Espacios Públicos 54 by Bere Lara

Universidad Autónoma del Estado de México Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UAEMéx

No. 54

“2019, Año del 75 Aniversario de la Autonomía ICLA-UAEM”

Espacios Públicos, revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UAEMéx, es una revista iberoamericana que se edita desde 1998. Publicación cuatrimestral que tiene por objetivo dar a conocer lo más relevante sobre temas alusivos a la Ciencia Política y la Administración Pública. Indizada en Redalyc (Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal), Dialnet (Portal de difusión de la producción científica hispana), CLASE (Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Humanidades). Registrada en Latindex-Catálogo (Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal), HELA (Catálogo Hemerográfico de Revistas Latinoamericanas), DOAJ (Directory Open Access Journal), Red Iberoamericana de Revistas de Comunicación y Cultura y Academic Journals Database.

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ESPACIOS PÚBLICOS, revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UAEMéx. año 22, No. 54, enero - abril 2019, es una publicación cuatrimestral editada por la Universidad Autónoma del Estado de México, a través de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Cerro de Coatepec s/n, Ciudad Universitaria, Toluca, México, C.P. 50100, Tel. +52 (722) 2150494, espaciospub@uaemex.mx Editora responsable: María Cristina Reyes Montes. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo núm. 04-2016030213353800-203, e-ISSN: en trámite, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Este Número se terminó de editar en diciembre de 2019. Disponible para su acceso abierto en: http://politicas.uaemex.mx/espaciospublicos

Contenido Ensayos y Artículos La comunicación política y el neoliberalismo en México Political communication and neoliberalism in Mexico Víctor Hugo Juárez Herrera José Antonio O´Quinn Parrales ............................... 7 Cambio Climático y gobierno local. Falsa idea: “piensa global y actúa localmente” Climate change and local government. Wrong idea: think globally and act locally Fredyd Torres-Oregón .............................................. 25 La distribución del poder por género después de la Reforma Político-Electoral de 2014. Una comparación de los Congresos de Chihuahua, Jalisco y San Luís Potosí Substantive equality after the Reform Politic-Electorate of inclusion of the Parity Principle. A comparison of the Congresses of Chihuahua, Jalisco and San Luis Potosí. Sarah Patricia Cerna Villagra Ruth Elizabeth Prado Cecilia Sarabia Ríos ............................................... 47

la conformación y el fortalecimiento de los agentes. Los casos de Córdoba y Gualeguaychú The contribution of Participatory Budgets to the formation and strengthening of agents. The cases of Córdoba and Gualeguaychú Mariano Suárez Elías Fabiana Meneces .................................................... 103 Fundos especiais no município de são paulo: análise das ferramentas de controle financeiro e contábil utilizadas Special funds in the municipality of São Paulo: Analysis of control tools financial and accounting used. Ruth Cândida de Lima Guastalle Sérgio Roberto da Silva Fernando de Almeida Santos Neusa Maria Bastos Fernandes dos Santos ............... 121 Os conselhos municipais de políticas públicas como canais de participação social: entraves e avanços Public policy municipal councils as channels of social participation: barriers and advances Matheus Henrique de Souza Santos Ana Cláudia Fernandes Terence ..................................139 Reseña

Del momento populista al autoritarismo plebiscitario. Estado y democracia en Bolivia y Ecuador From the populist moment to the plebiscitarian authoritarianism. State and democracy in Bolivia and Ecuador Rafael Gustavo Miranda Delgado ............................ 67 Gobierno Electrónico Local de Ecuador Local Electronic Government of Ecuador Xavier O. Barragán Martínez ................................. 81 La contribución de los Presupuestos Participativos a

“Mirar la entraña: conflictos por el agua en México” Claudia Romero Herrera.......................................... 161

Ensayos y ArtĂculos

La comunicación política y el neoliberalismo en México Political communication and neoliberalism in Mexico

Fecha de recepción: 08 de mayo de 2019 Fecha de aceptación: 04 de septiembre de 2019 Víctor Hugo Juárez Herrera* José Antonio O´Quinn Parrales

Resumen El presente artículo analiza las condiciones para la implementación del modelo económico neoliberal en México y sus efectos para la comunicación política y la democracia mexicana. A partir del modelo de comunicación política de Dominique Wolton, se advierte que la transformación del Estado mexicano invirtió los roles tradicionales de la industria televisiva, la radio y las telecomunicaciones, que transitó de ser “políticamente subordinada” a depender de negociaciones políticas y comerciales para conformar el espacio público. Con las reformas de 2013-2014 en materia de telecomunicaciones, el modelo local sigue apostando a la liberalización económica del sector, que logró consolidarse y diversificarse durante el sexenio 2012 - 2018. Palabras Clave: neoliberalismo, medios de comunicación, régimen de medios, comunicación política.

Abstract This article analyzes the conditions for the implementation of neoliberalism in Mexico and its effects on political communication and Mexican democracy. Through Dominique Wolton’s political communication model, we notice that transformation of the Mexican State inverted the traditional roles of TV and radio concessionaires, who came from a politically subordinate industry to depend on political as well as commercial negotiations to conform the public sphere. With the advent of 2013-2014 reforms on telecommunications, the local model keeps betting on economical liberalization for the sector, which consolidated and diversified during the past government (2012 - 2018). Key Words: neoliberalism, media, media regime, political communication.

* Universidad Autónoma del Estado de México, México. Correo-e de contacto: vjuarezh@gmail.com

e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019, pp. 7-24.

La comunicación política y el neoliberalismo en México

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Introducción

La implementación del modelo económico neoliberal transformó el régimen de medios y la comunicación política en México, interfiriendo en los procesos de: participación ciudadana, la democratización de la información y las relaciones de los medios con el poder político. Dicha transformación estructural del Estado mexicano invirtió los roles tradicionales de los concesionarios de la televisión y la radio, transitando de una industria políticamente subordinada a una cuyo papel depende de negociaciones políticas y comerciales para conformar la esfera pública. Las reformas al Estado mexicano durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988 – 1994) impactaron dos sectores relacionados directamente al modelo de comunicación política: en materia económica, se liberalizó y abrió el mercado mexicano con la firma y entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio (tlc); por otro lado, la legislación en materia política y electoral impulsó una mayor competencia en el sistema político. Uno de estos cambios trajo consigo la liberalización de los tiempos en radio y televisión para la propaganda política en periodos electorales (Guerrero, 2013). Los medios de comunicación son interlocutores poderosos y decisivos en la formación de la opinión pública de los mexicanos. Este papel ideológico y político se encuentra sustentado por el dominio económico de las empresas preponderantes del país, específicamente de Grupo Televisa y América Móvil, cuyo comportamiento como empresas y actores políticos se analizará.

En el sexenio de Enrique Peña Nieto (2012-2018), la reforma en materia de telecomunicaciones buscó acotar el poder económico de los grandes consorcios, ampliar el mercado de telecomunicaciones y procurar mayor intervención estatal, lo que llevó a una pugna entre empresarios, nuevos actores económicos y el órgano regulador (Instituto Federal de Telecomunicaciones, ift), que se extendió a todo el sexenio. Esta reforma partió de un proceso político surgido del debilitamiento del Estado tras 15 años de pluralismo legislativo que mermó la agenda del Ejecutivo y ha tenido como resultado el abaratamiento de algunos servicios de telecomunicaciones y la entrada de nuevos actores al mercado (ocde, 2017), aunque queda por evaluar el impacto de éstas en la construcción de una ciudadanía informada.

