Experiencias by Pablo Trejo Pérez

Experiencias de fiscalizaciĂłn El largo camino hacia la AuditorĂa Superior de Distrito Federal

Experiencias de fiscalización El largo camino hacia la Auditoría Superior de Distrito Federal

PABLO TREJO PÉREZ

Serie Estudios Fiscales

“Queda rigurosamente prohibida, sin la autorización escrita de los titulares del <<Copyright>>, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendiendo la reprografía y el tratamiento informático”.

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN EL LARGO CAMINO HACIA AL AUDITORÍA SUPERIOR DEL DISTRITO FEDERAL DR© 2011 Pablo Trejo Pérez Centro de Investigación y Análisis Político GALMA http//:www.cgalma.com D.R. © 2011 por Innovación Editorial Lagares de México, S.A. de C.V. Álamo Plateado No. 1-402 Fracc. Los Álamos Naucalpan, Estado de México C.P. 53230 Teléfono: (55) 5240- 1295 al 98 email: editor@lagares.com.mx Diseño de Portada: Enrique Ibarra Vicente Cuidado Editorial: Rosaura Rodríguez Aguilera ISBN: 978-607-410-143-0 Primera edición abril, 2011 IMPRESO EN MÉXICO / PRINTED IN MEXICO

PRÓLOGO EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN EL LARGO CAMINO HACIA LA AUDITORÍA SUPERIOR DEL DISTRITO FEDERAL

El proceso evolutivo de la Ciudad de México hacia una condición jurídica y política acorde a los legítimos derechos de sus habitantes solo podrá ser posible a partir del progreso continuo de su marco normativo, pues es éste el que hace posible el soporte institucional que permitirá la realización de las legítimas aspiraciones de sus habitantes. En el camino hacia el perfeccionamiento normativo para dotar al Distrito Federal de instituciones públicas modernas, cobra especial relevancia el control que se pueda realizar sobre la función pública que tiene lugar cotidianamente desde las diferentes estructuras de los Poderes, los organismos autónomos y entes de la administración pública. Ahí donde hay recurso público, ahí tiene que haber un órgano que vele tanto por su correcta aplicación como por un ejercicio eficiente, oportuno y transparente, cumpliendo siempre con las metas planteadas por la propia administración pública, pero sobre todo en congruencia con los más altos valores de una sociedad que exige la urgente atención a sus necesidades desde las instituciones a las que ha otorgado su confianza. Por eso, la investigación que ha emprendido el doctor Pablo Trejo no podía haber llegado en un mejor momento, porque es ahora cuando nos estamos planteando como I

habitantes de una Ciudad de México en constante cambio el camino que queremos transitar para alcanzar una nueva etapa en el ejercicio de los derechos políticos, sociales y económicos. En la construcción de ese entramado normativo e institucional, la rendición de cuentas está llamada a tener un protagonismo estratégico para un proyecto social que se vislumbra desde ahora vanguardista frente a las instituciones existentes en el ámbito nacional como internacional. Con esa visión de vanguardia, el doctor Trejo ha emprendido una exhaustiva revisión de la tarea fiscalizadora, de sus fundamentos teóricos, de la experiencia histórica, de los modelos adoptados en nuestro continente y en otras latitudes, y con esos elementos nos expone de una manera muy reveladora las bases que a su juicio deberá tener el modelo propio que requerimos en la Ciudad de México. En la reingeniería de una entidad fiscalizadora para el Distrito Federal habrán de valorarse necesariamente los elementos que determinen su éxito para asegurar una correcta rendición de cuentas, la revisión oportuna de los informes financieros, el acceso a la información pública y la transparencia de los procesos en los diferentes niveles de la administración. Es por todos compartidos la noción de que la fiscalización es la herramienta esencial en el combate a la corrupción porque supervisa la conducta y las decisiones que adoptan quienes están al frente de las instituciones donde se ejerce el recurso público. La independencia de los órganos de fiscalización es también condición necesaria en la construcción de sociedades democráticas, pues es un signo de su fortaleza porque hace realidad el control de la función pública a partir de valores que esta investigación tiene especial cuidado en resaltar, como es la imparcialidad y la garantía de una actuación sin presiones de tipo político, económico o de otra naturaleza.

Está muy claro para el doctor Trejo que el camino por recorrer hacia un control de la función pública más eficaz en la Ciudad de México tiene que pasar por el fomento a una autonomía operativa, financiera y administrativa, que además promueva la operación eficiente y eficaz de las instituciones, facilite la transparencia de la administración y fortalezca la credibilidad hacia los servicios de auditoría y los informes de los organismos públicos. Pero en el camino hacia un nuevo modelo de fiscalización superior local, el autor nos muestra las limitantes reales a las que se enfrenta la autoridad que tiene esa responsabilidad, por lo que adquiere un gran valor que sugiera de igual manera las mejores estrategias para inhibir la corrupción en el conjunto de entes públicos a vigilar y estimular el cabal cumplimiento de las responsabilidades que tienen ante la sociedad. A partir de un recuento muy certero de la historia de la fiscalización en México es que podemos recordarnos que esta actividad tiene un bagaje que se ha enriquecido con experiencias internacionales, pero que toca ahora modernizarlo conforme es nuestro deseo avanzar hacia un nuevo orden jurídico y político para la Ciudad de México, porque necesariamente deberemos acompañarlo con la maduración de la cultura de la rendición de cuentas. Ese modelo de fiscalización habrá de vincularse también al que garantiza el acceso de cualquier persona a la información pública, pues son estas normas también las que han ido forjando una cultura de la transparencia tanto en la Ciudad de México como en el resto del país. Sin embargo, los grados de avance son diferenciados al hacer el análisis puntual tanto de las Constituciones como de las leyes secundarias que actualmente están vigentes en los estados de la República. De ahí que el camino que habrá de transitar nuestra Ciudad deberá retomar las mejores prácticas de fiscalización III

de otras entidades, y abra paso a un modelo local que nos ubique, una vez mรกs, como punta de lanza en este proceso evolutivo de nuestro entramado institucional y democrรกtico. Dip. Alejandra Barrales Magdaleno Presidenta de la Comisiรณn de Gobierno Asamblea Legislativa del Distrito Federal V Legislatura

ÍNDICE Exposición de Motivos ............................................... 13 Capítulo I. Antecedentes y particularidades de la fiscalización en la Ciudad de México .................. 19 Capítulo II. Propuestas para mejorar la acción............ 61 fiscalizadora de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal............ 61 Propuesta I. Perfil del órgano de fiscalización........... 63 Propuesta II. Garantías a los Entes Auditados .......... 84 Propuesta III. Tipos de Auditorías ........................... 93 Propuesta IV. Contabilidad Patrimonial ................ 112 Propuesta V. Evaluación de la Gestión .................. 122 Propuesta VI. Oportunidad de la Fiscalización ...... 157 Propuesta VII. Autonomía de las Entidades de Fiscalización .................................................... 185 Propuesta VIII. Servicio Civil de Carrera............... 193 Propuesta IX. Transparencia .................................. 206 Propuesta X. Participación Ciudadana................... 211 Capítulo III. Visión Estratégica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal................................................... 219 Bibliografía............................................................... 231

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS “…La libertad política es solo una idea relativa, la necesidad de vivir es lo dominante en los Estados como en los individuos…” Niccolo Macchiavelli.

A partir de agosto de 2003 nuestra vida profesional se ha venido desarrollando dentro de la Administración Pública, ligada particularmente a la función sustantiva de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, como el Órgano Autónomo encargado de supervisar el gasto del Gobierno del Distrito Federal. A través de estas actividades que abarcan el amplio espectro de las políticas públicas, la formulación del plan de gobierno de cada sexenio; sus programas, con clara orientación social y humana, para resolver las demandas ciudadanas. Ocuparon dentro de estas actividades un papel relevante el participar en los debates para la formulación de los presupuestos para cada ejercicio anual; sus rangos de prioridades y aplicación directa, así como el imperativo de medición de los resultados obtenidos en función de sus objetivos, generales y específicos, que de manera tangible y verificable significan el mejoramiento en la calidad de vida de los habitantes y residentes el Distrito Federal. Con este bagaje de información, el cúmulo de técnicas administrativas que al socializarse como conocimiento en suma de experiencias colectivas han articulado un proyecto político de gobierno alternativo y diferente para el Distrito 13

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Federal, fue que nos hemos estado vinculando a diversos foros académicos donde se ha analizado el papel en los entes de Fiscalización Superior en nuestro país. Es decir, por más de una década hemos vivido de cerca y palpado directamente el proceso de fiscalización, no solo en el Distrito Federal sino en otros espacios geopolíticos y con diversas situaciones económicas, sobre el uso los recursos públicos, tanto en sus aspectos normativos como en los sistemas y procesos de aplicación de los mismos, lo que nos permitió darnos cuenta que es necesario adaptar a la Institución fiscalizadora a los nuevos tiempos en los que vivimos. Esta razón, aunque evidente, es básica para la supervivencia de la Contaduría Mayor de Hacienda del DF, y así salvaguardar el prestigio que ha adquirido en sus últimos 10 años de existencia. Partimos del principio de que el control, la supervisión y la fiscalización de los recursos públicos se han institucionalizado como parte medular del proceso de transición para la consolidación de nuestro sistema democrático Por ello podemos afirmar que la fiscalización en su concepto más integrador y definitivo se ha vuelto una de las fortalezas de nuestro sistema democrático. La construcción de este nuevo escenario ha hecho que el Estado y la Sociedad demanden que hoy se brinde una vigilancia más completa y estricta, al propio tiempo que fomenta la eficacia y la rectitud en la aplicación de los recursos que son parte activa del patrimonio institucional y que de su adecuada aplicación, preservación e incremento depende en gran medida la modernización de su infraestructura, sus bienes y servicios, generadores de activos sociales que abaten los rezagos históricos y posibilitan la calidad de vida individual, familiar y comunitaria. Por ello es necesario que los procesos de fiscalización se vuelvan hacia los servidores públicos para que respondan sobre la correcta disposición de los fondos que se les confían.

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De esta forma, nuestro objetivo es presentar una serie de propuestas que ayuden al fomento de la correcta aplicación de los recursos públicos y la promoción de sanas prácticas administrativas en todas las instituciones del Gobierno el DF. Buscamos así, marcar una diferencia con otras propuestas que ya se han realizado sobre esta problemática. Los planteamientos que presentamos se enfocan a la autonomía plena del Órgano Fiscalizador para decidir sobre su organización interna y los alcances de su función; a su autonomía técnica, que permitirá participar en proyectos para normar el control de los procesos de gestión el DF. A su ampliada labor de análisis de información presupuestal, financiera y contable que es adicional a la cuenta pública, debe incidir con mayor relevancia la planeación de plazos más cortos en las etapas de revisión para lograr resultados correctivos más oportunos. A las interfaces de orientación preventiva y correctiva que produce la fiscalización de recursos en manos de las entidades públicas deben corresponderse las de ampliación de sus facultades para sancionar directamente a los infractores. La autonomía de gestión significa que el órgano Superior de Dirección tendrá toda la libertad, pero también la responsabilidad para determinar los recursos internos necesarios de la entidad, humanos como materiales; y, consecuentemente presupuestales, a fin de elevar su profundidad y calidad. Tal responsabilidad lleva implícita la independencia requerida para planear y ejecutar sus verificaciones, sin atender a presiones de grupo o personas con evidentes o velados fines partidistas, políticos o de otra índole. Consideremos que es necesario revisar la cuestión de las auditorías en su sentido más amplio e integrador así como en sus singularidades más específicas por grados de volumen y complejidad en cuanto a la dinámica de los servicios públicos, los montos de inversión de obra pública y la adquisición de bienes y servicios. 15

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Es necesario que sus resultados de la fiscalización sean oportunos y permitan que la actuación de un gobierno productivo, responsable y dinámico, esté orientado a procurar el bienestar y el desarrollo de la población a la que sirve, que su quehacer institucional sea medible y cuantificable. La reducción de los tiempos, tanto para elaborar información como para analizar y, en algunos casos para cerrar revisiones dentro del concepto de la fiscalización sistémica orientada a la visión integral de la cuestión pública sólo será posible si se aplican racionalmente los medios electrónicos, así como las avanzadas técnicas de auditoría y análisis de estados contables. Estas propuestas, tienen como finalidad, hacer énfasis en el control preventivo y la mejora continua del prestigio y la reputación de la Contaduría Mayor de Hacienda del poder legislativo del Distrito Federal Es necesario que nuestro actuar merezca aceptación y credibilidad plenamente sustentadas en la realidad verificable al que la ciudadanía tenga en todo momento acceso para constatar que el hacer y quehacer institucional sigue las rutas trazadas para la gobernabilidad con transparencia. No se nos ocurre otro camino para ello que incrementar la calidad y confiabilidad en los procesos y técnicas, internos como externos, en los que concurran de manera directa los servidores públicos responsables ante los sujetos beneficiarios de su actuación, la ciudadanía en su conjunto, o más propiamente orgánica, a través de sus representaciones vecinales. Hemos de comprometernos con la objetividad que exige la responsabilidad profesional como institución y, a través de ella, con la ética de actuar con el objetivo de servir a la Ciudad de México como entidad federativa que si bien está a punto de alcanzar su constitucionalidad plena, requiere como piedra angular de la misma, que su fiscalización sea la columna vertebral.

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Que en la fiscalización de los recursos públicos del Distrito Federal, también se fundamenten en sus programas y los proyectos, siendo como es el principal centro de recaudación de recursos fiscales. Que el Distrito Federal como el centro político y económico del país que garantizan viabilidad y permanencia de gobernabilidad y estabilidad social, sigua sumando y multiplicando sus logros y realizaciones compartiéndolas con el conjunto de las entidades federativas que integran la Nación Mexicana. Las tareas a desempeñar por la Contaduría Mayor de Hacienda de la ALDF no son sencillas ya que demandan vencer inercias y presiones de toda índole, a problemas estructurales como a los rezagos sociales preexistentes. Ello exige de profesionalismo, para actuar con seriedad y visión. De capacidad, para convertirse en promotores de la modernización administrativa. De probidad, para ser un ejemplo de lo que se predica y, sobre todo, de un irreductible e indeclinable compromiso de actuar en apego al derecho que nos es propio como ciudadanos. Estas tareas deben caracterizarse porque la certeza jurídica sea una constante materializada. El reto no es fácil, pero es indispensable abordarlo si se quiere una Ciudad y una gobernabilidad que esté a la altura de sus posibilidades, de sus potencialidades y sobre todo de la suma de talentos y capacidades de quienes, bien en el servicio público o bien como ciudadanía vigilante y bien informada, participen en la toma de decisiones y en la ejecución de acciones para el bienestar individual y colectivo. Vale aquí reiterar que para vencer inercias y vicios que desde el pasado arrastramos como fenómenos de corrupción e impunidad sólo podrán ser superados con herramientas tan potentes y bien actualizadas como la fiscalización porque de lo contrario corremos el riesgo cierto de caer en estancamientos o problemas mayores de desarticulación del tejido 17

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social, que como ya lo advertía Montesquieu en su obra visionaria, El Espíritu de las Leyes, “…Percibiríamos muy pronto una espantosa calma, durante la cual todo se aliaría en contra de la potencia que vulnera las leyes…”. De ahí nuestra profunda convicción y el compromiso indeclinables de actuar y aportar, en éste como en otros trabajos, siguiendo la forma de pensamiento, con sustento en la razón, los avances científicos y tecnológicos, de los que ahora dispone el ser humano en su carácter de ciudadano, para mantener vigentes los principios de separación de poderes; la libertad de prensa y de palabra; de libertad religiosa; la libertad individual; del derecho de asociación; de la igualdad ante la ley; de la inviolabilidad de la propiedad y el domicilio; del derecho de petición; del libre consentimiento de los impuestos; de la proporcionalidad de las penas; de la no retroactividad de las leyes; el derecho de equidad y genero; la vigencia del Estado Laico; pero sobre todo del convencimiento de que solo educados en la libertad, formados con responsabilidad y conciencia crítica, podemos y debemos ser activos promotores de cambio y de un gobierno alternativo y diferente, donde la evolución sea plenamente democrática y de justicia para todos.

Diciembre 2010.

CAPÍTULO I ANTECEDENTES Y PARTICULARIDADES DE LA FISCALIZACIÓN EN LA

CIUDAD DE MÉXICO

La fiscalización es el proceso mediante el cual se lleva a cabo la revisión, inspección y evaluación exhaustiva de la gestión pública. Esta actividad es vital para comprobar si las entidades públicas o privadas que reciben recursos públicos los administran, manejan y asignan conforme a lo establecido en leyes, planes y programas vigentes. La fiscalización es una cuestión que ha ido adquiriendo importancia desde la construcción misma de los Estados. No es, por tanto, un tema local. A nivel internacional existen organizaciones encargadas de asegurar que la fiscalización sea un proceso independiente. Así, por ejemplo, en el marco de las Naciones Unidas, existe desde hace más de 40 años la INTOSAI —Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, por sus cifras en inglés— que ha proporcionado un marco institucional que sirve para afrontar demandas cada vez más exigentes. De acuerdo con el lema de la INTOSAI, “Experientia mutua omnibus prodesta” el intercambio de experiencias entre los miembros de la INTOSAI y los consiguientes descubrimientos y perspectivas constituyen una garantía de que la auditoría gubernamental avanza continuamente hacia nuevas metas1. En América 1 La INTOSAI tiene su sede en Viena, capital de Austria. El Auditor General de la República Austríaca, Franz Fiedler, es el Secretario General del Organismo. La INTOSAI es la organización profesional de entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de los países pertenecientes a las Naciones Unidas o a sus

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Latina existe, desde 1963, la OLACEFS. La Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores es un organismo internacional, autónomo, independiente, apolítico y de carácter permanente. Nació ante la necesidad de un foro superior para intercambiar ideas y experiencias relacionadas a la fiscalización y al control gubernamental, así como al fomento de las relaciones de cooperación y desarrollo entre dichas entidades2. El que estos Organismos existan, nos da una idea de lo importante que es para las sociedades el control al gobierno. Sin embargo, es importante destacar que hay varias formas de ejercer este control y que ello se debe a la estructura que adquieran los Órganos de Fiscalización Superior.

organismos especializados. Las EFS desempeñan una función esencial en la fiscalización de las cuentas y las actividades de la Administración pública, y en la promoción de una gestión financiera sana y de la obligación de rendir cuentas de los gobiernos. Puesto que los ciudadanos, los organismos de ayuda internacional y los demás organismos poseen expectativas cada vez más elevadas con respecto a las Administraciones nacionales, éstas dependen de las EFS para ayudarles a garantizar la obligación de rendir cuentas del sector público. La INTOSAI apoya a sus miembros en esta tarea proporcionándoles la oportunidad de compartir información y experiencias referentes a los retos que el mundo de hoy, cambiante y cada vez más interdependiente, plantea con respecto a la fiscalización y la valoración. 2 En primera instancia. OLACEFS tenía su sede en Caracas, aunque en 1980 se decidió cambiar su sede a la República de Panamá. La OLACEFS es un Grupo Regional de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), institución mundial que establece como condición indispensable para participar en ella, la existencia de vinculación previa con la Organización de las Naciones Unidas. No obstante, acorde a su Carta Constitutiva, la OLACEFS es un organismo autónomo creado por la voluntad de las EFS que lo integran. Debiendo resaltarse que, la relación entre la Organización y la INTOSAI no constituye un vínculo de dependencia, sino de COORDINACIÓN, conforme al Art. 41º de la citada Carta, que dispone: “...... la OLACEFS mantendrá la debida interrelación y coordinación con la INTOSAI”. De acuerdo a la categorización vigente, las entidades miembros de la OLACEFS proceden de 23 países que se detallan a continuación: Antillas Neerlandesas, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República Dominicana, Uruguay, Venezuela, España y Portugal.

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Modelos de fiscalización En el mundo son reconocidos dos modelos o formas de operar la revisión y fiscalización de la gestión pública de los gobiernos centrales y regionales o locales. Esto se refiere a la forma en que los distintos Órganos encajan en la Constitución de sus respectivos países. Aunque cada Órgano de Fiscalización es distinto de otro, en general, hay dos modelos de organización: el modelo Europeo y el Estadounidense. Modelo Europeo El Modelo Europeo se basa en Tribunales o Cortes de Cuentas, que no obstante ser verdaderos tribunales que actúan de manera colegiada, con magistrados inamovibles, son a la vez órganos que dependen en su mayoría del Parlamento. En el caso de Francia funciona como un verdadero tribunal, ejerciendo funciones jurisdiccionales. Sus miembros gozan de garantías efectivas de independencia para asegurar su libre funcionamiento. A esta Corte le corresponde fiscalizar el adecuado uso y destino de las cuentas públicas y su eficacia, es decir, no sólo que el dinero se utilice para lo que fue destinado en el presupuesto, sino que su aplicación asegure el mayor impacto social posible. Este esquema se reproduce en el nivel regional de gobierno. Es importante hacer notar que la Corte tiene facultades para exigir la devolución de recursos mal aplicados y sancionar mediante la imposición de multas a los funcionarios. En Italia por su parte, la Corte es un órgano auxiliar que según la Constitución, tiene asignada la función de control preventivo de la legalidad de los actos del gobierno y, posteriormente, la fiscalización de la gestión y desembolso del presupuesto. Asimismo, tiene asegurada constitucional-

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mente su independencia respecto al gobierno y los demás poderes del Estado. En España el Tribunal de Cuentas, aunque depende de las Cortes Generales, esto es, del Parlamento, es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y la gestión económica y financiera del sector público. Al igual que sus pares continentales, ejerce la jurisdicción contable. Además, se encarga de la fiscalización del dinero de los partidos políticos y de las campañas electorales. El tribunal funciona en forma independiente. La dependencia frente al Parlamento tiene que ver exclusivamente con la forma en que son nombrados sus miembros, quienes gozan de la misma independencia e inamovilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces3. Modelo Estadounidense El modelo estadounidense se basa en la integración de Auditorias o Contralorías generales, y no de tribunales como el europeo, y en él se enmarcan la mayoría de los países del Common Law anglosajón, como Australia, Canadá, Estados Unidos o Inglaterra, y de América Latina, con excepción de Brasil. Este modelo de fiscalización de los recursos públicos, está bajo una dirección unipersonal o, incluso, bajo un Órgano de Dirección; las auditorías forman parte del Poder Legislativo, aunque cuentan con autonomía técnica y operativa. Sus titulares son igualmente inamovibles y sus periodos fluctúan entre 8 y 15 años dependiendo de cada país4.

3 Estas palabras fueron tomadas de la ponencia Funciones orgánicas del Tribunal de Cuentas, dictada por Rodrigo Rato, ministro de Economía durante el gobierno de Aznar, en la Fundación para el Análisis y Estudios Sociales ( FAES ); véase www.faes.es 4 Véase, Normas Internacionales de Auditoría, libro coeditado por USAID y el Proyecto ATLATL en el 2003.

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A pesar de las diferencias entre los modelos europeo y estadounidense, ambos se destacan por hacer énfasis en la autonomía. Se trata de una independencia doble. Por un lado, en cuanto a su integración orgánica frente, sobre todo, al Ejecutivo, que es, en sus múltiples organismos, el principal destinatario del control y la fiscalización. Por el otro, una de carácter funcional o técnica, es decir, tiene potestad para determinar los procedimientos por seguir en las auditorias y el alcance de las mismas, y qué programas y entidades van a fiscalizar. En la mayoría de los casos, igualmente, los órganos encargados de la fiscalización son responsables ante los parlamentos o congresos a los cuales rinden los informes de sus investigaciones y los dictámenes de la Cuenta Pública y de las auditorías especiales llevadas a cabo. Además, las diferencias estructurales de los modelos, aunque son importantes, no deben resultar significativas a la hora de auditar y analizar los resultados de las Cuentas Públicas. Es de esta misma forma de pensar la INTOSAI, que en su Declaración de Lima de Directrices sobre Preceptos de la Auditoría aprobada en 1977, estableció normas muy elevadas y generales, que van más allá de los modelos propios de organización. Lo importante, para la INTOSAI, es el cumplimiento de dichas normas - entre las cuales merecen un énfasis especial la independencia de los órganos de fiscalización con respecto a las demás entidades de la Administración y un entorno democrático- constituye uno de los objetivos permanentes que se han propuesto la INTOSAI y sus miembros. La razón de todo ello, la encontramos en el panfleto de la INTOSAI: “todos los que propugnen sinceramente la necesidad de la auditoria gubernamental no pueden menos que defender su independencia, y de hecho, la implementación jurídica de esta independencia sólo puede protegerse en el seno de una auténtica democracia. Por lo tanto, la auditoría gubernamental, la independencia y la democracia forman una unidad indivisible, y son un requisito indispensable para que 23

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las órganos de fiscalización lleven a cabo sus tareas de un modo eficaz. En consecuencia, es natural que el avance de la democratización haya dado como fruto el surgimiento de entidades de auditoría independientes en países que han pasado por procesos de reforma”5. Características de los órganos de fiscalización Las características más importantes de los órganos de fiscalización que inciden en su desempeño, son: a) Oportunidad en la revisión; b) Plenas facultades de autoridad administrativa para fiscalizar y sancionar; c) No hay límites respecto a la cobertura sobre el gobierno, empresas o entidades públicas por auditar; d) Tienen garantías constitucionales y legales para ser órganos técnicos e imparciales, además de apolíticos y apartidistas; y e) Se evita cualquier interferencia en su funcionamiento técnico, y como consecuencia de todo lo anterior gozan de plena autonomía de gestión. Así, un órgano de tales características es vital. Su importancia es incalculable para hacer realidad el control y la rendición de cuentas en una democracia. Sin embargo, al igual que cualquier otro órgano de fiscalización, debe distinguirse por los criterios siguientes6: •

Inmediatez. Es decir, deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución;

5 Véase la página de la INTOSAI. www.intosai.org 6 Cortes Cortés Federico. Reinventar la Rendición de Cuentas como Mecanismo de Consolidación Estatal y Combate a la Corrupción. ASOFIS, 2004.

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Esencialidad. Son necesarios para el Estado democrático de derecho contemporáneo; Dirección política. Participan en la dirección política del Estado y de ellos emanan actos ejecutivos, legislativos o jurisdiccionales, que contribuyen a orientar de modo decisivo el proceso de toma de decisiones del Estado; Paridad de rango. Mantienen con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación (cada uno es supremo en su orden e independiente en sus funciones); y Autonomía. Generalmente poseen autonomía orgánica y funcional, y en ocasiones presupuestaria.

Así, pues llegamos a la necesidad de justificar la fiscalización. Quizá la respuesta tenga que ver con la propia naturaleza del ser humano y su “inclinación” a incumplir con sus obligaciones y deberes tributarios. La fiscalización o inspección, como algunos prefieren llamarla tiene la finalidad de influir en el ánimo de las instituciones a efecto de que en lo sucesivo asuman conductas conformes a derecho. Si bien, no es la única herramienta anti–corrupción si es una herramienta importante en el combate a la corrupción administrativa. Alcanzar la meta asignada a la fiscalización no constituye tarea fácil ni es posible obtenerla de un solo golpe. Normalmente la fiscalización comprende una gran diversidad de acciones llevadas a cabo por la administración hacendaria y que tienen por finalidad arribar a una serie de metas intermedias, que sumadas nos darán el gran objetivo de la fiscalización, que es supervisar la conducta de las instituciones públicas. Pretender que la función de fiscalización en forma directa abarque a la totalidad de los Instituciones constituye tarea más que imposible, habida cuenta del crecimiento desmesurado del gubernamental. Ante tal imposibilidad se impone 25

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la adopción de ciertos criterios de carácter selectivo que permitan por una parte, elegir en la mejor forma posible, al ente público a fiscalizar en forma directa y por la otra que tal acción fiscalizadora genere los efectos deseados sobre el resto de los contribuyentes, o dicho en otras palabras, lo que debe tener muy en cuenta la autoridad fiscalizadora es que ante la imposibilidad de fiscalizar en forma directa a la totalidad de las Instituciones se deben elegir y utilizar criterios de selección, que los sujetos fiscalizados tengan tales características que la acción fiscalizadora genere la consecuencia deseada sobre ellos y el resto. Así, el proceso de fiscalización gubernamental debe cumplir con algunos pasos básicos: •

La Identificacion del Universo. Antes de ni siquiera pensar en cuantificar o medir el grado de evasión o gravedad de los niveles de incumplimiento del ejercicio del gasto, se impone como una primera tarea de toda área de fiscalización la de lograr la identificación de todas las instituciones, para lo cual la administración deberá de disponer de registros confiables. Dentro de esta primera tarea el objetivo a alcanzar consistirá precisamente, en actualizar la información a efecto de que el universo identificado por la administración, coincida con el del gobierno en su conjunto.

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Detectar el Incumplimiento de Obligaciones y Deberes. Una vez identificada la totalidad de las Instituciones, se impone como siguiente tarea, la de constatar y verificar el cumplimiento de las obligaciones y deberes por parte de los sujetos obligados. Normalmente esta etapa se limita simplemente a la constatación del cumplimiento del deber formal de declarar o de presentar avisos, manifestaciones, etc. Dentro de esta etapa, la función de los órganos fiscalizadores será

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precisamente hacer que se compruebe eficientemente el gasto. •

Detectar Incorrecciones y Falsedades. Es evidente que no con comprobar que las instituciones eroguen se satisface la aspiración de la administración hacendaria, pero es importante como siguiente paso descubrir las incorrecciones y eventualmente falsedades y errores contenidos en las declaraciones, lo anterior con el objeto de eliminar o al menos reducir la brecha que media entre gasto ejercido y gasto ejercido correctamente. Esta fase es la que indudablemente presenta un mayor grado de dificultad para las autoridades fiscalizadoras, precisamente por lo difícil que resulta detectar las citadas anomalías. Identificar a la Institución que ha cumplido en su deber, es tarea hasta cierto punto sencilla y mecánica, en cambio descubrir sus errores y sus fallos en el ejercicio del gasto presupone un mayor grado de dificultad.

Es indiscutible que el objetivo que persigue la administración hacendaria a través de su función fiscalizadora, es reducir al mínimo la corrupción, provocando en las instituciones el cumplimiento cabal del gasto que se les encomendó para atender las necesidades de la ciudadanía. Lo que se pretende es detectar la posible corrupción, proceder a la determinación de los daños al erario público y finalmente fincar responsabilidades a los que resulten culpables. La fiscalización en México México tiene una rica y vasta experiencia en cuestiones de fiscalización. A grandes rasgos, los principales hechos en la historia de la fiscalización mexicana son:

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PRINCIPALES HECHOS DE LA FISCALIZACIÓN EN MÉXICO 1453 Se crea el Tribunal Mayor de Cuentas de España. 1605 Felipe III, Rey de España, fundó los Tribunales de Cuentas en América. Estos tribunales tenían la función de revisar el estado de la Hacienda Real y emitir una memoria relativa a la Cuenta General que contenía las observaciones y propuestas de reformas a que daba lugar la revisión de la recaudación y aplicación de los fondos públicos. 1824 Se emite el Decreto Arreglo de la Administración Pública con el cual se suprime el Tribunal Mayor de Cuentas de la Nueva España y se crea la Contaduría Mayor de Hacienda. 1843 Supresión de la Contaduría Mayor de Hacienda y se restaura el antiguo Tribunal de Cuentas. 1857 Con la Constitución de 1857 se restablece una vez más la Contaduría Mayor de Hacienda que dura hasta nuestros días. 1876 El presidente Juárez, promulga la primera Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda. 1917 El Presidente Carranza crea el Departamento de Contraloría separado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 1933 Queda suprimido el Departamento de Contraloría y se traspasan las funciones a la Tesorería de la Federación. 1978 Se promulga la nueva Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso de la Unión. 1981 Durante el régimen de Miguel de la Madrid es creada la Secretaría de la Contraloría General de la Federación. 1994 Con el Presidente Zedillo se ajustan funciones y atribuciones bajo el nombre de Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo del Poder Ejecutivo del Gobierno Federal. 1999 Se aprueba una reforma constitucional que cambia de denominación a la recién desaparecida Contaduría Mayor de Hacienda para transformarla en Entidad de Fiscalización Superior de la Federación dotada de mayor autonomía técnica y de gestión. FUENTE: Elaboración propia a partir de La lucha contra la corrupción en México; Haro Belchez Guillermo. www.clad.org.ve

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Esta experiencia muestra el tránsito que institucionalmente se ha recorrido por hacer de la fiscalización superior un instrumento efectivo de promoción de la cultura de rendición de cuentas. Los antecedentes más remotos de la fiscalización en México, se remontan al año de 1453, año en que se crea el Tribunal Mayor de Cuentas de España. Posteriormente, en 1605, Felipe III, Rey de España, fundó los Tribunales de Cuentas en América. Estos tribunales tenían la función de revisar el estado de la Hacienda Real y emitir una memoria relativa a la Cuenta General que contenía las observaciones y propuestas de reformas a que daba lugar la revisión de la recaudación y aplicación de los fondos públicos. Se puede afirmar que durante la época colonial el Tribunal de Cuentas desarrolló su función como órgano de revisión de los fondos públicos, constituidos por los destinados a cubrir el presupuesto (masa común), los que se enviaban a España (remisible) y los administrados (ramos ajenos). Ya establecida la República, el Soberano Congreso Constituyente, comprendió la necesidad de crear un organismo dependiente de éste, para que velara por el buen uso de la hacienda pública. El Decreto del 16 de noviembre de 1824 instauró la Contaduría Mayor de Hacienda bajo dependencia exclusiva de la Cámara de Diputados, con base en el Artículo 50 Fracción VII de la Constitución de 1824, que establecía la facultad de “tomar anualmente cuentas al gobierno”. El 28 de mayo de 1826 se expidió un Decreto sobre la Memoria del Ministro de Hacienda, el cual precisaba de una manera amplia y categórica las facultades de la Contaduría Mayor de Hacienda, para la glosa y revisión de cuentas, a fin de formular las observaciones a partir de los resultados que ocurrieran en el examen y realizar las reclamaciones del caso para los reparos; también se le facultaba para intervenir en los cortes de caja. En la Constitución de 1857, se reconoce la facultad del Poder Legislativo para fiscalizar 29

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los gastos públicos; por tanto, se confirma la existencia de la CMHALDF en el Artículo 72 fracción XXIX. En 1862 se faculta a este organismo, mediante decreto, para solicitar todo tipo de información necesaria para las revisiones. El 29 de mayo de 1896 se expidió una nueva Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, precisando sus funciones de glosa, a la vez modificada el 6 de junio de 1904 para señalar cuándo los funcionarios del fuero federal incurren en delitos fiscales. La Constitución de 1917 estableció amplias facultades fiscalizadoras del Legislativo. Las leyes del 26 de marzo y del 4 de abril de 1928, facultaron al Contador Mayor de Hacienda para autorizar los cortes de caja mensuales de la Tesorería General de la Federación y para expedir los correspondientes finiquitos, sin perjuicio de la posterior resolución del Congreso; más tarde, en octubre de 1930 se previno que los libros que llevara la Tesorería General de la Nación fueran autorizados por el Contador Mayor de Hacienda. En 1936 se expide una nueva Ley Orgánica de la CMHALDF, que con diversas modificaciones estuvo vigente hasta 1978; mediante el Decreto publicado el 30 de diciembre de 1963, los artículos 27 y 28 de la Ley Orgánica de 1936 sufren reformas; en virtud de dicho decreto, las oficinas del Ejecutivo de la Federación y todas aquellas que de acuerdo con la ley deben presentar la cuenta anual, debían remitir a la CMHALDF los estados de contabilidad que resumieran sus cuentas anuales, debiendo conservar a disposición de la Contaduría los documentos comprobatorios originales así como los libros de contabilidad respectivos para su revisión, glosa y consulta. En virtud de las reformas, la Contaduría Mayor de Hacienda, podía no solamente realizar visitas, sino incluso auditorías a las diversas oficinas, así como se le facultaba para solicitar datos, informes y documentación en general a las entidades del sector público, así como a las empresas privadas o particulares que de alguna manera hubieran 30

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

participado en operaciones de ingreso y el gasto público federal. Al expedirse con fecha 29 de diciembre de 1978 una nueva Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, se abrió una etapa más clara en el devenir histórico de este importante organismo, acorde con los requerimientos de otras reformas administrativas y políticas puestas en marcha; este instrumento jurídico, que estableció las bases de organización y atribuciones a cargo de la CMHALDF, como órgano técnico de la H. Cámara de Diputados, para la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, estuvo vigente hasta el año 2000. Las características fundamentales y la evolución de la fiscalización superior en México en los últimos años, pueden apreciarse a partir de la revisión de las atribuciones de la Contaduría Mayor de Hacienda que estaban establecidas en la Constitución y su Ley Orgánica, vigentes hasta el año 2000 y las que asigna la reforma a la Constitución —realizada en 1999— a la entidad de fiscalización superior de la Cámara de Diputados, denominada por la Ley de Fiscalización Superior de la Federación del año 2000 como Auditoría Superior de la Federación. Las citadas reformas le dieron a la fiscalización rango constitucional, y a la ASF mayor autonomía de gestión y técnica, así como la facultad de integrar el informe de avance de la gestión financiera al proceso de fiscalización, y la ampliación del margen de revisión de la cuenta pública. Asimismo, se establece a la ASF la obligación de publicar los resultados derivados de la fiscalización, facultándola para determinar responsabilidades y aplicar las sanciones que procedan conforme a la ley; así como para celebrar convenios de fiscalización con las entidades federativas y realizar auditorías excepcionales. Con relación al gasto público, la Cámara de Diputados delega la vigilancia y control a la ASF a través de la Comisión

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de Vigilancia. Este hecho es el que da origen y sustento a todo el proceso de fiscalización. Finalmente, la ASF rinde un informe de resultados a la Cámara de Diputados, donde se incluyen observaciones sobre posibles procedimientos iniciados para fincar responsabilidades e imposición de sanciones. Por qué es necesaria la fiscalización: El estado de la transparencia en el gobierno mexicano En México, en 1977 se hizo una reforma constitucional que establece que el derecho a la información será garantizado por el Estado. En el año de 2002 fue aprobada y puesta en vigor la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la cual obliga al Gobierno Federal a poner a disposición del público a través de medios electrónicos, de manera clara y completa, información relevante del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial federal, así como órganos constitucionales autónomos, tribunales administrativos federales, y cualquier otro órgano federal. Dentro de las reformas fiscales de 2000 se estableció la obligación de la ASF de publicar y difundir los informes de los resultados de la fiscalización para darle carácter público, lo que hace transparente el proceso de fiscalización. En el ámbito estatal, ocho estados incluyen en sus constituciones la incorporación de la transparencia en su proceso de fiscalización. Al 15 de agosto de 2003, doce entidades federativas contaban con una Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. 1. Un problema relevante: la falta de armonía en el manejo de la información hacendaría. Parte sustantiva de la transparencia la constituye la calidad de la información que se procesa y pone a disposición de la sociedad en general, en 32

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

todo lo relativo a la gestión pública. En este sentido, la armonización de los sistemas de información juega un papel relevante, ya que permite al lector poder comparar de una entidad a otra, e inclusive, de un país a otro, los datos que son de su interés para los fines que a él convengan. Con respecto a la información contenida en las cuentas públicas de las entidades federativas de 2001 y 2003, de conformidad con un análisis formulado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), se detectó que varias entidades federativas no desglosan algunos ingresos, como: Impuestos, ingresos no tributarios, participaciones, incentivos, aportaciones federales o ingresos extraordinarios. Lo mismo sucedió en egresos, principalmente en participaciones y transferencia a municipios y organismos y en deuda pública. En lo relativo al tipo de clasificación utilizada en los presupuestos de egresos correspondiente al ejercicio fiscal 2003 de las entidades federativas, destaca que 18 entidades utilizan la clasificación administrativa, combinándola con otros tipos, como son: económica, 18; por programas, 10; por poderes, 7; por ramo presupuestal, 6; funcional, 4 y sectorial, 1. 2. Transparencia del Gobierno Federal. El Fondo Monetario Internacional (FMI) realizó un estudio en el año 2002 sobre la observancia de Códigos y Normas de Transparencia Fiscal por parte del gobierno federal, en el cual se evaluaron principalmente cuatro puntos especiales, encontrándose avances significativos en ellos. Los cuatro grandes aspectos materia de evaluación fueron: 1. 2. 3.

