisitos esenciales para el mantenimiento de la posesión y propiedad legal de la mina, de modo que el incumplimiento en un semestre acarreaba la pérdida de derechos.

1.2.3. La Guerra del Pacífico: periodo 1878-1900

La Guerra del Pacífico (1879-1883) provocó el abandono de la minería no metálica, cuya producción descendió 95% en solo tres años, 1878-1881 (Seminario, 2015). Durante el conflicto, la ciudad de Cerro de Pasco fue ocupada por las tropas chilenas. Las minas fueron abandonadas, en parte porque entonces los grados del mineral habían disminuido a un punto donde los trabajadores sentían que se habían agotado los ricos depósitos superficiales, y las excavaciones en las rocas habían alcanzado los límites de profundidad, más allá de los cuales no se podía llegar con los métodos primitivos de la época. Los derrumbes e inundaciones, eran comunes y causaron numerosas víctimas.

La recuperación del país se inició luego del retiro del ejército chileno y se basó, sobre todo, en la explotación de guano y metales preciosos, consolidándose a fines del siglo

XIX. La explotación de la plata tuvo particular importancia dada la depreciación de la moneda, que elevó la rentabilidad de dicho metal. Asimismo, tuvo importancia la mejor formación de los ingenieros peruanos que estudiaron en la Escuela de Minas, lo que elevó la calidad de la explotación y prospección. A este hecho se sumaron dos factores: los descubrimientos de nuevos depósitos y la tecnología (Bertram y Thorp, 2013). Los descubrimientos se asocian con Casapalca en 1880 y Morococha a mediados de la década de 1890. En lo referente a la tecnología, los avances más importantes fueron el proceso de fundición para tratar minerales de plomo y plata y la introducción del proceso de lixiviación, el cual se extendió rápidamente por todo el país.

El Perú se encontraba en deuda debido a los varios millones de libras que llegaron de Inglaterra, sobre todo durante la Guerra del Pacífico. De esta forma, con el fin de facilitar el pago, los acreedores ingleses se unieron para formar la Peruvian Corporation en 1890. Poco después, la Peruvian Corporation y el gobierno peruano firmaron el Contrato Grace, que estipulaba la cancelación de la deuda. A cambio, Perú tuvo que ceder su red ferroviaria. Por otra parte, la Peruvian Corporation se vio obligada a otorgar los derechos exclusivos para la expansión de la red de ferrocarril, tres millones de toneladas de guano (el recurso principal exportado por Perú durante todo el siglo XIX), dos millones de hectáreas de tierra cultivable, un derecho de navegación sobre el río Amazonas y más de 33 cuotas anuales de 80 mil libras esterlinas (Glave et al., 2009).

La construcción del Ferrocarril Central hasta La Oroya fue muy positiva, dado que permitió explotar yacimientos de metales no ferrosos que se encontraban en el centro del país

(Seminario, 2015). Así, durante el siglo XIX, la minería metálica fue el motor de la economía durante los años previos al auge del guano y salitre y durante el periodo posterior a la Guerra del Pacífico. Desde aproximadamente 1880, algunos exploradores habían redescubierto algunas minas en la región central del Perú, siendo las más importantes algunos viejos yacimientos en Cerro de Pasco. La construcción de la línea ferroviaria que uniría

El Callao y el centro del país permitiría hacer rentable la explotación de estos yacimientos; sin embargo, los trabajos de la línea férrea que iniciaron en 1870 habían sido interrumpidos por la Guerra del Pacífico. Se tuvo que esperar hasta 1893, antes de que la línea llegara a la ciudad de La Oroya, para continuar luego hasta Cerro de Pasco en 1904.

En el siglo XIX, la minería metálica fue el motor de la economía en los años previos al auge del guano y salitre; también lo fue durante el periodo posterior a la Guerra del Pacífico.

Hasta 1890, el sector minero se caracterizaba por la existencia de un considerable número de pequeñas empresas que se dedicaban a la extracción de metales preciosos, ubicadas a lo largo de la sierra. Por otro lado, la Ley del 8 de noviembre de 1890 dispuso la estabilidad tributaria por 25 años a las inversiones mineras, salvo por la contribución, canon o patente de minería vigente desde el 12 de enero de 1877 (La Cerro de Pasco. La mayor inversión del siglo XX, M. Sifuentes Briceño, 2017). Esta normativa impulsó la fase de exploración, la entrada de capitales extranjeros y las instalaciones de beneficio (Baldeón, 2009). Hacia mediados de la década 1890-1899, la minería en el Perú era desarrollada por un número elevado de pequeños empresarios nacionales e inmigrantes que extraían, sobre todo, metales preciosos. Fueron ellos los que primero impulsaron la producción cuprífera en Cerro de Pasco.

1.3. LA EXPANSIÓN: CÓDIGOS Y LEYES

1.3.1. El Código de Minas de 1901

Al comenzar el siglo XX, la minería peruana atravesó un periodo de fuerte expansión gracias a la llegada de capitales norteamericanos al centro del país. Los diversos intentos llevados a cabo en la segunda mitad del siglo para la emisión de un Código de Minería surtieron efecto recién con el nuevo siglo. Así, el 6 de julio de 1900, durante el gobierno del presidente Eduardo López de Romaña, se aprobó por Decreto el Primer Código de Minería, para ser aplicado a partir del 1° de enero del año siguiente. Fue elaborado sobre la base de la formulación propuesta por la Sociedad Nacional de Minería (Glave et al., 2009).

El Código de 1900 derogó todas las ordenanzas, leyes, reglamentos y disposiciones anteriores referentes al derecho minero,

salvo aquellas mencionadas en el texto de la nueva norma y en tanto no se opusieran. Esto marcó una línea de corte en la legislación de los recursos mineros en el Perú. El Código de Minería tenía como fin atraer inversiones extranjeras y dinamizar el sector minero que se encontraba estancado (Baldeón, 2009); y dio la posibilidad de adquirir concesiones mineras durante largos periodos de tiempo en los que se otorgó libertad al inversor para tener la concesión y no explotarla. Se declaraba irrevocable y perpetua la propiedad minera que era legalmente adquirida. La única causal de caducidad era la falta de pago del canon.

La administración de la minería era ejercida mediante Diputaciones y Delegaciones en los asientos mineros, las Delegaciones Técnicas Regionales, el Consejo Superior de Minería y el Ministerio de Obras Públicas y Fomento. Este último tenía a su cargo la formación del padrón de minas (Glave et al., 2009).

Toda persona peruana o extranjera que residía legalmente en el Perú podía obtener un número ilimitado de concesiones, a diferencia de la vieja ley colonial que gobernaba las actividades mineras hasta ese momento. La sistematización de la legislación minera, sin embargo, fue rápidamente abandonada como consecuencia de los 63 cambios legislativos consecutivos y los 360 decretos jurídicos que, entre 1901 y 1950, se añadieron al Código original, con lo cual perdió organicidad (Minería Peruana: biografía y estrategia de una actividad decisiva, M. Samamé, 1974).

En ese momento se vivía la llamada segunda revolución industrial, provocada por el uso de la electricidad para mover los motores. Asimismo, el uso de la electricidad había alentado la demanda del cobre

como conductor eléctrico. De igual forma, en aquella época se inventó maquinaria de bombeo realmente eficiente, traída desde Inglaterra. Hasta entonces, las filtraciones y acumulaciones de agua en los niveles inferiores de las minas eran un problema constante. A menudo las minas tenían que ser abandonadas porque el agua no podía ser bombeada.

El Perú entró en la modernidad del siglo XX gracias al auge del cobre, que comenzó alrededor de 1887. Un hecho importante fue la extensión de la red ferroviaria a la zona de los Andes centrales, tres años después de la firma del Contrato Grace, dando paso a inversiones extranjeras (Glave et al., 2009).

La industria alrededor del mundo se multiplicó y los dueños de los capitales de Norteamerica y Europa buscaban nuevas materias primas para invertir. Así llegó al Perú un grupo de inversionistas estadounidenses. En la ilustración 1-5 se muestran los principales acontecimientos del periodo 1901-1968. Destaca la creación en 1901 de la empresa Cerro de Pasco Mining Corporation (luego llamada Cerro de Pasco Corporation, CPC), la Northern Perú Mining and Smelting Company y la Vanadium Corporation. La red ferroviaria fue muy importante para el desarrollo de esta industria. En 1904, la CPC realizó un plan de inversiones en transporte que resultó fundamental. Otra empresa denominada Peruvian, también de capitales foráneos, era propietaria de un ferrocarril Lima-Huancayo que pasaba por La Oroya. Desde ese estratégico punto, la CPC construyó un ramal ferroviario que iba a Cerro de Pasco, conectando sus propiedades mineras con la costa. Asimismo, la vía férrea fue prolongada a Goyllarisquisca, una mina de carbón que también había adquirido la CPC.

La producción de cobre empezó a crecer desde comienzos de siglo, sobre todo por el aumento de la producción de Morococha y la apertura del tramo ferroviario La Oroya-Cerro de Pasco, lo cual favoreció al transporte y, en consecuencia, la explotación de minerales. En 1906 se puso en funcionamiento la fundición de Tinyahuarco, que empezó a producir cobre blíster. Entre 1900 y 1917, la minería metálica tuvo un crecimiento importante, sobre todo debido a la inversión extranjera, que introdujo capital a gran escala y nuevas tecnologías. Así, la minería volvió a ser una de las principales fuentes de ingreso de divisas. Durante la Primera Guerra Mundial, el aumento de la demanda elevó el precio de los metales, lo que tuvo influencia positiva en la producción.

El periodo de la historia republicana conocido

como la Patria Nueva o el Oncenio de Leguía vería la promulgación de la primera Constitución Política Peruana (1923), que incluyó una mención específica a los recursos minerales y la primera ley que regularía las actividades de hidrocarburos en el Perú. Así, estableció en su artículo 42, que la propiedad minera en toda su amplitud pertenecía al Estado, disponiendo a su vez que podría otorgarse la concesión o usufructo solo en la forma y bajo las condiciones que las leyes lo dispusieran.

En 1920, la CPC y la Northern Peru Mining Company (NPMC) concentraban la producción de cobre, plata y oro. Al finalizar la Primera Guerra Mundial cayeron las cotizaciones y Estados Unidos restringió la importación de cobre de bajo contenido metálico, lo cual afectó a muchos productores nacionales. En ese tiempo, la CPC

Ilustración 1-5

1901-1930

Desnacionalización de la minería

Se creó en New York la empresa Cerro de Pasco Mining Corporation.

1901

inició la construcción de la fundición de la Oroya, la cual se inauguró en 1922, en reemplazo de su antigua fundición de Tinyahuarco, y que tenía una ubicación estratégica en el corredor minero central. Al inicio esta solo procesó cobre, pero pronto se diversificó y eso fue clave para su sobrevivencia durante la crisis mundial que vendría unos años después. Desde 1928, en la refinería se procesaba plomo y bismuto, además de cobre. A partir de entonces, en forma progresiva fueron incorporándose más productos al proceso de refinación. Al llegar 1950, el Complejo Metalúrgico de la Oroya procesaba 22 metales, además de una gama de subproductos. Gracias a ello, La Oroya creció en forma rápida y pasó de ser un pueblo pequeño a convertirse en una ciudad de 25 mil habitantes (Glave et al., 2009) (ver Ilustración 1-5).

Historia de la minería en el Perú (1901-1969)

1931-1948

Resurgimiento del capital nacional

El Estado nuevamente declaró la explotación de minerales a disposición de empresas extranjeras y nacionales.

1950-1959 Retorno a la inversión extranjera

Se promulgó la nueva Ley de Minería. Se dictaron disposiciones a favor del capital extranjero.

1950

1960-1969

Clima económico cambiante.

1931

El gobierno decretó que las concesiones mineras quedarían reservadas para el Estado y para los peruanos.

Fuente: Bertram y Thorp (2013). Elaboración: GPAE-Osinergmin.

1941

Creación del Banco Minero.

1968

Renegociación del contrato de Toquepala y posterior incremento de los impuestos a 51% de los beneficios netos.

Abandono de proyectos de gran envergadura.

RECUADRO 1-3

La mano de obra minera

En la República, las condiciones de trabajo en la minería se regían por el llamado sistema de enganche. En ese entonces era difícil encontrar trabajadores mineros estables. Los campesinos indígenas estaban muy ligados a sus parcelas en las comunidades y los peones de hacienda no encontraban autorización para abandonar las propiedades de su señor. Para suplir esta carencia, los dueños de las minas recurrieron a un sistema entonces vigente en todo el país: el enganche.

Un intermediario, denominado enganchador, recorría los campos y ofrecía dinero, aprovechándose de la habitual necesidad de los campesinos, que podían disponer de alimentos en su chacra, pero necesitaban dinero para comprar otros bienes en el mercado. A cambio de un adelanto, el campesino se comprometía a trabajar unos meses en la mina. Una vez en sus nuevas labores, los contratos originales eran extendidos y estirados por los dueños de las minas todo lo que se podía. El mecanismo utilizado era la tienda de la empresa, que vendía al crédito aumentando la deuda original y obligando al campesino a permanecer más tiempo laborando como minero. Sin embargo, en algún momento lograba pagar sus deudas y retornar al campo. Así, los trabajadores de esa época lograron combinar su condición de campesino y minero por temporadas.

Esta situación prevaleció hasta fines de la Segunda Guerra Mundial, cuando sucedieron importantes modificaciones. Desde ese momento, las compañías mineras más grandes buscaron mano de obra más calificada y estable. Por otra parte, en esos mismos años, la población nacional había comenzado a crecer de forma sostenida. La oferta de mano de obra se amplió y los recursos agropecuarios disminuyeron. En ese entonces era difícil encontrar trabajadores mineros estables.

Conforme transcurrían las décadas, el trabajo minero se estabilizó en todo el sector, empezando por la gran minería y prolongándose poco a poco a la mediana minería. De este modo se fue formando un proletariado minero liberado de labores agropecuarias. Sin embargo, desde 1970, el proceso fue generalizándose y los trabajadores de las minas se fueron estableciendo definitivamente en los campamentos. Sus hogares echaron raíces en las minas mismas.

El segundo periodo, desde 1930, se caracterizó por el desarrollo del movimiento sindical en las minas. Un hito importante es la creación de la Federación Nacional de los Trabajadores Mineros y Metalúrgicos del Perú, en 1969. En 1984 estos se fusionan con los sindicatos de trabajadores siderúrgicos, formando lo que hoy se conoce como la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú (FNTMMSP).

Por otro lado, la NPMC inauguró una fundición de cobre en Shorey (cerca de Quiruvilca) en 1927. Cabe resaltar que entre 1920 y 1930 estas empresas representaban el 22% de los ingresos totales por el rubro de exportaciones. En paralelo, una tercera empresa extranjera, Vanadium Corporation, tuvo el monopolio de la producción de vanadio.

La caída de los precios de los minerales y la crisis mundial de 1929 casi hicieron colapsar al sector minero, sobre todo a las pequeñas y medianas empresas. En 1929, tres empresas extranjeras tenían alrededor de 97% del total de exportaciones de metales. La depresión mundial cambió esta composición porque se generaron nuevas oportunidades para el capital nacional, dada la disminución del capital extranjero, consecuencia de la crisis. Un ejemplo se reflejó en la fundición de La Oroya (la más significativa), que pasó de procesar sus propios minerales a ser una fundición abastecida por el sector minero independiente que se encontraba en rápida expansión. Hacia 1942, la empresa proporcionaba el 63% de la producción final, aunque solo representaba el 25% de la producción minera.

Asimismo, a partir de 1930, la CPC accedió a numerosas concesiones mineras que, en realidad, no puso en marcha, pero que en papel le dieron el control de buena parte de los yacimientos mineros del país. Por ejemplo, la CPC era dueña de Tintaya en Cusco, Ferrobamba en Apurímac y Cerro Verde en Arequipa, entre otras concesiones.

Por la Ley N° 6909, del 30 de octubre de 1930, se declaró la reserva absoluta para el Estado de todos los yacimientos y lavaderos auríferos existentes en el territorio nacional que no estuvieren legalmente adquiridos en

aquella fecha. El desarrollo de la producción aurífera conllevó a que el gobierno peruano se preocupara por su reglamentación. La Ley N° 7601, del 18 de octubre de 1932, tuvo ese fin. Así, se obligaba al trabajo de las concesiones auríferas y al pago de una regalía a favor del Estado de acuerdo con el producto bruto de una concesión. Los dueños de concesiones de exploración y de explotación debían presentar un informe anual de los trabajos realizados al Ministerio de Fomento. El informe incluía la precisión de los obreros empleados, los gastos realizados, los trabajos efectuados y una estadística de la producción aurífera. Además de estos informes anuales, los concesionarios tenían la obligación de contestar a todas las preguntas que les hiciera la Dirección de Minas y Petróleo (La explotación del oro en el Perú y su legislación, X. Kiefer-Marchand, 1946).

De 1931 a 1933 rigió el mandatario Luis Miguel Sánchez Cerro, con el cual se instauró la Constitución Política de 1933. En materia de garantías sociales, se acentúo el intervencionismo económico del Estado, se estableció el reconocimiento del contrato colectivo del trabajo, la participación del Estado en las utilidades mineras y de los trabajadores en las ganancias de las empresas donde servían.

El gobierno de Óscar R. Benavides, inaugurado en 1933, restableció la tranquilidad interna y externa, turbada durante algún tiempo por la crisis interna y el conflicto con Colombia. Como consecuencia natural, volvió la confianza. Al mismo tiempo, y por causas diversas, subieron en los mercados mundiales los precios de los principales productos peruanos de exportación; de ese modo, ingresaron al país grandes cantidades de dinero. A partir de ese momento comienzan a constituirse muchas sociedades

con el objetivo de explotar minas de oro. De 1933 a 1935 fueron creadas sociedades solo con capital nacional (varios millones de soles), para la explotación del oro. Entre estas nuevas compañías figuraban Minera Alpacay, Minera Nacional, Saramarca, Buldibuyo, Parcy y otras de menor impor-

tancia. Luego se organizó la Sociedad Minera Suizo-Peruana Julcaní (1936).

En general, las empresas mineras de oro iniciadas en la década de 1930 tuvieron un mayor éxito que las de la década de 1890. Esto fue posible gracias al desarrollo tecno -

Vista del asiento minero Maravilla. Fuente: Biblioteca Nacional del Perú.

Vista de las instalaciones de la mina Schroder-Soledad. Fuente: Biblioteca Nacional del Perú.

lógico, lo que hizo más viable la producción de oro por el empleo del avión; el desarrollo de concentrados de flotación de pequeña escala, que facilitó la producción de mineral de baja ley; y las mejoras en la cianuración de minerales de oro. Sin embargo, el tamaño reducido de los yacimientos de oro, la constante presión sobre las ganancias durante la década de 1940 y la inflación interna que elevaba los costos, provocaron un decaimiento del dinamismo mostrado. El fin del boom del oro fue compensado por otras oportunidades: el plomo y el zinc. Estos metales presentaron mayor estabilidad en sus precios durante la Gran Depresión si se comparan con el cobre.

De 1933 a 1937 se dictaron disposiciones complementarias o modificatorias de la Ley N° 7601. En 1940 se señaló un marcado interés por dar un mayor impulso a la industria aurífera, dictándose numerosas disposiciones con el fin de garantizar su

ejercicio y de procurar su mayor incremento. La nueva legislación dio prioridad al capital nacional en los denuncios de minas y tuvo un efecto notable en el crecimiento del oro durante los años 1930-1939, el cual alcanzó un nivel máximo de 8.9 toneladas de oro fino en 1941. A partir de entonces empezó a decaer hasta 1948 (cuando la producción alcanzó solo 3.5 toneladas), para mantenerse estable después de 1950.

En 1941, durante el gobierno de Manuel Prado Ugarteche, se creó el Banco Minero del Perú para fomentar la pequeña minería. Esta nueva institución de crédito tenía como objetivo impulsar la explotación y el beneficio de toda clase de minerales existentes en el país, mediante el crédito barato a los pequeños mineros locales, la operación de concentradoras especiales para el procesamiento de minerales de las minas pequeñas y medianas y, por último, el establecimiento de oficinas y agencias destinadas a la compra de minerales. Este fue un precedente

para lo que sería el reconocimiento del estrato de pequeño productor minero en la Ley General de Minería de 1971 (Gutiérrez, 2018). Sin embargo, las actividades del banco se extendieron más allá de sus principales fines de financiamiento: tomó posesión del concentrador de Castrovirreyna y, durante la década de 1940, abrió otros en Sacracancha y Huachocolpa en la sierra central. También ayudó a las empresas mineras locales a obtener bienes de capital escaso en Estados Unidos y participó de manera enérgica en la negociación de contratos de venta con el gobierno estadounidense durante la Segunda Guerra Mundial.

Esto produjo que el capital nacional se trasladara hacia los depósitos de zinc y plomo, incentivado por el alza de precios a partir de los primeros años de la década 1940-1949. Así, en la década de 1940, destacaron tres nuevas empresas que venían de la previa: las Minas de Cercapuquio (1934), la Compañía Minera Atacocha (1936) y el Sindicato Minero Río Pallanga (1937). Todas eran de capital peruano y establecieron modernas y eficientes operaciones para la producción de concentrados de plomo y zinc, iniciando su producción en la primera mitad de la década de 1940. La producción de minerales y concentrados de estos metales por parte de las empresas locales independientes aumentó de manera considerable del 41% en 1935 a 67% en 1946 en el caso del plomo, y de 0 a 64% en el caso del zinc, en el mismo periodo. Al recuperarse aún más las cotizaciones, Cerro de Pasco Corporation construyó su concentradora en Casapalca para tratar los minerales de plomo, plata y zinc y dio inicio a las operaciones de un horno de plomo en La Oroya.

En 1945, durante el gobierno de José Luis Bustamante y Rivero, se regularon de manera legal las relaciones entre el capital y el trabajo en la minería. El Estado reglamentó los pro -

Trabajadores en la mina Schroder. Fuente: Biblioteca Nacional del Perú.

cedimientos para incorporar y, en particular, despedir trabajadores, asegurando además cierta compensación económica. En ese momento, la CPC empezó a estabilizar su fuerza de trabajo y se acabó con el sistema de enganche.

En estos años se destaca el impulso que recibió la minería con la creación de instituciones gremiales y de fomento, y el cambio en el organigrama del Estado. En 1943 se crea el Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. En 1944 el Instituto Geológico del Perú se desprende del Cuerpo de Ingenieros de Minas. En 1949 la Dirección de Minas y Petróleo del Ministerio de Fomento y Obras Públicas se desdobla en la Dirección de Minas y Dirección de Petróleo.

Cuando se restableció la paz mundial en 1945, la industria minera se vio de nuevo favorecida por la tendencia alcista de los metales. Sin embargo, la producción no se expandió de manera significativa y la de oro y cobre se redujo. Finalizada la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) disminuyeron las exportaciones de productos peruanos, generando protestas por la falta de empleo, en especial en las haciendas de la sierra, lo que originó la organización campesina en la Federación Agraria Campesina (azucareros norteños) y la Confederación de Campesinos, generándose migración a las zonas costeñas. El Gobierno del Perú elaboró medidas de asistencia, como el aumento de la burocracia estatal, el aumento de jornal y sueldos para trabajadores de sindicatos y el control de precios y tipo de cambio fijo.

El Código de Minería de 1901 no solo unificó las diversas regulaciones en torno a las ordenanzas que se aplicaron durante la Colonia, sino que también tuvo una concepción liberal. De dicho cuerpo

normativo resalta la aplicación de las características de irrevocables y perpetuas a las minas, cuya única causal de caducidad era el no pago del impuesto anual por dos semestres consecutivos (canon); asimismo, se mantuvo la teoría de la separación (suelo y subsuelo), salvo para las sustancias no metálicas de materiales de construcción para las cuales aplicaba la teoría de la accesión (hasta la emisión de la Ley No 6611 del 29 de marzo de 1929 que derogó dicha teoría), el cateo libre, el régimen especial para yacimientos auríferos (Ley No 7601), entre otras figuras relevantes en nuestra legislación minera actual (Gutiérrez, 2018).

1.3.2.El Código de Minería de 1950

En 1950, durante el mandato del general Manuel Odría, se promulgó un nuevo Código de Minería que seguía la línea abierta por la norma de 1901; es decir, atraer nueva inversión extranjera. El gobierno de Odría instauró una política económica liberal, basada en la inversión extranjera. De esta forma se reinició el pago de la deuda externa que estuvo suspendida desde 1931, otorgando beneficios tributarios, eliminando las barreras arancelarias y cambiarias y promoviendo las exportaciones. Así, el gobierno de Odría fue muy favorable a los negocios extranjeros.

En agosto de 1949, el gobierno contrató una misión económica y financiera (Misión Klein) presidida por el economista estadounidense Julius Klein e integrada por especialistas de las distintas ramas de la economía, que permaneció varios años en el Perú y presentó al gobierno informes y soluciones a los problemas económicos más urgentes. La misión recomendó un tipo de cambio libre y bajo nivel de impuestos, la repatriación de ganancias de las empresas que inter-

venían en el Perú a su país de origen, siendo el Estado protector de las propiedades e inversiones nacionales y extranjeras, el no subsidio a la industria y la eliminación de los controles de precios y cambios.

En 1950, el Cuerpo de Ingenieros de Minas y el Instituto Geológico, conservando sus respectivas autonomías, se reintegran con el nombre de Instituto Nacional de Investigación y Fomento Minero (Inifm). En 1960 se crea la Comisión Carta Geológica Nacional, la cual en 1966 se fusiona con el Instituto Nacional de Investigación y Fomento Minero, bajo el nombre de Servicio de Geología y Minería.

El nuevo Código de Minería cambió la base impositiva de los precios a las utilidades, estableció las indemnizaciones por agotamiento de los recursos, derogó los derechos de exportación y proporcionó al gobierno con una amplia facultad discrecional para reducir los impuestos sobre los beneficios de las nuevas empresas. Así, se autorizaba al Estado a conceder grandes exenciones tributarias a las compañías que explotaban yacimientos minerales de alto riesgo, permitiéndoles una rápida amortización de la inversión inicial. También se liberó a las empresas mineras de todo impuesto creado o por crearse, por espacio de 25 años, un antecedente de los contratos de estabilidad tributaria actuales (Gutiérrez, 2018). El nuevo Código de Minería tuvo el efecto deseado al fomentar grandes y nuevas inversiones en la minería a cielo abierto, que tenía costos unitarios considerablemente más bajos que los métodos usados de manera tradicional.

Un aspecto importante del Código de Minería de 1950 fue la creación del Registro de Concesiones y Derechos Mineros, distinguiéndolo de los Registros Públicos creados

en 1888, que le atribuyen un carácter imperativo a la inscripción de las concesiones y de los actos y contratos permitidos por la ley. La diferencia fundamental con el primer Código de Minería es el régimen dominalista, en el cual se considera al Estado como titular de los recursos minerales, cualquier fuera su naturaleza o ubicación (suelo o subsuelo) y mediante su soberanía lo administra, lo distribuye o lo concede (primera edición de Panorama de la minería en el Perú, A. Dammert y F. Molinelli, 2007).

Se incorporó por primera vez un sistema de amparo mixto, que contemplaba tanto la obligación del pago del llamado canon territorial (hoy derecho de vigencia) y la obligación de inversión mínima, la cual podía ser sustituida por el pago de un sobre canon (Gutiérrez, 2018). En línea con la orientación liberal del referido Código, las concesiones mineras se consideraron como un derecho real, irrevocable y de plazo indefinido, aspecto que ya se había recogido en el Código de Minería de 1901, sin embargo, en esta ocasión ya no se reconocía un derecho de propiedad sobre la concesión, sino uno de posesión con carácter irrevocable sujeto al pago del canon territorial (Gutiérrez, 2018). Como resultado, fueron puestas en operación nuevas minas: Toquepala (cobre), Cobriza (cobre), el complejo minero-metalúrgico de Marcona vía la Marcona Mining Company (hierro), Millotingo (plata) y Milpo (plomo y zinc).

Cerro de Pasco Corporation empezó a extraer zinc y plomo de forma intensa en Casapalca y Cerro de Pasco, con lo cual se incrementó la participación del capital foráneo en la exportación de estos metales. Los precios de ambos metales y del cobre subieron de manera importante debido a la política estadounidense de acumulación de stock y a la guerra de Corea.

La bonanza económica estimuló la inversión extranjera y el crecimiento de las exportaciones peruanas (algodón, azúcar, metales y lana). En ese momento, la CPC volvió a crecer e incrementó sus inversiones en el país. Así, durante la década de 1950, la CPC puso en marcha tres nuevas minas: Yauricocha, San Cristóbal y Julcani; realizó nuevas inversiones en La Oroya e instaló una red de plantas hidroeléctricas, manejando la provisión de energía eléctrica de toda la región central.

Asimismo, en 1956 la empresa inició la explotación del tajo abierto de Cerro de Pasco, que iba a revolucionar la forma de explotación minera en el país. En efecto, se trataba del primer tajo abierto, pues hasta entonces, toda la minería peruana había sido de socavón. Unos años después, Toquepala también fue explotada bajo forma de tajo abierto y, desde entonces, comenzaron a multiplicarse las operaciones de este tipo. Una nueva minería estaba naciendo en el Perú.

Otra empresa que hizo su aparición fue la Southern Perú Copper Corporation (SPCC), empresa privada de capitales estadounidenses que explotaba los yacimientos de Toquepala y Cuajone ubicados en la serranía de Tacna y Moquegua, en el sur del Perú. La SPCC inició la explotación minera en Toquepala durante la década de 1950, mientras que Cuajone fue puesto en explotación años después, al culminar la década de 1960.

Es importante destacar que la mayoría de los grandes yacimientos de minerales estaba bajo control de las empresas extranjeras y necesitaba un largo periodo de preparación para producir a su máxima capacidad instalada. Por ejemplo, en 1954, el Estado firmó un contrato especial con la empresa SPCC, dueña

del yacimiento de cobre de Toquepala. Este contemplaba que la empresa pagaría solo un 30% de los impuestos sobre los ingresos netos hasta que las utilidades acumuladas netas igualaran la inversión inicial requerida para hacer producir la mina13.

A pesar de que Marcona Mining Company y la SPCC eran diferentes entre sí, tenían algunas características comunes, como la gran propensión a importar, altas utilidades y altas tasas de repatriación. Marcona Mining Company, Cerro de Pasco Corporation y SPCC controlaban, a finales de 1960, entre el 80% y el 90% de la producción minera del país.

Entre 1960 y 1969 se produce una pérdida de dinamismo en la pequeña y mediana minería, ante la caída de los precios del plomo y el zinc. El Estado, por su parte, mantuvo una presencia cada vez más importante mediante el Banco Minero, aunque todavía toda la explotación minera estaba en manos privadas. La inversión extranjera, que fue particularmente elevada durante el periodo 1950-1959, experimentó una reducción en la década siguiente (1960-1969) pues sus relaciones con el gobierno se deterioraron, sobre todo porque se le gravó con mayores impuestos.

El modelo económico en las décadas de 1950 y 1960 generó buenos resultados macroeconómicos. El crecimiento promedio entre 1955 y 1959 fue 3.5% por año. Entre 1960 y 1965 se acrecentó a 7% en promedio por año (The Current Economic Position and Prospect of Peru, International Bank for Reconstruction and Development, 1966). Asimismo, no coexistían desequilibrios macroeconómicos y los ingresos generados por las exportaciones financiaban cómodamente los gastos fiscales. Los gastos por importación no crecieron de manera tan

sostenida, lo cual no generó efectos inflacionarios. No obstante, el modelo no generaba efectos redistributivos. La baja capacidad en las acciones del gobierno hacia políticas redistributivas y el rendimiento desigual del sector moderno orientado a la exportación y los sectores más tradicionales agudizaron la brecha del ingreso urbano-rural (Delaying the Inevitable: Resources Booms in Peru, O. Manzano y D. Winkelierd, 2009).

Sin perjuicio de lo indicado, el Código de Minería de 1950 no tenía un ánimo liberal sujeto al único interés de atraer inversión extranjera, sino que también dispuso que el aprovechamiento de las sustancias minerales no solo era de interés particular del titular sino, principalmente, de la sociedad, en tanto tuviese utilidad pública (Gutiérrez, 2018).

1.3.3. La Ley General de Minería de 1971

Tras el golpe de Estado del 3 de octubre de 1968, la Junta Militar designó al general Juan Francisco Velasco Alvarado como presidente del gobierno militar. En sus inicios, en el Perú se vivió un entorno favorable, beneficiado por los altos precios de los commodities. Sin embargo, durante 1971, el precio de exportación del cobre y de otros metales se redujo. Del mismo modo, el volumen de minerales para exportar también decreció, producto de las constantes huelgas que se dieron en las minas más importantes del país.

Bajo este contexto, el gobierno del general Velasco Alvarado se basó en un enfoque de desarrollo, donde el crecimiento económico estaba directamente relacionado a la transformación de la sociedad, con lo cual se buscó una mayor participación popular en la vida económica, social y política del país.

En ese sentido, el Estado pasó a tomar un rol más activo en la economía; por ello, el régimen promovería diversas reformas de corte nacionalista en sectores de la economía considerados estratégicos. Así, se creó el Ministerio de Energía y Minas (Minem) mediante Decreto Ley N° 17271 del 3 de diciembre de 1968, y el 21 de marzo de 1969 se promulgó la Ley Orgánica del Sector Energía y Minas. El Minem inició sus actividades el 1 de abril de 1969 con los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería. En el artículo 15 de dicho decreto se considera que “corresponde al MEM (hoy Minem) dirigir, regular y fomentar las actividades mineras y energéticas del país”.

Las compañías mineras extranjeras que se habían negado, tras prolongadas negociaciones, a realizar de inmediato la explotación de nuevas minas de cobre a gran escala, se vieron privadas de sus concesiones no explotadas a finales de 1970 (Bertram y Thorp, 2013). La nueva empresa Minero Perú recibió el monopolio de la comercialización del mineral de exportación y, a principios de 1971, se hizo cargo de explotar los yacimientos expropiados. Asimismo, se creó Minero Perú Comercial (Minpeco), para comercializar los productos de las minas y las compañías operadas por Minero Perú.

El 8 de junio de 1971, por Decreto Ley No 18880, se promulgó la Ley General de Minería, la cual divide la minería en dos grandes campos: la industria minera privada y las empresas estatales. Luego de su publicación, las empresas que no presentaron nuevos proyectos fueron expropiadas por el gobierno militar. Así, se obligó a la empresa a devolver las concesiones mineras que no había explotado. En realidad, en ese momento se inició una nueva etapa de la minería peruana, en la cual el Estado

pudo entregar concesiones a inversionistas realmente interesados en poner en marcha las minas. Antes las grandes compañías mineras no explotaban sus concesiones ni dejaban que otras empresas ingresaran al negocio.

La orientación de la referida Ley General de Minería no solo obligó a las empresas a devolver las concesiones no explotadas, sino que consagró el principio de “Amparo por el trabajo” cuya inobservancia determinaba la caducidad de los derechos mineros. También se estableció un plazo de cinco años para la etapa de exploración y la obligación de presentar la llamada “Declaración jurada de inversiones mínimas anuales”, siendo que a partir del sexto año iniciaba la etapa de explotación, la cual conllevaba la obligación de presentar anualmente una “declaración jurada de producción mínima”; el incumplimiento de las obligaciones de inversión y producción por dos años consecutivos generaba la caducidad (Gutiérrez, 2018).

Se crearon además derechos especiales para el Estado relacionados con el sector minero, tales como decretar la “No admisión de denuncios” hasta por un plazo de cinco años y “Áreas de Reserva Nacional” que no tenían límites de tiempo ni extensión. Por primera vez el incumplimiento del pago del canon territorial no era una causal de caducidad, es decir, no recaía en la concesión sino en su titular mediante un procedimiento de cobranza coactiva (Gutiérrez, 2018).

El régimen experimentó problemas iniciales con Estados Unidos, dada la nacionalización de la industria minera; sin embargo, fueron resueltos durante 1972-1973, cuando Perú recibió importantes préstamos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, así como de bancos privados.

En 1973 se creó el Instituto Científico y Tecnológico Minero (Incitemi), cuyas funciones eran fomentar, coordinar, orientar y ejecutar investigaciones y trabajos científicos y tecnológicos aplicados a las actividades de la industria minera.

La idea central de la política del gobierno era fomentar la expansión de la capacidad de producción y refinación con la ayuda de capital extranjero, pero asegurando el control del Estado de los recursos naturales. Así, se intentó eliminar cualquier incertidumbre por parte de los inversores extranjeros mediante un sistema similar a los realizados en el campo de petróleo, con lo cual los beneficios se repartían entre el gobierno y los inversores extranjeros, y las instalaciones eran apropiadas por el Estado.

El 1 de enero de 1974, el gobierno expropió Cerro de Pasco Corporation y se formó Centromín Perú. El 25 de julio de 1975, el Estado obtuvo los yacimientos de hierro de Marcona que pertenecían a Marcona Mining Company y se fundó Hierro Perú. La presencia del Estado creció en forma importante en la gran minería, llegando a controlar la mayor parte de la producción de los principales minerales metálicos. De igual forma, se efectuaron fuertes inversiones públicas en diversos yacimientos como en Cerro Verde, la expansión de Cobriza y otros; en refinerías de cobre en Ilo y de zinc en Cajamarquilla. El capital extranjero desarrolló otro gran proyecto de cobre bajo contrato con el Estado: el de la Southern Perú Copper Corporation en la mina Cuajone a partir de 1969, que entró en producción en 1976.

La Southern Perú Corporation era una compañía que contaba con un gran desarrollo tecnológico y dejaba buenos dividendos al Estado. Por ello, continuó

operando con la mayoría de las concesiones anteriores, gracias a la presión de los bancos y agencias internacionales de crédito, con los cuales se buscaba la renegociación de la deuda externa. Es preciso indicar que, durante 1968, la excesiva repatriación de utilidades generó una investigación por una comisión oficial que llevó al Estado a renegociar el contrato de Toquepala. Así, los impuestos de la compañía se incrementaron de un 30% a un 51% de los beneficios netos. Los impactos de esta y otras medidas del gobierno lograron aumentar el valor de retorno local del sector minero de 53% a 63% en 1966, a 76% en 1971 y a un significativo 81% en 1973, bajo una mayor presión del régimen militar.

En el plano institucional, en 1977, el Servicio de Geología y Minería recibe el nombre de Instituto de Geología y Minería (Ingeomin). De igual manera, en 1978 se expide el Decreto Ley No 22178 para fomentar la explotación de oro, e Ingeomin realiza una intensa exploración con la cooperación técnica internacional (Tumialán, 2013). En 1979 el Incitemi y el Ingeomin se fusionan bajo la denominación de Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (Ingemmet) que destaca, entre sus funciones importantes, el cartografiado geológico del Perú.

La ley establecía que la actividad empresarial del Estado era factor esencial en el desarrollo de la industria minera, principio que sustenta la creación de Minero Perú como la gran empresa estatal de minería, así como el establecimiento de las normas que habrán de regir las empresas en las que el Estado participará en concurrencia con el sector privado. La ilustración 1-6 resume los principales hitos económicos en los años comprendidos entre 1968 y 1998. Finalmente, mediante la Ley General de Minería de 1971 se creó el estrato de pequeño productor minero.

1.3.4. Ley General de Minería de 1981

Luego de 12 años de gobiernos militares liderados por el general Juan Velasco Alvarado y el general Francisco Morales Bermúdez C., en 1980 asumió el gobierno Fernando Belaúnde Terry. En 1978, el gobierno militar había convocado a una Asamblea Constituyente, cuyos miembros, elegidos en 1979, redactaron la nueva Constitución que regiría en el país luego de las elecciones presidenciales convocadas para 1980. En el mandato de Belaúnde acontecieron tres hechos que produjeron efectos adversos sociales y económicos: el fenómeno El Niño, que originó sequías e inundaciones en varias zonas del país; la crisis de violencia, producto del nacimiento del movimiento terrorista Sendero Luminoso; y la crisis económica mundial, que trajo como consecuencias la caída de los precios de las exportaciones y el incremento de la deuda externa (Portocarrero, 2000).

A partir de 1981, la economía peruana comenzó a sufrir graves dificultades en la balanza de pagos. Las reservas internacionales descendieron, el sector público se encontraba en déficit debido a los bajos precios de exportación, así como a los mayores gastos y retrasos en algunos ajustes de precios. La inflación alcanzó una tasa sin precedentes de 111% entre 1983 y 1984.

Con el reinicio de la democracia, en 1981, según Decreto Legislativo (D.L.) No 109, el Estado promulgó una nueva Ley General de Minería, la cual tenía como objetivo la integración de la actividad promocional del Estado para un uso eficiente de los recursos mineros, así como el incremento de la producción y la explotación de los yacimien-

tos del Perú. Por consiguiente, establece al sector minero como pieza fundamental de promoción social y del desenvolvimiento económico nacional. El D.L. No 109 terminó con el monopolio de la empresa estatal Minpeco en el comercio exterior y dictó una serie de medidas a favor de la inversión, así como un sistema de depreciación acelerada para bienes de capital y la exoneración tributaria por 10 años para empresas de mediana minería que iniciarían operaciones. Entre otras disposiciones se encuentran la simplificación del proceso administrativo para obtener la titularidad minera, la clasificación de las concesiones mineras como metálicas, carboníferas, no metálicas y geotérmicas14, entre otras (Dammert y Molinelli, 2007). Asimismo, continúa vigente el sistema de trabajo obligatorio y se recogen figuras para la optimización de las actividades y el cumplimiento de obligaciones, tales como

el cambio de sustancia de la concesión, la acumulación de concesiones y las Unidades Económicas Administrativas (UEA), vigentes en nuestra legislación actual.

El D.L. No 109 estaba diseñado con un esquema de varios tipos y clases de concesiones (por ejemplo, se distinguía entre concesiones de exploración, explotación y refinación, junto con las concesiones de beneficio, labor general y transporte minero), y que inclusive diferenciaba a las concesiones por las clases de minerales extraídos, a efectos de aplicarles regímenes diferenciales (como el de la Ley de Promoción Aurífera, Decreto Ley No 22178).

Este régimen establecía varios tipos de concesiones y era bastante complejo. Estaba pensado para una economía en la cual el Estado tenía una participación preponderante a nivel empresarial en la actividad minera

Ilustración 1-6

Historia de la minería (1968-1998)

Creación del Ministerio de Energía y Minas.

Subasta bursátil de las acciones del Estado en Buenaventura y Condestable.

El yacimiento de Antamina fue adquirido por las mineras canadienses Río Algom e Inmet.

(básicamente mediante sus empresas sectoriales como Centromín Perú, que ejercía actividad minera extractiva y de exploración; Minero Perú, que ejercía la actividad de comercialización de los minerales, y el Banco Minero) (ver ilustración 1-6).

Desde los inicios de la década de 1990 se realizaron una serie de reformas estructurales orientadas hacia un rol menos preponderante de la actividad empresarial del Estado y al fomento de la inversión privada.

Se vendió la mina Cobriza a Doe Run.

A pesar del cambio de legislación, este no prosperó debido a una situación desfavorable de la minería en gran parte de la década de 198015. Por ejemplo, a mediados de los años ochenta, el precio del cobre registró una caída a cerca de US$ 0.60 por libra, lo cual conllevó al cierre de varias minas. Asimismo, el precio del oro, la plata y el plomo también mostraron esta tendencia afectando a las empresas que estaban fuertemente endeudadas por las inversiones en años pasados (Investigación, políticas y desarrollo en el Perú , Grade, 2007). En consecuencia, se creó el Fondo de Consolidación Minera (Focomi), que dispuso de US$ 120 millones y se habilitó una línea de crédito por US$ 40 millones mediante el Banco Minero. El objetivo era ofrecer condiciones favorables para las empresas (Grade, 2007).

Se expropió la CPMC y se creó Centromín.

La mina Yanacocha produce su primera barra de doré (1993). Se realizó la venta de las empresas Cerro Verde, Tintaya, la refinería de zinc de Cajamarquilla y la refinería de Ilo.

Se vendió el Complejo Metalúrgico La Oroya y la mina MahrTúnel a la empresa estadounidense Doe Run.

Las empresas mineras nacionalizadas seguían operando incluso a pérdida, debido a que el gobierno debía asegurar el ingreso de divisas necesarias para cubrir el presupuesto nacional. La mayoría de las empresas se descapitalizaron en este periodo, incluso aquellas cuyas operaciones resultaban rentables, ya que no poseían independencia financiera y sus ingresos eran dispuestos directamente por el gobierno central (The New

Fuentes: Campodónico (1999) y Grade (2007). Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Bourgeoisie and the Limits of Dependency: Mining, Class and Power in “Revolutionary” Peru,

D. Becker, 1983).

Para finales de esta década, el alicaído desempeño de la economía peruana afectó al sector minero. La hiperinflación y el control cambiario influenciaron en el deterioro de la rentabilidad de la minería. En este periodo, las inversiones mineras se redujeron al mínimo, causando el desgaste y obsolescencia de las instalaciones. Las cifras de los activos fijos de las empresas de mediana minería pasaron de US$ 139 millones en el periodo 1975-1979 a US$ 203 millones para el periodo 1980-1984, registrando un incremento de 46%. Sin embargo, para el periodo 1985-1989 los activos cayeron a US$ 177 millones de 1995 (Las reformas estructurales en el sector minero peruano y las características de la inversión, 1992-2008, H. Campodónico, 1999).

A principios de 1990, el Perú se encontraba en la peor crisis económica de su historia republicana debido a que sufrió el periodo más largo de inflación y recesión. La causa fue la aplicación de un “modelo económico, en el cual se asignaba al Estado un papel central en las decisiones sobre política económica” (Grade, 2007). Esto ocurrió como consecuencia del empleo de una serie de políticas económicas que distorsionaban la asignación eficiente de los recursos y creaban un clima de expectativas negativas.

1.3.5. Reformas estructurales en la década de 1990: el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería y el D.L. No 708

Desde inicios de la década de 1990, con el nuevo gobierno, se tomaron una serie de

medidas destinadas a incentivar la inversión en el sector minero (La economía de los recursos naturales, E. Galarza, 2004). Así, se implementó un agresivo proceso de reformas estructurales orientadas a reducir la intervención del Estado y a eliminar las distorsiones en la economía heredada del anterior gobierno. Este conjunto de cambios incluyó una liberalización del comercio exterior y una reforma tributaria (Las reformas estructurales y bienestar: una mirada al Perú de los noventa, A. Pascó- Font y J. Saavedra, 2001). En 1990, el Estado había asumido la deuda y la cartera pesada del Banco Minero (Grade, 2007).

De este modo, se promulgó una serie de disposiciones legales para favorecer la inversión privada, por ejemplo, el D.L. N° 662, Ley de Promoción de las Inversiones Extranjeras; y el D.L. N° 674, Ley de Promoción de la Inversión Privada de las Empresas del Estado. Esta última declaró de interés nacional la inversión privada en el ámbito de las instituciones que conformaban la actividad empresarial del Estado, para lo cual se crearon los órganos a cargo de la inversión privada. Así, en la década de 1990, el sector minero sería testigo de grandes cambios en la normativa minera peruana.

Proceso de fundición. Fuente: Minem.

Se inició también un proceso de privatización de los activos estatales y se pusieron en venta las empresas Centromín Perú, Hierro Perú, Tintaya y las refinerías de Ilo y Cajamarquilla. El gráfico 1-6 muestra una recuperación en el Producto Bruto Interno (PBI) minero durante la década de 1990, cuando se ejecutaron las reformas estructurales.

En 1991, mediante el D.L. No 708, se aprobó la Ley de Promoción de Inversiones en el sector minero, que “reguló aspectos relacionados al ambiente, introduciendo tres instrumentos para limitar la contaminación ambiental: los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) para las nuevas operaciones, los programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA) para las operaciones en funcionamiento y las auditorías internas”, según se anota en el Proyecto Minería, minerales y desarrollo sostenible en América del Sur (MMDS) del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo e Iniciativa de Investigación sobre Políticas Mineras (2002). Asimismo, se dispuso que la concesión minera se diera en las actividades de exploración y explotación, beneficio, labor general y transporte minero. El cateo, la prospección y la comercialización fueron considerados como actividades libres sin la necesidad de un acto administrativo previo y las actividades de explotación y exploración se permiten de manera conjunta mediante el otorgamiento de una concesión minera.

Se elimina, además, el trabajo obligatorio como condición de vigencia de las concesiones y se reestablece la caducidad por falta de pago de canon territorial o derecho de vigencia (Gutiérrez, 2018). Se eliminan también el ejercicio de actividades mineras a favor del Estado, así como su facultad para declarar “Áreas de Reserva Nacional”, pudiendo solo establecer áreas de “No

admisión de denuncios” por un plazo máximo de cinco años y hasta por una extensión de 300 000 hectáreas.