La comunicación política según Wolton

Para identificar los efectos del modelo económico neoliberal sobre la comunicación política en México, se partirá del concepto de comunicación política del sociólogo francés Dominique Wolton, quien la define como “el espacio en el que se intercambian los discursos contradictorios de los tres actores que tienen legitimidad para expresarse públicamente sobre política, y que son los políticos, los periodistas y la opinión pública a través de los sondeos” (Wolton, 1998: 31), en tanto que éste circunscribe actores específicos con intereses propios en el ámbito de intercambio de información política. Desde la construcción del concepto, a principios de la década de 1990, se intentó

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El neoliberalismo en México

El modelo económico neoliberal impuso un orden de producción, consumo y comercio que tuvo consecuencias sociales, políticas y económicas en el país desde su implantación en la década de los ochenta, producto de una crisis en el cumplimiento de la deuda externa, especulación monetaria, hiperinflación y decrecimiento. La incursión de la política económica neoliberal durante el sexenio de Miguel de la Madrid (19821988) fue resultado del “agotamiento del modelo de sustitución de importaciones que prevaleció en México después de las reformas cardenistas” (Ávila, 2006: 60). El modelo de sustitución de importaciones se fundamentaba en la expansión y preeminencia del Estado en la dirección de la economía, es decir, éste se fortalecía con la apropiación y creación de empresas públicas estratégicas, el control del mercado cambiario y las tasas de interés a partir de un banco central y gasto público elevado. El modelo proteccionista se limitó por el endeudamiento (50 mil 874 millones de dólares hacia 1982), producto del gasto público elevado que los sexenios de Luis Echeverría Álvarez y José López Portillo contrajeron para sostener el crecimiento económico del país (mientras la deuda creció a un ritmo de 20 % anual [Elías, 2005], el pib creció 6% por sexenio). Durante ese periodo, las empresas estatales incrementaron de 272 a principios de la década de 1970 a 1115 en 1982 (Ávila, 2006: 70); cuando el endeudamiento se ancló a los ingresos petroleros y estos cayeron a nivel mundial, algunas flaquezas de un sistema volcado a su mercado interno y a la industrialización mediante el gasto público se hicieron evidentes. La falta de

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ampliar el alcance de los actores establecidos por Wolton quien, por ejemplo, utiliza de forma indistinta el término “periodistas” y “medios” para referirse a la institución encargada de vincular a los gobernantes con la ciudadanía mediante la información política, y describe el proceso de la comunicación como un dispositivo neutro dentro del contexto de la democracia en la sociedad de masas. Por ejemplo, Guerrero (2003) interpreta a los medios como actores con intereses que obedecen a dos lógicas distintas: la de su inserción en el mercado y la política y; sobre la manera en que cumplen con la función de informar a los ciudadanos. Sobre el primer caso, el autor enumera los siguientes elementos de análisis: “régimen de propiedad; la estructura legal; formas de financiamiento; el impacto de condiciones económicas sobre los medios; y la relación entre dueños y editores de grupos políticos” (Guerrero, 2003: 80), todos ellos relacionados con el modelo económico seguido a nivel nacional, considerando que éste tiene implicaciones tanto económicas como políticas. En el segundo caso, Guerrero incluye el impacto de las nuevas tecnologías de comunicación e información, donde caben las empresas de telecomunicaciones como actores principales, igual que las empresas tradicionales de medios que transitan hacia dichos mercados. Cabe considerar que el modelo de Wolton establece que la interacción entre los actores legítimos de la comunicación política está plagada de desequilibrios, lejos del “ideal de la comunicación política (que) es una cierta igualdad de tensión entre las tres lógicas constitutivas”. Se buscará describir estas condiciones de desequilibrio a través del entorno del mercado y la dirección ideológica de la economía nacional.

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liquidez y confianza en el Estado mexicano puso fin al orden económico establecido durante el mandato de Lázaro Cárdenas (1934 – 1940) y supuso la inclusión forzada de México al orden libremercadista global encabezado por las potencias mundiales. De acuerdo con Ávila (2006), aun cuando el Partido Revolucionario Institucional (pri) se mantuvo en el poder tras los periodos de crisis, la presidencia de Carlos Salinas de Gortari sustituyó los viejos liderazgos corporativistas que se oponían a las políticas neoliberales para generar un “neocorporativismo” más afín. Mientras el retroceso en el bienestar social lesionó profundamente a la población mexicana (Romero, 2014), una oligarquía empresarial que fue capaz de sortear los retrocesos financieros y la desconfianza en la economía mexicana adquirió suficiente poder económico a partir de la desregulación, las privatizaciones y las alianzas con grupos empresariales extranjeros. Esta oligarquía abanderó “la moderna racionalidad tecno-empresarial que somete las demandas y solicitudes de los particulares a la intervención estatal y desliza la toma de decisiones, ejecución, control y evaluación al management de la iniciativa privada” (Pérez, 2013: 122).

Medios públicos y privados

Los medios públicos en México nunca se han consolidado. La industria de la radio y la televisión surgió imperturbable desde la institucionalización del Estado revolucionario a partir de un modelo eminentemente comercial (Fernández, 1989). La regulación estatal consistió principalmente en intervenciones técnicas, no respecto del contenido de la radiodifusión y sin mayor

competencia del Estado como difusor, por lo que este modelo empresarial floreció: en un periodo de 30 años, entre 1920 y 1950, la radio comercial se multiplicó de 4 a 198 estaciones, mientras que la radio cultural creció marginalmente de 2 a 8 estaciones (Arredondo, 1987). El Estado arropó la consolidación de una industria nacional, estableciendo la titularidad de las concesiones únicamente a ciudadanos mexicanos y propiciando la creación de cámaras empresariales integradas a su estructura corporativista. La primera legislación importante en materia de radiodifusión, la Ley Federal de Radio y Televisión, llega hasta 1960, durante la presidencia de Adolfo López Mateos. “La legislación de radio y televisión era una manifestación del poder formal del Estado sobre los concesionarios” (Fernández, 1989: 107), que despertó inconformidades en el sector, que no obstante permaneció como un grupo económicamente fuerte. Y aun cuando algunos gobiernos tuvieron mayor control que otros sobre los medios privados, el crecimiento de estos ocurrió de manera ininterrumpida. En esta etapa de gestación, solo Lázaro Cárdenas pretendió mantener “un estricto dominio en lo que se refería a la difusión de contenidos que tuvieran que ver con la política” (Ortega, 2006: 120), aunque la expansión promovida durante su mandato fue de corta duración. Hasta entonces, los modelos exitosos de difusión estatal habían sido probados en Europa Occidental. Incluso en México, “si recordamos la participación temprana del Estado mexicano en la radio, este modelo europeo occidental de organización parecería congruente con la experiencia estatal previa” (Arredondo, 1987: 111), pues el potencial político e ideológico de la radio había sido objeto de interés y preocupación para los dirigentes nacionales desde los primeros intentos por establecerla. Sin embargo, estos atravesaron una serie de dificultades económicas

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Esteinou (2007) nombró “videocracia” a la última evolución del entorno mediático del país, una “Cuarta República Mediática” consolidada durante el sexenio de Vicente Fox Quesada (2000-2006), pues en este periodo se observó un incremento de los recursos públicos destinados a la contratación de espacios publicitarios por parte del gobierno federal por más de 15 mil millones de pesos con respecto al sexenio anterior (Esteinou, 2007), así como adecuaciones al marco legal que derivaron en la llamada “Ley Televisa”, en 2006. Este fenómeno es descrito como “la práctica de gobernar más a través de transmitir la propaganda gubernamental por los medios de difusión, que por la realización de logros concretos de gobierno” (Esteinou, 2007: 50). Este periodo coincide con la alternancia política del país e inició una tendencia creciente de gasto publicitario desde el gobierno: en el caso de Fox, con respecto a su último año, el incremento fue de 50.5 % del gasto, mientras que con Felipe Calderón éste fue de 76 % (Fundar, 2014). La mayoría de estos recursos (53 % en 2012) se destinó al mercado de la televisión abierta.

Desregulación y privatización

La desregulación de la industria mediática (especialmente de la televisión) es un fenómeno relativamente nuevo, que se extendió en los sistemas de telecomunicaciones a nivel mundial a finales de la década de los setenta. En México, la primera legislación en materia de televisión por cable en México data de 1979 (Álvarez, 2018).

Entre los nombres que menciona Ortega (2006) destacan: Elena Poniatowska, Renato Leduc, Cristina Pacheco

y Jorge Ibargüengoitia.

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y falta de penetración de audiencia, sumado al olvido y la negligencia del gobierno y sus decisiones administrativas. La tardía participación pública en industrias sumamente rentables, como la televisión, fue tomada por los empresarios como una amenaza competitiva y una molestia a sus intereses que era necesario suprimir. El impulso nacionalista en los sexenios de Echeverría y López Portillo fue muestra de ello, pues los intentos de participación del Estado en la radiodifusión buscaron integrar un nuevo elemento de legitimación gubernamental y no consolidar realmente una industria con vocación social y cívica. El experimento conocido como Canal 13 terminó por relacionarse aún más con la televisión comercial que con el sistema de medios públicos europeo como la bbc u otros ejemplos célebres de televisión pública. De 1973 a 1976, este sistema público de televisión, si bien organizado formalmente en principios dirigidos a “la integración nacional, a la modernización y al desarrollo independiente de México” (Granados, 1986), falló en abordar estratégicamente la dirección y la vocación de servicio público. Es decir, “siguió faltando un proyecto integral de comunicación social del Estado que unificara a todas las entidades que el gobierno había constituido y que funcionaron disgregadamente” (Ortega, 2006: 132). Con López Portillo se inició un periodo de censura, oficialismo y propagandismo que ayudó a socavar la magra presencia del Canal 13 en las preferencias de la audiencia. Elementos culturales y de crítica social1 se perdieron en el camino, pues el interés que persiguieron los ejecutivos y productores hacia finales del sexenio se enfocó en la rentabilidad, convirtiendo el rating y los recursos derivados de la publicidad en metas esenciales.