Claridad en los roles y responsabilidades Disponibilidad de Información Pública Preparación presupuestal abierta, ejecución y reporte. 33

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Medidas de Integridad.

No obstante lo mencionado anteriormente, debe señalarse que, de conformidad con el Índice de Percepciones de Corrupción 2004 de TI, México ocupa el rango 64 en la percepción que la ciudadanía tiene en esta materia de sus gobiernos, de un total de 145 países evaluados. Sin embargo, su puntaje en uno de los más bajos posibles: 3.1 de un total de 10 puntos posibles, incluso por debajo de países como Namibia, Botswana o Surinam7. 3. La rendición de cuentas en México. Desde la Guerra de Independencia hasta la década de los ochenta, no obstante los intentos por instrumentar legal y operativamente la rendición de cuentas, por diversas razones no se vio materializado este propósito. Es hasta inicios de los noventa cuando se incrementó en México el uso de este término debido a dos condiciones: en primer lugar, se refería a las presiones sociales, institucionales e, incluso internacionales, para transitar de un gobierno con tendencias autoritarias hacia uno democrático; y en segundo lugar, porque las elecciones intermedias para la conformación del Congreso en 1997 rompieron el esquema de presidencialismo y derivaron, por primera vez desde 1929, en un gobierno dividido, es decir, una situación en la cual el titular del Ejecutivo no contaba con una mayoría parlamentaria. De tal suerte, los legisladores de oposición exigían cuentas —horizontalmente— del quehacer presidencial. En el ámbito federal, el poder ejecutivo rinde cuentas ante la Cámara de Diputados, que representa los intereses de la sociedad, mediante la entrega de la Cuenta Pública e Informes de Avances de la Gestión Financiera, que se elaboran con base en la información proporcionada por las entidades públicas federales y demás entidades fiscalizadas. 7 Transparency International, Índice de Percepción de Corrupción 2004.

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Además, tiene la obligación legal de entregar reportes trimestrales de la situación económica de las finanzas y deuda pública. En el ámbito estatal, tanto el gobierno de cada estado como los municipios tienen la obligación de entregar la Cuenta Pública a su Congreso local, de manera similar a la Federación. Sin embargo, como ya se apuntó anteriormente, hay una gran variabilidad en la materia: Siete entidades establecen además la obligación de entregar un Avance de la Gestión Financiera (IAGF), mientras que en Michoacán se entregan informes trimestrales y en Durango sólo se menciona la entrega de informes preliminares, por ejemplo. La presentación de la cuenta pública a los Congresos Locales constituye, en la mayoría de los casos, el punto de partida del proceso anual de fiscalización legislativa de la hacienda pública estatal. Una vez en el Congreso, se turna al Órgano de Fiscalización del Estado (OFE) para su revisión y dictamen y se establece entonces comunicación con las diferentes dependencias para la solicitud de información o para realizar visitas domiciliarias a fin de corroborar la veracidad de la cuenta pública. En cuanto a la periodicidad de la revisión de las Cuentas Públicas; en cuatro estados se hace de manera mensual, en seis trimestral y en el resto la revisión es anual. Instituciones y Órganos de Fiscalización En la Administración Pública en México ha sido el Poder Ejecutivo el que ha diseñado y estructurado los espacios institucionales del control interno, como un elemento fundamental en la rendición de cuentas de la gestión pública8. 8 En el medio federal, primero se creó la Secretaría de Contraloría de la Federación (Secogef ); luego, ésta se transformó en la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam); y hoy existe para este propósito la Secretaría de la Función Pública (SFP).

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En otro sentido, pero bajo las mismas características, se han establecido los mecanismos de control interno en las entidades del país, y con mucho menores posibilidades, por razones fáciles de entender, en el nivel de la gestión municipal. Sin embargo, para dar contenido a la división de poderes, el esquema en los dos niveles de gobierno reservó al Poder Legislativo la facultad de la revisión del gasto público, y la sanción final a la aplicación de los recursos. Esta función de control externo, realizada por el Poder Legislativo de los entes de fiscalización (en algunos estados Contaduría Mayor de Hacienda), es la que hoy conocemos como fiscalización superior. 1. La fiscalización a nivel Federal a)

Auditoría Superior de la Federación (ASF). La Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados fijaba como objetivo principal, la revisión de la Cuenta Pública del Gobierno Federal, ejerciendo funciones de contraloría y, con tal motivo, le asignaba las atribuciones de revisión y auditoria que se concretaban en la rendición de un informe previo, dentro de los diez primeros días del mes de noviembre siguiente a la presentación de la Cuenta Pública (junio del mes siguiente al ejercicio) y el informe sobre el resultado de la revisión de esa Cuenta, el cual remitiría en los diez primeros días del mes de septiembre del año siguiente al de su recepción. Se le asignaba también la atribución de fiscalizar los subsidios, especificando que en el caso de los municipios, la fiscalización se hará por conducto del Gobierno de la entidad federativa correspondiente. En cuanto al fincamiento de responsabilidades, se le atribuía el promoverlas ante las autoridades competentes.

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La nueva correlación de fuerzas políticas en el país y particularmente la conformación del Congreso Federal que surgió de las elecciones de 1997, puso sobre la mesa las discusiones los grandes asuntos nacionales. Uno de ellos fue, justamente, las negociaciones que se dieron entre los partidos para someter una iniciativa ante el Congreso de la Unión para crear el órgano llamado Auditoría Superior de la Federación. Su objetivo es claro: una instancia nombrada por el Poder Legislativo, aunque independiente y autónomo en funcionamiento y recursos, para encargarse de fiscalizar la Hacienda Pública y con atribuciones para penalizar la mala utilización de los recursos de la federación. La iniciativa para crear dicho Órgano fue enviada al Congreso por el Presidente Zedillo en noviembre de 1995 misma que, meses después, quedó congelada por falta de consensos. Sin embargo, la verdadera causa que impidió en ese tiempo su aprobación se debió al hecho de que la iniciativa presidencial proponía que fuera el Ejecutivo el que nombrara a la directiva del mismo, mientras que el Legislativo argumentaba que esa decisión es parte intransferible de su competencia. Como se observa, la diferencia no fue cuestión de nimiedad. En el proceso legislativo para las reformas al marco jurídico vigente se enfatizó el principio de salvaguardar la autonomía técnica, operativa, administrativa y financiera de la entidad de fiscalización superior de la Federación y ejercer el control externo en forma posterior al desempeño del gobierno, a fin de evitar corresponsabilidad o participación en actos del Poder Ejecutivo y designar a las autoridades del órgano técnico con estricta independencia de consideraciones partidistas, salvaguardando también el principio de inamovilidad, por periodos diferentes a los cambios del Poder Ejecutivo y del propio Legis37

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lativo. También se contempló la necesidad de otorgar facultades a la entidad de fiscalización superior de la Federación, para la pronta y expedita atención de responsabilidades administrativas de contenido resarcitorio, así como el fortalecimiento de sus atribuciones para agilizar y lograr eficazmente la promoción en el fincamiento de responsabilidades. Por último, la importancia de incorporar en la reforma la facultad de fiscalizar el uso de los recursos federales en los diversos ámbitos de su ejercicio, y la de celebrar convenios sobre fiscalización con los órganos homólogos de las legislaturas estatales, cuidando el principio de soberanía estatal. Bajo esos principio surge la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, como órgano de la Cámara de Diputados que por mandato constitucional tiene autonomía técnica de gestión en el ejercicio de sus atribuciones con el fin de fiscalizar los ingresos y egresos federales; formular y entregar el informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública a la Cámara de Diputados; investigar las irregularidades en el manejo de ingresos, egresos, custodia y aplicación de fondos federales; y determinar los daños y perjuicios que afecten la Hacienda Pública Federal. Como se observa, con la reforma Constitucional de 1999 cambia de denominación la recién desaparecida Contaduría Mayor de Hacienda para transformarla en Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, dotada de mayor autonomía técnica y de gestión. La creación de la ASF, que inició sus funciones el 1° de enero del año 2000, permitió la creación de un órgano técnico, auxiliar del Poder Legislativo, dotado jurídicamente de mayores atribuciones para verificar e informar a la ciudadanía respecto de la confiabilidad de la rendición de las cuentas públicas, la medida en que los programas y acciones gubernamentales son desarro38

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llados, la transparencia en el quehacer de la gestión gubernamental, así como el desempeño de los servidores públicos. Así, la Auditoría Superior de la Federación fue creada para apoyar a la H. Cámara de Diputados en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales, vinculadas con la revisión de la Cuenta Pública Federal, con objeto de conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si ésta se ajustó a las disposiciones normativas aplicables y constatar la consecución de los objetivos de los programas de gobierno9. b) Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI). Igualmente, para el cumplimiento de la transparencia en el manejo de la información gubernamental del nivel federal, se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), que es un organismo independiente, encargado de garantizar el derecho de acceso a la información y la protección de datos personales. El IFAI cuenta con la autonomía y autoridad necesarias para vigilar el cumplimiento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información10. c)

La Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental A.C (ASOFIS). La Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental A.C. es una organización autónoma, apolítica, independiente y de apoyo técnico, formada por las entidades de fiscalización de los Gobiernos Estatales de la República Mexicana y creada como una asociación permanente y regida por los principios que establecen sus estatutos,

9 En el 2004 la Auditoría Superior de la Federación publicó un libro conmemorando los 180 años de la Fiscalización en México. Para mayores informes sobre lo que es la Historia de la Auditoría superior, véase “180 años de Fiscalización Superior en México” de la ASF, 2004. 10 Para mayor información del IFAI, consulte la página www.ifai.org.mx

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habiéndose abordado en sus reuniones plenarias, entre otros temas importantes, los siguientes puntos11: • • •

Las situaciones de riesgo a las que se enfrentan los auditores en el desempeño de sus funciones. Los Principios de Contabilidad Gubernamental y Normas de Auditoría. La problemática para la contabilización y auditoria gubernamental del medio ambiente.

2. La fiscalización en el ámbito estatal Las modificaciones del esquema de fiscalización federal tienen un impacto directo sobre las entidades federativas, ya que la fiscalización de la administración del gasto federal, por parte de la ASF, llega hasta el destino final del gasto y no hasta la entrada de los recursos a las haciendas estatales y municipales. Esto provocó que las entidades federativas establecieran convenios con la ASF a fin de diseñar reglas, procedimientos y mecanismos para que esta entidad pueda cumplir con sus obligaciones, pero mediante la participación de los órganos de control de la Legislatura Local. Al 15 de agosto de 2003, veintitrés entidades federativas ya habían firmado sus respectivos convenios de fiscalización con la ASF. En lo que se refiere a modificaciones constitucionales, 14 estados cuentan con una Ley Superior de Fiscalización y cuatro están en proceso de discusión y/o aprobación de la ley. En lo referente a la revisión de la cuenta pública estatal, 23 entidades establecen en su Constitución que la fiscalización se hará con el apoyo de una entidad fiscalizadora (Contaduría Mayor de Hacienda o Auditoria Superior de Fiscalización), siete hacen mención de la fiscalización de la cuenta pública pero no hacen mención de entidad fiscaliza11 Para mayor información de la ASOFIS, consulte la página: www.asofis.org.mx

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dora y las dos restantes otorgan al Congreso Local las atribuciones de revisar, analizar, auditar, dictaminar y discutir las cuentas públicas. Esta diversidad de legislaciones estatales hace que muchas veces se den contradicciones entre los marcos jurídicos federales y estatales, lo que hace difícil y complicado el proceso de fiscalización por la diversidad de criterios y marcos jurídicos diversos. En un sentido jurídico práctico, los Órganos encargados de la Fiscalización en México, son: Entes de Fiscalización Superior o Contadurías Mayores de Hacienda. Teniendo ambas instituciones, parecidos y fuertes diferencias. Los Entes de Fiscalización Superior surgen como resultado de la adecuación de las Constituciones Políticas de los Estados al modelo de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (1999). Dentro de las principales características que se señalan a las entidades fiscalizadoras, deben destacar: 1. La independencia, es un atributo que les evita quedar supeditadas a entes a los cuales fiscalizan, y que implica contar con recursos presupuestales para cumplir con las funciones y obligaciones legales plasmadas en el ordenamiento legal que las regula. 2. Autonomía técnica y de gestión, que implica el ejercicio de sus facultades, con apego a la normatividad, sin sujetarse a una voluntad ajena, gozando de facultades de autogobierno y toma de decisiones. Hasta junio del 2004, los Entes de Fiscalización Superior en México son:

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Entidades de Fiscalización Superior en México Estado

Denominación

Estados Unidos Mexicanos

Auditoría Superior de la Federación

Campeche

Auditoría Superior del Estado

Chiapas

Auditoría de Fiscalización Superior de Estado

Durango

Auditoría Superior del Estado

Guanajuato

Auditoría Superior de Fiscalización del Estado

Guerrero

Auditoría General del Estado

Jalisco

Auditoría General del Estado

Michoacán

Auditoría General del Estado

Morelos

Auditoría Superior Gubernamental del Congreso del Estado

Nayarit

Auditoría General del Órgano de Fiscalización Superior del Estado

Puebla

Auditoría General del Órgano de Fiscalización Superior del Estado

Quintana Roo

Auditoría Superior del Estado

Tabasco

Órgano de Fiscalización Superior del Estado

Tamaulipas

Auditoría Superior del Estado

Tlaxcala

Auditoría del Órgano de Fiscalización Superior del Estado

Veracruz

Auditoría General del Órgano de Fiscalización Superior del Estado

Zacatecas

Auditoría Superior del Estado

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la ASOFIS. www.asofis.org.mx

Las Contadurías Mayores de Hacienda, son Órganos Técnicos de Fiscalización del Poder Legislativo, cuya tarea esencial es la revisión de la Cuenta Pública, y son el Órgano encargado de la vigilancia del ejercicio del gasto público en las siguientes entidades federativas. Datan de una época 42

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

anterior a la reforma constitucional y se diferencian de los Entes superiores de Fiscalización en que no pueden auditar el ejercicio vigente. Sus revisiones siempre son a posteriori de la entrega de la Cuenta Pública. Contadurías Mayores de Hacienda en México Aguascalientes

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Baja California

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Baja California Sur

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Chihuahua

Contaduría General del Congreso del Estado

Coahuila

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Colima

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Distrito Federal

Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal

Hidalgo

Contaduría General del Estado

México

Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo del Estado

Nuevo león

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Oaxaca

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Queretaro

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

San Luis Potosí

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Sinaloa

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Sonora

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Yucatán

Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la ASOFIS. www.asofis.org.mx

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Ocho Órganos de Fiscalización en la República Mexicana, contemplan en su legislación un Informe de Avance de la Gestión Financiera, que se compone de resultados físicos y financieros alcanzados en los programas a cargo del ejecutivo durante un periodo determinado del ejercicio fiscal en curso, así como la facultad de revisar y auditar en el ejercicio vigente los procesos reportados como concluidos; estos Órganos son: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Auditoría Superior de la Federación. Auditoría Superior del Estado de Campeche. Auditoría de Fiscalización Superior de Estado de Chiapas. Auditoría Superior del Estado de Jalisco. Auditoría Superior Gubernamental del Congreso del Estado de Morelos. Auditoría General del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Puebla. Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Tabasco. Auditoría Superior del Estado de Zacatecas.

Existen asimismo quince Órganos de Fiscalización en la República Mexicana, cuyas leyes les otorgan facultades de revisión durante el ejercicio en curso para conocer el avance del ejercicio presupuestal — proceso que recibe el nombre de fiscalización concomitante—, lo que permite que no se tenga necesariamente que esperar hasta la presentación anual de la Cuenta Pública; éstos Órganos son:

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Órganos que practican la fiscalización concomitante en México Contaduría Mayor de Hacienda Revisión Mensual del H. Congreso del Estado de Aguascalientes Contaduría Mayor de Hacienda Cuenta Pública Mensual del H. Congreso del Estado de Baja California Contaduría Mayor de Hacienda Revisión anual, tiene facultades del H. Congreso del Estado de para auditar sobre el ejercicio Baja California Sur Contaduría Mayor de Hacienda Revisión trimestral del H. Congreso del Estado de Coahuila Contaduría General del H. Congreso del Estado de Chihuahua Contaduría Mayor de Hacienda Revisión trimestral del H. Congreso del Estado de Colima Auditoría Superior de Fiscaliza- Revisión trimestral y en el caso de ción del Estado de Guanajuato Municipios mensual Auditoría General del Estado de Revisión cuatrimestral Guerrero Contaduría General del Estado de Revisa y glosa las cuentas de Hidalgo manera mensual y anual Auditoría Superior del Estado de Revisión anual y trimestral Michoacán Contaduría Mayor de Hacienda Verificación mensual del H. Congreso del Estado de estados financieros Oaxaca

los

Auditoría General del Órgano de Revisión trimestral Fiscalización Superior del Estado de Puebla Contaduría Mayor de Hacienda Revisión semestral del H. Congreso del Estado de Sinaloa

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Órganos que practican la fiscalización concomitante en México Auditoría Superior del Estado de Revisión trimestral Tamaulipas Auditoría General del Órgano de Revisión trimestral Fiscalización Superior del Estado de Veracruz Fuente: Elaboración propia a partir de datos de los Órganos de Fiscalización respectivos

La Fiscalización en la Ciudad de México El Órgano Fiscalizador de la Ciudad de México es la Contaduría Mayor de Hacienda del la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (CMHALDF)12. Tal y como se puede ver, el modelo de fiscalización de la Ciudad de México hace referencia, en doble sentido, al modelo norteamericano de fiscalización y, particularmente, dentro de él a las Contadurías Mayores, situación que impera también en otros estados de la República. Así, a grandes rasgos, sus características son similares a las que mencionábamos en el punto anterior. Sin embargo, tiene la especificidad de ser un Órgano Tripartito —es decir, cuenta con 3 responsables de hacer la revisión de la Cuenta Pública del DF—, a raíz de la promulgación del Estatuto de Gobierno publicado en la Diario Oficial de la Federación el 26 de julio de 1994 y de la publicación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 8 de febrero de 1999, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Los antecedentes de la CMHALDF datan de 1955, cuando se emite la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados Públicos del Estado, de los Municipios 12 La Contaduría Mayor de Hacienda cuenta con una página web donde es posible obtener más información. Véase www.cmhaldf.gob.mx

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y Organismos Públicos Descentralizados. Esta ley afectó al Distrito Federal, pues había una dependencia de esta entidad federativa para con los poderes de la Unión. En 1971 se estableció un compromiso político-administrativo: introducir reformas a la estructura orgánica y funcional del Poder Ejecutivo para volver más ágil y expedito el servicio público, y sobre todo, ejercer las funciones de evaluación y control hacia el interior del aparato estatal y de los organismos descentralizados. De esta manera nació la Contraloría. A partir de 1976 incrementaría sus funciones hacia otras áreas financieras: vigilancia del ejercicio presupuestario; evaluación de la organización hacendaria y de la supervisión de los programas por objetivos. En el período 1981-1986 se promovió la expedición de una segunda Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Distrito Federal, retomando elementos de 1955. En el trienio de 1987-1989 fue suscrito con el gobierno federal un Acuerdo de Coordinación del Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental. Incluso, en ese periodo se dio a la Ciudad su primer Órgano Legislativo: la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, que tenía muy pocas atribuciones, pues el DF aún dependía de la voluntad del Ejecutivo Federal. En 1995 se promulgó la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, que fue el primer cuerpo jurídico que cristalizó la fiscalización al Gobierno del Distrito Federal. Fue en 1989 cuando se creó la actual Secretaría de la Contraloría, otorgándole la responsabilidad de llevar a cabo el control interno en todo el gobierno estatal. Los objetivos de la nueva dependencia era el seguimiento y la evaluación de la gestión pública, así como la vigilancia de los servidores en el ejercicio de sus funciones y el manejo de los recursos bajo su responsabilidad. 47

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Como mencionábamos al principio de este punto: en 1994 se concretó la reforma Política del Distrito Federal al dotar a la entidad de Órganos propios, situación que — aunque no equiparó al DF con un estado de la Federación— hizo que los capitalinos pudiesen escoger a sus gobernantes. El Estatuto de Gobierno modificó, así, a la Antigua Asamblea de Representantes y la convirtió en la Asamblea Legislativa que conocemos hoy en día. Con ello, en 1997 se instauró el primer gobierno electo de la Ciudad, que confeccionó muchas de las leyes que actualmente rigen a la Ciudad. Estructura de la CMHALDF La Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal es el órgano técnico de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que tiene a su cargo la fiscalización del ingreso y gasto públicos del Gobierno del Distrito Federal, así como su evaluación.

Fuente: Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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•

Contador Mayor. Al Contador Mayor le corresponde originalmente la representación de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el trámite y la resolución de los asuntos de su competencia. Para la mejor distribución y desarrollo del trabajo podrá delegar facultades, en forma general o particular a servidores públicos subalternos, sin perjuicio de que las ejerza directamente cuando lo estime pertinente.

Fuente: Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

•

Subcontador Mayor. Entre otras atribuciones le corresponde integrar y elaborar los programas de trabajo, programas de auditorías y demás actividades que desempeñe la Contaduría; coordinar la Integración de la información de las Unidades Administrativas y direcciones generales para la formulación del anteproyecto de presupuesto de la Contaduría, así como validar la información y los Programas de Trabajo de las unidades administrativas de su adscripción, y someterlos a consideración del Contador Mayor; coordinar y supervisar las funciones de las direcciones generales de auditoría y la ejecución de los programas de trabajo y de auditoría aprobados, participar en la elaboración de los Informes Previo y de Resultados sobre la revisión de la Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal.

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Fuente: Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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•

Enlace Legislativo. Auxiliar al Contador Mayor en la Comunicación entre la Contaduría y la Comisión; recibir por parte de la Comisión los requerimientos de información y hacerlos del conocimiento del Contador Mayor; dar seguimiento a los requerimientos de información de la Comisión hasta su cumplimiento, con la información autorizada por el Contador Mayor; comunicar a la Comisión oportunamente de los acuerdos tomados en las sesiones de las comisiones, comités y de los consejos; realizar trabajos de prospectiva legislativa en coordinación con la Dirección General de Asuntos Jurídicos, respecto de las iniciativas generadas por los Diputados integrantes de la Asamblea en materias competentes y aplicables a la Contaduría.

Fuente: Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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•

Secretaría Técnica. Proponer al Contador Mayor los proyectos de lineamientos de las comisiones, comités y consejos que se creen para el óptimo funcionamiento de la Contaduría; fungir como conducto de comunicación con las instancias administrativas de gobierno, instituciones de investigación y educación superior, y aquellos entes del sector privado y social relacionados con las labores de fiscalización y control gubernamental; así como dar seguimiento a los convenios de intercambio de documentación e información celebrados por el Contador Mayor; participar en la elaboración y revisión de la normatividad interna de la Contaduría, previa autorización del Contador Mayor, así como proponer los mecanismos para la mejora continua, simplificación e innovación de los procesos internos, con la intención de elevar los niveles de eficacia, desempeño y profesionalismo.

Fuente: Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal

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•

Dirección General de Auditoría ProgramáticaPresupuestal y de Desempeño. Le competen entre otras, revisar, analizar y evaluar la información programáticapresupuestal que integra la Cuenta Pública, utilizando para ello toda la información relacionada con la materia a fin de comprobar que los sujetos de fiscalización cumplieron con los objetivos y metas y que los recursos se aplicaron de acuerdo con los programas previstos en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal y los programas que se deriven de éstos.

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Fuente: Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

•

Dirección General de Auditoría al Sector Central. Analizar la información financiera y presupuestal que se presenta en la Cuenta Pública, a fin de evaluar los resultados de la gestión administrativa y financiera de los sujetos de fiscalización; verificar que las adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y prestación de servicios de cualquier naturaleza que hayan adquirido los sujetos de fiscalización, se hayan apegado a lo dispuesto en la Ley de Adquisiciones del Distrito Federal y de las disposiciones reglamentarias vigentes; particularmente, que los bienes y servicios se hayan adquirido a precios razonables, en la cantidad, calidad y condiciones estipuladas en los contratos.

PABLO TREJO PÉREZ

Fuente: Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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•

Dirección General de Auditoría a Entidades Públicas y Órganos Autónomos. Analizar la información financiera, presupuestal y contable que se presente en la Cuenta Pública, a fin evaluar los resultados de la gestión administrativa y financiera de las Entidades Públicas y Órganos Autónomos; comprobar que la recaudación de los ingresos se haya efectuado de acuerdo con los montos y conceptos estimados en la Ley de Ingresos del Distrito Federal y que el movimiento de fondos se haya realizado de acuerdo con el Código y las Leyes aplicables en la materia.

PABLO TREJO PÉREZ

Fuente: Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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•

Dirección General de Auditoría a Obra Pública y su Equipamiento. Verificar que en las acciones que realicen o hayan realizado los sujetos de fiscalización, referentes a la obra pública, a su equipamiento y los servicios relacionados con la misma, se hayan observado las disposiciones previstas en la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, su Reglamento y demás ordenamientos aplicables; revisar y emitir opinión sobre la integración, funcionamiento y normatividad aplicable a los sujetos de fiscalización, relacionada con las inversiones en obra pública y su equipamiento.

Fuente: ContadurĂa Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal

•

Dirección General de Asuntos Jurídicos. Asesorar en materia jurídica a la Contaduría y actuar como órgano de consulta de la misma, así como sancionar jurídicamente los convenios y contratos en los que la Contaduría sea parte; proporcionar asesoría jurídica a las diversas áreas de la Contaduría que lo requieran, especialmente durante el desarrollo de las auditorías, la elaboración de informes y la configuración de los resultados de auditoría; estudiar y emitir opinión sobre proyectos de Leyes, decretos, reglamentos, circulares, acuerdos y demás disposiciones jurídicas en las materias que sean competencia de la Contaduría.

PABLO TREJO PÉREZ

Fuente: Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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•

Dirección General de Administración y Sistemas. Administrar los recursos humanos, financieros y materiales de la Contaduría de acuerdo con las políticas, normas, sistemas y procedimientos que fije el Contador Mayor de conformidad con las disposiciones legales aplicables; Coordinar las actividades de capacitación en que participen los servidores públicos de la Contaduría; realizar las adquisiciones de bienes y servicios necesarios para el desarrollo de los programas de las direcciones generales de la Contaduría, observando las disposiciones contenidas en la Ley de Adquisiciones del Distrito Federal y demás legislación aplicable; preparar el anteproyecto del presupuesto anual de la Contaduría, controlar el ejercicio del presupuesto autorizado y elaborar la cuenta comprobada de su aplicación.

PABLO TREJO PÉREZ

Fuente: Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal

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Baste decir, por el momento, que el espíritu de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se orienta a comprobar el cumplimiento de la normatividad establecida para el manejo de los fondos públicos y en ello está basado su organigrama. Llama la atención, eso si, el que en ese cometido quien más dependencias tiene es el área interna, de administración. La fiscalización de la CMHALDF se hace de manera programada. Al inicio de cada ejercicio fiscal anual se elabora un plan de trabajo sustentado en los criterios referidos, y que abarca la mayor parte de las unidades administrativas de la administración estatal. En si, la Ley obliga a la Contaduría a presentar los siguientes informes: •

La Opinión sobre el Informe de Avance Programático-Presupuestal del Distrito Federal, que tiene por objeto proporcionar a la Asamblea Legislativa el punto de vista de la Contaduría sobre los resultados más relevantes contenidos en el Informe de Avance Programático-Presupuestal (IAPP), como el balance financiero, y los avances en materia de ingreso y gasto del Gobierno del Distrito Federal respecto de los objetivos y metas anuales establecidos en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, de manera que los legisladores cuenten con mayores elementos analíticos para evaluar el desempeño gubernamental en el período revisado. El IAPP es presentado trimestralmente por el Jefe de Gobierno a la Asamblea Legislativa y la Opinión es emitida por la Contaduría dentro de los 20 días siguientes a la presentación de ese Informe. 67

PABLO TREJO PÉREZ

•

El Informe Previo sobre la Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal tiene por objeto presentar un análisis preliminar, esencialmente documental, de las desviaciones presupuestales detectadas, el cumplimiento de objetivos y metas propuestos y el comportamiento de las finanzas pública durante el ejercicio fiscal en revisión. Este informe es presentado por la Contaduría a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Asamblea Legislativa por medio de la Comisión de Vigilancia, a más tardar el 30 de septiembre siguiente a la presentación de la Cuenta Pública.

•

El Informe de Resultados sobre la Revisión de la Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal es el documento que emite la Contaduría en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 36 de su Ley Orgánica. En este informe se detallan las auditorias practicadas para la revisión de la Cuenta Pública correspondiente e incluye el período auditado, los alcances de las revisiones, los resultados financiero-presupuestales y programático-presupuestales, los aspectos relevantes detectados, los resultados de las auditorías y las recomendaciones respectivas. Este informe lo rinde la Contaduría a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, por conducto de la Comisión de Vigilancia, a más tardar el 15 de julio del año siguiente al de la recepción de la Cuenta Pública.

La consecuencia de la fiscalización es el financiamiento preventivo de responsabilidades administrativas o resarcitorias a aquellos servidores públicos que no tuvieron cuidado en el manejo de los recursos, o bien, que actuaron con poca ética. El financiamiento de responsabilidades da origen al 68

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

proceso administrativo que la ley de la materia establece para desahogar la garantía de audiencia y en su caso fijar la aplicación de sanciones. La actual Ley Orgánica ha tenido tres reformas desde su promulgación, ninguna de las cuales ha cambiado el espíritu de lo que en su día se promulgó: •

• •

•

El 30 de marzo de 1999, para aclarar algunos aspectos relevantes de la Ley ( la definición de las autoridades pertinentes, por ejemplo ). El 13 de enero de 2004, para permitir la reelección de los Contadores Mayores. El 2 de febrero de 2006 para reformar el Órgano Superior de Dirección, quitándole su carácter tripartito y creando la figura del Subcontralor. El 13 de julio de 2009, para revisar y acotar el organigrama de la Contaduría.