Con estas disposiciones, la ley se adecua a un modelo de economía liberal por la existencia de la libre comercialización y contratación, la simplificación de procedimientos y la eliminación de privilegios del Estado con respecto al ejercicio de actividades mineras.

Otro cambio relevante de este D.L. fue la modificación de la unidad básica de medida superficial de las concesiones de una a cien hectáreas y ahora delimitadas por coordenadas UTM según un sistema de cuadrículas. Esto permitió configurar el conocido “Catastro Minero Nacional” del actual mapa minero peruano. Se incorpora la figura del contrato de Riesgo Compartido ( joint venture).

Como consecuencia del cambio que generó este D.L. en la Ley de Minería de 1981, en 1992 se promulgó el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (TUO), aprobado por D.S. No 014-92 EM. Estos cambios en la legislación minera se realizaron con la finalidad de modernizar la estructura de producción, así como facilitar y atraer la inversión privada dentro del país.

Las medidas implicaron lo siguiente: i) estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa no menor a 10 años; ii) libertad de remisión de utilidades y libre comercialización; iii) depreciación acelerada hasta en cinco años; iv) disminución de las tarifas arancelarias y reformas de aduanas y puertos; y v) deducción de las inversiones en infraestructura de servicios públicos para el cálculo de la base imponible para el impuesto a la renta (IR), así como la deducción de los tributos relacionados con el proceso de producción. A

estas medidas del marco regulatorio se suma el proceso de privatización de las operaciones mineras estatales iniciado en los primeros años de la década de 1990, el cual se analizará más adelante (Galarza, 2004). La ilustración 1-7 muestra la recopilación normativa republicana desde 1821 hasta 1992.

La reforma del D.L. No 708 preservó la estructura que el TUO denominaba jurisdicción administrativa minera (y que incluye a la Dirección General de Minería y al Consejo de Minería como autoridades administrativas encargadas de la aplicación de las normas del sector). Así, el Consejo de Minería se constituye en la última instancia administrativa en materia minera con respecto a las funciones que competen al Minem (Dirección General de Minería, la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros) y al Ingemmet (Presidencia del Consejo Directivo y Dirección de Concesiones Mineras). Siendo un órgano

El Estatuto Provisional del General San Martín. Mantiene vigente la normativa colonial referente al sector minero.

1821

Ley del 2 de diciembre de 1829. Se reestableció en Lima el Tribunal de Minería.

1829

1824

Decreto Dictatorial del General don Simón

Abolió el trabajo forzado de los indios en la actividad minera.

1875

Fuente: leyes de minería. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Ley del 28 de abril de 1875. Se eliminó el Tribunal de Minería y sus funciones administrativas quedaron a cargo de la Dirección de Administración del Ministerio de Hacienda.

Bolívar.

colegiado, funciona como un Tribunal Administrativo. Así, contra lo resuelto por el Consejo de Minería, no procede recurso alguno en la vía administrativa, sino la Acción Contencioso Administrativa ante el Poder Judicial.

La publicación del D.L. No 708 y del TUO, generó una serie de impactos que se ven reflejados en el cuadro 1-2 . Este muestra la evolución de la inversión extranjera directa (IED) en el país, la cual pasó de US$ 79 millones en 1992 a US$ 3488 millones en 1996, año de mayor registro. Asimismo, la tasa de crecimiento anual de la IED entre 1993 y 1996 fue de 66.14%.

Por otro lado, la inversión minera ejecutada para el periodo 1992-1998 alcanzó la suma de US$ 2 924 millones. El 80% de esta inversión provino de un total de 12 empresas, entre las que destacaron Southern, Cerro Verde,

Pierina, Tintaya y Yanacocha. Como se observa en el gráfico 1-3, la inversión total pasó de US$ 20.9 millones en 1992 a US$ 1 101 millones en 1998, lo que representa un incremento de más de 50 veces.

Otro hito relevante en esta etapa se presentó con la emisión de la Ley No 27651, Ley de promoción y formalización de la pequeña minería y minería artesanal y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo (D.S.) No 013-2002-EM, por la cual se incorporó al régimen minero nacional un nuevo estrato: Productor Minero Artesanal, definido básicamente como un estrato en escala inferior y cuyas actividades se desarrollan con fines de subsistencia (Gutiérrez, 2018).

Para finalizar este repaso por la historia del sector minero, el cuadro 1-1 presenta sus principales hitos económicos desde 1545 hasta 1990. El gráfico 1-4 señala la

Ilustración 1-7

evolución del PBI minero desde 1821 hasta 2015, además se muestra el conjunto de medidas con la finalidad de incentivar y atraer inversión en el sector minero durante los años noventa. Esta tendencia positiva fue impulsada por el crecimiento acelerado de China, basado en la inversión en infraestructura, desarrollo estatal y expansión de la exportación de manufacturas, el cual generó un súper ciclo de los precios internacionales de los metales desde octubre de 2001 hasta abril de 2008 (ver capítulo 2). Al respecto, en el capítulo 5 se hará una descripción estadística de las principales variables del sector minero en el país desde el 2000 hasta 2015. Asimismo, una revisión más completa de la normativa actual puede encontrarse donde se describe el marco regulatorio del sector minería en el Perú. En el siguiente capítulo se profundizará en las caracteríasticas técnicas y económicas de la minería (ver ilustración 1-7).

Historia normativa republicana en el Perú (1821-1992)

Ley de Minería. Se reconoció la propiedad de los recursos minerales por parte del Estado.

1877

Primer Código de Minería. Se estableció la propiedad perpetua e irrevocable de la propiedad minera al propietario de la tierra.

1900

Ley General de Minería. Se dividió la actividad minera en dos campos: la industria minera privada y las empresas estatales.

1971

Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero. Elimina los mandatos legales del régimen de concesiones mineras.

1991

1890

Ley del 8 de noviembre de 1890. Dispuso la estabilidad tributaria por 25 años a las inversiones mineras.

1950

Código de Minería de 1950. Liberación del sistema impositivo y disposiciones a favor del capital extranjero.

1981

Ley General de Minería. Simplificó el proceso administrativo para obtener la titularidad minera.

1992

Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería. Promueve la modernización de la estructura de la producción minera.

Gráfico 1-2

Inversión extranjera directa, 1990-2000 (US$ millones)*

RECUADRO 1-4

El proceso de privatización del sector minero peruano

El proceso de privatización de empresas públicas por parte del Estado peruano comenzó en 1991. En 1992, las empresas mineras públicas fueron incluidas en la Comisión de Promoción de la Inversión (Copri) con el objetivo de iniciar su proceso de privatización. Entre 1991 y 1992 se llevó a cabo una subasta bursátil, en la cual se vendieron paquetes de acciones que el Estado poseía en las empresas privadas de la mediana minería.

Gráfico 1-3 Inversión ejecutada, 1992-1998 (US$ millones)

Por ejemplo, se vendieron las acciones del Estado en Minas Buenaventura (1991) y en la mina Condestable (1992). Seguidamente, en 1992 se vendieron acciones de la empresa pública Minpeco. El inicio de la privatización de las empresas públicas de la gran minería se dio en 1992. Para ello, el Estado debió asumir la deuda a largo plazo de estas empresas. En 1992, se vendió la Hierro Perú a la empresa china Shougang por US$ 120 millones. En el periodo 1993-1994 se vendieron las empresas públicas más resaltantes, tales como Cerro Verde (Cyprus Minerals) y Tintaya (Broken Hill Propietary), lo que permitió la recaudación de US$ 253.5 millones.

Fuente: Campodónico (1999). Elaboración: GPAE-Osinergmin.

En el mismo periodo se hizo efectiva la venta de la Refinería de Zinc de Cajamarquilla (Cominco/ Marubeni) y la Refinería de Cobre de Ilo (SPCC). En 1997 se vendió el Complejo Metalúrgico de La Oroya y la mina Mahr Túnel a la firma estadounidense Doe Run. Asimismo, en 1998, esta empresa adquirió la mina Cobriza. Cabe resaltar que todas las compañías se vendieron bajo la modalidad de subasta pública y fueron adquiridas por extranjeros. De forma paralela, se realizó la privatización de los derechos de opción de importantes proyectos mineros entre los que destacan Quellaveco (Minorco), La Granja (Cambior) y Antamina (Inmet/ Rio Algon) (Campodónico, 1999).

El comportamiento de los precios y la demanda de minerales están asociados a la dinámica de los centros de producción internacional o a las economías centrales. En el siglo XVI, estuvieron influenciados por España; luego, en el siglo XVIII, por la primera revolución industrial en el Reino Unido. Durante el siglo XX, por conflictos bélicos internacionales y, recientemente, por el crecimiento del PBI en China.

Estaño refinado de Minsur. Foto: Minsur.

Cuadro 1-1 Principales hitos económicos en el sector minero peruano

Descubrimiento de las minas de Potosí.

Descubrimiento de las minas de azogue de Santa Bárbara en Huancavelica. Se aplicó el método de amalgamación de Bartolomé de Medina a las minas de Potosí.

Se descubrió el centro minero de Pasco.

Agotamiento de las minas de Potosí, llegando a producir niveles de 1570.

Declaración de la Independencia y destrucción de las minas que estaban bajo control del ejército español.

Recuperación de la minería, siendo la plata el más dinámico de los metales.

El boom del guano y entrada de capitales extranjeros.

Abandono de la minería no metálica durante la Guerra del Pacífico. Firma del Contrato de Grace y construcción del Ferrocarril Central hasta La Oroya.

Se creó en New York la Cerro de Pasco Mining Corporation (CPMC).

The American Vanadium Company obtuvo los yacimientos más grandes a nivel mundial de vanadio.

La empresa American Vanadium es transferida a la Vanadium Corporation.

La empresa estadounidense Anaconda compró los yacimientos cupríferos de Cerro Verde (Arequipa).

El Estado suscribió un contrato por 21 años con la empresa Marcona Mining Company para explotar los yacimientos de hierro de Marcona.

La CPMC inició la producción de concentrados de zinc en Casapalca.

La North America Mining Company inauguró la fundición de cobre en Shorey (cerca de Quiruvilca) y la CPMC inició operación de un horno de plomo en La Oroya.

Se creó el Banco Minero en el gobierno del presidente Manuel Prado Ugarteche.

El Estado firmó en 1954 un contrato especial con la empresa SPCC, dueña de los yacimientos de cobre en Toquepala.

El Estado renegoció el contrato con SPCC y se creó el Minem. Se expropió la CPMC y se creó Centromín.

En la década de 1990 se tomaron medidas para incentivar la inversión en el sector minero.

Fuentes: bibliografía revisada. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Cuadro 1-2 Principales normas en la historia del sector minero peruano

Año Norma Características

Ordenanzas de Minas

Ordenanzas de Minería de Nueva España

Estatuto Provisional del General José de San Martín Decreto Dictatorial del General Simón Bolívar

Ley del 2 de diciembre de 1829

Ley del 28 de abril de 1875

Ley de Minería

Ley del 8 de noviembre de 1890

Primer Código de Minería

Código de Minería de 1950

Ley General de Minería, Decreto Ley No 18880

Ley General de Minería, D.L. No 109

• El derecho de propiedad de las minas era del Rey de España.

• Los vasallos que explotaban las minas retribuían a la Corona Española con tributos (“quinto real”).

• Se establece el término de concesión.

• Se busca incentivar mayor producción minera.

• Se establece la validez del marco normativo colonial, siempre y cuando no se oponga a los principios de independencia y libertad del país.

• Estableció que la propiedad de las minas de mercurio perteneciera a sus descubridores y abolió el trabajo forzado en la actividad minera, siendo tratados como trabajadores libres por los operarios.

• Se reestableció en Lima el Tribunal de Minería y las Diputaciones Territoriales en los demás asientos, conforme a las respectivas ordenanzas.

• Se eliminó el Tribunal de Minería y sus funciones administrativas quedaron a cargo de la Dirección de Administración del Ministerio de Hacienda.

• Se reconoció la propiedad de los recursos minerales por parte del Estado.

• Se fijó un impuesto de superficie de S/ 15 semestral sobre cada pertenencia minera.

• Dispuso la estabilidad tributaria por el plazo de 25 años a las inversiones mineras. Esta normativa impulsó la fase de exploración, la entrada de capitales extranjeros y las instalaciones de beneficio.

• Se estableció la propiedad perpetua e irrevocable de la propiedad minera al propietario de la tierra (salvo cuando se suspendía por el pago del canon).

• Deroga las normas anteriores de derecho minero, salvo excepciones que no se oponían al Código.

• Liberación del sistema impositivo y disposiciones a favor del capital extranjero.

• Se dividió la actividad minera en dos campos: la industria minera privada y las empresas estatales, y se dispuso una participación empresarial más activa del Estado.

• Se caracterizó por la participación del Estado en la minería mediante empresas estatales.

• Simplificó el proceso administrativo para obtener la titularidad minera.

• Elimina los mandatos legales del régimen de concesiones mineras.

Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero, D.L. No 708

TUO de la Ley General de Minería, D. S. No 014-92

Fuentes: bibliografía revisada. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

• Se establece la concesión minera en las siguientes actividades mineras: exploración, explotación, beneficio, labor general y transporte minero.

• La unidad de medida superficial de la concesión minera es una figura geométrica delimitada por las coordenadas U.T.M.

• Promover la modernización de la estructura de la producción.

• Facilitar y atraer la inversión dentro del país.

Gráfico 1-4

PBI minero, 1821-2015* (US$ millones de 1979)

3000 2000 1000 Recuperación de la Independencia (1821-1839)

Era del Guano (1840-1878)

Guerra del Pacífico Crisis y recuperación postguerra (1878-1896)

Desnacionalización de la minería (1901-1930)

Resurgimiento del capital nacional (1931-1948)

Retorno a la inversión extranjera (1950-1959)

Clima económico cambiante (1960-1969)

Rol empresarial del Estado (1968-1975)

Crisis económica (1981-1990)

Reformas estructurales

* Para estimar el PBI minero del periodo 2013-2015 se ha utilizado la tasa de crecimiento anual del PBI minero del Minem. Fuentes: Seminario (2015) y Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

02 CARACTERÍSTICAS

TÉCNICAS Y ECONÓMICAS DE LA MINERÍA

Fuente: Antamina.

Características técnicas y económicas de la minería

La minería es una actividad extractiva que se desarrolla en todo el mundo. Tiene un rol fundamental al ser fuente de crecimiento, sustento y desarrollo.

En el presente capítulo se analizarán los factores que determinan la demanda y su reacción a corto y largo plazo ante variaciones en el precio. También se describirán las principales características de la oferta, haciendo énfasis en cada etapa de la cadena de valor.

Características técnicas y económicas de la minería

Los minerales son sustancias inorgánicas naturales con una estructura cristalina y una composición química específica.

Por lo general, se forman mediante procesos geológicos durante miles o millones de años y se encuentran en rocas y suelos de todo el mundo. Además, son asociaciones de elementos químicos, entre ellos, metales y no metales, los cuales se encuentran formando rocas en las diversas capas de la corteza terrestre. Altas concentraciones de mineral forman depósitos denominados yacimientos.

2.1. LOS MINERALES

Los minerales1 son componentes esenciales de las rocas y también tienen importantes usos económicos e industriales para una amplia gama de actividades humanas, incluidas la construcción, la agricultura, la fabricación y la producción de energía. Muchos minerales se extraen por sus valiosas propiedades, como el oro, la plata, el cobre y los diamantes. Otros se utilizan como materia prima en la fabricación de productos, como cerámica, vidrio, cemento y fertilizantes. Los minerales también juegan un papel importante en la construcción de infraestructura, como edificios, carreteras y puentes (Ciencias de la tierra, E. Tarbuck y Lutgens, 2007).

Los minerales se pueden dividir en dos grandes categorías: metálicos y no metálicos. Los metálicos son aquellos que contienen metales, como hierro, cobre, oro y plata; mientras que los no metálicos incluyen minerales como cuarzo, mica y yeso (Los minerales, V.Michele, 2001).

Por otro lado, según F. Sepúlveda en el libro Metodología para una valoración económica de los recursos minerales de Colombia, indica que un yacimiento de mineral es una circunstancia excepcional en la naturaleza, pues su nivel de concentración es superior a lo que normalmente se

Transporte de minerales. Foto: IIMP.

Cuadro 2-1

Algunos usos de los metales en las actividades económicas

ACTIVIDADES ECONÓMICAS

Automóviles. Los metales como el acero, el aluminio y el cobre se utilizan bastante en la fabricación de automóviles. Los no metales, como plástico y caucho, también se usan en varios componentes de un automóvil.

Materiales de construcción. Los metales como el acero y el aluminio se utilizan en la producción de materiales de construcción, como vigas, tuberías y techos. Los minerales no metálicos, como el cemento y el yeso, también se utilizan ampliamente en la construcción.

Materiales de embalaje. Los metales como el aluminio y el estaño se utilizan en la producción de materiales de embalaje como latas y papel de aluminio. Los materiales no metálicos, como los plásticos y el papel, también se usan bastante en el embalaje.

Cristalería. Los minerales no metálicos, como la arena de sílice, el carbonato de sodio y la piedra caliza, se utilizan en la producción de cristalería, como botellas, frascos y tazas.

Cosméticos. Los minerales no metálicos, como talco, sílice y mica, se utilizan en la producción de cosméticos (polvos, cremas y lociones).

Electrónica. El cobre, la plata y el oro se utilizan en la producción de componentes electrónicos como placas de circuitos y cableado. Los no metales, como el silicio y los plásticos, también se utilizan en la producción de productos electrónicos.

Equipos médicos. Los metales como el acero inoxidable y el titanio se utilizan en la producción de equipos médicos, como herramientas quirúrgicas e implantes. Los no metales, como los plásticos y las cerámicas, también se utilizan en la fabricación de dispositivos médicos.

Joyería. Los metales como el oro, la plata y el platino se utilizan en la fabricación de joyas. Los minerales no metálicos, como las piedras preciosas y las perlas, también se usan en la producción de joyas.

Cerámica. Los minerales no metálicos como la arcilla, el feldespato y el talco se utilizan en la producción de cerámica como azulejos, platos y jarrones.

Pinturas y revestimientos. Los minerales no metálicos, como pigmentos, resinas y disolventes, se utilizan en la producción de pinturas y revestimientos para diversas aplicaciones, como edificios, vehículos y electrodomésticos.

encuentra en la corteza terrestre. Su formación se debe a los constantes cambios del planeta (Ministerio de Energía y Minas, Minem, 2013). Factores técnicos, económicos, legales y ambientales determinarán si esos yacimientos pueden ser explotados o no, generando los conceptos de recursos y reservas.

Recursos y reservas de mineral son términos muy utilizados en la industria minera y sus definiciones varían según los códigos establecidos por criterios específicos. En este sentido, el presente libro tomará la siguiente definición: un recurso es una concentración de mineral posible de ser explotado, mientras que una reserva es una porción del recurso que ha demostrado ser viable para su extracción.

A. Dammert y F. Molinelli (primera edición de Panorama de la minería en el Perú, 2007) sugieren que para que un recurso se convierta en una reserva el costo de la tecnología necesaria para la recuperación de los metales o no metales debe permitir obtener una rentabilidad razonable en relación a la inversión realizada en el proceso productivo.

Los productos mineros metálicos y no metálicos se obtienen a partir del desarrollo de la actividad minera y poseen características especiales que hacen posible su múltiple utilización. Por ejemplo, la conductividad del cobre permite su uso en la industria de la electricidad, electrónica y construcción. Asimismo, el hierro, el acero y la caliza son utilizados en la industria de la construcción. La resistencia mecánica de los dos primeros productos es una característica importante en su demanda, mientras que el último, la caliza, es un producto minero no metálico y un componente del cemento. En el cuadro 2-1 podemos observar algunos algunos bienes finales cuya fabricación demanda metales y no metales.

2.1.1. Minerales metálicos

Contienen elementos metálicos en su composición química. A menudo se extraen por sus valiosas propiedades, como conductividad, maleabilidad y ductilidad. Estos son solo algunos ejemplos de minerales metálicos, pero hay muchos otros que también son valiosos y se usan en diversas industrias.

• Oro. Amarillo y suave, muy apreciado por su belleza y rareza.

• Plata. Blanco brillante, muy apreciado por su conductividad y maleabilidad.

• Cobre. De color marrón rojizo, alto conductor y se usa mucho en cableado eléctrico y plomería.

• Hierro. Gris plateado, bastante magnético y se utiliza en la producción de acero.

• Aluminio. Metal liviano de color blanco plateado altamente maleable y se usa en una amplia gama de aplicaciones, incluida la construcción, el transporte y el embalaje.

• Zinc. Metal de color blanco azulado que es altamente resistente a la corrosión y se utiliza en la producción de acero galvanizado y otras aleaciones.

• Plomo. Metal blando y pesado que es bastante tóxico, pero que se usa mucho en la producción de baterías, municiones y otros productos.

• Níquel. Metal de color blanco plateado muy resistente a la corrosión y se utiliza en la producción de acero inoxidable y otras aleaciones.

• Estaño. Metal blanco plateado, maleable y dúctil. Tiene un bajo punto de fusión y se utiliza en diversas aplicaciones, como recubrimiento de metales, soldaduras, fabricación de latas de alimentos y bebidas, entre otros usos industriales.

• Litio. Metal alcalino blando de color blanco plateado muy reactivo e inflamable. Se usa en baterías para auto -

móviles eléctricos y dispositivos móviles, vidrio y cerámica resistentes al calor y lubricantes.

a) Característica de los minerales metálicos Características del oro

El oro (Au) es un elemento químico metálico de número atómico 79 y de color amarillo brillante. Es considerado un metal especial debido a su escasa presencia en la corteza terrestre. Como consecuencia, la cantidad ofertada de oro en comparación con la de otros metales es pequeña.

A nivel mundial, el oro es demandado como insumo y como bien final. La demanda como insumo es derivada2. El empleo del oro como insumo se remonta a 600 a.C., cuando era utilizado en aplicaciones dentales. En 1981, se empezó a usar en la elaboración de fármacos para la artritis reumatoide y, para 2001, su uso se extendió a la fabricación de componentes para las intervenciones quirúrgicas al corazón debido a su resistencia a la corrosión. Debido a que el oro es un buen conductor del calor y la electricidad, su uso en la industria tecnológica es significativa: infinidad de microchips y circuitos de aparatos eléctricos contienen hilos conectores basados en oro. También se usa en la elaboración de productos espaciales; por ejemplo, en 1981, se estimaba que la construcción de un transbordador espacial requería 41 kilos de oro. A la fecha se utiliza, sobre todo, en joyería, debido a sus propiedades de maleabilidad y brillo. Asimismo, cuando el oro se mezcla con otros metales se crea una variedad de colores (oro amarillo, rosa, rojo, gris, verde), lo que incrementa su empleo.

En la actualidad el uso del oro puede des-

componerse de la siguiente forma: 1) activo de inversión, 2) reserva de valor y 3) activo de refugio. Como activo de inversión es empleado en el sector industrial, sobre todo en la joyería. Asimismo, las entidades financieras como los bancos centrales y los inversionistas demandan oro como reserva de valor y activo de refugio, debido a que se comporta como un activo que cubre el riesgo. Esto significa que, frente a algún evento económico adverso, la probabilidad de que el valor de estos activos financieros disminuya es baja. En consecuencia, los bancos centrales e inversionistas diversifican sus activos demandando oro a fin de distribuir los riesgos financieros.

Características del cobre

El cobre (Cu) es un elemento químico y su número atómico 29. Estas son algunas de sus características claves, tanto en química como en física.

Química

• Es un metal de transición relativamente blando, maleable y dúctil.

Lingotes de oro. Foto: Freepik.

• Tiene un color naranja rojizo y un brillo metálico.

• Es un buen conductor de la electricidad y el calor.

• Es relativamente poco reactivo y no se oxida fácilmente en el aire, aunque con el tiempo puede formar una capa delgada de carbonato de cobre azul verdoso en su superficie.

• Es un elemento bastante común en la corteza terrestre y se encuentra de forma natural en minerales como la calcopirita, la bornita y la malaquita.

• Es un oligoelemento vital para muchos organismos vivos y desempeña un papel importante en las enzimas y otros procesos biológicos.

Física

• Es un buen conductor de la electricidad y

el calor. Tiene una densidad relativamente alta de 8.96 g/cm3 y un punto de fusión de 1084.62 °C.

• Tiene una estructura cristalina cúbica centrada en las caras y es un buen conductor térmico debido a su estructura reticular.

• Exhibe un fenómeno conocido como efecto Hall, donde un campo magnético aplicado perpendicularmente a una corriente que fluye mediante un cable de cobre hará que se desarrolle un voltaje vía el cable.

• Es un material diamagnético, lo que significa que los campos magnéticos lo repelen débilmente.

• El cobre tiene una alta reflectividad, tanto para la luz visible como para la infrarroja. Eso lo hace útil en aplicaciones como cableado eléctrico y paneles solares.

Los usos del cobre son variados. Antiguamente, el empleo del cobre se relacionó a la elaboración de armas, herramientas y utensilios domésticos. Luego, a partir de la revolución industrial, sus características de ductilidad, maleabilidad y buena conducción del calor y la electricidad, han permitido el desarrollo de un mercado muy amplio. Por ejemplo, se destaca en la generación de energía y transmisión de la electricidad, así como en los aparatos eléctricos y electrónicos. Se utiliza para la elaboración de microprocesadores, intercambiadores y sumideros de calor. En el sector construcción se prefiere por ser un metal ligero y resistente; por ejemplo, se utiliza cobre en la plomería, techos y revestimientos. Otros tipos de uso se relacionan a la elaboración de implementos para puertas como las manijas, fabricación de bañeras, fregaderos y productos de iluminación. Finalmente, dentro del sector transporte se usa en la fabricación de tranvías, camiones, coches y trenes.

Características del zinc

El zinc (Zn) es un elemento químico de número atómico 30. Estas son algunas de sus características claves, tanto en química como en física.

Química

• Es un metal de color blanco azulado, moderadamente duro, quebradizo a temperatura ambiente.

• Es un buen conductor de electricidad y tiene un bajo punto de fusión de 419.5°C.

• Es relativamente poco reactivo, aunque puede reaccionar poco a poco con el

Uso del cobre como conductor eléctrico. Foto: Freepick

oxígeno del aire para formar una capa de óxido de zinc en su superficie.

• Forma fácilmente compuestos con no metales, como el azufre y el cloro.

• Es esencial para el crecimiento y desarrollo de muchos organismos y es un componente clave de las enzimas involucradas en la síntesis de ADN y la función inmunológica.

• Se usa, por lo general, como recubrimiento sobre acero para evitar la corrosión (galvanización)3, y en baterías, aleaciones y como suplemento dietético.

Física

• El zinc tiene una densidad de 7.14 g/cm3 , inferior a la del hierro y el cobre.

• Tiene una estructura cristalina hexagonal y es un buen conductor térmico.

• Es diamagnético, lo que significa que los campos magnéticos lo repelen débilmente.

• Tiene un punto de fusión y de ebullición relativamente bajos en comparación con otros metales de transición.

• Es un reflector relativamente bueno de la luz visible y tiene algunas propiedades ópticas útiles, como la fluorescencia y la fotoluminiscencia.

• Es un buen absorbente de la radiación ultravioleta (UV) y se usa en filtros solares para proteger la piel de los dañinos rayos UV.

En cuanto a los usos del zinc, se puede señalar que antiguamente servía para elaborar piezas

para rituales y elementos ornamentales. A la fecha, su principal uso es en la galvanización, aunque también en aleaciones como el bronce y el latón4, fabricación de baterías, pigmentos, caucho, cremas, lociones, entre otros. Dadas sus propiedades de prevención de enfermedades, el zinc es muy usado en la industria farmacéutica, por ejemplo, en la elaboración de vitaminas para prevenir la diarrea y la neumonía.

Características del plomo

El plomo (Pb) es un elemento químico con número atómico 82. Estas son algunas de sus características claves, tanto en química como en física.

Química

• Es un metal denso, blando, de color gris azulado, muy maleable y dúctil.

• Es un mal conductor de la electricidad y tiene un bajo punto de fusión de 327.5°C.

• El plomo es altamente reactivo y reacciona fácilmente con el oxígeno del aire para formar una capa de óxido de plomo en su superficie.

• Puede formar compuestos con no metales, como el azufre y el cloro.

• Es tóxico para los humanos y los animales, y la exposición prolongada puede causar una variedad de problemas de salud, que incluye daño neurológico, anemia y daño renal.

Física

• Tiene una densidad de 11.34 g/cm3, que es superior a la de la mayoría de los demás metales comunes.

• Tiene una estructura cristalina cúbica centrada en las caras y es un mal conductor térmico.

• Es diamagnético, lo que significa que los campos magnéticos lo repelen débilmente.

• Tiene un punto de fusión y de ebullición relativamente bajos en comparación con otros metales pesados.

• Es un absorbente relativamente bueno de rayos X y rayos gamma, lo que lo hace útil como material de protección contra la radiación.

• También se utiliza como lastre en algunas aplicaciones, como veleros, debido a su alta densidad.

El plomo fue usado en tiempos remotos para la elaboración de adornos decorativos; por ejemplo, en la Edad Media, las iglesias y castillos de Europa llevaban adornos, ventanales y figuras hechas en base a este metal. Asimismo, se usó en la construcción de canales de agua, bañeras y vasijas. Hoy se usa, sobre todo, en la fabricación de baterías de auto y en la elaboración de protectores contra los rayos X, forros protectores para cables, pigmentos y compuestos para la refinación de petróleo, así como materiales de soldadura y construcción.

• Se ha utilizado durante siglos en una variedad de aplicaciones: para plomería, construcción, baterías y municiones.

Características del estaño

El estaño (Sn) es un elemento químico cuyo

número atómico es 50. Es el metal más ligero y el elemento sólido menos denso. Estas son algunas de sus características claves, tanto en química como en física.

Química

• Reactividad relativamente reactiva y puede reaccionar con diversos ácidos y bases. Sin embargo, forma una capa protectora de óxido en su superficie, lo que lo hace resistente a la corrosión.

• Forma una variedad de compuestos químicos, como óxidos, haluros, sulfuros y muchos otros. Estos compuestos tienen diferentes propiedades y usos en diversas industrias.

• Propiedades anfóteras, lo que significa que puede actuar como ácido o como base en ciertas reacciones químicas.

• Debido a su naturaleza maleable y su baja temperatura de fusión, el estaño se utiliza comúnmente en soldaduras, donde se funde para unir componentes electrónicos o metales.

• Estabilidad de compuestos, ya que puede formar compuestos organometálicos que se utilizan en síntesis orgánica y catalizadores.

Física

• En su forma metálica tiene un color plateado brillante.

• Es un elemento sólido a temperatura ambiente.

• Punto de ebullición del estaño es de 2270°C.

• La densidad del estaño es de aproximadamente 7.3 gramos por cm3.

• Es muy maleable, lo que significa que se puede deformar fácilmente en láminas delgadas sin romperse.

• Conductividad térmica: es un buen conductor del calor.

• Conductividad eléctrica: es un buen conductor de electricidad y se utiliza en la fabricación de soldaduras y contactos eléctricos.

Características del litio

El litio (Li) es un elemento químico cuyo número atómico es 3. Es el metal más ligero y el elemento sólido menos denso. Estas son algunas de sus características claves, en términos de química y física.

Química

• Reactividad alta, reacciona de manera violenta con el agua, produciendo hidrógeno gaseoso e hidróxido de litio. También con el oxígeno y otros elementos.

• Electronegatividad: es altamente electropositivo, lo que significa que tiende a perder un electrón y formar un ion positivo cuando reacciona con otros elementos.

• Energía de ionización: el litio tiene una energía de ionización relativamente baja, lo que significa que se necesita poca energía para eliminar uno de sus electrones y formar un ion positivo.

• Solubilidad: sus sales son altamente solubles en agua y los iones se usan, por lo general, en productos farmacéuticos, baterías y otras aplicaciones.

Física

• El litio tiene un punto de fusión relativamente bajo de 180.5 °C, lo que significa que puede derretirse de manera fácil cuando se calienta.

• Tiene una densidad muy baja, lo que significa que es muy ligero y puede flotar en el agua.

• Tiene un punto de fusión relativamente bajo de 231.93°C.

• Metal alcalino: es parte del grupo de metales alcalinos en la tabla periódica, que también incluye sodio (Na), potasio (K), rubidio (Rb), cesio (Cs) y francio (Fr).

Pilas de litio en cubos. Foto: Freepick.

• Tiene un punto de ebullición de 1342 °C, es decir que puede vaporizarse fácilmente cuando se calienta.

• Es un buen conductor de calor, lo que significa que puede transferir calor rápidamente.

• Al tener un radio atómico pequeño, sus átomos son relativamente pequeños y pueden unirse de manera fácil con otros átomos.

En general, el litio tiene un conjunto único de propiedades químicas y físicas que lo hacen útil en una amplia gama de rubros, desde baterías y productos farmacéuticos hasta energía aeroespacial y nuclear. Por otro lado, la extracción de litio en la minería implica varios pasos, según el tipo de yacimiento y la tecnología minera utilizada.

b) Métodos comunes para extraer litio de salmueras y minerales de roca dura

• Extracción de salmuera. El método más común para extraer litio, que generalmente se encuentra en salinas o salares es bombear las salmueras desde acuíferos subterráneos y se transfieren a estanques de evaporación, donde se utiliza la evaporación solar para concentrar el litio. Luego, la salmuera se trata con productos químicos para precipitar el litio, que se refina aún más para producir carbonato de litio o hidróxido de litio.

• Minería de roca dura. Se utiliza para extraer litio de minerales como la espodumena, la petalita y la lepidolita. El mineral se extrae con métodos de minería a cielo abierto o subterráneos, y luego se tritura y procesa. Esto implica una serie de pasos, que incluyen molienda, flotación y

lixiviación, para producir un concentrado con alto contenido de litio. Luego, el concentrado se procesa más para producir carbonato de litio o hidróxido de litio.

• Extracción directa. Es un nuevo método para extraer litio de las salmueras, que consiste en bombear la salmuera con membranas que absorben de manera selectiva los iones de litio. Este método puede reducir el impacto ambiental de la extracción de litio y mejorar la eficiencia del proceso.

• Extracción geotérmica. Es otro método nuevo para extraer litio de las salmueras, que implica el uso de energía geotérmica para calentar las salmueras y extraer el litio. Este método puede reducir la huella de carbono de la extracción de litio y hacer uso de fuentes de energía renovables.

2.1.2. Minerales no metálicos

No contienen elementos metálicos en su

composición química. Suelen utilizarse por sus propiedades físicas y químicas, como su dureza, aislamiento térmico y eléctrico y refractividad. Estos son solo algunos ejemplos de minerales no metálicos, pero hay muchos otros que también son importantes para diversas industrias.

• Cuarzo. Un mineral duro que se usa comúnmente en la producción de vidrio, cerámica y electrónica.

• Feldespato. Un grupo de minerales que se utilizan comúnmente en la producción de cerámica y vidrio.

• Mica. Mineral muy utilizado en aislamiento eléctrico, así como en cosmética y pintura.

• Calcita. Mineral que se utiliza en la producción de cemento, así como en la fabricación de papel, plásticos y caucho.

• Yeso. Un mineral blando que se usa mucho en la producción de yeso y paneles de yeso.

Cuarzo. Foto: Freepick.

• Talco. Un mineral suave que se usa en cosméticos, papel y plásticos.

• Halita. También conocida como sal de roca, la halita es un mineral que se usa como condimento y agente descongelante.

• Azufre. Mineral amarillo muy utilizado en la producción de fertilizantes, así como en la fabricación de ácido sulfúrico y otros productos químicos.

• Fosfatos. Mineral con brillo vítreo o perlado, importantes en diversas industrias, especialmente en la producción de fertilizantes, ya que el fósforo es un nutriente esencial para el crecimiento de las plantas.

a) Características de los minerales no metálicos

Los minerales no metálicos son aquellos que no poseen propiedades metálicas, algunos ejemplos son la arena sílica, el azufre, la barita y el cuarzo.

Química

• Solubilidad en distintos ácidos y bases.

• Estabilidad térmica.

• Capacidad de reaccionar con otras sustancias químicas.

• Poder abrasivo.

• Reactividad química ante diferentes gases y líquidos.

• Propiedades catalíticas en ciertas reacciones químicas.

• Aislantes eléctricos.

Física

• Brillo no metálico.

• Son aislantes térmicos y eléctricos.

• No son maleables ni dúctiles.

• No tienen conductividad eléctrica.

• Dureza variable.

• Pueden ser transparentes o translúcidos.

• Su masa volumétrica puede variar ampliamente.

• Poseen una amplia variedad de colores y texturas.

Los minerales no metálicos tienen una amplia variedad de usos. Por ejemplo, la arena sílica se utiliza en la construcción, en la industria del vidrio y como abrasivo. El caolín en la industria del papel y la cerámica. La barita es utilizada como un agregado mineral pesado en la industria petrolera y como pigmento en la fabricación de pinturas. La diatomita se emplea como un medio filtrante y en la fabricación de productos abrasivos. La dolomita se utiliza como un agregado en la construcción y en la fabricación de vidrio y cerámica. El azufre se usa en la producción de ácido sulfúrico, la fabricación de pólvora y en la producción de caucho vulcanizado, entre otros usos. Y el fosfato es muy usado en la industria alimentaria, para fertilizantes, tratamientos de agua e industria química.

Barras de plata. Foto: Freepik.

2.2. LA DEMANDA DE MINERALES

El Perú es uno de los países de larga tradición minera en América Latina y el mundo. Actualmente, según U.S. Geological Survey (USGS), se constituye como el segundo productor de cobre y zinc, y tercer productor de plata a nivel mundial. En Latinoamérica ocupa el primer lugar en la producción de oro, zinc, plomo y molibdeno. Dado que no ha desarrollado la industrialización de los minerales, es un exportador neto de materias primas mineras. Por este motivo, es de vital importancia conocer el comportamiento de la demanda internacional de minerales.

2.2.1. Las características teóricas de la demanda: el cobre

El cobre es un metal básico clave cuya demanda es un referente de la actividad económica global debido a sus múltiples usos productivos. Según el USGS, es el tercer metal más consumido en el mundo (solo detrás del hierro y el aluminio). Cerca de tres cuartas partes de la demanda de cobre se destinan al cableado eléctrico, los cables de telecomunicaciones y otros dispositivos electrónicos de los que dependemos a diario.

En los últimos años el cobre se ha convertido en un metal básico estratégico para lograr un crecimiento económico futuro sostenible. Recientemente se divisan algunas señales que han despertado una alerta con respecto al comportamiento del mercado futuro de cobre y posibles desalineamientos entre su oferta y demanda. Las preocupaciones de su suministro han acaparado la atención, tanto de las empresas públicas y privadas, como de los distintos gobiernos del mundo.

Una de las inquietudes latentes en el mercado son los inventarios del cobre. En

2022 estuvieron cerca de los mínimos de varios años y mandaron un mensaje directo al mercado. Después de tocar fondo en 165 MTM a fines de 2021 y llegar a caer a solo

2.5 días de consumo, las existencias se recuperaron hasta 300 MTM a mediados de mayo de 2022. Desde entonces, solo retrocedieron hasta aterrizar en 171 MTM hacia finales de diciembre de 2022 (ver gráfico

2-1). Con la información disponible y a mayo de 2023, los inventarios se ubicaron en 213 MTM, la mitad de su promedio histórico, por lo tanto, las preocupaciones con respecto al suministro parecen cobrar mucho sentido.

La transición energética es necesaria debido a los desafíos globales en materia de cambio climático, seguridad energética y desarrollo sostenible. Hay dos factores clave que ya están gatillando la demanda de cobre y prometen incentivarla mucho

más a futuro cercano: la electromovilidad y las energías renovables. Mientras los vehículos convencionales contienen algo de cobre en su diseño, los eléctricos híbridos y otros que funcionan con baterías requieren tres veces más cobre que los de motor de combustión interna. El aumento de la legislación ambiental en todo el mundo y la crisis energética europea, junto con los ambiciosos objetivos establecidos por los productores de automóviles, solo alimentan supuestos alcistas para la demanda del cobre, incluso en los escenarios más modestos de las instituciones que realizan esos estudios.

Además, los objetivos gubernamentales de descarbonización establecidos por el Acuerdo de París están fomentando la generación eléctrica en base a recursos renovables, sobre todo, fotovoltaicos y eólicos. El crecimiento de los nuevos proyectos solares y eólicos, según Castillo

Gráfico 2-1 Inventarios de cobre (En miles de TM)

Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Foto: Freepik.

La descarbonización en la minería de cobre se basa en la implementación de prácticas y tecnologías con el propósito de reducir las emisiones de carbono relacionadas con la extracción y procesamiento de este metal. Su objetivo principal es disminuir el impacto ambiental de la industria minera y contribuir a la mitigación del cambio climático.

Copper, empresa minera australiana dedicada al desarrollo y exploración de proyectos de cobre en Australia y Zambia, requerirá de cuatro a seis veces más cobre que las fuentes de generación de energía convencionales.

Al respecto, BHP, una de las compañías mineras más grandes del mundo, señaló que el níquel y el cobre son los metales básicos que más se beneficiarían con un proceso de descarbonización profundo. Incluso, dentro de sus escenarios estudiados, como el de emisiones netas cero de la Agencia Internacional de Energía (AIE), la empresa sostuvo que sería la situación más favorable para esos metales no ferrosos de cara al futuro y con respecto a toda la historia de la industria minera.

En esa misma línea, UBS, uno de los principales bancos de inversión suizos, refuerza que los metales industriales y el acero están en el centro del nuevo ciclo de

materias primas, a pesar de que los eventos recientes parecen desinflar las cotizaciones de los commodities mineros. Si bien esa narrativa no es nueva, UBS sostiene que el mundo aún no está preparado para un aumento de la demanda relacionado con la transición energética. El banco suizo resalta que una década de rendimientos bajos y mayores preocupaciones ambientales han desincentivado la inversión en nueva oferta de metales clave como el cobre. Eso significa que la producción tendrá dificultades para seguir el ritmo de la creciente demanda. UBS señala que es probable que el lanzamiento y la adopción más rápidos de los vehículos eléctricos mantengan el mercado de ese mineral en una situación de escasez continua durante un mayor periodo de tiempo y desencadenen la necesidad de sostener de manera estructural más inventarios para gestionar el suministro.

La situación puede volverse más tensa al momento de hacer las cuentas. Según Border States, el séptimo distribuidor eléctrico más grande de Estados Unidos y proveedor de productos y servicios innovadores en la cadena de suministro, el cambio en la electrificación y la energía limpia ha aumentado el pronóstico del cobre a largo plazo. Esa compañía ha recalculado los 25 MMTM que preveía para 2035 a un estimado de 50 MMTM para ese año. Por otra parte, UBS, en agosto de 2022 afirmó que esperaba que el mercado de cobre siga subabastecido por un déficit promedio de 87 MTM en 2022 y 98 MTM en 2023. Mientras los inventarios globales visibles estén con presión a la baja, resalta el banco, los precios del cobre rondarían hacia los US$ 10 MTM.

En otro estudio, Wood Mackenzie, una de las principales consultoras del mundo, en abril de 2022 señaló que las credencia -

les ecológicas del cobre no se limitan a su papel en los usos finales bajos en carbono (vehículos eléctricos, energías renovables, entre otros). La intensidad de carbono para producir cobre terminado es solo una cuarta parte de la del aluminio. También sostiene que, a futuro, más o menos un 40% de la demanda de cobre provendrá de tecnologías verdes (ver gráfico 2-2).

Fitch, una de las principales agencias internacionales de calificación crediticia, difiere un poco de las preocupaciones promedio de los especialistas en el análisis. La calificadora resalta que el mercado de cobre permanecería equilibrado durante los próximos cinco años. Sin embargo, al igual que las demás instituciones, coincide en que cerca de la mitad del crecimiento mundial de la demanda de cobre a mediano plazo provendrá de aplicaciones de transición a energía verde, las que impulsarán su dinámica a mediano plazo.

2-2 Demanda futura de cobre (En millones de TM)

Fuente y elaboración: Wood Mackenzie.

RECUADRO 2-1

Un breve marco teórico sobre la demanda

La teoría económica señala que la cantidad demandada de un bien es la cantidad de dicho bien que los consumidores pueden y están dispuestos a adquirir. Los metales como el cobre y el oro son deseados y, por lo tanto, demandados debido a sus buenas propiedades químicas y físicas (por ejemplo, resistencia a la corrosión, fácil conductividad, etc.). Estas propiedades se trasladan finalmente a los bienes de consumo final que tienen como insumo estos metales. Además, estos commodities mineros son demandados en los mercados internacionales y pueden ser transados, de manera no física, en el mundo de las inversiones.

La demanda de metales está compuesta por una demanda final, que es directa, y otra derivada, que es indirecta. La final proviene, sobre todo, de los bancos centrales e inversionistas, quienes demandan metales como el oro debido a sus propiedades de reserva de valor y activo refugio. Por otra parte, la derivada, más bien externa, proviene de la demanda final de bienes y servicios que utilizan estos metales como insumo. La cantidad demanda de un metal cualquiera se puede expresar mediante la siguiente función matemática general:

En cuanto a la elasticidad5 precio de la demanda, que mide qué tan sensible es la cantidad demanda con respecto a cambios en el precio del bien, depende de la cantidad de sustitutos con los que cuente el metal bajo análisis. Por ejemplo, si estuviésemos analizando el mercado de cobre a corto plazo, sabiendo que este bien cuenta con más ‘sustitutos’ directos que el oro -como es el caso del aluminio en cuanto a aplicaciones eléctricas-; podríamos afirmar que su curva de demanda es menos empinada que la del oro, esto es, más elástica (ver gráfico 2-5). Debemos tener en cuenta que la elasticidad no es constante, sino que varía a lo largo del tiempo, por lo que es importante realizar una distinción entre elasticidad a corto y largo plazo.

En general, se cree que la demanda de oro es inelástica a corto plazo, lo que significa que los cambios en el precio del oro tienen un impacto limitado en la cantidad demandada, puesto que es considerado un bien de lujo y muchas veces se compra como una inversión o como reserva de valor. Sin embargo, a largo plazo, la elasticidad precio de la demanda del oro puede variar debido a factores económicos, sociales y tecnológicos. Por ejemplo, el desarrollo de nuevas tecnologías de minería o procesamiento o el descubrimiento de nuevas reservas pueden afectar la curva de la demanda y, por ello, la elasticidad precio de la demanda del oro. A largo plazo podemos asumir que todas las variables económicas son flexibles, lo propio sucede con la curva de demanda del oro que se tornará más elástica que a corto plazo.

Gráfico 2-3

Curvas de demanda de metales según el horizonte temporal

Donde:

px: es el precio del metal x.

M: es el ingreso del inversionista, firma o país que demanda el metal en cuestión.

py: es el precio de otros bienes, complementarios o sustitutos, relacionados al metal.

A: es el nivel de tecnología presente en la economía.

Elasticidad precio de la demanda de los metales

Debido a que los metales pueden considerarse como bienes normales, satisfacen la Ley de la Demanda, la cual dicta que a mayor (menor) precio, menor (mayor) su cantidad demandada. Así, la relación entre y establecida por la función líneas arriba es la de variables inversamente proporcionales:

Precio (centavos por libra) Pe

Muy largo plazo

Largo plazo

Corto plazo

Plazo inmediato

Cantidad (toneladas por año)

Fuente: Tilton 1985, 1992. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

La elasticidad precio de la demanda del cobre puede ser mayor que la del oro, ya que el cobre es un metal ampliamente utilizado en una variedad de aplicaciones industriales, como la construcción, la electrónica y la manufactura. De hecho, debido a que China ha venido atravesando periodos de rápido crecimiento acompañado de una veloz urbanización en las últimas décadas, el país se ha visto obligado a demandar más cobre, insumo clave en el desarrollo urbano e industrial, lo cual no solo ha expandido la curva de demanda, sino que también ha modificado su elasticidad. La mayor elasticidad del cobre también se debe a que este cuenta con más sustitutos que el oro y no es en estricto indispensable en los distintos procesos productivos en los que participa. Del mismo modo que en el caso del oro, la curva de demanda del cobre será todavía más elástica a largo plazo, sobre todo en caso se descubriesen nuevas materias primas con similares propiedades y más económicas.

Ingreso

Se puede esperar que la cantidad demanda de los metales preciosos esté correlacionada directamente con el ingreso del país o el inversionista (M) que lo demanda. Esto significa que la elasticidad ingreso del metal x (ηx) será positiva y, es más, será mayor que 1, pues los metales preciosos como el oro pueden ser considerados bienes de lujo. En otras palabras, a mayor ingreso por parte del país o el inversionista, la cantidad demanda se incrementa más que proporcionalmente que el aumento en su ingreso.

Para ciertas aplicaciones en específico pueden considerarse como sustitutos del oro, la plata y el platino.

• Plata. Metal precioso que a menudo se utiliza como sustituto del oro en la fabricación de joyería, monedas y objetos de valor. Aunque no tiene el mismo valor intrínseco, comparte algunas características similares y puede ser una alternativa más asequible.