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Dichos procesos de desregulación ocurrieron, en el caso de la televisión:

bajo dos formas fundamentales articuladas: la remoción de las restricciones reglamentarias que pesaban sobre la televisión por cable y la flexibilización y desaparición progresiva de las normas que habían regido el funcionamiento de la televisión y que habían estructurado el sector audiovisual en su conjunto, especialmente las que limitaban la concentración y las que ordenaban los

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contenidos (Bustamante, 1999: 46).

Ambos aspectos –la flexibilización a los límites de la concentración y a la producción de contenidos– son fundamentales en la discusión acerca de la desregulación de los medios. Como señala Mancinas (2008: 52), “un principio esencial del sistema capitalista es el avance hacia la mayor privatización y mercantilización posibles. Las corporaciones creen que el Estado es invariablemente burocrático, ineficaz e interesado a diferencia de la supuesta eficacia, el dinamismo y la sensibilidad ante el consumidor del sector privado”.

Televisa y las transnacionales de medios

Los medios masivos de comunicación muestran de manera más explícita la relación entre sus cambios estructurales y los efectos que tienen en la composición del espacio público democrático. Tanto la calidad como la cantidad de los flujos informativos que éstos permiten, de acuerdo con el modelo dialógico de la comunicación política (Guerrero, 2003), varían sustancialmente según

sean los niveles de libertad de las empresas y sus intereses en el ámbito económico. Antes de la privatización del sistema mexicano de televisión pública, la subordinación del sistema de difusión no permitía un flujo libre de la información desde el sistema político hacia los ciudadanos y, por supuesto, para que los ciudadanos hicieran llegar propuestas políticas a los gobernantes (consideradas aquí como demandas y opiniones con respecto a las decisiones gubernamentales) existían otros canales, más relacionados con la estructura del corporativismo que con la participación discursiva de la política. Como hemos visto, los procesos de privatización de los canales 7 y 13, que constituían el sistema de televisión público, respondieron a la incapacidad y negligencia del Estado para impulsar el desarrollo de una industria que presentaba importantes progresos tecnológicos. También, Ortega sostiene que influyeron más las razones ideológicas del gobierno salinista en los procesos de desincorporación y privatización, antes que considerar el fortalecimiento de la comunicación pública como un pilar de la consolidación institucional, creyó “prescindible [la televisión del Estado] y su venta como única opción [de crecimiento]” (Ortega, 2006: 165). De igual manera, el único resultado que se consiguió con la privatización de Imevisión (en 1993, después de su proceso de desincorporación en 1990), no fue acelerar la competencia económica –o hacer de contrapeso a Televisa– sino propiciar el establecimiento de un duopolio con escasas opciones de programación para el público mexicano. Para lograr consolidar su posición en el espacio mediático, la nueva televisora, TV Azteca, hizo lo que, más allá de los cálculos del gobierno, parecía la estrategia más sensata de negocios: hacer lo que hacía Televisa. Es sintomático de la poca vocación de servicio público del nuevo duopolio televisivo el hecho de que se

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el medio para que los usuarios pudieran tener mayor diversidad de servicios, de mejor calidad y precio. Dentro de este modelo, la libre competencia lograría la satisfacción de las necesidades de servicios de telecomunicaciones de la mayor parte de la población mexicana, toda vez que los concesionarios de telecomunicaciones buscarí an proveer má s servicios para obtener mayores rendimientos (Álvarez, 2007: 88-89).

De nuevo, nos encontramos ante una “liberalización fallida” como Anaya (2012) nombró al proceso de privatización de Telmex, en tanto que los únicos beneficiarios evidentes de las ventas de empresas públicas fueron sus

compradores, en perjuicio de la competitividad económica: ante la severa crisis de 1995, la más regresiva de todas, destacó la relativa salud que empresas como TV Azteca atravesaron en periodos de recesión. Así, 1998 representó para dicha televisora un crecimiento de 26 % de sus utilidades y 67 % en ventas publicitarias (Alva de la Selva, 1999). También se hace patente la ausencia de compromiso con las necesidades de integración e identidad nacional de los nuevos medios liberalizados, y mucho menos con el compromiso de presumir cierta preferencia por la cultura democrática. Esto se vio reflejado en cambios en la estructura interna de las empresas y, sobre todo, en la calidad de la programación: en términos de oferta informativa, destacando la proliferación de programas de “nota roja” y la tendencia general de los programas informativos hacia el amarillismo (Alva de la Selva, 1999). Por ejemplo, Televisa inició un proceso de renovación organizacional y productiva a raíz de la muerte de Emilio Azcárraga Milmo (conocido como “El Tigre” Azcárraga), y del ascenso de su hijo, Emilio Azcárraga Jean, como presidente de Grupo Televisa en 1997. Este periodo “empezó con una reestructuración de su deuda y programas de reducción de costes y desinversiones junto al desarrollo de una diversificación relacionada que canalizara el crecimiento” (Íñiguez, O’Loughlin, 2011: 1). Cuatro años antes, Grupo Televisa empezó a cotizar en la bolsa de Nueva York, como resultado de la liberalización económica, por lo que ahora, tras la muerte de “El Tigre” Azcárraga, era necesario reformular las prioridades del consorcio: ¿era la rentabilidad de la empresa o el compromiso con la democratización? Muchos de los problemas que la televisora mantenía estaban relacionados, según el mismo Azcárraga Jean, con “problemas de rating”. De este modo, la nueva dirigencia reestructuró en el área de noticiarios y modificó formatos; también hubo “reducción de

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mantuvieran en aparente salud financiera durante las épocas de crisis, siguiendo agresivas estrategias económicas y financieras, y en buena medida apoyándose uno al otro (Mancinas, 2008). Ambas televisoras no solamente se consolidaron como empresas dominantes, sino que aumentaron su productividad, inversiones y participación en el mercado mexicano, latinoamericano e hispanohablante en Estados Unidos. Nuevas flexibilizaciones en el régimen legal de los medios apoyaron esta situación: en 1995, ya con Ernesto Zedillo en el poder, y en medio de otra crisis económica, el presidente “modificó la Constitución Política, para permitir la participación privada en comunicaciones por satélite, que antes estaba reservada para el Estado, y se aprobó una nueva Ley de Telecomunicaciones” (Pérez, 2013: 125). Sin duda, fueron las tres empresas principales del sector (Televisa, TV Azteca y Telmex) las que aprovecharon la privatización de la tecnología satelital, lo que redundó en mejor desempeño económico para cada una de ellas. Por su parte, la reforma de 1995 tenía como propósito convertirse en:

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personal, venta de negocios no estratégicos del consorcio y los recortes en los gastos de operación, además de modificaciones en las políticas de venta de publicidad” (Alva de la Selva, 1999: 8). Aún más interesante fue el cambio en la dirección política que la nueva administración impregnaría en las actividades del consorcio; en vísperas de las elecciones del 2000, Azcárraga Jean aseguraría que el grupo se comprometía a cubrir equitativamente el proceso electoral, distanciándose de la postura habitual de Televisa y terminando con décadas de colaboración en las que Televisa fungía como oficina de prensa gubernamental. La apertura de la nueva administración quedaría registrada en otro tipo de declaraciones, como la siguiente: “Mi convicción política ya la declaré y es muy sencilla: yo le voy a México. Por quien yo vote no influye en la TV […] La política no es un negocio que nos interesa en Televisa” (Alva de la Selva, 1999: 8). Quizás con mayor claridad, este postulado se encuentra concentrado en uno de los puntos que establece el Código de Ética de la televisora: Satisfacer las necesidades de entretenimiento e información de nuestras audiencias, cumpliendo a la vez con nuestras exigencias de rentabilidad a través de los más altos estándares mundiales de calidad, creatividad y responsabilidad social (Grupo Televisa, 2012: 2).