CAPÍTULO II PROPUESTAS PARA MEJORAR LA ACCIÓN FISCALIZADORA DE LA CONTADURÍA MAYOR DE HACIENDA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL Más allá de la semántica el presente capitulo es presentar un apartado en el que se pueda trazar un camino que convierta a la actual Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en una Auditoría Superior, con el fin de obtener un mejor control constitucional respecto de la Cuenta Pública del Gobierno de la Ciudad, que al efecto se rinde ante la Asamblea, logrando así mayor transparencia respecto de la utilización que de los fondos públicos hacen los entes gubernativos del Distrito Federal. Presentamos aquí, diez propuestas, como hemos dicho antes, para mejorar su gestión y adaptarla a las vicisitudes propias que demanda la ciudadanía del siglo XXI. En si, las propuestas facilitarían la operación de la institución encargada de la Fiscalización Superior en varios sentidos: • • • • • •

Independencia técnica respecto a los entes fiscalizados. Autonomía de gestión. Protección jurídica frente a eventuales interferencias. Sujeción del Órgano a la Constitución y a la Ley y no a orientaciones partidistas. Oportunidad en su función fiscalizadora. Mayor fortaleza en sus atribuciones de auditoría y fincamiento de responsabilidades. 71

PABLO TREJO PÉREZ

• • • •

•

Imparcialidad, experiencia técnica y prestigio profesional de sus integrantes. Procedimiento transparente para la selección de su nivel directivo. Inamovilidad de su autoridad, salvo por causas graves y bajo procedimientos establecidos por la Ley. Concesión de facultades expresas para fiscalizar no sólo el gasto público, como tal, sino la debida recaudación tributaria, el uso de subvenciones y el aprovechamiento de subsidios con fondos públicos federales; los mecanismos de contratación y servicio de la deuda pública y los procesos de desincorporación y disposición de bienes públicos federales. Facultad de determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal y al patrimonio de las Entidades Públicas Federales y de fincar directamente las indemnizaciones y sanciones pecunarias, así como de presentar en forma directa las denuncias penales procedentes. Función de revisar con mayor oportunidad la Cuenta Pública, apoyándose para esa labor en los controles internos de los entes fiscalizados y de investigar aquellos actos u omisiones que impliquen irregularidades o desviaciones, con la posibilidad de efectuar visitas domiciliarias conforme a la Ley y con la capacidad de promover ante las autoridades competentes, el cumplimiento de otro tipo de responsabilidades, lo que incluye la posibilidad más amplia deshacer recomendaciones a los entes revisados13.

13 Para mayor información sobre los modelos de Fiscalización y las desventajas que tiene una Contaduría Mayor, consúltese el documento del Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República www.senado.gob.mx/ iilsen/content/lineas/docs/varios/Organo_Superior_Fiscalizacion.pdf

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Propuesta I. Perfil del órgano de fiscalización. A. Facultades Las características fundamentales y la evolución de la fiscalización superior en México en los últimos años, pueden apreciarse a partir de la revisión de las atribuciones de la Contaduría Mayor de Hacienda que estaban establecidas en la Constitución y su Ley Orgánica, vigentes hasta el año 2000 y las que asigna la reforma a la Constitución —realizada en 1999— ala entidad de fiscalización superior de la Cámara de Diputados, denominada por la Ley de Fiscalización Superior de la Federación del año 2000 como Auditoría Superior de la Federación. Este principio fundamental se encuentra previsto en lo dispuesto por el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé: la entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. El marco jurídico que norma la actuación de la ASF, contiene importantes líneas estratégicas, cuya trascendencia es necesario destacar14: • •

•

Establece el carácter público de los informes, una vez que son entregados a la Cámara de Diputados. Ordena que las revisiones se lleven a cabo con mayor oportunidad, reduciendo los plazos para la entrega de los informes. Faculta a la ASF para solicitar, en cualquier momento, informes a los distintos Poderes y entes auditados.

14 Puntos extraídos de la PONENCIA: “El Papel De Los Órganos De Fiscalización Superior En La Promoción De Un Buen Gobierno”, presentada por la Auditoría Superior de la Federación de fecha 1° de marzo de 2004

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•

Admite la revisión anticipada de la Cuenta Pública, a través de un Informe de Avance de la Gestión Financiera, que el Poder Ejecutivo presenta por el primer semestre del año en que se ejerce el presupuesto respectivo. Amplía las facultades de la ASF para llevar acabo auditorías al desempeño que permitan determinar si la gestión gubernamental está cumpliendo con los objetivos previstos. Otorga a la entidad fiscalizadora facultades para efectuar revisiones a los Poderes de la Unión, a los órganos federales autónomos, y en general, a todas las instituciones que ejerzan recursos federales, incluyendo los estados, los municipios y los particulares. Concede nuevas atribuciones en materia de sanciones económicas resarcitorias y fincamiento de responsabilidades cuando se determinen daños patrimoniales a la Hacienda Pública. Otorga a la ASF, autonomía técnica y de gestión, para decidir sobre su organización interna, funcionamiento, resoluciones y manejo de recursos.

El propósito de estos cambios en el marco jurídico es garantizar a la ciudadanía, la neutralidad en la operación del órgano técnico de fiscalización, con el fin de evitar presiones políticas de interés partidista. No obstante, derivado de la experiencia obtenida del ejercicio de estas nuevas atribuciones, se ha evidenciado la necesidad de continuar fortaleciendo las facultades de la ASF en materia de fiscalización, considerándose para ello la pertinencia de instrumentar modificaciones al marco normativo Correspondiente, de acuerdo a lo siguiente: •

Anticipar, en la misma proporción, los plazos de presentación tanto de la Cuenta Pública por parte del Ejecutivo Federal a la H. Cámara de Diputados, como

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•

del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior por parte de la ASF a dicha Cámara. Aprobar los recursos presupuestales suficientes que permitan ampliar gradualmente la muestra fiscalizable, hasta alcanzar estándares internacionales que se ubican entre el 5% y 10% del gasto programable del sector público. Facultar ala Auditoria Superior de la Federación para establecer plazos de cumplimiento a los requerimientos de información que realice. Ampliar la facultad de la ASF para imponer sanciones en los casos siguientes: incumplimiento a los requerimientos de información; negativa a proporcionar documentación; negativa a colaborar con la ASF, etc.; actualmente estas facultades están previstas únicamente para las revisiones de situación excepcional. Ampliar el universo de las entidades fiscalizables, incluyendo expresamente todo tipo de fideicomisos, fondos y mandatos públicos y privados que reciban recursos públicos, los cuales en la mayoría de los casos no rinden cuentas, negándose a proporcionar información. Precisar las disposiciones correspondientes de la Ley de Coordinación Fiscal, para establecer con toda claridad la facultad constitucional de la ASF, para fiscalizar los recursos federales transferidos y ejercidos por los estados y municipios, adecuando la legislación aplicable al texto del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos…15”

Pese a que como podemos observar en las anteriores líneas, la propia Auditoria Superior de la Federación está consciente de la necesidad de ampliar sus facultades como resultado de su propia experiencia, el marco legal de la Audi15 Puntos extraídos de la PONENCIA: “El Papel De Los Órganos De Fiscalización Superior En La Promoción De Un Buen Gobierno”, presentada por la Auditoría Superior de la Federación de fecha 1° de marzo de 2004.

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toria Superior de la Federación en México, se ha convertido en el modelo a seguir por los diferentes Entes de Fiscalización Superior a nivel local, incluido el Distrito Federal, y algunas de ellas, incluso, han efectuado otras aportaciones que deben considerase al momento de proponer un nuevo marco legal que modernice y otorgue un mayor soporte al funcionamiento del Órgano Superior de Fiscalización en el Distrito Federal, materia de nuestro estudio. La Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (Facultades) A nivel local, el artículo 122, Apartado C, Base Primera, fracción V, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la facultad para la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de Revisar la Cuenta Pública del año anterior, por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa, conforme a los criterios establecidos en la fracción IV del artículo 74, en lo que sean aplicables. De esta manera el artículo 43 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, establece el fundamento de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que señala que para la revisión de la Cuenta Pública, la Asamblea Legislativa dispondrá de un órgano técnico denominado Contaduría Mayor de Hacienda, que se regirá por su propia Ley Orgánica. La vigilancia del cumplimiento de sus funciones estará a cargo de la comisión respectiva que señale la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa. Así, el artículo 3° de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la ALDF, define a la Contaduría como el órgano técnico de la Asamblea, que tiene a su cargo la fiscalización del ingreso y gasto públicos del Gobierno del 76

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Distrito Federal, así como su evaluación. En el desempeño de sus atribuciones tendrá el carácter de autoridad administrativa y dependerá para su funcionamiento de la Comisión de Vigilancia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Conforme al artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (LOCMHALDF), corresponde ala referida Comisión de Vigilancia la supervisión de las actividades de la Contaduría y de su desempeño. Dicha ley orgánica fue aprobada el 4 de febrero de 1999 y publicada el 8 de febrero del mismo año iniciando su vigencia a partir del 9 de febrero de ese año. Su antecedente inmediato lo constituye la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea de representantes del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de Mayo de 1935, se estructura con 10 capítulos que contienen 49 artículos y 6 artículos transitorios correspondientes a la última reforma efectuada dicha Ley el 13 de Enero de 2004. Conforme al artículo 8° de esta ley, la Contaduría Mayor de Hacienda tiene las siguientes atribuciones: • •

Revisar la Cuenta Pública; Verificar en la Cuenta Pública, si los entes sujetos de fiscalización dentro de la administración pública del DF: o Realizaron sus operaciones, en lo general y en 10 particular, con apego al Estatuto de Gobierno, al Código, a la Ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal; si cumplieron con las disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal y demás ordenamientos aplicables en la materia; o Ejercieron correcta y estrictamente sus presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados; 77

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• •

•

Ajustaron y ejecutaron los programas de inversión en los términos y montos aprobados y de conformidad con sus partidas; y o Aplicaron los recursos, conforme a la periodicidad y formas establecidas por la Ley; Establecer las normas, sistemas, métodos y procedimientos para la revisión de la Cuenta Pública; Verificar que la Cuenta Pública sea presentada de conformidad con los principios de contabilidad generalmente aceptados que resulten aplicables al Sector Público; Conocer, evaluar y en su caso formular recomendaciones sobre los sistemas, métodos y procedimientos de contabilidad, congruentes con las normas de auditoría; de registro contable de los libros y documentos, justificativos o comprobatorios, del ingreso y del gasto público; así como de los registros programáticos y de presupuesto; Realizar los trabajos técnicos necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones, aplicando las normas y procedimientos contables, de evaluación y de auditoría; Evaluar la eficacia en el alcance de los objetivos y metas de los programas así como la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Emitir opinión sobre el informe de avance programático presupuestal y financiero, dentro de los 20 días siguientes a su presentación y entrega a la Contaduría; Ordenar visitas, revisiones e inspecciones; practicar auditorias; solicitar informes; revisar libros, documentos, registros, sistemas y procedimientos para comprobar si la recaudación de los ingresos se ha realizado de conformidad con las leyes aplicables en la materia; Conforme a lo dispuesto en la fracción precedente, realizar la inspección de obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

•

gastos autorizados a los sujetos de fiscalización, se realizaron de conformidad con la normatividad vigente, y si éstos aplicaron eficientemente los recursos para el cumplimiento de sus programas y subprogramas aprobados; Requerir a los auditores externos de los sujetos de fiscalización, copias de los informes o dictámenes de las auditorías y revisiones por ellos practicadas y las aclaraciones, que en su caso, se estimen pertinentes; Establecer la coordinación con los sujetos de fiscalización para la estricta observancia y aplicación de las normas, sistemas, métodos, procedimientos de contabilidad y de archivo integral; así como de los documentos relativos al ingreso y el gasto público. También, considerar todos aquellos elementos que permitan la práctica idónea del Programa General de Auditorias y las revisiones especiales que se estimen procedentes por mandato expreso del Pleno a través de la Comisión de Vigilancia: o Los convenios y mecanismos de coordinación descritos en el párrafo anterior deberán prever los criterios generales y específicos del programa de trabajo que realiza la Contraloría General del Distrito Federal; o La Contaduría y la Contraloría harán un intercambio de sus respectivos programas de auditorias, aprobados, a efecto de que oportunamente se establezcan en términos de ley los plazos para el desahogo o solventación de observaciones y recomendaciones por cada auditoria concluida con el objeto de evitar duplicidad de esfuerzos y optimizar la aplicación de recursos. o Con ello se estará en posibilidad de recibir, analizar y dar seguimiento institucional a las respuestas producidas por los sujetos de fiscalización en el ámbito de su competencia.

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•

Para la implantación de su Programa Anual de Auditoría, la Contaduría deberá tomar en consideración las auditorías realizadas, o que se encuentren en desarrollo de parte de la Contraloría General del Gobierno del Distrito Federal correspondientes al ejercicio fiscal de la Cuenta Pública de que se trate, a efecto de evitar duplicidad de esfuerzos y optimizar la aplicación de recursos; Solicitar, en su caso, a terceros que hubieran contratado bienes o servicios mediante cualquier título legal con la Administración Pública del Distrito Federal, la información relacionada con la documentación justificativa y comprobatoria de la Cuenta Pública a efecto de realizar las compulsas correspondientes; Emitir las recomendaciones, dictámenes técnicos y pliegos de observaciones procedentes, derivados de la revisión de la Cuenta Pública, así como los informes de las auditorias practicadas; Verificar el otorgamiento de cauciones o garantías, de modo que éstas se ajusten a los criterios señalados para determinar los montos y tiempos en los términos de la presente Ley; Interpretar esta Ley para efectos administrativos, y aclarar y resolver las consultas sobre la aplicación del Reglamento; Llevar acabo, en forma adicional a su programa anual de trabajo la práctica de visitas, inspecciones, revisiones, auditorias y evaluaciones a las dependencias, órganos desconcentrados y entidades comprendidas en la Cuenta Pública en revisión, cuando así lo ordene el pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y; Todas las demás que le correspondan de acuerdo con esta Ley, su Reglamento y las demás disposiciones que dicte la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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Si bien la Contaduría Mayor de Hacienda cuenta con facultades amplias en materia de fiscalización externa, coincidimos con el autor Daniel Márquez cuando señala que ésta tiene una seria limitante en su carácter de autoridad, pues carece de la facultad de imponer medidas de apremio, ya que debe solicitar a la autoridad que corresponda que se impongan las estipuladas en el Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal, la Ley Federal de Servidores Públicos o el Código de Procedimientos Civiles del Distrito Federal y las demás Leyes aplicables16. En efecto de acuerdo con el Artículo 9° de la Ley Orgánica de la CMHALDF, cuando alguno de los entes sujetos de fiscalización se niegue a proporcionar la información solicitada, o no permita la revisión de los libros, registros, instrumentos, sistemas, procedimientos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y del gasto público, la práctica de visitas, inspecciones, auditorías, puede solicitar al órgano de control respectivo la aplicación de las medidas de apremio previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y lo hará del conocimiento de la Asamblea por conducto de la Comisión de Vigilancia para que resuelva lo procedente. El artículo en cuestión señala que si una vez aplicada la medida de apremio, la negativa a atender los requerimientos persiste, ésta podrá solicitar a la autoridad competente el inicio del procedimiento correspondiente y agrega que el mismo procedimiento se seguirá en el caso de las instituciones o personas que hubieren recibido subsidios, transferencias, concesiones o permisos de la administración pública del Distrito Federal, cuando éstos hubieren incurrido en los actos u omisiones que se establecen en el primer párrafo de dicho artículo. 16 cfr. Márquez, Daniel. Función Jurídica de Control de la Administración Pública. Universidad Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas, serie doctrina Jurídica No.242, México, 2005. Pág. 190.

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De acuerdo al Artículo 28 de la Ley Orgánica de la CMHALDF establece que la revisión de la Cuenta Pública tiene por objeto determinar el resultado de la gestión financiera en el ejercicio al que corresponda la Cuenta Pública y si ésta fue congruente con el Código, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, así como con los programas y demás disposiciones aplicables; el artículo señala que la Revisión no sólo comprenderá las partidas de ingresos y egresos, sino que se extenderá a una revisión integral legal, económica y contable del ingreso y del gasto públicos, y verificará la exactitud y la justificación de los cobros y pagos hechos, de acuerdo con los precios y tarifas autorizados o de mercado y de las cantidades erogadas. Por disposición de su Ley Orgánica, la Contaduría practicará anualmente la revisión de la Cuenta Pública para lo cual elaborará y rendirá amas tardar el 30 de septiembre siguiente a la presentación de la Cuenta Pública, el informe previo correspondiente, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, por conducto de la Comisión de Vigilancia. Dicho informe deberá dar: •

• •

Cumplimiento de los principios de contabilidad y demás disposiciones contenidas en el Código Financiero del Distrito Federal (Actualmente Código Fiscal del Distrito Federal); Los resultados de la gestión financiera; La comprobación de que los sujetos de fiscalización, se ajustaron a los criteriosseñalados en el Código citado, la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos del Distrito Federal y en las demás disposiciones aplicables en la materia; El cumplimiento de los objetivos y metas de los principales programas y subprogramas aprobados; El análisis de las desviaciones presupuestales; y,

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

•

Las medidas preventivas o correctivas que se deban adoptar (Artículo 29). En término del Artículo 30 de su Ley Orgánica, La Contaduría para el cumplimiento de las atribuciones que le corresponden de conformidad con lo previsto por los artículos 8 y 28 de dicha Ley, podrá practicar a los sujetos de fiscalización las auditorias que enunciativamente, comprenderán las siguientes actividades: o Revisar si las operaciones se efectuaron correctamente y si los estadosfinancieros se presentaron en tiempo oportuno, de forma veraz y en términos accesibles de acuerdo con los principios de contabilidad aplicables al sector público; o Verificar si alcanzaron con eficiencia y eficacia los objetivos y metas fijados en los programas y subprogramas, en relación a los recursos humanos, materiales y financieros aplicados conforme al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal y al calendario aprobado para su ejercicio; o Verificar el estado que guardan los programas y los presupuestos, así como los resultados de su ejecución, con los objetivos, estrategias y prioridades de los programas sectoriales e institucionales, en su caso, de corto y mediano plazos; y o Determinar si cumplieron en la recaudación de los ingresos y en la aplicación de sus presupuestos con el Código, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.

Conforme a los Artículos 34 y 35 de la Ley Orgánica de la CMHALDF, los sujetos de fiscalización están obligados a proporcionar a la Contaduría la información que ésta les solicite ya permitir la práctica de visitas, inspecciones y auditorias necesarias para el esclarecimiento de los hechos. Si alguno de los sujetos de fiscalización se negase sin causa jus83

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tificada a proporcionar la información solicitada por la Contaduría o no permitiese la revisión de los libros, registros, instrumentos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y del gasto público, la práctica de visitas, inspecciones y auditorias; ésta, independientemente de las medidas de apremio, lo hará del Conocimiento de la Asamblea, por conducto de la Comisión de Vigilancia, para que resuelva lo procedente. El mismo procedimiento se seguirá en el caso de las instituciones o personas que hubieran recibido subsidios, transferencias, concesiones o permisos de la Administración Pública del Distrito Federal. Conforme al actual artículo 14 de la su Ley Orgánica la Contaduría Mayor de Hacienda por conducto de su Órgano Colegiado en el ámbito interno cuenta con las siguientes facultades: 1. 2.

Elaborar el Presupuesto Anual de la Contaduría y someterlo a la consideración de la Comisión de Vigilancia; Informar a esta Comisión de Vigilancia, a través de su titular, sobre el origen y la aplicación del presupuesto. Presentar trimestralmente un informe ante la Comisión y un Informe Anual, mismos que se remitirán dentro de loS treinta días siguientes al término del ejercicio Correspondiente; Presentar a la Comisión de Vigilancia, en un plazo no mayor de treinta días contados a partir de que la Contaduría reciba la Cuenta Pública por parte de la Comisión, para su aprobación el Programa General de Auditorias de la Contaduría en los términos del artículo 19, fracción XII, de esta Ley; la selección de las auditorías se llevará acabo de conformidad con su reglamento y sus manuales los cuales deberán ser sancionados por la Comisión de Vigilancia; Formular las recomendaciones preventivas, dictámenes técnicos y los pliegos de observaciones, así como pro-

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

7. 8.

ceder a su seguimiento hasta que se hayan atendido y solventado en su totalidad, informado mensualmente de los avances a la Comisión; Fijar las normas técnicas y los procedimientos a que deban sujetarse las visitas, inspecciones, auditorías y evaluaciones que se ordenen, las que se actualizarán de acuerdo con los avances científicoS y técnicos que en la materia se produzcan; Integrar las comisiones y subcomisiones de trabajo que sean necesarias para vigilar la calidad de los trabajos sustantivos de la Contaduría y seleccionar al personal capacitado, a fin de practicar las visitas, inspecciones y auditorías a que se refiere el artículo 80. de esta Ley; Requerir a los sujetos de fiscalización, la información que resulte necesaria para cumplir con sus objetivos; Emitir los Manuales de Procedimientos necesarios para el desarrollo de sus actividades, los que deberá evaluar anualmente y en su caso, hacer las modificaciones pertinentes; y Presentar ante la Comisión para su revisión y aprobación cualquier modificación al Presupuesto autorizado que implique traspaso de recursos entre Capítulos del Clasificador por Objeto del Gasto.

Coincidimos con la Dra. Figueroa Neri cuando señala que “la Contaduría Mayor de Hacienda es un organismo con nulas atribuciones en Materia de aplicación de sanciones directas. Si en el ejercicio de sus funciones identifica irregularidades, faltas a la Ley y anomalías, para que éstas tengan la sanción correspondiente se requiere de la coordinación con otras dependencias del Distrito Federal”; agrega que, “en los artículos del 37 al 39 y del 42 al 40 de la LOCMHDF se establecen las prescripciones en materia de responsabilidades y de determinación de daños y perjuicios; sin embargo, en estos numerales solo se aprecia la disposición de “dar aviso 85

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y proponer” a las autoridades competentes para poner en marcha el procedimiento respectivo según las faltas en que incurran los servidores públicos”; añade que, “para la aplicación de sanciones, se estima la dependencia casi absoluta de la Contaduría hacia la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y de la Contaduría General de la Asamblea Legislativa”17. Al respecto, el artículo 37 de la Ley Orgánica de la CMHALDF establece que incurren en responsabilidades administrativas en los términos de la Ley, los servidores públicos de la Administración Pública del Distrito Federal, de los Organos Autonomos y de la Contaduría que en el ejercicio de sus funciones incumplan con las siguientes obligaciones: • • •

•

Rendir oportunamente la Cuenta Pública; Proporcionar la información que solicite la Contaduría en los términos establecidos en la Ley; Llevar a cabo la revisión, integración o comprobación de cuentas conforme a lo establecido por los ordenamientos aplicables; Observar las normas aplicables a los procedimientos, métodos y sistemas en materia de contabilidad, auditoría gubernamental y archivo; Remitir informes y dar contestación en los términos de esta Ley a las observaciones y recomendaciones que haga la Contaduría, derivadas de la revisión de la Cuenta Pública o del resultado de las auditorías practicadas; Remitir los informes de los estados financieros de la Hacienda Pública del Distrito Federal en los términos establecidos en esta Ley; Caucionar el manejo de los recursos públicos en los términos establecidos por esta Ley

17 Figueroa Neri Aimée, “Cuenta Pública en México: Analizando el Laberinto Legal de la Fiscalización en México”. Pág 188

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

•

Aportar todos los elementos de prueba, evidencias o indicios en el procedimiento de revisión respectivo, que acrediten la responsabilidad de los servidores públicos respecto de las irregularidades o ilícitos cometidos, y En general en caso de incumplir en cualquiera de las obligaciones que impone el Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal y cuyas sanciones están establecidas en dicho ordenamiento.

El artículo en cuestión señala además que la Contaduría podrá solicitar a la autoridad competente, a través de la Contraloría General de la Asamblea Legislativa, la suspensión temporal o la revocación definitiva del nombramiento o mandato del servidor público que corresponda; en su caso, hasta la intervención de la Tesorería respectiva, en los casos debidamente acreditados de omisión reiterada en el cumplimiento de las obligaciones previstas en las fracciones I, V y VI de este artículo. Finalmente dispone que la Contaduría, en el ámbito de su competencia, establecerá coordinación con la Contraloría General de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y con la Contraloría General del Gobierno del Distrito Federal, a fin de determinar los sistemas y procedimientos necesarios que permitan a dichos órganos el cumplimiento de sus respectivas atribuciones. A su vez en el artículo 39 de la Ley Orgánica de la CMHALDF se precisa que la Contaduría es el Órgano facultado por la Asamblea para: •

proponer a la autoridad competente en la materia, la sanción que corresponda al infractor en los términos de esta ley, de la ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y del Código;

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•

estimar en cantidad líquida, que por concepto de reparación de daño deba pagar el servidor público que lo haya ocasionado o generado; y, determinar los accesorios que resulten aplicables de la Comisión de la irregularidad o ilícito hasta su resarcimiento, tomando como base para su actualización los valores y el porcentaje determinado para el pago de los créditos fiscales a que se refiere la Ley de Ingresos del Distrito Federal.

Así mismo el Artículo 39 de la Ley Orgánica de la CMHALDF dispone que cuando en el cumplimiento de sus atribuciones la Contaduría detecte irregularidades por actos u omisiones de servidores públicos, determinará la falta, e integrará y remitirá él o los dictámenes técnicos correctivos, expedientes técnicos y pliegos de observaciones no solventadas correspondientes, a efecto de que: •

•

Tratándose de faltas administrativas previstas por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ala Contraloría General de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y a la Contraloría General del Gobierno del Distrito Federal y los órganos internos de control de los Órganos Autónomos, para que en el ámbito de su competencia, apliquen la sanción que corresponda; y Tratándose de faltas que causen daños o perjuicios a la Hacienda Pública del Distrito Federal, promoverá ante la Procuraduría Fiscal del Distrito Federal, para que ésta inicie el procedimiento correspondiente, de acuerdo a lo establecido en el Código Financiero (actualmente Código Fiscal del Distrito Federal).

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Este artículo igualmente prevé que la autoridad que aplique las sanciones requeridas o efectúe la gestión de cobro deberá informar a la Contaduría de su cumplimento. Se señala por otra parte que las responsabilidades administrativas en que se incurra en los términos de esta Ley, son independientes de las que puedan configurarse del orden civil o penal, en cuyo caso se estará a lo previsto por las normas que resulten aplicables (Art. 40). La Ley previene que en el caso de responsabilidad penal, el procedimiento se iniciará por denuncia de: •

•

La Asamblea o la Comisión de Gobierno, en su caso, en contra de los servidores públicos que sean de elección popular que se encuentren en funciones durante el período para que fueron electos; La Contaduría, contra el o los servidores públicos que no sean de elección popular, que hayan ejecutado los actos o que incurran en las omisiones que den origen a la responsabilidad penal; y, La Contaduría, contra los servidores públicos de elección popular o de designación, que hayan dejado de fungir como tales y que por la índole de sus funciones hayan causado daños y perjuicios a la Hacienda Pública (Art. 41).

Conforme al Artículo 42 de la Ley Orgánica de la CMHALDF, si de la fiscalización de la Cuenta Pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos, conductas u omisiones que hayan producido daños y perjuicios en contra de la Hacienda Pública del Distrito Federal, al patrimonio de las entidades paraestatales, o al de los entes públicos sujetos de fiscalización previstos conforme al artículo 2, Fracción VIII de esta Ley, la Contaduría procederá de inmediato a:

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•

Incluir en el dictamen correspondiente una estimación de los daños y perjuicios causados, debiendo reunir todos los elementos de prueba y promover ante la Procuraduría Fiscal del Distrito Federal, el procedimiento en los términos del Código, y Dar aviso al Órgano de Control correspondiente a fin de que inicie el procedimiento administrativo disciplinario establecido en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y, en su caso, imponga las sanciones correspondientes, debiendo acompañar a la promoción el dictamen técnico y la documentación soporte del mismo.

En términos del artículo 43 de la Ley Orgánica de la CMHALDF, para los efectos de esta Ley incurren en responsabilidad: •

•

Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que causen daño o perjuicio estimable en dinero a la Hacienda Pública del Distrito Federal, o al patrimonio de los entes públicos y en general de los entes sujetos a control presupuestal de la Asamblea; los servidores públicos de entes sujetos de fiscalización que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de la solventación de las recomendaciones formuladas y remitidas por la Contaduría; y, los servidores públicos de la Contaduría, cuando al revisar la Cuenta Pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten.

Las responsabilidades resarcitorias que estime la Contaduría Mayor de Hacienda derivadas de esta ley y que promueva ante la Procuraduría Fiscal, tienen por objeto resarcir a la Hacienda Pública del Distrito Federal, el monto 90

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

de los daños y perjuicios estimables en dinero que se le haya causado de acuerdo a lo dispuesto por el Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal y se constituirán de acuerdo en lo establecido en este mismo dispositivo (Arts. 44 y 45). En relación al procedimiento que se seguirá para el fincamiento de estas responsabilidades, la Ley Orgánica de la CMHALDF, previene que la Contaduría, con base en las disposiciones de esta Ley, formulará a los entes auditados los pliegos de observaciones, derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública, en caso de no ser solventados, la Contaduría estimará en cantidad líquida los daños y perjuicios así como la presunta responsabilidad resarcitoria de los infractores, la cual promoverá ante la Procuraduría Fiscal del Distrito Federal a efecto de que proceda de acuerdo a lo establecido en el Código. Se señala que los entes auditados deberán dentro de un plazo de 30 días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del pliego de observaciones, presentar la documentación y argumentos que estimen conducentes para solventar dichas observaciones; si transcurrido el plazo, el ente no presenta la documentación y argumentos suficientes para solventarlas, la Contaduría procederá de acuerdo con el artículo 39 de esta Ley. Se establece asimismo, la facultad del Órgano Superior de Dirección para ampliar el plazo antes señalado hasta por un periodo más, previa solicitud que presente el ente auditado debidamente justificado (Arts, 46 y 47). Las responsabilidades resarcitorias en términos del artículo 48 de la Ley Orgánica de la CMHALDF tendrán el carácter de créditos fiscales y se harán efectivas conforme al procedimiento administrativo de ejecución que establece el Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal y demás legislación aplicable. Finalmente la Ley Orgánica de la CMHALDF con relación a este particular establece que las responsabilidades 91

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de carácter civil, penal y administrativas a que se refiere está Ley, que resulten por actos u omisiones, prescribirán de conformidad con lo establecido en las leyes aplicables en la materia (Art. 49) Como podemos observar, la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, cuenta con amplias facultades de fiscalización; sin embargo, consideramos que la misma tiene una necesidad de mejoras de vital importancia. En este contexto, para ser coherentes con este tipo de propuestas, es importante resaltar que también el Ente de Fiscalización Superior del Distrito Federal debe ser capaz de transparentar la forma en que selecciona sus auditorías, por lo que se hace necesario que el EFS tenga la obligación de hacer públicos los procedimientos y normas que le permiten efectuar esas determinaciones. En el mismo sentido se debe transparentar la selección y nombramiento del titular del Ente de Fiscalización Superior, y otorgarle garantías plenas de independencia y seguridad en el desempeño de su cargo. Al respecto y de la experiencia que se ha adquirido en la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, un Contador Mayor, debe contar con un fuero legal que le otorgue seguridad y una independencia clara, que le permita desarrollar su trabajo sin la incertidumbre de sentirse empleado y subordinado del poder encargado de revisar la Cuenta Pública. Es necesario a la luz de la legislación vigente, agilizar los plazos y tiempos en la fiscalización, así como ampliar la revisión exante y tener indicadores claros de la medición institucional, que nos permitan valorar y calificar del trabajo institucional en la Contaduría. Finalmente, es fundamental transparentar el trabajo institucional de la Contaduría Mayor de Hacienda. Al respecto, es importante señalar que si bien recientemente se emitió la Ley de Transparencia y Acceso a la Información 92

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Pública del Distrito Federal, en materia de fiscalización, por disposición de los propios legisladores, la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y la propia Contraloría General del D.F., por disposición del artículo 18 de la Ley, se ven imposibilitadas para subir a su página de Internet los informes de resultados de las auditorías concluidas que elabora, pese a que el artículo 13 de la misma Ley, obliga a otros entes a hacerlo, estableciendo el artículo 18, un candado absurdo e incongruente, al establecer que sólo a petición de parte interesada se deberá entregar esta información. Estos aspectos fundamentales son los que estamos analizando y en materia de facultades, entraremos ahora a verificar de manera especifica, algunas de ellas que nos parecen de vital importancia.

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Propuesta II. Garantías a los Entes Auditados En el ámbito Federal se encuentran reconocidos principios fundamentales de lo que debe ser el Órgano de Fiscalización Superior, situación que como ya se expresó, no es muy clara en el ámbito local, incluido, el Distrito Federal. Dentro de esos aspectos fundamentales, en nuestro concepto, se encuentra el de las garantías que deben tener los entes que son sujetos de fiscalización. En efecto, si bien las EFS deben contar con todas las facultades y atribuciones que les son inherentes para poder desarrollar su función, consideramos que ello no puede estar separado de una serie de garantías que deben tener los entes que van a ser sujetos de las auditorias que practiquen éstos. A nivel federal, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé en la fracción III del artículo 79, que la Auditoría Superior de la Federación, podrá efectuar visitas domiciliarias sujetándose a las leyes ya los requisitos de los cateos. Textualmente, la fracción III del artículo 79 Constitucional, en la parte que interesa, establece que la Auditoría Superior de la Federación tendrá a su cargo: “...efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leves va las formalidades establecidas cara los cateos,...” Este aspecto, constituye una verdadera garantía que asegura a los sujetos de fiscalización que los actos, que en ejercicio de sus atribuciones, efectuará el Ente de Fiscalización Superior a nivel Federal, estarán ajustados dentro de un marco de legalidad que impida el exceso o abuso del Órgano Fiscalizador. Consideramos que resulta de vital importancia establecer reglas claras, que delimiten perfectamente la actuación de los EFS, 10 que consideramos constituye una garantía de 94

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

legalidad y certeza jurídica a los entes auditados, respecto de las actuaciones que realicen en el ámbito de sus atribuciones. Sin embargo, realmente son pocas las legislaciones que en el ámbito local regulan de manera precisa estos aspectos, por lo que en muchas ocasiones los entes auditados quedan en total y completo desamparo, al quedar al arbitrio ya las decisiones unilaterales y discrecionales de los EFs, quienes por no contar con una normatividad que regule en debida forma este aspecto, pueden cometer abusos conscientes o inconscientes respecto de los procedimientos que ejecutan en la realización de las visitas domiciliarias, revisiones e inspecciones y en general, al practicar auditorías, solicitar informes, revisar libros, documentos, registros, sistemas y procedimientos para realizarlas. Lo anterior nos lleva a considerar la necesidad de que existan reglas claras que determinen claramente estas actividades, las cuales deben estar previstas en la legislación secundaria, es decir, en las leyes que determinan la naturaleza de los EFs, y no en los manuales internos de éstos como en la mayoría de los casos sucede. Es así como se podría asegurar esta garantía en beneficio de los entes auditados. Es por ello que consideramos que estos aspectos deben regularse primero en la norma suprema de la entidad y desarrollarse en su Ley Orgánica. El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece las bases conforme a las cuales habrán de practicarse los cateos. Al respecto, el párrafo octavo de dicho precepto Constitucional, establece que en toda orden de cateo, que únicamente la autoridad judicial podrá emitir y la cual deberá ser por escrito, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, estableciendo que estos aspectos son los únicos a los que debe limitarse la diligencia, y que deberá levantarse en el acto de concluirla, una acta circunstanciada en presencia de dos testigos pro95

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puestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia. Aquí, es importante hacer la observación que, como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la autoridad administrativa no puede ordenar cateos, ya que en términos del párrafo octavo del artículo 16 de nuestra Carta Magna, ello es imperio de la autoridad judicial. Sin embargo, la autoridad administrativa tiene la facultad, en términos del referido párrafo once del propio precepto constitucional en cita, para ordenar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía, así como para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han cumplido las disposiciones fiscales, señalando que las mismas deberán sujetarse a las leyes respectivas ya las formalidades esenciales de los cateos que prevé el párrafo octavo del artículo 16 Constitucional ya mencionado. Lo anterior ha quedado establecido en la jurisprudencia identificada con el número P.XIII/2003, visible en la página 50, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVIII, Agosto de 2003, Novena época, correspondiente al Pleno, que aparece bajo el rubro: Registro No. 183480 Localización: Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XVIII, Agosto de 2003 Página: 50 Tesis: P. XIII/2003 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional, Administrativa “ÓRDENES DE CATEO. LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS NO TIENEN ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES PARA EMITIRLAS, PERO

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN SÍ PARA DICTAR ÓRDENES DE VISITA (ARTÍCULO 1 CONSTITUCIONAL, UNDÉCIMO PÁRRAFO). El precepto constitucional mencionado, en su párrafo octavo, establece que “sólo la autoridad judicial podrá expedir” órdenes de cateo, facultad que, por tanto, está vedada a las autoridades administrativas, pero ello no significa que se coarten las atribuciones de éstas para cerciorarse, aun en los domicilios de los gobernados, que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía, así como para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, pues para ello el párrafo undécimo de dicho precepto les otorga la facultad de dictar órdenes de visitas domiciliarias, para cuya práctica se requiere, conforme a las leyes respectivas, que consten por escrito, que expresen el lugar que ha de inspeccionarse, la materia de la inspección y que se levante acta circunstanciada en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar visitado o, en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia”. Amparo en revisión 3488/98. 26 de agosto de 2003. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: Roberto Javier Ortega Pineda. El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada hoy veintiséis de agosto en curso, aprobó, con el número XIII/2003, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintiséis de agosto de dos mil tres.