• Platino. Metal precioso que se utiliza como sustituto del oro en algunos casos. Es más raro y costoso que el oro, pero se utiliza en la fabricación de joyería y otros objetos de valor. Para ciertas aplicaciones en específico pueden considerarse como sustitutos del cobre, al aluminio y al acero.

• Aluminio. Metal que a menudo se utiliza como sustituto del cobre en aplicaciones industriales y de construcción. Es más ligero y menos costoso que el cobre y se utiliza en una amplia gama de productos, desde cables eléctricos hasta estructuras de edificios.

• Acero. Material que puede ser utilizado como sustituto del cobre en algunas aplicaciones. Es versátil y muy usado en la construcción, la industria automotriz y otros sectores. A menudo se prefiere por su costo más bajo en comparación con el cobre.

En cuanto a las energías renovables y su desarrollo por parte de países que van a la vanguardia en el desarrollo económico, China ha aumentado su inversión en los últimos años, incluyendo la energía eólica y solar. Por ejemplo, la generación de energía a partir de fuentes renovables a menudo requiere una mayor cantidad de cobre en comparación con las fuentes de energía convencionales. Por lo tanto, el impulso de China hacia las energías renovables ha expandido también la demanda de cobre.

Bienes sustitutos y complementarios del oro y cobre

En el caso de los bienes sustitutos, el mecanismo de transmisión de un aumento en el precio del sustituto del oro es el siguiente:

Barras de plata. Foto: Freepik.

2.2.2. El papel del oro por el lado real y macro financiero

Según el World Gold Council6 (WGC), el oro tiene un valor emocional, cultural y financiero. Asimismo, el WGC señala que lo compran diferentes personas en todo el mundo por diferentes razones, a menudo influenciadas por factores socioculturales nacionales, condiciones del mercado y motivos macroeconómicos. Por ejemplo, en una recesión, muchos inversionistas sienten que el oro, debido a su valor histórico, es una inversión segura. Como todo bien, tiene múltiples propulsores y factores que afectan su precio. Sin embargo, no todos esos motores son correlaciones directas. Las únicas dos que definitivamente moverán el precio hacia arriba o hacia abajo son la oferta y la demanda.

El oro es un recurso finito y escaso. Dado el ritmo de producción y la menor proliferación de nuevos proyectos en el mundo (donde el Perú es el décimo productor a nivel global) llegará un momento en que lo que esté disponible en el mercado será todo lo que haya. Sin embargo, actualmente, lo que mantiene el precio algo asequible es que el oro, a diferencia del petróleo, no es consumible. Todo el oro que se extrajo en el pasado está, en su mayor parte, todavía en circulación, ya sea en el mercado abierto o en las joyerías.

El precio del oro, el dólar y la inflación

Tradicionalmente, el precio del oro ha mantenido una relación inversa con el precio del dólar en los mercados globales. Esto ocurre porque cuando la cotización internacional de la moneda estadounidense cae, se incrementa el valor de las monedas de los

demás países del mundo. Con un dólar más barato, los inversionistas salen en búsqueda de oro, se incrementa su demanda y, por ende, su precio (ver gráfico 2-4).

Por otro lado, el precio del oro tiende a subir cuando la inflación reduce el valor de la moneda. Se comporta de forma inversa a las condiciones del mercado de esta manera, pero no siempre es así. El oro puede ser tan vulnerable como el mercado de valores si los inversores decidieran no buscarlo. Tiene una reputación de larga data como un activo estable en el que siempre se puede confiar para mantener su valor y protegerse contra escenarios económicos volátiles; sin embargo, su historial y los cambios de valores aleatorios no lo hacen tan consistente como se podría creer.

En efecto, el oro aún puede tener un desempeño deficiente durante los periodos inflacionarios. En la década de 1980, por

ejemplo, la inflación aumentó alrededor del 6.5%, pero los precios del oro no, de hecho, durante ese periodo de cuatro años cayeron un 10%. Esto volvió a ocurrir entre 1988 y 1991, cuando los precios del oro bajaron un 7.6% durante un periodo inflacionario del 4.6%. Lo que no quiere decir que el precio del oro normalmente no suba durante la inflación, solo que no es un hecho incuestionable (ver gráfico 2-5).

La demanda del oro tiene una peculiaridad: no es una herramienta que se pueda usar fácilmente ni es consumible. Entonces, a diferencia de los bienes raíces que ganan su valor por la necesidad o la demanda persistente, o el petróleo que gana su valor al ser un recurso energético finito consumible, el oro se basa en atributos, de alguna manera, inestables, resalta Bloomberg. Por ejemplo, se puede observar que el oro, en los últimos años, ha conversado con el indicador de actividad mundial y mantiene un comporta -

Gráfico 2-5

Precio del oro e inflación de Estados Unidos

miento inverso con la volatilidad global. Es decir, ante expectativas de mayor incertidumbre, los inversionistas suelen refugiarse en el oro (ver gráfico 2-6 y 2-7).

Mayor demanda en los últimos años

El 31 de enero de 2023, el World Gold Council (2023) publicó su más reciente informe de Tendencias de la demanda de oro, en él se revela que la demanda anual de oro (excluyendo las transacciones over the counter - OTV) se incrementó en 2022 un 18% interanual. Ese avance le sirvió al consumo global para alcanzar las 4741 TM, el total anual más alto desde 2011, según esa entidad. Mining Weekly señaló que la demanda de oro fue impulsada por las fuertes compras del Banco Central Europeo (BCE), así como por la inversión minorista persistente y fuerte. También se explicó que el oro se mantiene firme en su condición de activo refugio, sobre

Fuentes: Bloomberg y Fed de Sant Louis. Elaboración: GPAE- Osinergmin.

Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE-Osinergmin. Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

todo en tiempos de crisis. En el contexto de 2022, ese comportamiento guarda sentido, toda vez que los diversos agentes económicos han buscado protegerse ante la inflación inclinándose hacia el oro.

Además, la demanda de inversión también aumentó un 10% con respecto al año anterior debido a una notable desaceleración en las salidas de fondos cotizados en bolsa de valores o Exchange Traded Funds7 (ETF) y una fuerte demanda de lingotes y monedas de oro. Frente a ello, se supo que los lingotes y las monedas de oro continúan teniendo el favor de los inversores en varios países. Dicha situación ayudó a compensar la debilidad en China, ya que el país implementó los bloqueos del Covid-19 a lo largo de 2022 y, en parte, a la marcada caída en la demanda anual de joyas en China, un 15% menos, ya que la actividad del consumidor se vio restringida por los cierres.

En 2023, las previsiones económicas apuntan a un entorno desafiante y aún es probable una recesión mundial que podría desatar el apetito por el oro, especialmente en un contexto donde la inflación global parece desafiante a la baja. Asimismo, el continuo debilitamiento del dólar y la moderación del ritmo de aumento de las tasas de interés podrían tener implicaciones positivas para la demanda de ETF respaldados por oro.

Uno de los más importantes bancos de inversión de Wall Street, Goldman Sachs, resume en sus informes que “el miedo es contagioso: aumenta la ventaja del oro”. En este ambiente de temor, el preciado metal amarillo logró romper a inicios de abril de 2023, por segunda vez en su historia, la barrera psicológica de los US$ 2000/oz.t. Sin embargo, a diferencia de los cuatro días que se mantuvo sobre ese nivel (agosto de 2020), en esta oportunidad el oro superó 10 veces esa marca

2-8

en diferentes días de abril de 2023, en parte empujado por los temores de las quiebras bancarias en Europa y Estados Unidos. En mayo de 2023 se volvieron a romper récords con respecto a este commodity. Según data de Bloomberg, el oro cotizó su mayor valor histórico (US$ 2055.7/oz.t el 4 de mayo de 2023) y cosechó un rally consecutivo de más de dos semanas por encima de los US$ 2000/oz.t (del 2 al 16 de mayo de 2023). También la plata ha repuntado coincidiendo con la sacudida financiera. Desde abril, se ha establecido un “nuevo piso” y se ha acomodado por encima de los US$ 25/oz.t. Al 11 de mayo de 2023 se ubicaba 14.7% sobre el precio de hace un año.

Si los metales preciosos van a consolidarse o no dependerá de varios factores económicos, todos ellos estrechamente ligados a la magnitud que alcancen las turbulencias bancarias. La evolución del dólar, las decisiones de tipos de los bancos centrales, la apertura de China (principal consumidor de oro del mundo) y un posible aterrizaje forzoso hacia la recesión marcarán

Bono

Estados Unidos a 10 años

Perforación subterránea. Foto: Minem.

RECUADRO 2-2

Usos del oro

El oro es un bien escaso y altamente demandado a nivel mundial por sus diferentes propiedades: como insumo (demanda derivada) y como bien final.

- Uso en la producción de bienes. Es empleado en el sector industrial. Debido a que es un buen conductor del calor y la electricidad, su uso en la industria tecnológica es significativo: infinidad de microchips y circuitos de aparatos eléctricos contienen hilos conectores basados en oro. También se usa en la elaboración de productos espaciales, de fármacos para la artritis reumatoide y en la fabricación de componentes para las intervenciones quirúrgicas al corazón debido a su resistencia a la corrosión. En joyería se usa también debido a sus propiedades de maleabilidad y brillo: China e India son los principales consumidores.

- Activo de inversión. El oro es un activo de inversión clásico en cualquier portafolio diversificado. Por sus cualidades de reserva de valor y activo de refugio, las entidades financieras, como los bancos centrales y los inversionistas, demandan oro. Dado que el oro tiene un valor intrínseco está poco expuesto a una crisis y se utiliza para cubrirse del riesgo y la incertidumbre. Esto significa que, frente a algún evento económico adverso, la probabilidad de que su valor disminuya es baja. En consecuencia, los bancos centrales e inversionistas diversifican sus activos demandando oro a fin de distribuir los riesgos financieros.

- Relación inversa entre el precio del oro y el dólar. El oro ha mantenido una relación inversa con el precio del dólar en los mercados globales. Esto ocurre porque cuando la cotización internacional de la moneda estadounidense cae, se incrementa el valor de las monedas de los demás países del mundo. Con un dólar más barato, los inversionistas salen a buscar oro, se incrementa la demanda del commodity y, por ende, su precio. Tradicionalmente, además, los precios del oro tienden a subir cuando la inflación reduce el valor de las monedas. Así, el oro se comporta de forma inversa a las condiciones del mercado, pero no siempre ocurre. El

oro puede ser tan vulnerable como el mercado de valores si solo los inversionistas decidieran no buscarlo. Sin embargo, tiene una reputación de larga data como un activo estable en el que siempre se puede confiar para mantener su valor y protegerse contra desempeños económicos volátiles.

Al ser un metal precioso, el uso del oro es diferente. Mientras que los metales básicos están asociados al sector manufacturero, infraestructura y como insumo intermedio en la producción de bienes finales, el oro se utiliza como bien final en la joyería y como activo refugio de valor alternativo a las divisas. Además, su comercialización internacional se realiza como metal y no en la forma de concentrado de mineral (Comisión Económica para América Latina y El Caribe, 2016).

Cabe resaltar que el reciclaje dentro de la producción del oro juega un papel importante en la dinámica de su mercado. Mientras que la producción de mina es inelástica, la industria del reciclaje del oro proporciona un suministro de fácil negociación, estabilizando así el precio del metal precioso.

Foto: Freepik.

2.2.3. China y la demanda de cobre en el auge de la demanda de las baterías

La demanda de cobre está altamente asociada con el crecimiento económico mundial y, en los años más recientes, con el impulso de la transición energética por parte de las políticas gubernamentales de distintos países del mundo y de la apuesta de grandes organismos y compañías internacionales.

En específico, la demanda de cobre se intensifica en los procesos de industrialización de los países debido a que en los estadíos más tempranos del crecimiento económico, los países requieren mayor aceleramiento de infraestructura que se traduce en inversión. Sin embargo, disminuye cuando los países migran luego hacia sociedades más avanzadas donde el consumo es el componente de mayor avance y exposición. Por ejemplo, los volúmenes de refinación de cobre de China hacia 2014 crecían a un promedio de 14% anual. Posteriormente, y luego de los anuncios del gobierno de ese país de migrar su crecimiento económico de intensivo en inversión hacia un modelo de consumo y servicios, sus tasas han promediado el 5%.

Por otro lado, la demanda de cobre está relacionada de manera positiva con el crecimiento de la industria de la transición energética (baterías para almacenar energía, generación de energía solar, vehículos eléctricos, entre otros) como se mencionó en los capítulos precedentes.

Por otra parte, a nivel global, a 2021, más del 50% del cobre mundial fue consumido por China. Este país tiene la mayor capacidad de refinación e industrialización del metal rojo. En 2022, según el USGS, China refinó el 42%

del cobre a nivel global. Por ello, entender su dinámica es crucial para el rumbo de los commodities, en especial, del cobre. A 2022, a pesar de los confinamientos y restricciones estrictas del gobierno chino en su plan Covid Cero y de los problemas inmobiliarios que presagiaban una crisis en ese sector, el país volvió a mostrar tasas auspiciosas en su consumo de cobre.

Según Bloomberg, China está encaminada (parece no detenerse) en el desarrollo de proyectos de energía renovable y en la producción de vehículos eléctricos. Sin embargo, un punto aparte merece su preponderancia en las baterías, pieza clave para estos productos y demás relacionados a la transición energética. Reuters señala que el Instituto de Investigación Económica Minmetals de China aseguró que la caída en el consumo de cobre en el sector de la construcción ha sido más que compensada por la demanda de los sectores eléctrico y automotriz.

2.3. LA OFERTA DE MINERALES

La oferta de minerales puede caracterizarse desde diferentes aspectos. Uno es el costo de producción, factor clave que influye en la curva de oferta de cualquier bien, donde los metales no son la excepción. Si los costos de producción, como los de extracción, procesamiento, transporte entre otros costos asociados, son bajos, la oferta tenderá a expandirse y ser más elástica. Por el contrario, si los costos de producción son altos, la oferta tenderá a contraerse y a tornarse más inelástica. En los últimos años, diferentes mineras se han enfocado en la eficiencia de costos y la optimización de sus procesos, como en el caso de la Southern Copper Corporation (ver gráfico 2-10).

Los minerales son recursos no renovables, lo que le da ciertas características a su oferta. Asimismo, la disponibilidad de los recursos para la extracción y producción de metales también afecta la curva de oferta. Si hay una mayor disponibilidad de recursos, como yaci-

Gráfico 2-9

Refinación de cobre en China (en tasas de crecimiento)

Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

de cobre Demanda de cobre refinado

mientos ricos en cobre u oro, la oferta puede ser mayor, lo que lleva a una curva de oferta más elástica. Si los recursos son escasos, la oferta puede ser limitada y la curva de oferta puede ser menos elástica. Sin embargo, en minería, un factor clave es la facilidad con la que se pueden extraer esos recursos. La viabilidad económica está estrechamente ligada al desarrollo de los precios actuales y las expectativas al respecto por parte del mercado. La etapa postpandemia parece haber retocado la evolución de las cotizaciones de los minerales y haberle agregado ceteris paribus, es decir, mayor oportunidad a diferentes

Gráfico 2-10

Costo de producción por libra de cobre

Fuente y elaboración: Southern Copper Corporation.

Cobre. Foto: Freepik.

RECUADRO 2-3

Economía de los recursos no renovables

Los minerales son recursos no renovables en tanto el ritmo de su consumo es mayor que su ritmo de generación. Esta singularidad brinda características económicas que implican la necesidad de un análisis particular desde la teoría económica.

En el contexto de la teoría económica neoclásica, el análisis de los mercados competitivos de bienes afirma que una empresa define cuánto producir a partir de la igualdad del precio de mercado y su costo marginal. Si esta condición no se cumple, la industria como un todo no produciría al mínimo costo: si una empresa produce a un costo marginal mayor, lo óptimo sería reasignar parte de la producción a una empresa con un costo marginal menor hasta que todas produzcan a

un costo marginal igual al precio de mercado. El panel (a) de la figura muestra la curva de costo marginal de una empresa. Como el precio es determinado por la interacción de la oferta y la demanda, la oferta del país se puede derivar gráficamente sumando horizontalmente las curvas de costo marginal -suma las cantidades producidas por cada empresa a un nivel de precio dado, panel (b)y lo mismo se puede hacer para el mercado mundial panel (c) (ver gráfico 2-11).

En el caso de los minerales, los costos marginales de extracción varían porque las reservas de minerales se ubican en estructuras geológicas que tienen características diferentes de ubicación, clima, presión, profundidad entre sí e incluso dentro de

Gráfico 2-11

Costo marginal de la compañía, país y mundo

ellas. Un reservorio puede tener reservas más fáciles de extraer en una zona que en otra, por lo que los costos marginales de extracción son distintos. En ese sentido, dado un precio de mercado mundial de los minerales, una empresa decidirá extraer las reservas a futuro hasta el punto en que sus costos marginales de extracción igualen al precio, el resto de reservas las mantendrá en el subsuelo.

El gráfico 2-12 muestra la evolución de los costos marginales de extracción de los minerales. A diferencia de otras industrias y de la teoría económica de libro de texto, las curvas de costo marginal son acumulativas, es decir, reflejan el costo marginal de extracción hasta cierto punto en el tiempo y no en un punto en el tiempo.

A medida que los yacimientos de los cuales se puede extraer tienen un costo marginal de extracción más alto, el costo marginal de extracción total de la empresa se incrementa y, por lo tanto, la curva de oferta de la empresa cambia. En el panel (a) se observan las curvas de costos medios y marginales en el periodo 1. A medida que las reservas se reducen y se necesita extraer de yacimientos más caros, el punto óptimo cambia de lugar y la producción se ubica en el punto B del panel (b). La curva de oferta de la empresa, entonces, reflejará estos cambios identificando con el punto A’ el punto inicial de su curva de oferta en el periodo 1; y en el punto B’, el punto inicial en el periodo 2. Implícitamente, el gráfico del panel (c) refleja la producción acumulada.

Este proceso de incrementos en el costo marginal de extracción continuará salvo haya un progreso tecnológico que permita extraer de otros yacimientos a menor costo. Las empresas solo producirán en tanto el costo

Fuente: Varian, H. R. (2007). Microeconomía intermedia: un enfoque actual. Alpha Editorial.

marginal iguale al precio y siempre que este valor sea mayor o igual al mínimo costo variable medio (AVC). La curva de oferta de la industria se puede derivar gráficamente sumando horizontalmente las curvas de las empresas, como se muestra en el gráfico 2-13.

Otro aspecto importante de los recursos no renovables es que el precio neto medio que recibe el explotador de petróleo depende tanto de la tasa de producción actual como de la producción pasada acumulada, ya que esta última afecta al costo y a la demanda del producto. Esto ocurre debido a que el costo de extracción aumenta a medida que las reservas se explotan y una mayor cantidad extraída influye en el mercado.

Por otro lado, según la regla de Hotelling (1931), en un entorno competitivo en equilibrio, una cantidad adicional de mineral extraído debe tener el mismo valor de extracción en cada periodo de tiempo, es decir, que el precio del mineral sin extraer crecerá a una velocidad

Evolución

igual a la tasa de interés de bienes comparables (asumiendo costos de extracción nulos).

Si eso no se cumple, la tasa de extracción cambiará para que el productor obtenga ganancias. Si el precio crece a una tasa menor a la tasa de interés y otros factores se mantienen constantes (costo marginal de extracción, eventos geopolíticos, etc.), el productor percibirá que el valor presente neto de la producción decrece y no le conviene extraerlo para invertirlo en el mercado financiero. En tanto el nivel de extracción crece (disminuye) el precio del mineral irá subiendo a mayor (menor) velocidad mientras que las reservas se reducirán más rápidamente (lentamente).

Si el productor es monopolista, puede determinar el precio del mercado por encima del nivel de competencia perfecta e igualar el ingreso marginal al costo marginal. Le convendrá retardar el agotamiento de las reservas con el objetivo de obtener rentas por más tiempo.

los costos marginales de extracción de los minerales

En el mercado real, y como se describió líneas arriba, los costos de extracción, son mayores a cero y crecen en el tiempo a medida que las reservas más fáciles de extraer se agotan y es necesario perforar y construir yacimientos en reservorios más difíciles de alcanzar. Esto implica que el margen (precio-costo marginal) varíe en el tiempo, no solo por el cambio del precio, sino también por del costo de extracción.

Otro factor que influye en la velocidad de extracción es la facilidad de acceso al mercado financiero. En ese aspecto, el monopolista tiene ventaja frente a un grupo de empresas competitivas pues puede enfrentar más fácilmente los riesgos del mercado; sin embargo, esto deriva en una menor tasa de retorno de los proyectos y reforzará la tendencia a extraer más lentamente8.

Fuente: Varian, H. R. (2007).

(b) (c) (a)

MC MC cumulativa cumulativa industry

Compañía 1 Compañía 2 Industria

Gráfico 2-12

de

Gráfico 2-13

Derivación de la curva de oferta

Fuente: Varian, H. R. (2007).

Un tercer aspecto es la tecnología y eficiencia en la producción, factores importantes que influyen en cualquier curva de oferta, y la de metales no es la excepción. Avances tecnológicos en la minería en el procesamiento y producción de metales pueden expandir la curva de oferta al hacer que la producción sea más eficiente y rentable. En 2022 empezó a operar la mina Quellaveco de Angloamerican. Según la empresa, “una nueva forma de hacer minería” y se dicen la primera mina 100% digital en el Perú. El objetivo es explotar eficiencias y hacer la toma de decisiones más fina y precisa.

Finalmente están los factores ambientales y el manejo de los conflictos sociales. Las regulaciones ambientales y políticas gubernamentales también pueden tener un impacto en la curva de oferta de los metales. Si bien la extracción de recursos naturales es una actividad sujeta a las regulaciones y políticas ambientales de cada país y está interiorizada en los diseños de los proyectos de las empresas, mayores rigideces en las regulaciones pueden estresar el desarrollo de los proyectos mineros.

El manejo de la conflictividad social es un factor clave que afecta tanto al desarrollo de proyectos mineros (etapa preproducción) como a las operaciones mineras en curso (etapa de producción). Según la Cepal, los conflictos sociales en el Perú, México y Colombia pueden ser de dos tipos: “a) entre las compañías mineras y las comunidades afectadas; y b) entre niveles de gobierno, especialmente entre el gobierno central y las autoridades locales por la repartición de tributación dentro de marcos de federalismo fiscal”. Asimismo, esta entidad agrega que “una gran parte de los conflictos se explica por la inconsistencia intertemporal en los incentivos de los gobiernos centrales

en la aprobación regulatoria de megaproyectos de inversión con alto potencial fiscal (exante), y los incentivos de las comunidades y gobiernos locales de oponerse (expost materializada la inversión) y querer negociar compensaciones”.

En el siguiente capítulo se desarrolla la importancia de la minería para el desarrollo. Son cinco secciones que versan sobre el impacto de la minería, el comportamiento de los minerales en los últimos años, el uso, producción y reservas de los minerales, la importancia de la minería en la región, el mercado de productos metálicos en el mundo y Perú y perspectivas de los precios internacionales de los metales.

03

LA MINERÍA EN EL MUNDO SECTOR CLAVE PARA EL DESARROLLO

LA MINERÍA EN EL MUNDO: SECTOR CLAVE PARA EL

DESARROLLO

¿Cuán importante es la minería y cómo contribuye a la economía mundial y regional?

¿Cuál es el impacto de la minería en el mundo y en el Perú? ¿Qué desafíos tiene la minería como fuente de ingresos y empleos en el mundo? ¿A qué se deben los movimientos en los precios internacionales de materias primas? ¿Cómo influye la minería en el desarrollo tecnológico? En este capítulo se analizará la importancia del sector minero a nivel internacional. Asimismo, se indicarán las reservas y la producción de la minería mundial, considerando la posición del Perú en la industria, oferta y demanda, así como los mecanismos de formación de precios en el mundo.

Además se indicará cómo evoluciona la tecnología minera y su factor clave en la industria minera moderna.

III.

La minería en el mundo: sector clave para el desarrollo

La minería es una pieza fundamental para el desarrollo porque proporciona recursos esenciales para diversas industrias y sectores. Los minerales y metales extraídos gracias a la minería se utilizan en la producción de bienes e infraestructuras. Sin la minería, sería difícil satisfacer las crecientes demandas de un mundo en desarrollo rápido. Además, contribuye al crecimiento económico al crear empleos, generar ingresos con las exportaciones y estimular las economías locales.

Al ser el Perú un país con una importante participación en las reservas1 y producción mundial de metales, es relevante analizar cómo impacta el sector minero en la economía peruana. El presente capítulo se enfocará en el análisis del cobre, el oro, el zinc y el plomo, los principales productos mineros de exportación del Perú.

3.1. IMPORTANCIA DE LA MINERÍA

La minería es una actividad económica importante en todo el mundo, ya que proporciona materias primas para una amplia gama de industrias, incluyendo la construcción, electrónica y manufactura. Sin embargo, también puede tener un impacto significativo en el ambiente, la sociedad y la economía. Asimismo, es esencial en el mundo moderno porque proporciona una gran variedad de materiales y recursos necesarios para la fabricación de bienes y servicios y, a su vez, es responsable de la extracción de metales preciosos como oro, plata y platino, minerales como hierro, cobre y zinc, y combustibles fósiles como carbón y petróleo, entre otros recursos.

Estos materiales se utilizan en una amplia variedad de industrias, desde la construcción y la fabricación de maquinaria hasta

Transporte de concentrados por mineroducto al Puerto de Huarmey. Foto: Antamina.

la electrónica y la tecnología. También son esenciales para la producción de energía, como la generación de electricidad a partir del carbón o la energía nuclear. Además, la minería proporciona empleo y contribuye de manera significativa a la economía global, debido a que muchos países dependen de ella como fuente principal de ingresos y exportaciones.

Según Gabriel Aghón en Desarrollo económico local y descentralización en América Latina: análisis comparativo (2001) estas son algunas de las razones por las que la minería es importante en el mundo.

1. Crecimiento económico. Contribuye de manera significativa en el crecimiento económico mundial, genera ingresos sustanciales y crea oportunidades de empleo. Los minerales y metales producidos mediante la minería se utilizan en diversas industrias, como construcción, manufactura y transporte, esenciales para el desarrollo económico.

2. Crecimiento económico. Genera ingresos sustanciales y crea oportunidades de empleo. Los minerales y metales producidos mediante la minería se utilizan en diversas industrias, como la construcción, la fabricación y el transporte, que son fundamentales para el desarrollo económico.

3. Producción de energía. Muchos minerales extraídos mediante la minería, como el carbón, el petróleo y el gas natural, son fuentes esenciales de energía. Estos recursos juegan un papel importante en el suministro de energía a los hogares, las industrias y los sistemas de transporte.

4. Desarrollo de infraestructura. Los minerales y metales extraídos mediante

la minería son esenciales para construir y mantener la infraestructura. Por ejemplo, el acero se usa en la construcción de puentes, carreteras y edificios, mientras que el cobre se usa en el cableado eléctrico y la plomería.

5. Innovación tecnológica. Muchos avances tecnológicos son posibles gracias a la extracción de minerales y metales, como elementos de tierras raras, que se utilizan en la producción de productos electrónicos, dispositivos médicos y otros equipos de alta tecnología.

6. Protección ambiental. La minería también puede desempeñar un papel en la protección ambiental mediante la rehabilitación y recuperación de tierras perturbadas, el uso de tecnologías respetuosas con el ambiente y la adopción de prácticas sostenibles

3.1.1. Impacto de la minería

La minería tiene un impacto significativo en el mundo, tanto positivo como negativo. Lo positivo es que proporciona recursos esenciales como metales, minerales y energía que se utilizan para fabricar productos y generar economías en todo el mundo (desde materiales de construcción hasta dispositivos electrónicos, transporte y tecnologías de energía renovable). También juega un papel vital en la generación de empleo e ingresos, sobre todo en los países en desarrollo. Sin embargo, puede tener impactos negativos en el ambiente: deforestación, erosión del suelo, contaminación del agua y del aire; y contribuir a las emisiones de gases de efecto invernadero y al cambio climático.

Además de sus impactos ambientales, puede tener otros sociales, como el des -

plazamiento de comunidades locales y conflictos por el acceso a los recursos. Puede contribuir a las violaciones de los derechos humanos, incluida la explotación de los trabajadores y las violaciones de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales.

Para mitigar estos impactos negativos, las empresas mineras y los gobiernos han implementado medidas como regulaciones ambientales, participación comunitaria y programas de responsabilidad social. En los últimos años hubo un enfoque creciente en estas prácticas, al tiempo que maximizan sus beneficios económicos. Es por eso que es esencial que la industria minera y los gobiernos trabajen juntos para garantizar que la actividad se realice de manera responsable y sostenible.

Al haber estado en constante evolución, se espera que la minería siga cambiando a futuro. Entre esos posibles cambios están la adopción de tecnologías avanzadas para mejorar la eficiencia y la seguridad en las operaciones mineras, así como un mayor enfoque en la sostenibilidad ambiental y social de la industria. En cualquier caso, la minería seguirá siendo una industria importante en todo el mundo, ya que los recursos naturales son una parte esencial de la economía global.

3.1.2. Comportamiento de los minerales en los últimos años

El comportamiento de los precios de los minerales ha sido muy variable y ha estado influenciado por diversos factores económicos, políticos y sociales a nivel mundial. En 2018, muchos de los principales metales, como el cobre, el aluminio y el

zinc, experimentaron aumentos significativos en sus precios debido a la subida de la demanda y la disminución de la oferta. Sin embargo, en 2019, los precios de los metales comenzaron a disminuir por la desaceleración económica global y las tensiones comerciales entre Estados Unidos y China que afectaron la demanda.

En 2020, la pandemia tuvo un impacto significativo en la industria minera y en sus precios. En la primera mitad del año, los precios de muchos minerales, como el cobre y el zinc, disminuyeron debido a la baja de la demanda y la interrupción de las cadenas

de suministro. Sin embargo, en la segunda mitad del año comenzaron a recuperarse a medida que la demanda empezó a aumentar. En cuanto al precio de los metales preciosos, como el oro y la plata, han sido impulsados por la incertidumbre económica y política en todo el mundo, así como por las bajas tasas de interés y la inflación.

Durante 2021, de acuerdo con las estadísticas del World Bank Commodity Price Data (The Pink Sheet), se produjo un aumento de los precios de los principales minerales y metales, que se debió también a la recuperación de la inversión en construcción y al cre -

cimiento de la demanda de bienes durables, como electrodomésticos, autos, equipos y maquinarias. De igual modo, debido a la transición energética se aumentará la demanda, a mediano y largo plazo, de los metales necesarios para la producción de vehículos eléctricos, energías renovables, economía circular, infraestructura y tecnologías verdes.

En 2022, hubo un crecimiento económico impactado por múltiples factores, entre los cuales destacan los efectos de la guerra en Ucrania. Esta guerra ha tenido repercusiones importantes en el comercio mundial,

Fabricación de hilos de cobre. Foto: Minem.

sobre todo en el comercio de gas ruso. Además, otros factores contribuyeron, como la alta inflación en las principales economías mundiales, incluyendo Estados Unidos y varias economías europeas. También se observó una desaceleración económica en China y Rusia. Estos eventos tuvieron un efecto significativo en la economía mundial y contribuyeron a un crecimiento económico más moderado en 2022.

En resumen, el comportamiento de los precios de los minerales ha sido muy variable en los últimos años y ha estado influenciado por diversos factores, incluso la demanda y la oferta, las tensiones comerciales, la pandemia, las tasas de interés y la inflación.

3.2. LOS MERCADOS DE METALES BÁSICOS Y PRECIOSOS

Los minerales son sustancias naturales que se extraen de la tierra y se utilizan para una variedad de propósitos. Son una parte esencial de la vida moderna y se utilizan en una amplia gama de productos, desde materiales de construcción y aparatos electrónicos hasta transporte y producción de energía (primera edición del Panorama de la minería en el Perú, A. Dammert y F. Molinelli, 2007).

Los minerales se usan, por ejemplo, para elaborar materiales de construcción, como cemento, ladrillos y vidrio hechos con piedra caliza, yeso y/o arena; el cobre, el oro y la plata se utilizan en dispositivos electrónicos, como teléfonos celulares, computadoras y televisores; el aluminio, el hierro y el acero se usan en la fabricación de automóviles, trenes, aviones y barcos. Además, el

carbón, el petróleo y el gas natural se utilizan para la producción de energía, mientras que el uranio y el torio para producir energía nuclear. La agricultura es un sector que también hace uso de minerales como el fosfato, el potasio y el azufre en fertilizantes para mejorar la calidad del suelo y promover el crecimiento de las plantas. El calcio y el magnesio son importantes para la salud de los huesos, mientras que el zinc y el hierro se usan en suplementos. Finalmente, los minerales se utilizan en una variedad de procesos de fabricación, como la producción de vidrio y de productos químicos.

3.2.1. Productos metálicos

Los minerales metálicos se utilizan en una amplia variedad de aplicaciones y son esenciales para la sociedad moderna. Sin

los minerales que extraemos de la tierra, no existirían muchos de los productos y tecnologías en los que confiamos.

Cobre

El cobre es un metal versátil e importante que tiene una amplia gama de usos en la sociedad moderna.

• Cableado eléctrico. Es un excelente conductor de electricidad y se utiliza en el cableado y los componentes eléctricos de edificios, automóviles y dispositivos electrónicos.

• Plomería. Se usa en tuberías, accesorios y válvulas en sistemas de plomería debido a su resistencia a la corrosión y durabilidad.

La plata es utilizada en la elaboración de joyería. Foto: Freepik.

• Construcción. Se usa en techos, canaletas y tapajuntas debido a su resistencia a la corrosión y la intemperie.

• Maquinaria industrial. Se utiliza en una variedad de maquinaria y equipos industriales, incluidos motores, transformadores y generadores.

• Monedas. Es un material común utilizado en la producción de monedas y otras divisas.

Si bien el cobre tiene muchos usos importantes, también hay sustitutos disponibles para muchas de sus aplicaciones. Por ejemplo:

• Aluminio. Es un metal liviano y duradero que se puede usar como sustituto del cobre en cableado eléctrico y aplicaciones industriales.

• Plástico. Las tuberías y accesorios de plástico se pueden usar como sustitutos del cobre en los sistemas de plomería.

• Zinc. Se puede utilizar como sustituto del cobre en techos y tapajuntas.

• Níquel. Se puede utilizar como sustituto del cobre en monedas y otras divisas.

Zinc

El zinc es un metal versátil e importante que tiene una amplia gama de usos en la sociedad moderna.

• Galvanización. Por lo general para recubrir acero y otros metales para evitar la oxidación y la corrosión. Esto se conoce como galvanización y se usa en la construcción, la fabricación de automóviles y la electrónica.

• Pilas. Producción de pilas, incluidas desechables y recargables.

• Fundición a presión. Producción de componentes de fundición a presión que se utilizan en una variedad de productos, como piezas de automóviles, hardware y productos electrónicos de consumo.

• Productos farmacéuticos. Elaboración de productos farmacéuticos, incluidos los remedios para el resfriado, el cuidado de heridas y los suplementos dietéticos.

• Agricultura. Es un nutriente esencial para las plantas y, a menudo, se agrega a los fertilizantes para mejorar el rendimiento de los cultivos.

Si bien el zinc tiene muchos usos importantes, también hay sustitutos disponibles para algunas de sus aplicaciones.

• Aluminio. Como sustituto en aplicaciones de fundición a presión.

• Acero inoxidable. Como sustituto en la galvanización.

• Iones de litio. Las baterías de iones pueden utilizar como sustituto de las baterías a base de zinc.

• Hierro. Como sustituto en algunas aplicaciones agrícolas.

Plata

La plata es un metal valioso y versátil que tiene una amplia gama de usos en la sociedad moderna.

• Fotografía. Se utiliza en la fotografía tradicional como componente de películas y papel fotográfico.

• Electrónica. Se usa en una variedad de dispositivos electrónicos, incluidos teléfonos inteligentes, computadoras y televisores.

• Aplicaciones médicas. Se utiliza en una variedad de aplicaciones médicas, incluidos vendajes para heridas e instrumentos quirúrgicos.

• Moneda. Se ha utilizado como una forma de moneda a lo largo de la historia y todavía se usa hoy en día en algunas monedas y lingotes.

Si bien la plata tiene muchos usos importantes, también hay sustitutos disponibles para algunas de sus aplicaciones.

• Platino. Se puede utilizar como sustituto de la plata en algunas aplicaciones de joyería.

• Fotografía digital. Ha reemplazado en gran medida a la fotografía tradicional, reduciendo la demanda de plata en esa industria.

• Cobre. Se puede utilizar como sustituto de la plata en algunos dispositivos electrónicos.

• Acero inoxidable. Se puede utilizar como sustituto de la plata en algunas aplicaciones médicas.

Plomo

• Joyas. Es un material popular para la joyería (anillos, pulseras y collares).

El plomo es un metal tóxico que tiene una amplia gama de usos en la sociedad

moderna, aunque su consumo ha disminuido en los últimos años debido a preocupaciones ambientales y de salud. Algunos de los usos históricos más comunes del plomo incluyen:

• Baterías. Las baterías de plomo-ácido todavía se usan comúnmente en aplicaciones automotrices e industriales.

• Construcción. Se ha utilizado en materiales de construcción, incluidos techos y tuberías.

• Municiones. Se ha utilizado como componente de municiones para armas de fuego.

• Protección contra la radiación. Se utiliza como material de protección en entornos médicos e industriales para proteger a las personas de la radiación.

• Vidrieras. Se utiliza como componente de las vidrieras, proporcionando estabilidad y peso al vidrio.

• Objetos con peso. Se ha utilizado para añadir peso a objetos, como plomadas de pesca y cinturones de buceo.

Si bien el plomo tiene muchos usos históricos, también hay sustitutos disponibles para muchas de sus aplicaciones.

• Iones de litio. Las baterías de iones de litio se pueden utilizar como sustituto de las baterías de plomo-ácido en algunas aplicaciones.

• PVC. Las tuberías de PVC se pueden utilizar como sustituto de las tuberías de plomo en los sistemas de plomería.

• Cobre. El cobre y otros metales se pueden

utilizar como sustituto del plomo en algunos tipos de municiones.

• Materiales alternativos de protección contra la radiación. Se pueden usar el hormigón o el acero, por ejemplo, como sustitutos del plomo en aplicaciones de protección contra la radiación.

Es importante tener en cuenta que el plomo es una sustancia tóxica y su uso ha sido restringido o prohibido en algunas aplicaciones debido a problemas de salud.

Oro

El oro es un metal muy apreciado y buscado que se ha utilizado durante miles de años.

• Joyas. Es un material popular para la joyería (anillos, pulseras y collares).

• Inversión. Se usa a menudo como una inversión, con personas que compran y venden lingotes y monedas de oro como reserva de valor.

• Electrónica. Se utiliza en una variedad de dispositivos electrónicos, incluidos teléfonos inteligentes, computadoras y televisores.

• Odontología. Se usa en algunos empastes dentales y otras aplicaciones dentales.

• Aeroespacial. Se utiliza en la industria aeroespacial en ciertos tipos de naves y equipos.

• Moneda. Se ha utilizado como una forma de moneda a lo largo de la historia y todavía se usa en la actualidad en algunas monedas y lingotes.

Si bien el oro tiene muchos usos importantes, también hay sustitutos disponibles para algunas de sus aplicaciones.

• Acero inoxidable. Se puede utilizar como sustituto del oro en algunas aplicaciones de joyería.

• Monedas digitales. Las monedas digitales, como Bitcoin, se pueden utilizar como sustituto del oro como inversión.

• Cobre y otros metales. Pueden utilizarse como sustitutos del oro en algunos dispositivos electrónicos.

• Materiales cerámicos. Se pueden utilizar como sustituto del oro en algunas aplicaciones dentales.

Estaño

El estaño es un metal blando, maleable y de color blanco plateado que tiene una amplia gama de usos en la sociedad moderna.

• Hojalata. Para recubrir el acero y otros metales y evitar la oxidación y la corrosión. Esto se conoce como hojalata y se usa en una gran variedad de aplicaciones, incluido el envasado de alimentos y la construcción.

• Soldadura. Componente principal en la soldadura (unir componentes electrónicos).

• Aleaciones. Se utiliza en la producción de aleaciones, como peltre, bronce y latón.

• Productos químicos. Se utiliza como catalizador en la producción de ciertos productos químicos, incluido el PVC.

• Vidrio. Se utiliza en la producción de vidrio, incluidos los revestimientos para espejos de alta calidad.

Si bien el estaño tiene muchos usos importantes, también hay sustitutos disponibles para algunas de sus aplicaciones.

• Aluminio. Se puede utilizar como sustituto de la hojalata en algunas aplicaciones de envasado de alimentos.

• Soldadura sin plomo. Las que usan otros metales, como plata o cobre, se pueden usar como sustituto de las soldaduras a base de estaño.

• Zinc. Como sustituto en la producción de ciertas aleaciones.

• Cromo. Como sustituto en algunas aplicaciones de revestimiento de vidrio.

• Boro. Como sustituto en algunas aplicaciones de fabricación de vidrio.

Molibdeno

El molibdeno es un metal refractario que tiene una amplia gama de usos en diversas industrias.

• Producción de acero. Se utiliza como elemento de aleación en la producción de acero, donde mejora la dureza y resistencia al calor del acero.

• Contactos eléctricos. Se utiliza en contactos eléctricos, como los que se encuentran en interruptores y relés,

Una compañía con la capacidad tecnológica y la explotación en condiciones geológicas favorables tiene una ventaja competitiva importante. Esto favorece a las empresas de mayor tamaño y a las operaciones en muchos países del mundo.

debido a su excelente conductividad eléctrica y alto punto de fusión.

• Aeroespacial y defensa. Se utiliza en aplicaciones aeroespaciales y de defensa, como piezas de misiles y aviones, debido a su alta resistencia, resistencia al calor y capacidad para soportar entornos hostiles.

• Filamentos para lámparas y hornos eléctricos. Se utiliza en la producción de filamentos para lámparas y hornos eléctricos debido a su alto punto de fusión y capacidad para soportar altas temperaturas sin fundirse ni oxidarse.

• Aplicaciones químicas. Se utiliza como catalizador en reacciones químicas, así

como en la producción de productos químicos como fertilizantes y pigmentos.

Si bien el molibdeno tiene muchos usos importantes, también hay sustitutos disponibles para algunas de sus aplicaciones.

• Tungsteno. Metal refractario, se puede utilizar como sustituto en algunas aplicaciones, como contactos eléctricos y filamentos.

• Vanadio. Se puede utilizar como sustituto en algunas aleaciones de acero, aunque puede tener propiedades ligeramente diferentes.

• Cromo. Se puede utilizar como sustituto en algunas aplicaciones químicas, aunque puede tener diferentes propiedades catalíticas.

• Otros elementos de aleación. El niobio, el tantalio y el titanio se pueden usar como sustitutos del molibdeno en ciertas aplicaciones, según los requisitos específicos de la aplicación.

3.2.2. La importancia de la minería en la región

La minería en Perú es una industria importante que ha jugado un papel clave en la economía del país durante muchos años. Perú es uno de los principales productores mundiales de metales como cobre, oro, plata, zinc, plomo y molibdeno, y la minería contribuye significativamente al Producto Bruto Interno (PBI) y los ingresos por exportaciones del país (Dammert y Molinelli, 2007).

Cuadro 3-1 Usos de materias primas y reservas

Cobre

Zinc

Chile (1°), Perú (2°), Congo (3°) y China (4°)

China (1°), Perú (2°), Australia (3°) e India (4°)

El sector minero en Perú ha sido una importante fuente de empleo, sobre todo en áreas rurales donde otras oportunidades laborales pueden ser limitadas. También ha generado ingresos significativos para el gobierno mediante impuestos, regalías y otras tarifas, que contribuyen al financiamiento público para la educación, la atención médica y el desarrollo de infraestructura.

La minería peruana también ha atraído inversión extranjera, lo que ha llevado al establecimiento de nuevas operaciones mineras e industrias asociadas, creando oportunidades de trabajo y promoviendo el crecimiento económico. Ha impulsado los avances tecnológicos y la innovación en Perú, lo que condujo a mejores prácticas mineras, gestión ambiental y responsabilidad social (Aghón, 2001).

Chile (1°), Perú (2°), Congo (3°) y China (4°)

Australia (1°), China (2°), Rusia (3°) y Perú (4°)

Plomo

Plata Oro

Estaño

Molibdeno

México (1°), China (2°), Perú (3°) y Chile (4°)

China (1°), Australia (2°), Estados Unidos (3°), México (4°) y Perú (5°)

China (1°), Australia (2°), Rusia (3°), Canadá (4°) y Perú (9°)

China (1°), Indonesia (2°), Birmania (3°) y Perú (4°)

China (1°), Chile (2°), Estados Unidos (3°) y Perú (4°)

Chile (1°), Perú (2°), Congo (3°) y China (4°)

Australia (1°), China (2°), Rusia (3°), México (4°) y Perú (5°)

Australia (1°), Rusia (2°), Sudáfrica (3°) Estados Unidos (4°) y Perú (5°)

Indonesia (1°), China (2°), Birmania (3°), Australia (4°), … Perú (9°)

China (1°), Estados Unidos (2°), Perú (3°) y Chile (4°)

Producto Ranking de países en la producción mundial 2022 Ranking de países en las reservas mundial 2022

Fuente: basado en los datos de Mineral Commodity Summaries (2023), U.S. Geological Survey. Elaboración: Osinergmin.

Sin embargo, la industria minera en el Perú también ha enfrentado desafíos y controversias. Una de las principales preocupaciones es el impacto ambiental: la deforestación, la contaminación del agua y la degradación del suelo. Además, hay problemas sociales relacionados con el uso de la tierra, los derechos de los indígenas y el desplazamiento de la comunidad, así como conflictos por la propiedad de los recursos y la distribución de los beneficios de los aportes mineros (canon, regalías y otros impuestos).

Para enfrentar estos desafíos, en el transcurso de los años el gobierno peruano ha implementado regulaciones y estándares ambientales que logren minimizar el impacto ambiental de las actividades mineras, además de organismos para la fiscalización. También se han realizado esfuerzos para promover prácticas mineras responsables y responsabilidad social corporativa, como acuerdos de participación comunitaria, consultas y distribución de beneficios con las comunidades locales (Desarrollo minero y conflictos socioambientales. Los casos de Colombia, México y Perú, M.S. Hazin, 2013).

En los últimos años hubo un enfoque cada vez mayor en las prácticas mineras sostenibles y responsables en Perú, incluidos los esfuerzos para promover la conservación del medio ambiente, proteger los derechos indígenas y garantizar una distribución justa de los beneficios de la minería. Esto incluye iniciativas como programas de certificación para la minería responsable, informes de sostenibilidad corporativa y mayor transparencia y rendición de cuentas en el sector minero. Por lo tanto, es importante encontrar un equilibrio adecuado entre la explotación de los recursos minerales y la protección del ambiente, así como garantizar que las comunidades locales sean involucra -

das en la actividad minera en Perú y beneficiadas de manera justa y equitativa.

Además, la minería también ha impulsado el desarrollo de infraestructuras en el país, como carreteras, colegios, hospitales y puertos. Se ha mejorado la conectividad y el acceso a las regiones mineras y beneficiado a la economía en general, en muchos casos mediante el programa “obra por impuestos”, que permite a las empresas mineras financiar proyectos y ejecutar obras a cambio de pagos tributarios en coordinación con los gobiernos regionales y locales.

En resumen, la minería es una industria importante en Perú que contribuye a la economía y brinda oportunidades de empleo. Sin embargo, también plantea desafíos ambientales y sociales que deben abordarse mediante prácticas mineras responsables, regulaciones gubernamentales y participación de las partes interesadas para garantizar un desarrollo sostenible y equitativo del sector minero en Perú. Además, es un sector de suma importancia en el Perú, ya que juega un papel significativo en la economía y el desarrollo. Estos son algunos puntos clave que resaltan la relevancia de la minería en el Perú (Aghón, 2001).

• Contribución económica. Es uno de los principales contribuyentes al PBI de Perú y una fuente crucial de ingresos por exportaciones. Perú es conocido por sus abundantes recursos minerales; sobre todo, en minería, por el cobre, oro y la plata, que se constituyen como un motor económico importante en el país. El sector minero, además, contribuye a los ingresos del gobierno mediante impuestos y regalías, y brinda oportunidades de empleo directas e indirectas.

• Inversión extranjera. La industria minera en Perú atrae una importante inversión extranjera, lo que tiene un impacto positivo en la economía del país. Las empresas mineras internacionales invierten en exploración, desarrollo y operación de proyectos, aportando capital, tecnología y experiencia que contribuyen al crecimiento del sector minero y la economía en general.