Hasta la aprobación de las reformas a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, de Competencia Económica y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano en 2014, la legislación había perpetuado este proceso de desregulación en beneficio de las compañías de televisión. Como ejemplo paradigmático se encuentra la llamada Ley Televisa de 2006, cuya aprobación provocó el rechazo de distintas facciones políticas en el

Congreso, la prensa y en la opinión pública. Dicha legislación expuso el poder de influencia que los grupos mediáticos eran capaces de ejercer, no solamente en la generación de mensajes de difusión masiva que influyeran en la opinión de los ciudadanos con respecto al desempeño de sus representantes políticos, sino también en el centro del proceso político: el cabildeo llevado a cabo por el duopolio televisivo retrasó el funcionamiento del aparato legislativo y finalmente llevó a aprobar un proyecto de ley radicalmente distinto al que se había trabajado en años anteriores. En buena medida, los puntos que se aprobaron favorecían la posibilidad de participación de los consorcios en otros sectores de la industria de telecomunicaciones, de manera que Televisa y TV Azteca pudieran, directamente y mediante concesiones claramente anticompetitivas (“sin participar en licitación y sin obligación de pago al Estado”), ofrecer servicios de telefonía fija y móvil (los artículos 2 y 28 merecieron especial análisis y un intenso debate por fomentar inequidades en el acceso del espectro radioeléctrico, Ramírez, 2009). La renovación de Grupo Televisa permitió que el consorcio se expandiera hasta convertirse en “la empresa de medios de comunicación más grande en el mundo de habla hispana, con base en su capitalización de mercado, y es uno de los principales participantes en la industria del entretenimiento a nivel mundial” (Grupo Televisa, 2014a). Además, estableció alianzas con multinacionales como News Corp., Time Warner y prisa (Mancinas, 2008). Su participación supera el mercado de los medios electrónicos, pues también ofrece servicios de televisión por cable, telefonía celular, medios impresos e internet, casinos y negocio de lotería en línea, distribución de películas, entre otras; en octubre de 2014, la empresa anunció “la entrada al mercado de telefonía móvil a través de izzi Telecom […] un

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15 Los concesionarios de telecomunicaciones han utilizado los medios de impugnació n como una manera de retrasar el cumplimiento de las resoluciones de autoridad, para evitar la entrada de nuevos competidores, realizar prácticas anticompetitivas, dilatar la interconexió n y acceso de competidores a recursos esenciales, todo ello en detrimento indiscutible del público en general, ya sea que se utilicen los servicios de telecomunicaciones como insumo en la cadena productiva o como instrumento de comunicación humana (Álvarez, 2007: 93).

La telefonía y Telmex como monopolio privado

El modelo de la comunicación política planteado por Wolton (1989) identifica a los medios de comunicación más importantes, como la televisión, la radio, la prensa y la industria editorial. Sin embargo, es posible identificar una empresa de telefonía dentro del modelo, pues éstas han demostrado ser agentes relevantes para la organización del enfrentamiento político, dado el crecimiento de la industria de las telecomunicaciones en las preferencias de los ciudadanos para informarse de los asuntos públicos (inegi, 2017). La transición hacia nuevas tecnologías de información y comunicación plantea el escenario para la relevancia de los medios públicos y la televisión abierta en el futuro inmediato, pues de 71.3 millones de usuarios de internet en el país, la mayoría de estos ocupa el tiempo en línea para informarse (96.9 %, según inegi, 2017), lo que le impone un papel relevante en la conformación de la esfera pública. Cada vez

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producto diferente e innovador frente a todo lo que hasta ahora han tenido a su alcance los usuarios de servicios de telecomunicaciones en México” (Grupo Televisa, 2014b). En materia de ventas de programas y licencias a la cadena Univisión, en Estados Unidos, el grupo registró un incrementó, entre 2013 y 2018, de 273.2 millones de dólares a 383.6 millones mediante su Acuerdo de Licencia de Programación (pla). En ese mismo periodo, el volumen de ventas netas creció de 73.8 miles de millones de pesos en 2013 a 101.2 mil millones (Grupo Televisa, 2019). Aunque la empresa ha reconocido ante sus accionistas una contracción en el mercado publicitario (Grupo Televisa, 2018), la diversificación de su oferta (producto de los cambios al marco legal) logró que las ventas por publicidad representaran menos de 22 % en 2017. Por este concepto sus ingresos en 2018 fueron por 21 mil 154.9 mdp. Sin embargo, fortaleciendo el resto de sus unidades generadoras de ingresos (rgus, o revenue generating units, es decir, suscriptores), que incluyen los servicios de video, banda ancha y voz, que alcanzaron 11.8 millones al cierre del año, 1.2 millones más que el año anterior y más del doble de las reportadas en 2013. Esto evidencia el inmenso poder del que aún participa este consorcio mediático: Televisa reportaba un promedio de audiencia de 69.6 % en 2012 (ift, 2014b); en 2017 el Canal de las Estrellas seguía dominando un 55 % de la preferencia (ift, 2018). La fortaleza del sector representa un gran reto para anteponer la legalidad y los valores democráticos a los intereses generados por una industria de tal amplitud, empezando por el incumplimiento en la aplicación de restricciones impuestas por los órganos reguladores, pues:

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más, el acto de informarse ocurre frente la pantalla de un teléfono móvil. La discusión acerca de la comunicación política en México no sería la misma sin la participación ni el interés de Telmex (y todos los nombres asociados a la empresa: América Móvil, Telcel y Grupo Carso) para aumentar su participación en los distintos aspectos de la industria mediática. Más allá de esto, y quizás como causa, la naturaleza de la industria telefónica se ha transformado hasta formar parte del concepto de “sistema de medios”, según el cual éste es constituido por “el conjunto de instituciones mediáticas que desarrollan actividades de producción y distribución del conocimiento (información, ideas, cultura)” (McQuail, 2000: 33). Adicionalmente, si comprendemos el mercado de la información a partir de su evolución histórica, para la actual “sociedad del conocimiento” y el sistema capitalista, la información representa un polo de crecimiento y una mercancía con amplias posibilidades de explotación. Para Dan Schiller, el concepto de información opera de tal forma que cubre “los campos de la cultura, los medios y las telecomunicaciones” (2007: xiv). Así, los servicios de telefonía, internet inalámbrico y datos móviles que ofrece una empresa como Telmex se relacionan tanto al modelo de la comunicación política como al sistema económico neoliberal: por un lado, son cada vez más un vehículo para la difusión de información política a la ciudadanía, lo que les confiere una responsabilidad central en la defensa del derecho a la información y a la crítica, lo que constituye la legitimidad de los medios como actores de la comunicación política, según Wolton. En esto, aunque secundarias, las técnicas de la comunicación juegan un papel fundamental, pues “aseguran la transmisión de la ‘información’, aunque secundario desde el punto de vista de la teoría de la democracia, ya que existen muchos países donde la prensa, la radio, la televisión

existen sin que por ello haya una mediocre libertad de información” (Wolton, 1998: 33). En segundo lugar, la privatización de esta empresa pública demuestra el sesgo ideológico que para entonces se había instalado como eje de la política económica nacional. El caso resulta paradigmático, pues responde a la lógica neoliberal de la “supuesta eficacia, el dinamismo y la sensibilidad del sector privado” (Mancinas, 2008). A finales de la década de los ochenta, operaba con problemas de cobertura y rezago tecnológico, lo que llevó al gobierno a reconocer “el poder de la competencia como medio para alcanzar mayor eficiencia y bienestar económicos” (Anaya, 2012: 339). En el documento que modifica el título de concesión de la paraestatal (sct, 1990), el Estado asume limitaciones para modernizar e invertir en el sector, tomando en cuenta la penetración de la telefonía en otros países. Pero más allá de los rezagos, lo que más preocupa del sector de las telecomunicaciones es que se enfrenta aceleradamente a nuevos desarrollos tecnológicos que permiten “conducir por la red de servicio público telefónico no sólo señales de voz, sino también de datos, textos e imagen, lo que hace posible la prestación de una gran variedad de nuevos servicios” (sct, 1990: 1). Pese a ello, el gobierno llevó a cabo las siguientes acciones de forma preparatoria al proceso de desincorporación:

• Inversión de 3.6 billones de “viejos” pesos entre 1988 y 1989: 1’460 millones de dólares. • Reestructuración financiera de la compañía: los impuestos y deuda fueron disminuidos y las tarifas elevadas. • La creación de Radiomóvil Dipsa, S.A. de C.V., actualmente Telcel. • Regionalización y limitación de entrada de proveedores en cada región del país.

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Telmex logró expandir su red durante los últimos 14 años de forma importante, pero aún insuficiente frente a las necesidades de la sociedad y los propósitos de crecimiento y modernización del país. La red pública de telefonía requiere de una expansión y modernización acelerada, además de mejorar sustancialmente la calidad y diversidad de sus servicios, lo cual implica realizar grandes inversiones (sct, 1990: 1).