En igual sentido podemos mencionar la Jurisprudencia identificada con el número P. XII/2003, visible en la página 51, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVIII, Agosto de 2003, Novena época, correspondiente al Pleno, que aparece bajo la voz de: 97

PABLO TREJO PÉREZ Registro No. 183479 Localización: Novena Época Instancia: Pleno XVIII, Agosto de 2003 Página: 51 Tesis: P. XII/2003 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional, Administrativa “ÓRDENES DE CATEO. LAS DISPOSICIONES LEGALES QUE AUTORIZAN SU EXPEDICIÓN A AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS, SON VIOLATORIAS DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL (ARTÍCULOS 156 Y 157 DEL CÓDIGO FISCAL DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN). El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos protege la inviolabilidad del domicilio del gobernado, como el más conocido asiento de su persona, familia, papeles y posesiones; el Constituyente partió de esta premisa fundamental para establecer que las órdenes de cateo única y exclusivamente deben ser dictadas por la autoridad judicial, dando atribuciones a la autoridad administrativa para practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía, así como para exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos; en concordancia con ello estableció, además, diversos requisitos formales tendentes al sano ejercicio de su práctica. En ese contexto se distinguen dos tipos de facultades otorgadas, concertadamente, a otras tantas clases de autoridades; así, sólo las judiciales pueden emitir, válidamente, órdenes de cateos, mientras que la emisión de órdenes de visitas domiciliarias corresponde a las autoridades administrativas. Por ende, son inconstitucionales las leyes que autorizan a las autoridades administrativas para ordenar cateos, ya que la Carta Fundamental no les otorga tales atribuciones, de donde se concluye que los artículos

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN 156 y 157 del Código Fiscal del Estado de Nuevo León, son inconstitucionales únicamente en cuanto autorizan a la autoridad administrativa a dictar órdenes de cateo”. Amparo en revisión 3488/98. 26 de agosto de 2003. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: Roberto Javier Ortega Pineda. El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada hoy veintiséis de agosto en curso, aprobó, con el número XII/2003, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintiséis de agosto de dos mil tres.

El legislador, al establecer en el artículo 79 la obligación para que el Ente de Fiscalización Superior Federal, efectúe visitas domiciliarias, y limitar éstas únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, establece un punto tal que garantiza a los entes auditados que el ente fiscalizador tiene delimitado un ámbito de actuación previamente establecido, en el caso concreto, la propia Constitución determina para el EFS Federal que éste deberá sujetarse a las leyes ya las formalidades establecidas para los cateos. En el ámbito local, la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, carece de un marco de referencia constitucional y legal, que determine tal circunstancia, situación que consideramos debe ser subsanada con las correspondientes reformas legales que delimiten su actuación en este ámbito de facultades y atribuciones. Por otra parte, un punto importante que hemos venido observando, en el caso especifico de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y en general de los EFS que realizan fiscalización ex post, es que en muchas ocasiones los funcionarios que efectuaron los actos administrativos que son materia de fiscalización, han 99

PABLO TREJO PÉREZ

dejado de prestar sus servicios en los sujetos que están siendo fiscalizados. Si bien ello no constituye un impedimento para que se efectué la fiscalización, consideramos que un elemento que podría dar un mayor soporte ala actuación del EFS y que daría a los servidores públicos que participaron en los actos que son sujetos de fiscalización, a pesar de que ya no se encuentren laborando para la entidad fiscalizada, sería el que éstos pudieran tener el derecho de concurrir durante el desarrollo de la auditoría. Esta apreciación surge, porque se ha observado, en el caso concreto de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que en ocasiones los nuevos titulares de las áreas que están siendo fiscalizadas, por descuido o negligencia e incluso desconocimiento del acervo documental que obra en sus archivos, dejan de proporcionar documentación que es fundamental para el desahogo de la auditoría. Por esos motivos se ha llegado a determinar el fincamiento de responsabilidades de carácter administrativas, resarcitorias y aún penales, en contra de ex servidores públicos, que al momento de ser dirimidos ante las autoridades correspondientes, han sido desvirtuados con los pruebas documentales correspondientes que obraban en los propios archivos de los entes fiscalizados, pero que por los motivos expuestos nunca fueron exhibidos al EFS durante la práctica de la auditoría. Tal situación nos lleva ahora a reflexionar sobre la necesidad de analizar la participación de los ex servidores públicos que intervinieron en los actos que son materia de fiscalización. En principio, de manera general debemos considerar que el fin último de la fiscalización es determinar que el gasto público fue aplicado correctamente y de acuerdo con la normatividad que lo regula y que los actos que ejecutó el 100

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

ente fiscalizado en la aplicación y recaudación en su caso de contribuciones, fueron los que la normatividad le permite en ejercicio de sus funciones. Si bien la fiscalización se efectúa aun ente de la administración pública, esta fiscalización puede traer como consecuencia el financiamiento de responsabilidades directamente a las personas físicas que como servidores públicos intervinieron en los actos y que son materia de fiscalización, empero, ¿qué pasa con los ex servidores públicos? Los ex servidores públicos, en el caso especifico de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, conforme a la actual legislación, no tienen prevista la intervención de éstos en ninguna de las etapas del proceso de auditoría. Sin embargo, consideramos importante, dada la experiencia, que ésta se regule y se les de la oportunidad de intervenir, pues resulta evidente que el más interesado en aclarar alguna supuesta irregularidad, resulta ser quien participó directamente en la misma.. Ello daría a estas personas, la posibilidad inmediata de aclarar o desvirtuar supuestas irregularidades, y al EFS el realizar un trabajo mas depurado de fiscalización. Ya que una queja muy reiterada de ex funcionarios púbiicos en materia de fiscalización en el Distrito Federal, es que ellos no tuvieron la posibiiidad de desvirtuar esas supuestas Irregularidades porque nunca fueron llamados para ello. En este sentido consideramos que una reforma legal a la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, podría otorgar este derecho que redundaría en un trabajo mas depurado de la revisión de la Cuenta Pública. Al respecto, algunas legislaciones locales contemplan la intervención de exfuncionarios públicos, caso concreto de lo dispuesto por el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Sinaloa, en el que textualmente se señala que: 101

PABLO TREJO PÉREZ Artículo 62.- Los titulares de las entidades públicas cuando por cualquier motivo dejen de desempeñar sus funciones, subsistirán en la obligación de contestar las observaciones de la Contaduría Mayor de Hacienda que haya realizado sobre la Cuenta Pública durante su gestión, debiéndose otorgar facilidades para ello por el nuevo titular. En caso de que, por causas atribuibles a él, no dé contestación a las observaciones en el plazo de noventa días siguientes al que dejó de realizar la función, se sancionará según lo dispuesto en el artículo 86 de esta ley, además de lo correspondiente conforme a la Ley de responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y demás leyes aplicables. En los casos de incumplimiento, por quienes se han hecho acreedores a la sanción referida en el párrafo anterior, los nuevos titulares de las entidades públicas deberán dar contestación a las observaciones que se hayan realizado por la Contaduría Mayor sobre la Cuenta Pública.

Si bien, en la caso de la legislación de Sinaloa tenemos que hacer la observación que la Cuenta Pública en el Estado se divide en semestres, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LOCMHSIN, no deja de ser interesante para nuestro estudio la forma en que se encuentra regulada este aspecto en dicha entidad. Ahora bien, en el caso de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, se debe hacer una modificación legal que permita a los ex servidores públicos participar en el proceso de fiscalización. Al respecto, consideramos que se puede establecer la obligación y la facultad para los ex funcionarios públicos, para intervenir en los procesos de fiscalización, notificándoles desde el inicio de los trabajos, para que intervengan en cada una de las etapas de este proceso, lo que consideramos, a la luz de lo ya expuesto, propiciaría que se efectuaran trabajos más depurados en materia de fiscalización. 102

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Propuesta III. Tipos de Auditorías “…Tomemos un Estado: la mala organización de sus poderes públicos, la turbulencia de la democracia, la impotencia de las leyes contra los facciosos, el desorden que reina por doquier, lo llevan al desastre…” Charles Louis de Secondat, Señor de la Brède y Barón de Montesquieu El Espíritu de las Leyes Marco Conceptual. Toda acción de gobierno tiene efectos en tres ámbitos; en el presupuestal, por la obtención y erogación de los recursos derivados del cumplimiento de la Ley de ingresos, del Presupuesto de egresos y de toda la normatividad aplicable, dependiendo del tipo de operación que se ejecute; en el financiero, por la utilización de los recursos provenientes de contribuciones o de terceros para crear infraestructura, pagar la deuda pública o hacer frente al gasto de funcionamiento del aparato burocrático; y en el social, por su labor para atender las necesidades sociales y el mejoramiento del nivel de vida de los gobernados18. En función de los ámbitos en que incide la acción gubernamental, el Gobierno del Distrito Federal rinde cuentas sobre la gestión presupuestaria, es decir el cumplimiento de la Ley de Ingresos (por cuanto a la recaudación), el Presupuesto de Egresos (en cuanto a lo gastado) y la legislación aplicable en la materia; la gestión financiera, para dar cuenta y razón del patrimonio y el crecimiento de la infraestructura del Distrito Federal; y la gestión social, para informar sobre el cumplimiento de las acciones en materia de educación, salud, vivienda, alimentación, cultura, seguridad, etc., a partir de los indicadores establecidos para su medición19. 18 Valera Benito José Luis et al., Auditoría a las cuentas públicas, 18. Edición, México, Instituto Mexicano de Contadores Públicos, 2004, p. 18. 19 Valera Benito José Luis et al., op. cit., p. 19.

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Las cuentas se rinden por medio del documento denominado Cuenta Pública, producto final de la contabilidad gubernamental, que contiene información contable, presupuestaria, financiera, económica y programática relativa a la gestión anual de los poderes públicos del Distrito Federal, así como de sus órganos autónomos. El Poder Legislativo, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda, fiscaliza la Cuenta Pública que le presenta el Poder Ejecutivo sobre las acciones de gobierno, para constatar su veracidad, razonabilidad y apego a la Ley20. Para la fiscalización, entendida como revisión y evaluación de las acciones de gobierno, se aplica la auditoría gubernamental, entendida ésta como el “examen de las operaciones, cualesquiera que sea su naturaleza, de los poderes públicos del Distrito Federal, así como sus órganos autónomos, con objeto de opinar si los estados financieros presentan razonablemente su situación financiera, si los objetivos y metas efectivamente han sido alcanzados, si los recursos han sido administrados de manera eficiente y si se han cumplido las disposiciones legales aplicables21. La información contable, presupuestaria y financiera contenida en la Cuenta Pública es objeto de las auditorías de regularidad para verificar que los entes sujetos de fiscalización hayan captado, administrado y ejercido los recursos públicos de conformidad a los montos aprobados y con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias y normativas aplicables. Las auditorías de regularidad se clasifican en auditorías financieras, de sistemas, a obra pública, de cumplimiento o legalidad y especiales22.

20 Adam Adam, Alfredo y otro, Fiscalización y Control Gubernamental en México, 1.. Edición, México, Instituto Mexicano de Contadores Públicos, 2003, p. 15. 21 Adam Adam, Alfredo y otro, op. cit., p. 93. 22 Valera Benito José Luis et. al., op. cit., pp. 82

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Por su parte, la información económica y programática de dicho documento es objeto de la auditoría de gestión o al desempeño para evaluar la eficacia, eficiencia y economía en el cumplimiento de los programas, e identificar las fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas y oportunidades de mejora de los entes sujetos de fiscalización23. Marco Normativo. La Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en su artículo 8, establece que corresponde a la Contaduría verificar si, una vez presentada la Cuenta Pública, los sujetos de fiscalización realizaron sus operaciones, en lo general y en 10 particular, con apego al Estatuto de Gobierno, al Código Financiero (actualmente Fiscal), a la Ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal; si cumplieron con las disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal y demás ordenamientos aplicables en la materia; si ejercieron correcta y estrictamente sus presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados; si ajustaron y ejecutaron los programas de inversión en los términos y montos aprobados y de conformidad con sus partidas; y si aplicaron los recursos conforme a la periodicidad y formas establecidas por la Ley; asimismo, evaluar la eficacia en el alcance de los objetivos y metas de los programas así como la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Para cumplir con estas atribuciones, la Contaduría Mayor de Hacienda practica, según lo indicado en su Manual General de Auditoría, los siguientes tipos: •

Financieras, orientadas fundamentalmente a comprobar que en la recaudación de los ingresos y en la aplicación del gasto se haya observado lo dispuesto en la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos

23 Valera Benito José Luis et. al., op. cit., pp. 82

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y el Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal, la Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, el Código Fiscal de la Federación, así como la demás legislación aplicable. •

De Sistemas, con propósito principal de evaluar el control interno, tanto para opinar al respecto, como para planear auditorías financieras o de otra índole; verificar que los entes sujetos de fiscalización hayan establecido formalmente sistemas y procedimientos para garantizar el cumplimiento de los objetivos de control y que dichos mecanismos sean idóneos y se apliquen en forma adecuada.

•

De Obra Pública, cuyo objetivo es revisar, en los entes sujetos de fiscalización, que hayan ejercido gasto de inversión en obras públicas, los contratos correspondientes o una muestra representativa de ellos, principalmente con el objeto de verificar que en su adjudicación se hayan observado las disposiciones de la ley de Obras Públicas del Distrito Federal.

Además legislación aplicable; que se hayan realizado todos los estudios previos necesarios para la ejecución de los trabajos; que las obras se hayan ejecutado de conformidad con los programas y proyectos respectivos y de acuerdo con las normas generales y específicas de construcción del ente; que las erogaciones correspondan a las presupuestadas ya los volúmenes de obra ejecutados; que los precios unitarios coincidan con los estipulados en los contratos y, en su caso, que los precios unitarios extraordinarios y los ajustes de costos se hayan calculado y aplicado correctamente; y que las obras se hayan supervisado debidamente para garantizar su calidad. 106

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

•

Auditorías Programático-Presupuestales, que están enfocadas a comprobar si los entes sujetos de fiscalización alcanzaron con economía, eficiencia y eficacia los objetivos y metas fijados en los programas a su cargo; ya verificar tanto el estado que guardan los programas y los presupuestos como los resultados de su ejecución, en función de los objetivos, estrategias y prioridades de los programas sectoriales e institucionales, en su caso, de corto y mediano plazos.

•

Auditorías de legalidad, que se orientan específicamente a comprobar que los entes sujetos de fiscalización cumplan las disposiciones legales aplicables, sobre todo por lo que corresponde a sus instrumentos jurídicos básicos (de creación, organización, representación, etc.), a efecto de constatar la legalidad de sus actuaciones, el correcto funcionamiento de sus órganos jurídicos y la adecuada protección de sus intereses.

El Manual General de Auditoría indica que es deseable que este tipo se efectúen como complemento de otras auditorías, a fin de que los resultados de las distintas revisiones permitan formarse una opinión completa de las materias examinadas. •

Auditorías Especiales, cuya naturaleza depende de las materias por auditar y el enfoque o enfoques con que deban revisarse, por lo cual habrán de distinguirse de las demás. Entre las auditorías de este tipo pueden citarse las que se realizan por mandato expreso de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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También aquellas auditorias especiales que pueden derivarse por la creación, extinción o venta de entidades paraestatales y las relativas a los recursos coordinados cuya vigilancia y revisión se realizarán atendiendo lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal y en los convenios que al respecto celebre el Gobierno del Distrito Federal con la Federación, estados y, en su caso, municipios (delegaciones políticas en el Distrito Federal). Diagnóstico. En el periodo 1995-2003, la Contaduría practicó 1,091 auditorías, clasificadas como sigue:

AUD

108

75.0

17.4

7.6

144

100.0

62.7

26.3

11.0

118

100.0

61.9

24.8

13.3

105

100.0

112

77.2

16.6

6.2

145

100.0

111

88.1

6.3

5.6

126

100.0

101

76.5

12.9

10.6

132

100.0

107

78.1

11.7

10.2

137

100.0

76.4

16.0

7.6

106

100.0

65.3

22.7

12.0

100.0

SUMA

808

74.3

181

16.6

9.1

1,088

100.0

FUENTE: Elaboración propia a partir de Benito José Luis et. al., op. cit., pp. 82.

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Las auditorías de regularidad son aquellas mediante las cuales se verifica que los entes sujetos de fiscalización hayan captado, administrado y ejercido los recursos públicos de conformidad a los programas y montos aprobados por la Asamblea Legislativa y con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias y normativas aplicables (dentro de las auditorías de regularidad están comprendidas las de obra pública; sin embargo, por la importancia que se les concede en la Contaduría, se ubican en columna por separado). Sobre las auditorías practicadas, correspondientes a las Cuentas Públicas 1995-2003, puede afirmarse que atendiendo a su tipo, el 74.3 % (808) fueron de regularidad (718 financieras, 71 de sistemas, 14 de legalidad y 5 especiales); el 16.6% (181), de obra pública, y el 9.1% (99), de desempeño (2 integrales y 97 programático-presupuestales). Las auditorías financieras son una variante de las auditorías de legalidad debido a que constituyen una revisión legal, económica y contable del ingreso y gasto públicos, así como la conformidad de las partidas de ingresos y la verificación de la exactitud y justificación de los cobros y pagos hechos, sin que el auditor opine si los estados financieros, presupuestarios y patrimoniales presentan razonablemente la situación financiera de los entes fiscalizados. Las auditorías de sistemas como actualmente se practican, se refieren al análisis y evaluación del control interno, como parte de la planeación de las auditorías financieras y programático-presupuestales, pero no se opina sobre si los sistemas administrativos implantados por los entes fiscalizados proporcionan un grado de seguridad razonable de que los objetivos de operación y de uso de los recursos están siendo cumplidos; los estados programático-presupuestales y financieros son confiables y preparados con oportunidad, las disposiciones legales aplicables están siendo observadas 109

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y los bienes que constituyen su patrimonio están siendo protegidos24. En las auditorías de obra pública no se realiza el análisis y evaluación del control interno, como parte de la planeación de las mismas; ni se constata que las obras y servicios relacionados con éstas se hayan contratado a precios y calidad razonables, porque la revisión se queda en que los recursos públicos se hayan ejercido de conformidad a los programas y montos aprobados por la Asamblea Legislativa y con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias y normativas aplicables. Las auditorías de gestión o desempeño sólo representan el 9.1% de las realizadas; sin embargo son de gran importancia porque tienen como propósito opinar sobre el grado en que se han atendido las demandas sociales de la población, al verificar el cumplimiento de los programas por parte de los entes sujetos de fiscalización, el logro de sus metas con eficacia, eficiencia y economía; así como evaluar el impacto de éstas en la sociedad y su costo-beneficio. Prácticas Internacionales de Fiscalización. En afán de comparación del quehacer de la Contaduría Mayor de Hacienda de las Asamblea Legislativa del Distrito Federal con lo que han venido haciendo las instituciones que en otros países se dedican a la fiscalización de los recursos públicos, se obtuvo lo siguiente: •

Alemania. La Constitución Federal establece que el Tribunal Federal de Cuentas fiscaliza la rendición de cuentas que el Gobierno Federal hace de los ingresos y gastos, la situación patrimonial y las deudas, e informa

24 Luján Uranga, Bertha Elena, El Control Interno en el Gobierno del Distrito Federal, Conceptos Generales, México, Contraloría General del Distrito Federal, Circular 013, 2003, p. 7

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al Parlamento integrado por la Cámara de Diputados y el Senado Federal. Los criterios de fiscalización que aplica el Tribunal Federal de Cuentas son el de regularidad, que tiene que ver con el cumplimiento de las normas, la exactitud de las cuentas, de los justificantes y de los asientos contables, y la seguridad de los procedimientos; y el de racionalidad económica, que trata sobre el principio de minimización/ maximización; eficacia e idoneidad y evaluación posterior de programas25. •

Argentina. La Constitución Nacional establece que es una atribución del Poder Legislativo el examen y opinión sobre el desempeño y situación general de la Administración Pública que se sustenta en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación, instancia a la que se considera un organismo de asistencia técnica con autonomía funcional26. La Ley No. 156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, dispone que la Auditoría General de la Nación tenga a su cargo el control de la legalidad, gestión y auditoría de toda la administración pública centralizada y descentralizada, interviniendo necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos. Las labores de revisión que realiza comprenden proyectos tales como gestión de programas, deuda pública, actividad regulatoria, sistema de recaudación, sistema financiero, gestión ambiental, seguimiento de recomendaciones, examen de

25 Erb Horst, Fiscalización externa en Alemania. Situación actual y perspectivas, Ponencia en el Foro Internacional de Fiscalización en México. Retos y Perspectivas, México, Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal-Universidad Nacional Autónoma de México, 2005, p. 19. 26 Márquez, Daniel, Función jurídica de control de la administración pública, 1 a. Edición, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, p. 259.

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actos y contratos de significación económica y sistemas informáticos27. •

Brasil. La Constitución federal señala que la fiscalización contable, financiera, económica, operacional y patrimonial de la Unión y de las entidades de administración directa e indirecta, lo ejerce el Congreso Nacional mediante el control externo y por el sistema de control interno de cada Poder; el Congreso Nacional ejerce el control externo con auxilio del Tribunal de Cuentas de la Unión, al que corresponde apreciar las cuentas del Presidente y juzgar las cuentas de los administradores y demás responsables de dinero; el control interno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial se mantiene integrado con la finalidad de avalar el cumplimiento de las metas, la ejecución de los programas de gobierno y las leyes brasileñas, comprueba la legalidad y avala los resultados de la gestión económica, financiera y patrimonial, así como ejerce el control de las operaciones de crédito, deudas y garantías y preserva los derechos y obligaciones de Brasil; los responsables del control interno deben dar cuenta al Tribunal de Cuentas de la Unión de cualquier irregularidad, ilegalidad o daño28.

•

Canadá. Las normas de fiscalización se encuentran contenidas en el Acta de Administración Financiera y el Acta del Auditor General. El Auditor General de Canadá examina las cuentas públicas; examina los estados financieros para incluirlos en las cuentas públicas; informa anualmente y llama la atención sobre

27 Fadel Mario N., La Función de Control en el Estado de Derecho y la Auditoría General de la Nación, ponencia en el Foro Internacional de Fiscalización en México. Retos y Perspectivas, México, Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal-Universidad Nacional Autónoma de México, 2005, pp. 9-12 y 55. 28 Márquez, Daniel, op. cit., pp. 260 y 261.

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cualquier caso en que observe que: las cuentas que no han sido fielmente y debidamente sustentadas o el dinero público no se ha justificado totalmente para los pagos; no se han mantenido los archivos esenciales o las reglas y procedimientos aplicados han sido insuficientes para salvaguardar y controlar la propiedad pública, para asegurar una efectiva comprobación, recaudación y apropiada asignación de los ingresos y asegurar que los gastos han sido autorizados; que el dinero se gastó sin la esperada consideración a la economía o eficacia; no se han establecido los procedimientos satisfactorios para medir e informar la efectividad de los programas donde esos procedimientos pudieran ser apropiada y razonablemente implementados; el dinero se gastó sin la debida consideración a los efectos en el medio ambiente en el contexto del desarrollo sustentable29. •

Costa Rica. La Constitución indica que la Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la hacienda pública con absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores30. Su modelo de fiscalización es integral y abarca tres ámbitos: la fiscalización operativa y evaluativa, la fiscalización previa y preventiva (actos de control previo y apoyo a la administración y de soporte de la fiscalización operativa, tales como aprobación presupuestaria, autorizaciones, aprobaciones, refrendos, capacitación de funcionarios) y la fiscalización ejercida a través de la gestión jurídica (contratación administrativa, procesos de fijación de responsabilidades y aplicación de sanciones); la fiscalización operativa comprende la ejecución de auditorías

29 Márquez, Daniel, Función jurídica de control de la administración públIca, 1.. Edición, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, pp. 211 y 212. 30 Márquez, Daniel, op. cit., pp. 261.

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de estados financieros, auditorías operativas, estudios especiales y fiscalizaciones presupuestarias; las auditorías operativas están encaminadas a evaluar el grado de eficacia, eficiencia y economía en la organización, así como determinar el cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes y evaluar los sistemas de control interno; con la fiscalización evaluativa se busca obtener, elaborar e interpretar información relevante, utilizando métodos científicos, sistemáticos y de investigación para constatar y apreciar los resultados y los efectos, directos e indirectos, de una política pública, un programa, proyecto o actividad con respecto a los objetivos, explícitos o implícitos, ya los medios empleados, de tal forma que se emite un juicio sobre su desenvolvimiento y grado de cumplimiento con respecto a otras alternativas y se proporcionan insumos que apoyan los procesos de toma de decisiones, tanto enel nivel macro social y político, como institucional; la fiscalización evaluativa revisa las acciones de la administración pública destinadas a solucionar problemas o demandas sociales, por lo que es semejante a la evaluación de las políticas públicas31. •

España. La Constitución española dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía y que el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica de Estado, así como del sector público. Por otra parte, la Ley Orgánica 2/1982 establece que las funciones del Tribunal de Cuentas son: La fiscalización externa, permanente y consultiva de la actividad económico-financiera del sector pública y el enjuiciamiento de la responsabilidad

31 Agullar Mora Rocío, Ponencia en el Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México, México, H. Cámara de Diputados, 2005, pp. 3.

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contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos; la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía y que esa función se ejercerá en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos; el resultado de la fiscalización se rinde por medio de informes acerca de la observancia de la Constitución, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos del sector público y en general de las normas que afecten a la actividad económico-financiera del mismo, el cumplimiento de las previsiones y la ejecución de los presupuestos del Estado y de las entidades sujetas a régimen presupuestario público, la racionalidad en la ejecución del gasto público basada en criterios de eficiencia y economía y la ejecución de los programas de actuación, inversiones y financiación de las sociedades estatales y de los demás planes 0 previsiones que rijan la actividad de las empresas públicas, así como el empleo y aplicación de las subvenciones con cargo a fondos públicos32. •

Nueva Zelanda. Las principales funciones del Parlamento consisten en votar leyes, suministrar un gobierno, supervisar la administración gubernamental y aprobar fondos para las agencias y servicios gubernamentales. El gobierno es responsable ante el Parlamento por sus acciones y políticas. De esa manera los ministros deben responder al Parlamento por sus propias acciones y políticas y por las acciones y políticas de los departamentos y agencias del estado bajo su jurisdicción. la Ley de Auditoría Pública 2001 creó la Oficina del Contralor y Auditor General, la cual garantiza la independencia del Contralor y Auditor General. Todas las entidades pú-

32 Márquez, Daniel, op. cit., pp. 231 y 232.

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blicas están obligadas a presentar un informe anual que cubre tanto su desempeño financiero en el año, como en la mayoría de los casos un dictamen de desempeño de servicio, el cual reporta su actividad del año contra su plan anual en términos no financieros. El Contralor y Auditor General audita dicha información; hay cinco áreas principales que definen su mandato legislativo de auditoría: Desempeño, que responde a la pregunta de si las entidades públicas desarrollan su actividad de acuerdo con las intenciones parlamentarias y de una manera efectiva y eficiente; autoridad, si las actividades, recursos y requerimientos de rendición de cuentas, están siendo desarrollados en el marco de la autoridad otorgada por el Parlamento; desperdicio de recursos, si se están aplicando de una manera económica los recursos que han sido obtenidos o si se están desperdiciando los dólares del contribuyente; probidad, si se están cumpliendo por las entidades las expectativas del Parlamento y del público sobre normas apropiadas de comportamiento en el sector público; y rendición de cuentas, si ofrecen las entidades informes completos y exactos sobre33 sus actividades y si los mecanismos de gobierno y gerencia son adecuados para resolver cualquier problema. Adicionalmente a la función anual de auditoría, se aplican importantes recursos para realizar auditorías de desempeño o de valor contra dinero (value-for-money audits) en un amplio espectro de entidades; estas auditorías, a través de sus informes, generan a menudo una atención considerable en los medios de comunicación y el Parlamento realiza el seguimiento que proceda. También tiene una función de investigación, por ella cualquier ciudadano o miembro electo del Parlamento puede presentar sus preocupaciones, se tiene el poder de investigar 33 Brady Kevin, El Modelo Neozelandés de Auditoría Superior, Ponencia en el Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México, México, H. Cámara de Diputados, 2005, pp. 4 y 55.

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todos los asuntos que están sujetos a su mandato; esa es una función discrecional en la que puede escoger cuales investigaciones realizar y el grado en que las realizará; tiene la facultad de informar a cualquiera que crea que es importante al finalizar las investigaciones. En muchos casos el informe se envía ala agencia involucrada y al quejoso; sin embargo, en otros casos, los asuntos son de tal importancia que reporta los hallazgos formalmente al Parlamento. •

Perú. La Constitución Política dispone que la Contraloría General de la República sea una entidad descentralizada de derecho público que goza de autonomía, rectora del Sistema Nacional de Control, para supervisar la legalidad de la ejecución del presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control34. Según la Ley N° 27785, la Contraloría General es el ente técnico rector del Sistema Nacional de Control, con autonomía administrativa, funcional, económica y financiera, cuya misión es dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y transparencia de la gestión de las entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como, contribuir con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía para su adecuada participación en el control social35.

•

Suiza. Bajo la Constitución Federal Suiza, el proyecto anual de presupuesto, la preparación de las cuentas públicas, la responsabilidad de una administración presu-

34 Márquez, Daniel, op. cit., pp. 262 35 Matute Mejía Genaro, Ponencia en el Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México, México, H. Cámara de Diputados, 2005, p. 1.

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puestaria ordenada, y la supervisión de la administración son incumbencia del Consejo Federal; la Asamblea Federal (ambas cámaras del parlamento suizo en sesión conjunta) define el presupuesto, acepta las cuentas públicas y ejerce supervisión del trabajo del gobierno y de la Administración Pública Federal. De acuerdo a la Ley Federal de Auditoría del 28 de julio de 1967, que fue enmendada el 19 de marzo de1999, la Oficina de Federal de Auditoría de Suiza (OFAS), constituye el cuerpo principal de supervisión el cual es independiente, limitado solamente por la Constitución, ya través del cual, tanto el Consejo Federal como el Parlamento se apoyan para la supervisión y fiscalización de los recursos. La Oficina Federal de Auditoría tiene dos áreas claves de responsabilidad: La auditoría de cuentas y la supervisión y fiscalización financiera. En el primer caso, sus auditorias revisan principalmente la regularidad de los libros y la contabilidad. Al realizar las auditorías, la OFAS trabaja de acuerdo con los principios reconocidos de la profesión. Sobre todo, considera la regularidad de los registros, si están completos, si son veraces, y si están organizados de manera sistemática. La auditoria de regularidad incluye también la evaluación de la exactitud según los estándares de contabilidad y la verificación, acerca de si existen sistemas efectivos de control interno. La segunda esfera de responsabilidad, es la fiscalización o supervisión financiera, ésta va más allá del alcance de las auditorias de cuenta. En el contexto de cumplir satisfactoriamente con el objetivo del gobierno, la tarea de optimizar la estructura financiera de la Administración Federal es extensa; comprende desde la regularidad y legalidad a la evaluación económica. De acuerdo, a la terminología de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés) la evaluación eco118

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nómica abarca el criterio del ahorro, la relación favorable costo-beneficio, la efectividad y la sustentabilidad de los proyectos36. Conclusiones. Del análisis de las prácticas de fiscalización que se realizan en el ámbito internacional, se obtuvieron los siguientes resultados: •

El análisis se llevó a cabo tanto a la normatividad de países desarrollados (Alemania, Canadá, España, Suiza y Nueva Zelanda), como a la de países en vías de desarrollo (Argentina, Brasil, Costa Rica y Perú); a países ubicados en tres continentes (América, Europa y Oceanía); a países con un grado de desarrollo superior, similar e inferior a México; y a países con sistemas políticos y esquemas de organización diferentes en lo que se refiere a sus órganos de fiscalización.

•

En todos ellos son comunes las siguientes características de la fiscalización: se aplican dos criterios para su realización: regularidad, para verificar el cumplimiento de las normas, la exactitud de las cuentas, de los justificantes, de los asientos contables y la seguridad de los procedimientos; y desempeño, para evaluar la eficacia, eficiencia y economía de los entes fiscalizados; en la mayoría se examina y opina sobre la situación operativa (presupuestal, financiera, económica) y el desempeño de éstos.

36 Grüter Kurt, La Fiscalización de las Finanzas Públicas: El Caso de Suiza, Ponencia en el Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México, México, H. Cámara de Diputados, 2005, pp. 7 y 8.

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Diagnóstico de las Labores de Fiscalización de la Contaduría: •

En el caso de las auditorías de regularidad (que se desglosan en: financieras, de sistemas, de legalidad y especiales), no se dictamina sobre la razonabilidad de las situaciones sujetas a revisión.

•

En las auditorías de obra pública no se realiza el análisis y evaluación del control interno, como sustento para determinar el alcance y oportunidad de los procedimientos de auditoría; ni se constata que las obras hayan sido contratada a precios y calidad razonables.

•

Se concede poca importancia a la fiscalización del desempeño de los entes sujetos de fiscalización; en la revisión de las cuentas públicas 1995-2003, sólo en el 9.1% de los casos se practicaron auditorías de desempeño (denominadas programático-presupuestales por la Contaduría).