• Desarrollo de infraestructura. Las operaciones mineras en Perú a menudo requieren la construcción de infraestructura, como carreteras, vías férreas, puertos y suministro de energía, que pueden aportar al desarrollo de infraestructura en áreas remotas. Esto puede mejorar la conectividad, el transporte y el acceso a los servicios básicos, beneficiando a las comunidades locales y apoyando el desarrollo económico más allá del sector minero.

• Oportunidades de empleo. La industria minera en Perú brinda oportunidades de empleo directas e indirectas para miles de personas, incluyendo mano de obra calificada y no calificada. Esto contribuye a la creación de empleo y la generación de ingresos, sobre todo en las zonas rurales donde a menudo se ubican las operaciones mineras.

• Inversión social. Las empresas mineras que operan en Perú están obligadas a implementar programas e iniciativas sociales como parte de sus operaciones, que pueden tener impactos sociales positivos. Estos pueden incluir proyectos de desarrollo comunitario, iniciativas de educación y salud, y apoyo a los medios de vida locales, contribuyendo al bienestar social y al desarrollo humano en las comunidades locales.

Contribución a los ingresos del gobierno. El sector minero en Perú genera importantes ingresos fiscales y regalías para el gobierno, que pueden utilizarse para financiar infraestructura pública, programas sociales y otras iniciativas de desarrollo, beneficiando al país en su conjunto.

3.2.3. Las materias primas del Perú

Perú es conocido por sus abundantes recursos naturales y es considerado uno de los países más ricos en minerales del mundo. Algunas de las materias primas clave que se encuentran en Perú son:

• Cobre. Perú es uno de los mayores productores de cobre a nivel mundial, con importantes operaciones mineras en la región sur del país, sobre todo en Arequipa, Moquegua y Tacna.

• Oro. Perú también es un importante productor de oro, con operaciones mineras distribuidas en diferentes regiones del país.

• Plata. Perú es uno de los principales productores de plata del mundo, con importantes yacimientos en las regiones central y sur del país.

• Zinc. Perú es un importante productor mundial de zinc, con importantes yacimientos en las regiones central y norte del país.

• Plomo. Perú cuenta con importantes yacimientos de plomo. Las operaciones de extracción se ubican principalmente en las regiones centro y norte del país.

• Hierro. Perú tiene depósitos de hierro considerables, sobre todo en las regiones del sur, aunque la extracción de hierro no es tan importante como la de otros minerales. El hierro se utiliza principalmente en la producción de acero, en las industrias de la construcción, automotriz y manufacturera.

• Fosfatos. Perú también cuenta con importantes reservas de roca fosfórica, que se utiliza como fertilizante en la agricultura.

Cuadro 3-2

Perú en el ranking mundial 2022

Además de estos minerales, Perú también cuenta con yacimientos de molibdeno, estaño, tungsteno, bismuto y otros metales y minerales menores. Es importante señalar que la extracción y el procesamiento de estas materias primas puede tener impactos ambientales y sociales, y se están realizando esfuerzos para garantizar prácticas mineras responsables y sostenibles en Perú para mitigar estos impactos y promover el desarrollo sostenible (ver cuadro 3-2).

3.2.4. Los mercados de metales en el mundo

Los mercados de metales en el mundo son una parte esencial de la economía global. Los metales, al ser usados para varias aplicaciones, se convierten en insumos básicos vitales para muchas industrias. Estos son algunos de los principales mercados de metales del mundo, factores como la dinámica de la oferta y la demanda, las condiciones económicas globales, las políticas comerciales, las regulaciones ambientales y los avances tecnológicos juegan un papel importante en su configuración a escala global. Es importante tener en cuenta que pueden estar sujetos a volatilidad y están influenciados por varios factores geopolíticos y económicos, lo que los hace complejos y dinámicos.

• Mercado del acero. Es uno de los metales más utilizados en el mundo y tiene un importante mercado mundial. Los principales países productores de acero son China, India, Japón, Estados Unidos y los países de la Unión Europea (UE). El mercado del acero está influenciado por factores como la demanda de las industrias de la construcción y automotriz, las condiciones económicas

U.S. Geological Survey (2023). Elaboración: GPAE-Osinergmin.

globales, las políticas comerciales y los precios de las materias primas.

• Mercado del aluminio. El aluminio es un metal liviano con una amplia gama de aplicaciones en las industrias aeroespacial, automotriz, de empaque y de construcción. Los principales productores son China, Rusia, Canadá, Medio Oriente y Estados Unidos. Su mercado está influenciado por factores como la demanda de las industrias de usuarios finales, los precios de la energía, las regulaciones ambientales y las políticas comerciales.

• Mercado del cobre. Los principales países productores son Chile, Perú, China, Estados Unidos y Congo. Su mercado está influenciado por factores como la demanda global, la producción minera, las huelgas laborales, las políticas comerciales y el desarrollo de infraestructura.

• Mercado de metales preciosos. El mercado de metales preciosos está influenciado por factores como las condiciones económicas globales, la inflación, los eventos geopolíticos y el sentimiento de los inversores.

• Mercado de metales de tierras raras2 . Son un grupo de elementos utilizados en diversas aplicaciones de alta tecnología, como la electrónica, las energías renovables y la defensa. China es el principal productor, seguido de Australia, Estados Unidos y Canadá. Su mercado está influenciado por factores como la dinámica de la oferta y la demanda, las políticas comerciales, las regulaciones ambientales y los avances tecnológicos.

• Mercado de metales básicos. Los principales productores son China, Australia,

Canadá y Rusia. Su mercado está influenciado por factores como la demanda global, la producción minera, los niveles de inventario y las políticas económicas.

3.2.5. Los mercados de metales en Perú

Perú es un país con ricos recursos minerales y es conocido por su importante producción de metales y minerales. La oferta y la demanda están influenciadas por varios factores, incluidas las condiciones económicas mundiales, los precios de las materias primas, la inversión en proyectos mineros, las políticas regulatorias, las consideraciones ambientales y los factores geopolíticos.

Abastecimiento de minerales en Perú

• Cobre. Perú es uno de los principales productores de cobre del mundo, y es una industria importante en el país. Las principales minas de cobre en Perú son Antamina, Cerro Verde, Southern, Las Bambas, Chinalco, entre otras.

• Oro. Perú también es un importante productor de oro y está presente en varias regiones, incluso en la Selva. Sus principales minas son Poderosa, Yanacocha, Retamas, Horizonte, Ares y otros.

• Zinc y plomo. Perú es un importante productor de zinc y plomo. Sus principa-

Lingotes de oro para exportación. Foto: Shutterstock.

les minas son Antamina, Volcan, Nexa Resources y otros.

• Plata. Perú es uno de los mayores productores de plata del mundo, con importantes minas como Antamina, Ares, Volcan, Chinalco y otros.

• Estaño. Perú es un importante productor de estaño, con una mina importante como San Rafael-Minsur.

• Mineral de hierro. Perú tiene importantes yacimientos de mineral de hierro, con minas como Shougang Hierro Perú y Minera Shouxin Perú.

Demanda de minerales en Perú

La demanda de minerales en Perú está impulsada, sobre todo, por la producción industrial nacional y los mercados de exportación. A nivel nacional, los minerales se utilizan en diversas industrias, incluidas la fabricación, la construcción y el desarrollo de infraestructura. Perú también exporta minerales a los mercados globales, donde la demanda es impulsada por factores como el crecimiento económico, la producción industrial y los precios de las materias primas.

Las exportaciones de minerales de Perú son una importante fuente de ingresos para la economía del país. Sin embargo, la demanda de minerales en Perú puede estar sujeta a fluctuaciones basadas en las condiciones del mercado mundial, los precios de las materias primas y las políticas regulatorias. Las consideraciones ambientales y el impacto social también se están convirtiendo cada vez más en factores importantes en la demanda, con una mayor conciencia y enfoque en las prácticas mineras sostenibles y responsables.

En los últimos años, Perú ha estado trabajando en la implementación de reformas regulatorias y protecciones ambientales en el sector minero para garantizar prácticas mineras sostenibles, abordar las preocupaciones sociales y ambientales y atraer inversiones en la industria. Esto incluye medidas como evaluaciones de impacto ambiental, participación comunitaria e iniciativas de responsabilidad social corporativa.

3.2.6. Producción de cobre y su impacto

Los metales se presentan de varias formas en la naturaleza y de manera disímil, dependiendo del país o zona geográfica. Esto determina que haya “países mineros” en donde la explotación de ciertos minerales es muy importante (ver gráfico 3-1). Por ejemplo, en Perú y Chile la importancia del cobre es significativa. Muchos productos cotidianos dependen de los minerales, incluidos los teléfonos móviles, las computadoras portátiles, los hogares y los automóviles. Por ejemplo, China es el país que tiene los mayores yacimientos de tierras raras, elemento clave para las baterías, chips y tecnología. A nivel mundial, países como Chile, Australia, Perú y Rusia destacan en cuanto a sus reservas de cobre, lo que indica su potencial en atraer inversiones. En el 2022, Chile ocupó el primer lugar en el ranking mundial de reservas de cobre, seguido por Perú, quien, además, es el segundo productor mundial de zinc y el tercero de plata, por lo que presenta un puesto de vanguardia dentro de este sector (ver gráfico 3-1).

En cuanto a producción, los países con mayores territorios en el mundo (Rusia, China y Estados Unidos) han explotado sus ventajas comparativas y competitivas y

puesto en valor diversos tipos de minerales, por lo que no es sorpresa que figuren en el podio de principales productores mineros. Australia es un país de menores dimensiones, pero que ha logrado destacar, donde la minería es una de las principales actividades económicas y figura dentro de las grandes potencias. Como se mencionó, Perú es un país líder en minería, y destaca, según Statista, dentro de las 10 naciones mineras a nivel global (ver gráfico 3-2).

Los inventarios de cobre visibles, en los últimos meses, están cerca de mínimos históricos y están amplificando las percepciones de un mercado ajustado, incluyendo una estimación de las existencias en depósitos aduaneros de China. Las existencias de intercambio (LME, SHFE y Comex) están justo por encima de las 200 000 TM y se encaminan hacia el punto crítico histórico que provocó un fuerte aumento del precio el año pasado (ver gráfico 3-3).

En la actualidad, en el mercado se han vuelto a alimentar las expectativas y se espera que la oferta de 2023 no satisfaga la demanda de cobre debido a los retrasos en grandes proyectos de cobre en construcción y el camino acelerado por la transición energética intensiva en cobre, especialmente, en China. Asimismo, la reapertura de este país tendrá un efecto sobre el consumo de ese metal a lo largo del año con respecto a 2022.

En los últimos años, el mercado de autos eléctricos e híbridos ha experimentado un notable crecimiento en todo el mundo. Al cierre de 2022, la Agencia Internacional de Energía (AIE) proyectaba que la venta de los vehículos eléctricos representaría el 13% de la cuota del mercado mundial. En la actualidad, los continentes con mayores niveles de venta

Grà co 3-1: Depositos por tipo de mineral

Gráfico 3-1 Depósitos por tipo de mineral

Fuente y elaboración: USGS.

Gráfico 3-2

Principales países mineros a nivel mundial en 2020, según el valor de la producción de minerales (En miles de millones de dólares estadounidenses)

Gráfico 3-3 Inventarios de cobre y oro mundial

Fuente: Bloomberg. Elaboración: Osinergmin.

de oro. Foto: Freepik.

de vehículos electrificados son Asia y Europa. El país líder en la adopción de estas tecnologías es China, seguido por Noruega, Suecia y Alemania. Por otro lado, en América, la adopción de estos autos viene siendo más lenta; sin embargo, con una demanda más acelerada en los años recientes.

El mercado chino ha avanzado notablemente y se posiciona como líder. El desarrollo industrial del gigante asiático ayuda a que los costes de producción de estos autos se abaraten y así puedan masificar el producto. Un punto clave para lograrlo es la infraestructura de recarga, ya que esto genera confianza al conductor. China cuenta con una de las redes de puntos de recarga más grande y avanzada del mundo: 1.15 MM de estaciones de recarga públicas para coches eléctricos, mientras que en toda Europa apenas se llega a las 300 000. Sin embargo, el Parlamento de la Unión Europea tiene metas ambiciosas: a partir de 2035 solo se permitirá la circulación de autos libres de emisiones. Así se pone en marcha una “revolución” hacia los coches eléctricos climáticamente neutros.

En 2021, las ventas mundiales de vehículos eléctricos alcanzaron los 6.6 MM, más del doble de los 3 MM de ventas de 2020. Los vehículos eléctricos representaron el 9% del mercado mundial de automóviles en 2021. Positivo desde el punto de vista de la descarbonización. No obstante, a pesar del impulso, la electrificación del transporte podría comenzar a estancarse a mediados de la década. Alrededor de 2025, la demanda de metales clave para baterías podría comenzar a exceder la oferta, agregando costos a la fabricación de baterías para vehículos eléctricos y frenando la adopción de vehículos eléctricos, según un nuevo análisis detallado de S&P Global, El futuro del cobre (Future of Copper).

De hecho, los fabricantes de automóviles ya enfrentan restricciones en la cadena de suministro de ciertos metales clave y están recurriendo a materiales de sustitución. Ford Motor Co. anunció recientemente que cambiará a baterías de menor rendimiento para algunos de sus vehículos EV, un movimiento destinado a cumplir con los objetivos de producción y abordar los problemas de suministro de níquel. Para algunos modelos EV estándar, Ford utilizará baterías de sulfato de hierro y litio, que no requieren níquel ni cobalto. Mientras tanto, la AIE advierte que la escasez de litio podría comenzar alrededor de 2025, a pesar de que se extrajo suficiente litio en 2021 para suministrar 11.4 millones de vehículos eléctricos, según el Foro Económico Mundial.

Pero es el cobre la preocupación más grande, ya que el mayor impulsor de la escasez es la transición energética y el aumento de la demanda de vehículos eléctricos, aunque la demanda de más transmisión de energía también agregará tensión al suministro de cobre. Las grandes inversiones en la red eléctrica para respaldar la electrificación amplificarán aún más la tendencia. “Los objetivos climáticos para 2050 no se lograrán sin un aumento significativo en la producción de cobre a corto y mediano plazo, lo que será muy desafiante”, advierte el informe de S&P Global.

Un vehículo eléctrico de batería requiere 2.5 veces más cobre que uno de motor de combustión interna estándar. Mucho de eso está en el motor eléctrico, algo en la batería. No se están construyendo o ampliando suficientes minas de cobre para proporcionar todo el metal necesario para producir los 27 MM de vehículos eléctricos que S&P Global ha pronosticado que se venderán anualmente para 2030.

La brecha crónica entre la oferta y la demanda mundial de cobre que se prevé que comience a mediados de esta década tendrá graves consecuencias en toda la economía mundial y afectará el momento de las emisiones netas cero para 2050. El cobre podría rivalizar con el petróleo como una preocupación de seguridad energética nacional para algunos países. En el siglo XXI, la escasez de cobre puede surgir como una amenaza desestabilizadora clave para la seguridad internacional. Bajo el denominado Escenario de Alta Ambición, S&P Global pronostica que la producción de cobre refinado casi se duplicaría, de 24.5 MMTM en 2021 a más de 47 MMTM en 2035. Lo que este escenario demuestra es que, incluso en el borde exterior de lo que podría suceder en las operaciones de minería y refinación de cobre, no habrá suficiente oferta para satisfacer la demanda identificada de emisiones netas cero para 2050.

Realmente no hay un sustituto para el cobre en los autos eléctricos. Es necesario para las baterías, el cableado y los motores. Incluso si el aluminio puede convertirse en un sustituto del cobre, como se ha sugerido, eso solo cambiaría la necesidad de más minería de cobre a más minería de bauxita y fundiciones de aluminio. Si bien se necesitará una industria de reciclaje y reutilización de baterías EV, no se acercará a suministrar los metales necesarios. La AIE estima que el reciclaje podría satisfacer solo alrededor del 10% de la demanda de materiales para baterías en 2040.

Hay suficiente cobre en el mundo, desde el punto de vista geológico, para satisfacer la creciente demanda, pero no hay suficiente tiempo. Toma de 10 a 15 años obtener una nueva mina de cobre por los permisos y la construcción, y 20 años no es inusual para

proyectos muy grandes. A juzgar por el reciente cambio de rumbo político en Chile, la minería del cobre allí podría volverse más restringida. El nuevo presidente de Chile, Gabriel Boric, ha rechazado en los últimos meses nuevas minas de cobre y expansiones.

Recordemos que las necesidades de la producción radican en cuatro sectores clave e interconectados de la transición energética: electromovilidad, energías bajas en emisiones, almacenamiento energético y redes eléctricas necesarias para sustentar el sistema. Con todo, a pesar de la incertidumbre, las expectativas del consumo de cobre a partir de la transición energética son altamente auspiciosas para la industria. Considerando que el éxito de países como Chile y Perú está asociado al desarrollo del cobre, esto presenta expectativas positivas para el

desarrollo económico de ambos países en las siguientes décadas. Según Wood Mackenzie, un escenario de emisiones netas cero requerirá 9.7 MMTM de nuevo suministro de cobre durante la próxima década, lo que implicaría una inversión de US$ 23 000 MM por año durante 30 años para entregar nuevos proyectos y poder alcanzar los objetivos de ese escenario. Al respecto, en el cuadro 3-3 se exponen nueve proyectos de gran envergadura que aliviarían la oferta y agregarían contribuciones significativas para atender a la demanda creciente. Sumarían 2.5 MMTM, equivalente a la producción total anual del Perú (segundo productor de cobre a nivel global).

Níquel

Según el International Nickel Study Group

Cuadro 3-3

Principales proyectos de cobre en el mundo

(INSG), el níquel se utiliza en más de 300 000 productos en forma de más de 3000 aleaciones. Ese portal sostiene que el níquel es un material de alta gama que se utiliza en los sectores de la construcción, los automóviles, la petroquímica, la fabricación y la soldadura, la energía y las energías renovables, la electrónica, el transporte y el agua. La industria del acero inoxidable es la mayor usuaria de níquel primario y chatarra de níquel, seguida de aleaciones, aceros especiales, chapas, baterías y fundiciones. En 2020, la industria del acero inoxidable representaría un 70 % de todo el uso de níquel primario y también consumió casi 800 000 toneladas de chatarra de níquel. A 2021, China consumió tres de cada cinco toneladas demandadas de níquel en el mundo y es un insumo vital para su desarrollo industrial y tecnológico (ver gráfico 3-4 y 3-5).

Gráfico 3-4

Producción anual de metales estratégicos (Miles de TM-Níquel)

Gráfico 3-5

Reservas de metales estratégicos (Millones de TM-Níquel)

Cobalto

En el caso del cobalto, el U.S. Geological Survey (USGS) sostiene que este mineral se utiliza en diversas aplicaciones comerciales, industriales y militares, muchas de las cuales son estratégicas y críticas. A nivel mundial, señala ese organismo, el principal uso del cobalto es en electrodos de baterías recargables. Las superaleaciones, que se utilizan para fabricar piezas para motores de turbinas de gas, son otro uso importante del cobalto. A 2021, China consumió una de cada tres toneladas demandadas de cobalto en el mundo, además de refinar el 75% de la producción mundial de ese mineral.

Los países con mayor incidencia en la oferta de estos minerales están ubicados en África y Asia. En el caso del cobalto, la República Democrática de El Congo produce 70% del suministro mundial y tiene más de la mitad

de las reservas mundiales de ese mineral. Ese país, además de ser un jugador clave en la producción de cobre, estaño, oro, diamantes y tántalo, ha asegurado un lugar en la oferta de materias primas clave para la transición energética.

Así como El Congo destaca en el mercado de cobalto, China hace lo propio con respecto a las tierras raras. Este país cierra la cadena de reservas, producción, refinación y consumo de ese mineral y se constituye como el principal mercado global de tierras raras, dada su relevancia en la industria. En el caso del níquel, Indonesia se lleva los reflectores al liderar tanto la producción como las reservas de ese mineral crítico. La relevancia de este mineral y el hambre industrial de China ha llevado a que el gigante asiático desarrolle diferentes tipos de vínculos en terreno indonesio para asegurar los suministros clave (ver gráfico 3-6 y 3-7).

Fuente: USGS. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Fuente: USGS. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

El U.S. Geological Survey (USGS), es una agencia científica que se encarga de recopilar, estudiar, analizar y proporcionar información sobre los recursos naturales del planeta tierra.

3.2.7. Producción de litio y su impacto

En el vuelo hacia la transición energética y la descarbonización, el litio es la materia prima clave sentada en la cabina de mando. El metal sólido más ligero dentro de los metales para el USGS ha cobrado relevancia en los últimos años, sobre todo luego de la primera edición del libro del Osinergmin, La industria de la minería en el Perú (2017). En medio de políticas públicas de diferentes países, alineadas para reducir el calentamiento global y la búsqueda de nuevos mercados sostenibles por parte del sector privado internacional, ha sido clasificado como un elemento crítico debido a sus diferentes usos en tecnologías verdes y por sus únicas propiedades químicas (Critical Mineral Resources of the United States: Economic and Environmental Geology and Prospects for Future Supply, K.J. Schulz, 2017). En el gráfico 3-8 y en los siguientes párrafos se detallan algunas de las principales aplicaciones del litio.

• Baterías recargables. Una de las aplicaciones más conocidas de este metal en la actualidad son las baterías de iones de litio que se emplean en una amplia variedad de dispositivos electrónicos, desde teléfonos móviles y computadoras portátiles hasta vehículos eléctricos. Hasta hace cinco años, las baterías recargables ocupaban el segundo lugar en la demanda del metal, pero en estos últimos han mostrado un papel predominante en el avance de la demanda de litio. La tendencia global hacia un mayor uso de vehículos eléctricos ha consolidado, de manera drástica, a las baterías como el principal usuario del litio: cuatro de cada cinco TM demandadas de litio en el mundo tienen como destino las baterías recargables.

• Vidrio y cerámica. Se utiliza en la producción de vidrio y cerámica de alta calidad. Schulz señala que, en la fabricación de vidrio, hace que el proceso sea

más económico al reducir el punto de fusión y disminuir la viscosidad.

• Lubricantes. Se utiliza también en lubricantes de alta calidad para reducir la fricción y el desgaste. Las grasas de litio son demandadas en el mercado por su mayor densidad y propiedades superiores a las del sodio o calcio.

• Aleaciones. Se utiliza para crear aleaciones metálicas en la fabricación de piezas de aviones, automóviles, equipos deportivos y otros productos.

• Producción de aire acondicionado y calefacción. Se utiliza en la producción de compuestos químicos que se usan en sistemas de aire acondicionado y calefacción. Las mayores variaciones de temperaturas (olas de frío o calor) en diferentes países del mundo incrementaron la demanda de esos sistemas.

Medicamentos. Se utiliza en la fabricación de medicamentos para tratar trastornos psiquiátricos, como el trastorno bipolar y la depresión.

La producción de litio mundial volvió a batir un récord en 2022 hasta casi tocar los 130 000 TM. La oferta global del metal, en tan solo seis años, ha más que triplicado su volumen de suministro frente a una demanda que parece no saciarse. Al cierre de 2022 se

observó un incremento de la oferta en 22.5%, respuesta a la fuerte demanda del mercado de baterías de iones de litio y al incremento del precio del metal en los mercados internacionales, según el USGS. La producción relevante está concentrada en pocos países de distintos continentes. Australia, Chile y China contribuyen con nueve de cada 10 TM de litio que produce el mundo. Al respecto, el principal productor de litio en el mundo, a partir de salmueras, es Chile, mientras que el líder global en la oferta de litio, a partir de pegmatitas, es Australia (ver gráfico 3-9).

Australia y Chile, además de colocarse en la cima de la producción del metal, también son jugadores claves en la cantidad de reservas de litio que poseen. Así, la rúbrica de esos dos países está asegurada en gran parte de la producción actual y futura, al menos a corto plazo. En el mundo, las reservas del metal alcanzan los 26 MMTM, de las cuales, estos países albergan más de la mitad, como se muestra en el gráfico 3-10.

Sudamérica se posiciona como una pieza fundamental en el suministro actual (producción) y futuro (reservas y recursos) de litio. Con respecto a los recursos del metal, un jugador potencial en este mercado es Bolivia, que posee los mayores recursos de litio en el mundo, un escalón más abajo que Argentina, que ya tiene participación en la producción mundial. Perú figuró en el puesto 14 al cierre de 2022, según el USGS: no tiene presencia en la producción ni reservas de litio; que en cuanto a recursos, aún es un jugador incipiente y solo representa el 0.9% de los recursos globales del metal (ver gráfico 3-11).

En perspectiva, el litio, así como el cobre y el níquel, son los minerales críticos cuya demanda crecerá significativamente por el avance de la transición energética, según BP Energy Outlook 2023 (ver gráfico 3-12).

Gráfico 3-9

Producción de litio (Miles de TM)

Gráfico 3-10 Reservas de litio (Millones de TM)

3.3. LOS MERCADOS DE NO METÁLICOS

El mercado de los minerales no metálicos es un sector importante de la economía global. Los minerales no metálicos son aquellos que no contienen metales, como el carbón, la sal, la piedra caliza, la arena y la arcilla. Estos se utilizan en una amplia variedad de productos y sectores, incluyendo la construcción, la agricultura, la industria química y la electrónica.

3.3.1. Productos no metálicos

El mercado de los minerales no metálicos es muy diverso y varía según el tipo de mineral y el sector en el que se utiliza. Algunos minerales no metálicos, como el carbón, se usan sobre todo como combustible; mientras que otros, como la piedra caliza, se usan como materiales de construcción. El

Gráfico 3-11 Recursos de litio (Millones de TM)

Gráfico 3-12 Demanda de litio, cobre y níquel (Miles de TM)

Fuente: United States Geological Survey. Elaboración: GPAE-Osinergmin. Fuente y elaboración: BP Energy Outlook 2023.

Fuente: United States Geological Survey. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Demanda de cobre Demanda de litio Demanda de níquel

baja en carbono

transporte Demanda base

mercado de los minerales no metálicos está influenciado por factores como la oferta y la demanda, los precios de los productos finales y las regulaciones ambientales y de seguridad.

En el Perú, los principales minerales no metálicos producidos son la bentonita, el yeso, la roca fosfórica, la puzolana, el caolín, la dolomita, el talco, entre otros. El país cuenta con importantes yacimientos de estos minerales, por lo que existe un mercado local muy desarrollado. Además, el mercado internacional de los minerales no metálicos también es una oportunidad para la exportación y crecimiento de la economía del país.

C. López Jimeno (2019) explica en su Manual de minerales críticos y estratégicos que hay una diferencia entre los minerales críticos y los estratégicos. Los primeros están asociados a que su escasez o menor

producción tendrían un impacto económico mucho mayor que en el caso de otra materia prima. Por ejemplo, los minerales usados en las baterías. Los minerales estratégicos son aquellos que tienen un alto componente político, por ejemplo, los usados en la industria de armas. En 2022, el Registro Federal de Estados Unidos publicó una lista de los denominados minerales críticos. Dentro de ellos resaltan: aluminio, cobalto, estaño, litio y níquel. En el grupo también aparecen antimonio, arsénico, barita, berilio, bismuto, cesio, cromo, fluorita, galio, germanio, grafito, hafnio, indio, iridio, magnesio, manganeso, niobio, paladio, platino, rodio, rubidio, rutenio, escandio, tantalio, telurio, titanio, tungsteno, vanadio, ytrio, zinc, zircón y las tierras raras. Estas últimas están compuestas por cerio, disprosio, erbio, europio, gadolio, holmio, lantano, lutecio, neodimio, praseodimio, samario, terbio, tulio, iterbio. En este capítulo el análisis recaerá sobre algunos de

estos minerales críticos: cobalto, níquel, las tierras raras y, con más énfasis, en el litio.

Las tierras raras

A pesar de que sus nombres podrían ser poco familiares en el quehacer diario, estos minerales están, de manera indirecta, muy presentes en la vida de todas las personas. El Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) realizó un análisis de las tierras raras en 2019 y señaló que, aunque el nombre se asocie al concepto de escasez, son relativamente comunes y su abundancia es muy similar a la de otros elementos. Se ha dado el nombre de tierras raras al conjunto de 17 elementos químicos: escandio, itrio y los 15 elementos del grupo de los lantánidos (lantano, cerio, praseodimio, neodimio, prometio, samario, europio, gadolinio, terbio, disprosio, holmio, erbio, tulio, iterbio y lutecio).

Las tierras raras son consideradas estratégicas por sus aplicaciones en la industria de defensa y por su creciente uso en la industria de productos electrónicos (vehículos híbridos, smartphones, computadoras, televisores y para la iluminación eficiente) y destacan por su baja emisión de carbono. En las primeras décadas de este siglo, China inició un conjunto de acciones orientadas a la captura de tecnologías, productos y mercados de países desarrollados en el uso de tierras raras. Como resultado tiene el liderazgo de la industria global (ver gráfico 3-13 y 3-14).

3.4. PERSPECTIVAS DE LOS PRECIOS

Los precios de los commodities mineros han evolucionado de manera favorable para los países exportadores en los últimos 20 años.

Una forma de observar el comportamiento de las cotizaciones de productos básicos mineros son los índices de ese sector, por ejemplo, el Índice London Metal Exchange3 (ver gráfico 3-15). Según Trading Economics, el índice de la Bolsa de Metales de Londres se compone de seis metales con las siguientes ponderaciones: aluminio (42.8%), cobre (31.2%), zinc (14.8%), plomo (8.2%), níquel (2%) y estaño (1%). Estas ponderaciones se derivan del volumen de producción global y la liquidez comercial promediada durante el periodo anterior de cinco años, señala Trading Economics al 10 de mayo de 2023. Asimismo, indica que el valor del índice se calcula como la suma de los precios de los tres meses de calificación multiplicada por los pesos correspondientes, multiplicada por una constante.

El gráfico señala tres escaladas significativas en los precios de los commodities. Durante la segunda mitad de la primera

Gráfico 3-14

década (2000-2010) y primeros años de la segunda década (2011-2020), los precios disfrutaron de dos incrementos sustantivos en lo que se denominó el boom de los commodities. En esos años, el auge de las cotizaciones de productos básicos respondió a la fuerte demanda ante las vigorosas tasas de crecimiento económico de grandes países emergentes en camino de la industrialización, especialmente, de China; además, por el avance urbano y la expansión de la infraestructura en esos países. Asimismo, luego de la crisis de 2008, la mayoría de países del mundo realizaron diferentes políticas económicas (fiscales y monetarias) de estímulo. Las tasas de interés más bajas y los incentivos a un mayor gasto impulsaron la inversión y la mayor demanda de commodities, especialmente, de los mineros.

Entre el fin del boom, avalado por el retiro de los estímulos monetarios globales, especialmente de Estados Unidos, y el cambio en el

Reservas de metales estratégicos (Millones de toneladas - tierras raras)

modelo de crecimiento económico chino, las cotizaciones de los productos básicos retrocedieron con respecto a sus picos del 2011.

Gráfico 3-15

Índice London Metal Exchange

Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE- Osinergmin.

Foto: Freepik.

Sin embargo, sus nuevos niveles se ubicaron por encima de los valores previos al rally de crecimiento. En ese nuevo contexto, los precios de las materias primas se preparaban para un nuevo ascenso. En 2020, desatada la pandemia del Covid-19, los impulsos económicos (básicamente por reducciones en las tasas de interés), una recuperación más débil y lenta por parte de la oferta de productos básicos con respecto a la demanda, los problemas logísticos a nivel global y, luego, la invasión rusa en Ucrania, fueron el combustible suficiente para conducir a los metales a nuevos récords históricos, sobre todo el cobre (ver gráfico 3-15).

3.4.1. Evolución reciente y esperada del cobre y de los metales preciosos

Los precios internacionales de las materias primas han sido impulsados en los dos últimos años por los contextos geopolítico y económico global. A diferencia de los años

finales de la primera década de este siglo, cuando China cumplió un rol preponderante al empujar los precios de los commodities, ahora se observa factores adicionales, tanto por el lado de la oferta como de la demanda.

El precio del cobre se ha mantenido sobre su promedio en los últimos años. En principio, rebotó luego de la declaratoria de la pandemia del Covid-19 en 2020. La propagación del virus a nivel global debilitó la demanda a corto plazo por las restricciones y confinamientos en distintos países del mundo. Sin embargo, también restringió la oferta, sobre todo en países menos desarrollados y de alta importancia en la producción de ese metal, como Perú y Chile. Las exigencias sanitarias más estrictas, los retrasos en nuevas inversiones cupríferas y el incremento de los costos logísticos y de transporte a medida que los diferentes países del mundo relajaban sus políticas antiCovid19, impulsaron el precio del commodity4 hacia 2021.

No obstante, el principal demandante de cobre en el mundo, China, aplicó de manera indistinta cuarentenas para combatir al virus y no permitió una mayor expansión del metal rojo. Hacia inicios de 2022, un nuevo shock golpeó la oferta: la invasión rusa a Ucrania. El cobre alcanzó un nuevo máximo histórico y ya con las actividades económicas recuperadas en la mayoría de países del mundo tras la pandemia. Hacia 2023, el precio del cobre continúa en niveles altos, pero con dos fuerzas que se contraponen. Por un lado, China ha reanudado todas sus actividades económicas. Por un lado, la reanudación total de la actividad económica decepcionó y, por el contrario, a lo esperado, llenó de preocupación al mercado con respecto a los problemas en su sector inmobiliario, niveles de deuda y confianza del sector privado. Por otro, los temores sobre la salud de la economía global, especialmente de Estados Unidos, no se han materializado y se alejó el miedo de una posible recesión para ese país en 2023. Sin embargo, el resultado en China Gráfico

Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE- Osinergmin. Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE- Osinergmin.

pesó con mayor fuerza sobre el desempeño del cobre hacia mayo de 2023 (ver gráfico 3-16).

Se espera que el precio del cobre continúe en valores relativamente altos, a pesar de que las proyecciones para este año han empezado a corregirse a la baja, en medio de correcciones a las expectativas de la economía China. Sin embargo, la apuesta por el crecimiento y avance de la transición energética es el principal refugio optimista para la cotización de ese commodity, dado que es uno de los insumos clave para ese objetivo. Asimismo, se espera que la maduración de grandes proyectos de cobre en el mundo avance a un paso menor al dinamismo con el que se perfila la demanda por ese producto básico. (ver gráfico 3-17 y 3-18)

El precio del oro también se luce por encima de sus valores promedio. A diferencia del cobre, el brillo del metal ha ido de la mano con los temores de una recesión en Estados

Perspectivas

Unidos desde la gestión anterior de la Casa Blanca y antes del Covid-19. El desarrollo de la pandemia y sus efectos recesivos sobre la mayor cantidad de países del mundo, los nuevos brotes, la inundación de liquidez en el mundo y la incertidumbre desatada le dieron suficiente propulsión al metal precioso para romper un nuevo récord en su cotización, ya que es el refugio de valor natural por parte de los inversionistas. La invasión rusa a Ucrania solo afianzó el comportamiento del oro. Sin embargo, el combate agresivo por parte del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos (FED) para reducir la inflación en su país fue el principal contendor para la fortaleza del oro. Hacia 2023, la aún alta inflación y los temores con respecto a la salud de las principales economías del mundo envueltas por la zozobra bancaria en Estados Unidos y los problemas en el mercado inmobiliario en China parecen haber vitaminado a la cotización internacional de este metal precioso (ver gráfico 3-19).

Las expectativas para el oro también son auspiciosas. Las perspectivas para India, uno de los principales demandantes físicos del commodity, son favorables. Por otra parte, los inversionistas han apostado por el oro como refugio de valor y es su escudo natural ante cualquier evento que exponga al dinamismo económico o financiero global en este y los próximos años. Las perspectivas positivas del oro conversan con la conducta reciente de diversos bancos centrales del mundo, los cuales han realizado, en 2022, la mayor tenencia de este metal desde 1950, según el World Gold Council (ver gráficos 3-20 y 3-21).

3.4.2. Evolución reciente y esperada del litio

Según la revista The Economist, en los últimos dos años, las ventas de vehículos eléctricos en todo el mundo ayudaron a aumentar los precios del litio en 12 veces e

Gráfico

Evolución

Gráfico 3-18

del precio del cobre para el cierre de 2024 (US$/TM)

3-19

del precio del oro (US$/oz.t)

Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE-Osinergmin. Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Gráfico 3-20

Evolución del precio del oro para el cierre de 2023

instaron a los mineros a invertir, a los fabricantes de automóviles a firmar acuerdos de suministro y a los gobiernos a etiquetarlo como un material estratégico. Los precios del litio, también llamado “oro blanco”, se dispararon desde mediados de 2021 debido a que el vertiginoso crecimiento de las ventas de vehículos eléctricos provocó una lucha entre los fabricantes de automóviles y baterías por el litio, según el Financial Times.

Sin embargo, el metal no estaba blindado contra las caídas. Desde noviembre de 2022 sus precios se desplomaron a casi un tercio en China, el principal consumidor de litio en el mundo con casi dos tercios de la demanda mundial. Según el Financial Times, una demanda más débil en el mercado de vehículos eléctricos más grande del mundo socavó el impresionante rally5 de precios para el componente clave de la batería. El declive se frenó hacia la última semana de abril de 2023. A pesar de la caída, a mayo de 2023, el precio de este metal aún se mantenía casi cinco veces sobre su nivel de hace dos años (mayo 2021). A corto plazo, según el medio británico hay dudas sobre cuán ajustado será el mercado de litio en este año. En el siguiente capítulo se tocará el desarrollo de la minería en el Perú de manera más profunda. Las inversiones, las reservas y producción, así como los flujos comerciales (infraestructura) y el empleo.

Gráfico

Gráfico

3-22

Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Fuente: Bloomberg. Elaboración: GPAE-Osinergmin. Fuente y elaboración: Investing.

04 LA MINERÍA EN EL PERÚ

La minería en el Perú

El sector minero representó cerca del 80% del valor de las exportaciones tradicionales de la economía peruana para 2022. La extracción, producción y exportación de productos mineros, tales como el cobre, oro, plata, zinc, hierro, plomo, estaño y molibdeno, han impulsado el crecimiento económico del Perú de las últimas décadas.

Foto: Osinergmin.

IV.

La minería en el Perú

El sector minero sigue siendo muy importante para la economía peruana y se ha impuesto como uno de los principales motores en el desarrollo económico de este siglo. Los proyectos en ejecución y los que apuntan a generarse son estimulantes, pues de ser llevados de manera correcta, no solo influirán en el buen desarrollo de la economía sino que también mejorarán la calidad de vida de los ciudadanos.

En este capítulo se presentarán los resultados de mercado más importantes relacionados al sector minero. Se analiza la evolución de los niveles de inversión en minería, ejecutados en el país; se presentan los niveles de reservas y producción en el país, por cada mineral; se realizará un breve análisis de los precios implícitos de los minerales tomando como referencia las exportaciones en valores FOB1, en contraste con los precios reales de los mercados financieros; se analizarán los flujos comerciales en el país, tomando como referencia las exportaciones de los minerales; se evaluará el empleo directo e indirecto que se ha generado en este sector; finalmente se presenta la evolución de los conflictos sociales, las repercusiones en los niveles de inversión y los consecuentes efectos multiplicadores.

4.1. INVERSIÓN

La inversión en minería está destinada, de manera general, a los rubros de exploración, infraestructura, equipamiento de planta, equipamiento minero, preparación de mina y otros gastos. El rubro “otros gastos” incluye, entre otros, la inversión en aspectos ambientales, proyectos de equipamiento complejos, adquisiciones y construcciones incluso fuera de la concesión (por ejemplo, construcción de viviendas y facilidades para el traslado y reubicación de los residentes). Cabe resaltar que la extracción y producción de minerales están

Transporte de minerales. Foto: Antamina.

relacionadas de manera muy estrecha con la inversión en exploración ejecutada en los años previos a la operación.

En el gráfico 4-1 se presenta la evolución de la inversión minera para el periodo de 1996 a 2022. El rubro “equipamiento” incluye equipamiento de planta y minero. En líneas generales se puede observar una tendencia positiva entre dichos periodos, siendo más intenso el ritmo de crecimiento a partir de 2008 dada la coyuntura favorable de esos años para los diversos tipos de commodities. Para 1996 se dio un nivel de inversión de US$ 400 millones, en medio de un clima local en recomposición y un sector internacional que entraba a complicaciones en los países emergentes. Desde el año 2000, las inversiones se colocaron por encima de los US$ 1 010 millones. En los primeros años del siglo, la inversión avanzó, pero a ritmos lentos; sin embargo, la situación cambiaría luego de manera favorable. Un factor clave que incrementó la inversión en la minería peruana fue el espectacular crecimiento de la economía china y su voraz demanda de

Gráfico 4-1

commodities, sobre todo, mineros. Así, hacia 2015 se observaron los mayores niveles de inversión minera en el país. El ininterrumpido crecimiento, entre 2008 y 2013, pasó de US$ 1270 millones a US$ 8860 millones (se multiplicó por siete veces), siendo este último año el de mayor nivel de inversión, que representa aproximadamente 39 veces más al nivel de 2003 (menor nivel de inversión observado en el periodo analizado).

Hacia 2016, la inversión minera no pudo destacar y anotó una cifra parecida a 2010 (US$ 3330 millones), cuando el calendario electoral y la incertidumbre con respecto al cambio de gobierno, por el lado local, y la reducción de los precios internacionales de los metales, fueron algunos de los factores que desalentaron el gasto en ese sector. Según el Anuario Minero 2015 (Ministerio de Energía y Minas, Minem), la caída de la inversión en esos años respondió a la actitud más cautelosa de los inversionistas, como consecuencia del comportamiento de los precios de los metales. Estos hechos llevaron a que las empresas mineras se enfoquen

Evolución de la inversión

minera: 1996-2022

en programas para reducir costos y ahorrar capital. Desde 2017, la inversión empezó a crecer. Sin embargo, nuevamente, shocks externos profundos, como la pandemia del Covid-19 y la alta incertidumbre política descontrolada desde 2020 en el Perú, golpearon la inversión minera peruana y, al cierre de esta edición, aún no ha recuperado los valores alcanzados en 2019.

En la distribución de la inversión según su descomposición (ver gráfico 4-2), para 2022 los rubros “equipamiento de planta” e “infraestructura” componen la mitad de la inversión en este sector y no se presentan mayores cambios con respecto a lo ocurrido en años previos. Una preocupación latente es la baja participación del segmento “exploración”, factor clave para la salud futura del sector y, por los efectos positivos, para la economía en general.

Finalmente, las inversiones mineras se distribuyen en las diferentes regiones del Perú: se observa una mayor proporción de la inversión en aquellas regiones que cuentan

Gráfico 4-2

Participación de las inversiones mineras según gasto

*Para 1996 no se cuenta con datos de inversión por rubros.

** Otros gastos de inversión incluye la inversión en aspectos ambientales, proyectos de equipamiento complejos, adquisiciones y construcciones incluso fuera de la concesión.

Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

*Otros gastos de inversión incluye la inversión en aspectos ambientales, proyectos de equipamiento complejos, adquisiciones y contrucciones incluso fuera de la concesión.

Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

con los proyectos mineros más grandes o con mayor potencial de producción. En 2022, la región en donde se ejecutó el mayor nivel de inversión fue Moquegua (US$ 1 259 millones), debido a la construcción de Quellaveco, uno de los yacimientos de cobre más importantes del país y del mundo. Cajamarca, con US$ 549 millones, fue la segunda región en recibir más inversiones en 2022 debido al mayor monto de inversión ejecutado por Yanacocha. Otra región con importante inversión fue Áncash (US$ 506 millones), ubicándose en tercer lugar gracias a la buena producción por parte de Antamina (ver gráfico 4-3). Tradicionalmente, los departamentos que tienen mayor actividad exploratoria o de explotación (dado su potencial), como Áncash, Junín, Cajamarca, Cusco, Moquegua o Arequipa, congregan los mayores flujos de inversión.

En minería, como en la mayoría de las actividades extractivas, los primeros desembolsos importantes de inversión se realizan en la etapa de exploración, con el fin de encontrar

Gráfico 4-3

yacimientos con recursos minerales que puedan ser económicamente viables para explotar. Para poder realizar la inversión en exploración, además de tener espaldas financieras sólidas, es necesario realizar un petitorio minero con la finalidad de obtener los permisos de exploración.

4.1.1. Petitorios mineros

Un petitorio minero es la solicitud de una concesión minera para la obtención de derechos sobre las sustancias minerales existentes en un área dentro del territorio peruano y/o dominio marítimo delimitado por Coordenadas UTM (Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico, Ingemmet). Los petitorios mineros son el paso previo para

obtener los permisos de exploración y la posterior explotación de los yacimientos. Son un indicador de la disposición a la inversión minera por parte de los agentes inversores. Las estadísticas de los petitorios pueden ser expresadas en número de petitorios y en la cantidad de hectáreas que ocupan. Los petitorios mineros responden, también, a diferentes variables, dentro de las que destacan los precios de los commodities mineros y el comportamiento de la economía global, por el lado internacional. A nivel local influyen en gran medida, el nivel de conflictividad social, la volatilidad e incertidumbre política, entre otras (ver gráfico 4-4). Así, por ejemplo, la disminución de los petitorios mineros al inicio de la década pasada respondió, básicamente, al deterioro de las

Gráfico 4-4

Petitorios mineros

Inversiones mineras por región (Millones US$)

Fuente: SNMPE. Elaboración: GPAE-Osinergmin

Elaboración: GPAE-Osinergmin.

cotizaciones de los precios de los minerales, lo que redujo el atractivo para el desarrollo de nuevos proyectos en el sector.

4.1.2. Concesiones de exploración y explotación

Las reservas de minerales se determinan en función a las exploraciones realizadas. En este sentido, las concesiones de exploración contribuyen directamente al aumento de las reservas y recursos minerales en un determinado territorio. Según los datos del Minem, las concesiones de exploración entre 2006 y 2012 aumentaron de cuatro a 21, cuando alcanzaron su máximo, en línea con cotizaciones auspiciosas de los precios de los commodities. A partir de 2014, estas concesiones cayeron desde 18 hasta cinco en 2022 y en medio de factores adversos nacionales e internacionales (ver gráfico 4-5).

4.1.3. Cartera de inversiones

Un aspecto importante para resaltar es la cartera de proyectos de inversión del sector (ver gráfico 4-6). Con los datos del Minem (Ministerio de Energía y Minas, 2022), se seleccionaron y clasificaron los proyectos de inversión minera por montos comprometidos, etapa de avance del proyecto, años de inicio de construcción y puesta en operación comercial. Los proyectos clasificados como Nivel 1 son aquellos que, al 1T23, estaban en la etapa de construcción e ingresarían a operación comercial entre 2023 y 2025. En el Nivel 2, los proyectos están en etapa de ingeniería de detalle e ingresarían a operar entre 2026 y 2027. En el Nivel 3, los proyectos están en la etapa de factibilidad e ingresarían a producir entre 2025 y 2029. Finalmente, el Nivel 4 corresponde a aquellos proyectos para los cuales no se tiene conocimiento o aproximación sobre el año de construcción y están en las etapas conceptual o de prefactibilidad (ver mapa 4-1).

Concesiones de exploración minera

Gráfico 4-5

Ilustración 4-1

Cartera de inversión en proyectos mineros metálicos y no metálicos según región, noviembre 2022

Mapas 4-6: Cartera de inversión en proyectos mineros (metálicos y no metálicos) según región – noviembre 2022.

Nivel 1. Proyectos que ya empezaron a construirse y que se proyecta empezarán a operar entre 2023 y 2025.

Nivel 2. Proyectos que se espera que empezarían a operar en 2026 y 2027 y se encuentran en la etapa de ingenieria de detalle.

Nivel 3. Proyectos que se espera que empezarían a operar en 2025 y 2029 y se encuentran en la etapa de factibilidad.

Nivel 4. Proyectos que a la fecha no cuentan con fecha estimada de inicio de construcción.

Fuente: Minem. Elaboración: Osinergmin.

Cartera de proyectos USD 53 715 millones

En relación a este último grupo de proyectos (Nivel 4), existe una alta incertidumbre sobre el inicio de construcción e ingreso a operación comercial. El siguiente gráfico 4-6 muestra grandes proyectos mineros, sobre todo de cobre, con volúmenes de inversión superiores a US$ 1000 millones en distintos niveles de avance. Sin embargo, el principal inconveniente es que la mayoría enfrenta un clima social poco promisorio para su desarrollo.

La demanda de metales a nivel mundial ha sido creciente en los últimos años debido a su uso como insumos para diferentes sectores, por ejemplo, construcción y, más reciente, para la transición energética. Así, las cantidades de reservas y producción han mostrado un avance positivo para soportar el aumento de la demanda (ver gráfico 4-7 y 4-8).