Evidentemente, al hablar de “grandes inversiones”, el Estado mexicano consideró que éstas eran facultad de la iniciativa privada. Si tomamos en cuenta lo señalado por Pérez Ramírez (2013), quien recuerda que, de todas las empresas que fueron sometidas al proceso de privatización durante el salinismo, Telmex era la “segunda empresa más importante del país por el valor de sus ventas y contribuciones al erario, y la tercera de telecomunicaciones en el mundo” (Anaya, 2012: 341),2 el razonamiento parece motivado por razones ideológicas antes que técnicas. Sin competencia, se convirtió en un consorcio transnacional con presencia en más de 18 países –

básicamente con cobertura total en América Latina a través de la marca Claro– y, recientemente, con participación en el mercado europeo de telefonía (Telekom Austria) y como accionista del diario estadounidense The New York Times. Telmex ha mantenido una participación superior al 70 % del mercado nacional de la telefonía y las redes de datos, sin haber cumplido la promesa de “promover una competencia equitativa con otras empresas de telecomunicaciones, que propicie el mejoramiento de los servicios en atención a las demandas de los usuarios” (sct, 1990: 2). Es decir, ha mantenido el monopolio de la actividad más rentable para la economía moderna (en 2013, su participación reportada fue 61.8 %, ift, 2014a). Recientemente, América Móvil reconoció que a partir de la regulación emanada de 2013 se encuentra sujeta a medidas de “regulación asimétrica” (tarifas de interconexión, acceso obligado a su infraestructura por parte de otros competidores y restricciones respecto de la adquisición de derechos para la adquisición de contenidos), lo que caracterizó ante inversionistas como un factor de riesgo. Así mismo, se encuentra en medio de un proceso de separación de las empresas Telmex y Telnor, que conforman el consorcio, en el territorio nacional. Sin embargo, aún con la regulación asimétrica la empresa reportó en 2017 73.8 millones de usuarios de servicios móviles, siendo México su mayor mercado en todo el mundo (América Móvil, 2018).

Se ofrecen más datos: “En 1989 el ingreso neto en efectivo de la Tesorería de la Federación proveniente de Telmex

ascendió a 2.67 billones de pesos, unos 995.6 millones de dólares de Estados Unidos, casi el 4.2 % de los ingresos no petroleros y 3% de los ingresos presupuestales totales. Ese mismo año la empresa tuvo una utilidad de operación de 1.7 billones de pesos” (Anaya, 2012: 341).

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Aún asumiendo que la Red Pública de Telecomunicaciones se convertirá en un complejo sistema de intercambio de información, el Estado se consideró incapaz de impulsar este sector de acuerdo con los estándares de la industria mundial (algo que, según Anaya, igual ocurría en otros países, como el Reino Unido). El punto cuarto de los antecedentes presentados por el organismo en dicho documento de Modificación al Título de Concesión señala:

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contexto neoliberal

Hasta ahora hemos visto como los cambios en el modelo económico invirtieron el orden tradicional de la relación entre el sistema de medios, el sistema político y los ciudadanos. El espacio mediante el cual cada uno de estos actores se posiciona al respecto de un asunto de interés público-político es la comunicación política, y como tal, para que exista, cada uno de estos actores debe participar en condiciones de igualdad y libertad. Estos aspectos de libertad e igualdad no se reducen a sus parámetros políticos, también comprenden los económicos. Lo mismo sucede con la igualdad: las condiciones políticas y económicas de igualdad no son las únicas relevantes para sostener una democracia; también es importante en términos de acceso informativo, aunque las tres suelen relacionarse. Este es el punto determinante al momento de comparar los efectos del neoliberalismo en la democracia con los valores normativos de ésta. Para efectos prácticos, los únicos que tendrían posibilidades de ejercer plenamente estas condiciones de igualdad y libertad serían aquellos mejor equipados para enfrentarse a la sociedad capitalista; y ya que hemos visto como la información se ha convertido en eje del crecimiento de la economía de mercado (Schiller, 2007), podemos considerar que el control de la producción y distribución de la información es determinante en la consecución de la libertad, la igualdad y la democracia. Siguiendo la teoría económica de la democracia, el ciudadano-elector, con respecto a sus decisiones políticas, realiza el mismo tipo de proceso que en sus decisiones económicas: por medio de la racionalidad (entendida como

efectividad), busca “maximizar las salidas (output) de una determinada entrada (input) en términos de utilidad” (Downs, 1957: 4). Lo mismo sucede en la búsqueda de información con respecto a un tema público-político determinado: el consumidor buscará “atajos” para mantenerse informado sobre determinado asunto sin invertir demasiado tiempo en él (tiempo con el que no cuenta, en todo caso), con tal de reducir la incertidumbre al momento de realizar cualquier decisión relacionada al contexto político. La transformación del ciudadano-elector en consumidor de información, en términos de comunicación política, distorsiona su papel en la arena política con el pretexto de la “libertad”. La multiplicidad de opciones tampoco garantiza una ciudadanía informada, como se desprende de un análisis de la entrada y salida de periódicos locales franceses entre 1945 y 2012 y sus efectos en la participación política electoral de dicho país, revelando menor calidad informativa y supremacía de la información noticiosa “soft” en contextos altamente competitivos (Cagé, 2014). Especial atención merece el papel del ciudadano-elector como miembro de una audiencia, pues según las distintas teorías de recepción de los mensajes, no está sometido a las disposiciones del mensaje televisivo o político (o de cualquier tipo de mensaje sistematizado que busque persuadirlo), sino que negocia con estos y con sus fuentes con base en sus propias creencias y convicciones (Bruhn Jensen, 2014). Esta tradición “pluralista” de los estudios de recepción ha tenido un efecto doble en la consideración final del ciudadano como público: por un lado, lo libera de la esclavitud del mensaje que había sido el imperativo en las teorías iniciales de consumo mediático, pero, sorprendentemente, también logra situarlo en un espacio de relatividad con respecto a los medios, hasta el punto de

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percibirlo “como capaz de manipular los medios según la naturaleza de sus necesidades y de sus disposiciones. ‘Los valores plurales de la sociedad’ le permiten optar por el conformismo o por la rebelión” (Curran, 1997: 50). Para Curran (1997), este comodín teórico de la autonomía del público ha simplificado el papel del individuo, al mismo tiempo que lo emancipa, consiguiendo con ello efectos adversos en la búsqueda de un espacio público. En un párrafo que sintetiza su crítica, Morley sostiene cómo

interés para la sociedad quedan supeditados a los intereses editoriales del dueño o dueños de las empresas de comunicación” (Mancinas, 2008: 87). El ciudadano está a merced de los mensajes de la industria, pero no en una situación de “desamparo” -pues efectivamente puede negociar con ellos, aportando o no su atención al mensaje de una fuente u otra-, sino en un sentido de ausencia de opciones. Como resultado,

los medios pequeños sobreviven o mueren por falta de recursos, generando, con el desencanto,

en esos trabajos [pluralistas], el elogio del placer

una apatía hacia la información y un alejamiento

que los espectadores obtienen de los programas,

de las cuestiones más inmediatas en el ciudadano

desemboca fácilmente en un relativismo cultural

rural, provincial o citadino local. Alentarlos es

que, como hace notar Curran, puede ser absorbido

fundamental para los fines de democratización y

sin resistencia por una retórica neoliberal. El recurso

pluralismo informativo, cívico y social (Suárez,

a temas populistas permite olvidar todo tipo de

1995, citado en Mancinas, 2008: 113).

[Brundson, 1990] y sirve para justificar a los campeones de la desregulación en su ataque contra la televisión de servicio público (1997: 38).

En efecto, además de recurrir a la “eficacia” del sector privado, muchos de los argumentos encaminados a flexibilizar restricciones de los medios masivos generalmente se refieren a la supuesta autonomía del público y a la libertad del ciudadano, “en la existencia de la soberanía del consumidor y en una posible eliminación del conflicto social” (Borràs i Català, 2004). No obstante, cabe preguntarse “si los consumidores toman efectivamente sus decisiones de manera libre y […] hasta qué punto tenemos que considerar o no el papel y la influencia de las empresas a través de los medios de comunicación en la toma de decisiones ‘libres’” (Gil Juárez y Samuel-Lajeunesse, 2004: 245). En el caso mexicano, cabe recordar que, “cuando el sistema es altamente concentrado, muchos temas de

Entre opciones limitadas de acceso a la información política, el ciudadano elegirá aquellas que representen al mismo tiempo mayor fiabilidad y accesibilidad: en México, éstas quedarían representadas por la industria mediática dominante (aunque cada vez más por la información a través de redes sociales, inegi, 2017). Desde finales de los 90, cuando se consolidaron estos procesos de desregulación, la televisión representaba 70 % de las preferencias informativas de la sociedad mexicana, repartida entre dos grandes “competidores”, Televisa y TV Azteca, quienes determinan qué tipo de información ofrecer a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de rentabilidad económica (Riva Palacio, 1999). La implementación de las reformas al marco legal de las telecomunicaciones efectivamente abrió el mercado a mayor competencia (ocde, 2017), pero la concentración persiste, aunque sea en un terreno de competencia distinto. El

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preocupación por una televisión de “calidad”

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órgano regulador permitió la introducción de nuevos competidores y declaró la preponderancia de los actores principales en el mercado de la televisión abierta y el mercado de datos. Los efectos inmediatos se midieron con respecto al abaratamiento de servicios, mayor penetración del sector en la población y en el crecimiento de sus ingresos (la contribución al pib de este creció de 2.7 a 3.5 % entre 2012 y 2016, ocde, 2017). La Inversión Extranjera Directa (ied), antes restringida, creció 8.5 % y una tercera cadena de televisión abierta inició transmisiones a finales de 2016. Sin embargo, el órgano regulador no ha cambiado el estatus de agente económico preponderante de las empresas analizadas. En cambio, con la penetración al mercado de datos móviles e internet de Grupo Televisa, el número de usuarios de América Móvil se ha reducido en favor de la televisora (creció su participación como operador de internet de 12 % en 2013 a 25 % en 2018), lo que ha recrudecido una competencia que se limita a los mismos actores preponderantes de décadas (González, 2019).