Propuestas Basicas y Estratégicas. A la luz de lo que están realizando los organismos líderes en el campo de la fiscalización, y de lo que aún no ha podido realizar la Contaduría, las oportunidades de mejora que se presentan son: •

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Profundizar en las labores de revisión de manera tal que se dictaminen las Cuentas Públicas, en lo que se refiere a la información financiera y presupuestal que presentan los entes sujetos de físcalización y opinar sobre si los objetivos de operación y del uso de los recursos están siendo cumplidos; los estados programático-presupuestales y financieros son confiables y preparados con oportunidad, las disposiciones legales aplicables están siendo observadas y los bienes están siendo protegidos.

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•

Integrar la revisión de la información económica y programática para opinar sobre el desempeño de los entes sujetos de fiscalización en el cumplimiento de sus objetivos y programas de trabajo y con respecto a la calidad de los bienes y servicios que proporcionan a la población.

•

Reforzar la práctica de auditorías de desempeño (programático-presupuestales) de manera tal que, a mediano plazo, sean tan importantes, como lo son ahora la de regularidad. Para ello, distribuir de las auditorías, de la siguiente manera: De regularidad (financieras, de sistemas, de legalidad y especiales, 30.0%); de obra pública, 20.0%; y de desempeño, 50.0%.

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Propuesta IV. Contabilidad Patrimonial Marco Conceptual. En cualquier actividad en la que se manejan recursos económicos, con o sin fines de lucro, es necesario llevar cuenta y razón (cálculo y explicación) de lo realizado, y esa misión es desempeñada por la Contabilidad, a la que se define como una técnica que se utiliza para registrar, clasificar y resumir de manera significativa y en términos monetarios operaciones que son, al menos en parte, de carácter financiero, así como de interpretar los resultados obtenidos. Las actividades de registro y clasificación son asuntos de método y procedimiento, y las de resumen e interpretación, lo son de juicio37. De lo anterior se desprende que la contabilidad es el lenguaje de los negocios y como tal se ha venido adecuando a la naturaleza de éstos, de ahí que hayan surgido, entre otras, la contabilidad industrial, la comercial, la de servicios y la gubernamental. La Contabilidad Gubernamental es una técnica que se utiliza para captar, clasificar, registrar, resumir, interpretar y comunicar la actividad económica, financiera, presupuestaria, patrimonial y administrativa de la administración pública federal, estatal o municipal implementando para ello un marco legal y un sistema de información38. Marco Normativo. El Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal, en su artículo 518, establece que la contabilidad de los ingresos, egresos y administración de los valores se llevará conforme a los sistemas establecidos por la Secretaría de Finanzas, ...la cual incluirá las cuentas para registrar tanto los activos, pasivos, capital o patrimonio, 37 Prieto L/orente, Alejandro, Principios de Contabilidad, 17.. Edición, Reimpresión 1990, México, Editorial Banca y Comercio, pp. 8 y 9. 38 Castro Vázquez, Raúl, Contabilidad Gubernamental, 4.. Edición, Primera Reimpresión 2003, México, Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A. C., pp. 16 y 17.

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ingresos, costos y gastos, así como las asignaciones, compromisos y ejercicio correspondiente a los programas y partidas de su propio presupuesto. Los sistemas de contabilidad, se ordena en el artículo 519, deben diseñarse y operarse en forma que faciliten la fiscalización de los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos, avances en la ejecución de programas y, en general, de manera que permitan medir la eficacia y eficiencia del gasto público del Distrito Federal. Según el artículo 520 las dependencias, órganos desconcentrados y entidades suministrarán a la Secretaría de Finanzas con la periodicidad que ésta lo determine, la información presupuestal, contable y financiera que requiera. A su vez, la Secretaría de Finanzas proporcionará a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal los informes relacionados con esta materia, determinados en el Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal. En el artículo 521 de dicho ordenamiento se indica que la Secretaría de Finanzas girará las instrucciones sobre la forma y términos en que las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, deben llevar sus registros auxiliares y, en su caso, rendirles informes y cuentas para fines contables y de consolidación ...La propia Secretaría de Finanzas sugerirá a los órganos autónomos la forma y términos en que deberán llevar sus propios registros auxiliares y contabilidad. Se ordena en el artículo 522 que los estados financieros y demás información financiera, presupuestal y contable que emanen de los registros de las dependencias, órganos desconcentrados y las entidades comprendidas en el Presupuesto de Egresos serán consolidados por la Secretaría de Finanzas, la que será responsable de formular los informes trimestrales sobre la ejecución y cumplimiento de los presupuestos y programas aprobados, y someterlos a la consideración del Jefe de Gobierno, para su presentación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Estatuto de 123

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Gobierno del Distrito Federal. Las áreas competentes de los órganos autónomos remitirán oportunamente los estados financieros e información a que se refiere este párrafo al Jefe de Gobierno, para que éste ordene su incorporación, en capítulo por separado, a los informes trimestrales. Dispone el artículo 533 que los catálogos de cuentas para el registro de las operaciones estarán integrados por los siguientes grupos de: Activo, Pasivo, Patrimonio, Resultados, Orden y Presupuesto. Por su parte el artículo 537 indica que en el caso de los órganos autónomos la Secretaría de Finanzas a fin de uniformar los reportes y la información que corresponda, les propondrá los catálogos de cuentas que deben utilizar, o en su caso, les sugerirá los ajustes correspondientes. Ordena el artículo 540 que las entidades que realicen operaciones financieras bajo normas especiales de administración, consolidarán y contabilizarán dichas operaciones en el Sector Central, para lo cual deberán ajustarse a las disposiciones que en esta materia establece el Código Financiero (actualmente Fiscal) para el Distrito Federal para las dependencias y órganos desconcentrados. En el artículo 544 se señala que las dependencias, órganos desconcentrados y entidades deberán llevar registros auxiliares para los programas presupuestarios que muestren de manera sistemática los avances financieros y de consecución de metas, con objeto de facilitar la evaluación en el ejercicio del gasto público. Señala el artículo 548 que el registro presupuestal de las operaciones de las dependencias y órganos desconcentrados se efectuará en las cuentas que para tal efecto designe la Secretaría de Finanzas, destinadas a captar las instancias siguientes: Autorización presupuestal, que identifica el presupuesto autorizado por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; adecuaciones programático-presupuestarias a la estructura programática y presupuestal aprobada y los calen124

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darios financieros y de metas autorizadas, a que se refieren los artículos 507 al 511 del Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal; compromiso presupuestal, referido al hecho consistente en que un monto se destina aun fin determinado, a través de un documento formal que ampara la operación; y, ejercicio presupuestal, determinado en el acto de recibir el bien o el servicio, independientemente de que este se haya pagado o no. En el artículo 549 se establece que la Secretaría de Finanzas y las entidades llevarán la contabilidad en base acumulativa para determinar costos y facilitar la formulación, ejercicio y evaluación de los presupuestos y sus programas, con objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución; y que en la contabilización con base acumulativa, deberá observarse lo siguiente: En caso de obras públicas, el presupuesto se considera devengado y ejercido al momento de aprobarse la estimación del avance físico de las mismas, por las personas autorizadas para tal efecto, la que para contabilización su contabilización deberá solicitarse mensualmente; cuando se trate de gastos que se devenguen en forma continua, como son entre otros, servicios personales, alquileres, energía, se deberán registrar como presupuesto ejercido, por lo menos mensualmente, y si al finalizar el mes no se tuvieren los comprobantes de su importe, se hará una estimación de éste, tomando como base el importe del mes inmediato anterior para los efectos de presentación de estados financieros; el registro contable de los subsidios y aportaciones deberá efectuarse al expedirse el recibo de retiro de fondos correspondientes, de tal forma que permita identificar el destino y beneficiario de los mismos; la contabilización de los pagos correspondientes al pasivo circulante por operaciones de ejercicios anteriores se ajustará a las instrucciones que dicte la Secretaría de Finanzas; y, las disponibilidades de financiamiento titulado de ejercicios fiscales anteriores, no

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implicarán nuevo registro de ingresos para el año en que se eroguen. Instruye el artículo 551 que las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, registrarán los movimientos y existencias de sus almacenes, mediante el sistema denominado “inventarios perpetuos”; que la Secretaría de Finanzas podrá autorizar otro sistema, a solicitud debidamente justificada de las entidades; y que en la misma forma, la valuación de los inventarios de sus almacenes se hará con base en el método de “costos promedios”. Para establecer el sistema contable la Secretaría de Finanzas diseñó y emitió el Manual de Contabilidad que contiene: Principios de Contabilidad Gubernamental, que son los fundamentos esenciales técnico jurídicos que rigen la contabilidad del Gobierno del Distrito Federal y que sirven de base para el registro oportuno de las operaciones, su valuación y su presentación en los estados financieros; Catálogo de Cuentas, que es la lista ordenada y codificada de las cuentas empleadas en el sistema contable con el fin de identificar sus nombres y/o números correspondientes, con el propósito de sistematizar la contabilidad que realizan las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la Administración Pública del Distrito Federal; Instructivo de Manejo de Cuentas, que presenta ejemplos que contengan las operaciones más representativas; y Guía Contabilizadora, que clasifica las operaciones por su tipo, mencionando el concepto, documento fuente, periodicidad y registro contable. Diagnóstico De la revisión de la normatividad aplicable en materia de Contabilidad se obtiene lo siguiente: •

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La contabilidad de los ingresos, egresos y administración de los valores incluirá las cuentas para registrar tanto los

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activos, pasivos, capital o patrimonio, ingresos, costos y gastos, así como las asignaciones, compromisos y ejercicio correspondiente a los programas y partidas de su propio presupuesto. •

Los sistemas de contabilidad deben diseñarse y operarse en forma que faciliten la fiscalización de los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos, avances en la ejecución de programas y, en general, de manera que permitan medir la eficacia y eficiencia del gasto público del Distrito Federal.

•

Los catálogos de cuentas para el registro de las operaciones estarán integrados por los siguientes grupos de: Activo, Pasivo, Patrimonio, Resultados, Orden y Presupuesto.

•

El registro presupuestal de las operaciones se efectuará en las cuentas destinadas a captar las instancias siguientes: Autorización presupuestal, que identifica el presupuesto autorizado por la Asamblea legislativa del Distrito Federal; adecuaciones programático-presupuestarias a la estructura programática y presupuestal aprobada y los calendarios financieros y de metas autorizadas; compromiso presupuestal, referido al hecho consistente en que un monto se destina aun fin determinado, a través de un documento formal que ampara la operación; y, ejercicio presupuestal, determinado en el acto de recibir el bien o el servicio, independientemente de que este se haya pagado o no.

•

La contabilidad se llevará en base acumulativa para determinar costos y facilitar la formulación, ejercicio y evaluación de los presupuestos y sus programas, con objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución; para la contabilización con base acumulativa, deberá 127

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observarse lo siguiente: En caso de obras públicas, el presupuesto se considera devengado y ejercido al momento de aprobarse la estimación del avance físico de las mismas, por las personas autorizadas para tal efecto, la que para su contabilización deberá solicitarse mensualmente; cuando se trate de gastos que se devenguen en forma continua, como son entre otros, servicios personales, alquileres, energía, se deberán registrar como presupuesto ejercido, por lo menos mensualmente, y si al finalizar el mes no se tuvieren los comprobantes de su importe, se hará una estimación de éste, tomando como base el importe del mes inmediato anterior para los efectos de presentación de estados financieros; el registro contable de los subsidios y aportaciones deberá efectuarse al expedirse el recibo de retiro de fondos correspondientes, de tal forma que permita identificar el destino y beneficiario de los mismos; la contabilización de los pagos correspondientes al pasivo circulante por operaciones de ejercicios anteriores se ajustará a las instrucciones que dicte la Secretaría de Finanzas; y, las disponibilidades de financiamiento titulado de ejercicios fiscales anteriores, no implicarán nuevo registro de ingresos para el año en que se eroguen. •

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Los movimientos y existencias de los almacenes se registrarán mediante el sistema denominado “inventarios perpetuos”; la Secretaría de Finanzas podrá autorizar otro sistema, a solicitud debidamente justificada de las entidades; y en la misma forma, la valuación de los inventarios de sus almacenes se hará con base en el método de “costos promedios”.

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Prácticas Internacionales de Contabilización En el ámbito internacional la tendencia actual de los gobiernos, en materia de contabilidad, es la adopción de sistemas de información sobre la base de devengo contable la cual proporciona información completa para la rendición de cuentas, proporciona información sobre la eficiencia operativa y los resultados y permite definir objetivos y metas en atención a ellos, simplifica los controles burocráticos y alienta a la administración pública a enfocarse en los resultados39. La base contable de acumulación (o devengo) es el método contable por el cual las transacciones y otros hechos son reconocidos cuando ocurren (y no cuando se efectúa su cobro o su pago en efectivo o su equivalente). Por ello, las transacciones y otros hechos se registran en los libros contables y se reconocen en los estados financieros de los ejercicios con los que guardan relación. Los elementos reconocidos sobre la base contable de acumulación (o devengo) son: activo, pasivo, activos netos/patrimonio neto e ingresos ordinarioS/recursos y gastos. En esta definición se entiende por Activos netos/patrimonio neto a la porción residual, en el estado de situación financiera, de los activos de la entidad, una vez deducidos todos sus pasivos y por Ingresos ordinarios/ recursos ala entrada bruta de beneficios económicos o potencial de servicio habida durante el periodo sobre el que se informa, siempre que tal entrada de lugar aun aumento en los activos netos/patrimonio neto, que no esté relacionado con las aportaciones de capital40.

39 Pérez Cervantes Felipe, Retos ante la emisión de normas de información gubernamentales, Conferencia en las Jornadas de Contabilidad Gubernamental, México, Colegio de Contadores Públicos de México, 2005, p. 28. 40 Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público, NICSP 1.Presentación de los Estados Financieros, 1.,Edición, 2001, Reino Unido, Federación Internacional de Contadores Públicos (IFAC), p. 38.

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Conclusiones De la comparación del sistema de contabilidad del Gobierno del Distrito Federal con las prácticas de entes similares en el ámbito internacional se concluye que aquel reconoce sólo reconoce el registro contable de los gastos sobre la base del devengado, es decir, se reconoce y registra en el periodo contable a que se refieren a pesar de que el desembolso, todo o en partes, en el periodo posterior. Además de lo anterior, el registro contable de los gastos presenta las siguientes limitaciones: •

• • •

La falta de integración de los registros presupuestales con los de carácter patrimonial, lo que lleva a registrar inadecuada mente en partidas de gasto, los bienes patrimoniales. Los efectos de la inflación sólo se reconocen en el sector paraestatal, mediante reglas particulares. La depreciación de los activos fijos y la amortización de activos intangibles, sólo se realizan en el sector paraestatal. En la consolidación de los informes financieros no se eliminan las transacciones relacionadas y sus efectos en el superávit o déficit del ejercicio.

Propuestas Estratégicas El reto en esta materia es el de gestionar el diseño de un sistema integral de contabilidad que permita: •

•

130

Que se reconozca y registre el ingreso en el periodo contable a que se refiere.a pesar de que su cobro, se haya realizado, todo o en partes, en el periodo anterior o posterior. Que todo registro de carácter presupuestal, se reconozca simultáneamente por su repercusión en la contabilidad patrimonial.

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

• • •

Que las inversiones en activos fijos e intangibles estén sujetas a depreciación y amortización. Que la información sea susceptible de reexpresión para reflejar los efectos inflacionarios. Que se establezcan reglas de consolidación de la información financiera de manera que el efecto de las transacciones realizadas entre dependencias o entidades no se refleje en el superávit o déficit del ejercicio.

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Propuesta V. Evaluación de la Gestión Marco Conceptual. La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), en su Noveno Congreso Internacional, celebrado a fines de 1977, suscribió la “Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización”, en la cual se estableció el marco conceptual de la función fiscalizadora, estableciendo, entre otras cosas: que las entidades fiscalizadoras sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores; que aunque una independencia absoluta respecto de los demás órganos estatales es imposible, por estar ellas mismas insertas en la totalidad estatal, las entidades fiscalizadoras superiores deben gozar de la independencia funcional y organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones; que las entidades fiscalizadoras superiores y el grado de su independencia deben regularse en la Constitución, que los aspectos concretos, podrán ser regulados por medio de leyes; y que especialmente deben gozar de una protección legal suficiente, garantizada por un Tribunal Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control41. La independencia del órgano de fiscalización superior, es entendida como autonomía, es decir como la potestad que dentro del Estado pueden gozar entidades para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios42. Existe el consenso de que la autonomía, como concepto general, para el caso de un órgano de fiscalización superior, comprende tres aspectos: autonomía técnica, entendida como la capacidad para tomar libremente las decisiones relacionadas con su ámbito de competencia; autonomía de 41 Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización, 1977, Austria, Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), p. 5. 42 Diccionario de la Lengua Española, 22a. Edición, 2001, España, Real Academia Española.

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

gestión, que se refiere ala capacidad de decidir sobre su organización interna y autonomía presupuestal, que alude a lacapacidad de dictarse sus propias normas en materia de recursos necesarios para el cumplimiento del mandato, en concordancia con las disposiciones que rigen para la administración pública. Los órganos de fiscalización superior con estas características serían apolíticos, evitarían la injerencia de los otros poderes o actores políticos, contribuirían al equilibrio en el ejercicio del poder y garantizarían su permanencia como instituciones con objetivos a largo plazo. Al ser parte de la totalidad estatal, los órganos de fiscalización superior también deben ser sujetos de control para determinar si cumplieron con su mandato, asegurar la calidad de la fiscalización y brindar la seguridad de que éstos se cumplieron eficiente y profesional mente. Marco Normativo. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 43 define la naturaleza jurídica del Distrito Federal indicando que es parte integrante de la Federación, pero no le otorga la calidad de Estado. En el artículo 122, establece: En el primer párrafo, que el gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local. En el segundo, que son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. El apartado C, base primera, fracción V, señala que la Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: c) revisar la Cuenta Pública del año anterior, por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa, conforme a los criterios establecidos en la fracción IV del artículo 74, 133

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en lo que sean aplicables; e) expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública, la contaduría mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal dispone: En el artículo 42, que la Asamblea Legislativa tiene facultad para: IX) expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública, la Contaduría Mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal; XIX) revisar la Cuenta Pública del año anterior que le remita el Jefe de Gobierno del Distrito Federal en los términos de este Estatuto y demás disposiciones aplicables. En el artículo 43, primer párrafo, que para la revisión de la Cuenta Pública, la Asamblea Legislativa dispondrá de un órgano técnico denominado Contaduría Mayor de Hacienda, que se regirá por su propia Ley Orgánica. La vigilancia del cumplimiento de sus funciones estará a cargo de la comisión respectiva que señale la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa. La Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal determina: En el artículo 10, que son atribuciones de la Asamblea Legislativa: VI) revisar la Cuenta Pública del año anterior que le remita el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, para lo cual dispondrá de un órgano técnico denominado Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que se regirá por su propia Ley Orgánica y su Reglamento Interior, y dependerá para su funcionamiento, de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En el artículo 60, que los tipos de comisiones serán; III) de vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda. En el artículo 61, que las comisiones de análisis y dictamen legislativo y de vigilancia de la Contaduría Mayor de 134

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Hacienda se constituyen con carácter definitivo y funcionan para toda una legislatura; y que para efectos de esta ley son permanentes y se denominan ordinarias. En el artículo 62, que las comisiones ordinarias serán... las siguientes: 35. Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda. En el artículo 65, que la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal ejercerá sus funciones conforme a la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en lo que corresponda. En el artículo 81, que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal dispondrá de las unidades administrativas que sean necesarias para el mejor cumplimiento de sus atribuciones y que determine su presupuesto. En el artículo 83, que... la Contraloría General... tendrá las atribuciones que le señale el Reglamento para el Gobierno Interior de Asamblea Legislativa del Distrito Federal y otras disposiciones que emita la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. El Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal indica: En el artículo 64, que la Contraloría General de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tendrá a su cargo la auditoría interna del ejercicio del presupuesto de egresos de ...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal..., además tendrá las siguientes atribuciones: I.

Apoyar, asistir, y asesorar... a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en el ámbito de su competencia;

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PABLO TREJO PÉREZ

II.

Conocer e investigar los actos u omisiones de los servidores públicos... de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, confidencialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de su empleo, cargo o comisión; derivados de quejas o denuncias presentadas por particulares, servidores públicos, o aquellos relacionados con auditorías y en especial las relacionadas con los procedimientos de adquisición de bienes, servicios, arrendamientos y contratación de obra pública, así como determinar e imponer las sanciones que correspondan en los términos de la ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, las cuales se aplicarán a través del superior jerárquico del servidor público sancionado. Asimismo, le corresponderá sustanciar y resolver los recursos de revocación que se promuevan en contra de las resoluciones que impongan sanciones a los servidores públicos de...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea legislativa del Distrito Federal, en términos de las disposiciones jurídicas y administrativas aplicables. Si las irregularidades detectadas constituyen delitos promoverá las acciones legales que correspondan...;

III.

Verificar que...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea legislativa del Distrito Federal cumpla con las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación, programación, presupuesto, ingresos, egresos, financiamiento, inversión, deuda, fondos, valores y bienes del Distrito Federal en administración de... la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea legislativa del Distrito Federal;

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Realizar en el ámbito de su competencia, todo tipo de auditorías y evaluaciones de las unidades administrativas que integran...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea legislativa del Distrito Federal.

VI.

Verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los Programas de...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea legislativa del Distrito Federal, formular, con base en los resultados de las auditorías, las observaciones y recomendaciones que de éstas se deriven, y establecer el seguimiento sistemático para el cumplimiento de las mismas, lo anterior sin perjuicio de los dispuesto en la fracción II de este precepto;

VIII.

Informar a la Comisión de Gobierno sobre los resultados de las auditorías practicadas y las evaluaciones a las unidades administrativas que integran... la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que hayan sido objeto de fiscalización, así como de las acciones que se indiquen para mejorar la gestión, semestralmente y cada vez que la Comisión de Gobierno lo ordene;

Supervisar la organización, sistemas, métodos y procedimientos que rigen la operación administrativa y el control de gestión de...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal;

XI.

Planear, programar, organizar, coordinar y establecer el Sistema de Control y Evaluación de...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea 137

PABLO TREJO PÉREZ

Legislativa del Distrito Federal en el ámbito administrativo, promoviendo permanentemente su actualización; XII.

Fiscalizar e inspeccionar el ejercicio del gasto público y su congruencia con el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, de...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal;

XIV.

Participar en los actos de entrega recepción de... la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en términos de la legislación aplicable;

XV.

Llevar el registro de los servidores públicos sancionados de...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos;

XVI.

Llevar el registro patrimonial de los servidores públicos de...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y en su caso aplicar las sanciones que establezca la Ley de la materia;

XVII.

Calificar los pliegos preventivos de responsabilidades que formule el área contable de...la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, de conformidad con la normatividad aplicable en la materia;

XIX.

Requerirá a las unidades administrativas de... la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Legislativa del Distrito Federal o a los particulares involucrados la información necesaria para el desempeño de sus funciones; La Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal establece: En el artículo 3°, La revisión de la Cuenta Pública es facultad de la Asamblea, misma que ejerce a través de la Contaduría conforme a lo establecido en los artículos 122, Apartado C, Base Primera, Fracción V, inciso c); 74, fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 43 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. La Contaduría es la entidad de fiscalización del Distrito Federal, a través de la cual la Asamblea tiene a su cargo la fiscalización del ingreso y gasto público del Gobierno del Distrito Federal, así como su evaluación. La función fiscalizadora que realiza la Contaduría, se ejerce de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna de los Sujetos de Fiscalización. La Contaduría en el desempeño de sus atribuciones tendrá el carácter de autoridad administrativa, contará con personalidad jurídica, patrimonio propio y gozará de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento, determinaciones y resoluciones; de conformidad con lo dispuesto por esta Ley y su Reglamento Interior. En el artículo 5°, Corresponde al Contador Mayor la expedición del Reglamento Interior de la Contaduría en el que se establecerán sus atribuciones, la de las unidades administrativas, las suplencias y ausencias de sus Titulares; salvaguardando la autonomía técnica y de gestión que constitucionalmente se le confiere a la Contaduría; debiendo ser 139

PABLO TREJO PÉREZ

publicado el Reglamento Interior en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. En el artículo 8°, que corresponde a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal VII) emitir opinión sobre el informe de avance programático presupuestal y financiero; XIII) emitir recomendaciones, dictámenes técnicos y pliegos de observaciones procedentes, derivados de la revisión de la Cuenta Pública, así como los informes de las auditorías practicadas. En el artículo 18, que las funciones de control y evaluación del desempeño de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal las ejercerá la Contraloría General de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En el artículo 19, que son atribuciones de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal III) solicitar a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, cuando lo determine el Pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la práctica de visitas, inspecciones, revisiones, auditorías y evaluaciones de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, comprendidos en la Cuenta Pública en revisión. En este artículo quedan esencialmente las funciones y atribuciones de revisar y emitir opinión respecto al presupuesto anual de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y presentarlo a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para su aprobación; estudiar y aprobar, en su caso, el ejercicio del presupuesto anual y revisar los informes trimestrales y anual de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; ser el conducto de comunicación entre la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito 140

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Federal; verificar que se realicen los estudios o proyectos de análisis y evaluación, y se ejecuten los mandatos aprobados por el Pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; vigilar que la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal cumpla las funciones que le corresponden en los términos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, del Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, del Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, o de cualquier otra disposición o acuerdo que dicte la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y consultando previamente la opinión de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dictar las medidas que estime necesarias; recibir de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para su revisión y opinión el proyecto de programa general de auditorías; dicha opinión por parte de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no podrá exceder de quince días naturales a efecto de que se incorporen al programa las observaciones, opiniones y recomendaciones hechas por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; designar al Secretario Técnico en la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de acuerdo alas tres candidaturas presentadas por el Órgano Superior de Dirección. En el artículo 29, que la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal practicará anualmente la revisión de la Cuenta Pública para lo cual elaborará y rendirá a más tardar el 30 de septiembre siguiente a la presentación de la Cuenta Pública, el Informe previo correspondiente, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta 141

PABLO TREJO PÉREZ

Pública, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; que dicho informe deberá contener IV) el cumplimiento de los objetivos y metas de los principales programas y subprogramas aprobados. En el artículo 35, que si alguno de los sujetos de fiscalización se negare sin causa justificada a proporcionar la información solicitada por la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; o no permitiere la revisión de los libros, registros, instrumentos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y gasto públicos, la práctica de visitas, inspecciones, auditorias; ésta independientemente de las medidas de apremio, lo hará del conocimiento de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para que resuelva lo procedente; el mismo procedimiento se seguirá en el caso de las instituciones o personas que hubieren recibido subsidios, transferencias, concesiones o permisos de la Administración Pública del Distrito Federal. En el artículo 36, que la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberá iniciar la revisión de la Cuenta Pública, una vez que reciba la opinión del Programa General de Auditorías por parte de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; que la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal remitirá a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal los informes finales de auditoría una vez aprobados por el Órgano Superior de Dirección; que la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberá rendir a más tardar el 15 de julio del año siguiente a la recepción de la Cuenta Pública, el Informe de 142

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Resultados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; que dicho informe se integrará con los informes finales de auditoría relativos a una misma Cuenta Pública. En el artículo 37, Incurren en responsabilidades administrativas en los términos de esta Ley, los servidores públicos de la Administración Pública del Distrito Federal, de los Órganos Autónomos y de la Contaduría que en el ejercicio de sus funciones incumplan con las siguientes obligaciones: I. II. III.

IV.

VI.

VII. VIII.

PABLO TREJO PÉREZ

IX.

En general en caso de incumplir en cualquiera de las obligaciones que impone el Código y cuyas sanciones están establecidas en dicho ordenamiento.

La Contaduría podrá solicitar a la autoridad competente, a través de la Contraloría General de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la suspensión temporal o la revocación definitiva del nombramiento o mandato del servidor público que corresponda; en su caso, hasta la intervención de la Tesorería respectiva, en los casos debidamente acreditados de omisión reiterada en el cumplimiento de las obligaciones previstas en las fracciones I, V y VI de este artículo. El Contador Mayor, en el ámbito de su competencia, establecerá coordinación con la Contraloría General de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y con la Contraloría, a fin de determinar los sistemas y procedimientos necesarios que permitan a dichos órganos el cumplimiento de sus respectivas atribuciones. En el artículo 38, La Contaduría es el Órgano facultado por la Asamblea para proponer a la autoridad competente en la materia, la sanción que corresponda al infractor en los términos de esta Ley, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y del Código. Es competente la Contaduría para estimar en cantidad líquida, que por concepto de reparación de daño deba pagar el servidor público que lo haya ocasionado o generado, as í como los accesorios que resulten aplicables de la Comisión de la irregularidad o ilícito hasta su resarcimiento, tomando como base para su actualización los valores y el porcentaje determinado para el pago de los créditos fiscales a que se refiere la Ley de Ingresos del Distrito Federal. En el artículo 40, Las responsabilidades administrativas en que se incurra en los términos de esta Ley, son independientes de las que puedan configurarse del orden civil o 144

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

penal, en cuyo caso se estará a lo previsto por las normas que resulten aplicables. En el artículo 41, En el caso de responsabilidad penal, el procedimiento se iniciará por denuncia de: I.

II.

III.

La Asamblea o la Comisión de Gobierno, en su caso, en contra de los servidores públicos que sean de elección popular que se encuentren en funciones durante el período para que fueron electos; La Contaduría, contra el o los servidores públicos que no sean de elección popular, que hayan ejecutado los actos o que incurran en las omisiones que den origen a la responsabilidad penal; y La Contaduría, contra los servidores públicos de elección popular o de designación, que hayan dejado de fungir como tales y que por la índole de sus funciones hayan causado daños y perjuicios a la Hacienda Pública.

En el artículo 46, que la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, con base en las disposiciones de la Ley, formulará a los entes auditados los pliegos de observaciones, derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública, en caso de no ser solventados, la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal estimará en cantidad líquida los daños y perjuicios, así como la presunta responsabilidad resarcitoria de los infractores, la cual promoverá ante la Procuraduría Fiscal del Distrito Federal a efecto de que proceda de acuerdo a lo establecido en el Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal. El Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal dispone en sus artículo 4° y 5°, que tendrá las siguientes atribuciones:

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Artículo 4. Al Contador Mayor le corresponde originalmente la representación de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el trámite y la resolución de los asuntos de su competencia. Para la mejor distribución y desarrollo del trabajo podrá delegar facultades, en forma general o particular a servidores públicos subalternos, sin perjuicio de que las ejerza directamente cuando lo estime pertinente. En ningún caso podrá delegar las facultades a que se refiere el artículo siguiente. Artículo 5. El Contador Mayor tendrá las siguientes facultades no delegables: I.

II.

III.

IV. V.

146

Aprobar los programas de trabajo, programas de auditorías y demás actividades que establezca la Ley, y presentarlos a la Comisión para su opinión y conocimiento; Aprobar y expedir el Manual, los manuales de organización específicos y de procedimientos administrativos, estatutos, lineamientos, métodos y el catálogo de puestos; Crear las comisiones, comités y consejos que estime convenientes para la adecuada coordinación de las actividades en materia de administración, de auditorías, de capacitación y otros aspectos, así como dictar las normas para su organización y funcionamiento; Adscribir unidades o áreas administrativas; Aprobar el contenido y presentar a la Asamblea, a través de la Comisión en los términos señalados en la Ley, los Informes Previo y de Resultados, así como la opinión a los informes de avance programático-presupuestal y financiero que trimestralmente presenta el Jefe de Gobierno del Distrito

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

VI.

VII. VIII.

IX.

Federal, y el Informe Ejecutivo de las auditorías practicadas; Aprobar y expedir los nombramientos de los servidores públicos de la Contaduría, así como resolver sobre la terminación de los efectos de dichos nombramientos, con excepción del Secretario Técnico y del Enlace Legislativo, quienes directamente son designados por la Comisión; Expedir los acuerdos delegatorios de firma y suplencia de los servidores públicos de la Contaduría; Presentar ante la Comisión para su aprobación, el proyecto del presupuesto anual de la Contaduría conforme a los lineamientos correspondientes; Presentar a la Comisión para su revisión y aprobación: a) b)

Las ampliaciones y reducciones líquidas presupuestales; Cualquier modificación al presupuesto autorizado que implique traspaso de recursos entre Capítulos del Clasificador por Objeto del Gasto, y; Las modificaciones presupuestales, cuando se requiera adelantar la administración de recursos según el calendario autorizado;

Presentar a la Comisión, en un plazo no mayor de treinta días naturales contados a partir de que la Contaduría reciba la Cuenta Pública por parte de la Comisión para su revisión y opinión, el Programa General de Auditoría en los términos del artículo 19,fracción XII, de la Ley; La selección de las auditorías se llevará a cabo de conformidad con el manual que expida el Contador Mayor, el cual deberá ser sancionado por la Comisión; 147

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XI.

XII.

XIII.

XIV.

XV.

XVI.

XVII.

148

Determinar y establecer las políticas, bases e instrumentos para prestar el asesoramiento, apoyo técnico, estudios y proyectos que solicite la Asamblea a través de la Comisión, en relación con las atribuciones de la Contaduría; Presentar a la Comisión los requerimientos sobre los servicios especializados en materia de fiscalización, previa justificación, que la Contaduría requiera contratar en los términos previstos en la normatividad; Administrar, ejercer e informar a la Comisión trimestral y anualmente sobre el origen y la aplicación del presupuesto de la Contaduría, dentro de los treinta días siguientes al término del periodo que se refiere; Informar a la Comisión mensualmente sobre la atención, trámite y desahogo de las recomendaciones, pliegos de observaciones y demás promociones de acción que se deriven de las visitas, inspecciones, auditorías y revisiones practicadas por la Contaduría. Respecto a las promociones de acciones, incluir en el informe correspondiente el estado procesal en que se encuentren ante las instancias competentes, así como el último requerimiento de información ante cada una; Solicitar periódicamente a las autoridades competentes, información sobre el estado procesal de las acciones promovidas derivadas de la revisión de la Cuenta Pública; Presentar a la consideración de la Comisión para su aprobación las propuestas de reformas y adiciones a la Ley y al Reglamento, y; Las demás que le sean atribuidas por la Ley, este Reglamento y otras disposiciones legales aplicables.

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Diagnóstico Del análisis del marco normativo que delimita la actuación de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se concluye que ésta tiene sólo independencia o autonomía en los siguiente ámbitos: En lo que concierne a la autonomía técnica (capacidad para tomar libremente las decisiones relacionadas con su ámbito de competencia): •

Para establecer las normas, sistemas, métodos y procedimientos para la revisión de la Cuenta Pública, teniendo la atribución de emitir y actualizar las normas técnicas, los procedimientos y metodologías a que deban sujetarse las visitas, inspecciones, auditorías y evaluaciones que se practiquen; aprobar y expedir los manuales de procedimientos administrativos, así como las metodologías de orden técnico para la práctica de las auditorías, con excepción del manual de selección de auditorías el cual debe ser sancionado por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; contratar los servicios especializados que requiera contratar, en los términos previstos en la Ley.