4.2. RESERVAS Y PRODUCCIÓN

Sobre la base de la información disponible en U.S. Geological Survey (USGS), los datos de las reservas peruanas de metales que se presentan a continuación evidencian la ejecución de la inversión en exploración minera para encontrar nuevos yacimientos y para ampliar el horizonte de las reservas ya existentes. En el gráfico 4-7 se muestra la evolución de las reservas de los cuatro

Observaciones

Es un proyecto antiguo que sigue en fases muy preliminares. No se ha reportado algún tipo de acuerdo con las comunidades para su avance.

Es un proyecto antiguo que sigue en fases muy preliminares. No se ha reportado algún tipo de acuerdo con las comunidades para su avance. Además se ubica en una zona que ha sido escenario de diferentes conflictos sociales por recursos naturales.

Es un proyecto antiguo que sigue en fases muy preliminares. Si bien ha tenido relacionamiento con las comunidades, está ubicado al lado del desarrollo minero Las Bambas, el cual ha enfrentado un sinnúmero de conflictos sociales.

Con inicio de construcción esperada a partir del 2026 y sin fecha de puesta en marcha. Asimismo, se ubica en una zona donde hay diversos proyectos estancados y con oposición a la minería.

En enero de 2022, los dueños del proyecto dijeron que no avanzarían nada y quedaron a la espera de que mejore la situación política y social del Perú.

Etapas iniciales de exploración.

Está en etapas iniciales. Tiene la ventaja de que está al lado de la operación actual La Arena.

En etapas iniciales. Tiene la ventaja de que se trata de una ampliación de fundición.

metales más importantes (según su facturación en las exportaciones a Valor FOB1) para el Perú. Se destaca el incremento de las reservas de cobre hacia la segunda mitad de la década pasada debido al potencial geológico nacional, los atractivos precios de los minerales y las condiciones económicas y legales peruanas favorables para la extracción del metal rojo. Sin embargo,

en adelante, se observa un estancamiento debido a una cierta debilidad en la exploración, así como condiciones sociales y políticas inciertas.

En el gráfico 4-8 se muestra la evolución de la producción de metales diferenciada según tipo de metal. La producción de cobre es la única que ha crecido de manera constante en

Gráfico 4-7 Evolución de las reservas de metales, 1996-2022

el periodo de análisis, gracias a la creciente demanda y la incorporación de nuevos grandes proyectos en los últimos 10 años. Sin embargo, a la fecha, la expectativa es menos optimista. Otros metales básicos, como el zinc o plomo, han mostrado una evolución más modesta. La producción de oro presenta un comportamiento contrario a la del metal rojo debido a que los cierres de diferentes

minas no han sido compensados con la incorporación de nuevas operaciones, a pesar de los precios altos del commodity.

En el gráfico 4-9 se puede observar la distribución geográfica de las reservas

de minerales en el territorio peruano para 2022, la cual se ha reconfigurado con el paso de los años, sobre todo con respecto al oro. A 2022, más del 79% de las reservas de cobre corresponden a las regiones de Arequipa y Moquegua y

Gráfico 4-8

Evolución de la producción de metales, 1992-2022

más del 50% de las reservas de oro corresponden a las regiones de Cajamarca y Puno. Por otra parte, la zona centro es un área polimetálica donde destacan el zinc y el plomo.

La distribución geográfica de la producción de los principales metales en Perú para 2022 es coherente con la existencia de recursos y reservas de minerales en cada zona del país (ver gráfico 4-10). Casi 60%

de la producción de cobre se realiza en el sur de país. Sin embargo, para el oro, más del 50% aún se genera en el norte. Para los próximos años se espera que esto se reconfigure a medida que se desarrollen los

Gráfico 4-9

Distribución geográfica de las reservas de minerales en el Perú a 2022 (%)

Cobre: 81 000 miles de TMF

Plomo: 5309 miles de TMF

* Huancavelica (8%), Lima (7%), Huánuco (3%) e Ica (2%).

Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

proyectos auríferos en la zona sur del Perú. Por otra parte, en el caso del plomo y el zinc, la mayor cantidad de producción se da en el centro.

Oro: 2887 TMF

Zinc: 17 000 miles de TMF

* Ica (5%), Huancavelica (3%) y Huánuco (3%).

Gráfico 4-10 Distribución geográfica de la producción de minerales en el Perú a 2022 (%)

Cobre: 2445 miles de TMF

Oro: 96 740 miles de gramos finos

Plomo: 255.4 miles de TMF

Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Zinc: 1369 miles de TMF

4.3. PRECIOS

Los precios de los metales están determinados en el mercado internacional por las fuerzas de la oferta y la demanda, por ejemplo, por las oscilaciones en la demanda derivada de metales por parte de los grandes importadores como China. En este contexto el Perú es un tomador de precios, ya que su producción no tiene una influencia significativa sobre los precios internacionales de los minerales. Además, cabe mencionar que, según el Minem (2021), más del 95% de la producción minera en el Perú es exportada, por lo que, a diferencia de los bienes no transables, en el caso de los minerales los valores de los precios que guían las decisiones de inversión en los proyectos mineros están relacionados con la cotización internacional de los metales.

Perú es un exportador neto, el valor nominal de las exportaciones es representado por el valor FOB que se determina en los puertos de Aduanas (Sunat) al momento de la exportación. Con la finalidad de contrastar que la dinámica de la determinación de los precios

internacionales de los metales repercute en el mercado peruano, en otras palabras, que el mercado nacional no es ajeno a las fluctuaciones internacionales de los precios de los commodities, se muestra la evolución de los precios implícitos de las exportaciones peruanas en conjunto con los precios spot para los casos del cobre y del oro.

Los precios implícitos son calculados como el cociente entre el Valor FOB (US$) y el volumen exportado.

Valor exportaciones

Para el precio implícito del oro se utilizó el precio de la subpartida “oro en las demás formas en bruto” reportado por el puerto de aduanas aérea y postal del Callao2. En el gráfico 4-11 se puede observar que la evolución del precio implícito del oro oscila de manera similar al precio spot reportado por Bloomberg; así, su coeficiente de correlación de Pearson es muy cercano a uno.

Cuadro 4-2

Resumen de la producción y reservas de minerales

Para el precio implícito del cobre se utilizó el precio promedio de las subpartidas “cátodos de cobre” y “minerales de cobre y sus concentrados”, declarados en los puertos de aduanas donde se realizaron exportaciones. El gráfico 4-11 muestra cómo este precio varía junto con el precio spot reportado por Bloomberg (su coeficiente de correlación de Pearson es 95%).

El gráfico 4-11 muestra una alta correlación, reflejo de la interrelación entre los precios internacionales y los precios que se forman en el mercado interno. La brecha entre ambos precios se debe a varios factores. Los precios spot en el mercado internacional son fijados mediante subastas electrónicas en bolsas de metales, tales como London Metal Exchange (LME), Commodity Exchange (Comex), Shanghai Futures Exchange (SHFE), entre otras.

Si bien los precios implícitos toman como referencia a los precios internacionales, para estos existen condiciones relacionadas a las capacidades de negociación dependiendo del tamaño de compra,

frecuencia, plazo y lugar de entrega, moneda, riesgos, competencia interna entre mineras y factores de competitividad (ley del mineral, precio de la mano de obra, precios de la energía, entre otros). En el Perú, el cash cost del oro y el cobre es menor al promedio mundial (ver capítulo 2). Además, al ser los precios implícitos derivados de las exportaciones en Valor FOB, no incluyen los costos de transporte, seguro y flete desde el puerto de aduanas hasta el destino del comprador (ver gráfico 4-11).

4.4. FLUJOS COMERCIALES

La dinámica del sector minero, en términos productivos y de la balanza comercial, muestra que casi el total de productos mineros son exportados a los mercados internacionales, esto se da debido a la gran demanda externa de concentrados y de metales. Según el Minem, más del 95% de la producción es exportada sobre todo debido a tres factores. En primer lugar, los contratos de compra/venta firmados con anticipación dada la determinación de los precios

Gráfico 4-11

Evolución de precios implícitos y spot

de los commodities en el mercado internacional. En segundo lugar, los beneficios tributarios generan incentivos a la exportación (cero aranceles). En tercer lugar, se debe considerar que el mercado interno se surte de productos mineros importados de países sudamericanos, dada la baja demanda en comparación con el mercado externo (Minem, 2015).

El cobre es el producto que más se exporta desde el Perú con respecto al resto de sus

Gráfico 4-12 Evolución de las exportaciones mineras en Valor FOB, 1992-2022

pares. En cuanto a la facturación alcanzada por las exportaciones, la participación promedio desde 1992 hasta 2022 en Valor FOB de las exportaciones de cobre ha sido 40%. Asimismo, desde 1992 hasta la fecha, el valor de las exportaciones de cobre se ha incrementado 26 veces (ver gráfico 4-12).

*Otros incluye al hierro, estaño, molibdeno, plata refinada y resto de productos mineros. Se tiene datos de las exportaciones de molibdeno a partir de 1993

Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Las exportaciones en volúmenes físicos (ver gráfico 4-13) han mejorado hacia 2022 a comparación de inicios del milenio. En específico, el cobre es el único metal que ha crecido sin interrupciones debido a la fuerte demanda proveniente de China y el avance de la transición energética. Para los demás metales se observa un estancamiento.

Exploración base. Foto: Minem.

Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Gráfico 4-13

Evolución de las exportaciones de los principales minerales-volumen

Gráfico 4-14

Exportaciones mineras tradicionales por mineral, 2022

Las atractivas cotizaciones internacionales del cobre y del oro han catapultado a estos productos básicos como los principales en ingreso de divisas para el país (ver gráfico 4-14). El cobre representó en 2022 la mitad del valor de las exportaciones tradicionales mineras, en un año donde volvió a situarse en la cúspide de su precio.

Ilustración 4-2

Valor FOB de los concentrados de minerales por los principales puertos del Perú, 2021

Ilustración 4-1: Valor FOB de los concentrados de minerales por los principales puertos del Perú, 2021

Las exportaciones de concentrados de minerales desde el Perú se realizan, casi en su totalidad, por transporte marítimo. Entre los puertos más importantes, según el Valor FOB de concentrados de minerales exportados están el puerto de Mollendo-Matarani, el cual acumula el mayor monto exportado en los últimos años debido a la entrada en operación de importantes unidades mineras en el sur del país. Con respecto a la edición anterior de La Industria de la Minería en el Perú del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), Mollendo-Matarani ha desplazado del primer puesto al puerto del Callao debido al incremento de las exportaciones de cobre en el sur. Con el reciente ingreso de Quellaveco y su consolidación durante 2023, se espera que este comportamiento se mantenga para los siguientes años (ver ilustración 4-2). Cabe mencionar que las exportaciones de las empresas mineras son registradas en los puertos de aduanas vigentes más cercanos. Por ejemplo, las de Antamina (Áncash) se embarcan por el Puerto Punta Lobitos (Huarmey, Áncash) y se registran en los puertos del Callao y Chimbote.

Fuente: Sunat. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

GPAE-Osinergmin.

En cuanto a los agentes comerciales, para el mercado de minerales peruano, el agente comercial relevante es el productor, ya que, como se ha mencionado, el 95% de la producción nacional de productos mineros se exporta. Así, no sería adecuado catalogar a los consumidores nacionales de metales como agentes relevantes ya que el mercado interno

demanda solo una pequeña proporción de estos productos.

Las dos economías más grandes del mundo son los principales destinos de las exportaciones mineras tradicionales peruanas; sin embargo, hay diferencias entre ellas (ver gráfico 4-15). Uno de cada US$ 2 de los envíos mineros del país hacia el mundo corresponden a China, el principal consumidor de materias primas en el planeta, que durante las últimas décadas ha experimentado un atractivo crecimiento económico sostenido.

Las exportaciones de los productos mineros son abastecidas por la producción de las diversas empresas mineras situadas a lo largo del territorio peruano. Según el Minem, la presencia de la Cordillera de los Andes en la sierra peruana constituye la principal fuente de recursos minerales del mundo.

4.5. EMPLEO

Como se mencionó al inicio de este capítulo, el sector minero es importante también por el volumen de empleo que genera, tanto directo (empresas mineras y empresas contratistas) como indirecto. En el gráfico 4-16 se puede observar que la participación del empleo minero total (directo e indirecto)3 sobre el total de la población económicamente activa (PEA) ocupada ha tenido una importante participación desde 2004 hasta 20224.

En ese periodo de tiempo, el empleo minero ha duplicado su importancia dentro de la PEA ocupada. Con respecto al empleo indirecto, según Ángeles et al., (2012), por cada empleo que se crea en el sector minero, se generan nueve adicionales en el resto de la economía.

Gráfico 4-15

Principales destinos de las exportaciones, 2022

Gráfico 4-16

Evolución del empleo del sector minero, % de la PEA ocupada

Fuente: Sunat. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Fuente: Minem e INEI. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Foto: Osinergmin.

FISCALIZACIÓN DEL SECTOR MINERO

Fiscalización del sector minero

La regulación es una forma de intervención pública necesaria en la actividad económica, orientada a establecer un marco de acción que restringe, influye o condiciona el actuar de los agentes económicos, así como también permite controlar el cumplimiento del marco de actuación establecido (La regulación económica de los servicios públicos, M. Lasheras, 1999).

V.

Fiscalización del

sector minero

El Estado cumple un rol importante en la organización y funcionamiento de cada sector productivo. En minería dicta las leyes, normas y disposiciones que forman parte de la regulación social y económica. Esta regulación tiene sus premisas en la Constitución Política del Perú de 1993, que representa la fuente principal del ordenamiento jurídico peruano en materia de recursos naturales.

La regulación es necesaria en la actividad económica y la Consitución del Perú de 1993 es la principal gestora del ordenamiento jurídico del sector. Asimismo, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales (Ley N° 26821) y el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería (Decreto Supremo, D.S. N° 014-92-EM), son la base del marco legal de la regulación en el sector minero. El objetivo de la regulación es propiciar la eficiencia en beneficio de las empresas y la sociedad.

5.1. REGULACIÓN DEL SECTOR MINERO

La regulación social y económica son dos formas de intervención. La primera se efectúa en aquellos sectores cuyas actividades podrían afectar la salud, el bienestar y la seguridad de los agentes económicos, mientras que la regulación económica incide sobre el comportamiento competitivo de los mercados o los derechos de los productores y consumidores (Regulación y políticas públicas sociales, las políticas de regulación social y la creación de mercados en los sectores sociales en América Latina, Salamon, 2002). En el sector minero, la regulación social se relaciona con la seguridad industrial, la salud de los trabajadores y la protección del ambiente, mientras que la regulación económica con la entrega de títulos y derechos para el inicio de las ac-

Fuente: Antamina.

tividades mineras. Las entidades del Estado (ministerios y gobiernos regionales) junto con los organismos supervisores como el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y la Superintendencia Laboral de Fiscalización Laboral (Sunafil) son las instituciones con atribuciones en torno a la fiscalización de las actividades mineras en el Perú.

La actuación de las entidades públicas en la fiscalización de las actividades mineras se distribuye por materias y en atención al estrato de las empresas. En efecto, con respecto a la fiscalización ambiental y de seguridad minera, OEFA y Osinergmin, respectivamente, están a cargo de la supervisión y fiscalización de las actividades de la mediana y gran minería, mientras que los gobiernos regionales cumplen esta función en la pequeña minería y minería artesanal. Asimismo, la supervisión y fiscalización de la seguridad y salud en el trabajo está a cargo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil).

RECUADRO 5-1

Clasificación de la minería en el Perú

La minería en el Perú está clasificada en gran, mediana, pequeña y artesanal. La gran minería posee una capacidad de producción y/o beneficio mayor a 5000 TM por día, mientras que la mediana minería hasta 5000 TM por día. Asimismo, la pequeña y minería artesanal presentan una regulación especial. Según el artículo 91 del TUO de la LGM aprobado mediante D.S. N° 014-92-EM, su clasificación depende del número de hectáreas entre denuncios, petitorios y concesiones mineras y de la capacidad instalada de producción y/o beneficio.

Para la pequeña minería, la extensión de tierras es hasta 2000 hectáreas y la capacidad productiva es no mayor de 350 TM por día. En el caso de la minería artesanal, la extensión de tierras es hasta 1000 ha. y la capacidad productiva es no mayor de 25 TM por día. La clasificación de la minería en el Perú, conforme a los requisitos previstos en el TUO de LGM, se detalla en el cuadro 5-1. En este sentido, de acuerdo con las leyes N° 28964 y N° 29901, Osinergmin es competente para ejecutar sus funciones en el ámbito de la gran y mediana minería.

Cuadro 5-1

Clasificación de las actividades mineras según estrato

GRAN MINERÍA

MEDIANA MINERÍA

PEQUEÑA MINERÍA

MINERÍA ARTESANAL

No aplica2 No aplica2

Hasta 2000 ha.

Hasta 1000 ha.

Más de 5000 TMD

Hasta 5000 TMD

Hasta 350 TMD3

Hasta 25 TMD4

Notas. (1) Suma de las áreas correspondientes a denuncios, petitorios y concesiones mineras. (2) Solo se distingue en función al tamaño de producción mínima. (3) Concesiones no metálicas hasta 1200 TM/día y yacimientos tipo placer hasta 3000 M3D (4). Concesiones no metálicas hasta 100 TM/ día y yacimientos tipo placer hasta 200 M3D. Fuente: TUO de la LGM. Elaboración: Osinergmin.

Como se desarrollará más adelante, la supervisión del Osinergmin se centra en la seguridad de la infraestructura, instalaciones y gestión de las operaciones de las actividades de la gran y mediana minería.

La regulación está orientada a conseguir que los mercados funcionen eficientemente. Esto ocurre cuando no se presentan las fallas de mercado (Lasheras, 1999), las mismas que surgen cuando los mercados presentan externalidades, bienes públicos o información asimétrica (hay otras fallas que no consideramos porque no se presentan en el sector minero peruano). Estos conceptos serán desarrollados más adelante en este capítulo.

Después de las reformas estructurales introducidas en los primeros años de la década de 1990, se crearon los organismos reguladores sectoriales con la finalidad de regular

diversos mercados que habían sido privatizados y desliberalizados. Así, en 1996 se creó el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (Osinerg) para supervisar los mercados de energía e hidrocarburos. Posteriormente, en 2007, mediante Ley No 28964, se asignó la supervisión y fiscalización de las actividades mineras de la gran y mediana minería a Osinerg en materia de protección y conservación del ambiente y para el cumplimiento de los dispositivos legales y normas técnicas vigentes, llamándose desde entonces, Osinergmin.

Ilustración 5-1

Inversión privada en las empresas del Estado Se inició en el país un proceso de privatización. En el sector minero, la visión original de la regulación estuvo orientada al establecimiento de un marco normativo cuyo objetivo fue dar confianza y seguridad a la inversión extranjera y nacional. En 1991, la promulgación del Decreto Legislativo (D.L.) N° 708, Ley de promoción de inversiones en el sector minero, inició una etapa de beneficios, disposiciones y medidas promocionales orientadas a incentivar la inversión privada en el sector.

La regulación de la industria minera continuó con su política de promoción a la inversión privada, además de la implementación de normas de protección ambiental, seguridad industrial y salud de los trabajadores. El éxito de las reformas estructurales y el gran potencial minero del Perú generaron que, en las dos últimas décadas, la industria minera se caracterizara por la llegada de inversiones de empresas mineras transnacionales.

En las ilustraciones 5-1 y 5-2 se muestran los principales instrumentos legislativos, así como también el marco legal e institucional del sector minero desde 1991 hasta 2022.

Principales instrumentos legislativos del sector minero

Fuentes y elaboración: Asesoría Legal, GSM-Osinergmin.

Constitución Política del Perú de 1993

Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales Ley No 26821

Ley General de Minería TUO de la LGM (D.S. No 014-92-EM)

En el sector minero la regulación social se relaciona con la protección del ambiente, la seguridad minera y la seguridad y salud de los trabajadores

Ley de promoción de inversiones en el sector minero (D.L. No 708).

Modificación de las atribuciones de las jefaturas regionales de minería (D.S. No 002-91-EM-DGM).

Ilustración 5-2

Marco legal e institucional del sector minero en el Perú, 1991-2022

Reglamento del título noveno de la Ley General de Minería, referido a las garantías y medidas de promoción a la inversión en la actividad minera (D.S. No 024-93-EM).

Convenio 169 de la OIT (ratificado por R.L. No 26253).

Ley del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (Ley No 26734).

Ley del Catastro Minero Nacional (Ley No 26615).

Ley que regula los contratos de estabilidad jurídica con el estado al amparo de las leyes sectoriales (Ley No 27343).

Ley que regula los convenios de estabilidad jurídica al amparo de los D.L. No 662 y 757 (Ley No 27342).

TUO de la Ley General de Minería y sus modificatorias (D.S. No 014-92-EM).

Reglamento de seguridad e higiene minera (D.S. No 023-92-EM).

Reglamento de procedimientos mineros y sus modificatorias (D.S. No 018-92-EM).

Reglamento de diversos títulos del TUO de la Ley General de Minería (D.S. No 03-94-EM).

Ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (Ley No 26821).

Ley de fiscalización de las actividades mineras (Ley No 27474).

Ley de Canon (Ley No 27506)

Reglamento de Seguridad e Higiene Minera que derogó al Reglamento de Seguridad e Higiene Minera (D.S. No 023-92-EM). (D.S. No 046-2001).

Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (Ley No 27446).

Fuente y elaboración: Asesoría legal, GSM-Osinergmin.

Ilustración 5-2

Marco legal e institucional del sector minero en el Perú, 1991-2022

Ley de formalización y promoción de la pequeña minería y la minería artesanal (Ley No 27651).

Reglamento de la Ley de formalización y promoción de la pequeña minería y la minería artesanal (D.S. No 013-2002-EM).

Reglamento de consulta y partucipación ciudadana en el procedimineto de aprobación de los estudios ambientales en el sector energía y minas (R.M. No 596-2002-EM/DM).

Ley que dispone la devolución del IGV e IPM a los titulares de la actividad minera durante la fase de exploración (Ley No 27623).

Ley de Regalía Minera (Ley No 28258).

Ley que crea el sistema nacional integrado de catastro y su vinculación con el registro de predios (Ley No 28294).

Ley que regula los pasivos ambientales de la actividad minera (Ley No 28271).

Reglamento de la Ley No 28258 Ley de Regalía Minera (D.S. No 157-2004-EF).

Reglamento de la Ley No 28245, Ley marco del sistema nacional de gestión ambiental (D.S. No 008-2005-PCM).

Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental (Ley No 28804).

Ley que establece plazos para la elaboración y aprobación de estandares de calidad ambiental y de límites máximos permisibles de contaminación ambiental (Ley No 28817).

Reglamento de participación ciudadana en el subsector minero (D.S. No 028-2008-EM).

Ley que regula el cierre de minas (Ley No 28090).

Reglamento de cierre de minas (D.S. No 033-2005-EM).

Ley General del Ambiente (Ley No 28611).

Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras a Osinerg (Ley No 28964).

Ley del sistema nacional de evaluación y fiscalización ambiental (Ley No 29325).

Reglamento de la Ley No 27446, Ley del sistema nacional de evaluación de impacto ambiental (D.S. No 019-2009-Minam).

Ley de Recursos Hídricos (Ley No 29338).

Nota. El presente marco normativo e institucional está conformado por las principales normas que han regido al sector minero en regulación social y económica desde 1991 hasta la fecha. No obstante, diversas normas han surgido en el tiempo, derogando o modificando el marco normativo.

Fuente y elaboración: Asesoría legal, GSM-Osinergmin

Reglamento de seguridad y salud ocupacional y otras medidas complementarias en minería (D.S No 055-2010-EM).

Ley que crea el Sistema Nacional de Evaluación Ambiental (D.S. No 001-2010-Minam).

Ilustración 5-2

Marco legal e institucional del sector minero en el Perú, 1991-2022

Ley de creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles - Senace (Ley No 29968).

Ley que precisa competencias del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Ley No 29901).

Reglamento de la Ley que establece el marco legal del gravamen especial a la minería (D.S. No 001-2012-MC).

Decretos legislativos relacionados con minería ilegal y formalización minera (D.L. No 1100 a 1105).

Reglamento de la Ley No 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la OIT (D.S. No 001-2012-MC).

Ley que oficializa el Sistema de Cuadrículas Mineras en Coordenadas (Ley No 30428).

Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería (D.S. No 024-2016-EM).

Decreto Legislativo que declara de Interés Nacional la Formalización de las Actividades de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (D.L. No 1293).

Reglamento del procedimiento para la aplicación del derecho de Consulta Previa a los pueblos indígenas para las actividades minero-energéticas (D.S. No 023-2011-EM).

Ley del Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indígenas u originarios (Ley No 29785).

Ley que modifica la Ley No 28258 - Ley de la Regalía Minera (Ley No 29788).

Ley que establece el marco legal del gravamen especial a la minería (Ley No 29790).

Ley que crea el Impuesto Especial a la Minería (Ley No 29789).

Reglamento de la ley que establece el Marco Legal del Gravamen Especial a la Minería (D.S. No 173-2011-EF).

Reglamento que crea el Impuesto Especial a la Minería (D.S. No 181-2011-EF).

Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo que transfiere las actividades de supervisión, fiscalización y sanción en materia de salud en el trabajo de los subsectores de minería, hidrocarburos, electricidad al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (Ley No 29783).

Reglamento de protección ambiental para las actividades de explotación, beneficio, labor general, transporte y almacenamiento Minero (D.S. No 040-2014-EM).

Ley que prorroga la vigencia de beneficios y exoneraciones tributarias (Ley No 30404).

Decreto Legislativo que modifica la Ley General de Minería (D.L. No 1320).

Decreto Legislativo que establece disposiciones para el proceso de formalización minera integral (D.L. No 1336).

Decreti Leguskatuviqye crea ek Fondo de Adelanto Social (D.L. No 1334).

Convenio de Minamata sobre el mercurio.

Reglamento de Protección Ambiental para las Actividades de Exploración Minera (D.S. No 042-2017-EM).

Nota. El presente marco normativo e institucional está conformado por las principales normas que han regido al sector minero en regulación social y económica desde 1991 hasta la fecha. No obstante, diversas normas han surgido en el tiempo, derogando o modificando el marco normativo.

Fuente y elaboración: Asesoría legal, GSM-Osinergmin

Aprueban el formato para la ficha técnica ambiental y su guía de contenido, así como los términos de referencia, que comprenden los formatos a llenar, vía plataforma virtual, y sus guías de contenido para proyectos con características comunes o similares, en el marco de la clasificación anticipada para la evaluación y elaboración de los estudios ambientales de las actividades de exploración minera (R.M. N° 108-2018-Minem/DM).

Ilustración 5-2

Marco legal e institucional del sector minero en el Perú, 1991-2022

D.S. que aprueba el Reglamento de Procedimientos Mineros (D.S. No 020-2020-EM).

Conforman en el ámbito del Centro de Convergencia y Buenas Prácticas Minero Energéticas (Rimay), un grupo de trabajo multisectorial con énfasis en el subsector minero, para la coordinación y articulación entre el Estado, el sector privado, la sociedad civil y la academia (R.M. N° 272-2020-Minem/DM).

Modifican el Protocolo Sanitario para la implementación de medidas de prevención y respuesta frente al Covid-19 en las actividades del Subsector minería el subsector hidrocarburos y el subsector electricidad (R.M. N° 159-2020-Minam/DM).

Aprueban el documento denominado “Protocolo sanitario para la implementación de medidas de prevención y respuesta frente al Covid-19 en las actividades del subsector minería, el subsector hidrocarburos y el subsector electricidad” (R.M. N° 128-2020-Minem/DM).

Facultan a Osinergmin para dictar medidas transitorias que permitan exceptuar el cumplimiento de reglamentos de comercialización y de seguridad, en el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia (D.S. N° 008-2020-EM). Declara Emergencia Sanitaria a nivel nacional (D.S. N° 008-2020-SA).

D.S. que declara Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del Covid-19 (D.S. No 044-2020-PCM).

D.S. que modifica el Reglamento de protección y gestión ambiental para las actividades de explotación, beneficio, labor general, transporte y almacenamiento minero (D.S. N° 005-2020-EM).

Ley que prorroga la vigencia de las Leyes No 27623 y 27624, normas que regulan la recuperación anticipada del IGV (Ley No 31663).

Se aprueba la Política Nacional Multisectorial para la Pequeña Minería y Minería Artesanal al 2030 (D.S. No 016-2022-EM).

Publicación del Proyecto de D.S. que modifica e incorpora diversos artículos y anexos al D.S. No 024-2016-EM (R.M. 165-2022-Minem/DM).

Se establecen procedimientos administrativos del subsector minero sujetos a Consulta Previa (R.M. No 403-2019-Minem/DM).

D.S. que crea la Ventanilla Única Digital del Sector Minería (D.S. No 016-2019-EM).

Modifican la R.M. No 403-2019-Minam/DM, que estableció procedimientos administrativos del subsector minero aujetos a Consulta Previa (R.M. No 254-2021-Minem/DM).

Ley que declara de necesidad pública, interés nacional y recurso estratégico la exploración, explotación e industrialización del litio y sus derivados (Ley No 31283).

Ley que dispone la adecuación del transporte y disposición final de relave a las empresas que realizan actividades minerometalúrgicas (Ley No 31211).

Modifican la Ley No 28090, que regula el cierre de minas (Ley No 31347).

Fuente y elaboración: Asesoría legal, GSM-Osinergmin.

5.2. MARCO INSTITUCIONAL 2

El Ministerio de Energía y Minas (Minem), es el ente rector y normativo. El rol rector lo cumple mediante la formulación, dirección y supervisión del cumplimiento de la política sectorial en línea con la política general del Estado, mientras que el normativo con la elaboración de propuestas normativas que presenta al Poder Legislativo y al gobierno central, respectivamente. Asimismo, el ente rector tiene a su cargo los procedimientos para otorgar permisos o autorizaciones para el desarrollo de actividades mineras.

Por otra parte, Osinergmin es el ente encargado de supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y normas técnicas en las actividades del sector minero referidas a los aspectos de seguridad de la infraestructura, instalaciones y la gestión de

las operaciones de la gran y mediana minería (ver ilustración 5-3). Es importante señalar que la regulación de la pequeña minería y la artesanal se encuentra a cargo del Minem y de los gobiernos regionales.

En este sentido, Osinergmin ejecuta sus funciones en línea con el cumplimiento de la política minera establecida por el Minem; y contribuye así a que las actividades mineras se desarrollen en condiciones de seguridad (ver ilustración 5-3).

5.2.1. Osinergmin: seguridad

minera para el desarrollo de las actividades de la industria minera

Osinergmin se encarga de regular y supervisar que las empresas de los sectores energía (electricidad e hidrocarburos) y minería cumplan

Ilustración 5-3

Competencias

del Minem y Osinergmin

ROL DE ENTIDADES

Concesión

Autorización para uso del terreno superficial

Instrumento Ambiental

Otras autorizacones o permisos

con las disposiciones legales y normas técnicas establecidas de las actividades que desarrollan. Fue creado el 31 de diciembre de 1996, mediante la Ley N° 26734, y nace bajo el nombre de Osinerg. Cuenta con personería jurídica de derecho público interno y goza de autonomía funcional, técnica, administrativa, económica y financiera. A partir de 2007, por la Ley N° 28964, asumió la supervisión de actividades del sector minero por lo que pasó a denominarse Osinergmin.

Sus funciones en el sector minero han experimentado una evolución. En 2010, las facultades de supervisión, fiscalización y sanción de las disposiciones legales y técnicas en materia ambiental fueron transferidas al OEFA, en cumplimiento de lo establecido en la Ley N° 29325 (el D.S. 001-2010-Minam).

OEFA es el ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Sinefa), encargado de impulsar y promover el cumplimiento de las obligaciones ambientales en los agentes económicos. En materia minera cuenta con funciones de evaluación, supervisión directa, fiscalización y sanción de las obligaciones y compromisos derivados de los instrumentos de gestión ambiental, normas ambientales y mandatos o disposiciones que emita.

Minem: Autorizaciòn de inicio de operaciones

En el sector minero, previamente a la aprobación de la autorización del inicio de actividades que corresponde al Minem, intervienen otras entidades pùblicas como es el caso de Ingemmet, Senace, Autoridad Nacional del Agua.

Rol del Minem: Ley General de Minería, Ley de Organización y Funciones y Reglmento de Organización y funciones del Minem.

El Ministerio es competente para:

•Otorgamiento de permisos y autorizaciones para el inicio de actividades.

• Facultad normativa para aprobar las disposiciones legales.

Rol de Osinergmin

•Autoridad fiscalizadora. Supervisión minera.

•Osinergmin promueve mejores estándares de seguridad (propuestas técnicas para mejora de disposiciones de seguridad minera). Fuente y elaboración: Asesoría legal, GSM-Osinergmin.

En 2011, las facultades de supervisión, fiscalización y sanción de las disposiciones legales y técnicas en materia de salud en el trabajo fueron transferidas al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), en cumplimiento de la Ley N° 29783 y por Ley N° 29981 fueron a su vez transferidas en favor de Sunafil.

En este sentido, conforme a las leyes N° 28964 y N° 29901 y al D.S. N° 088-2013PCM, Osinergmin es autoridad de fiscalización en materia de seguridad minera y

Ilustración 5-4

Modelo institucional de supervisión de la gran y mediana minería

OSINERGMIN

Supervisión de seguridad minera (seguridad de la infraestructura, instalaciones, gestión de seguridad y de operaciones).

MINERÍA

SUNAFIL

Supervisión de seguridad y salud del trabajador (Obligaciones vinculadas con derechos laborales seguridad y salud ocupacional).

OEFA

Supervisión y fiscalización ambiental (Obligaciones ambientales y de instrumentos ambientales).

Ilustración 5-5

Funciones del Osinergmin con respecto a la gran y mediana minería

FUNCIONES DE OSINERGMIN

Reguladora

Supervisora

Fiscalizadora y Sancionadora

Normativa

Solución de Reclamos

Solución de Controversias

Fuente y elaboración: GSM-Osinergmin.

FUNCIONES DE OSINERGMIN EN MINERÍA

Supervisora. Se verifica el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la norma vigente.

Fiscalizadora-Sancionadora. Se imponen sanciones dentro del ámbito de competencia por el incumplimiento de las normas legales o técnicas.

Normativa. Se elaboran propuestas normativas y se presentan ante los órganos competentes.

se encarga de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y normas técnicas referidas a los aspectos de seguridad de la infraestructura, instalaciones y gestión de seguridad de las operaciones de la gran y mediana minería (ver ilustración 5-4).

Las obligaciones de seguridad minera objeto de supervisión por parte del Osinergmin están previstas en el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, (D.S. 01492-EM), el Reglamento de Procedimientos Mineros (D.S. N° 020-2020-EM), el Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional (D.S. N° 024-2016-EM), en la Ley N° 28964 y en el Procedimiento de reporte de emergencia en las actividades mineras (Resolución CD-N° 013-2010-OS/CD).

La supervisión y la fiscalización del Osinergmin en seguridad abarcan las actividades mineras de exploración, explotación, beneficio, transporte minero de la mediana y gran minería, así como el almacenamiento de concentrado de mineral. La supervisión y fiscalización de las actividades mineras de pequeños productores, minería artesanal, acorde con lo previsto en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales a Ley No 27867, están cargo de los gobiernos regionales.

Osinergmin no interviene en el proceso de formalización de actividades mineras, ni en el control de las actividades de minería informal o de minería ilegal. Las funciones del Osinergmin en el sector minero se resumen en la ilustración 5-5. En el capítulo 6 se desarrollará con mayor detalle el proceso de supervisión y fiscalización de la seguridad.

Fuente y elaboración: propia, basada en las competencias de supervisión minera.

RECUADRO 5-2 Funciones del Osinergmin en minería

Función fiscalizadora. Conjunto de actos y diligencias de investigación, supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los agentes fiscalizados en minería.

Función sancionadora. Comprende la facultad de determinar la comisión de conductas tipificadas como infracciones administrativas y, de ser el caso, imponer la sanción correspondiente.

Función normativa. Se elaboran propuestas normativas relacionadas con las competencias del Osinergmin en minería y se presentan ante los órganos competentes.

Osinergmin, al igual que todo organismo regulador durante el cumplimiento de sus objetivos, tiene como perspectiva la interacción entre el Estado, las empresas y la sociedad. La relación entre el Estado y la sociedad se basa en la necesidad de velar por que las actividades mineras se desarrollen en condiciones de mayor seguridad; mientras que la relación entre el Estado y las empresas se manifiesta en la prevención de daños y pérdidas económicas ante la ocurrencia de incidentes y accidentes. Finalmente, la relación entre las empresas y la sociedad, en general, busca promover la eficiencia

económica, es decir, un sector cuyas actividades son cada vez más seguras y efectivas (ver cuadro 5-2 e ilustración 5-6).

Con plena autonomía, Osinergmin está facultado para establecer políticas y ejecutar acciones de supervisión y fiscalización de los sectores que regula. La independencia y la autonomía son instrumentos que mejoran la regulación. Los organismos reguladores que ejercen sus funciones con transparencia, independencia y además ejecutan rendición de cuentas, cumplen un papel importante en el establecimiento y desarrollo de mercados

Ilustración 5-6

Supervisión y fiscalización de Osinergmin (mediana y gran minería)

Exploración Beneficio Explotación

Fuente y elaboración: GSM-Osinergmin.

Transporte minero Almacenamiento de concentrado

Cuadro 5-2

Procesos atendidos por Osinergmin en el sector minero por grupo de interés

Sector Empresa

Minería

Ciudadano

Estado

Atención de denuncias

Supervisión y fiscalización de la seguridad en el desarrollo de las actividades mineras

Fuente y elaboración: Osinergmin.

Supervisión y fiscalización (seguridad minera en la infraestructura, instalaciones, gestión de las operaciones)

Atención de solicitudes de reconsideración y apelación

Multas

Informes técnicos legales

Propuestas normativas

Ilustración 5-7

Gobernanza de los reguladores económicos

pérdidas económicas Promover la ESTADO EMPRESA SOCIEDAD

Prevenir las Protección a la sociedad

competitivos (K. Johannsen, Regulatory Independence in Theory and Practice: A Survey of Independent Energy Regulators in Eight European Countries, 2003; y T. Duso, The Political Economy of the Regulatory Process: An Empirical Approach, 2002). En el acápite 5.2.3. se explican los principios de gobernanza regulatoria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)3. Asimismo, en el acápite

5.2.4. se explica el Análisis de Impacto Regulatorio, instrumento utilizado por los organismos reguladores para evaluar la calidad de sus políticas (ver ilustración 5-7 y 5-8).

Fuente y elaboración: Osinergmin.

Ilustración 5-8

Estructura institucional del Poder Ejecutivo en el sector minero

CONSEJO DE MINISTROS PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS (PCM)

ENERGÍA Y MINERÍA MINISTERIOS

Vicemisnistro de Minas: DGAAM

AMBIENTE

ECONOMÍA Y FINANZAS CULTURA AGRICULTURA

ORGANISMOS PÚBLICOS EJECUTORES

ORGANISMOS PÚBLICOS ESPECIALIZADOS

Técnicos

Reguladores

Nota. Ver Glosario de siglas al final del libro.

Despacho viceministerial de Patrimonio Cultural e Industrias Culturales.

OEFA SUNAFIL SUNAT SUNARP ANA SERNANP SENACE

5.2.2. Reglamentos de seguridad

minera utilizados por Osinergmin

Osinergmin, en el ejercicio de sus funciones, vela por el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas de seguridad minera de la infraestructura, las instalaciones y la gestión de seguridad de las operaciones contenidas en el Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional o RSSO, (D.S. N° 024-2016-EM) y el Reglamento de Procedimientos Mineros o RPM (D.S. N° 020-2020-EM).

Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional (RSSO)

Mediante D.S. N° 024-2016-EM se aprobó el RSSO, que contiene obligaciones sobre la seguridad de las actividades mineras, así como las normas mínimas para la prevención de riesgos en el desarrollo de las operaciones. Alcanza a toda persona natural o jurídica de derecho público o privado que realiza actividades mineras y conexas con personal propio o de terceros en sus ambientes de trabajo; también a los trabajadores y a aquellos que no tienen vínculo laboral con el titular de la actividad minera, sino que dependen de una empresa contratista, la cual le presta servicios a aquel o se encuentran dentro del ámbito de su centro de labores.

Mediante D.S. N° 020-2020-EM se aprobó el RPM, que establece las autorizaciones que requieren los titulares de las actividades mineras para la construcción y funcionamiento de instalaciones y componentes en concesiones de beneficio.

Procedimiento para el reporte de emergencia

Establece los procedimientos y formularios para hacer efectivas las obligaciones de reporte de accidentes y emergencias, así como la presentación del informe de investigación respectivo conforme a lo exigido por ley: “Los accidentes fatales, así como las situaciones de emergencia de seguridad e higiene minera y/o de naturaleza ambiental, deben ser comunicados por el titular minero a Osinergmin dentro de las veinticuatro (24) horas de ocurridos”, artículo 9 de la Ley N° 28964 (Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras a Osinergmin) (ver cuadro 5-3).

Fuente: Minem.

Cuadro 5-3

Otras entidades del Estado con funciones en el sector minero

Principales funciones en el sector minero Entidad

Presidencia del Consejo de Ministros

Promueve, coordina y articula políticas nacionales con las entidades del Estado, la sociedad civil y el sector privado de manera participativa, transparente y concertada, ejerciendo rectoría sobre procesos de modernización y descentralización, gobernanza e inclusión social y económica.

Formula, supervisa y evalúa las políticas de alcance nacional en materia de electricidad, hidrocarburos y minería.

Ministerio de Energía y Minas

Elabora, aprueba, propone y aplica la política del sector minero y dicta las normas pertinentes.

Las normas dictadas por otras entidades para los sectores bajo su competencia deben tener su opinión favorable, excepto en caso tributario.

Instituto Geológico Minero y Metalúrgico

Ministerio del Ambiente

Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental

Servicio Natural de Áreas Naturales Protegidas

(PCM) (Ingemmet) (OEFA) (Sernanp)

Conduce el procedimiento ordinario minero, incluyendo la recepción de petitorios, el otorgamiento de concesiones mineras y su extinción según las causales fijadas por la ley, ordenando y sistematizando la información georeferenciada mediante el catastro minero nacional, así como la administración y distribución del derecho de vigencia y penalidad.

Diseña, establece, ejecuta y supervisa la aplicación de la política ambiental.

Promueve la conservación y uso sostenible de los recursos naturales, diversidad biológica y áreas naturales protegidas.

Es el ente rector del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Sus órganos adscritos son el Sernanp, el OEFA y el Senace.

Fiscaliza, supervisa controla y sanciona en materia ambiental. Es el ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Sinefa).

Dirige y establece los criterios técnicos y administrativos para la conservación de las Áreas Naturales Protegidas.

Cautela el mantenimiento de la diversidad biológica.

Es el ente rector del Sistema de Áreas protegidas por el Estado.

Revisa y aprueba los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d) e implementa la Ventanilla única de Certificación Ambiental para el procedimiento de aprobación.

Administra el Registro Nacional de Consultoras Ambientales y el Registro Administrativo de las Certificaciones Ambientales de alcance nacional o multiregional concedidas o denegadas por los organismos correspondientes.

Formula propuestas de mejora para los procesos de evaluación ambiental.

Evalúa y aprueba la Certificación Ambiental Global (CAG).

Coordina con otras entidades a fin de que brinden opinión técnica en la expedición de la CAG.

Supervisa, fiscaliza y sanciona en materia de seguridad y salud en el trabajo en los sectores de minería, electricidad e hidrocarburos mediante su órgano adscrito, la Sunafil.

Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral

Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace) (Sunafil)

Brinda asesoría técnica, realiza investigaciones y propone la emisión de normas sobre dichas materias.

Es la autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo.

Promueve, supervisa y fiscaliza el cumplimiento del ordenamiento jurídico socio laboral y el de seguridad y salud en el trabajo. Suscribe convenios con gobiernos regionales, entidades públicas o privadas para la fiscalización de las normas de su competencia.

Principales funciones en el sector minero Entidad

Ministerio de Agricultura

(Minag)

Autoridad Nacional de Agua

Promueve el desarrollo de las familias campesinas por medio de planes y programas del sector, que tienen como objetivo central elevar la competitividad del agro, la tecnificación de los cultivos, fomentar un mayor acceso a los mercados y, en consecuencia, lograr elevar la calidad de vida de las familias del campo.

Aprueba los estudios del aprovechamiento hídrico, requisito para la obtención de la certificación ambiental.

Promueve y garantiza el sentido de la igualdad y respeto a los derechos de los pueblos del país conforme a la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Ministerio de Cultura

(ANA) (MC)

Superintendencia Nacional de Administración Tributaria

(Sunat)

Superintendencia Nacional de Administración de Registros Públicos (Sunarp)

Gobiernos Regionales

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)

Es la entidad responsable de elaborar, consolidar y actualizar la Base de Datos Oficial de los pueblos indígenas y sus organizaciones. Esta sirve para el proceso de identificación de los pueblos indígenas a ser llamados en las consultas previas.

Otorga la certificación de la inexistencia de restos arqueológicos (CIRA) y gestiona el plan de monitoreo arqueológico.

Encargado de la promoción de proyectos y prospectos mineros.

Entidad que ejecuta funciones asociadas a recaudación de tributos generados en la actividad minera como son: Impuesto a la Renta, regalías mineras, impuesto especial a la minería y gravamen especial a la minería.

Es la entidad que realiza el registro de derechos mineros como las concesiones y contratos celebrados en las concesiones.

Entidades que ejecutan la regulación, supervisión, fiscalización y control de la pequeña minería y la minería artesanal. Se encuentran a cargo del proceso de formalización minera integral de la pequeña minería y minería artesanal.

En la Ley General de Minería se establece que si el titular vende su producción localmente, el BCRP y el sistema financiero nacional le venderán moneda extranjera.

Fuentes: PCM, Minem, Ingemmet, Minam, OEFA, Sernanp, Senace, MTPE, Sunafil, Minag, ANA, MC, ANA, MEF, Sunat, Sunarp y BCRP. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

5.2.3. Principios de gobernanza regulatoria de la OCDE

Según la OCDE, la política y la gobernanza regulatoria se definen como “una actividad del

Gobierno integrada en el ciclo normativo del diseño, aplicación, revisión y evaluación de la regulación, con el apoyo de las instituciones adecuadas”. En tal sentido, la política regulatoria fortalece la interrelación entre el Estado,

los ciudadanos y las empresas. Asimismo, contribuye al desarrollo económico, al cumplimiento de los objetivos de política y al fortalecimiento del Estado de Derecho.

La aplicación de principios de gobernanza en los organismos reguladores permite que las decisiones reglamentarias se construyan sobre una base objetiva, coherente, sin conflicto de intereses, parcialidad o influencia indebida. La gobernanza regulatoria puede ser externa e interna. La gobernanza externa está referida a los roles, relaciones y distribuciones de poderes y responsabilidades entre el Legislativo, Ejecutivo y Judicial y el modelo organizacional del regulador; mientras que la gobernanza interna se refiere a la forma organizacional del regulador como la conducta, roles, rendición de cuenta, reportes financieros y supervisión de la industria (J. Tamayo et al., La industria de la electricidad en el Perú: 25 años de aportes al crecimiento económico del país, 2016).

5.2.4. Análisis de Impacto Regulatorio en Osinergmin

El Análisis de Impacto Regulatorio (RIA,

por sus siglas en inglés) es una herramienta que utilizan los organismos reguladores para realizar evaluaciones sistemáticas de las políticas emitidas bajo el ámbito de su competencia legal y el cumplimiento de sus objetivos estratégicos. La evaluación incluye una serie de procesos, tales como la identificación del problema y objetivos, la solución al problema mediante las distintas propuestas de políticas regulatorias, la evaluación sistemática de los problemas y, finalmente, la elección de la mejor propuesta. Los pasos a seguir para la elaboración del RIA se resumen a continuación.

a) Identificación del problema. El problema tiene que estar bien definido, se debe explicar el porqué de su existencia, su magnitud, si se ha intervenido previamente y su situación actual. Es importante que durante esta etapa no se confundan las causas con el problema.

b) Definición de los objetivos. Los

Ilustración 5-9

Principios de gobernanza regulatoria de la OCDE

objetivos deben llevar a la solución del problema identificado anteriormente. Es importante porque permite identificar y evaluar las opciones de política

c) Identificación de alternativas. Las opciones de política deben estar directamente relacionadas con el problema identificado y los objetivos. Estas además de ser opciones regulatorias, pueden considerarse opciones no regulatorias, como la autorregulación y la corregulación.

d) Analizar los beneficios y costos de las alternativas. Las opciones de políticas propuestas son evaluadas en los aspectos económico, social y ambiental por cada grupo de interés, las cuales pueden ser expresadas cualitativa, cuantitativa o monetariamente. Los impactos positivos son los beneficios, mientras que los negativos son los costos.

e) Elección de la mejor opción. Se elige la mejor opción regulatoria, la cual debe ser aquella con los mayores beneficios netos para el grupo de interés.

f) Establecer la supervisión y monitoreo. Luego de haber elegido la mejor opción regulatoria, se debe programar un constante seguimiento y la conformación de indicadores de gestión que permitan un mejor seguimiento de la política en el cumplimiento de los objetivos.