Conclusiones El sistema de medios mexicano se ha caracterizado por la poca eficiencia y la baja competitividad de la industria independientemente de su régimen de propiedad. Actualmente, la industria mexicana de radiodifusión y telecomunicaciones se encuentra en proceso de apertura hacia el mercado mundial sin asegurar un contrapeso que proteja el interés público de los objetivos comerciales, a diferencia de los sistemas europeos, en donde la apertura de la industria de medios y telecomunicaciones ocurrió sin perjuicio a los sistemas estatales de televisión, radio, prensa

–lo que no implica que estuvieran exentos de problemas internos, lucha de intereses y cambios en la línea editorial. La apertura a la competencia de la industria de radiodifusión y telecomunicaciones ha sido un proceso de distribución de mercado, no de cambios en la estructura del espacio público. En el sexenio que concluyó las opciones de telecomunicaciones para los mexicanos efectivamente se incrementaron, junto con la penetración de las tecnologías de información y comunicación (ocde, 2017). Sin embargo, dada la orientación económica de las reformas, la perspectiva para la televisión abierta pública es de menor participación (actualmente toda la televisión pública comparte 9 % de la audiencia) conforme crecen las opciones en el mercado de la televisión restringida (encabezada por los mismos competidores de la televisión comercial abierta, que pierde participación en el mercado). Esto, en un contexto donde la cobertura informativa de los mexicanos sigue reduciéndose a las opciones televisivas (93.2 % según inegi, 2017). Los mexicanos aún ven más televisión abierta que cualquier otro tipo de medio. Aunado a esto, dos encuestas distintas, el Informe País sobre la Calidad de la Ciudadanía en México (ine, 2015) y México: Confianza en Instituciones 2018 (Consulta Mitofsky, 2018), reflejan una caída en la confianza de los ciudadanos hacia los medios de comunicación o un crecimiento marginal hacia ellos (de 61 % a 32 % según el Barómetro de las Américas y una calificación de 6.9 de 6.5 en 2017, según Mitofsky; 6.3 de 5.9 para las cadenas de televisión). La transición hacia nuevas tecnologías de información y comunicación plantea el escenario para la relevancia de los medios públicos y la televisión abierta en el futuro inmediato, pues de 71.3 millones de usuarios de internet en el país,

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la mayoría de estos (96.9 %, según inegi, 2017) ocupa el tiempo en línea para informarse, lo que le impone un papel relevante en la conformación de la esfera pública. Cada vez más, este proceso ocurre frente la pantalla de un teléfono móvil. Ante el estrechamiento de las opciones informativas, una alternativa posible es el surgimiento de un sistema de medios público, autónomo en lo político y en lo económico y con cobertura nacional (Cagé, 2015). En México, considerando la falta de una tradición que consolide los medios públicos, es poco probable que ocurra. En tanto la dirección ideológica en materia económica del Estado mexicano se mantenga cercana al modelo neoliberal, cualquier intento por reclamar el espacio público será susceptible de distorsionarse para estandarizar la oferta de información política a la manera como lo han hecho los grupos comerciales, con los resultados que hemos visto en el fortalecimiento de una ciudadanía informada.

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Cambio Climático y gobierno local. Falsa idea: “piensa global y actúa localmente” Climate change and local government. Wrong idea: think globally and act locally Fecha de recepción: 02 de abril de 2018 Fecha de aceptación: 27 de mayo de 2019 Fredyd Torres-Oregón*

Resumen Este estudio analiza el papel de gobiernos locales del Estado de México frente a un problema de orden global: el cambio climático, en particular un municipio del sur del Estado de México. El estudio encontró que a los gobiernos locales mexiquenses se les ordenó elaborar un Plan de Acción Climática Municipal, cuando estos no tienen mayor injerencia en un problema de orden mundial. Los hallazgos sugieren que el problema del cambio climático mundial en el municipio de estudio aún no es parte de sus prioridades constitucionales. Palabras Clave: Acciones contra el cambio climático municipal, Plan de Acción Climática Municipal, Villa Guerrero, desastres naturales. Abstract This study analyzes the role of local governments in the State of Mexico in the face of a global problem: climate change, in particular a municipality in the South of the State. The study found that Mexican local governments were ordered to draw up a Municipal Climate Action Plan, when they have no major interference in a global problem. The findings suggest that the problem of global climate change in the municipality of study is not yet part of its constitutional priorities. Key Words: Actions against municipal climate change, Plan of Climatic Municipal action, Villa Guerrero, natural disasters.

* Universidad Autónoma del Estado de México, México. Correo-e de contacto: zancamx@yahoo.com.mx

e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019, pp. 25-45.

Cambio Climático y gobierno local. Falsa idea: “piensa global y actúa localmente

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Introducción1 En el contexto internacional, países y ciudades están diseñando acciones de mitigación2 contra el cambio climático mundial. Rosas (2011), comenta que en gobiernos centrales y locales de distintas latitudes de planeta, como Bulgaria, India, Ucrania, Nueva York, Ciudad de México, Londres, Toronto, entre otros, ya existen avances, producto de los acuerdos internacionales en esta materia. En México, las autoridades se han comprometido en distintos foros a instrumentar acciones contra este fenómeno climático, el cual hace sentir sus efectos devastadores mediante la aparición de huracanes, tormentas, sequías, con altos costos en término de vidas humanas e infraestructura. Si bien distintos municipios de México, principalmente aquellos que presentan rezagos históricos de marginalidad, son los que más resienten los estragos de los fenómenos meteorológicos asociados al cambio climático, también es una realidad que las afectaciones sociales y económicas se vuelven oportunidades para agentes económicos y políticos que lucran con los recursos supuestamente destinados para reconstruir comunidades y municipios devastados. El tema del presente trabajo -el cambio climático- alude a un problema global, pero con implicaciones en lo local, con vasta literatura que aborda el problema desde diversas posturas teórica. Sin embargo, en este estudio, por limitaciones de espacio resulta imposible dar cuenta de cada uno de ellos, en consecuencia, únicamente se citan una parte de estos. Beck (2010), Leff (1990; 2007;

2013); Foster et al. (2009); Riechman (2011); Boff (2013) y el Papa Francisco (2015), consideran que los impactos del cambio climático son producto del modelo civilizatorio occidental. Por su parte el Centro Mario Molina (2012), y las provenientes de organismos internacionales como el Banco Mundial (2013), entre otros, plantean que el cambio climático es producto de la gran cantidad de gases efectos invernadero del modelo industrial. En cambio, estudios sobre el papel de los gobiernos locales frente al cambio climático en México existen pocos: Moreno y Parra (2009); Soares y Gutiérrez (2011), Rosas (2011). Si bien el cambio climático es un problema que aqueja al planeta entero, se ha presentado como un fenómeno de responsabilidad compartida por toda la humanidad, que debe hacer esfuerzos por mitigar sus impactos sociales y ambientales. En ese sentido, se ha conformado una especie de gobernanza mundial entre jefes de Estado, organismos internacionales de desarrollo y organizaciones de la Sociedad Civil, preocupados en lograr acuerdos -discutidos en foros internacionales- que permitan atemperar los efectos del cambio climático. La gobernanza es un concepto normativo promovido por los organismos internacionales de desarrollo e instituciones académicas de países ricos, que pretende, apoyados en la ciencia política y administración, una nueva forma de gobernar o entendimiento entre gobernantes y gobernados que se cristalice en una mejor administración, eficaz, transparente, rendición de cuentas, y bajo formas horizontales de cooperación, acuerdos y decisiones (Lozano, 2018).