•

Para emitir opinión sobre el informe de avance programático presupuestal y financiero que presenta el Jefe de Gobierno del Distrito Federal; practicar anualmente la revisión de la Cuenta Pública para lo cual elabora y rendir a más tardar el 30 de septiembre siguiente a la presentación de la Cuenta Pública, el Informe previo correspondiente, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; remitir a la Comisión de 149

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Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal los informes finales de auditoría; rendir a más tardar el 15 de julio del año siguiente ala recepción de la Cuenta Pública, el Informe de Resultados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; dicho informe se integra con los informes finales de auditoría relativos a una misma Cuenta Pública; emitir recomendaciones, dictámenes técnicos y pliegos de observaciones procedentes, derivados de la revisión de la Cuenta Pública, así como los informes de las auditorías practicadas. •

•

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Para dictar medidas de apremio en el caso de que alguno de los sujetos de fiscalización o las instituciones o personas que hubieren recibido subsidios, transferencias, concesiones o permisos de la Administración Pública del Distrito Federal se negare sin causa justificada a proporcionar la información solicitada o no permitiere la revisión de los libros, registros, instrumentos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y gasto públicos, la práctica de visitas, inspecciones, auditorias; independientemente de que lo haga del conocimiento de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para que resuelva lo procedente. Para solicitar la intervención de la Tesorería respectiva, en los casos debidamente acreditados de omisión reiterada en el cumplimiento de las obligaciones de rendir oportunamente la Cuenta Pública, remitir informes y dar contestación en los términos de la Ley a las observaciones y recomendaciones que haga la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del

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Distrito Federal, derivadas de la revisión de la Cuenta Pública o del resultado de las auditorías practicadas, y remitir los informes de los estados financieros de la Hacienda Pública del Distrito Federal en los términos establecidos por la Ley. •

Para proponer a la autoridad competente en la materia la sanción que le corresponda al infractor en términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y del Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal; para estimar la cantidad líquida, que por concepto de reparación de daño deba pagar el servidor público que lo haya ocasionado o generado, así como los accesorios que resulten aplicables de la comisión de la irregularidad o ilícito hasta su resarcimiento, tomando como base para su actualización los valores y el porcentaje determinado para el pago de los créditos fiscales a que se refiere la Ley de Ingresos del Distrito Federal; cuando en el cumplimiento de sus atribuciones detecta irregularidades por actos u omisiones de servidores públicos, determina la falta, e integra y remite el o los dictámenes técnicos correctivos, expedientes técnicos y pliegos de observaciones no solventadas correspondientes, a efecto de que: •

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•

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•

Tratándose de faltas que causen daños o perjuicios a la Hacienda Pública del Distrito Federal, promueve ante la Procuraduría Fiscal del Distrito Federal, para que ésta inicie el procedimiento correspondiente, de acuerdo a lo establecido en el Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal;

•

En el caso de responsabilidad penal, el procedimiento lo inicia por denuncia contra el o los servidores públicos que no sean de elección popular, que hayan ejecutado los actos o que incurran en las omisiones que den origen a la responsabilidad penal contra los servidores públicos de elección popular o de designación, que hayan dejado de fungir como tales y que por la índole de sus funciones hayan causado daños o perjuicios a la Hacienda Pública; y,

•

Con base en las disposiciones de la Ley, formula a los entes auditados los pliegos de observaciones, derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública, en caso de no ser solventados, estima en cantidad líquida los daños y perjuicios, así como la presunta responsabilidad resarcitoria de los infractores, la cual promueve ante la Procuraduría Fiscal del Distrito Federal a efecto de que proceda de acuerdo a lo establecido en el Código Financiero (actualmente Fiscal) del Distrito Federal.

Para promover, ante las autoridades correspondientes, las acciones legales que se hayan derivado de las visitas, inspecciones y auditorías que se hubieren realizado por la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Por lo que se refiere a la autonomía de gestión (la capacidad de decidir sobre su organización interna):

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•

Para aprobar y expedir el Manual General de Organización y los manuales de organización específicos y los Catálogos de Puestos de Base y de Confianza; aprobar y supervisar la aplicación de las Condiciones Generales de Trabajo de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Prácticas Internacionales de Evaluación Ejemplos de evaluación del órgano de fiscalización superior, en el ámbito internacional, son los siguientes: •

•

Alemania. La Constitución Federal garantiza la existencia del Tribunal Federal de Cuentas; es independiente y no está sujeto a instrucciones de ningún tipo; apoya al Legislativo y al Ejecutivo y se ubica ambos poderes; carece de funciones ejecutivas y jurisdiccionales43. Argentina. La Constitución Nacional garantiza la existencia de la Auditoría General de la Nación; es un organismo de asistencia técnica con autonomía funcional44. El control de sus actividades está a cargo de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas que depende del Congreso45. Brasil. El Congreso Nacional ejerce el control externo con auxilio del Tribunal de Cuentas de la Unión; los responsables del control interno deben dar cuenta al

43 Erb Horst, Fiscalización externa en Alemania. Situación actual y perspectivas, Ponencia en el Foro Internacional de Fiscalización en México. Retos y Perspectivas, México, Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal-Universidad Nacional Autónoma de México, 2005, p. 12. 44 Márquez, Daniel, Función jurídica de control de la administración pública, 1.. Edición, México, Universidad NacionalAutónoma de México, 2003, p. 259. 45 Fadel Mario N., La Función de Control en el Estado de Derecho y la Auditoría General de la Nación, ponencia en el Foro Internacional de Fiscalización en México. Retos y Perspectivas, México, Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal-Universidad Nacional Autónoma de México, 2005, p. 10.

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PABLO TREJO PÉREZ

•

Tribunal de Cuentas de la Unión de cualquier irregularidad, ilegalidad o daño; tiene la obligación de informar de sus actividades al Congreso, trimestral y anualmente46. Canadá. El Auditor General de Canadá es nombrado por el Gobernador General, quien representa a la Reina de Canadá (la soberana inglesa) y puede ser removido por éste; rinde informes anuales y adicionales a la Cámara de los Comunes; cuenta con autonomía presupuestaria porque está facultado para preparar anualmente su presupuesto con las sumas que requerirá le proporcione el Parlamento para el pago de los sueldos, concesiones y gastos de su oficina durante el año fiscal siguiente; la fiscalización de la oficina del auditor general estará a cargo de un auditor certificado nombrado por la Junta del Tesoro, quien examinará los recibos y desembolsos de la oficina e informará el resultado de sus exámenes anualmente a la Cámara de los Comunes. Costa Rica. La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la hacienda pública con absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores47. España. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y la gestión económica del Estado y del sector publico estatal; depende directamente de las Cortes Generales; es un organismo con independencia funcional, fuera de la órbita de los órganos del poder; tiene competencia exclusiva para todo lo concerniente a su gobierno, régimen interior y al personal a su servicio; ejerce sus funciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurídico48.

46 Márquez, Daniel, op. cit., p. 260. 47 Márquez, Daniel, op. cit., p. 261. 48 Márquez, Daniel, op cit, pp 228 y 231

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

•

Nueva Zelanda. La Ley de Auditoría Pública 2001 garantiza la independencia del Contralor y Auditor General; tiene el poder de investigar todos los asuntos que están sujetos a su mandato; esta es una función discrecional en la que puede escoger que investigaciones realizar y el grado en que las realizará; tiene la facultad de informar a cualquiera que crea que es importante al finalizar las investigaciones; su financia miento es determinado por el Comité de Funcionarios del Parlamento, se piden los puntos de vista de la oficina de Tesoro sobre la solicitud de fondos, pero el Comité toma la decisión final y recomienda la aprobación al Parlamento; presenta un informe anual que incluye los estados financieros, así como un informe sobre las actividades del año; una firma de contadores certificados, designada por el Comité de Funcionarios del Parlamento, audita este informe; ocasionalmente, rinde cuentas ante el Comité Selecto de Finanzas y Gasto Público sobre el uso de los recursos públicos; ha establecido un Comité de Auditoría para fortalecer su responsabilidad de dar cuentas, el Comité reporta directamente al Auditor, tres de sus cuatro miembros son externos: un ejecutivo privado con experiencia preside el Comité, los otros miembros externos son un servidor público retirado con muchos años de trabajo en diversos departamentos del gobierno, y un abogado con experiencia en administración de riesgos que es socio de una de las firmas legales más fuertes de Nueva Zelanda; el cuarto miembro es el auditor adjunto, el escrutinio detallado que ellos realizan es muy valioso para asegurar que se opera de manera eficiente, el Presidente del Comité es también responsable de revisar el gasto; ha realizado una revisión de cinco años por entidades colegas, la más reciente de ellas se llevó acabo por un representante de la Oficina de Auditoría Nacional de Australia y tres funcionarios 155

PABLO TREJO PÉREZ

•

veteranos de las oficinas auditoras de los estados de Australia, la siguiente auditoría está programada para 200749. Perú. La Contraloría General de la República es el ente técnico rector del Sistema Nacional de Control, con autonomía administrativa, funcional, económica y financiera50. Suiza. La Oficina de Federal de Auditoría de Suiza (OFAS), constituye el cuerpo principal de supervisión, autónomo e independiente, limitado solamente por la Constitución y la ley, ya través del cual, tanto el Consejo Federal como el Parlamento se apoyan para la supervisión y fiscalización de los recursos; su independencia institucional se manifiesta en la autonomía que tiene para determinar su programa anual del trabajo, y por la autoridad que tiene para rechazar los mandatos especiales solicitados por el Gobierno y el Parlamento, si su implementación pone en peligro la ejecución de su programa de trabajo; solicita al Parlamento los medios financieros necesarios para operar y el Ministro de finanzas y el Gobierno no tienen influencia en la determinación de este presupuesto; reafirma su independencia, seleccionando, sin interferencias, a su personal y definiendo su estructura organizacional; ha sido sometida a una revisión de desempeño para determinar si cumplió con su mandato, revisión conducida por el Tribunal de Cuentas de Alemania, esta revisión efectuada por una institución par, es una manera de asegurar la calidad de la fiscalización que realiza, y brinda la seguridad al Parlamento de que cumple con su mandato eficiente

49 Brady Kevin, El Modelo Neozelandés de Auditoría Superior, Ponencia en el Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México, México, H. Cámara de Diputados, 2005, ppo 4 y ss. 50 Matute Mejía Genaro, Ponencia en el Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México, México, H. Cámara de Diputados, 2005, p. 1.

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

y profesionalmente, y ha recibido diversas sugerencias para posibles mejoramientos51. Conclusiones El análisis del grado de independencia o autonomía, así como las prácticas de evaluación de los órganos de fiscalización, en el ámbito internacional, arroja los siguientes resultados: •

El análisis se llevó a cabo tanto a la normatividad de países desarrollados (Alemania, Canadá, España, Suiza y Nueva Zelanda), como a la de países en vías de desarrollo (Argentina, Brasil, Costa Rica y Perú); a países ubicados en tres continentes (América, Europa y Oceanía); a países con un grado de desarrollo superior, similar e inferior a México; ya países con sistemas políticos y esquemas de organización diferentes en lo que se refiere a sus órganos de fiscalización.

•

Existen diversos grados de independencia en los órganos de fiscalización analizados, los que atendiendo a los criterios de autonomía se clasifican como sigue: •

Con autonomía técnica, de gestión y presupuestal: Alemania, Canadá, España, Nueva Zelanda, Perú y Suiza.

•

Con autonomía técnica y de gestión: Argentina, Brasil y Costa Rica.

•

Con evaluación externa por parte de otros organismos de fiscalización: Nueva Zelanda, Suiza y

51 Grüter Kurt, La Fiscalización de las Finanzas Públicas: El Caso de Suiza, Ponencia en el Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México, México, H. Cámara de Diputados, 2005, pp. 5 y ss.

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PABLO TREJO PÉREZ

Canadá, en el caso de éste solamente en el ámbito presupuestal. Del análisis del marco normativo que delimita la actuación de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se concluye que este órgano de fiscalización no goza de plena independencia o autonomía, por lo es susceptible de ser objeto de la injerencia de los otros poderes o diversos actores políticos. En lo que concierne a la autonomía técnica (capacidad para tomar libremente las decisiones relacionadas con su ámbito de competencia), porque: •

La vigilancia del cumplimiento de sus funciones está a cargo de la Comisión de Vigilancia que señala la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa.

•

Depende para su funcionamiento de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

•

La supervisión de sus actividades y de su desempeño corresponde a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

•

La Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal le aprueba el Programa General de Auditorías de la Contaduría Mayor de Hacienda en los términos del artículo 19, fracción XII, de la Ley, el cual le será presentado en un plazo no mayor de treinta días contados a partir de que la Contaduría Mayor de Hacienda reciba la Cuenta Pública; y que la selección de las auditorías se llevará

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

a cabo de conformidad con el manual que expida el Órgano Superior de Dirección, el cual deberá ser sancionado por la Comisión de Vigilancia. •

La Contraloría General de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal ejerce las funciones de control y evaluación del desempeño de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; solicitar a la autoridad competente la suspensión temporal o la revocación definitiva del nombramiento o mandato del servidor público que corresponda, en los casos debidamente acreditados de omisión reiterada en el cumplimiento de las obligaciones de rendir oportunamente la Cuenta Pública, remitir informes y dar contestación en los términos de la Ley a las observaciones y recomendaciones que haga la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, derivadas de la revisión de la Cuenta Pública o del resultado de las auditorías practicadas, y remitir los informes de los estados financieros de la Hacienda Pública del Distrito Federal en los términos establecidos por la Ley.

•

La Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal le ordena, cuando lo determine el Pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la práctica de visitas, inspecciones, revisiones, auditorías y evaluaciones de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, comprendidos en la Cuenta Pública en revisión; verifica que realice los estudios o proyectos de análisis y evaluación, y ejecute los mandatos aprobados por el Pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; vigila que cumpla las funciones que le corres159

PABLO TREJO PÉREZ

ponden en los términos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, del Código Financiero del Distrito Federal, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, del Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, o de cualquier otra disposición o acuerdo que dicte la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y consultando previamente la opinión de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dictar las medidas que estime necesarias; le recibe, para su revisión y opinión, el proyecto de programa general de auditorías; e incorpora a su programa general de auditorías las observaciones, opiniones y recomendaciones hechas por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal resuelve lo procedente en caso de que alguno de los sujetos de fiscalización o instituciones o personas que hubieren recibido subsidios, transferencias, concesiones o permisos de la Administración Pública del Distrito Federal se negare sin causa justificada a proporcionar la información solicitada por la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; o no permitiere la revisión de los libros, registros, instrumentos y documentos comprobatorios y justificativos del ingreso y gasto públicos, la práctica de visitas, inspecciones o auditorias. •

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La Contraloría General de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene las siguientes atribuciones: Apoyar, asistir, y asesorar en el ámbito de su compe-

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

tencia; conocer e investigar los actos u omisiones de los servidores públicos que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, confidencialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de su empleo, cargo o comisión; derivados de quejas o denuncias presentadas por particulares, servidores públicos, o aquellos relacionados con auditorías y en especial las relacionadas con los procedimientos de adquisición de bienes, servicios, arrendamientos y contratación de obra pública, así como determinar e imponer las sanciones que correspondan en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, las cuales se aplicarán a través del superior jerárquico del servidor público sancionado; sustanciar y resolver los recursos de revocación que se promuevan en contra de las resoluciones que impongan sanciones a los servidores públicos, en términos de las disposiciones jurídicas y administrativas aplicables, si las irregularidades detectadas constituyen delitos promoverá las acciones legales que correspondan; verificar que cumpla con las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación, programación, presupuesto, ingresos, egresos, financiamiento, inversión, deuda, fondos, valores y bienes del Distrito Federal en administración; realizar en el ámbito de su competencia, todo tipo de auditorías y evaluaciones de las unidades administrativas que la integran; verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los Programas; formular, con base en los resultados de las auditorías, las observaciones y recomendaciones que de éstas se deriven, y establecer el seguimiento sistemático para el cumplimiento de las mismas; informar a la Comisión de Gobierno sobre los resultados de las auditorías practicadas y las evaluaciones a las unidades administrativas que la integran, que hayan sido objeto de fiscalización, así como de las acciones que se indiquen para 161

PABLO TREJO PÉREZ

mejorar la gestión, semestralmente y cada vez que la Comisión de Gobierno lo ordene; planear, programar, organizar, coordinar y establecer el Sistema de Control y Evaluación, en el ámbito administrativo, promoviendo permanentemente su actualización; participar en los actos de entrega recepción, en términos de la legislación aplicable; llevar el registro de los servidores públicos sancionados, en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; llevar el registro patrimonial de los servidores públicos, y en su caso aplicar las sanciones que establezca la Ley de la materia; y requerir a las unidades administrativas o a los particulares involucrados la información necesaria para el desempeño de sus funciones. •

El Contador Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprueba los programas de trabajo y los presenta a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para su opinión y conocimiento; elabora un informe por escrito a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, sobre las irregularidades, desviaciones y contravenciones en que los sujetos de fiscalización incurran, y que se detecten en el ejercicio de sus atribuciones y que puedan constituir delitos.

•

El Contador Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal presenta a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para su conocimiento y opinión, los programas de trabajo de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en estricto apego a los

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

principios de contabilidad y le informa mensualmente sobre la atención, trámite y desahogo de las recomendaciones, pliegos de observaciones y demás promociones de acciones que se deriven de las visitas, inspecciones, auditorías y revisiones practicadas, así como del seguimiento de las visitas, inspecciones o auditorías que se practiquen. Por lo que se refiere a la autonomía de gestión (la capacidad de decidir sobre su organización interna), porque: •

Corresponde a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en los términos del Estatuto de Gobierno, la facultad de expedir las disposiciones legales para su organización y la de expedición de su Reglamento Interior.

•

Corresponde a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal designar al Secretario Técnico del Órgano Superior de Dirección en la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de acuerdo a las tres candidaturas presentadas por el Órgano Superior de Dirección.

•

Corresponde a la Contraloría General de la Asamblea Legislativa supervisar la organización, sistemas, métodos y procedimientos que rigen la operación administrativa y el control de gestión.

Por lo que toca a la autonomía presupuestal (capacidad de dictarse sus propias normas en materia de recursos necesarios para el cumplimiento del mandato, en concordancia con las disposiciones que rigen para la administración pública), porque:

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PABLO TREJO PÉREZ

•

Corresponde a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal revisar y emitir opinión respecto a su presupuesto anual y presentarlo a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para su aprobación; estudiar y aprobar, en su caso, el ejercicio del presupuesto anual y revisar los informes trimestral y anual.

•

La Contraloría General de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene a su cargo la auditoría interna del ejercicio del presupuesto de egresos; verificar que cumpla con las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación, programación, presupuesto, ingresos, egresos, financiamiento, inversión, deuda, fondos, valores y bienes del Distrito Federal en administración; fiscalizar e inspeccionar el ejercicio del gasto público y su congruencia con el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal; calificar los pliegos preventivos de responsabilidades que formule el área contable, de conformidad con la normatividad aplicable en la materia.

•

Corresponde al Órgano Superior de Dirección de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal elaborar el proyecto de presupuesto anual por ejercer; administrar y ejercer el presupuesto anual y dar cuenta comprobada de su aplicación en los informes trimestrales y anual; presentar a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para su aprobación, el proyecto de presupuesto anual y para análisis y aprobación, la cuenta comprobada, en el primer semestre y el presupuesto ejercido anualmente dentro de los primeros 10 días del ejercicio anual siguiente.

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

•

Corresponde al Presidente del Órgano Superior de Dirección de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal presentar a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal los requerimientos sobre los servicios especializados que requiera contratar en los términos previstos en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, previo acuerdo con el Órgano Superior de Dirección de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa; presentarle, para su aprobación, el proyecto de presupuesto anual y para análisis y aprobación, la cuenta comprobada, en el primer semestre y el presupuesto ejercido anualmente dentro de los primeros 10 días del ejercicio anual siguiente.

Propuesta Estratégica La Contaduría Mayor de Hacienda sólo tiene autonomía técnica (capacidad para tomar libremente las decisiones relacionadas con su ámbito de competencia) para establecer las normas, sistemas, métodos y procedimientos para la revisión de la Cuenta Pública, teniendo su Órgano Superior de Dirección la atribución de emitir y actualizar las normas técnicas, los procedimientos y metodologías a que deban sujetarse las visitas, inspecciones, auditorías y evaluaciones que se practiquen; aprobar y expedir los manuales de procedimientos administrativos, así como las metodologías de orden técnico para la práctica de las auditorías; y autonomía de gestión (la capacidad de decidir sobre su organización interna) para aprobar y expedir el Manual General de Organización y los manuales de organización específicos Lo anterior provoca que la institución sea susceptible de ser objeto de los intereses particulares de diversos actores políticos. 165

PABLO TREJO PÉREZ

Por lo anterior, se propone fortalecer sus potestades para que tome libremente sus decisiones relacionadas con su ámbito de competencia y decida sobre su organización interna; y se le dote de atribuciones para dictarse sus propias normas en materia de recursos necesarios para el cumplimiento del mandato, en concordancia con las disposiciones que rigen para la administración pública. La plena independencia del órgano de fiscalización se manifestará en la autonomía para determinar sus programas de trabajo y rechazar mandatos especiales si éstos ponen en peligro la ejecución del mismo, y alentará la visión de largo plazo de la institución. A mayor autonomía del órgano de fiscalización, será necesario sustituir las funciones de vigilancia, supervisión, verificación, aprobación, sanción, revisión, opinión, instrucción y control y evaluación del desempeño que realiza la Asamblea Legislativa, por las de evaluación de su desempeño financiero y de gestión, por organismos afines o despachos de profesionales independientes, con propósito asegurar la calidad de la fiscalización que realiza, y brindar la seguridad de que cumple con su mandato en forma eficiente y profesional.

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Propuesta VI. Oportunidad de la Fiscalización A. Tiempo o momento en que se realiza la función de fiscalización. Una de las características más importantes de las entidades de fiscalización superior, que inciden en su desempeño, es la oportunidad en la revisión. En la “Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización”, suscrita desde finales de 1977 en el Noveno Congreso Internacional de la INTOSAI, se estipuló que el control no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten la repetición de tales infracciones en el futuro52. En el artículo 2, Control previo y control posterior, de la citada Declaración, se estableció que si el control se lleva a cabo antes de la realización de las operaciones financieras o administrativas, se trata de un control previo; de lo contrario, de un control posterior. El control previo resulta imprescindible para una sana economía financiera pública. Puede ser ejercido por otras instituciones de control, pero también por una Entidad Fiscalizadora Superior, que implica la ventaja de poder impedir un perjuicio antes de producirse éste, pero la desventaja de comportar un trabajo excesivo y de que la responsabilidad basada en el derecho público no esté claramente definida,

52 Véase: www.intosai.org

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PABLO TREJO PÉREZ

por lo que la situación legal, las circunstancias y necesidades de cada país determinan si ésta ejerce este tipo de control. El control posterior ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, reclama la responsabilidad del órgano culpable, puede llevar a la indemnización del perjuicio producido y es apropiado para impedir, en el futuro, la repetición de infracciones. Es una función inalienable de cada Entidad Fiscalizadora Superior, independientemente de un control previo ejercido. Si consideramos lo expuesto y lo conjuntamos a 10 expresado por José Luis Vázquez Alfaro, podemos distinguir tres tipos de control, según el tiempo o momento en el que se realiza la función de fiscalización53: 1

Preventivo, a priori o ex ante: Es el que se realiza antes de la realización de los actos o actividades administrativas para asegurar el cumplimiento de las normas generales, los planes y programas. Adicionalmente, Mónica Madariaga Gutiérrez, indica que con este tipo de control se busca evitar que el acto lesivo al interés patrimonial del Estado, o antijurídico, llegue a realizarse54.

Concomitante, concurrente o coincidente: Aquel que se efectúa en el curso de la gestión administrativa, que acompaña al acto o actividad administrativa desde que nace hasta que concluye, y que permite considerar las causas y los efectos de las desviaciones para corregir las deficiencias detectadas.

Correctivo, a posteriori o ex post: Es el que tiene lugar después de la ejecución de los actos o actividades controlados y que consiste en actos de verificación o revisión.

53 Luis Vázquez Alfaro, en su libro “El control de la administración pública en México”, UNAM, 2002. 54 Mónica Madariaga Gutiérrez, “Seguridad jurídica y administración pública en el siglo XXI”, UNAM, 2003

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EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Mónica Madariaga Gutiérrez indica que este tipo de control persigue dejar sin efectos el acto irregular y sancionar las responsabilidades detectadas55. B. Consideraciones sobre la oportunidad en el proceso de fiscalización de las entidades de fiscalización superior en México y en otros países. a) México. Del análisis a las Leyes Superiores de Fiscalización y demás normatividad que regula el funcionamiento de las 32 Entidades de Fiscalización Superior de la República Mexicana, respecto a la oportunidad en el proceso de fiscalización, se observa que en los 32 casos (100.0%) se tienen facultades para realizar revisiones ex post; en seis casos (18.7%) (Aguascalientes, Coahuila, Hidalgo, Oaxaca, Querétaro y Sinaloa) no está expresamente establecido el momento en el que se ejercerá su facultad de fiscalización; en nueve casos (28.1%) (Baja California, Campeche, Colima, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Morelos, Quintana Roo y Tabasco) se precisa que tienen ciertas facultades para verificar información y documentación relacionada con conceptos específicos del gasto correspondientes a ejercicios anteriores (control ex ante) al de la Cuenta Pública en revisión; y en 14 casos (43.7%) (Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Sonora, Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas), se precisa que se podrán realizar visitas de manera simultánea o en el ejercicio fiscal en curso, como se observa a continuación:

55 Mónica Madariaga Gutiérrez, “Seguridad jurídica y administración pública en el siglo XXI., UNAM, 2003

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Auditoría Superior de la La fiscalización superior que realice Federación la EFS de la Federación se ejerce de manera posterior a la gestión financiera.

Contaduría Mayor de La EFS deberá informar a la CV sobre el resultado Hacienda de la revisión de la cuenta pública dentro del término de cuarenta días a partir de su recepción.

Órgano de Fiscalización La fiscalización del Informe de Avance de Superior Gestión Financiera (IAGF) y la revisión de la Cuenta Pública están limitadas al principio de anualidad, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la Cuenta Pública.

México

Aguascalientes

Baja California

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

Ex post

PABLO TREJO PÉREZ

Baja California

Órgano de Fiscalización La revisión de conceptos ya fiscalizados Superior con motivo del IAGF (trimestral), no deberán duplicarse una vez concluida la revisión de las Cuentas Públicas (anual). Sin perjuicio del principio de anualidad mencionado, la EFS podrá revisar la información y documentos relacionados con conceptos específicos del gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la Cuenta Pública del ejercicio correspondiente a la revisión específica señalada.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

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La fiscalización que realice la EFS se ejerce de manera simultánea o posterior a la gestión financiera; es decir, podrá realizar visitas y auditorias a los sujetos de fiscalización durante el ejercicio fiscal en curso, respecto de las revisiones y fiscalizaciones que se encuentren en proceso o que hayan concluido.

Órgano de Fiscalización Del IAGF, la EFS podrá auditar los conceptos Superior reportados en él como procesos concluidos por los entes sujetos de fiscalización, y la parte ejecutada de los procesos no concluidos; es decir, podrá realizar visitas, inspecciones y auditorías a los sujetos de fiscalización, durante el ejercicio fiscal en curso.

Baja California Contaduría Mayor de Sur Hacienda

Baja California

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

Campeche

Auditoría Superior del La fiscalización superior que realice la EFS se Estado ejerce de manera posterior a la Gestión Financiera. La EFS, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, podrá realizar visitas y auditorías durante el ejercicio fiscal en curso, respecto de los procesos reportados como concluidos en el IAGF, en caso contrario, sólo podrá realizar visitas y auditorías a partir de que la Gran Comisión le haga entrega de la Cuenta Pública.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

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Campeche

Auditoría Superior del La fiscalización del IAGF y la revisión de la Cuenta Estado Pública están limitadas al principio de anualidad, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la Cuenta Pública; lo mismo ocurrirá cuando el proceso se declare como concluido. En virtud de lo anterior, la revisión de conceptos ya fiscalizados con motivo del IAGF, no deberán duplicarse a partir de la revisión de la Cuenta Pública.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

Campeche

Auditoría Superior del Sin perjuicio del principio de anualidad a que se Estado refiere el párrafo anterior, la EFS podrá revisar información y documentos relacionados con conceptos específicos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la Cuenta Pública del ejercicio correspondiente a la revisión específica señalada.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

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Contaduría Mayor de Hacienda

Auditoría Superior del Estado

Colima

Chiapas

La fiscalización que realice la EFS del CE, se ejerce de manera posterior a la gestión financiera.

La EFS puede ejercer sus atribuciones para fiscalizar, controlar y evaluar a las entes sujetos de revisión en cualquier momento; se encarga de revisar los resultados semestrales de las cuentas públicas.

Contaduría Mayor de La EFS se encargará de revisar, discutir y Hacienda dictaminar trimestralmente las Cuentas Públicas de las entidades estatales y municipales y para conocer los resultados de las gestiones financieras respectivas y comprobar si se han ajustado a los correspondientes presupuestos de egresos.

Coahuila

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

Chiapas

Auditoría Superior del La fiscalización de los IAGF y la revisión de las Estado Cuentas Publicas están limitadas al principio de anualidad, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o mas ejercicios fiscales, solo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la cuenta publica; lo mismo ocurrirá cuando el proceso se declare como concluido. en virtud de lo anterior, la revisión de conceptos ya fiscalizados con motivo de los informes de avance de gestión financiera, no deberán duplicarse a partir de la revisión de las cuentas públicas.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

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Chiapas

Auditoría Superior del Sin perjuicio del principio de anualidad a que se Estado refiere el párrafo anterior, la EFS podrá revisar información y documentos relacionados con conceptos específicos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la Cuenta Publica en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la Cuenta Publica del ejercicio correspondiente a la revisión especifica señalada. La EFS, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, podrá realizar visitas y auditorias durante el ejercicio fiscal en curso, respecto de los procesos reportados como en proceso o concluidos en el respectivo IAGF.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

Contaduria General

Contaduría Mayor de Hacienda

Chihuahua

Distrito Federal

La revisión tendrá por objeto determinar el resultado de la gestión financiera en el ejercicio al que corresponda la Cuenta Pública; la EFS deberá iniciar la revisión de la Cuenta Pública, una vez que reciba la opinión del Programa General de Auditorias por parte de la Comisión.

La EFS puede ejercer sus atribuciones para fiscalizar a los entes sujetos de revisión en cualquier momento; toda cuenta de ingresos y egresos, así como del estado de situación patrimonial, quedarán glosadas por la EFS, a más tardar, dentro de los siguientes seis meses en que ésta la reciba.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

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Durango

Auditoría Superior del La fiscalización superior a cargo de la EFS, se Estado realizará en forma posterior a la presentación de las Cuentas Públicas, ya que sólo podrá fiscalizar las del ejercicio fiscal anual que será objeto de revisión; asimismo, también en forma posterior, verifica si la gestión financiera de los Poderes del Estado y de los Ayuntamientos se efectuó conforme a las disposiciones aplicables. Cuando los programas comprendan en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrán ser revisados y fiscalizados anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse las Cuentas Públicas.

Revisión

Tipo de control Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

Contaduria General de Recibe, revisa, fiscaliza y califica cada año las Glosa cuentas públicas del Estado y municipios; la Cuenta Pública es el informe que se rinde anualmente, respecto de los resultados y la situación financiera del ejercicio fiscal inmediato anterior.

Órgano de Fiscalización La fiscalización de las Cuentas Públicas se realizará Superior en forma posterior a su presentación; así como la verificación de los resultados de la gestión financiera.

Auditoría General del La EFS en ejercicio de sus facultades de fiscalización Estado podrá realizar visitas y auditorías durante el ejercicio fiscal en curso.

Estado de México

Guanajuato

Guerrero

Revisión

Tipo de control Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

181

182

Órgano de Fiscalización Superior

Hidalgo

Los entes sujetos de fiscalización deberán rendir al CE, dentro de los dos primeros meses de su ejercicio fiscal, la Cuenta Pública del año anterior.

Auditoría Superior del La fiscalización de las Cuentas Públicas está Estado limitada al principio de anualidad, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más cuatrimestres sólo podrá ser revisado y fiscalizado en la parte ejecutada precisamente en ese período, al rendirse la Cuenta Pública correspondiente. La EFS podrá revisar de manera casuística y concreta información y documentos correspondientes a períodos anteriores al de la Cuenta Pública en revisión.

Guerrero

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

Auditoría Superior

Auditoría Superior Gubernamental del Estado.

Michoacán

Morelos

La fiscalización superior que realice la EFS se ejerce de manera posterior a la gestión financiera.

La fiscalización superior que realice la EF, se ejerce de manera simultánea o posterior externa.

Auditoría Superior del LLa fiscalización superior que realice la EFS se Estado ejerce de manera simultánea o posterior a la gestión financiera o al ejercicio fiscal que corresponda; es decir, podrá realizar visitas durante el ejercicio fiscal en curso, respecto de los procesos reportados como en proceso o concluidos en el respectivo informe de avance de gestión financiera, así como efectuar revisiones sobre un rubro o partida cuando lo estime pertinente o lo determine el CE.

Jalisco

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

183

184

Morelos

Auditoría Superior La EFS, en ejercicio de sus facultades de Gubernamental fiscalización, podrá en situaciones excepcionales, del Estado. realizar visitas y auditorías durante el ejercicio fiscal en curso, calendarizadas o especiales a petición del CE o cuando la EFS así lo considere. La fiscalización del informe trimestral y mensual y la revisión de la Cuenta Pública están limitadas al principio de anualidad, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la cuenta pública; lo mismo ocurrirá cuando el proceso se declare como concluido. Sin perjuicio del principio de anualidad a que se refiere el párrafo anterior, la EFS podrá revisar información y documentos relacionados con conceptos específicos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

Contaduría Mayor de Hacienda

Nuevo León

Oaxaca

La EFS emite el informe de examen y verificación de la Cuenta de la Hacienda Pública Estatal y de la Hacienda Pública Municipal, a la CV durante el segundo período de sesiones.

La EFS podrá ejercer sus atribuciones para fiscalizar, controlar y evaluar a los entes sujetos de revisión a partir de la presentación de la cuenta pública y hasta que no se hayan extinguido las facultades o prescrito las acciones que pudieran ejercitarse en esta materia. Una vez aprobada la Cuenta Pública por el CE, no podrá ser motivo de revisión posterior.

Órgano de Fiscalización LLa fiscalización superior que realice la EFS se Superior del Estado La fiscalización superior se realizará en forma posterior a la presentación de las Cuentas Públicas.

Nayarit

Revisión

Tipo de control Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

185

186

Contaduría Mayor de Hacienda del Estado

Quéretaro

La revisión de la Cuenta Pública determinará el resultado de la gestión financiera; concluida su revisión, la EFS, presentará a la Legislatura por conducto de la Comisión Inspectora de Hacienda, informe detallado sobre las acciones derivadas de las irregularidades, discrepancias u omisiones administrativas detectadas con motivo de la práctica de las visitas, inspecciones o auditorías.o

Órgano de Fiscalización La fiscalización superior se practica de manera Superior del Estado posterior al ejercicio de los recursos y a la rendición de los estados de origen y aplicación de recursos o de los informes de avance de gestión financiera, así como de la Cuenta Pública, o bien a la fecha en que debieron ser presentados.

Puebla

Revisión

Tipo de control Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

Quintana Roo

Auditoría Superior del La fiscalización superior que realice la EFS del Estado Estado será posterior a la gestión financiera. La EFS, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, podrá realizar visitas y auditorias a partir de que reciba una Cuenta Pública que los Gobiernos, Estatal y Municipales le presenten. La fiscalización y la revisión de las Cuentas Públicas están limitadas al principio de anualidad, por lo que un proceso que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio, al rendirse la Cuenta Pública.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

187

188

Auditoría Superior del LLa EFS del Estado podrá revisar información Estado y documentos relacionados con conceptos específicos de gasto correspondientes a ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado, abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la Cuenta Pública del ejercicio correspondiente a la revisión específica señalada.