Es importante señalar que durante el proceso del RIA se debe establecer una etapa de consulta con el grupo de interés, de manera que se proporcione mayor información para la elaboración. Esta etapa le otorga legitimidad a la regulación. El RIA brinda información relevante del impacto para quienes toman

Claridad en el rol regulador

Financiamiento Gobierno cooperativo y toma de decisiones

Prevenir la influencia indebida y mantener la confianza

Evaluación de desempeño periodinámico

Participación de los grupos de interés (evitar captura del regulador)

Rendición de cuentas y transparencia

Fuente: OCDE Best practice principles for regulatory policy. The Governance of Regulators.

decisiones sobre los beneficios y costos de la implementación de la política regulatoria. Así, se convierte en una herramienta importante en la mejora de la regulación y de la implementación de normas legales. Osinergmin, de acuerdo con los organismos reguladores de clase mundial y según las políticas de gobernanza de la OCDE, ha aprobado la Guía de política regulatoria N° 1: Guía para la realización del Análisis Regulatorio en Osinergmin (Guía RIA) (Tamayo et al., 2016).

5.3. ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA FISCALIZACIÓN DEL SECTOR MINERO

Los mercados competitivos funcionan eficientemente según la ley de la oferta y la demanda. Esta libre interacción permite alcanzar un punto de equilibrio que logra maximizar el bienestar total (máximo excedente tanto para el consumidor como para el productor) (Regulación minera, conflictos sociales y medio ambiente en el Perú: aplicación de la evaluación de impacto regulatorio para encontrar alternativas, Domínguez, 2014). En este sentido, los mercados competitivos llevan a asignaciones Pareto, en donde el funcionamiento del mercado prevé que los agentes con valoraciones más altas puedan recibir los bienes y aquellos con menor costo de producción puedan suministrarlas. En este punto, ningún agente puede mejorar su situación (Tamayo et al., 2016). Sin embargo, existen situaciones en las cuales el mercado no funciona de manera eficiente: sus fallas en una economía no permiten lograr una asignación óptima de los recursos, siendo necesaria la intervención del Estado para mitigarlas y alcanzar la eficiencia económica. A continuación, se

describe la justificación microeconómica de la regulación social del sector minero.

5.3.1 Regulación social

La regulación social del sector minero se refiere a la protección del ambiente, la salud de las personas y la seguridad industrial. A continuación, se describen algunas de las principales razones que justifican la regulación social.

a) Bienes públicos y externalidades

La justificación de la regulación del mercado se basa, sobre todo, en el argumento de que el mercado no puede proveer adecuadamente bienes públicos o hacer frente a las exter-

nalidades (Tamayo et al., 2016). El consumo de un bien público no tiene rivalidad ni capacidad de exclusión. Un bien no rival se refiere a que una cantidad adicional de agentes puede beneficiarse del consumo del bien sin generar costo alguno. Por otro lado, un bien es no excluyente cuando no se puede identificar ni restringir a un agente de su consumo. Estas características de los bienes públicos hacen que no sea factible su producción en el mercado (Nicholson, 2005), dado que no se puede identificar a los consumidores ni tampoco cuantificar el consumo que realizan.

La seguridad industrial en el sector minero es un ejemplo de bien público. Consideremos una muestra de una unidad minera cuyas

operaciones se sitúan cerca de un poblado. En este caso, ningún agente, sean los pobladores o los trabajadores de la misma empresa, puede ser excluido del beneficio generado por los niveles de seguridad adoptados por las empresas mineras. De igual manera, los beneficios de la seguridad no disminuyen en la medida en que nuevos habitantes o trabajadores se incorporen a la población o a la empresa. Es decir, no hay rivalidad. Además, no hay exclusión porque las empresas mineras desconocen el nivel de seguridad que cada individuo “consume”: un poblador puede sentirse satisfecho con un nivel de seguridad dado, mientras que otros podrían desear que hubiera más seguridad; inclusive, otro grupo podría desear menos nivel de seguridad. El nivel de seguridad que “demanda” cada individuo depende de varios factores, como su grado de aversión al riesgo. Al respecto, Viscusi, Vernon y Harrington (Economics of Regulation and Antitrust, K. Viscusi, et al.,2000) mencionan que, a pesar de que los consumidores toman decisiones racionales que maximizan su utilidad, existe un sesgo en su percepción de riesgo. Esto ocurre debido a tres factores: i) los agentes cuentan con poca experiencia en situaciones de riesgo, ii) es difícil de cuantificar y iii) se desconocen todas las consecuencias que podrían generarse.

Por otra parte, las externalidades son situaciones en las que las acciones de los consumidores y productores generan costos y beneficios, los cuales no se reflejan en el precio de mercado (Microeconomía, X. Pindyck y X. Rubinfeld, 2009). Es decir, el bienestar de un consumidor o las posibilidades de producción de las empresas se ven afectadas por el accionar de otros agentes de la economía.

Un mercado con externalidades negativas genera una situación en la que los productores no asumen los costos externos generados a la sociedad, de manera que el costo marginal privado es menor al costo marginal social. En esta situación, la cantidad producida es mayor a la socialmente eficiente. Asimismo, una externalidad positiva genera un beneficio social mayor al privado y por tanto se produce y se consume una cantidad menor a la socialmente óptima.

En el sector minero, la regulación de la seguridad está relacionada con la presencia de las externalidades. Cualquier deficiencia en la infraestructura, instalaciones y operaciones puede ocasionar daños a la sociedad (externalidades negativas). El valor económico de estos costos no forma parte de los costos privados de las empresas y, por lo tanto, al tener menos costos se produce más cantidad. Esta sobreproducción se debe a que no hay mecanismo alguno (ley, reglamento o algún otro incentivo) que obligue a la empresa que genera la externalidad a internalizar los costos externos. En este sentido, la regulación de la seguridad puede obligar a que las empresas internalicen los costos externos, invirtiendo en sistemas de protección de infraestructura o de ambiente o sistemas de protección para el personal, por ejemplo.

oferta estará conformada por los costos marginales privados CMgP y sociales CMgs de la producción minera. Si el mercado no estuviera regulado, el nivel de producción sería Qp. Si, por el contrario, la empresa internaliza los costos externos, entonces la cantidad producida sería menor: Qs. El gráfico 5-1 muestra que la internalización de los costos externos elimina la pérdida de eficiencia social representada por el área del triángulo ABC y, por tanto, representa una situación en donde la eficiencia privada es compatible con la eficiencia social.

La regulación del Estado debe estar orientada a la implementación de incentivos para que las empresas internalicen los efectos externos ocasionados como consecuencia de su accionar. Estos incentivos pueden ser normas técnicas, establecer límites máximos permisibles (por ejemplo, límites máximos permisibles en la emisión de gases de los equipos mineros) o crear mercados de permisos (en los casos relacionados a la contaminación, por ejemplo). Por último, el Estado puede introducir un impuesto sobre la producción de tal manera que se reduzca la cantidad de equilibrio a la socialmente deseable (impuesto pigouviano) (Tamayo et al., 2016).

Hay externalidades negativas y positivas.

La generación de polución (contaminación del aire, suelo, agua, generación de residuos) durante la actividad minera representa una externalidad negativa, debido a que no se internaliza en los costos del productor y, en consecuencia, el costo de extraer mineral es mayor para la sociedad que para las empresas mineras. El gráfico 5-1 muestra la situación planteada. P(Q) es la curva de demanda que representa los beneficios marginales del sector minero. La curva de

Desde otra perspectiva, la adopción de medidas de seguridad por parte de las empresas mineras genera externalidades positivas, es decir, un valor social que incluye los beneficios de disminuir el número de accidentes e incidentes. El gráfico 5-2 muestra la determinación de los niveles óptimos de seguridad, considerándose los beneficios externos de la seguridad. La curva D es la demanda de mercado por seguridad, mientras que la curva S representa el costo de producir seguridad. Cuando la demanda subestima el valor social de la seguridad, el

mercado produce la cantidad de seguridad Q, mientras que cuando la demanda incluye la externalidad positiva, es decir el valor social (curva D*), la cantidad Q* representa la asignación eficiente de seguridad que el mercado, por sí solo, no lograría. Osinergmin, mediante el enfoque de supervisión preventivo con base en el riesgo, busca disminuir la ocurrencia de accidentes e incidentes. En el capítulo 6 se brinda mayor descripción del proceso de fiscalización.

b) Asimetrías de información

La literatura económica justifica la regulación de la seguridad de las actividades mineras como un mecanismo que resuelve el problema de información asimétrica. El funcionamiento de una industria con información asimétrica resultaría en asignaciones subóptimas (Systemic Failure in the Provision of Safe Food, D. Hennessy, J. Roosen y H. Jensen, 2003). Las empresas reguladas poseen mayor información acerca

de sus actividades de alto riesgo y los esfuerzos en la seguridad que ejecutan. Por otra parte, el Estado no puede observar el desempeño en seguridad de las empresas reguladas, que tienen incentivos por reducir su nivel de esfuerzo en seguridad (Reporte de Análisis Económico Sectorial, A. Vásquez, et al., 2013). Sin embargo, disminuir niveles de seguridad incrementa la probabilidad de ocurrencia de accidentes, lo que genera externalidades negativas a la sociedad.

Desde un punto de vista teórico, la existencia de asimetrías de información se aborda como un problema de riesgo moral y se justifica la intervención del Estado por medio de una entidad regulatoria que obtenga información acerca del desempeño en seguridad por parte de las empresas reguladas. En ese sentido, el regulador actúa como intermediario entre el Estado y las empresas reguladas. El problema de riesgo moral puede ser formalizado mediante el modelo del principal-agente. El desarrollo de actividades de

riesgo por parte de las entidades reguladas no puede ser observado directamente por el Estado. Los esfuerzos en seguridad pueden impactar en la reducción o incremento de la probabilidad de ocurrencia de accidentes (Reporte de Análisis Económico Sectorial, A. Vásquez, 2012 y Vásquez et al., 2013), por lo que el regulador diseña los incentivos adecuados para inducir a las entidades reguladas a cumplir con los esfuerzos de seguridad óptimos. Los instrumentos de la regulación de comando y control, tales como el monitoreo y sanciones monetarias y no monetarias, contribuyen en el alcance de los objetivos del regulador (Crime and Punishment: An Economic Approach, D. Becker, 1968; M. Cohen, Optimal Enforcement Strategy to Prevent Oil Spills: An Application of a Principal-Agent Model with Moral Hazard, 1987; The Theory of Environmental Policy, W.J. Baumol & W.E. Oates, 1988; y The Theory of Public Enforcement of Law, M. Polinsky & S. Shavell, 2007).

Fuente y elaboración: Tamayo et al. (2016).

Fuente y elaboración: Tamayo et al. (2016).

El nivel óptimo de control de la seguridad y los valores óptimos de las sanciones por infracciones a la misma se pueden establecer si se resuelve el problema de la agencia reguladora. Mediante éste se busca alcanzar el máximo bienestar social esperado; no obstante, está sujeto a limitaciones, tales como la falta de presupuesto, las restricciones de información, la compatibilidad entre los incentivos de la empresa y los objetivos del regulador (incentive compatibility) (A. Vásquez, 2012), las limitaciones a la responsabilidad dispuestas en la legislación

mercantil (Economic Analysis of Accident Law, S. Shavell, 1987) y otras relacionadas con la situación política.

5.3.2. Osinergmin en la regulación social de las actividades mineras

Los instrumentos para ejecutar la regulación social pueden ser extraídos de regulaciones basadas en el mercado y de comando y control (C&C) (Regulation and Its Reforms, S. Breyer, 1982 y Risk by Choice: Regulating Health and Safety in the Workplace, K.

Viscusi, 1983). La regulación basada en el mercado puede funcionar de dos formas: i) estableciendo cambios en el precio relativo o ii) mediante la creación de mercados que puedan hacer frente al problema de las externalidades. Estos instrumentos pueden ir desde impuestos pigouvianos y subsidios hasta la creación de mercados (asignación de derechos de propiedad), en donde el regulador establece las condiciones necesarias para su buen funcionamiento. Un claro ejemplo es la creación de los derechos de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para hacer frente a las externalidades negativas (Tamayo et al., 2016).

En la regulación de C&C se establece, bajo estándares tecnológicos, un conjunto de obligaciones y procesos que las empresas deben aplicar al momento de realizar sus operaciones. Con esta regulación se pueden obtener resultados de desempeño, lo que se convierte en una estrategia para el regulador, puesto que permitirá un adecuado monitoreo. Es importante señalar que las empresas reguladas tienen criterios de discrecionalidad al momento de llevar a cabo sus acciones (What Can We Learn from the Grand Policy Experiment? Lessons from SO2 Allowance Trading , R. Stavins, 1998).

En este sentido, la regulación social en el sector minero se realiza con políticas de C&C. Según Baumol & Oates (1988), los mecanismos de C&C son lo suficientemente flexibles para ajustarse de forma rápida al control de accidentes impredecibles, debido a que se pueden modificar sin pasar por un proceso legislativo complejo. Como se mencionó anteriormente, el Minem establece las disposiciones legales y técnicas de seguridad que las empresas deben cumplir; el OEFA se encarga de la supervisión de las obligaciones mineras en materia

Foto: Minem.

ambiental y los compromisos asumidos por los administrados en sus respectivos instrumentos de gestión ambiental minera, entre otros; mientras que Osinergmin se encarga de la fiscalización de obligaciones de seguridad minera, fiscalización de la seguridad minera; supervisión, monitoreo y la implementación de sanciones que representen un mecanismo disuasivo para los agentes infractores.

La inversión en medidas de seguridad y de supervisión resulta costosa, tanto para las empresas como para el regulador, por lo que se realiza un análisis para conocer el nivel óptimo de seguridad que considere los costos y beneficios de adoptar dicha política. En el gráfico 5-3 , la curva DS representa el daño esperado para la sociedad en función del esfuerzo en seguridad por parte de la empresa. Si el esfuerzo en seguridad es alto, entonces se esperaría una menor cantidad de accidentes y, por consiguiente, un menor daño esperado

para la sociedad, mientras que un menor esfuerzo implicaría un mayor daño esperado. Por otro lado, la curva CS representa el costo de invertir en seguridad, así un mayor nivel de esfuerzo en seguridad demandará la inversión de más recursos. En consecuencia, el nivel óptimo en seguridad se obtendría cuando el costo marginal de invertir en seguridad sea igual, en valor absoluto, a la reducción en el daño social esperado. Esto ocurre para un nivel de seguridad igual a U+, donde las pendientes de ambas curvas son iguales en valor absoluto. Si el nivel de esfuerzo fuera como U+, entonces aumentar en una pequeña cantidad el esfuerzo generaría una reducción del daño esperado mucho mayor al aumento de los recursos invertidos en seguridad, por lo que sería eficiente aumentar el nivel de esfuerzo. Nótese que en el nivel de esfuerzo se minimiza el costo social neto de proveer seguridad (curva CSS), el cual es igual al costo de invertir en seguridad (CS) más el daño esperado para la sociedad (DS).

5.3.3. Regulación económica

La evolución sobre la titularidad de los recursos minerales, como se mencionó en el capítulo anterior, se origina desde la época del Virreinato de Perú, que disponía que los minerales fueran posesión del Rey de España, concepto desarrollado desde las Ordenanzas de 1574 del virrey Toledo. Las Ordenanzas de 1776 definen que las minas se concedían para contribuir a la Real Hacienda con un quinto de su producción y para que las explotaran con arreglo a dichas Ordenanzas. Luego, la legislación republicana recogida a partir de los textos constitucionales de 1933, 1979 y 1993, así como jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional (STC Exp. No 0048-2004-PI/TC), ratificaron la tesis del dominio eminente del Estado sobre los recursos minerales, de manera que, conforme a la tradición jurídica, no se ha atribuido un derecho de propiedad a los particulares sobre los recursos minerales.

La Constitución Política del Perú de 1993 establece en el artículo 66 que los recursos naturales (renovables y no renovables) son patrimonio de la Nación y el Estado es soberano en su aprovechamiento. Las razones por las cuales el Estado asume este rol son varias. En primer lugar, la teoría económica señala con precisión los problemas de ineficiencia económica que generan los llamados “recursos comunes”, es decir, la sobreexplotación en la que se incurre cuando los recursos naturales son propiedad común de los agentes (Nicholson, 2005). En segundo lugar, y de manera simultánea con la sobreexplotación aludida, la indefinición de la propiedad de los recursos genera desincentivos a la inversión, porque provoca incertidumbre sobre la rentabilidad de cualquier inversión realizada.

y elaboración: Tamayo et al. (2013) y Vásquez et al. (2013).

Por último, el interés por la apropiación de los beneficios de la explotación de los recursos puede generar importantes conflictos de carácter social, ya que en muchos casos los intereses se contraponen (un ejemplo son los conflictos por el uso del agua). Por consiguiente, la soberanía estatal de los recursos naturales y mineros, en especial, permite regular los distintos intereses alrededor de los yacimientos. En el presente capítulo se describirá la regulación económica del sector minero referida a la entrega de concesiones, como forma de título habilitante para el inicio de las actividades mineras.

“La Constitución Política del Perú de 1993 establece en el artículo 66 que los recursos naturales son patrimonio de la Nación y el Estado es soberano en su aprovechamiento”.

a) Normas generales del sector

La Constitución Política 1993, que representa la fuente principal del ordenamiento jurídico peruano en materia de recursos naturales, ha fijado los supuestos que constituyen las premisas para la regulación de los recursos naturales, como titularidad, habilitación para su otorgamiento a particulares y exigencia de condiciones para su utilización conforme a ley.

El texto constitucional dispone que la soberanía (capacidad de administración, regulación y control) de los recursos naturales recaiga en el Estado peruano, el que ostenta el dominio eminente sobre dichos recursos en representación de la Nación. En tal sentido, el Estado se encuentra habilitado para otorgar la explotación de

recursos naturales a los particulares. Los aspectos relacionados con los títulos habilitantes que se requieren para tal fin y las condiciones para el uso de los recursos naturales se encuentran en la Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley N° 268217 (en adelante, LOASRN).

La LOASRN establece que los recursos naturales, renovables o no renovables, son patrimonio de la Nación y los frutos y productos de estos son dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos. En consonancia con la disposición constitucional, se prescribe la distinción entre titularidad del recurso natural y sus frutos, lo que es reconocido como la tesis del dominio eminencial del recurso natural.

Asimismo, de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 28 de la LOASRN, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales no renovables, tales como los minerales, consiste en su explotación eficiente, bajo el principio de sustitución de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del entorno y del ambiente. Al respecto, en la referida ley se establece que el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se debe realizar en armonía con el interés de la Nación, el bien común y dentro de los límites y principios establecidos en dicha ley, las leyes especiales y las normas reglamentarias sobre la materia.

En consecuencia, los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se otorgan a los particulares mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada recurso natural. La modalidad de título que habilita a un particular para el aprovechamiento de un determinado recurso

natural se encontrará prevista en la legislación que corresponda al recurso natural respectivo. Así pues, en el Perú existe una diversidad de títulos que habilitan la explotación de un recurso natural. En el caso de los recursos minerales es la legislación minera, constituida principalmente por el TUO aprobado por D.S. N° 014-92-EM, la que prevé el título exigible que otorga el derecho a un particular para realizar actividades mineras y la consecuente explotación del recurso, así como determinados requisitos y condiciones para su otorgamiento.

Finalmente, la LOASRN contempla las reglas generales que promueven y regulan el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, estableciendo un fomento adecuado de inversión y procurando el equilibrio entre crecimiento económico, conservación de los recursos naturales y el desarrollo integral de las personas.

La concesión minera otorga a su titular el derecho a explorar y explotar las sustancias minerales comprendidas dentro de los límites de un área determinada. No obstante, se requiere de otros permisos para comenzar las actividades.

b)

Ley General de Minería

El TUO de la Ley General de Minería (LGM), actualmente vigente, se aprobó mediante D.S. N° 014-92-EM y se derivó de la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero (D.L. N° 708) y de la Ley General de Minería de 1981 (D.L. No 109). El TUO de la LGM es la fuente que establece la regulación económica de las actividades mineras en el Perú debido a que contiene diversas normas que conforman el marco regulatorio con el que funciona el sector. Además incorporó disposiciones para la promoción de inversiones en la actividad minera, las cuales otorgan condiciones favorables. La Ilustración 5-2 describe las principales medidas de promoción a la inversión derivadas de la promulgación del D.L. N° 708.

c) Concesiones y títulos habilitantes para el desarrollo de actividades mineras

El desarrollo de las actividades mineras no requiere, en todos los casos, contar con una concesión debido a que algunas actividades pueden ser realizadas sin la exigencia de concesión o de otro título habilitante. En efecto, de acuerdo al TUO de la LGM se establece ejercicio libre en el desarrollo de las actividades mineras de cateo, prospección y comercialización; mientras que en el caso de la exploración, explotación, beneficio y transporte minero se requiere contar con una concesión, cuyo otorgamiento se verifica conforme a la normativa vigente (ver cuadro 5-4). Es importante señalar que la actividad de almacenamiento de concentrado de mineral no se realiza bajo el sistema de concesiones, no obstante, se encuentra regulada por otras normas y procedimientos establecidos en la normativa.

5.3.4 Concesión minera

La concesión minera otorga a su titular el derecho a explorar y explotar las sustancias

minerales comprendidas dentro de los límites de un área determinada. Según la Ley Orgánica para el Aprovechamiento, las concesiones: i) otorgan el derecho para el aprovechamiento sostenible del recurso natural concedido, en las condiciones y con las limitaciones que establezca el título; ii) otorgan el derecho de uso y disfrute del recurso natural concedido y en consecuencia, la propiedad de los frutos o productos a extraerse: iii) permiten el aprovechamiento de los recursos evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del entorno y del ambiente; finalmente, iv) son irrevocables, en tanto cumplan con las condiciones que la ley establezca para mantener su vigencia.

Resulta importante señalar, que conforme a la legislación vigente, se debe indicar que la concesión minera no incluye y no otorga el derecho sobre el territorio superficial (predios, terrenos o tierras). Tampoco autoriza, por sí misma, la búsqueda, ni extracción de minerales (se deberá contar con autorizaciones requeridas según la legislación). Asimismo, la concesión minera no proporciona información sobre los proyectos mineros realizados anteriormente en la zona.

El Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (Ingemmet), para el caso de la gran y mediana minería; y los gobiernos regionales, en el caso de la pequeña minería y minería artesanal, son las autoridades competentes para tramitar los petitorios mineros (solicitud de concesión minera) y otorgar los títulos de concesión minera (los gobiernos regionales no autorizan por sí mismos a realizar las actividades de exploración y explotación, se requiere contar con los demás permisos y autorizaciones exigibles conforme a ley) (ver ilustración 5-10).

5.3.5. Concesión de beneficio

La concesión de beneficio otorga a su titular el derecho a concentrar la parte valiosa de los minerales, fundir o refinar metales mediante procesos físicos, químicos o fisicoquímicos.

El Minem, por medio de la Dirección General de Minería (DGM) para la gran y mediana minería, y los gobiernos regionales para la pequeña minería y la artesanal, se encarga de otorgar la concesión de beneficio. Para ser aprobada deberá de cumplir con los requisitos exigibles.

Ilustración 5-10

Principales requisitos y autorizaciones para el inicio de actividades de exploración y explotación

Fuente y elaboración: Asesoría Legal GSM-Osinergmin.

Cuadro 5-4

Actividades mineras, títulos habilitantes y autorizaciones

El Decreto Legislativo

No 708 introdujo un marco de promoción de la inversión privada, estableciéndose disposiciones legales como beneficios básicos, normas y medidas promocionales.

tividades mineras. En el cumplimiento de sus funciones, ha impulsado la adopción de las mejores prácticas recomendadas por la OCDE, mediante la implementación del RIA4, en sus decisiones, con el objetivo de mejorar la calidad de las políticas establecidas por su Consejo Directivo.

5.3.7. D.L. N° 708, Ley de promoción de inversiones en el sector minero

(*) Modificatoria de la concesión de beneficio si requiere autorización de construcción y funcionamiento. Fuente y elaboración: Asesoría Legal GSM-Osinergmin.

5.3.6. Concesión de transporte minero

De acuerdo con el artículo 23 del TUO de la LGM (D.S. N° 014-92-EM), la concesión de transporte otorga a su titular el derecho a instalar y operar un sistema de transporte masivo y continuo de productos minerales entre uno o varios centros mineros y un puerto o planta de beneficio o en uno o más tramos de estos trayectos. El Minem, por medio de la DGM para la gran y mediana minería, y los gobiernos regionales para la

pequeña minería y la artesanal, se encarga de otorgar la concesión de transporte minero. El cuadro 5-4 resume las actividades mineras y sus respectivos títulos habilitantes y autorizaciones exigidas en cada caso, así como la entidad encargada de su trámite y aprobación.

El presente capítulo ha expuesto el marco institucional y regulatorio del sector minero en el Perú. Osinergmin cumple un papel importante en la regulación social del sector, supervisando la seguridad de las ac-

Con la promulgación del D.L N° 708 se introduce en el Perú un marco de promoción de la inversión privada con el objetivo de crear las condiciones económicas necesarias para incentivar la inversión. Esta norma establece como interés nacional la promoción de la inversión en la actividad minera. Para ello se establecieron disposiciones legales como beneficios básicos, normas y medidas promocionales. Citamos algunas de las principales a continuación.

• Estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa.

• La tributación grava únicamente la renta que distribuyan los titulares de la actividad minera. Al efecto, al tiempo de la distribución de dividendos, el titular de la

actividad minera pagará como Impuesto a la Renta (IR) a su cargo el que le corresponda, computado sobre el monto a distribuir, sin perjuicio del impuesto al dividendo a cargo del accionista.

• La deducción de impuestos a las inversiones en infraestructura que sirvan como servicio público.

• Libertad de remisión de las utilidades, dividendos y recursos financieros.

• La creación del sistema de concesiones como título habilitante, el cual otorga a un particular el derecho a desarrollar determinadas actividades mineras. Se establece la concesión minera como mecanismo que otorga el derecho a los titulares mineros a explorar y explotar. Asimismo, se crea la concesión de beneficio, mediante la cual se obtiene el derecho de concentrar, fundir y refinar el mineral extraído. Finalmente, ratifica las concesiones de labor general y transporte minero.

• Establece el procedimiento para la tramitación de los petitorios de concesiones mineras e introduce el uso de las coordenadas UTM en la petición de una concesión minera conforme el sistema de cuadrículas.

• Sustituye el canon minero por el Derecho de Vigencia, retribución económica que paga el titular minero para mantener vigente su concesión minera.

5.3.8. Análisis de impacto del Osinergmin

El Perú está inmerso en un esfuerzo para lograr su incorporación a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Osinergmin ha asumido ese objetivo con gran entusiasmo y responsabilidad, pues su alcance permitirá desarrollarnos como un organismo regulador con estándares mundiales de actuación, elevando los niveles de gobernanza de nuestras decisiones. La buena gobernanza permite que las decisiones tomadas por los reguladores se construyan sobre una base objetiva y sin conflictos de intereses en un marco de seguridad jurídica.

En este sentido, la implementación de la metodología del RIA, como herramienta que permite diseñar, aplicar, revisar y evaluar las políticas emitidas, se ha convertido en el primer eslabón en la obtención de estos fines. Para la toma de decisiones sobre política regulatoria aplicada al sector minero, el RIA es un instrumento necesario pues permitirá mejorar la calidad de las políticas de regulación de la seguridad industrial emitidas por el Consejo Directivo del Osinergmin. De esta manera, del Osinergmin se convierte en una entidad innovadora, pues busca integrar en su toma de decisiones a los grupos de interés, además de propiciar información necesaria en la rendición de cuentas de su política regulatoria y asegurar que solucione problemas y genere beneficios.

Foto: GSM-Osinergmin.

06 EL ROL DEL OSINERGMIN

FISCALIZACIÓN DE LA SEGURIDAD

MINERA

El rol del Osinergmin: fiscalización de la seguridad minera

Osinergmin tiene un rol importante en la fiscalización de la seguridad, eficiencia, competitividad y desarrollo sostenible de la industria minera en Perú, buscando asegurar un crecimiento y evolución responsable de esta actividad económica en el país. La interacción cercana con las empresas mineras ha permitido implementar, de manera progresiva, criterios más efectivos. Los resultados de la gestión son alentadores y reflejan el compromiso de las compañías que efectúan operaciones cada vez más seguras para la comunidad, los trabajadores y el ambiente.

Foto: Osinergmin.

VI.

El rol del Osinergmin: fiscalización de la seguridad minera

Osinergmin ejerce funciones de fiscalización, sanción, normativa en el sector minero y ejecución de las medidas administrativas. Asimismo, propicia que las operaciones de las empresas mineras sean seguras para la comunidad, los trabajadores mineros y el ambiente. Desde 2008 se viene implementando un enfoque de supervisión basado en la calificación de riesgo y el análisis de causa-raíz y, desde 2019, se realiza la fiscalización basada en riesgos. Esto ha permitido mejorar las garantías en el sector en lo referente a infraestructura, instalaciones, gestión de seguridad y operaciones.

El Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) es una institución pública que contiene a la Gerencia de Supervisión Minera (GSM) y dentro de esta hay cinco especialidades: geotecnia, geomecánica, ventilación, plantas de beneficio y transporte. Tiene como función fiscalizar que las empresas mineras cumplan con las disposiciones legales y técnicas de seguridad de la infraestructura, las instalaciones y la gestión de seguridad de sus operaciones de las unidades mineras del régimen general para prevenir accidentes e incidentes.

En el contexto de la minería, Osinergmin juega un papel fundamental en varias áreas, incluyendo la fiscalización: verifica el cumplimiento de las obligaciones legales y técnicas del sector minero establecidas en la normativa. El principal objetivo de la fiscalización es que sus actividades cumplan con las reglas de seguridad referentes a infraestructura, instalaciones y gestión de las operaciones. Estas obligaciones están contenidas en la normativa general, reglamentos y otras disposiciones. La función fiscalizadora se orienta a propiciar que las operaciones de las empresas mineras sean más seguras y confiables. Por otro lado, busca reforzar el procedimiento de planificación de la fiscalización de seguridad, con el objetivo de obtener mayor efectividad y eficiencia en la etapa de ejecución, empleando la metodología basada en riesgos de forma especializada.

Foto: Osinergmin.

Otra función del Osinergmin en el ámbito del sector minero es la fiscalización, la cual involucra la facultad de realizar acciones para determinar la comisión de infracciones por parte de los agentes supervisados. En este sentido, inicia Procedimientos Administrativos Sancionadores (PAS) a fin de atribuir responsabilidad por el incumplimiento de la normativa. Osinergmin cuenta con un sistema de sanciones disuasivas, basadas en el concepto de que la mejor forma de proteger a los agentes es dar las señales económicas exante la ocurrencia de accidentes o contingencias, a fin de que las empresas cumplan con las normas de forma preventiva. De igual manera, el Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energía y Minería (Tastem) es el órgano autónomo de segunda y última instancia que resuelve los recursos de apelación interpuestos por los administrados en el marco de los PAS en el ámbito del Osinergmin.

6.1. FISCALIZACIÓN DE LA SEGURIDAD

Las fiscalizaciones mineras desempeñan un papel fundamental en la promoción de prácticas mineras responsables, la prevención de accidentes y la garantía de que las operaciones mineras se lleven a cabo de manera segura y sostenible.

Osinergmin (s.f.).: “Es el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, una institución pública encargada de regular y supervisar que las empresas del sector eléctrico, hidrocarburos y minero cumplan las disposiciones legales de las actividades que desarrollan”. Se instituyó el 31 de diciembre de 1996, mediante la Ley N° 26734, bajo el nombre de Osinerg. Inició sus funciones de supervisión en el sector eléctrico y de hidrocarburos el 15 de octubre

de 1997, brindando un servicio constante, de calidad y seguridad.

El 24 de enero de 2007, la Ley No 28964, transfiere las competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras al Osinerg, creándose la actual denominación Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), ampliando su campo de trabajo al subsector minería. Por esta razón, empezó a supervisar que el cumplimiento de las obligaciones fiscalizables de las actividades mineras realizadas por los titulares mineros se lleve a cabo de manera saludable y segura.

Osinergmin (s.f.). “Osinergmin tiene personería jurídica de derecho público interno y goza de autonomía funcional, técnica, administrativa, económica y financiera. Las labores de regulación y supervisión de esta institución se rigen por criterios técnicos, de esta manera contribuye con el desarrollo energético del país y la protección de los intereses de la población”.

Desde 2007, el Ministerio de Energía y Minas (Minem) y Osinergmin son las entidades claves de la regulación de la seguridad en el sector minero en el ámbito de la mediana y gran minería. El Minem es el ente rector y normativo, mientras que Osinergmin es el ente fiscalizador. La fiscalización de la seguridad puede ser analizada desde un punto de vista social. Esta se orienta a la identificación de problemas de manera oportuna, antes de que se materialicen los riesgos, a fin de que se establezcan acciones correctivas con el objetivo de que las operaciones mineras se desarrollen de forma más segura para los trabajadores y el entorno en el que se desenvuelven (ver ilustraciones 6-1 y 6-2). Cabe destacar que la regulación de la pequeña minería, así como de la minería

artesanal, se encuentra a cargo del Minem y de los gobiernos regionales.

Ilustración 6-1

Evolución de entidades encargadas de la supervisión, fiscalización y sanción de las actividades mineras

Seguridad minera en la infraestructura, instalaciones, gestión de las operaciones

Supervisión, fiscalización y sanción

Bienestar y salud ocupacional Ambiente

Fuente y elaboración: GSM y GPAE-Osinergmin.

Ministerio de Energía y Minas (Minem)

Osinergmin (Ley N° 28964transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras)

Osinergmin con procedimientos de supervisión, fiscalización y sanción

Osinergmin con procedimientos de supervisión, fiscalización y sanción Ley N° 29901 (2013)

Ministerio de Transporte y Promoción del Empleo Sunafil (Ley N° 29783) OEFA

Ilustración 6-2

Pilares de la regulación social en el sector minero

Ministerio de Energía y Minas

Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo

En seguridad minera

- Reglamento de procedimientos mineros

- Procedimiento para el reporte de emergencia

- Ley de seguridad y salud en el trabajo

- Reglamento de seguridad y salud ocupacional

- Disposiciones sub reglamentarias y resoluciones sobre aspectos técnicos, autorizaciones y procedimientos

Ministerio del Ambiente

Fuente y elaboración: GPAE-Osinergmin.

La Gerencia de Supervisión Minera es una de las gerencias del Osinergmin encargadas de fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas de seguridad de la infraestructura, las instalaciones y la gestión de seguridad de sus operaciones en las actividades de explotación y beneficio de la minería metálica; así como en las actividades de explotación y beneficio de la minería no metálica y de exploración minera dentro del Régimen General, debido a que en julio de 2010 se transfiere la competencia ambiental a OEFA y en 2011 la competencia en materia sociolaboral en la seguridad y salud en el trabajo fue asumida por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) en relación con el sector minero.

6.1.1. Enfoque y evolución de la fiscalización

Según el artículo 3 de la Ley N° 29901, Osinergmin es competente para fiscalizar, en el ámbito nacional, el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades del sector minería en materia de seguridad de la infraestructura, instalaciones, gestión de las operaciones de la mediana y gran minería, en las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte minero y almacenamiento de concentrado de mineral. La GSM es un órgano que depende, funcional y administrativamente, de la Gerencia General (GG), y se encarga de la dirección, coordinación y control del proceso de supervisión, fiscalización y sanción de las entidades del sector minero.

Osinergmin ha venido mejorando sus procesos en la fiscalización en materia de seguridad minera, pasando de un enfoque de supervisión general a uno especializado,

lo que ha permitido canalizar los esfuerzos en la mitigación de riesgos. El cambio ha sido progresivo y continuo. Entre 2007 y 2012, Osinergmin verificaba el cumplimiento, de manera general, de todas las obligaciones contenidas en el reglamento (D.S. N° 046-2001-EM y D.S. N° 055-2010-EM según su periodo de vigencia). A partir de 2008 comenzó la transformación, con la supervisión especializada en geotecnia, dedicando puntual atención a la estabilidad física de los depósitos de relave, pilas de lixiviación

y depósitos de desmonte. Luego, considerando la mayor frecuencia de accidentes, se sumó geomecánica y ventilación en 2010 y 2011, respectivamente. Desde 2012 hasta 2018, Osinergmin adoptó la fiscalización de seguridad especializada en temas de geotecnia, geomecánica, ventilación, transporte y plantas de beneficio. Asimismo, desde 2019 se realizan fiscalizaciones mediante la metodología basada en riesgos usada en las cinco especialidades de las GSM (ver ilustración 6-4).

Foto: Osinergmin.

Ilustración 6-3

Evolución del enfoque de la supervisión de la seguridad minera, 2007-2016

Desde 2008, Osinergmin ha venido implementando progresivamente un enfoque de fiscalización en base al riesgo

Supervisión general de todo el reglamento

Supervisión general de todo el reglamento Supervisión especializada en:

- Geotecnia

Supervisión general de todo el reglamento

Supervisión especializada en:

- Geotecnia

- Geomecánica

Supervisión general de todo el reglamento

Supervisión especializada en:

- Geotecnia

- Geomecánica - Ventilación

Ilustración 6-4

Supervisión general de todo el reglamento

Supervisión especializada en:

- Geotecnia

- Geomecánica

- Ventilación

-Planta de beneficio

- Transporte

Evolución del enfoque de la supervisión 2007 - 2019

Genérica de especialidades restantes

Especializada en base a indicadores

Especializada en base a riesgos

Geotecnia

Geomecánica

Geotecnia

Geomecánica

Ventilación

Geotecnia

Geomecánica

Ventilación

Planta de beneficios

Infraestructura y transporte

Fiscalización general de todo el reglamento

Fiscalización con base en riesgos especializada en:

- Geotecnia

- Geomecánica

- Ventilación

- Planta de beneficio

- Transporte

Geotecnia

Geomecánica

Ventilación

Planta de beneficios

Infraestructura y transporte, maquinarias e instalaciones

6.1.2. Fiscalización especializada del Osinergmin

a) Geotecnia. Durante la fiscalización se verifica que los depósitos de relaves, pilas de lixiviación y depósitos de desmonte cumplan con los parámetros técnicos de diseño, construcción y operación aprobados por el Minem y, además, cuenten con estudios de estabilidad física con el fin de prevenir la ocurrencia de fallas por inestabilidad física, desbordamientos, erosión interna, entre otros.

b) Geomecánica. Verifica la estabilidad del macizo rocoso en las labores mineras subterráneas. Asimismo, se encarga de que las estructuras de sostenimiento y los refugios de emergencia cumplan con los parámetros técnicos de los estudios y diseños aprobados por el Minem. En lo referente al sostenimiento, se verifica, principalmente, que en las labores mineras temporales y permanentes se cumpla con la instalación de los elementos de sostenimiento establecidos en los estudios, y que en la ejecución de labores mineras se proceda al sostenimiento sistemático sobre la base de estudios geomecánicos, antes de seguir con las perforaciones. Finalmente, se realizan pruebas de campo para verificar la calidad del sostenimiento y los controles aplicados. En cuanto a los refugios mineros, verifica las condiciones físicas y evalúa la ubicación de los refugios mineros, los cuales deben cumplir los requisitos mínimos de seguridad. Asimismo, supervisa y fiscaliza el estricto cumplimiento de las prácticas de almacenamiento, transporte y manipulación de los concentrados y refinados de minerales provenientes de las distintas unidades mineras del país. Se encarga de

verificar que los tajos abiertos cumplan con los parámetros técnicos de diseño, construcción y operación aprobados por el Minem.

c) Ventilación. Estas fiscalizaciones verifican que el sistema de ventilación de la mina asegure la circulación de aire limpio en la cantidad requerida para las necesidades de los trabajadores, atención de las operaciones en mina y que se cumpla con las normas técnicas aplicables. En las labores de supervisión en ventilación se efectúan mediciones de parámetros con instrumentos calibrados para verificar la buena cobertura de la demanda de aire dentro de la mina, la ventilación de los lugares donde se almacenan explosivos y accesorios, que la ventilación forzada cuente con los dispositivos y fuentes de energía seguros, así como también que la emisión de gases de los equipos mineros cumpla con los límites máximos permisibles establecidos por la normativa vigente.

d) Plantas de beneficio. Se verifican las condiciones de seguridad de la infraestructura e instalaciones de las concesiones de beneficio, plantas de relleno hidráulico, concesión de transporte y depósitos concentrados de mineral, así como las autorizaciones de construcción y funcionamiento emitidas por el Minem. Las supervisiones se enfocan, principalmente, en aspectos como diseño, instalación y construcción, prevención y control de incendios, mantenimiento de maquinarias y equipos, instalaciones auxiliares de agua, aire y electricidad, y capacidad autorizada de la planta de beneficio.

e) Transporte, maquinaria e instalaciones. Las acciones en esta especiali -

dad verifican el cumplimiento de las normas de seguridad minera referidas a los estándares, procedimientos, parámetros técnicos de diseño, construcción y operación del sistema de transporte, maquinarias e instalaciones auxiliares y de las plataformas de perforación, pozas de sedimentación, sistema de bombeo de lodos, labores subterráneas, almacenamiento y uso de explosivos, vías de acceso, infraestructura, condiciones de maquinarias y equipos usados para el desarrollo de los proyectos de exploración.

6.2. EJECUCIÓN DE PLANES DE FISCALIZACIÓN

6.2.1. Fiscalización basada en riesgos (metodología de identificación y evaluación de factores de riesgo)

Como se mencionó anteriormente, la fiscalización de Osinergmin responde a metodología de identificación y evaluación de factores de riesgo1, con el objetivo de evaluar, valorizar y jerarquizar los factores de riesgos, y obtener un ranking de las unidades mineras, relacionado en cada una de las especialidades (ver ilustración 6-5).

a) Recolección e integración de la información. Se considera toda la documentación (física y/o digital) que proporcione información referente a los riesgos inherentes a las actividades que realizan los agentes fiscalizados con respecto a las etapas de construcción o instalación, operación, mantenimiento y/o cierre, y que son materia de fiscalización por parte de Osinergmin.

Ilustración 6-5

Metodología de identificación y evaluación de factores de riesgo

Fiscalización basada en riesgos

Recolección e integración de la información

Identificación de factores de riesgo

Factor 1

Factor 2

Factor N

Determinación del nivel de riesgo de cada factor (método empírico)

Valoración por métodos empíricos para los fáctores técnicos y de gestón

Proceso de jerarquía analítica de riesgo mediante el AHP (método matemático)

Priorización de los factores de riesgo a criterio de expertos

Comparación binaria entre los factores de riesgo a criterio de expertos

Determinación de los coeficientes de jeranquía o vector resultante

Consistencia del AHP

No es consistente Es consistente

Ingreso data de los informes de fiscalización

Ranking de riesgo de las unidades mineras, agentes fiscalizados y/o infraestructura

Uso y aplicación de ranking

Actualización del nivel de riesgo de los agentes fiscalizados

Proyección del número de acciones de fiscalización

Fuente y elaboración: GSM, Osinergmin.

b) Identificación de los factores de riesgo. Para cada criterio de fiscalización se identifican factores de riesgo relacionados con las principales amenazas o peligros, la vulnerabilidad, la urgencia, la manejabilidad, controlabilidad, entre otros, que son inherentes a las actividades de fiscalización (ver ilustración 6-6).

Verificación del presupuesto asignado vs el proyectado

Determinación de las acciones de fiscalización y factores de riesgo

Asignación de la programación de las metas físicas y financieras

Ilustración 6-6

Fiscalización de las actividades

Revaloración del nivel de riesgo

Fiscalización de las actividades del sector de energia o mineria

Criterio de fiscalización 1

Factor riesgo 1.1

Factor riesgo 1.2

Factor riesgo 1.n

Fuente y elaboración: GSM, Osinergmin.

Criterio de fiscalización 2

Factor riesgo 2.1

Factor riesgo 2.2

Factor riesgo 2.n

Criterio de fiscalización n

Factor riesgo n.1

Factor riesgo n.2

Factor riesgo n.n

En la fiscalización de las actividades del sector minero hay dos criterios:

• Factores de riesgo técnicos. Referidos a los aspectos técnicos propios de la especialidad de fiscalización (actividades de minería: ventilación, geomecánica, geotecnia, infraestructura y plantas).

• Factores de riesgo de gestión. Relacionados con el desempeño de los directivos, líderes del sector de energía o minería en la gestión de la seguridad e índices de

seguridad de la unidad minera.

c) Determinación del nivel de riesgo de cada factor de riesgo. La metodología implica definir para cada factor de riesgo, cinco niveles que pueden ser intervalos en el rango de 0 a 1, donde 0 es el menor valor de probabilidad, por lo tanto, el menor nivel de riesgo y 1 es el de mayor nivel de probabilidad, por lo tanto, el mayor nivel de riesgo posible (ver tabla 6-1) .

d) Priorización de los factores de riesgo a criterio de expertos. Para tener una mayor facilidad al emplear la metodología debemos de establecer los factores de riesgo en orden de prioridad y tener una matriz con una mejor visualización. Dicha matriz está representada en la tabla 6-2 para una mejor visualización.

e) Comparación binaria entre los factores de riesgo. Se elabora la Matriz de Comparación de Pares (MCP) para los criterios de fiscalización y los factores de riesgos,

Tabla 3

Escala Fundamental de Thomas L. Saaty para la aplicación del AHP (Saaty, 1996)

estableciendo el orden de importancia relativa en basándose en el juicio de expertos. El AHP utiliza una escala con valores de 1 a 9 para calificar las preferencias relativas de ambos elementos. Para el cálculo de la MCP se puede utilizar la Escala de Comparación de Pares de la tabla 6-3.

Moderadamente más importante un elemento que el otro

Fuertemente más importante un elemento que en otro

Mucho más fuerte la importancia de un elemento que la del otro

Importancia extrema de un elemento frente al otro

Valores intermedios

Dos actividades contribuyen igualmente al objetivo

La experiencia y el juicio favorecen ligeramente a uno sobre otro

La experiencia y el juicio favorecen fuertemente a los demás

La actividad es fuertemente favorecida y su dominio es demostrado

Importancia de uno sobre otro afirmado en lo más alto posible orden

Se utiliza para representar un compromiso entre las prioridades enumeradas encima

f) Determinación de los coeficientes de jerarquía o vector resultante. Para encontrar el vector resultante, que define el valor ponderado de cada uno de los factores, obteniendo un valor ponderado en cada uno de ellos (ver tabla 6-4).

g) Verificación de la consistencia de la jerarquización de los factores de riesgo. La ratio de consistencia, también llamado índice de consistencia sirve para verificar y medir la consistencia, del método a fin de garantizar que los juicios no sean aleatorios o ilógicos. Es así que la ratio de consistencia tiene una fórmula y una tabla que indica lo máximo permitido para que se verifique su consistencia, el mismo que es calculado mediante la siguiente fórmula:

RC=IC/IA

Donde:

RC: ratio de consistencia

IC: índice de consistencia

IA: índice de consistencia aleatoria

Fuente: Saaty, (1996), The Analytic Network Process, RSW Publications. Elaboración: Osinergmin.

Tabla 6-5 Indicador de la ratio de consistencia (aceptable)

Verificada la consistencia, la fórmula para el criterio de fiscalización:

Calificación parcial = FR1 = VR1*(X1) + VR2*(X2) + … + (VRn)*(Xn)

Donde:

FR: factores de riesgo

VR: vector resultante o ratio de pesos de los factores de riesgo

X: resultados de los criterios de valoración de los factores de riesgo, inicialmente pueden ser valores resultado de fuentes de información directas e indirecta y formulados de manera cualitativa o cuantitativa.

Los datos de los criterios de valoración de los factores de riesgo seleccionados tienen que contener a todo el universo de agente fiscalizado y/o infraestructura. Inicialmente, estos valores pueden ser tomados de fuentes de información directas (resultado de las fiscalizaciones realizadas) e indirecta o secundaria (datos que pueden ser accesibles y representan a los factores de riesgos) formulados de manera cualitativa basados en juicio de expertos o cuantitativa con parámetros técnicos medibles.

Según el tamaño de la matriz, se consideran aceptables los valores del ratio de consistencia calculados inferiores a su RC (visto en la tabla 6-6), y si resulta superior se deberá volver a revisar la metodología. Donde el IC se determina de acuerdo a la siguiente expresión:

Los criterios de fiscalización y sus factores de riesgo están relacionados mediante una fórmula, la cual nos da como resultado la calificación final del agente fiscalizado y/o infraestructura:

Calificación final = CF1*(FR1+FR2+FRn) + CF2*( FR’1+FR’2+FR’n) + (CFn)*(FRn)

Donde:

IC: índice de consistencia

λ max: resultado de la multiplicación de la sumatoria de cada columna por el vector resultante Es decir:

Donde:

CF: vector resultante o ratio de peso de los criterios de fiscalización

h) Ingreso de la data proveniente de diferentes fuentes de información.