El presente trabajo se desprende del proyecto “Cambio Climático y Seguridad Alimentaria en México”, folio

uaem-ptc-463, 2017, apoyado por la Secretaría de Educación Pública (sep), dentro del Programa para el Desarrollo Profesional Docente, para el Tipo Superior (prodep), a la cual le agradezco los apoyos otorgados. Intervención humana encaminada a reducir las fuentes o potenciar los sumideros de gases efecto invernadero.

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Dentro de la metodología del trabajo se hizo uso de recopilación de información documental y bibliohemerográfica; se realizaron entrevistas semiestructuradas a funcionarios estatales y municipales, además de acopio de información en recorridos de campo del municipio de Villa Guerrero, México. El trabajo de encuentra dividido de la siguiente manera: en el primer apartado se exponen de forma sintética datos e información relativa a las consecuencias del cambio climático mundial; en el segundo, se ahonda en las reflexiones de Beck (1998) sobre la sociedad de riesgo -implícito en ésta el cambio climático-, y Escobar (2007) sobre la deconstrucción de conceptos asociados al desarrollo; en el tercero, se discute como los recursos económicos de ayuda se convierten en oportunidades para agentes económicos y políticos y no necesariamente para los afectados; el marco normativo federal y estatal que define las acciones contra el cambio climático; las recomendaciones gubernamentales para que los municipios formulen su pacmun; en el cuarto lugar, se discute como encara el gobierno local de Villa Guerrero el fenómeno climático. Finalmente se presentan las conclusiones.

El cambio climático en el mundo

Gobiernos, jefes de Estado, organizaciones socialesambientales y especialistas; concuerdan en que las actividades económicas en el mundo no deben continuar bajo la dinámica de explotación de los recursos naturales que se ha seguido hasta ahora. Bajo esa idea se asume que el cambio climático es un problema que atañe a todos los grupos sociales, productores, empresas y gobierno, en cada uno de

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Desde una perspectiva crítica sobre el cambio climático, sociólogos como Beck (1998), considera que la naturaleza y la destrucción que se ha hecho de ella -vista como objeto que provee recursos naturales para las fuerzas productivas capitalista de la modernidad hasta el siglo XX-, “dejó de ser mera destrucción de esta, y en cambio hoy en el siglo XXI, la naturaleza se convierte en un componente integral de la dinámica social, económica y política” (Beck, 1998: 89). Por su parte, Escobar (2007), plantea que la construcción de discursos hegemónicos como: hambre, subdesarrollo, desarrollo, progreso, entre otros, van acompañados de un complejo diseño institucional elaborado por expertos y especialistas (planes y programas) para los países de menor desarrollo económico, los cuales construyen las soluciones a estos problemas. Con base en lo anterior, en el presente trabajo se discute, apoyado en la postura crítica de Beck (1998) esta simbiosis entre naturaleza-sociedad, y como es que el discurso del cambio climático se asume como una responsabilidad global en la que deben participar todos los ámbitos de gobierno. Bajo esta óptica también se analiza el Programa de Acción Climática Municipal (pacmun), promovido por agencias internacionales de desarrollo y el gobierno del Estado de México como una obligatoriedad de los gobiernos locales del territorio mexiquense. El objetivo del presente trabajo es discutir el papel de gobiernos locales del Estado de México frente a un problema de orden global: el cambio climático, en particular un municipio del Sur del Estado de México: el municipio de Villa Guerrero, dado que es uno de los municipios del sur de la entidad que presenta una gran actividad florícola y de impacto ambiental. El pacmun encaja con lo que Escobar (2007) plantea como la objetivación de los discursos y conceptos hegemónicos para ser aplicados en países de menor desarrollo económico.

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sus respectivos ámbitos de actuación. De acuerdo con estudios e investigaciones del Centro Mario Molina, existen evidencias palpables de los efectos del cambio climático en el mundo: • “El calentamiento del sistema climático es inequívoco, como evidencian ya los aumentos observados del promedio mundial de la temperatura del aire y del océano, el deshielo generalizado de nieves y hielos, y el aumento del promedio mundial del nivel del mar. • Las emisiones mundiales de gei por efecto de actividades humanas han aumentado, desde la era preindustrial, más de 40 % entre 1970 y 2004. • Las concentraciones atmosféricas mundiales de bióxido de carbono (CO2), metano (CH4) y óxido nitroso (N2O) han aumentado notablemente por efecto de las actividades humanas desde 1750, y son actualmente muy superiores a los valores preindustriales, determinados a partir de núcleos de hielo que

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abarcan cientos de miles de años” (Centro Mario Molina, 2012: 5). Estudios de este Centro señalan que es “90% probable que el cambio en el clima se debe a las actividades humanas” (2012: 5). En ese tenor, el cambio climático, de acuerdo con Mario Molina se define como variaciones de temperatura de la tierra, mares y mayor intensidad de las precipitaciones, todo ello en periodos cada vez más cortos (2012).

Los fenómenos meteorológicos asociados al cambio climático se dejan sentir en todos los rincones de la tierra, tanto en países ricos como aquellos de menor ingreso. La presencia cada vez más violenta de huracanes y tormentas en el mundo han dejado ciudades devastadas tanto

de Estados Unidos como poblaciones pobres del Caribe. Casos como el huracán “Katrina”, en 2005, que afectó gravemente Nueva Orleans, Luisiana y Alabama, en Estados Unidos, y la isla de Cuba; el huracán “Irma”, que afectó islas del Caribe y de Miami, Estados Unidos. En México, poblaciones del centro, Costa chica y montaña del Estado de Guerrero aún no se recuperan de las devastaciones provocadas por la tormenta “Manuel” y el huracán “Ingrid” en 2013. La intensidad de huracanes y tormentas afecta a la agricultura y conduce al caos de la movilidad urbana. En el primer caso, el Centro Mario Molina “anticipa una mayor frecuencia e intensidad de huracanes, sequías, inundaciones e incendios, que conllevarán elevados costos humanos y económicos. También se esperaría una reducción en la productividad agrícola, lo cual pondría en riesgo la seguridad alimentaria” (2012: 7); en consecuencia, estas afectaciones tienden a repercutir de forma más severa en aquellos estratos rurales vulnerables por tipo de cultivo (temporal) y excluidos de financiamiento agrícola; “el agricultor de subsistencia es productor y consumidor de sus propios alimentos, lo que implica una ausencia de capacidad para el consumo, dado que las familias no tienen acceso generalizado a la amplia gama de productos del mercado nacional” (Lavell y Witkowski, s/f: 7). Por su parte, Velázquez y Martínez (2010), pronostican la agudización de conflictos por tierra, defensa de territorios y los recursos naturales, con los impactos del cambio climático en México, particularmente en las regiones más marginadas del país, tanto de la ciudad como del campo. Al respecto, Beck (2010) cuestiona el discurso elitista sobre el cambio climático, que ignora las voces de los trabajadores, grupos sociales, ciudadanos y votantes; refuta la idea de asociar el cambio climático únicamente a

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en la crítica de Beck (2010) acerca de la sociedad de riesgo, y Escobar (2007) en su crítica sobre la deconstrucción de conceptos ligados al desarrollo. El primero nos acerca a una mayor comprensión sobre cómo funciona esta nueva lógica de simbiosis naturaleza-sociedad. Es decir, para Beck, el nuevo siglo deja atrás esa vieja contraposición entre naturaleza y sociedad y en cambio, hoy según el autor, “la naturaleza ya no puede ser pensada sin la sociedad y la sociedad ya no puede ser pensada sin la naturaleza” (subrayada por el autor) (2010: 89). ¿En qué se basa Beck para afirmar lo anterior? El autor apunta que, “en el ocaso del siglo XX, la naturaleza ni está dada ni asignada sino internalizada en el equipamiento interior (subrayado por el autor) como parte del proceso civilizatorio destruyendo o amenazando sus propias condiciones naturales de reproducción material” (2010:89). En otras palabras, lo que plantea el autor es que los desastres de la naturaleza no provienen únicamente de las mismas fuerzas intrínsecas de la tierra, como algo ajeno de la acción humana, sino que más bien estos se convierten un componente integral de la dinámica social, económica y política. En consecuencia, Beck (2010:89) señala: El efecto secundario inadvertido de la socialización de la naturaleza es la socialización de las destrucciones y amenazas de la naturaleza, su transformación en contradicciones y conflictos económicos, sociales y políticos: las lesiones de las condiciones naturales de la vida se transforman en amenazas médicas, sociales y económicas globales para los seres

Marco teórico-analítico

humanos, con desafíos completamente nuevos a las instituciones sociales y políticas de la sociedad mundial industrializada.