Quintana Roo

San Luis Potosí

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

Contaduría Mayor de Hacienda

Sonora

La revisión de las cuentas públicas comprenderá del ejercicio fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre del año anterior al de su presentación. La revisión de los estados financieros comprenderá al ejercicio del trimestre correspondiente.

Contaduría Mayor de La Cuenta Pública correspondiente al primero y Hacienda del Congreso segundo semestre, deberá presentarse al CE, a más del Estado tardar 15 días antes de la apertura del primer y segundo período ordinario de sesiones, respectivamente. Una vez revisada la Cuenta Pública del Gobierno del Estado y de los municipios, la EFS emite a la Comisión de Glosa informe semestral sobre la revisión efectuada. La EFS del CE podrá emitir opinión de una Cuenta Pública, aún cuando se encuentre otra anterior pendiente de revisarse, de dictaminarse por la Comisión de Glosa o por aprobarse por el CE.

Sinaloa

Revisión

Tipo de control Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

189

190

Tabasco

Órgano de Fiscalización La fiscalización superior que realice la EFS, se ejerce Superior del Estado de manera posterior a la gestión financiera, y en los términos de la evaluación trimestral que se practique. La fiscalización del IAGF y la revisión de la Cuenta Pública están limitadas al principio de anualidad; por lo que un proceso administrativo que abarque en su ejecución dos o más ejercicios fiscales, sólo podrá ser revisado y fiscalizado en la parte ejecutada precisamente en ese ejercicio al rendirse la Cuenta Pública; lo mismo ocurrirá cuando el proceso se declare como concluido. En virtud de lo anterior, la revisión de conceptos ya fiscalizados con motivo del IAGF, no deberán duplicarse a partir de la evaluación y revisión de la Cuenta Pública.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

Tabasco

Órgano de Fiscalización Sin perjuicio del principio de anualidad a que se reSuperior del Estado fiere el párrafo anterior, la EFS podrá revisar información y documentos relacionados con conceptos específicos de gasto, correspondientes hasta tres ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto aprobado abarque para su ejecución y pago, diversos ejercicios fiscales, sin que con este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la Cuenta Pública del ejercicio correspondiente a la revisión específica señalada. La EFS, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, podrá además realizar visitas, supervisiones y auditorías durante el ejercicio fiscal en curso, respecto de los procesos reportados como concluidos en el IAGF.

Revisión

Tipo de control

Ex ante

Concomitante Ex post

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

191

192

Órgano de Fiscalización La fiscalización superior se realizará en forma Superior del Estado posterior a la presentación de las Cuentas Públicas.

La EFS que puede ejercer su atribuciones de revisión y glosa a partir de la fecha en que los Sujetos de Revisión debieron presentar la Cuenta Pública.

La fiscalización que realice la EFS, se ejerce de manera simultánea o posterior a la gestión financiera.

Órgano de Fiscalización Superior

Tlaxcala

Veracruz

Yucatán

Zacatecas

Ex ante

Concomitante Ex post

FUENTE: Elaboración propia a partir de ASOFIS, 2003. EFS: Entidad de Fiscalización Superior. CV: Comisión de Vigilancia. CE: Congreso del Estado. FFFS: Fondo para el Fortalecimiento de la Fiscalización Superior

La fiscalización superior se ejercerá de manera posterior a la gestión financiera; además, la EFS, en ejercicio de sus facultades podrá realizar visitas y auditorias durante el ejercicio fiscal en curso, respecto de los procesos reportados como concluidos.

Auditoría Superior del Los trabajos de fiscalización se llevan a cabo en forma Estado posterior a la presentación de las Cuentas públicas.

Tamaulipas

Revisión

Tipo de control

Oportunidad en el proceso de fiscalización de las Entidades De Fiscalización Superior de México

PABLO TREJO PÉREZ

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Los Casos de América Latina •

• • •

•

Argentina: La Auditoría General de la Nación persigue que el control se ejerza en tiempo útil, y de esa forma mejorar la calidad de la gestión pública. Bolivia: La Contraloría General de la República ejerce un control externo posterior de las operaciones. Colombia: La Auditoría General de la República ejerce el control en forma posterior y selectiva. Costa Rica: La función de fiscalización superior de la Contraloría General de la República integra los controles previos con los controles posteriores. Perú: El control a cargo de la Contraloría General de la República es externo, selectivo y posterior, para no confundirlo con la gestión; el control previo lo realiza solo para casos de alto riesgo y el preventivo para evitar errores y para adelantarse a la corrupción. Venezuela: La Contraloría General de la República es el órgano rector de los sistemas de control interno y externo.

Europa •

Italia: Las funciones del Tribunal de Cuentas se pueden agrupar en tres diferentes tipologías: control preventivo, control de las gestiones y control financiero-contable y de derecho auxiliar al Parlamento.

Propuesta para la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En razón de lo anterior, se propone la creación de un órgano de fiscalización superior que pueda ejercer sus atribuciones para fiscalizar los recursos públicos y su ejercicio, controlar y evaluar a los entes sujetos de fiscalización en cualquier momento; es decir, que pueda realizar visitas y auditorías durante el ejercicio fiscal 193

PABLO TREJO PÉREZ

en curso, en forma simultánea, así como revisar información y documentos correspondientes a períodos anteriores y posteriores al de la Cuenta Pública en revisión. Lo anterior, deberá estar perfectamente delimitado y realizarse con apego alas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables, para evitar abusos por parte de los servidores públicos de la CMHALDF. Todo ello para que la CMHALDF pueda auditar en tiempo oportuno y ejercer el control en tiempo real, es decir, que no sea una “autopsia” que revise los hechos una vez ocurridos, sino que llegue a tiempo y sea de utilidad para mejorar la calidad de la gestión pública, recomendar, corregir y producir cambios, y de esta manera también contribuir a evitar la ocurrencia de irregularidades.

194

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Propuesta VII. Autonomía de las Entidades de Fiscalización A. Definición y tipos de autonomía. Según el Diccionario de la Real Academia Española, por autonomía se entiende, entre otras acepciones, la “potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones y otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios”. Es por ello que en este caso, hablar de autonomía significa, entre otras cosas, la no injerencia de los poderes públicos en las entidades de fiscalización superior, así como la potestad para que éstas decidan en las materias de su competencia conforme a la Constitución ya las Leyes correspondientes. Al respecto, desde finales de 1977, en el Noveno Congreso Internacional de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), se suscribió la “Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización”, en la cual se establecieron la filosofía y el marco conceptual de la función fiscalizadora y, entre otras cosas, se estipuló en su artículo 5, Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, que éstas solo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores; que deben gozar de la independencia funcional y organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones y que han de estar dotadas de una protección legal suficiente, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control, que se encuentren reguladas en la Constitución y por medio de Leyes. En el artículo 6, Independencia de los miembros y funcionarios de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, de la citada Declaración, se estableció que la independencia de los miembros no debe verse afectada por los sistemas esta195

PABLO TREJO PÉREZ

blecidos para su sustitución y tiene que estar garantizada en la Constitución; mientras que respecto a su independencia financiera, artículo 7, se indicó que hay que poner a disposición de las Entidades Fiscalizadoras Superiores los medios financieros necesarios para el cumplimiento de las funciones que les incumben, los cuales tienen que ser administrados bajo su propia responsabilidad y solicitados al organismo encargado del presupuesto. Asimismo, en el artículo 8, Relación con el Parlamento, se estipuló que la independencia otorgada a las Entidades Fiscalizadoras Superiores por la Constitución y la Ley, de acuerdo con las circunstancias y necesidades de cada país, les garantiza un máximo de iniciativa y responsabilidad, aun cuando actúen como órganos del Parlamento y ejerzan el control por encargo de éste. De lo anterior, podemos destacar la existencia de tres tipos de autonomía: a)

Autonomía técnica, que reconoce la capacidad de tomar libremente decisiones relacionadas con el ámbito de competencia. Crea excepción en los casos en que existe un vínculo de subordinación y control. b) Autonomía de gestión, que alude ala capacidad de decidir sobre la organización interna de un ente, sin sometimiento a las disposiciones generales que rigen para la administración pública. c) Autonomía presupuestal, que implica la formulación de un presupuesto suficiente para cumplir con las funciones encomendadas, la solicitud directa al ente encargado de su manejo y el ejercicio y administración de dicho presupuesto bajo la propia responsabilidad del ente y con sujeción a las disposiciones aplicables. Un dato fundamental para medir la capacidad de rendición de cuentas en un estado o país consiste en comparar 196

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

el porcentaje del presupuesto auditado con el tamaño del presupuesto total. B. Consideraciones sobre la autonomía en las entidades de fiscalización superior en México y en otros países. 1. México. Del análisis a las Leyes Superiores de Fiscalización y demás normatividad que regula el funcionamiento de las 32 Entidades de Fiscalización Superior de la República Mexicana, respecto al tipo de autonomía con que cuentan, se observa que en 17 casos (53.1%) (Baja California, Campeche, Chiapas, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas) se establece expresamente que la Entidad de Fiscalización Superior goza de autonomía de gestión; en 14 casos (43.7%) (Campeche, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas) que cuentan con autonomía técnica; en siete casos (21.9%) (Coahuila, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Morelos, Tamaulipas y Veracruz) que cuentan con autonomía presupuestal; y en 14 casos (43.7%) (Aguascalientes, Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Distrito Federal, Estado de México, Hidalgo, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Yucatán) no se establece Concreta y expresamente el tipo de autonomía con que cuentan. No obstante lo anterior, sólo en 16 casos (50.0%) (Campeche, Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Michoacán, MoreloS, Nayarit, Querétaro, Quintana Roo, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas) se refuerza al interior de la normatividad que regula su funcionamiento, que cuentan con autonomía técnica, de gestión y presupuestal, independientemente de la

197

PABLO TREJO PÉREZ

definición que de manera concreta y expresa se establezca de cada una de ellas en su respectiva normatividad. Destaca el hecho de que las Entidades de Fiscalización Superiores de los Estados de Campeche, Michoacán, Quintana Roo y Veracruz puedan incrementar su capacidad presupuestaria con el importe de las multas o sanciones destinado a la creación del Fondo para el Fortalecimiento de la Fiscalización Superior; así como con los ingresos que perciba por concepto del derecho por verificación, control y fiscalización de obra pública, en el caso de Quintana Roo. Además, el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz puede también incrementar su presupuesto con el porcentaje de las obras contratadas que se retiene a los entes fiscalizables por concepto de inspección y vigilancia. 2. Las Facultades de Fiscalización en América Latina. •

• • •

• •

198

Argentina: La Auditoría General de la Nación tiene capacidad para dictar suestructura orgánica y sus normas básicas internas. Bolivia: La Contraloría General de la República cuenta con autonomía técnica, operativa yadministrativa. Colombia: La Auditoría General de la República está dotada de autonomía administrativa y presupuestal. Costa Rica: La Contraloría General de la República ejerce funciones técnicas y tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores. Perú: La Contraloría General de la República goza de autonomía administrativa, económica y financiera. Venezuela: La Contraloría General de la República depende del poder ciudadano, y puede definir su estructura y funcionamiento.

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

3. Europa Alemania: El Tribunal Federal de Cuentas no está influenciado sobre la selección de temas a fiscalizar ni sobre la toma de pruebas de fiscalización. Italia: El Tribunal de Cuentas goza de autonomía organizativa y financiera. Suiza: La Oficina Federal de Auditoría tiene autonomía para determinar su programa anual del trabajo, puede seleccionar sin interferencias a su personal, definir su estructura organizacional, y solicitar al Parlamento los medios financieros necesarios para operar.

•

• •

El presupuesto ejercido en los últimos cuatro años por la Contraloría General del Distrito Federal, encargada del control y evaluación interna de la gestión pública del Gobierno del Distrito Federal, ha superado en más del 50.0% al ejercido por la CMHALDF como se observa a continuación: Comparativo del presupuesto ejercido (Miles de pesos y por cientos) Autorizado

Ejercido

Autorizado

Ejercido

Autorizado

Ejercido

2004

157,596.8

150,323.0

206,665.2

225,936.6

31.1

50.3

2003

155,026.5

192,610.1

238,024.8

24.2

53.5

2002

142,398.8

244,257.9

246,686.4

71.5

73.2

2001

134,338.5

285,107.4

225,514.9

112.2

67.9

2000

114,169.6

119,478.6

95,651.3

116,238.2

(16.2)

(2.7)

FUENTE: Elaboración propia a partir de El laberinto Legal de la Fiscalización Superior, Dra. Aimee Figueroa, UAG.

El presupuesto ejercido por la CMHALDF en los últimos cinco años ha representado el 0.2% del total ejercido por el Gobierno del Distrito Federal: 199

PABLO TREJO PÉREZ

Comparativo del presupuesto ejercido (Miles de pesos y por cientos) Presupuesto CMHALDF

Presupuesto GDF

Proporción presupuesto ejercido (%)

Año

Autorizado

Ejercido

Autorizado

Ejercido

2004

157,596.8

150,323.0

70,179,770.3

75,001,239.6

0.20

2003

155,026.5

74,276,957.7

74,981,829.1

0.21

2002

142,398.8

71,241,715.2

68,392,507.9

0.21

2001

134,338.5

66,569,217.0

78,709,088.5

0.17

2000

114,169.6

119,478.6

55,914,404.6

56,849,229.1

0.21

FUENTE: Elaboración propia a partir de El laberinto Legal de la Fiscalización Superior, Dra. Aimee Figueroa, UAG.

b) Con el presupuesto ejercido en los últimos dos años, la CMHALDF ha fiscalizado, en promedio, los porcentajes de gasto, ingreso y cuentas de los estados financieros reportados por el Gobierno del Distrito Federal, que a continuación se indican: Comparativo muestra revisada vs presupuesto ejercido por el GDF (Miles de pesos y por cientos) Año

Auditorías realizadas

Presupuesto Presupuesto e j e r c i d o ejercido GDF Núm. I m p o r t e CMHALDF muestra

Proporción revisada presupuesto ejercido GDF (%)

2003

5,692,592.2

155,026.5

74,981,829.1

7.6

2002

17,243,532.9

142,398.8

68,392,507.9

25.2

FUENTE: Elaboración propia a partir de El laberinto Legal de la Fiscalización Superior, Dra. Aimee Figueroa, UAG.

200

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Comparativo muestra revisada vs ingresos del GDF (Miles de pesos y por cientos) A ñ o

Auditorías realizadas Núm.

Importe muestra

Ingresos recaudados GDF

Proporción revisada presupuesto ejercido GDF (%)

2003

993,140.3

77,946,943.9

1.3

2002

1,184,941.7

75,867,851.0

1.6

FUENTE: Elaboración propia a partir de El laberinto Legal de la Fiscalización Superior, Dra. Aimee Figueroa, UAG

Comparativo muestra revisada vs Estados Financieros del GDF (Miles de pesos y por cientos) A ñ o

Auditorías realizadas Núm.

Importe muestra

2003

99,584.4

2003

2002

2,808,008.3

Saldos estados financieros GDF

Proporción revisada saldos estados financieras GDF (%)

9,324,834.1

1.1

61,040.0

11,366,738.6

0.5

257,086.5

119,538,480.5

0.2

196,981,511.9

1.4

FUENTE: Elaboración propia a partir de El laberinto Legal de la Fiscalización Superior, Dra. Aimee Figueroa, UAG.

C. Autonomía que se plantea para la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En razón de lo anterior, se propone la creación de un órgano de fiscalización superior que goce de una total y efectiva autonomía técnica, de gestión y presupuestal en el desempeño de sus funciones, como la reconocida al Instituto Electoral o a la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, entre otros órganos autónomos, a efecto de que las acciones que realice, garan201

PABLO TREJO PÉREZ

ticen la legalidad, honradez, eficiencia e imparcialidad de sus determinaciones, y en el cual converjan todas las funciones inherentes a lograr la transparencia en el ejercicio de la función pública. Todo ello para que la CMHALDF se pueda desempeñar independientemente, sin atender a las peticiones (presiones) de grupos de interés políticos, económicos, sociales o de cualquier índole, para evitar su injerencia en sus funciones técnicas; así como contar con facultades para solicitar y ejecutar los recursos presupuestales suficientes que le permitan ampliar gradualmente el universo de las entidades y la muestra fiscalizables y lograr mayor credibilidad de los resultados de las auditorías.

202

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Propuesta VIII. Servicio Civil de Carrera Era muy normal en México que al terminar un sexenio las estructuras de una Secretaria o de alguna dependencia pública que cambien no sólo en su organigrama, si no también en su personal. Para muchos investigadores este hecho ocasionaba frecuentes acciones de corrupción y un alto grado de ineficiencia en los primeros meses de la nueva administración. Como solución a este problema, se recurrió en el 2001 a la Ley del Servicio Civil de Carrera, que tiene por objeto permitir la incorporación de personal idóneo, garantizar su permanencia, asegurar su desarrollo y promover su realización personal en el desempeño del servicio público. Se expresa en una estructura que permite la ubicación de los servidores públicos según calificaciones y méritos56. Antecedentes En todos los países civilizados siempre ha existido la preocupación porque quienes sirven a la sociedad desde los puestos públicos, sean personas que estén informadas, es como cuando uno va aun médico, quiere que el médico acredite que realmente conoce de medicina, o cuando alguien quiere construir una casa, quiere estar seguro de que la persona sabe de construcción, lo mismo ocurre con la administración pública. En la mayoría de los países civilizados, tienen leyes del servicio civil para profesionalizar o para que los servidores públicos sean de carrera. México no ha sido la excepción, ya desde la época de Juárez, la Secretaría de Hacienda trató de garantizar ciertos derechos de los trabajadores y también ciertas responsabilidades para que quienes trabajaran en esta área fueran eficaces y eficientes.Hay que ubicar que esta ley que acaba de 56 Secretaría de la Función Pública, noviembre de 2003.

203

PABLO TREJO PÉREZ

ser aprobada, se refiere tan sólo a una parte de la estructura de la administración pública del país. En 1934, ya una vez que se había estabilizado el proceso revolucionario, se creó por acuerdo presidencial el servicio civil de carrera, el primero que se intentó en México. Este no pudo operar: fueron los últimos meses de la administración de Abelardo Rodríguez, y cuando se inicia el primer sexenio con Lázaro Cárdenas, en 1938, se aprueba el Estatuto Jurídico de los Trabajadores del Estado; fue el primer intento de poner cierto orden —en el siglo pasado— a la estructura burocrática. En 1959, se crea la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado, que sería el primer antecedente para la actual Ley del Servicio Civil de Carrera ( SCC ). Esa ley había servido como servicio civil de carrera pero de forma muy ineficiente ya que dejaba fuera al 96 por ciento de los cerca de 2 millones de servidores públicos. La ley de 2003 es mucho más que una nueva forma de reclutamiento, selección y desarrollo del personal público. Su puesta en marcha reclama una concepción y una práctica organizacional diferentes. Al vincular la ética, las competencias y las aptitudes de quienes encarnan la función pública con los propósitos que persigue cada una de las políticas públicas, el SCC está llamado a convertirse en un instrumento central de la gobernabilidad democrática y en la vía para transformar la visión y la cultura de la administración pública en su conjunto. La ley aprobada estableció las reglas generales de operación y fijó los incentivos y los medios institucionales para garantizar su cumplimiento. Pero será a partir de la entrada en vigor de su reglamento que esas normas tendrán que convertirse en acciones prácticas. Los grandes trazos establecidos en el diseño legal afrontarán el desafío de traducirse en nuevos instrumentos, técnicas y procedimientos hasta ahora inéditos.

204

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

Como toda política pública de reciente factura, la puesta en práctica del SCC habrá de enfrentar resistencias políticas e inercias organizacionales. El éxito del paso entre el diseño legal y la operación cotidiana no sólo dependerá del rigor y la claridad con los que habrá de cumplirse la ley, sino del conocimiento, la conciencia y el compromiso de quienes tendrán a su cargo la construcción cotidiana de ese nuevo sistema administrativo57. La experiencia organizacional demuestra que el primer obstáculo -y en ocasiones el más importante- en la implementación de una nueva política pública proviene de quienes han de llevarla a cabo, como efecto de la combinación entre la falta de información sobre sus propósitos y la inercia de las rutinas ya conocidas. y con mayor razón, si se trata de una mudanza hacia el interior de las organizaciones. No hay nada más difícil de cambiar que las rutinas más arraigadas58. Diagnóstico En la CMHALDF existe desde 2001 el Servicio Civil de Carrera, organizado con fundamento en un manual interno, la operación de las líneas de trabajo y la organización de actividades relativas al Servicio son tomadas en un Grupo de Trabajo mientras que la planeación y decisión principal corresponde a un Comité integrado por los mandos superiores de la institución, presidido por el Contador Mayor. Para mayor eficiencia del diagnóstico, se ha tomado como base la legislación federal, que contempla siete subsistemas para el Servicio Civil, mismos que tienen aplicación en el Servicio Civil institucional. El primer subsistema, correspondiente a las necesidades de recursos humanos, resulta a todas luces de apli57 Centro de Investigación y Docencia Económica. Material para el Diplomado sobre Servicio Profesional de Carrera, 2004. 58 Secretaría de la Función Pública, 2003.

205

PABLO TREJO PÉREZ

cación limitada e insuficiente en la institución, al planear el Sistema, no simplemente fueron excluidos del mismo todas las categorías existentes en la institución, excepto a una, un Catalogo de Puestos es, en realidad, inexistente ya que sólo se considera con posibilidades de ingreso a lo auditores, quedando restringido el Servicio a otros niveles de estructura que son considerados en prácticamente todas las instituciones que han implementado el SCC. Así, al limitar el ingreso a sólo una categoría, se soslaya de facto uno de los principales objetivos de todo Servicio Profesional: promover el ingreso, desarrollo y permanencia de los funcionarios de confianza de la administración pública. El segundo subsistema, correspondiente al ingreso, sus mecanismos y definiciones, tiene un avance sustantivo en la Contaduría ya que, al ser pionera en la implementación del Servicio de Carrera, la CMHALDF ha definido en forma transparente los mecanismos de ingreso, sin embargo, la calidad técnica del examen de conocimientos que se ha implementado en la institución resulta cuestionable dado que de acuerdo a los datos de los últimos tres concursos, en 2003 ingresó el 9% de los aspirantes, en 2004, 23% y en 2005 8%. Cifras que muestran un evidente desequilibrio, ya que los bajos porcentajes se suman a que en algunos concursos no se ha logrado siquiera obtener el mínimo de aprobados para cubrir las vacantes sometidas a concurso. El concurso establecido como mecanismo de ingreso presenta virtudes fundamentales tales como la solidez de la transparencia del mismo, las bases legales respetadas escrupulosamente y una estricta observancia de la norma, sin embargo, a pesar de que el proceso observa conocimientos técnicos que deben manejar los auditores que ya trabajan en la institución, éstos no representan el mayor porcentaje de los que son aceptados dado que los funcionarios internos que han participado en los concursos tampoco logran aprobar el examen de conocimientos aplicado. 206

EXPERIENCIAS DE FISCALIZACIÓN

La calidad técnica del instrumento de evaluación es poco cuestionable, sin embargo resulta evidente que el examen, al ser elaborado, aplicado y evaluado por una institución totalmente ajena ala CMHALDF (el Instituto Politécnico Nacional) carece de vinculación con los intereses institucionales, no es sujeto a revisión por ninguna instancia (bajo el argumento para no poner en riesgo la transparencia del proceso) y sólo es evaluado al término del proceso en sí, sin posibilidades de enmendar las posibles fallas que se pudieran observar. Así, se puede determinar que si bien una parte sustancial de los procesos de ingreso al Servicio Civil de Carrera determinados por la CMHALDF son ejemplares, el mecanismo base para determinar la capacidad de los funcionarios que deben acceder carece de mecanismos de evaluación suficientes y se ha vuelto un obstáculo para el avance del sistema. El tercer punto es el relativo al desarrollo profesional de los funcionarios de carrera, aquí, el caso de la CMHALDF es particular ya que el catálogo de puestos sólo contempla a los auditores como funcionarios con opción de obtener la categoría de servidores de carrera y además, no considera en forma alguna mecanismos de promoción horizontal que permitan la superación profesional y económica dentro de la misma categoría, es decir, si bien los funcionarios en alguna forma adquieren cierta garantía de permanencia en el empleo, alejándose de los mecanismos tradicionales de contratación, no obtienen manera de promocionarse, permaneciendo estancados en un nivel salarial y laboral. Así, cualquier mecanismo de capacitación y profesionalización es totalmente hecho aun lado, no existe en la institución un sistema de capacitación que esté vinculado a los intereses de la institución, mucho menos a los intereses de los trabajadores y lo que es peor aun, no hay relación alguna entre la “capacitación” propuesta por la CMHALDF y el SCC.

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Lo anterior aleja la posibilidad de profesionalizar a los cuadros que pertenecen al sistema, provocando desinterés en sus miembros para mantener una capacitación constante y permanente, lo que al final resulta negativo para la institución al no contar con un cuerpo de profesionales que se mantengan al día en las cuestiones de carácter técnico que resultan fundamentales para el desarrollo de las actividades fundamentales. Las relaciones del personal contratado después de los concursos son muestras evidentes del poco interés institucional por actualizar a los funcionarios dado que la inmensa mayoría de las personas que finalmente son contratadas por la institución son externas a la misma. El cuarto punto se refiere estrictamente ala capacitación del personal misma que, como se desprende del punto anterior, en la CMHALDF solo existe en forma nominal, ya que en la práctica no hay vinculación con las necesidades e intereses institucionales, limitándose las posibilidades de actualización, disminuyendo interés por la mejora constante. Derivado de esto, la evaluación de los procesos de capacitación es nula, no se pueden obtener escalas para determinar la pertinencia de los mecanismos institucionales de capacitación al observarse que éstos son radicalmente ajenos a las necesidades existentes. El quinto subsistema, es el de la evaluación del desempeño, para ello, en la CMHALDF se deja la carga del proceso a cada uno de los Directores Generales quienes, con base en cédulas propuestas por el Grupo de Trabajo y aprobadas por el Comité respectivo, proceden a “evaluar” diversos aspectos de los funcionarios de carrera que laboran en sus áreas. Sobra decir que mecanismos de este tipo, en los que interviene el jefe inmediato, es decir una sola persona, son de baja eficacia al incidir en las mediciones aspectos no objetivos, dando pie a las interpretaciones personales sobre la calidad y el desempeño de las personas. No existen procesos objetivos ni mecanismos colectivos que propicien la medición eficiente 208

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de las capacidades y el desempeño de los miembros del Servicio. Resulta evidente que este proceso no está relacionado en forma alguna con ningún otro momento o proceso del Servicio de Carrera en la CMHALDF. Así, las evaluaciones que se aplican son empleadas fundamentalmente para determinar la distribución de los estímulos que se otorgan año con año al personal de carrera. El sexto subsistema, relativo a los mecanismos y supuestos para la separación de un funcionario de carrera es abordado de manera tangencial en el manual institucional, sin abordar los casos específicos en los que se determina la suspensión o separación del personal; así no se dan en concreto las líneas a seguir para poder determinar en forma objetiva la separación laboral de algún elemento del Servicio. El último subsistema, relativo al Control y Evaluación y que tiene por objetivo diseñar y operar los procedimientos y medios que permitan efectuar la vigilancia y, en su caso, corrección de la operación del Sistema permanece en la indefinición, dejando esta responsabilidad en el Comité institucional. Como se aprecia del análisis anterior, el Servicio Civil de Carrera de la CMHALDF presenta características muy particulares al ser pionero en instituciones de fiscalización, sin embargo permanece estancado, limitado y con características que marginan a la inmensa mayoría de los funcionarios de la institución a participar en él. Esta limitación, fundamentalmente ligada a los recursos económicos, no ha sido superada mediante la búsqueda de mecanismos que permitan su operación moderna y amplia mediante la transformación de aquellos elementos que le dieron origen y que a la fecha se han modificado, dejando atrás a la institución.

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Propuesta Estratégica El Servicio Civil de Carrera institucional, a pesar de haber sido instituido como una innovación para órganos de fiscalización, padece de un estancamiento y falta de definición en todos los subsistemas que lo integran, por ello se propone un rediseño integral del mismo, su modernización y mejoramiento a fin de que se logren concretar los objetivos principales que le dan sustento: propiciar la autonomía de los servidores, alejándolos de las cuestiones de orden político que comprometen la libertad de acción de quienes están encargados de vigilar la correcta utilización de los recursos públicos. En ese sentido, se requieren modificaciones sustanciales a los procesos institucionales mismos que incidan en cada uno de los subsistemas, asimismo, es necesario replantear las metas y objetivos del sistema dado que hasta ahora no ha cumplido con el objetivo para el que fue creado. En lo referente al establecimiento de necesidades es fundamental ampliar la mira y el alcance del Servicio, planteando el perfil profesional de los funcionarios adecuado a todos los procesos institucionales, se requiere de personal profesional en otras áreas que desde el inicio han quedado excluidas, para generar un catálogo de plazas de Servicio Profesional que cubra los requerimientos en toda la institución. Lo mismo sucede con los niveles a considerar; actualmente la restricción del Servicio a un solo tipo de personal y un solo nivel hacen que éste sea parcial y limitado, se propone que, con base en un replanteamiento presupuestal a mediano plazo que considere una ampliación en los montos destinados a los recursos humanos, se amplíe el Servicio al personal de estructura y mando comprendido entre los niveles de auditor, hasta el nivel de Subdirector, considerando a los niveles intermedios en todas las áreas de la Contaduría, detallando en el catálogo los requerimientos profesionales 210

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para el desempeño de cada una de las actividades que se realizan en el ámbito de sus actividades. Este replanteamiento del Servicio Profesional tiene particularidades que hay que definir en forma colegiada en la institución: los mecanismos de promoción tanto vertical como horizontal, mediante la creación de un sistema de escalafón de promoción vertical que combine mecanismos de evaluación permanente y sistemas de concurso internos que consideren a otros subsistemas del propio servicio y que propicien la participación de todo el personal que ya labora en la institución, para buscar, primero el ingreso y posteriormente promociones horizontales en su nivel y verticales en la búsqueda de niveles superiores. Para ello, se requiere que mediante los mecanismos de los que la institución se ha dotado, se elabore un sistema de escalafón y salarial que marque diferencias importantes entre los niveles de una misma categoría, propiciando el despegue salarial dentro de un mismo marco, que haga imprescindible a los empleados el acceso a evaluaciones adecuadas ya mecanismos de actualización permanentes y constantes, que les permitan acceder a niveles salariales superiores. Así, se pueden tomar en consideración las experiencias en otros Servicios Profesionales de Carrera como el existente en la SFP, que han incorporado aun buen número de personal, han establecido eficientes mecanismos de concurso e ingreso y han propiciado competitividad profesional para la obtención de mejoras en el nivel e ingreso. En el segundo subsistema, de loS mecaniSmoS de ingreso, la CMHALDF tiene establecidos procesos que si bien respetan los principios de igualdad de oportunidades, honestidad y transparencia, también han representado un obstáculo para que la institución se provea de personal capacitado al haber permanecido estático, sin adaptarse a nuevas circunstancias. De esa forma, tras la reformulación del planteamiento estratégico de necesidades de personal, y tras la elaboración de un verdadero ca211

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tálogo de plazas y de la creación de un sistema de escalafón, debe plantearse la necesidad de implementar mecanismos de selección e ingreso al Servicio que propicien el interés de personal externo a la institución, que cubra los perfiles deseados así como que se genere la necesidad del personal ya existente para concursar. De esta forma se propone que la CMHALDF maneje un sistema mixto de ingreso al Servicio Profesional de Carrera, sometiendo a concurso abierto aquellas plazas que surjan como vacantes y, adicionalmente, se establezcan mecanismos que igualando los requisitos exigidos al personal de nuevo ingreso, permitan que los funcionarios de la institución, al cubrir los mismos requisitos, y en igualdad de condiciones, concursen por la plaza que ya ocupan, y pasen a el primer nivel de promoción horizontal existente en el catálogo y escalafón. El esquema propuesto para quienes aspiran a ingresar al Servicio Profesional de Carrera, de carácter interno o externo, tendrán que cubrir los requisitos mínimos planteados en forma similar a todos y concursarán para ingresar en el nivel A de su categoría, este mecanismo permitirá que, sin romper con el principio de equidad de oportunidades, se pueda difundir el Servicio dentro de la Institución, y asimismo, se promocione a la institución mediante acuerdos académicos, en instituciones educativas de nivel superior, colegios y organismos afines, con el fin de que se incremente la base de aspirantes a cubrir los puestos sujetos a concurso y se esté en posibilidad de seleccionar a los mejores. La modificación del Servicio mantiene la necesidad de contar con un mecanismo de ingreso que, como hasta ahora, respete escrupulosamente los principios de transparencia y legalidad que han caracterizado ala CMHALDF, para ello, y ante la previsión de el incremento en la demanda de aspirantes tanto internos, como externos, se propone una revisión integral de los instrumentos de evaluación, abriendo la opción a que entidades diferentes a las actuales participen en la planeación, 212

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elaboración y ejecución de los exámenes aplicables, para ello se requiere fortalecer el sistema desde la propia institución, dando una mayor fuerza a las actividades que actualmente son realizadas por el Grupo de Trabajo, mediante la creación de un área que, dependiendo del Comité, tal y como funciona ahora, tenga la capacidad de procesar y realizar las actividades específicas de un programa tan relevante, con personal propio que labore en ello de tiempo completo, lo que permita una evaluación y seguimiento constante de los procesos del Servicio Profesional. El aspecto del desarrollo profesional del personal de Servicio y su capacitación debe abordarse con especial atención. Actualmente los servicios de capacitación institucionales presentan desvinculación con los procesos del SCC, bajo un nuevo esquema, la capacitación representa un elemento medular para que el personal en servicio así como el que pase a integrarse al S PC tenga los elementos necesarios para mejorar su actuación y preste servicios eficientes y de calidad, por ello se propone que, a partir de la definición de los perfiles de cada uno de los puestos del catálogo, así como el establecimiento de los requisitos para la obtención de los méritos necesarios para obtener la promoción horizontal dentro de su nivel, la Contaduría establezca mecanismos de cooperación, así como acuerdos que permitan mantener actividades académicas tendientes a formar profesionistas con un perfil definido con base en las necesidades institucionales. De la misma forma, al sentar bases de coordinación y cooperación, se propone la creación de actividades de formación y capacitación permanentes en instituciones reconocidas, esta capacitación deberá ser un valor a considerarse en forma necesaria para acceder a niveles superiores en las evaluaciones, y por tanto, indispensable para cualquier tipo de promoción. Posibilitar la profesionalización del personal reditúa en un desempeño alejado de la improvisación y centrado en la 213

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búsqueda de la mejora continua, por ello los mecanismos de promoción deben contemplar el estímulo a las actividades académicas que los servidores tengan en su tiempo fuera de la institución, propiciando que los resultados positivos en estas actividades se consideren relevantes en las evaluaciones. La evaluación del desempeño del personal del Servicio debe ser motivo de un nuevo diseño que permita hacer aun lado elementos subjetivos al momento de otorgar calificaciones ala actuación de los servidores, para ello, se propone la consideración de mecanismos que permitan que las evaluaciones se hagan en pequeños cuerpos colegiados en cada una de las Direcciones Generales, que integren al personal de mando de los niveles no sujetos al S PC y en los que al momento de evaluar, se basen en reglas y mecanismos dotados por la norma interna, teniendo como meta la evaluación de los resultados laborales, administrativos y de capacitación y profesionalización de los miembros del S PC, asimismo, con la configuración de un sistema de promoción horizontal y de escalafón, la evaluación deberá ser un factor permanente a considerarse, mediante reglas claras y expresas, tomando distancia del proceso de evaluación actual que tiene como meta principal el otorgamiento de estímulos anuales y que no retroalimenta a la institución en la detección de necesidades y problemas específicos. En términos similares se debe realizar la evaluación permanente del sistema en general, es aquí donde la figura del Comité institucional toma relevancia al ser éste el que realice la valoración de la pertinencia de las acciones tomadas en cada una de las etapas del Servicio a fin de hacer las adecuaciones y modificaciones necesarias, así, el Comité interno del Servicio Profesional de Carrera deberá asumir como función fundamental la evaluación de las políticas relativas al S PC, a fin de estar en condiciones de reorganizar aquellos aspectos que presentan limitaciones o errores en su aplicación, con este mecanismo, se deberá hacer más dinámico el proceso, 214

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adaptándose en forma permanente a las necesidades y realidades que la institución presente. Para el establecimiento de mecanismos precisos de separación del sistema, su motivación y puesta en práctica, se propone abordar el subsistema como tal en el manual institucional, lo que finalmente deberá ocurrir dado que la puesta en práctica de las modificaciones planteadas implica invariablemente su reelaboración. En suma, la presente propuesta aborda en términos generales las modificaciones que pueden realizarse para dotar ala CMHALDF de un Servicio Profesional de Carrera moderno, dinámico y eficaz, capaz de generar condiciones laborales que permitan desplazar a la política como factor fundamental en la integración de los recursos humanos de la institución, propiciando autonomía y autoridad moral para el desarrollo de las funciones de fiscalización que tiene encomendadas. En resumen, las propuestas abarcan etapas estrictamente relacionadas entre si: • • •

• • •

• •

Reformulación del catálogo institucional de puestos. Elaboración del nuevo Manual de Servicio Profesional de Carrera. Vinculación de la CMHALDF con instituciones de educación superior para generar profesionistas acordes al perfil requerido. Diseño de mecanismos permanentes de capacitación. Establecimiento de un sistema de escalafón de promoción vertical con auténtico despegue salarial. La puesta en concurso de las plazas que actualmente se cubren en la institución a fin de que el personal interno pueda acceder al S PC. Formalización de mecanismos colegiados de evaluación del S PC. Establecimiento de un área específica de S PC en la institución. 215

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•

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Proyección a mediano plazo de recursos financieros que permitan la creación de niveles y categorías con diferencias salariales de importancia.