Una vez que se completa la fuente de información de manera directa como producto de la fiscalización, los datos a utilizar se extraen de los expedientes de supervisión. Para ambos casos, los datos se ingresan en un formato predeterminado, el cual ya contiene los pesos de los criterios de fiscalización y de sus factores de riesgo (ver tabla 6-7).

i) Ranking de agentes fiscalizados y/o infraestructura. La introducción de la base de datos da como resultado una calificación a los agentes fiscalizados y/o infraestructuras priorizadas de mayor a menor riesgo, la cual se puede visualizar en un gráfico de barras. Este ranking deberá ser elaborado una vez al año y/o cuando se considere necesario.

Tabla 6-6 Índice de Consistencia Aleatoria (IA)

n: número de elementos o factores

El valor del Índice de Consistencia Aleatoria (IA) se obtiene de manera directa en la siguiente tabla introduciendo el valor de n.

Fuente: Saaty, T.L. (1980) The Analytic Hierarchy Process: Planning, Priority Setting, Resource Allocation. Elaboración: Osinergmin.

Fuente: Saaty, T.L. (1980) Relative Measurement and Its Generalization in Decision Making Why Pairwise Comparisons are Central in Mathematics for the Measurement of Intangible Factors the Analytic Hierarchy/Network Process. Elaboración: Osinergmin.

j) Proyección del número de acciones de fiscalización. Se proyecta en función a la magnitud de los niveles de riesgo establecido que tiene cinco niveles (muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto) basados en el principio As Low As Reasonably Practicable (ALARP), que recomienda que los riesgos se reduzcan “en tanto sea razonablemente practicable” o a un nivel que sea “tan bajo como sea razonablemente practicable”, el correspondiente número de acciones de fiscalización para la totalidad de las instalaciones.

Se puede asignar un número determinado de acciones de fiscalización para cada nivel de riesgo, lo que permitiría contar con la totalidad de acciones de fiscalización para los agentes fiscalizados y/o infraestructuras de una determinada actividad de fiscalización. En los casos que corresponda, se puede asignar a todo el universo los agentes fiscalizados y/o infraestructuras de una determinada actividad de fiscalización, una acción de fiscalización y priorizar la fiscalización en función al nivel de riesgo de cada una de ellas.

k) Actualización del nivel de riesgo de los agentes fiscalizados. Si el número de acciones de fiscalización requiere un presupuesto mayor, entonces se realiza la proyección en función al presupuesto asignado y estas acciones se reparten en forma proporcional al nivel de riesgo por agente fiscalizado o instalación según el ranking de agentes fiscalizados.

l) Revaloración del nivel de riesgos. La valoración de los niveles de riesgos identificados se modifica en el tiempo por la naturaleza de las amenazas, por las intervenciones o por cambios en el entorno. Por esta razón, deben ser evaluados de manera regular de acuerdo al programa de fiscalización y cada vez que ocurren cambios importantes.

6.2.2. Ejecución de la prefiscalización, fiscalización y sanción

a) Proceso de fiscalización

De acuerdo con las líneas de acción planteadas en el Plan Estratégico, Osinergmin elabora anualmente un programa de fiscalización que contiene el número de fiscalizaciones a realizar por especialidad. Asimismo, hace fiscalizaciones no programadas (especiales) con fines específicos o circunstanciales, tales como accidentes mortales, denuncias o pedidos de terceros (sindicatos, autoridades judiciales) y según criterios propios (ver ilustración 6-8).

El proceso de fiscalización se puede dividir en tres etapas: la prefiscalización, la fiscalización propiamente dicha y la postfiscalización. Durante la prefiscalización se elaboran los términos de referencia, credenciales, declaraciones juradas y la revisión de los antecedentes, tales como incumplimientos

detectados, medidas de seguridad y recomendaciones dejadas en anteriores fiscalizaciones. En la etapa de fiscalización propiamente dicha se lleva a cabo la inspección de los componentes y se verifica en detalle el cumplimiento o incumplimiento de las disposiciones legales y técnicas contenidas en la normativa vigente.

Finalmente, en la etapa de postfiscalización se elabora un informe en el cual se describen los incumplimientos verificados, así como también la información técnica que lo acredite.

b) Sanciones y multas

En ocasiones, la conducta de los agentes puede ser oportunista, lo que provoca daños y perjuicios a la sociedad (Crime and Punishment: An Economic Approach, G. Becker, 1968 y The Optimum Enforcement of Laws, G. Stigler, 1970). Para corregir este tipo de fallas se justifica el accionar del Estado como regulador de las acciones de

los entes privados. Al respecto, Osinergmin cuenta con una metodología económica para determinar sanciones que deben representar un mecanismo disuasivo para que las empresas cumplan con la normatividad, se prevengan accidentes y, así, se eviten conductas inadecuadas. Al amparo de su protocolo, Osinergmin sanciona los incumplimientos normativos detectados en el ejercicio de su función potestad sancionadora administrativa.

Osinergmin cuenta con una guía que persigue dos objetivos: i) ofrecer un sustento teórico, desde el punto de vista económico, a las prácticas regulatorias de la institución y ii) determinar lineamientos metodológicos que permitan homogeneizar, de manera coherente y sistemática, sus procesos regulatorios. Esto se alinea con las buenas prácticas recomendadas por la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE), ya que proporciona un método transparente a los órganos internos y a los agentes administrados. La guía está diseñada

Ilustración 6-8 Tipos

Plan estratégico

para alcanzar un grado de estandarización en el procedimiento de cálculo de las sanciones pecuniarias a cargo de los órganos competentes del Osinergmin.

En primer lugar, se presentan los conceptos económicos teóricos que soportan la determinación de la Multa Base en Osinergmin. Segundo, se expone la metodología de cálculo de la Multa Base, cuyos componentes son el beneficio económico por incumplimiento, la probabilidad de detección y un porcentaje del daño. La determinación de los factores atenuantes y agravantes correspondientes son elementos a considerar por parte de cada uno de los órganos competentes, sobre la base de lo dispuesto en el Reglamento de Fiscalización y Sanción de Osinergmin aprobado por Resolución de Consejo Directivo No 208-2020-OS/CD.

Para brindar mayor predictibilidad con relación a los criterios y componentes a ser considerados por las autoridades competentes de Osinergmin, se señalan a continuación los conceptos que deben de tenerse en cuenta.

• Costo evitado. Aquellos que generan a los agentes fiscalizados fondos disponibles para otras actividades rentables. Por lo general están conformados por los costos anualmente recurrentes, asociados con la operación y el mantenimiento de los equipos, instalaciones, entre otros.

Fuentes y elaboración: GSM-Osinergmin.

• Costo postergado. Aquellos que generan a los agentes fiscalizados fondos disponibles para otras actividades rentables. Generalmente, corresponden a los costos de inversión de capital y los gastos únicos no depreciables. Cuando se verifique que nunca se van a realizar las inversiones de capital o los gastos únicos no depreciables, son tratados como costos evitados.

• Ganancia asociada al incumplimiento (ganancia ilícita). Aquellos ingresos netos adicionales que obtiene el agente fiscalizado, resultantes de la diferencia entre la ganancia generada por incumplir la normativa menos la ganancia que se hubiere percibido cumpliéndola.

• Escenario exante. Aquel en el cual no se ha producido un accidente con consecuencias fatales o que haya afectado la salud, integridad o patrimonio de terceros cuando se realiza la acción de fiscalización en la que se detecta la infracción.

• Escenario expost. Aquel en el cual la acción de fiscalización se realiza como consecuencia de un accidente con consecuencias fatales o que haya afectado la salud, integridad o patrimonio de terceros.

• Tasa WACC. Representa la rentabilidad que obtiene el infractor por los recursos, asociados a los costos evitados o postergados, no realizados en el cumplimiento de la normativa y que, por tanto, están disponibles para otras actividades alternativas que incrementan el flujo de caja del infractor. La tasa WACC2 aplicable es publicada por el Osinergmin.

• Valor de la Vida Estadística (VVE). Es una medida del promedio de la disposición a pagar por una reducción en el riesgo de la mortalidad o en la probabilidad de muerte. El VVE aplicable es publicado por el Osinergmin.

Asimismo, para la graduación de las multas, las autoridades competentes se rigen por los principios de la potestad sancionadora administrativa y del procedimiento administrativo que resultan aplicables. La fórmula

general para el cálculo de la Multa Base en el escenario ex post es: Donde:

• B: beneficio económico por incumplimiento derivado de la infracción

• αD: porcentaje del daño causado por la infracción

• p: probabilidad de detección de la infracción

Se calcula para cada periodo de fiscalización previsto en el Plan de Supervisión Anual u otro instrumento de gestión (correspondiente a cada área de supervisión) vigente en el año de ocurrencia de la infracción, en el cual se determinan las acciones de fiscalización a cargo de la autoridad de fiscalización.

Donde:

• P: probabilidad de detección

• y: probabilidad de fiscalización

La fórmula general para el cálculo de la Multa Base en el escenario ex ante es:

Donde:

• B: beneficio económico por incumplimiento derivado de la infracción

• p: probabilidad de detección de la infracción

Cuando corresponda, con el debido sustento, luego del cálculo de la Multa Base se añade el daño potencial. Este comprende la afectación a la continuidad del servicio o el abastecimiento de energía o la generación de un riesgo crítico o alto para la seguridad de las operaciones y/o instalaciones conforme a la normativa cuya observancia es objeto de supervisión por parte del Osinergmin, como consecuencia del desarrollo de sus actividades. Su aplicación será, en caso corresponda, diferenciada en función a la proporcionalidad de los riesgos.

• Probabilidad de detección (p). La probabilidad de detección representa la incertidumbre percibida por el agente fiscalizado de ser detectado en incumplimiento. Su valor es positivo y menor o igual a uno.

La probabilidad de detección depende del esfuerzo de fiscalización. Siendo la probabilidad de detección igual a la probabilidad de fiscalización, esta se define como el cociente entre el número de unidades fiscalizadas y el número total de unidades fiscalizables. El cociente es calculado con respecto a cada materia, especialización o procedimiento de fiscalización, según corresponda.

• Daño (D). El daño generado por el incumplimiento de la normativa fiscalizada por Osinergmin involucra i) los bienes de los agentes terceros afectados y ii) la vida, integridad o salud de terceros (no trabajadores del agente fiscalizado), lo cual se aproxima mediante el VVE. En infracciones ex post se incorpora un porcentaje del daño (α) efectivamente generado por el incumplimiento de la normativa: se fija en 5%. En síntesis, el esquema de multas del Osinergmin es consistente con la LPAG, Ley N° 27444 y sus modificaciones, que indica los criterios para la fijación, con base en el Reglamento de fiscalización y sanción de las actividades energéticas y mineras a cargo del Osinergmin, según R.C.D. Osinergmin N° 208-2020-OS-CD.

6.2.3. Graduación de multas

Cuando la Escala de Sanciones prevea una multa que tenga rangos o topes de aplicación, la graduación se realiza calculando la multa base y aplicándole las atenuantes y agravantes correspondientes. Cuando la Escala de Sanciones prevea una multa fija o una fórmula, se le aplican las atenuantes y agravantes que correspondan. Las circunstancias de la comisión de infracción que detallemos a continuación constituyen factores atenuantes.

• Reconocimiento de responsabilidad. Si iniciado un procedimiento administrativo sancionador, el agente fiscalizado reconoce su responsabilidad por escrito, de forma precisa e incondicional, sin expresiones ambiguas o contradictorias, sin formular descargos o interponer recurso administrativo. Los factores aplicables se determinan en función a la oportunidad en que se realiza el reconocimiento, sin considerar ampliaciones de plazo, conforme a lo siguiente:

i) Si reconoce la infracción hasta la fecha de vencimiento del plazo para formular descargos al inicio del procedimiento administrativo sancionador, se aplica como factor -50%.

ii) Si reconoce la infracción hasta la fecha de vencimiento del plazo para la presentación de descargos al informe final de instrucción, se aplica como factor -30%.

iii) Si reconoce la infracción hasta antes de la emisión de la resolución de sanción, se aplica como factor -10%. Excepcionalmente, esta atenuante se mantiene si el agente fiscalizado interpone recurso administrativo contra la resolución de

sanción únicamente con respecto a la sanción impuesta si esta fue mayor a la determinada en el informe final de instrucción.

• Acciones correctivas con respecto a infracciones insubsanables. Si hasta la fecha de vencimiento de la presentación de descargos al inicio del procedimiento sancionador el agente fiscalizado acredita la realización de acciones correctivas con respecto a las infracciones no subsanables, el factor aplicable es -5%.

• Subsanación posterior al inicio del procedimiento administrativo sancionador. Si luego de haberse iniciado el procedimiento sancionador hasta antes de emitirse la resolución sancionadora, el agente fiscalizado acredita la subsanación del acto u omisión imputado como constitutivos de infracción administrativa, el factor aplicable es -5%.

• Programa de cumplimiento. Si el agente fiscalizado acredita haber implementado un programa efectivo de cumplimiento normativo que involucre a la conducta infractora, conforme a las disposiciones para su aplicación emitidas por el Consejo Directivo y a los lineamientos resolutivos del respectivo órgano sancionador, según corresponda.

6.2.4. Proceso de fiscalización y sanción

Conforme a la Ley N° 28964, Ley N° 29901 y el D.S. N° 088-2013-PCM, Osinergmin tiene competencia para fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y normas técnicas en las actividades del

sector minero referidas a los aspectos de seguridad de la infraestructura, instalaciones y la gestión de operaciones. En este sentido, el proceso de fiscalización y sanción corresponde al Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) que ejecuta Osinergmin, como consecuencia de las infracciones detectadas en las fiscalizaciones a las unidades mineras.

La fiscalización se inicia con la detección de infracciones en la revisión del informe de fiscalización. En caso haber incumplimientos con respecto a la normativa, se remite la conclusión de la actividad de fiscalización mediante un oficio de comunicación.

Luego, mediante un oficio, se da inicio al PAS. De presentarse descargos a las imputaciones contenidas en el oficio de inicio PAS, se elaborará un Informe Final de Instrucción (IFI) que contiene los antecedentes, el análisis de los descargos técnicos-legales y las conclusiones. El IFI verifica si se desvirtúan las imputaciones señaladas en el oficio de inicio PAS y determina si corresponde el archivo del procedimiento, en caso contrario propone la sanción correspondiente.

De no haberse presentado descargos, el IFI se sustenta solo en el informe de inicio PAS.

Luego se elabora el informe de determinación de la multa, documento que sustenta legal, técnica y económicamente el monto monetario de la sanción. El IFI incluye antecedentes, análisis, determinación de la multa a imponer y conclusiones. Con el IFI y el resultado del cálculo de multa aprobado, la GSM elabora la resolución PAS (sanción o archivamiento), documento que contiene vistos y consideraciones como antecedentes, análisis, parte resolutiva y cuadro de código de infracciones, la misma que es notificada al agente fiscalizado.

6.2.5. Tribunal de apelaciones de sanciones en temas de energía y minería

El Tribunal de apelaciones de sanciones en temas de energía y minería (Tastem) es el encargado de resolver los recursos de apelación que se interpongan contra las resoluciones emitidas en el marco del proceso administrativo sancionador, tales como multas coercitivas, medidas correctivas, medidas cautelares y de seguridad.

• Sala 1. Conformada por el órgano colegiado encargado de resolver los

recursos de apelación iniciados en la División de Supervisión de Gas Natural, División de Supervisión de Electricidad, las Oficinas Regionales de la División de Supervisión Regional (electricidad y gas natural), la Junta de Apelaciones de Reclamos de Usuarios y el Tribunal de Solución de Controversias.

• Sala 2. Conformada por el órgano colegiado encargado de resolver los recursos de apelación iniciados en la División de Supervisión de Hidrocarburos Líquidos, Gerencia de Supervisión Minera, las Oficinas Regionales de la División de Supervisión Regional (hidrocarburos

líquidos) y la Gerencia de Regulación de Tarifas.

6.3 RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN

Osinergmin apuesta por las tecnologías de vanguardia e innovaciones, adecuándolas a sus procesos de supervisión con la finalidad de reducir costos, optimizar recursos y velar por la seguridad de las poblaciones en la zona de influencia de los depósitos de relaves. A continuación, se describen de manera resumida las iniciativas de la entidad para innovar y sus beneficios asociados.

Foto: Osinergmin.

6.3.1. Aplicación de tecnología en la fiscalización minera

Con el propósito de cumplir su labor de supervisión minera, Osinergmin juega un papel fundamental como organismo supervisor de la seguridad de la infraestructura y las operaciones mineras de los estratos de la gran y mediana minería; todo esto alineado a lo descrito en nuestro Plan Estratégico Institucional 2023-2028, que determina: “(…) que buscamos afianzar la sostenibilidad y seguridad del sector minero y como pilar fundamental tenemos que reforzar la regulación y fiscalización”, garantizando la transparencia, predictibilidad, responsabilidad y la sostenibilidad en la actividad minera.

Para mejorar de manera continua nuestras funciones, y estar alineados con las pautas y recomendaciones de la OCDE en los temas de supervisión en función al riesgo, Osinergmin ha implementado un sistema de supervisión utilizando la metodología de riesgos. Esta ha sido concebida y desarrollada por los especialistas de la gerencia, basada en un modelo matemático y juicio de expertos y se viene aplicando en las cinco especialidades que se supervisan: geotecnia, geomecánica, plantas de beneficio, ventilación y transporte e infraestructura.

Como complemento se están usando tecnologías como vehículos aéreos no tripulados (drones), vistas satelitales, escáner láser3 , penetrómetros 4, entre otros, que permiten aminorar y optimizar tiempos en las labores de supervisión, así como tener información más precisa, identificando elementos de interés (fallas, presencia de agua, deslizamientos, formas de relieve, parámetros físicos). Osinergmin apuesta por las tecnologías de vanguardia y las innovaciones, ade-

cuándolas a sus procesos de supervisión con la finalidad de reducir costos, optimizar recursos y velar por la seguridad de las poblaciones en la zona de influencia de los depósitos de relaves.

a) Dron y escáner láser

• Optimiza el proceso de las fiscalizaciones a los tajos abiertos y minería subterránea, en referencia a la estabilidad física y el cumplimiento de los parámetros físicos de diseño establecidos en los estudios aprobados.

• Identifica elementos de interés (fallas, presencia de agua, taludes, deslizamientos y formas de relieve).

• Presenta data obtenida mediante procesos fotogramétricos. Precisión que se obtiene a partir de métodos directos como el del escáner láser.

• Uso de instrumento equipado de un dron para la medición en labores de alto riesgo o inaccesibles por presencia de gases tóxicos, propensos a estallidos de roca o probables derrumbes.

• Permite realizar trabajos en un menor tiempo, con alto nivel de detalle y reduciendo los costos de operación.

• Sustituye del uso de equipos de medición manual (flexómetro o distanciómetro), así como eliminación de la exposición a zonas de riesgo para las mediciones de los equipos, instalaciones y/o áreas de trabajo, medición de precisión.

• Permite obtener información fotográfica en fajas transportadoras, detectando condiciones subestándares como: acu -

mulación de mineral en polines de carga, derrame y/o acumulación de mineral, falta de guardas y cobertores, entre otros, en toda la extensión de la faja.

• Permite obtener información topográfica y visual de los depósitos de relaves, depósitos de desmonte y pilas de lixiviación (ver gráfico 6-9 y 6-10).

b) Vistas satelitales

• Se realiza el seguimiento periódico de los depósitos de relaves mediante el uso de imágenes satelitales proporcionadas por la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (Conida).

• Se incrementa hasta cinco veces la frecuencia de inspección de parámetros críticos de los depósitos de relaves.

• En función al cálculo de parámetros críticos, se generan alertas basándose en umbrales predefinidos de modo que permitan detectar y evaluar la situación y disponer una fiscalización de campo de ser necesario (ver ilustración 6-11).

Foto: Osinergmin.

Ilustración 6-9 Tipos de fiscalización del Osinergmin

Ilustración 6-10 Fiscalización piloto empleando escáner láser manual

Fuente: GSM-Osinergmin, fiscalización piloto. Elaboración: Osinergmin.

Fuente: GSM-Osinergmin, fiscalización piloto. Elaboración: Osinergmin.

c) Penetrómetro

• Equipo ligero de penetración dinámica con energía variable que verifica de manera rápida el grado de compactación en los diques de los depósitos de relaves hasta una profundidad de 5 m.

• Ensayo: clavado de barras metálicas con una punta cónica en el dique de relaves compactados; en paralelo un dispositivo de datos electrónicos registra toda la información y calcula los parámetros del terreno.

6.3.2. Plataforma de Gestión de la Información Minera

En 2020, Osinergmin implementó su propia

Ilustración 6-11

Plataforma de Gestión Integral de Información Minera (PGIM) desarrollada a medida por la Gerencia de Sistemas y Tecnologías de Información (GSTI) del Osinergmin, que permite gestionar integralmente la información de los macroprocesos de fiscalización y sanción minera.

Esta plataforma administra el inventario georeferenciado de unidades fiscalizables y componentes mineros que están bajo el ámbito de competencia del Osinergmin. Entre sus características más importantes está su capacidad para monitorear los procesos de la GSM, el cálculo de indicadores, la generación automática de documentos y la firma digital.

Su diseño le permite intercambiar informa -

ción con otras plataformas y sistemas como el Sistema de Trámite Documental (SIGED) y Sistema de Notificación Electrónica (SNE), y consumir servicios de otras instituciones como el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) y el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (Ingemmet). Entre sus componentes más importantes está la aplicación móvil de fiscalización, usada para registrar datos técnicos de los componentes mineros durante el trabajo de campo, y el componente de gestión de riesgos que implementa un modelo matemático para calificar riesgos y generar rankings en las especialidades de geomecánica, geotecnia, ventilación, plantas transporte e infraestructura.

Vistas satelitales para el cálculo de parámetros críticos

Fuente: GSM-Osinergmin, fiscalización piloto. Elaboración: Osinergmin.

Ilustración 6-12

Interfaz de la PGIM (Generación de ranking)

6.3.3. Seguimiento mediante imágenes satelitales

El uso de imágenes satelitales para el seguimiento del estado de algunos componentes mineros permite lo que detallamos a continuación.

• Identificar problemas potenciales mediante vistas satelitales con enfoque en la fiscalización preventiva.

• Advertir anomalías alrededor del cuerpo de presa principal, tales como filtraciones, humedecimientos o deslizamientos del talud aguas abajo. De esta manera se puede actuar y resolver las incidencias de inmediato.

Ilustración 6-13

Vista satelital de los depósitos de relave

• Reducir costos operativos en el seguimiento continuo de depósitos de relaves.

• Proteger a la población del área de influencia con acciones de fiscalización basándose en alertas tempranas a fin de prevenir la ocurrencia de desastres.

• Fomentar el uso de herramientas de vanguardia en la fiscalización de depósitos de relaves.

El empleo de imágenes satelitales, especialmente en los depósitos de relaves, permite trabajar con longitudes y áreas conforme a su visualización en una determinada escala. Actualmente, la Gerencia de Supervisión Minera, viene verificando los parámetros que podemos revisar en la ilustración 6-13.

• Área y ubicación del agua decantada dentro del vaso del depósito de relaves.

• Distancia del agua decantada al dique principal.

• Ancho de corona del dique principal del depósito de relaves.

La importancia de dichos parámetros radica en su influencia en la estabilidad física de las presas de relaves de acuerdo con el cumplimiento de los manuales de operación de cada depósito de relaves.

Fuente: GSM-Osinergmin, fiscalización piloto. Elaboración: Osinergmin.

Fuente y elaboración: GSM-Osinergmin.

6.3.4. Convenio con la Conida

El Osinergmin realiza coordinaciones con los representantes de la Conida desde octubre de 2019 y comenzó a usar imágenes satelitales para verificar el estado de los depósitos de relave desde 2020. Esto ha permitido firmar un convenio marco el 27 de julio de 2022 para ampliar el alcance de las supervisiones con imágenes satelitales y así incrementar el número de depósitos de relaves supervisados y la frecuencia de obtención de imágenes satelitales.

El objeto de este convenio marco es desarrollar las actividades de cooperación en materia de intercambio de información, conocimiento, iniciativas, apoyo técnico, procedimientos, trabajos de investigación, con base en los principios de reciprocidad, igualdad y mutuo beneficio, para el mejoramiento de las labores respectivas competencias.

a) Procesamiento de imágenes satelitales

• Identificación preliminar de los depósitos de relaves de las unidades mineras y sus debidas coordenadas UTM5 y geográficas para su posterior consulta en la base de datos de imágenes de la plataforma de la Conida (ver ilustración 6-14).

• Solicitud y descarga de imágenes disponibles en el catálogo de imágenes de la Conida en formato TIF 6 , lo que permite su visualización en programas como ArcGiso AutoCad. Así se estiman las longitudes y áreas correspondientes a los parámetros operaciones visibles. Las imágenes satelitales descargadas presentan la posibilidad de varias las bandas RGB con el fin de mejorar la identificación de zonas de interés (ver ilustración 6-15 y 6-16).

• Finalmente, se consolidan los datos realizando la verificación según los parámetros aprobados por la autoridad minera y manuales de operación de los componentes. Además, se elaboran los gráficos de seguimiento de variación de cada parámetro analizado.

b) Beneficios

El seguimiento de componentes mineros mediante el uso de imágenes satelitales, en especial de los depósitos de relaves, ha demostrado ser efectivo con respecto al incremento del control de los parámetros operacionales visibles. Además actúa de forma oportuna ante los componentes de mayor importancia según la metodología basada en riesgo. Ilustración

Vista

Ilustración

Fuente y elaboración: GSM-Osinergmin.

Fuente y elaboración: GSM-Osinergmin.

Ilustración 6-16

Vista satelital con variación RGB del depósito de relaves

Fuente y elaboración: GSM-Osinergmin.

Ilustración 6-17

Variación del porcentaje (%) de agua decantada en el vaso de un depósito de relave

Cuadro 6-1

Beneficios de la implementación del seguimiento de componentes mineros con imágenes satelitales

PROBLEMÁTICA BENEFICIOS

• El conocimiento de los parámetros operacionales relacionados a longitudes y áreas en los componentes mineros solo era posible con las fiscalizaciones de campo, ocupando tiempo y presupuesto.

• A partir de la implementación del uso de imágenes satelitales en convenio con la Conida, ha sido posible el seguimiento de longitudes y áreas de componentes mineros de forma periódica. Dicha toma de datos adicional a las fiscalizaciones de campo permite conocer la tendencia y variación de determinados parámetros operacionales, sin necesidad de gastar en tiempo y presupuesto adicional.

• La advertencia de anomalías (filtraciones, deslizamientos, humedecimientos u operaciones no autorizadas) solo era posible mediante las fiscalizaciones de campo y comunicación a Osinergmin posterior al suceso.

• El uso de imágenes satelitales de forma periódica permite advertir anomalías tales como las ya mencionadas, sin necesidad de un gasto en tiempo y presupuesto adicional. Así como también permite que Osinergmin actúe de manera puntual e inmediata con el administrado según lo evidenciado.

Fuente y elaboración: GSM-Osinergmin.

• La metodología basada en factores de riesgo, la cual influye en el plan anual de fiscalización, es enriquecida solo con la actualización de factores de riesgo obtenidos en las fiscalizaciones de campo (un promedio de dos a tres actualizaciones al año).

• La obtención de parámetros operacionales visibles correspondientes a las imágenes satelitales permite actualizar los factores de riesgo de los componentes mineros, enriqueciendo la metodología y la exactitud de la prioridad de fiscalización para el próximo plan anual.

Fuente y elaboración: GSM-Osinergmin.

Carga y acarreo de mineral. Fuente: Minem.

c) Indicadores

Ahorro de costos de fiscalización de campo

La implementación del uso de imágenes satelitales para el seguimiento de los parámetros operativos de los componentes mineros permite a los especialistas en geotecnia de la GSM contar con información periódica de los componentes mineros de la gran y mediana minería. Esto no requiere de horas hombre ni gasto del presupuesto correspondiente al plan anual de fiscalización. Al respecto, dicho indicador corresponde al siguiente cálculo:

• Costo promedio de fiscalización programada de campo: S/ 30 000.

• Costo promedio de seguimiento con imagen satelital, salario de colaborador encargado de procesar las imágenes: S/ 5400.

Por lo tanto:

(costo de fiscalizaciones de campo - costo de salario de colaboradores)

Ahorro=

costo de fiscalización de campo

Ahorro = (30 000 – 5400) / 30 000 = 82%.

Es preciso indicar que, en cumplimiento del plan anual de fiscalización, solo es posible realizar un promedio de dos fiscalizaciones de campo para cada unidad minera. Por lo tanto, se verifica la importancia de la información adicional recibida de las imágenes satelitales con un ahorro del 82% del monto promedio de una fiscalización programada de campo de dos días.

Aumento en la frecuencia de seguimiento de componentes mineros

Los especialistas en geotecnia de la GSM están habilitados para la solicitud y descarga de las imágenes satelitales disponibles, las cuales son actualizadas de manera periódica. Dichas actualizaciones permiten a los especialistas conocer los factores operacionales y su variación cerca de 10 veces al año. De acuerdo con lo mencionado en el primer indicador, el plan anual de fiscalización comprende un promedio de dos fiscalizaciones de campo para cada unidad minera, esto debido a limitaciones como la gran cantidad de unidades mineras y el presupuesto asignado. Al respecto, se plantea el indicador del aumento en la frecuencia del seguimiento de componentes mineros, verificándose:

Disminución de la vulnerabilidad de las personas en las zonas de influencia directa

En concordancia con los objetivos del proyecto de seguimiento de componentes mineros mediante el uso de imágenes satelitales, se busca proteger a las poblaciones y al ambiente que se encuentran aguas abajo de los componentes mineros, especialmente en las zonas de influencia directa de los depósitos de relaves, debido a la magnitud de las posibles consecuencias en caso de colapso de dichos componentes. Es preciso señalar que actualmente existen 27 depósitos de relave que limitan con poblaciones con 29 800 habitantes (según el censo de 2017). Además, 25 depósitos de relave limitan aguas abajo con instalaciones de trabajo de las unidades mineras

Foto: Osinergmin.

y 41 depósitos de relave limitan aguas abajo con cuencas principales o cuerpos de agua los cuales vienen siendo fiscalizados de acuerdo al plan anual de fiscalización basado en la metodología de factores de riesgo.

Por lo tanto, al verificarse el segundo indicador correspondiente al incremento de la frecuencia de inspecciones, el procesamiento de las imágenes satelitales, los datos obtenidos de las mismas y las conclusiones de su visualización, se obtiene una disminución de la vulnerabilidad de las personas

en las zonas de influencia directa pues Osinergmin puede tomar acciones preventivas, puntuales e inmediatas.

d) Riesgo cero para los fiscalizadores

Al contar con una alternativa adicional remota, se elimina la necesidad de exponer a los fiscalizadores a una cantidad mayor de acciones en campo que no correspondan al plan anual aprobado. Así hay riesgo cero adicional para el personal de fiscalización, se protege la salud del fiscalizador y se evita el gasto en horas-hombre.

e) Sostenibilidad del proyecto: desarrollo de mejoras al seguimiento con imágenes satelitales

Optimización en el tiempo de procesamiento

El modelo actual considera el procesamiento de las imágenes de forma manual con el personal de la institución (cálculo de áreas, distancias, identificación de zonas húmedas y otras anomalías). Si bien esto permite un correcto levantamiento de información cuidando los detalles, se puede optimizar para un cálculo automático

Ilustración 6-18 Imágenes satelitales-Damsat, cálculo automático de indicadores

Fuente y elaboración: GSM-Osinergmin.

mediante algoritmos en una plataforma web, reduciendo de manera considerable el tiempo que los especialistas técnicos dedican al procesamiento de la información.

En este sentido, Osinergmin participó y participa de manera activa en el desarrollo del piloto para el seguimiento con imágenes satelitales mediante la plataforma Damsat (seis depósitos de relaves con frecuencia

semanal), a cargo de Conida desde 2021. Actualmente se mantiene comunicación con Conida con miras a incrementar el número de depósitos de relaves que se puedan vigilar de manera automática. Asimismo, se

Ilustración 6-19 Imágenes satelitales-Damsat

Fuente y elaboración: GSM-Osinergmin.

vista satelital de un deposito de relaves de la sierra norte del Perú

viene utilizando la información del proyecto Damsat en el seguimiento de los seis depósitos de relaves (ver ilustración 6-19).

Uso de interferometría para medir desplazamientos

Existen ya satélites equipados con tecnología de interferometría radar de apertura sintética (InSar)7 que permiten medir desplazamientos por medio de ondas que emiten los satélites. El monitoreo de desplazamientos se utiliza para advertir posibles deslizamientos o colapsos de un depósito de relaves

de manera anticipada. También sirve para evaluar el comportamiento ante desastres naturales, como sismos o lluvias intensas.

El proyecto Damsat8 incluye un piloto para el monitoreo de desplazamientos con tecnología InSar, Osinergmin ha programado capacitaciones a los especialistas técnicos para el uso, interpretación y definición de alertas con este tipo de monitoreo satelital.

Con el propósito de cumplir su labor de supervisión minera, Osinergmin juega un papel fundamental como organismo supervisor de

la seguridad de la infraestructura y las operaciones mineras de los estratos de la gran y mediana minería. Todo esto está alineado a lo descrito en nuestro Plan Estratégico Institucional 2023-2028, que determina: “(…) que buscamos afianzar la sostenibilidad y seguridad del sector minero y como pilar fundamental tenemos que reforzar la regulación y fiscalización”, garantizando la transparencia, predictibilidad, responsabilidad y la sostenibilidad en la actividad minera. En el siguiente capítulo ahondaremos sobre el impacto del sector minero en el Perú.

Fotografía: Osinergmin.

07 HUELLAS DEL SECTOR MINERO

IMPACTO ECONÓMICO EN EL PERÚ

Huellas del sector minero. Impacto económico en el Perú

A lo largo de las últimas décadas, el sector minero ha cobrado importante relevancia en la economía peruana. Su contribución al Producto Bruto Interno nacional ha mejorado en el tiempo y a 2022 ascendió a 7%, a pesar de los altos precios de la energía, la política “Cero Covid” de China y la reducción de los excedentes de ahorro generados durante la pandemia.

VII.

Huellas del sector minero. Impacto económico en el Perú

El sector minero contribuye de manera esencial a la economía peruana. Las simulaciones muestran que ante un shock de precios o de producción en el sector, las principales variables macroeconómicas se alteran de forma significativa, lo que se explica por sus fuertes eslabonamientos con varias actividades productivas del país. El sector minero tiene también incidencia en las economías locales y los hogares, cuyos resultados se presentan más adelante.

Osinergmin, desde su rol supervisor y fiscalizador del cumplimiento de las obligaciones de seguridad de las instalaciones mineras, aporta beneficios al bienestar social de la población al prevenir o minimizar el riesgo de accidentes mortales o incapacitantes.

7.1. IMPACTOS MACROECONÓMICOS

La importancia del sector minero en la economía peruana se puede observar a partir de cuatro variables económicas: el Producto Bruto Interno (PBI), el Valor Agregado Bruto (VAB)1, las inversiones y el sector externo. A continuación, se muestran algunos indicadores económicos que explican la relevancia de este sector en la economía peruana.

7.1.1. Producto Bruto Interno

En los últimos 27 años, el sector minero ha presentado mayores tasas de crecimiento que el PBI. Según data del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), para el periodo 1995-2022 experimentó un crecimiento promedio de 4.5%, mientras que el PBI registró un avance promedio de 3.9%. El periodo de mayor crecimiento del sector minero peruano fue el de la década del 2000 (19%). El auge del PBI minero (extracción de minerales y servicios conexos, y fundición y refinación de metales) se explicaría

Transporte de minerales. Foto: Antamina.

por una mejora en el clima de las inversiones en el país en las últimas décadas, la potencialidad de recursos naturales en el subsuelo peruano, las señales de estabilización económica, y el respeto del marco jurídico y los precios favorables de los commodities. Por otra parte, su desaceleración en los últimos años estaría asociada al cambio de tendencia del precio de las materias primas, cierre de minas, menor entrada de proyectos mineros, una mayor conflictividad social y la incertidumbre política en el país (ver gráfico 7-1).

7.1.2. Valor Agregado Bruto

Otro indicador que señala la importancia del sector minero en el ámbito macroeconómico es el VAB minero en el PBI total. La participación de la minería llegó a su máxima expresión en 2007 (cerca de 15%) debido a la confluencia de diferentes factores: una economía con abundantes recursos minerales, estable y expuesta a un entorno internacional favorable, tanto por precios de metales altos como por una demanda fuerte

desde China. Posterior al ciclo de precios altos de las materias primas, un perfil de crecimiento diferente de China, contados casos de grandes proyectos ejecutados en el Perú y un clima social áspero a la minería local, la participación de ese sector en el VAB se ha reducido por debajo del 10% hasta 2020. El VAB minero en el PBI total aumentó por encima del 13% en 2021, como consecuencia del incremento en la producción minera y el aumento en los precios de los minerales (ver gráfico 7-2).

7.1.3. Sector externo

El sector minero peruano está orientado, principalmente, a atender la demanda del sector externo. Esto se ve reflejado en la importante participación de la minería dentro de la balanza comercial. Las exportaciones mineras tradicionales han representado, en promedio, más de la mitad del total de las exportaciones desde 1990 hasta 2022 y, en todo ese periodo, han tenido una tendencia creciente en promedio. La impor-

Gráfico 7-1 PBI del sector minero*, 1995- 2022

tancia de las exportaciones mineras sobre el total de envíos locales alcanzó sus valores pico en 2017 (62%) y 2021 (63%), cuando los precios de los metales rondaron niveles altos (ver gráfico 7-3).

a) Empleo

El sector minero es relevante también para la economía porque crea empleos directos e indirectos. Por ejemplo, el mayor efecto de esta actividad recae sobre el empleo indirecto, ya que por cada empleo directo que crea la minería se generarían nueve empleos indirectos (Efecto de la minería sobre el empleo, producto y la recaudación en el Perú, E. Ángeles et al., 2012). En base a la información disponible en el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y el Ministerio de Energía y Minas (Minem), si se estima el empleo total (directo e indirecto) asociado a la población económicamente activa (PEA) ocupada, en 2004 el sector minero generó el 7% del total. El empleo promedio generado por la actividad minera al cierre de 2022 fue de 230 737 trabajado -

Gráfico 7-2 Contribución del VAB de minería en el PBI total, 1994-2021

*El sector minero se representa como el PBI del sector minería e hidrocarburos (Minería metálica), en millones de soles a precios constantes de 2007.

Fuente: INEI. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Fuente: INEI. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

res, superando en 6.4% el promedio anual de 2021 (216 788 personas).

b) Inversiones

Según el Minem, la inversión minera alcanzó su máximo valor en 2013 con US$ 9.9 mil millones, lo que a su vez significó una participación del 20.9% en la inversión privada nacional, como se muestra en el gráfico 7-4. Asimismo, la mayor expansión de la inversión minería se registró en 2011, con un crecimiento anual de 77%, liderada por la inversión en equipamiento en planta de beneficio y minero. Las inversiones mineras mostraron un gran dinamismo en la época del boom de los commodities y un coletazo en los últimos años por inversiones de gran magnitud. En ese sentido, en 2019 se observaron los volúmenes de inversión minera más importantes desde 2015. Dada la posición de la minería peruana en el mundo, el país es atractivo a grandes capitales y grupos económicos del sector. Asimismo, la inversión minera es clave para la dinámica de ese agregado macroeconómico para el Perú,

Gráfico 7-3

pues representa, en promedio, 12% de la inversión privada nacional.

7.2. IMPACTOS MICROECONÓMICOS

Como se observa en el cuadro 7-1, el sector minero interactúa con la economía mediante la recaudación fiscal y la retribución económica por el aprovechamiento de los recursos mineros. Las fuentes de recaudación y la evolución del total de estos ingresos, así como la forma en la que se distribuyen entre el gobierno central y los gobiernos regionales y locales, se describen en esta sección.

7.2.1. Ingresos fiscales y retribución económica por el aprovechamiento del recurso minero

En el contexto fiscal, el sector minero contribuye con la sociedad peruana

Participación de las exportaciones mineras tradicionales en las exportaciones totales

mediante el pago de impuestos y retribuciones económicas2 por el aprovechamiento del recurso minero (ver cuadro 7-1). Dentro de los tributos se destaca, principalmente, el impuesto a la renta (IR) que sigue siendo el tributo principal que las empresas mineras pagan al Estado peruano, y actualmente se aplica una tasa del 29.5% sobre la utilidad bruta, según la Ley de Reforma Tributaria No 31196 aprobada en 2021. Sin embargo, las empresas mineras que tienen convenios de estabilidad tributaria vigentes pueden seguir aplicando una tasa del 32%.

Otro componente de similar importancia dentro de la estructura tributaria es el Impuesto General a las Ventas (IGV); sin embargo, este está sujeto a devoluciones, debido a que los principales gastos de las empresas mineras están asociados a la compra de bienes de capital, estudios de factibilidad y fase de exploración. En la actualidad el proceso de devolución se ha simplificado para reducir los tiempos y costos de trámites. Las empresas mineras

Gráfico 7-4

Participación de la inversión minera en la inversión privada nacional

Fuente: BCRP. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Fuentes: BCRP y Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

también aportan con el impuesto selectivo al consumo (ISC, por la compra de combustible) e impuesto a la importación (por la compra

de bienes de capital, aunque muchos de ellos están libres del pago de aranceles).

En resumen, el sector minero en Perú sigue

Cuadro 7-1 Recaudaciones en el sector minero

consumo Impuesto a la importación Impuesto a los dividendos Impuesto especial a la minería

Regalía minera Gravamen Especial Minero

siendo una fuente importante de ingresos fiscales y retribuciones económicas para la sociedad peruana mediante el pago de impuestos y regalías. La estructura tributaria y de retribución económica ha ido evolucionando en los últimos años, con cambios en las tasas de impuestos y en los procesos de devolución de IGV, entre otros aspectos (ver cuadro 7-2).

Fuentes: Del Valle (2013) y Sunat. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Cuadro 7-2

Escala progresiva acumulativa de la regalía minera, IEM y GEM

La contribución económica del sector minero no se limita a los impuestos y retribuciones económicas mencionados anteriormente. Las empresas mineras también realizan aportes a la seguridad social mediante pagos al sistema nacional de pensiones y al seguro social de salud. Además, se han establecido medidas para fomentar la inversión social por parte de las empresas mineras en las comunidades donde operan. Estas incluyen la obligación de destinar un porcentaje de los ingresos netos de las empresas a programas y proyectos de desarrollo sostenible. Estos proyectos pueden abarcar áreas como educación, salud, infraestructura, ambiente y desarrollo comunitario, y están diseñados para beneficiar a las comunidades locales y promover el desarrollo sostenible a largo plazo.

Del Valle (2013). Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Por otra parte, la retribución económica por el aprovechamiento del recurso minero corresponde, principalmente, a las regalías y al derecho de vigencia de la mina. Bajo el primer esquema de regalía minera anterior a setiembre de 2011, el monto se determinaba aplicando un porcentaje sobre el valor de las ventas mensuales. El porcentaje iba del 1% (hasta US$ 60 millones anuales) hasta el 3% (para valores superiores a US$ 120 millones anuales). Después de setiembre de 2011, el esquema para la determinación de la regalía minera cambió significativamente. En efecto, se modifica la base de cálculo sobre

la cual se aplica la tasa efectiva, la misma tasa efectiva y la periodicidad de cálculo de la regalía. En relación a la base de cálculo, se pasó del valor de las ventas mensuales a la utilidad operativa trimestral. La tasa efectiva aplicable se establece en función al margen operativo del trimestre. Sobre dicho margen se aplica una tasa marginal en una escala que va del 1% hasta el 12%, tal como se aprecia en el cuadro 7-2 .

Finalmente, el Derecho de Vigencia es un pago anual que los concesionarios mineros están obligados a transferir al Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (Ingemmet) a partir del año en que se otorga o solicita la concesión. Los montos a transferir se estiman utilizando información sobre niveles de producción y cotizaciones de los minerales en el mercado internacional, con el fin de estimar los ingresos de las principales empresas. En caso no se pague el derecho de vigencia, se produce la caducidad de la concesión minera.

Gráfico 7-5

En 2022, la suma total de las contribuciones mineras, vía IR y regalías, fue cercana a S/ 8300 millones. Sin embargo, estas contribuciones han mostrado un retroceso hacia 2020 (ver gráfico 7-5). En 2021 y 2022, el efecto rebote y las altas cotizaciones de los precios de las materias primas mineras sostuvieron los resultados favorables. En 2022, los ingresos por minería son equivalentes al 5.3% del total de recaudación tributaria en 2022 a nivel nacional.

A diferencia del IR y la regalía, el derecho de vigencia mostró una tendencia ascendente debido a la firma de nuevos contratos de concesión. En 2007, se recaudaron S/ 97 millones por este concepto, mientras que en 2022 la recaudación se incrementó en S/ 168 millones (ver gráfico 7-6). Esto representa un incremento promedio de 14%. En cambio, las regalías se contrajeron en 38% con respecto a 2021.

Ingresos por IR y regalía minera recaudadas en el sector minero 2006-2022

(En S/ miles de millones)

7.2.2. Transferencia a los gobiernos regionales y locales

Las transferencias monetarias asociadas a la explotación minera que reciben los gobiernos regionales y locales, en cuya circunscripción se extraen los recursos mineros, están constituidas, principalmente, por el canon y regalía minera (ver cuadro 7-2). La Ley No 27506, Ley del Canon, establece que el canon minero estará constituido por el 50% del total de ingresos por IR que pagan las empresas mineras. La distribución del canon minero busca que se beneficien todos los municipios (provinciales y distritales) donde se encuentre el yacimiento minero (ver ilustración 7-2).

En este contexto, es posible identificar al canon minero como un importante instrumento de los gobiernos locales y regionales en el desarrollo de sus comunidades, debido a que su uso se debe destinar, exclusivamen -

Gráfico 7-6

Regalías mineras y derecho de vigencia recaudados 2007-2022

(En S/ miles de millones)

Fuentes: Sunat y BCRP. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Fuentes: Sunat y Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

te, al financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura que tengan impacto regional y local. Asimismo, los gobiernos regionales entregan un porcentaje del total percibido por canon minero a las universidades públicas de su circunscripción. Este monto se destina solo a la inversión en investigaciones científicas y tecnológicas que potencien el desarrollo regional.

La distribución para el Gobiernos Regionales (GR) y dentro de cada municipio provincial se determina en base a criterios de población y Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) definidos por el INEI.

Las regalías mineras, establecidas en función de la cantidad y el valor de los minerales extraídos, son transferidas en su totalidad a los gobiernos regionales y locales. En lo que concierne a su distribución, a diferencia del canon, otorgan mayores porcentajes a las municipalidades distritales y menores a los gobiernos regionales, aunque la distribución entre los gobiernos regionales y locales también sigue los criterios del canon, es decir, toma en consideración los criterios de población y NBI.

Ilustración 7-1

Criterios de distribución del canon minero

Distribución del canon minero* (50% del Impuesto a la renta)

RECUADRO 7-1 Diferencia entre canon y regalía

El artículo 20 de la Ley No 26821, Ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, precisa el pago de una retribución económica, como una de las condiciones para su uso. Se consideran como recursos naturales los minerales, recursos hidrocarboníferos, hidroenergéticos, eólicos, solares, geotérmicos y similares, entre otros.

En concreto, en el mencionado artículo se establece que “todo aprovechamiento de recursos naturales por parte de particulares da lugar a una retribución económica que se determina por criterios económicos, sociales y ambientales”. Y se continúa señalando que la retribución económica “incluye todo concepto que deba aportarse al Estado por el recurso natural, ya sea como contraprestación, derecho de otorgamiento o derecho de vigencia del título que contiene el derecho, establecidos por las leyes especiales”.

10% 25% 40% 25%

Municipios distritales donde se exploten los RR.NN.

Municipios de la provincia donde se exploten RR.NN.

Municipios del departamento donde se exploten los RR.NN.

20% al gobierno regional y 5% a las universidades

Si existe más de una municipalidad, en partes iguales

Según población y necesidades básicas insatisfechas

Por otro lado, el canon ha sido previsto constitucionalmente en el artículo 77: “corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona, en calidad de canon”. En la misma línea, en el artículo 2 de la Ley No 27506, Ley del Canon, se define al canon como “la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales”.

* En la distribución de la regalía minera, el 20% se destina a los municipios distritales, 20% a los municipios provinciales, 40% a los municipios del departamento, 15% a los GR y 5 % a las universidades.

Fuente: MEF. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

En conclusión, la regalía es la contraprestación del titular de la concesión minera al Estado por la explotación de recursos naturales no renovables5, justificada en la necesidad de la Nación de recibir beneficios de sus propios recursos antes de que se agoten. En tanto que el canon es la participación de la renta económica ya recaudada dispuesta por el Estado a favor de los gobiernos regionales y locales de las zonas de explotación de recursos.

Tanto el canon como la regalía minera están sujetos a la volatilidad de los precios internacionales de los minerales, principalmente del oro y el cobre. En efecto, si se compara la trayectoria de los términos de intercambio calculada como la ratio índice de precio de exportación, basada en productos mineros, sobre índice de precio de importación con las contribuciones mineras, se observa un comportamiento similar en la evolución de ambas variables (ver gráfico 7-7). De este modo, desde 2012 hasta 2017 se aprecia un tramo descendente debido a una disminución del precio internacional de los metales y el estancamiento de la inversión. A partir de 2019 se observa un tramo ascendente debido a un incremento en el precio internacional de los metales y a la implementación de nuevas medidas para mejorar la fiscalización y la supervisión de las empresas mineras, dando como consecuencia la revisión de los contratos y las regulaciones para garantizar que las empresas paguen las regalías y los impuestos correspondientes. Estas medidas han permitido que el Estado peruano reciba

Gráfico 7-7

un mayor ingreso por la actividad minera, lo que se refleja en un aumento del canon y las regalías mineras. Los altos precios de los minerales en los mercados internacionales soportaron los resultados en 2021 y 2022.

Las transferencias por canon y regalía minera son relevantes en el presupuesto de los gobiernos subnacionales. Así pues, el canon y la regalía llegaron a representar el 66% y 47% de las transferencias totales recibidas por los gobiernos regionales y locales en 2007, respectivamente. Sin embargo, en los años subsiguientes, la participación de la minería en estos subgobiernos cada vez ha sido menor (ver gráfico 7-8). Para 2022, las transferencias mineras evidenciaron una recuperación en su participación ante el contexto internacional favorable para las materias primas mineras.

Considerando a los departamentos que concentraron el 95% de las transferencias de los gobiernos regionales y locales en 2022, en el gráfico 7-9 se muestra la relación entre

Evolución del canon y las regalías mineras transferidas, 2007-2022 (en S/ miles de millones)

el índice de bienestar y transferencias per cápita a nivel departamental. El índice de bienestar mide en forma conjunta el acceso de los hogares a los servicios básicos, la calidad del hogar, la tenencia de electrodomésticos y el hacinamiento del hogar, de tal forma que un valor de “uno” significa que los hogares tienen una calidad de vida satisfactoria en relación a estos componentes.

En el mencionado gráfico se aprecia una relación positiva entre ambas variables, lo cual implica que aquellos departamentos con mayores recursos provenientes de la explotación minera poseen también mayores indicadores de bienestar. Se resalta puntualmente el caso de Moquegua y Tacna. En contraste, los departamentos que menos perciben canon y regalías a nivel per cápita evidencian menores niveles de bienestar. Es importante mencionar a Loreto y Huancavelica, que muestran los índices de bienestar más bajos. No obstante, Huancavelica apenas acumula el 0.4% de las transferencias totales y Loreto no registra ingresos por canon o regalía.

Gráfico 7-8

Transferencias por canon y regalía minera con respecto al total de transferencias a los gobiernos regionales y locales, 2007-2022

Fuentes: Minem y BCRP. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Transparencia-MEF. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Realizando el mismo análisis, pero a nivel distrital, no es posible establecer una relación entre las variables descritas, considerando que existen distritos con transferencias per cápita muy por encima del promedio. Es también importante notar que existe un importante grupo de distritos con bajos niveles de bienestar y que perciben mínimos montos de canon y regalía.

Asimismo, de los 1854 distritos que hay en el país, apenas 60 reciben el 67% de transferencias por canon y regalía minera y solamente 15 reciben el 42%. Dentro de este grupo destacan San Marcos (Áncash), Ilabaya (Tacna), Marcona (Ica), Nuevo Chimbote (Áncash), Coronel G. Albarracín (Tacna), Cerro Colorado (Arequipa) y Chavín de Huantar (Áncash), que juntos reciben cerca del 30% de las transferencias y representaron, en conjunto, el 1.9% de la población nacional en 2022.

En el gráfico 7-10 se observan montos anuales de gastos. Desde 2017 se aprecian niveles bajos de gasto con respecto a sus valores precedentes. Esto se debe, sobre todo, a que se requieren mayores niveles de eficiencia dentro de las autoridades regionales y locales para la administración de sus recursos disponibles en beneficio de sus localidades.

Asimismo, como señala la Ley del Canon, los recursos generados por las transferencias mineras deben ser asignados de forma exclusiva para el financiamiento de proyectos y/u obras de infraestructura de impacto regional y local; por ejemplo, la construcción de carreteras, colegios, postas de salud, entre otros. El gráfico 7-11 muestra la relación entre el porcentaje de la ejecución del gasto y el porcentaje de la calidad del gasto durante el periodo 2013-2022. Este indicador es construido a partir de los gastos

2022

destinados solo a actividades productivas que promueven el desarrollo de la región, como transporte, saneamiento, vivienda, salud, educación, entre otros. A diferencia del análisis del periodo 2013-2015 de la edición pasada, donde se evidenciaba una relación negativa entre los indicadores mencionados, en esta ocasión no se divisa ese comportamiento. No se observa una relación entre las variables, lo que sugiere que, más allá de los niveles ejecutados, la calidad del gasto permanece constante y expone la necesidad de mayores competencias y eficiencia por parte de las entidades ejecutoras.

Gráfico 7-10 Ejecución del gasto devengado por el canon y regalía minera, 2007-2022 (S/ millones)

Gráfico 7-9

Índice de bienestar 2015 y transferencias per cápita a nivel departamental durante

Fuentes: Transparencia-Ministerio de Economía y Finanzas e INEI. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Fuente: Transparencia-MEF. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Gráfico 7-11

Ejecución y calidad del gasto 2013-2022

Fuentes: Transparencia, MEF e INEI. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Faja transportadora de minerales. Foto: IIMP.

08 PERSPECTIVAS DEL SECTOR MINERO UN FUTURO SOSTENIBLE

Perspectivas del sector minero, un futuro sostenible

El desarrollo del sector minero en el Perú ha sido una de las principales fuentes de crecimiento económico en las últimas décadas. El país es uno de los principales productores de metales, como el cobre, oro, plata y zinc, lo que ha generado una importante inversión en la industria minera y ha impulsado el crecimiento de la economía. Además, el sector minero ha contribuido significativamente al desarrollo de infraestructura y tecnología en el país.

Foto: Osinergmin.

VIII.

Perspectivas del sector minero, un futuro sostenible

Según el Ministerio de Energía y Minas, el subsector minero desempeña un papel fundamental en el desarrollo económico del Perú, posicionándose como uno de los pilares fundamentales de la economía. Esta importancia se refleja en diversos indicadores macroeconómicos, como producción, inversión, empleo, exportaciones y transferencias, entre otros. Durante la última década, la actividad minera ha impulsado en promedio más del 8% del Producto Interno Bruto nacional y ha contribuido con el 65% de las exportaciones totales del país.

A nivel global, en la actualidad el Perú ocupa posiciones destacadas en el ranking mundial de producción y reservas mineras, lo que confirma su condición de país altamente competitivo. En 2022 destacó como uno de los principales productores de minerales en el mundo, en especial de los más comercializados, como el cobre, oro, plata, zinc, plomo, estaño y molibdeno. El país se mantuvo como el segundo mayor productor de cobre y zinc a nivel mundial, y como el principal productor de zinc y estaño en Latinoamérica. Además, posee las mayores reservas de plata en el mundo y se ubicó en el tercer lugar en reservas de cobre y molibdeno.

8.1. DESARROLLO DEL SECTOR MINERO EN LA ACTUALIDAD

Hasta abril de 2023, la producción nacional de cobre alcanzó las 221 999 toneladas métricas finas (TMF). Estos resultados, sumados a los informados en meses anteriores, contribuyeron a que la producción total de cobre alcanzara las 837 514 TMF, mostrando un crecimiento del 15.7% en comparación con el mismo periodo de 2022 (723 931 TMF).

Foto: Osinergmin.

Por otro lado, el empleo directo en el sector minero está experimentando una recuperación significativa, con un total de 219 362 trabajadores, lo que representó un crecimiento del 2.6% en comparación con el mes anterior (213 789 personas). Este dato marca la cifra más alta registrada en lo que va de 2023. Las inversiones en el sector alcanzaron US$ 335 millones, mostrando un crecimiento del 8.1% en comparación con el mes anterior (US$ 310 millones). Este resultado representó la cifra más alta ejecutada en lo que va de 2023. Sin embargo, se registró una disminución del 19% si se compara con abril del año anterior (US$ 413 millones).

8.2. PROYECTO EN EL SECTOR MINERO

Perú es uno de los mayores productores de minerales en el mundo y posee siete de los más comercializados (cobre, oro, plata, zinc, plomo, estaño y molibdeno). Cabe

mencionar que esta diversidad se debe a las condiciones geográficas que componen el territorio, convirtiéndolo en un país polimetálico.

8.2.1. Cartera de proyectos de inversión minera

La cartera de proyectos de inversión minera está conformada por 47 proyectos mineros que engloban una inversión de US$ 53 715 millones con el objetivo de alcanzar la puesta en marcha operativa e iniciar actividades mineras como la explotación y/o beneficio en concordancia con la normativa vigente. Es necesario precisar que todos los proyectos son de titularidad de empresas privadas del estrato de régimen general (gran y mediana minería), que son de competencia del Osinergmin y abarcan tanto la producción de minerales metálicos como no metálicos (ver tabla 8-1).

Gráfico 8-1

anual de la producción de cobre (Miles de TMF)

Fuentes: Mineral Commodity Summaries (2023). U.S. Geological Survey. Elaboración: Osinergmin.

Foto: Antamina.

Fecha de inicio pendiente de determinación por factores asociados a decisiones empresariales, asuntos sociales, entre otros.

Ampliación Santa María

Ampliación Shouxin San Gabriel

Ampliación Toromocho Minera Chinalco Perú S.A. Compañía Minera Poderosa S.A. Minera Shouxin Perú S.A. Compañía de Minas Buenaventura S.A.A. Compañía Minera Chungar S.A.C.

Romina

Corani

Magistral

Reposición Antamina

Ampliación Ilo

Los Chancas

Trapiche

Michiquillay

Ampliación Bayóvar

Ampliación Cuajone

Ampliación Pachapaqui

Antilla

Ariana*

Ayawilca

Cañariaco

Cañón Florida

Chalcobamba Fase I

Conga

Cotabambas

Don Javier

El Galeno

Haquira

Hierro Apurímac

Hilarión

Integración Coroccohuayco

La Arena

La Granja

Los Calatos

Ollachea

Pampa de Pongo

Planta de Cobre Río Seco

Pukaqaqa

Quechua

Reposición Inmaculada

Reposición Raura

Reposición Tantahuatay

Río Blanco

San Luis

Shalipayco

Tía María

Yumpag

Bear Creek Mining S.A.C.

Nexa Resources Perú S.A.A. Compañía Minera Antamina S.A. Minera Yanacocha S.R.L.

Compañía Minera Zafranal S.A.C.

Southern Perú Copper Corporation, Sucursal el Perú

Southern Perú Copper Corporation, Sucursal el Perú

El Molle Verde S.A.C.

Southern Perú Copper Corporation, Sucursal el Perú

Compañía Minera Miski Mayo S.R.L.

Southern Perú Copper Corporation, Sucursal el Perú

ICM Pachapaqui S.A.C.

Panoro Apurímac S.A.

Ariana Operaciones Mineras S.A.C.

Tinka Resources S.A.C.

Cañariaco Copper Perú S.A.

Nexa Resources Perú. S.A.A.

Minera Las Bambas S.A.

Minera Yanacocha S.R.L.

Panoro Apurímac S.A.

Junefield Group S.A.

Lumina Copper S.A.C.

Minera Antares Perú S.A.C.

Apurímac Ferrum S.A.C.

Nexa Resources Perú. S.A.A.

Compañía Minera Antapaccay S.A.

La Arena S.A.

Rio Tinto Minera Perú Limitada S.A.C.

Minera Hampton Perú S.A.C

Minera Kuri KulluS.A.

Jinzhao Mining Perú S.A.

Procesadora Industrial Río Seco S.A.

Nexa Resources Perú. S.A.A.

Compañía Minera Quechua S.A.

Compañía Minera Ares S.A.C

Compañía Minera Raura S.A.

Compañía Minera Coimolache S.A.

Rio Blanco Copper S.A.

Reliant VenturesmS.A.C.

Nexa Resources Perú. S.A.A.

Southern Perú Copper Corporation, Sucursal del Perú

Apurímac Apurímac

Huancavelica

Cajamarca Oro Cobre Cobre Cobre Cobre Hierro Zinc Cobre Cobre Cobre Cobre Oro Hierro Cobre Cobre Cobre Oro Zinc Oro Cobre Plata Zinc Cobre Plata

Factibilidad

Prefactibilidad

Prefactibilidad

Factibilidad

Factibilidad

Factibilidad

Factibilidad

Factibilidad

Prefactibilidad

Ingeniería de detalle

Factibilidad

225

De acuerdo al Ministerio de Energía y Minas (Minem), la cartera de proyectos de inversión minera 2023 está conformada por proyectos cuyos objetivos contemplan la ejecución de inversiones mediante la construcción de infraestructuras necesarias a fin de alcanzar la puesta en marcha operativa para realizar actividades como la explotación y/o beneficio en concordancia con la normativa vigente. Es necesario precisar que todos los proyectos son de titularidad de empresas privadas del estrato de régimen general (gran y mediana minería) y abarcan tanto la producción de minerales metálicos como no metálicos. Además, se cuenta con criterios metodológicos que tienen como finalidad elaborar un portafolio de proyectos sostenible y realizable en un horizonte temporal establecido. Entre estos requisitos se encuentran: i) el proyecto deberá tener una inversión Capex1 (en construcción) igual o superior a US$ 70 millones, ii) el proyecto deberá contemplar un inicio de puesta en marcha tentativo en los próximos 12 años y iii) el

proyecto, iii) el proyecto se debe encontrar al menos en una etapa de exploración avanzada y poseer o estar desarrollando estudios para su puesta en marcha.

a) Tipos de proyectos Proyectos Greenfield

• Nuevos. Son los proyectos sin antecedentes de actividad productiva minera a gran escala dentro de las concesiones mineras que la componen, por lo que requieren del asentamiento en un nuevo espacio geográfico, desarrollo de nueva infraestructura e instalaciones.

Proyectos Brownfield

• Nuevos. Se incluyen los proyectos en las operaciones actuales (Brownfield), pero que contemplan un cambio sustancial en el proceso productivo, lo que implica el desarrollo y explotación de un nuevo yacimiento.

• Ampliación. Son aquellos proyectos que buscan, principalmente, ampliar la capacidad de procesamiento actual mediante la instalación de nuevos componentes y/o mejoras tecnológicas.

• Reposición. Son aquellos proyectos que buscan, sobre todo, mantener la capacidad productiva actual mediante el desarrollo de nuevas zonas de explotación, debido a la caída de leyes y/o al agotamiento de las reservas a fin de extender la vida útil de la unidad minera.

• Reaprovechamiento. Son aquellos proyectos cuyo objetivo principal es el reaprovechamiento de relaves que contienen minerales económicamente rentables en la actualidad.

b) Etapas de avance

• Conceptual. En esta etapa se posee o se están desarrollando estudios económicos preliminares a fin de definir recursos minerales.

• Prefactibilidad. Incluye a los proyectos con estudios de prefactibilidad iniciados hasta la conclusión de los mismos.

• Factibilidad. Compuesto por aquellos proyectos con estudios de factibilidad iniciados hasta la conclusión de los mismos.

• Ingeniería de detalle. Conformado por aquellos proyectos que iniciaron los estudios de ingeniería de detalle.

• Construcción. En esta etapa se encuentran los proyectos que ya iniciaron la ejecución de las inversiones para su construcción

permisos y/o autorizaciones necesarias (ver ilustración 8-2).

8.2.2. Cartera de proyectos de exploración minera

La cartera de proyectos de exploración minera 2023 consta de 74 proyectos ubicados en 17 regiones del país y una inversión global de US$ 596 millones. Según el Minem (2022), la exploración es funda -

mental para el desarrollo de la minería, por ende, constituye el primer eslabón de la actividad extractiva más importante del Perú. Esto permite el descubrimiento de nuevos yacimientos, así como extender la vida útil de las minas que se encuentran en operación. Además, favorece la captación de importantes sumas de inversión nacional y extranjera que contribuyen con la dinamización de la economía local y nacional, conservando a su vez la tradición minera del país reconocida en el mundo.

Ilustración 8-2

El enorme potencial geológico existente en el territorio nacional convierte al Perú en un destino de creciente interés para inversionistas y empresas mineras, los cuales están muy dispuestos a identificar yacimientos con perfiles comercialmente viables. Es por ello que, con base en los resultados de 2022, según el U.S. Geological Survey (USGS), a nivel mundial es líder en reservas de plata; mientras que en Latinoamérica se posiciona en primer lugar con las mayores reservas de plata, zinc, oro, molibdeno; segundo puesto en reservas de cobre y plomo; y tercero en estaño. (ver cuadro 8-1).

Inversión en proyectos de mina según su etapa de avance

Inversión de proyectos mineros según el mineral principal a extraer

INGENIERÍA DE DETALLE CONSTRUCCIÓN

22% 39% 26% 9% 4%

• Ampliación Cuajone

• Ampliación Ilo

• Ayawilca

• Cañón Florida

• Don Javier

• La Arena II

• La Granja

• Michiquillay

Asimismo, según el Minem, es importante mencionar que menos del 1% del territorio nacional es utilizado para la actividad de exploración, reflejando las inmensas oportunidades que hay para encontrar zonas mineralizadas de talla mundial. En particular, la Cordillera de los Andes posibilita la presencia de una enorme gama de minerales, colocando al país como actor importante en el mundo minero.

Cuadro 8-1

Ranking del Perú en el mundo según tipo de metales

• Antilla

• Cañariaco

• Cotabambas

• El Galeno

• Haquira

• Hierro Apurímac

• Hilarión

• Integración

Coroccohuayco

• Los Calatos

• Los Chancas

• Ollachea

• Pampa de Pongo

Fuentes: U.S. Geological Survey (USGS), Mineral Commodity Summaries, enero 31 de 2023. Elaboración: GSM-Osinergmin.

Ilustración 8-3

Potenciales proyectos de exploración minera para 2024

a) Tipos de proyecto

Proyectos Greenfield

Son aquellos proyectos que no están vinculados a unidades mineras cercanas y que pertenecen al mismo titular minero, por lo que suelen estar emplazados en un nuevo espacio geográfico.

Proyectos Brownfield

Se incluyen los proyectos cercanos y/o relacionados a unidades mineras pertenecientes al mismo titular minero, con el fin de explorar y desarrollar posibles nuevas zonas de explotación mediante la identificación de nuevos recursos minerales de interés económico.

b) Etapas de avance

Ilustración 8-4 Inversión

Inversión de proyectos mineros según el mineral principal a extraer

según el mineral principal a explorar

Evaluación del Instrumento de Gestión Ambiental

La solicitud del Instrumento de Gestión Ambiental (IGA)2 del proyecto se encuentra en evaluación por la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM).

Evaluación de la autorización de actividades de exploración

Quelcaya

Arcata, Berenguela, Caylloma, Condorillo Crespo III, Curibaya, Dorita. Azulmina, Carhuacayán, El Porvenir, Lezard, Los Perdidos II, Palcawanca, Patacancha, Santander, Sara.

Algamarca, Cochacucho y Mylagros, Colorado, Coloso, El Dorado, Gabán, Iluminadora, La Paccha, La Zanja, Miscanthus, Pucaloma, Qori, Santo Domingo, Scorpius, Sitabamba, Tambomayo, Usicayos, Yanacochita II.

Almira, Alpamarca, Antamayo, Atravesado, Chacapampa, Chapitos, Chaska, Chorobal, Chulec, Corvinón, El Carmen, Elida, Huarangayoc, Huiñac Punta, Inca Sol, Jasperoide, Llaguén , Lourdes, Mara, María Cecilia Dos, Mónica Lourdes, Oasis, Pampa Esperanza, Paraíso, Picha, Proyecto S, Pucajirca, Pucasalla, Pumahuain, Quicay II, Quimsachata, San Antonio, San Martín, Silvia, Soledad, Sombrero, Sumac Wayra, Suyawi, Umami.

Fuente: Minem 2023, cartera de proyectos de exploración minera 2023

y elaboración: Minem 2023, cartera de proyectos de exploración minera 2023.

Una vez que el IGA presentado haya sido aprobado por la DGAAM, el titular puede solicitar, luego de reunir todos los requisitos, el pedido de autorización de inicio de actividades de exploración a la DGM. Para fines de simplificación, esta etapa contempla los proyectos cuyo IGA ha sido aprobado hasta antes de la aprobación de la autorización, incluyendo la Consulta Previa preliminar y la implementación de Consulta Previa en caso se requiera.

en proyectos en mina

Fuente y elaboración: Cartera de proyectos de exploración minera setiembre 2023, Minem.

Ejecutando o por ejecutar exploración

Esta etapa agrupa a los proyectos que ya cuentan con una autorización de exploración, por lo que se encuentran facultados para iniciar con sus actividades.

8.3. DESARROLLO Y PERSPECTIVAS DE LA INDUSTRIA: PERÚ EN EL RANKING MUNDIAL

La historia del Perú ha estado, desde épocas preincaicas, ligada a los metales. Según cifras del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la minería representó 10% del Producto Bruto Interno (PBI) de 2022. Es decir, de cada S/ 10 de valor agregado en el Perú en 2022, S/ 1 provino de la minería. La relevancia del país en el mundo de los metales brilla por sí

misma. El país tiene puestos de vanguardia a nivel global en cobre, oro, plata, plomo y zinc, tanto en producción como en reservas (ver gráfico 8-2).

El atractivo cuprífero del Perú ha trascendido a lo largo del tiempo hasta despertar el interés de enormes capitales de diversas partes del mundo y la apuesta de los más grandes desarrolladores cupríferos globales por la minería de cobre local. En efecto, la industria de cobre peruano tiene una alta participación de capital extranjero (ver cuadro 8-2), además de aportar con 30% del valor del volumen exportado en 2022.

En la actualidad, cuatro de los cinco principales grupos económicos que producen cobre en el mundo tienen operaciones en el Perú (Freeport McMoran, Glencore, BHP y Grupo México). Las páginas de la historia del Perú

Gráfico 8-2 Perú en el ranking mundial (Producción y reservas mineras-2022)

siempre han estado rubricadas por el comportamiento de la minería y el oro ha tenido un lugar estelar. La importancia del país en el mundo de los metales preciosos ha servido para atraer, además, a las empresas mineras más relevantes del globo y del país a desarrollar proyectos de largo aliento. Si bien se divisan diferentes apuestas de inversiones familiares peruanas en el siglo pasado en minas auríferas (ver cuadro 8-3); también figuran empresas líderes en la producción global del commodity, como Newmont. En la producción de plata (ver cuadro 8-4), se contemplan capitales variopintos y conviven capitales nacionales como el caso de Hochschild y de grandes transnacionales como Glencore. El resultado de estas inversiones ha permitido que, en conjunto, estos dos metales preciosos aporten en 2022 el 15.5% del valor del volumen exportado en ese año.

Fuente: USGS. Elaboración: GPAE-Osinergmin.

Cuadro 8-2

Jugadores de talla mundial en la industria del cobre local

Minera Grupos económicoa

Antamina Cerro Verde

33.78%: Xstrata Glencore (Suiza)

33.75%: BHP Billiton (Australia)

22.50%: Teck Base Metals ltd.(Canadá)

10.00%: Mitsubishi Corporation (Japón)

53.56%: Freeport McMoran (Estados Unidos)

21%: Sumitomo (Paises Bajos)

19.58%: Compañia de Minas

Buenaventura S.A.A (Perú)

La presencia de grupos económicos, como Panamerican Silver, Newmont, Boroo, GoldFields y Glencore, en la extracción de metales preciosos en el Perú expone al país como un destino atractivo a este tipo de inversiones. En un sector económico cuya producción es intensiva en capital y su inversión inicial es de alto riesgo, la presencia de empresas clave a nivel global en la minería peruana (tanto de cobre como de metales preciosos), además del atractivo geológico del Perú, brindan una buena señal para cualquier tipo de inversión futura en el sector local.

Las Bambas

100%: Grupo México

MMG (China)

100%: Aluminum Corporation of China

Chinalco

Antapaccay

Marcobre

Overseas Holdings

Limited (China)

100%: Glencore Plc. (Suiza)

60%: Grupo Breca (Perú)

40%: Empresas COPEC S. A: (chile)

Cuadro 8-3

Jugadores en la industria del oro local

Productoras de oro Accionista mayoritario País

Shahuindo Pan American Silver Canadá

Yanacocha Newmont Estados Unidos

Poderosa Familia Arias Vargas Perú

Retamas Familia Marsano Perú

Consorcio Minero

Horizonte Varios Perú

Ares Hochschild Perú

Buenaventura Fondos globales

Alto Chicama Boroo Pte Singapur

Cerro Corona GoldFields Sudáfrica

Fuente: empresas mineras. Elaboración: GPAE-Osinergmin (2023).

La mayoría de las principales minas de cobre del país son relativamente “jóvenes”3 y soportan la producción cuprífera local. En efecto, Antapaccay (2012 en Cusco), Toromocho (2013 en Junín), Las Bambas (2016 en Apurímac) y Marcobre (2021 en Ica) han ingresado recién en los últimos 13 años, cuando el cobre ha empezado a cobrar mayor protagonismo en los mercados internacionales debido a sus múltiples usos en la transición energética. Por otra parte, las minas con mayor trayectoria son Cuajone, Toquepala (ambas de

Cuadro 8-4

Jugadores en la industria de la plata local

Productoras de plata Accionista mayoritario País

NR El Porvenir Nexa Resources Brasil

NR Perú Nexa Resources Brasil

Oxidos de Pasco Cerro de Pasco

Resources Inc. Canadá

Toromocho Chinalco China

SPCC Grupo Grupo México México

Ares Hochschild Perú

El Brocal Buenaventura Perú

Buenaventura Fondos globales

Volcan Glencore Suiza

Xstrata Glencore, BHP

Antamina

Biliton y Teck Base

Metals

Fuente: empresas mineras. Elaboración: GPAE-Osinergmin (2023).

Suiza, Australia y Canadá

Fuente: empresas mineras. Elaboración: GPAE-Osinergmin (2023).

propiedad de SPCC y ubicadas en Moquegua y Tacna, respectivamente) y Cerro Verde (Arequipa) cuyos inicios de operación se remontan a las décadas de 1960 y 1970. Con respecto a Antamina (Áncash), la mina de cobre más importante del Perú, inició operaciones el 1 de octubre de 2001, según la empresa, y es la estrella en su sector.

En el Perú, al término de 2022, la producción de cobre ha seguido avanzando y mostrando las evidencias de por qué es el principal producto de exportación peruano (ver gráfico 8-3). Al término de ese año, las minas de cobre más importantes del Perú fueron ocho (ver cuadro 8-5). Si bien el cuadro se refiere a siete empresas, Southern Perú Copper Corporation aporta con dos minas, Toquepala y Cuajone, ubicadas en lugares diferentes. Las ocho minas abarcaron 83% de la producción de cobre del país en 2022 y, a su vez, son responsables del 8% de la producción cuprífera mundial. Por ejemplo, solo Antamina, la primera productora de cobre del Perú, es responsable del 20% de la producción peruana de cobre. Si bien 2022

Gráfico 8-3 Producción 1.27 1.28 1.25 1.24 1.30 1.38 1.38

cuprífera en el Perú 1.70

millones de TM) 2.35 2.45 2.44 2.46 2.15

2.33 2.44 2009 2019 2021 2022 2018 2016 2020

Cuadro 8-5

Producción cuprífera en el Perú (En TM)

Antamina 457 906 36 700 Cerro Verde 459 109 36 600 SPCC 341 898 30 000 Las Bambas 254 838 29 000 Chinalco 244 712 17 000 Antapaccay 151 037 16 000 Marcobre 126 036 12 000 Foto: IIMP. 231

Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin (2023).

fue un año retador, a pesar de las diferentes interrupciones que hubo en algunas de estas grandes minas (como Las Bambas y Cuajone), no perdieron el brillo y mantuvieron su producción.

A diferencia de lo que ocurre con el cobre, la minería peruana del oro no atraviesa su mejor momento. Al cierre de 2022, la producción alcanzó solo el 53% de lo observado en 2009 (ver gráfico 8-4), básicamente porque no hubo nuevos grandes proyectos para soportar los niveles de oferta de antaño. Al cierre del año pasado, la mayoría de las actuales y principales minas de oro del país, con la excepción de Shahuindo (2016), fueron relativamente maduras y sus operaciones se remontan a más de 15 años hasta llegar a minas como Julcani de Buenaventura, que ostenta el título de una de las más longevas: 70 años.

Las empresas productoras de oro del cuadro 8-6 representan la mitad de la producción nacional y dentro de algunos años, no tan lejanos, empezarán a llegar a sus respectivos cierres. En años recientes, las minas de Buenaventura y Alto Chicama han perdido preponderancia debido a que se acercan a sus años menos productivos y a menores leyes de mineral. Por el contrario, Poderosa (La Libertad) ha mejorado en su extracción y en 2022 se constituyó como la aurífera más relevante del país. Asimismo, la minería del oro enfrenta un problema latente y creciente en la producción que viene desde el lado de la minería no formal. Según el portal de noticias Red de Comunicación Regional, el economista senior del Instituto Peruano de Economía (IPE), Fernando Gonzales, sostuvo que la minería ilegal representa hasta el 15% de la producción minera en el Perú. Esta cifra sería mucho mayor dentro de la producción aurífera.

Producción aurífera en el Perú (En TM)

Producción aurífera por empresas (En TM)

Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin (2023).

Gráfico 8-4

Cuadro 8-6

*Se exceptúa 2020. Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin (2023).

Empresa 2022 Producción anual 2022

anual (2016 - 2022)*

Minero Horizonte

Foto: Minem.

Gráfico 8-5

Producción de plata en el Perú (En miles de TM)

La historia no es muy diferente para la plata. Su producción también está en declive y la oferta de 2022 fue 70% de lo obtenido en 2017 (ver gráfico 8-5). La mayoría de las operaciones de plata corresponden a mineras polimetálicas o a operaciones donde la extracción de ese mineral es secundaria. Por ejemplo, el mineral más relevante para Antamina, Chinalco o Southern Copper Corporation es el cobre; sin embargo, también extraen plata y tienen una participación importante dentro del total nacional. Las empresas enumeradas en el cuadro 8-7 representan el 57% de la producción nacional.

Ilustración 8-5

La política sectorial, modificaciones del marco normativo peruano y los conflictos sociales (GSM)

Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin (2023).

Cuadro 8-7 Producción de plata por empresas (En TM)

Fuente: Minem. Elaboración: GPAE-Osinergmin (2023).

*Se exceptúa el año 2020

LOS ACTORES

Elementos de los conflictos sociales

El proceso Los problemas

Líderes de la comunidad

•Legitimidad en la comunidad. Utilización de los recursos económicos. Abogados asesores

•Asesorías a la comunidad.

ONGs y otras organizaciones

•Posextractivismo. Proyectos ideológicos. Financiamiento externo. Medios locales

•”Publicidad”. Percepción negativa.

Proveedor local

•Mayores contratos y prebendas de la empresa.

Autoridades

•Legitimidad política. Mayores recursos para financiar obras.

Fuente: GSM-Osinergmin.

Como se aprecia en los capítulos precedentes, Perú es un jugador globalmente reconocido y destacado cuando a minería de metales básicos o preciosos. Sin embargo, en las canchas del litio, aún es novato. La desbordada demanda global y los apetecibles precios de los últimos años han despertado el interés de diferentes inversio -

nistas y gobiernos en desarrollar proyectos de litio en todo el mundo y el Perú, pese a no estar a la vanguardia en ese subsector, no ha sido la excepción. Según BNamericas, en Puno, aproximadamente a 650 km al sureste de Lima, se impone Falchani, un proyecto de litio ubicado en la meseta de Macusani (ver gráfico 8-6).

Según la página web de la empresa American Lithium, casa matriz de Macusani Yellowcake, compañía minera dueña y operadora de los proyectos de litio Falchani y de uranio Macusani en Puno, se necesitaría una inversión de US$ 587 MM para producir 23 000 TM por año (volumen superior a la producción de 2022 de China, tercer

Mapa 8-1

Fuente y elaboración: American Lithium.

Autopista principal Ferrocarril de carga Barcaza ferroviaria

Fuente y elaboración: American Lithium.

Gráfico 8-6

Falchani, proyecto de litio ubicado en la meseta de Macusani

productor del mundo) en los siete primeros años de vida del proyecto. Desde el año ocho, produciría 41 000 TM por año (volumen superior a la producción de 2022 de Chile, segundo productor del mundo). La empresa calcula que la vida útil del proyecto es de 26 años. Sin embargo, BNamericas señala que el proyecto está en etapa de Definición de Alcance-Evaluación Económica Preliminar y, de cumplirse todas las etapas sin problemas, entraría en operación comercial en 2028 (ver gráfico 8-7).

A inicios de mayo de 2023, la empresa señaló que había recibido el primero (ampliación de recursos de litio en Quelcaya) de los tres

permisos solicitados para el avance. Indicó en su portal web que el siguiente paso era obtener el permiso final de perforación de relleno y expansión de Falchani. Asimismo, afirmó que el trabajo de su estudio de prefactibilidad, al 8 de mayo de 2023, estaba muy avanzado y esperaba que finalice a fines de 2023 o principios de 2024.

Perú todavía no ingresa a la tan deseada producción de litio, una competencia en curso que tiene a todo el mundo a la expectativa por su impacto económico y relevancia en la transición energética. En ese contexto, el país está alistando los implementos necesarios de la fase preparatoria y con la

visión de colocarse en carrera. Mientras tanto, sus pares sudamericanos ya están posicionados en el mundo con la ambición de estar entre los principales productores de litio.

Etapas Tempranas

Etapa Actual:

Definición de alcance - Evaluación Económica Preliminar

En construcción En operación

Etapa

Exploración avanzanda

Deinición de alcance - Evaluación Económica Preliminar

Evaluación ambiental y social

Prefactibilidad

En construcción

Escalamiento -Puesta en marcha

En operación

Fuente y elaboración: BNamericas.

Fecha de inicio

Julio 2018

Enero 2019

Marzo 2019

Julio 2022

Diciembre 2024

Diciembre 2026

Diciembre 2028

Fecha de término

Junio 2023

Diciembre 2026

Diciembre 2028

Gráfico 8-7 Etapas del proyecto de litio Falchani (Al 11 de mayo de 2023)

Foto: Osinergmin.

Notas

Fotografía: Minem.

Fotografía: Minem.

Fotografía: Minem.

CAPÍTULO 1

1. Para más detalle ver Glave, et al, 2009: 164-165.

2. Fue un conflicto bélico en el que se enfrentaron las flotas y tropas de los reinos de Gran Bretaña y de España, principalmente en el área de El Caribe.

3. Es un conflicto entre Inglaterra y Francia (1756–1763), que se extiende desde el territorio de los Estados Unidos hasta el continente europeo. Su origen se desarrolla a partir de la rivalidad económica y colonial franco-inglesa entre Estados Unidos e India, y la ocupación de los estados franceses de la Terranova y Nueva Escocia, en el norte de América, por colonos británicos instalados en la costa noreste.

4. Para más detalle ver Seminario 2015, p. 402-404.

5. Se denominaba “aviadores” a quienes abastecían de mercancía y crédito a los mineros.

6. Estas ordenanzas estuvieron vigentes en casi todas las colonias de España en América, hasta la Independencia. En el caso del Perú estuvieron vigentes hasta 1900.

7. Reales Ordenanzas para la dirección, régimen y gobierno del importante cuerpo de la Minería de Nueva España y de su Real Tribunal General; del dominio radical de las minas: de su concesión a los particulares. Artículos 1 y 2.

8. Reales Ordenanzas para la dirección, régimen y gobierno del importante cuerpo de la Minería de Nueva España y de su Real Tribunal General; del dominio radical de las minas: de su concesión a los particulares. Artículo 3.

9. Las intendencias fueron grandes subdivisiones territoriales establecidas en reemplazo de los corregimientos, debido a los abusos que los corregidores cometían contra los indios. Las intendencias son consideradas como los antecedentes coloniales de los actuales departamentos.

10. Para más detalle ver Armas, et al, 2011, p. 166-167.

11. La casa inglesa Gibbs Crawley & Co. mantuvo el monopolio de la explotación, comercio y exportación de guano hasta 1861.

12. El artículo 12 de la Ley dispuso un plazo perentorio para el empadronamiento de todos los que tuvieran o creían tener derecho a una o más pertenencias de mina. Los efectos del incumplimiento de la obligación conllevaban a que la pertenencia minera se volviera “de hecho al dominio del Estado”, pudiendo ser denunciada por terceros sin que el último poseedor pueda oponerse (Baldeón, 2009).

13. Para más detalle ver Bertram y Thorp, 2013: 268-269.

14. Las concesiones geotérmicas implican el aprovechamiento del calor interior de la tierra.

15. Para más detalle ver Proyecto MMDS, 2002: 545.

CAPÍTULO 2

1. La Real Academia Española muestra las siguientes definiciones de mineral: 1) perteneciente o relativo al grupo de las sustancias inorgánicas, 2) obtenido de los minerales, 3) sustancia inorgánica que se halla en la superficie o en las diversas capas de la corteza terrestre, 4) parte útil de una explotación minera y 5) principio, origen y fundamento que produce algo con abundancia.

2. Depende de la demanda de bienes y servicios finales.

3. La galvanización es el proceso mediante el cual se recubre un metal con otro a fin de reducir su corrosión.

4. Los principales usos del bronce y el latón se relacionan a la fabricación de armamento y terminales eléctricos.

5. En la literatura económica, la elasticidad se define como una variación porcentual que experimenta una variable cuando la otra

aumenta en 1%.

6. World Gold Council es una organización que se dedica a promover y desarrollar el mercado del oro a nivel mundial.

7. Exchange Traded Funds (ETF). Las participaciones de estos fondos se negocian en las bolsas de valores de forma similar a las acciones. Una característica particular es que los fondos de inversión cotizados se negocian en mercados bursátiles electrónicos en tiempo real con las mismas características que se aplican a cualquier otro valor cotizado.

8. Fuente: Holahan y Kroncke (2004), Hotelling (1931), Vásquez, A, De la Cruz, R y Coello, F (2015).

CAPÍTULO 3

1. Las reservas de minerales son los recursos que se encuentran en los yacimientos que son económicamente explotables y se pueden utilizar.

2. Las tierras raras están conformadas por 17 elementos químicos y minerales que tienen propiedades químicas, eléctricas, electrónicas y magnéticas que permiten el desarrollo de diversas tecnologías.

3. Lo componen los 100 principales valores de la Bolsa de Londres, Reino Unido.

4. Los commodities suelen ser materias primas o productos básicos que se utilizan en la fabricación de otros productos.

5. Aumento significativo en los precios de un componente clave de la batería, que ha sido impulsado por una fuerte demanda en el mercado de vehículos eléctricos.

CAPÍTULO 4

1. FOB (Free On Board) es un término utilizado en el comercio internacional para referirse al precio de venta de los bienes embarcados a otros países.

2. El oro en bruto presentado en barras tiene una composición química del 99.99% de pureza y se utiliza para la venta a productores de joyería e inversionistas.

3. El empleo total del sector minero es igual a la suma del empleo directo (empresas mineras y contratistas) y el empleo indirecto, que es nueve veces el empleo directo. Así, el empleo total minero es diez veces el empleo directo del sector.

4. Los datos sobre la Población Económicamente Activa (PEA) Ocupada, publicada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) está disponible hasta el 2021. Disponible en https://m.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/ employed-economically-active-population/

CAPÍTULO 5

1. (1) Suma de las áreas correspondientes a denuncios, petitorios y concesiones mineras. (2) Solo se distingue en función al tamaño de producción mínima. (3) Concesiones no metálicas hasta 1200 TM/día y yacimientos tipo placer hasta 3000 M3D (4). Concesiones no metálicas hasta 100 TM/día y yacimientos tipo placer hasta 200 M3D. Fuente: TUO de la LGM. Elaboración: Osinergmin.

2. Organismos y agencias que conforman la estructura y el entorno en el que se desarrollan las políticas y toma de decisiones en un determinado ámbito.

3. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es una organización internacional compuesta por 38 países miembros que trabajan en conjunto para promover políticas que

mejoren el bienestar económico y social de las personas.

4. Evaluación de Impacto Regulatorio (RIA, por sus siglas en inglés: Regulatory Impact Assessment).

CAPÍTULO 6

1. El riesgo implica la combinación de la probabilidad de que ocurra un evento y las posibles consecuencias adversas asociadas a ese evento.

2. Tasa WACC (Weighted Average Cost of Capital) o Costo Promedio Ponderado del Capital, es una medida financiera utilizada para determinar el costo de financiamiento de una empresa. Es un promedio ponderado de los costos de los diferentes tipos de capital utilizados por la empresa, como el costo de la deuda y el costo del capital propio (acciones).

3. Consiste en un dispositivo que emite un haz de luz láser y registra el tiempo que tarda en rebotar en los objetos o superficies circundantes. Sobre la base de esta información, el escáner láser puede generar una nube de puntos que representa con precisión la forma y la geometría del entorno escaneado.

4. La información obtenida mediante los penetrómetros ayuda a comprender las propiedades geotécnicas del suelo y las rocas, lo que es esencial para garantizar la seguridad y la eficiencia de las operaciones mineras.

5. Las coordenadas UTM se basan en un sistema de proyección cartográfica que divide la Tierra en 60 zonas, cada una de las cuales tiene una anchura de 6 grados longitudinales. En cada zona, se asigna un sistema de coordenadas bidimensionales (este y norte) que permite localizar puntos con alta precisión.

6. El formato TIF (Tagged Image File Format) es uno de los formatos más comunes utilizados para almacenar imágenes satelitales. Este formato es ampliamente aceptado y compatible con la mayoría de los programas de software de procesamiento de imágenes.

7. La interferometría radar de apertura sintética (InSAR) es una tecnología que utiliza la interferencia de las ondas de radar para medir y analizar cambios en la superficie terrestre. Esta técnica combina múltiples imágenes de radar tomadas desde diferentes ángulos para crear una imagen tridimensional de alta resolución de la zona de interés.

8. DAMSAT es un sistema de monitoreo satelital que utiliza imágenes satelitales para diversas aplicaciones, como la vigilancia de presas de agua y relaves mineros. DAMSAT utiliza la tecnología de interferometría radar de apertura sintética (InSAR) para detectar cambios en la superficie terrestre y proporcionar información precisa sobre deformaciones del terreno, movimientos tectónicos y otros fenómenos geológicos.

CAPÍTULO 7

1. El Valor Agregado Bruto (VAB) es una macromagnitud económica que mide el valor añadido generado por el conjunto de productores de un país, región o sector económico. Representa la diferencia entre el valor bruto de producción y el consumo intermedio.

2. Artículo 20 de la Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.

3. Según la Sunat, comprende los tributos internos y aduaneros recaudados por la Sunat, excluidas las Contribuciones Sociales.

4. Según la Sunat, comprende los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales (regalías, gravamen minero), recursos directamente recaudados, utilidades del Banco de la Nación, Banco Central de Reserva del Perú, intereses del Tesoro Público, entre otros.

5. La sentencia del Tribunal Constitucional Nº 0048-2004-PI/TC cierra un debate acerca de la naturaleza jurídica de la regalía minera. Por un lado, se afirmaba que era un tributo a los titulares de concesiones mineras y, por otro, se le denominaba una contraprestación al Estado por la explotación de los recursos minerales.

Finalmente, la sentencia cerró el debate estableciendo que no era un tributo.

CAPÍTULO 8

1. CAPEX es el acrónimo de Capital Expenditures, que se traduce al español como Gastos de Capital o Inversiones de Capital. Se refiere a los gastos que una empresa realiza para adquirir, mantener o mejorar activos de largo plazo, como edificios, maquinaria, equipo, tecnología, entre otros.

2. El Instrumento de Gestión Ambiental (IGA) es un mecanismo utilizado en el ámbito ambiental para orientar y regular la gestión de proyectos, actividades o sectores que puedan tener impactos ambientales significativos. El IGA tiene como objetivo principal prevenir, mitigar o compensar los posibles efectos negativos sobre el medio ambiente y promover una gestión ambientalmente responsable.

3. Principales minas de cobre del país son relativamente nuevas o recientes en comparación con otras minas más antiguas.

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CFTC Commodity Futures Trading Commission

Cmgp Costo Marginal Privado

Cmgs Costo Marginal Social

Cme Costo Medio

CME Chicago Mercantile Exchange

Cochilco Comisión Chilena de Cobre

Comex Commodity Exchange Inc.

Conasev Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Perú

Copri Comisión de Promoción de la Inversión

CPC Cerro de Pasco Corporation

DGM Dirección General de Minería

EE.UU. Estados Unidos

EIA Estudio de Impacto Ambiental

EMJ Empresas Mineras Junior

Enaho Encuesta Nacional de Hogares

ETF Exchange Traded Fund

FAS Fondo de Adelanto Social

Glosario

FED Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos

FMI Fondo Monetario Internacional

FNTMMSP Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú

FOB Free on Board

Focomi Fondo de Consolidación Minera

FOMC Federal Open Market Committee

Foncodes Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social

GL Gobierno Local

GEI Gas de Efecto Invernadero

GEM Gravamen Especial a la Minería

GG Gerencia General

GPAE Gerencia de Políticas y Análisis Económico

GR Gobiernos Regionales

GSM Gerencia de Supervisión Minera

GWh Gigawatts por hora

Ha Hectáreas

HHI Herfindahl–Hirschman Index

IAI Índice de Atractivo de Inversión

IED Inversión Extranjera Directa

IEM Impuesto Especial a la Minería

IFA Índice de Frecuencia

IGV Impuesto General a las Ventas

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

Ingemmet Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico

INIFM Instituto Nacional de Investigación y Fomento Minero

IR Impuesto a la Renta

ISA Índice de Severidad

ISC Impuesto Selectivo al Consumo

IU Intensidad de Uso

LGM Ley General de Minería

LME London Metal Exchange

LMEX London Metal Exchange Index

LPAG Ley del Procedimiento Administrativo General

MASP Monthly Average Settlement Price

MC Ministerio de Cultura

MCO Mínimos Cuadrados Ordinarios

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MEGC Modelo de Equilibrio General Computable

Minem Ministerio de Energía y Minas

Minag Ministerio de Agricultura

Minam Ministerio del Ambiente

MMM Marco Macroeconómico Multianual

MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo

NBI

Necesidades Básicas Insatisfechas

NPMC Northern Peru Mining Company

NSR Net Smelter Return

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental

OIT Organización Mundial del Trabajo

OMC Organización Mundial del Comercio

ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales

OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo

Opex Operative Expenses

Osinergmin Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minas

Oz Onza

Oz F Onza fina

PAMA Programa de Adecuación y Manejo Ambiental

PAS Procedimiento Administrativo Sancionador

PBI Producto Bruto Interno

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PEA Población Económicamente Activa

PSM Propensity Score Matching

PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú

PVC Policloruro de vinilo

RAE Real Academia Española

Renamu Registro Nacional de Municipalidades

RIA Regulatory Analysis Impact

RPM Reglamento de Procedimientos Mineros

RR.NN. Recursos Naturales

RSSO Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional

Senace Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles

Sernanp Servicio Natural de Áreas Naturales Protegidas

SHFE Shangai Futures Exhange

Snmpe Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía

SPCC Southern Peru Copper Corporation

Sunafil Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral

Sunarp Superintendencia Nacional de Registros Públicos

Sunat Superintendencia Nacional de Administración Tributaria

TAPO Traded Average Price Option

Tastem Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energía y Minería

TLF Toneladas largas finas

TM Toneladas métricas

TMD Toneladas métricas diarias

TMF Tonelada métrica fina

TSI The Silver Institute

TUO Texto Único Ordenado

USGS United States Geological Survey

UTM Universal Transverse Mercator

VAB Valor Agregado Bruto

VANT Vehículos Aéreos No Tripulados

VE Variación Equivalente

VVE Valor de la Vida Estadística

WB World Bank

WGC World Gold Council

WGS World Geodetic System

WTI West Texas Intermediate

Foto: Osinergmin.

Bernardo Monteagudo 222, Magdalena del Mar, Lima 17

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Teléfono: 219 3400 anexo 1057

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www.osinergmin.gob.pe

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