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Propuesta IX. Transparencia Uno de los mecanismos fundamentales para abatir la corrupción es conocer la administración pública en todos sus aspectos, desde la planeación, la aplicación de las políticas sectoriales, obtención y aplicación de recursos hasta los resultados y metas alcanzados. En México, la opacidad en los actos del gobierno siempre funcionó como un mecanismo para ocultar manejos alejados de la honestidad y legalidad, la dinámica social y los avances en materia política en el país hicieron evidente la necesidad de contar con mecanismos que permitieran que la sociedad obtuviera la información del estado que permaneció fuera de su alcance59. Esta permanente actitud por parte de las entidades de gobierno creó en la ciudadanía, a lo largo de los años, desconfianza y falta de credibilidad en los actos del estado; aunado a ello, el afianzamiento en el poder de un sólo partido, así como la centralización de las decisiones del estado en la figura presidencial marcaron un evidente alejamiento del interés de la gente hacia los actos políticos. Sin embargo, las transformaciones de la vida política en el país así como la evolución social pusieron en evidencia la falta de nitidez en las actividades gubernamentales. Lo anterior no implica que en el papel no existiera regulación y control para el estado; al contrario, la existencia de una serie de normas y mecanismos previstos de manera legal por leyes federales y estatales que implantaban reglas de regulación y fiscalización de los recursos y actos del Estado colocaban a nuestro país como una nación cuyas bases legales estaban sólidamente establecidas, sin embargo la regulación legal careció durante largo tiempo del respaldo político que la transformara en un instrumento efectivo de control y rendición de cuentas. La rendición de cuentas en México, de acuerdo con los ordenamientos legales, representa la entrega de resultados 59 IFAI, Cuadernos de Transparencia, 2004

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de la acción del estado a los órganos especializados creados para ello, sin estar dirigida hacia la población en general. Sin ser destinataria, la sociedad tenía conocimiento parcial de las circunstancias relativas a la aplicación de los recursos públicos60. Para la autoridad, el manejo de los recursos y su control resultan acciones de carácter altamente prioritarios, pudiéndose afirmar que existe para el efecto una regulación excesiva, por lo que el ejercicio del presupuesto se convirtió en una actividad altamente especializada, dado el cuidadoso lenguaje y manejo de la información para rendir cuentas a los propios organismos del estado, sin considerar la rendición de las mismas a la población abierta. Sin embargo, aun con esta estructura de control concebida para evitar actos en detrimento de los recursos públicos, los manejos indebidos resultaron una práctica común en la administración. Durante los últimos años, tanto el estado como las organizaciones de la sociedad y las organizaciones internacionales, iniciaron procesos para facilitar el acceso a la información generada por la administración pública, y de esta forma generar las condiciones para hacer más claro el difuso proceso de rendición de cuentas del gobierno. Como resultado de un intenso trabajo de organizaciones de la sociedad, el 30 de abril de 2002 es publicada la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental la cual da origen al Instituto Federal de Acceso a la Información, que tiene como meta, al amparo de la regulación señalada, transparentar el uso de los recursos públicos y su aplicación. Este organismo representa, a nivel federal, un avance sustantivo en el esfuerzo de promocionar entre la población una cultura de búsqueda de información, que fortalezca la función de gobierno, la confianza y la credibilidad de los actos del estado; sin embargo, a pesar del avance innegable, la institución tiene aún algunas 60 IFAI, Cuadernos de Transparencia, 2004.

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debilidades, como garantizar el suministro de información pero no la calidad de ésta; aparte de la nula participación de la sociedad al conformar el consejo y la indefinición en las sanciones para obligar el cumplimiento de los mandatos que emite61. A nivel estatal, el Distrito Federal ha seguido un curso difícil en la promulgación y aplicación de la ley local de transparencia, la conformación de un consejo señalado por las leyes promulgadas ha causado controversia y ha provocado estancamiento en el seguimiento de la información generada por el gobierno del Distrito Federal, sin embargo, las modificaciones a la ley han permitido su mejora constante, a pesar de que aun está pendiente la conformación del Consejo Del Instituto de Acceso a la Información Pública del D.F. dados los conflictos existentes entre diversos actores del ámbito local. A pesar de ello, la entidad cuenta con una ley clara, que establece con precisión las características de la información que, generada por el Estado, debe considerarse pública, así como los mecanismos para acceder a ella. Transparencia en la Contaduria Mayor de Hacienda ALDF En la institución, el acceso a la información pública está garantizado con el funcionamiento de un comité denominado “Comité de Transparencia y Acceso a la Información Pública”, conformado por los mandos superiores, representación de los contadores mayores y la presencia del responsable de la oficina de información, la base de su funcionamiento es lo dispuesto fundamentalmente en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, así diversas normas aplicables en la materia. En la práctica, la CMHALDF cuenta con una oficina de información que, relacionada directamente al organismo previsto por la ley local, funge como intermediario institucional 61 IFAI, Cuadernos de Transparencia, 2004

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para proporcionar los datos que, de acuerdo a lo estipulado normativamente, pueden ser obtenidos por los ciudadanos que los solicitan, a su vez, el Comité interno analiza todas las acciones que considere adecuadas para el cumplimiento de la normatividad. De acuerdo a la legislación, las entidades públicas están obligadas a dar información considerada como “de oficio”, para cumplir con esta disposición, la CMHALDF ofrece en su sitio web, espacio para que el público interesado conozca la información que, siempre de acuerdo con la ley, debe ser de acceso inmediato. En síntesis, la institución, dado su carácter fiscalizador, se ha dotado de los instrumentos necesarios para permitir a los ciudadanos interesados, acceder a la información que se genera de manera ordinaria, sin embargo, a pesar de ser mecanismos que formalmente satisfacen lo señalado por la ley, la información que se ofrece no permite transparentar en forma rigurosa el quehacer institucional. Debilidades en la página web que mantienen con poca actualización y profundidad la información, así coma la naturaleza propia de la información manejada, sujeta en un lapso amplio a total discreción, no permiten que se ofrezca a la ciudadanía la información con la celeridad y eficacia deseables. Para abatir estas dos condiciones, se requiere que el equipo institucional que conforma la oficina de información, mantenga permanentemente actualizada la información, fortaleciendo los aspectos técnicos de el espacio web institucional y, en la misma forma, elaborar versiones públicas, que no comprometan las restricciones legales que tienen los informes presentados por la CMHALDF y que, sin embargo, permitan el acceso sin desfase a los datos señalados. Las cuestiones de acceso a la información aun permanecen en desarrollo en el país y particularmente en el Distrito Federal; por ello, se puede afirmar que esa es un área que no ha sido 220

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descuidada en la instituciรณn y que sรณlo requiere de un fortalecimiento y desarrollo.

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Propuesta X. Participación Ciudadana Hablar y hacer propuestas sobre participación ciudadana parte del principio de que la presencia de los ciudadanos en los asuntos públicos es una condición necesaria para alcanzar la gobernabilidad democrática. De este principio se deriva esa observación que, en su día, hiciera Giovanni Sartori que dice que en la medida en que el ejercicio del poder se legitime a través de la voluntad obtenida por medio de un consenso social, mayores son la posibilidades de visualizar las aspiraciones de los diferentes sectores sociales. Así, puede decirse que la realización progresiva de los derechos humanos, está en relación directamente proporcional al aumento de la calidad de la participación ciudadana62. Sin embargo, prevalece en nuestra sociedad una marcada exclusión de la mayoría de la población respecto a la toma de decisiones sobre los asuntos públicos; de manera que, el consenso se reduce a minorías, no siempre representativas, de la pluralidad de intereses sociales. Una de las razones para tal marginamiento, se deriva de la ausencia de información y concientización de la ciudadanía, acerca de las posibilidades de nuestro marco jurídico en cuanto al reconocimiento formal de espacios de participación. Por lo tanto, la presencia del ciudadano en las decisiones que le afectan, tanto individual como colectivamente, precisa de una adecuación funcional, en cuanto, facilite el acceso y la conformación no excluyente de centros de decisión a partir del nivel local, que en ultima instancia, también sean capaces de incidir en la formación de voluntad sobre las decisiones que exceden el ámbito del Estado-Nación. De ahí la importancia de la participación ciudadana, a la cual el abogado Rafael González Bailar define como “un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en 62 Glovannl Sartori, Qué es democracia, editorial Paidós. 184 páginas.

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forma individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados que lo afectan en lo político, económico, social y ambiental, para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve63. Podemos deducir de lo anterior, que la participación es un proceso de generación de conciencia crítica y propositiva en el ciudadano. La participación no es realmente efectiva mientras no vaya modificando y ampliando las relaciones de poder. El fin de la participación ciudadana no es tanto ella en sí misma, por cuanto a que, la finalidad que debería perseguir es la mejora sostenible de las condiciones de vida de la sociedad. Para fines didácticos, podríamos subdividir a la participación ciudadana en tres campos de acción: 1.

Participación Privada. Es la que realizamos a nivel personal, en cuanto a cumplir algunos deberes y responsabilidades, tales como el pago de impuestos, el respeto de las leyes, el contar con un empleo para participar de la vida económica, entre otras. Participación Social. Es la que realizamos, ya sea en nuestro ámbito geográfico o funcional inmediato, en procura de mejorar condiciones de vida para una determinada colectividad. Ejemplo: nuestra participación en Juntas de Vecinos, Sindicatos, Grupos Ecológicos, Sociedad de Padres de Familia, Colegios profesionales, etc. Participación Política. Es la que realizamos cuando directamente o a través de nuestros representantes, buscamos los canales institucionales del Estado para lograr decisiones gubernamentales.

63 Rafael González BaIlar. La participación ciudadana en América Latina y Centroamérica, Universidad de San José, Costa Rica.

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Obviamente, la trascendencia de la participación política es la que podría permitir la más amplia influencia del ciudadano en los asuntos públicos. Pero como se señaló antes, en realidad la participación es una sola y se conforma con nuestras acciones en los tres campos de acción. También la participación debe verse en su triple connotación jurídica; a saber64. • • •

Como derecho. La facultad de involucrarnos en el quehacer social para influir en nuestro devenir. Como deber. La responsabilidad de participar en los asuntos públicos. Como mecanismo. El instrumento mediante el cual podemos ejercer nuestros derechos y deberes.

Así, en el ordenamiento jurídico, pueden identificarse derechos, deberes y mecanismos relacionados con la presencia ciudadana en lo público; de igual forma, en ocasiones también hallaremos restricciones expresas a esta participación. Existen múltiples mecanismos de participación ciudadana en la actualidad65: • • • • •

Elecciones democráticas Planeación democrática Derecho de petición Sistemas de atención ciudadana, quejas y denuncias. Acceso a la información ya la asociación.

64 Rafael González BaIlar. La participación ciudadana en América Latina y Centroamérica, Universidad de San José, Costa Rica. 2001. 344, pp. 65 Rafael González BaIlar. La participación ciudadana en América Latina y Centroamérica, Universidad de San José, Costa Rica. 2001. 344, pp.

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Principios. La participación ciudadana responde a los siguientes principios66: •

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Complementariedad: La participación no puede invadir o suplantar funciones propias del sistema representativo. Debe articularse y complementarse con mecanismos e instancias gubernamentales Institucionalización: La participación tiene que ser debidamente normada e institucionalizada. Definir responsabilidades, ámbitos de acción, capacidades y recursos.

La participación ciudadana permite establecer con precisión las necesidades de la comunidad, favoreciendo la transparencia administrativa en la asignación de los recursos. La participación comunal permite el paso de “beneficiarios pasivos” a protagonistas activos de su propio desarrollo, al tiempo que actúa como antídoto contra el clientelismo y la politiquería. Existe una tendencia a pensar que sólo las instituciones de Gobierno son las encargadas de ejercer las funciones de control y fiscalización. Las comunidades deben coadyuvar en las tareas de fiscalización que realizan los órganos públicos. Experiencias internacionales exitosas: los fiscales ciudadanos de Costa Rica. En el marco del llamado “Triángulo de Solidaridad” se convoca a la comunidad a celebrar una Asamblea de Vecinos, quienes escogerán entre ellos a sus representantes las Comisiones de Desarrollo Distrital ya los Fiscales Ciudadanos. El Gobierno del Distrito Federal elaboró una propuesta similar a esta para efecto de que fuese implementada en 66 Lujambio, Alfonso. Cuestiones Básicas sobre Participación ciudadana. Serie Cuadernos para la Democracia. IFE, 2002.

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los Comités Vecinales. Si bien, su función era básicamente de control a los gobiernos delegacionales, la experiencia pudo llevarse a cabo el 24 de octubre de 2010 en todo el Distrito Federal. Las Comisiones de Desarrollo, junto con el Gobierno Local y los representantes de las instituciones de Gobierno elaboran un Plan de Desarrollo, en el cual se establecen las prioridades de desarrollo frente a una gama de necesidades o retos. Los Fiscales Ciudadanos son vecinos de la comunidad, de reconocida trayectoria y solvencia moral, que son capacitados para ejercer el control y fiscalización de los proyectos que se realicen en el marco del Triángulo de Solidaridad. Las funciones de los Fiscales son las de supervisar y comunicar por los canales institucionales correspondientes, el cumplimiento o no de los compromisos que adquieran los tres actores, así como velar por la transparencia en la asignación y aplicación de los recursos. El seguimiento y evaluación se realiza en forma integral y participativa. Los Fiscales Ciudadanos, y los representantes Municipales y de Gobierno, integran un Comité de Fiscalización a fin de rendir informes mensuales sobre el cumplimiento de las acciones y proyectos pactados. La transparencia y la ética deben estar fundamentadas en una sólida educación cívica. Por eso concibe el proceso del Triángulo de Solidaridad como una oportunidad permanente de capacitación a líderes comunales ya representantes Municipales y de Gobierno. El soporte de la estrategia está en el proceso de capacitación, de ahí que cada una de las fases comprende diferentes metodologías de aprendizaje, entre las que destacan charlas, talleres, Foros Regionales y cursos de Promoción Comunal. Para ello, se ha elaborado una “Colección de Participación Ciudadana” que contiene siete módulos dirigidos a la formación ética y cívica, destrezas gerenciales básicas, manejo de información, computación y técnicas de negociación. 226

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Una comunidad bien informada es una comunidad comprometida, responsable y garante de la transparencia en la asignación de los recursos. Participación Ciudadana En la CMHALDF. Es un hecho que las experiencias de participación ciudadana en la vigilancia del uso de los recursos públicos no son suficientemente institucionalizadas u organizadas. Así, un observador podrá notar que en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor no hay ningún indicio de participación ciudadana. Es decir, en el proceso de fiscalización al Gobierno del DF no se han dado espacios para que la sociedad en su conjunto pueda participar. Actualmente sólo se concibe al ciudadano como un pedidor de información. Ante este panorama es necesario elaborar estrategias de participación ciudadana mucho más profundas. Para ello, es necesario: • •

Institucionalizar las acciones de participación ciudadana en la vigilancia y elcontrol del gasto público. Norma técnica para la contratación de auditores externos. Las revisiones que ejerzan los auditores pueden abarcar aspectos sumamente especializados que, en ocasiones, resultan demasiado para el personal con el que cuentan. Eventualmente, se pueden ver obligados a contratar especialistas externos para contar con opiniones calificadas.

El último punto coincidiría en gran medida con la propia evaluación del órgano de control y daría a la sociedad la seguridad de que los procesos derivados de la fiscalización son correctos, eficientes y eficaces.

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Fiscalización Ciudadana. En un panorama meramente ideal, debemos llegar al proceso de fiscalización ciudadana. Es decir, el aporte de la sociedad civil en el control y vigilancia del adecuado desarrollo de la gestión pública. Tiene diversas expresiones, desde aquellas que han supuesto el diseño de un programa de participación integral, hasta las iniciativas que promueven la diligente atención de las quejas, reclamos y solicitudes de la ciudadanía ante los órganos de control y fiscalización del Estado. Asimismo se incluyen las que propugnan la implementación de sanciones morales públicas para quienes incurran en delitos de corrupción.

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CAPÍTULO III VISIÓN ESTRATÉGICA DE LA CONTADURÍA MAYOR DE HACIENDA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL Es necesario decir que llevar a cabo lo que aquí se ha mencionado implicaría presentar una reforma legal, que al nivel de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, establezcan de manera más precisa y clara las facultades de la Contaduría Mayor de Hacienda, que reconozcan su autonomía técnica y de gestión en todos los aspectos, pues actualmente no se reconocen. Ello nos permitiría contar con un glosario de conceptos claves que bajaran a nivel de la legislación secundaria. Pero también es importante mencionar que todos estos cambios estarían incompletos sin una redificinición de la Contaduría Mayor como organización. El concepto de organización, en sentido amplio, se refiere a estructura, orden, armonía, equilibrio, bienestar. Si nos centramos en el mundo de las instituciones, una organización se basa en relaciones de trabajo (que implican orden, armonía, equilibrio), para producir bienes o servicios. Por ello, es importante el tener en claro algunos aspectos propios que indiquen el camino que se deberá seguir. Una organización como la Contaduría Mayor de Hacienda del la Asamblea Legislativa del DF, está constituida por recursos humanos —personas—; por recursos materiales —equipos, mobiliario— y por recursos financieros 229

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—dinero—, lo cual le permite funcionar como un sistema y lograr sus objetivos dentro de la comunidad donde se encuentra ubicada. La Organización como un Sistema

Fuente: Manual Básico de Administración. Manuel Oropeza, Editorial Porrua. 2003.

En la figura anterior se presenta una organización en sus diferentes elementos, esta caracterización de la organización desde el punto de vista de su productividad, nos lleva por otro lado a señalar, que existen diferentes clasificaciones o tipos de organizaciones, las cuales pueden reunirse en grandes grupos, dependiendo de su tipo —Públicas o Privadas—, de lo que producen —productos o servicios— o de su tamaño. En otro orden, las organizaciones pueden también clasificarse por su número de empleados, así tendremos a las grandes (con cientos o miles de empleados), las medianas (hasta con doscientos empleados), las pequeñas (hasta veinte empleados) y las micro (hasta cinco empleados).

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Componentes de una Organización. Independientemente del tamaño y de quien sea “el dueño” de la organización, bien sea el Estado o el Sector Privado, para que ésta pueda funcionar debe ser rentable y/o cumplir con sus objetivos y metas. Por ello visualizaremos una organización desde sus diferentes aspectos e interrelaciones, nexos que la hacen funcionar como un sistema. En la Figura se observan: • • • • • • • • • •

Estrategia/ Planificación Procesos Estructura Sistemas Infraestructura Desempeño Finanzas. Personal y conocimiento. Cultura y Valores Liderazgo

Estrategia/Planificación. Con esta denominación se trata de englobar los aspectos relativos a planificación organizacional, es decir, cuando se habla de estrategia se hace referencia al conjunto de acciones orientadas al logro de los objetivos, tomando en cuenta el entorno y las características internas de la misma organización. Así pues, la estrategia comprende la misión, la visión, los objetivos, las estrategias propiamente dicha y los planes de acción. Las organizaciones son creadas para producir algo, conociendo su estrategia y todo lo que ella abarca, podemos conocer la naturaleza y orientación de una organización.

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La Misión: es la definición de la organización en el momento presente. Es la razón de ser como organización. Contiene la identificación de sus competencias (producto,servicios, mercado y alcance geográfico). Por ejemplo, en el caso de la Contaduría, y para efectos de esta investigación, la misión de una organización de estas características está determinada por lo que marca el artículo 43 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Aun así, para nosotros es interesante mencionar que la intención del presente trabajo es la de dotar ala CMHALDF de una nueva misión, que podríamos definir como: “informar, veraz y oportunamente, a la H. Asamblea Legislativa del Distrito Federal ya la sociedad capitalina sobre el resultado de la investigación del origen y aplicación de los recursos públicos y del cumplimiento de los objetivos y metas; inducir el manejo eficaz y honesto de los mismos y promover la transparencia y rendición de cuentas por parte de los Órganos y Entidades de Gobierno del Distrito Federal, en beneficio de los ciudadanos a los que tienen el privilegio de servir”. Visión: es la ubicación de la organización en escenarios futuros. Es más que un sueño, puesto que debe ser viable, realista y evaluable en un tiempo determinado. Esa imagen es la del estado deseado, que debe motivar a los miembros de la organización a convertirlo en realidad. Así, para la CMHALDF, una visión de conjunto debería de ser: “Considerando la situación a la que hace frente es necesario que la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal sea más proactiva que reactiva, que tenga plena observancia y competencia en las disposiciones jurídicas que le son aplicables, que marque senderos y señale caminos para impulsar la modernización de la administración pública capitalina, la eliminación cons232

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tante y paulatina de las causas generadoras de la corrupción, fomentando, así, el buen uso de los recursos públicos.” Objetivos: Son las guías que le dan direccionalidad a la organización, describen el futuro deseado, de ahí que tengan una relación estrecha con la visión de la organización. Así, para una institución como la Contaduría Mayor de Hacienda podríamos proponer: •

•

• •

Revisar la Cuenta Pública del gobierno del DF de manera objetiva, imparcial y oportuna, con el objeto no sólo de merecer la confianza de los Diputados de la Asamblea, si no de toda la sociedad en su conjunto. Fomentar gestiones públicas orientadas a la obtención de resultados ya la satisfacción de las necesidades de la población capitalina. Apoyar al Gobierno del DF ya la Asamblea, en la solución de problemas estructurales y en la identificación de oportunidades para mejorar el desempeño de los Órganos del Gobierno. Maximizar los servicios de la CMHALDF, a fin de que sean más analíticos. Establecer programas de aseguramiento de la calidad; utilizar métodos estadísticos y programas informáticos de vanguardia para asegurar altos grados de confiabilidad, haciendo que el sistema de control conozca el impacto económico y social de las acciones emprendidas por los Órganos de Gobierno.

Estrategias: Las estrategias propiamente son un conjunto amplio de orientaciones y programas con un horizonte de mediano plazo, representa como ya se indicó, la razón de ser de la organización (misión), los objetivos (visión) y sus planes de acción.

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Plan de Acción: El Plan de Acción es la programación de actividades para cumplir las metas, responde a preguntas operativas de cuánto (inversión), cuándo (tiempo), quién (recurso humano), ello a fin de lograr lo establecido en las estrategias. Metas: Es el resultado específico, esperado en el corto, mediano o largo plazo y que responde al progreso deseado hacia un objetivo. Se expresa en el cuánto y cuándo. Planeación Estratégica: Todos estos conceptos deben terminar en un documento que recoja lo que deseamos y hacia dónde queremos ir. Este documento que fija cuestiones a largo, mediano y corto plazo, recibe el nombre de planeación estratégica. Nosotros consideramos que una Institución, como la Contaduría Mayor de Hacienda de la ALDF, merece que su planeación estratégica se distinga en dos etapas: Una etapa en la que se estudie la consistencia de los sistemas y la razonabilidad de la información contable del universo a auditar. Esto, sin duda, requiere contar con información adecuada, por lo cual se propone enfatizar el control en la evaluación de los sistemas y la razonabilidad de la información contable para que en la medida en que los resultados permitan considerarlos confiables, ir en ejercicios posteriores avanzando hacia los pasos que nos marque nuestra estrategia. Así, a nuestro juicio, para esta etapa es necesario: • • • •

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Conocimiento del ámbito de control. Conocimiento de la existencia y cumplimiento de las Normas de Control Interno. Verificación de la consistencia de los sistemas administrativos y contables. Verificación de la integridad de la información recaudada.

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La segunda etapa vendría marcada por tres elementos, aunque no variaría el énfasis en el análisis de la Cuenta Pública, pero hubiese un cambio sustantivo en el enfoque institucional. Así, estos tres puntos podrían ser: •

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La definición de los objetivos globales de auditoría con la necesaria intervención en el trámite de aprobación de la Cuenta Pública, complementándolo con la labor de auditoria sobre hechos de gran significado económico y social. Es decir, se considerarían las entidades de auditoría que impliquen tareas que lleven mayores esfuerzos de asignación de recursos, proponiendo realizar auditorías financieras, de gestión o especiales para cada ejercicio: Entes que impliquen un alto riesgo de auditoría gubernamental. Empresas y entes financieros con obligaciones de presentar servicios contables auditados ante el Gobierno del DF. Informe de Cuenta Pública. Convenios suscritos por la CMHALDF. Auditorías Especiales.

La clasificación del universo a auditar definiendo cada sector determinado sobre un eje de acción a seguir sobre el cual giraría la selección de auditorias a incluir en el plan de acción. De tal forma, llevaríamos acabo un plan de auditoría plurianual, en forma tal que terminado el periodo se considera la totalidad de los mismos, llevado acabo en entes cuyas operaciones son de poca monta para las operaciones del Distrito Federal. La determinación de categorías de entes auditados con distinto grado de prioridad. También no estaría de más observar alguno de los puntos que se señalaron en una reunión, en junio de 2004, 235

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del proyecto Atlatl con los Órganos de Fiscalización con los que esa ONG tiene convenio. Se dieron algunas conclusiones interesantes y algunas de ser puestas a debate en lo que se refiere a la planificación estratégica67. Entre las más interesantes, a nuestro juicio, podemos destacar: •

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La rendición de cuentas, la transparencia y la fiscalización de los recursos públicos son elementos fundamentales de la democracia y una exigencia de la sociedad. Las experiencias de otros estados juegan un papel importante en la elaboración del Plan de Desarrollo Institucional que las entidades de fiscalización han estado trabajando. Por ello, se acordó establecer comunicación entre los diversos organismos para que, de manera directa, se pueda conocer los alcances y beneficios de esas experiencias. El diagnóstico de cada entidad de fiscalización es básico tanto para conocer sus carencias y necesidades, como para establecer proyectos de mejoramiento institucional. Las entidades de fiscalización deben contar con un acervo bibliográfico relacionado con la planeación, la fiscalización y las demás actividades afines. La conformación de un grupo técnico de trabajo, para el desarrollo e implementación de sistemas que automaticen las actividades relacionadas con la fiscalización, así como la capacitación en el desarrollo de estas técnicas, son necesarias. La implantación de sistemas como el 150 9000 es fundamental para obtener mejoras en la calidad de las actividades, en la comunicación interna y en la imagen de las entidades. Las entidades de fiscalización deben realizar la revisión de su marco legal de actuación y generar propuestas, proyectos e iniciativas para la actualización y el mejora-

67 Véase Proyecto Atlatl, boletín del 30 de junio de 2004.

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miento de las Leyes y sus reglamentos, a fin de evitar los diferendos legales con las instituciones fiscalizables. La capacitación continua de los recursos humanos es el eje principal del proceso de fiscalización.

Procesos. Otro elemento de la organización además de la Planificación y todos sus componentes, son los procesos. Se entenderá por procesos la secuencia de actividades diseñadas y ejecutadas de forma coordinada para lograr producir según lo previsto. Los procesos son la manera, el cómo, la organización concibe sus relaciones de trabajo productivo. Es el trayecto que ocurre entre el ingreso de los insumos y la salida de los servicios que ofrecemos a la Asamblea y al ciudadano. Estos procesos tienen que ser congruentes o responder a la misión, visión, objetivos y planes de la organización. De esta forma, para mejorar los procesos que la Contaduría tiene, es necesario que las unidades que la componen no pierdan de vista los cuatro elementos básicos para un proceso de fiscalización exitoso y eficaz: •

Si los programas y su ejecución se ajustan a los términos y montos aprobados en las de las leyes de ingresos y egresos (o presupuesto de egresos, en su caso).

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Si aparecen discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos ya las partidas respectivas.

•

El desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los programas, en lo relativo al manejo y aplicación de recursos públicos, con base en los indicadores aprobados, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos; si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron con la periodicidad 237

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y forma establecidos por las leyes y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos. •

El resultado de la gestión financiera; si en la gestión financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; contratación de servicios; obra pública; adquisiciones; arrendamientos; conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales. Los Valores en la organización: Los valores son los principios guías que orientan y comparten los miembros de una organización, son creencias que energizan o motivan al cumplimiento de acciones. Los valores son factores, convicciones que agrupan, cohesionan y pueden lograr que una organización sea más o menos competitiva. Así, los valores que proponemos para nuestra institución son: •

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• •

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Aprendizaje: Mantener actitud receptiva para adquirir nuevos conocimientos, que refuercen y mejoren lo que sabemos, lo que hacemos ya nuestras personas. Trabajo en equipo: Integrar esfuerzos, potenciando conocimientos y capacidades para construir objetivos comunes y compartir responsabilidades. Participación: Encontrar realización personal al involucrarse en el cumplimiento de la misión, visión, valores, los proyectos, para satisfacer las necesidades de los clientes, identificando además en nuestros aportes al trabajo y al producto, un valor agregado que también nos satisface. Respeto: Hacer de la tolerancia a las ideas ya las personas, una máxima de deber ser y una actitud de vida cotidiana. Honestidad: Actuar con confianza hacia los demás, considerando que la verdad con la que me conduzco

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permite un clima de apertura, de sinceridad y de responsabilidad compartida. Credibilidad: Lograr la confianza del entorno social que rodea al Órgano y a sus colaboradores, sustentada en una recta conducta, (palabras que corresponden con hechos). Autodisciplina: Constancia y tenacidad personal para conducirme de manera organizada y cumplir con las metas propuestas. Comunicación: Apertura para transmitir y recibir ideas, información, mensajes y establecer compromisos en forma oportuna y adecuada. Flexibilidad: Adaptar nuestras ideas y pensamientos a cambios, a nuevas ideas, a nuevos conocimientos, a nuevas formas de convivir, en nuestro pensar y actuar, desechando el juicio que posee la verdad absoluta. Mejora Continua: Considerar que siempre es posible mejorar el trabajo para lograr resultados óptimos y reflejarlo en la vida cotidiana. Liderazgo. La palabra liderazgo, más que un componente de la organización es un proceso de quien orienta, dinamiza y conduce el componente humano de la organización. No sólo eso, si no que debe conducir a que la Institución sea una organización de Vanguardia, en el que todos sus procesos e informes sean catalogados como eficientes, eficaces y de calidad. Así, el liderazgo de la institución debe convertirla en un vínculo permanente con la Sociedad Civil y los poderes de Gobierno en los temas referentes al control del gasto y rendición de Cuentas.

En este contexto, requerimos derivada de ese reconocimiento expreso contenido en las propuestas de reformas constitucionales, la actualización y adecuación del marco legal de la contaduría en el ámbito de su Ley y Reglamento, 239

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pues a pesar de sus reformas recientes, como ya lo expresamos, éstas se han quedado cortas, ya que la autonomía e independencia del Órgano Fiscalizador del Distrito Federal se encuentra muy acotada, gracias a los candados que se encuentran previstos en la ley, como son el hecho de que la comisión de vigilancia, al emitir sus opiniones, puede influir e incluso determinar de hecho, la determinación de las auditorias a realizar, lo cual consideramos no resulta correcto y vulnera la autonomía técnica de este Órgano Fiscalizador. Por ello, como decíamos en un principio, presentamos una serie de propuestas para la mejora de nuestra Contaduría, con el objeto no sólo de discutir lo que debería ser un Órgano de Fiscalización en el siglo XXI, si no también con ello dar una idea del importante reto que tenemos frente a nosotros si en verdad queremos que nuestra ciudad siga siendo un espacio donde podamos construir una sociedad más próspera y justa para nuestros descendientes.

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OTROS TÍTULOS DE LA SERIE DE ESTUDIOS FISCALES  Una Propuesta Fiscal Progresista, de Pablo Trejo Pérez. Dice Joseph Stiglitz que la economía ha olvidado su esencia social, que está enfrascada en una serie de indicadores que únicamente reﬂejan una parte —la númerica— de la realidad. Pensemos, por ejemplo, en el Producto Interno Bruto, el famosísimo PIB, un indicador surgido para medir cuánto produce un país. Pero está claro que un país no es únicamente lo que produce. La hipótesis central de este libro parte de este postulado de Stiglitz, reconociendo que los economistas del gobierno han olvidado que su materia de estudio tiene por objeto central al ser humano. En si, podríamos resumirla de la siguiente manera: dado que son los actores del sistema político quienes han deﬁnido la economía nacional, el mal desempeño económico no sólo se traslada a múltiples factores de la vida diaria y del propio desarrollo del país, si no que también afecta al sistema político como tal, entendido este como un pacto federal. El nivel de desarrollo del país es tremendamente desigual, tal cual lo prueba un norte rico frente a un sur paupérrimo. Llama la atención, quizá, como esa desigualdad se expresó políticamente en 2006 y cómo entonces se advirtió de la teoría de los dos Méxicos.

Esta obra se terminĂł de imprimir en abril de 2011 en Ultradigital Press, S.A. de C.V. Cacama No. 84 Col. Santa Isabel Industrial C.P. 09820, MĂŠxico, D.F.