La perspectiva teórica que guía el presente trabajo en el análisis del papel del gobierno local para hacer frente al cambio climático mundial está apoyada

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cuestiones medio ambientales, sobre esto razona: si el medio ambiente sólo incluye a lo que no es humano, no social, en consecuencia, dicho concepto es sociológicamente vacío. Para Beck (2010), el cambio climático global ha radicalizado las desigualdades sociales, es decir, ha separado al mundo en ganadores y perdedores: aspectos como la corrupción, la pérdida de la dignidad, la vulnerabilidad social, la acumulación de peligros, conforman lo que este autor llama la nueva sociología de la desigualdad social. Con una postura similar a Beck, Leff (s/f ), señala que las “catástrofes naturales” son el resultado de desequilibrios ecológicos y climáticos asociadas a las modalidades tecnológicas de transformación del ambiente. En consecuencia, señala el autor, las sequías e inundaciones causadas por la deforestación, megaproyectos y la sobreexplotación de los recursos naturales repercute en la caída del nivel de vida de las personas, mala nutrición y enfermedades. Asimismo el Banco Mundial (bm) señala que los grupos sociales o localidades que presentan alta y muy alta marginalidad social son los más propensos a los efectos del cambio climático, ya que “están conformados por viviendas de bajos ingresos e infraestructura pública insuficiente (carreteras, escuelas, hospitales y puentes), cuentan con perfiles socioeconómicos menos privilegiados, escasos instrumentos de respuestas ante desastres y se encuentran en riesgo de deforestación” (Banco Mundial, 2013: 7).

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Lo expuesto por Beck en la cita anterior clarifica cómo aquellos sectores industriales del capitalismo trasnacional en su afán por acumular mayores riquezas mediante procesos extractivos de los bienes naturales han rebasado los límites naturales de recuperación de la vida vegetal y ambiental del planeta. En ese sentido, los efectos del fenómeno del cambio climático se dejan sentir sobre la población, particularmente en países que no son los verdaderamente responsables del desastre ecológico, pero a los que se les exige acciones globales contra el cambio climático:

Climate change forces us to realize that, if we want to effectively maintain equality and fairness, we have to take on the views of “the others” -- that is, of the poorer countries -- as our own. On the one hand, they will suffer the most from climate change, but on the other hand, they contribute the least to the

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potential climate catastrophe (Beck, 2008).3

De acuerdo con este este autor, desde finales del siglo XX se plantea que “la sociedad es naturaleza y la naturaleza es sociedad” (Beck, 2010: 90). Bajo esta premisa, los problemas globales del cambio climático, los miedos y los riesgos que padece la población pasan necesariamente por eliminar la exclusión social, la desigualdad, la pobreza, que padecen millones de personas en el mundo. En este orden de ideas, Beck también cuestiona que la sociedad de riesgo es aquella en la que “la sociedad se vuelve un laboratorio donde nadie es responsable de los resultados”

(Beck, 1998: 503). En consecuencia, a mayores riesgos, mayores de decisiones de la sociedad sin que nadie sepa exactamente que es lo que quiere, porque tampoco hay certezas. Un aspecto distintivo de esta sociedad de riesgo de acuerdo con Beck es la pérdida de distinciones entre las cosas. Por ejemplo, señala el autor, entre naturaleza y cultura. “hoy en día, si hablamos de naturaleza, hablamos de cultura, y si hablamos de cultura, hablamos de naturaleza. Cuando pensamos en el calentamiento global, en el agujero de la capa de ozono en la contaminación o en las alarmas alimenticias (food scares), la naturaleza está inexorablemente contaminada por la actividad humana” (Beck, 1998: 503). Es decir, se trata de ya no pensar en qué nos hizo la naturaleza (con sus efectos de tipo meteorológico) sino qué les estamos haciendo a ella. En la sociedad de riesgo, comenta Beck (1998), la sociedad se enfrenta de forma persistente con riesgos desconocidos e incalculables; ya no es una elección de las personas tomar o enfrentar riesgo que le pongan un poco de sabor a una vida ordenada, al contrario, señala Beck, estos forman parte intrínseca de las vidas de las personas; el autor se pregunta: ¿cómo se pueden tomar decisiones acerca de un riesgo del que no se sabe nada? Beck, pone como ejemplo el “riesgo de la globalización” (entrecomillado del autor), y en consecuencia se exige (se infiere que por las grandes fuerzas comerciales trasnacionales) que “si se quiere sobrevivir en el mercado capitalista mundial, se deben de cambiar los fundamentos

El cambio climático nos obliga a darnos cuenta de que, si queremos mantener efectivamente la igualdad y la

equidad, tenemos que asumir las opiniones de “los demás” -es decir, de los países más pobres- como las nuestras. Por un lado, serán los más afectados por el cambio climático, pero por otro, son los que menos contribuyen a la posible catástrofe climática (traducción propia).

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participación de nuevos agentes económicos en nuevas áreas de oportunidades económicas. Desde la perspectiva de los expertos de agencias internacionales de desarrollo, comenta Escobar (2007), ciertos problemas que padecen los países de menor desarrollo: hambre, insalubridad, organización, entre otros, se debe a la falta de capacitación, evaluación, modernización; en consecuencia, la solución a estos las ofrecen dichos especialistas, que para tal efecto se requiere del concurso de la participación gubernamental, empresarial, universidades, organizaciones de la Sociedad Civil (osc), de lo que emanan planes, programas, inversiones, apoyos para tal fin. En el caso concreto del pacmun, dentro del presente trabajo se analiza el proceso y contexto social de su instrumentación en gobiernos locales del Estado de México.

Fenómenos meteorológicos asociados al cambio climático en México

Como se ha comentado en la primera parte del trabajo, con base en las deducciones teóricas de Beck, la sociedad como parte de la naturaleza vive en permanentes riesgos de tipo ambiental, social y políticos. En tal sentido, en México, de acuerdo con estudios gubernamentales, el aumento de la temperatura en la superficie terrestre y marina, asociado al fenómeno de cambio climático, conlleva efectos nocivos en los ciclos naturales de la vida humana, vegetal y animal. En la siguiente tabla y figura se exponen algunos de los cambios medio ambientales registrados en los últimos años en este país (véase tabla 1).

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básicos de la modernidad: la seguridad social, la nación, el poder de los sindicatos y demás” (1998: 504). En otras palabras, afirma Beck, que entre mayores sean las amenazas, mayores son los cambios que deben realizarse para controlar el futuro. Las tesis de Beck constituyen una base teórica para señalar que precisamente el problema del cambio climático se ha internalizado en la sociedad mundial como una gran amenaza. Y para ello se ha dispuesto de un cúmulo de leyes, normas, acciones y cambios (desde la perspectiva de la gobernanza) que deben cumplir todos los gobiernos del planeta para enfrentar este problema de orden global. Bajo estas consideraciones, por ejemplo, el gobierno del Estado de México, desde 2016, en coordinación con organizaciones internacionales como icleiGobiernos Locales por la Sustentabilidad, el respaldo técnico del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (inecc) y financiado por la Embajada Británica en México desde el año 2012, promovieron la creación de Planes de Acción Climática Municipal (pacmun) por parte de sus gobiernos locales como una obligación institucional. Sobre lo anterior, Escobar (2007), sostiene que el discurso de desarrollo no solo es una construcción ideológica, sino que este se cristaliza en prácticas que determinan las actividades de las personas de países de menor desarrollo económico. Para ello, se dispone de un andamiaje institucional (especialistas, expertos, agencias, documentos, normas, leyes, evaluaciones, entre otras) con el objeto aparente de mejorar las condiciones de vida en estos países. En cambio, continua Escobar, tales prácticas institucionales más que resolver los problemas de las personas responde a un conjunto de intereses económicos de las agencias de desarrollo, y pretexto para la

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Tabla 1. Cambios medioambientales en México Tipo de evento

Consecuencias

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Ciclones tropica- Entre 1970 y 2013, de los 22 les y huracanes ciclones categoría 3 o más en la escala de Saffir-Simpson presentes en el Pacífico y Atlántico México, diez ocurrieron en los últimos doce años. Sequías

Se han presentado cinco eventos importantes: entre 2000-2003; 2006; 20072008; 2009; 2010-2012. En 2011, una de las más graves, se presentó en el 90% del territorio.

Nivel del mar

De 17 sitios estudiados en el Golfo de México y el Pacífico entre los años cincuenta y el 2000, destacaron las elevaciones observadas en Ciudad Madero, Tamaulipas (de hasta 9.16 milímetros por año) y de Guaymas, en Sonora (con 4.23 milímetros por año).

Fuente: Gobierno de la República, 2014.

La misma fuente gubernamental antes citada, señala que en poco más de cien años las temperaturas superficiales y marinas en México se han incrementado, particularmente en el norte del país, oscilando alrededor de 1.2 y 1.5 °C, lo que repercute en el incremento de días cálidos, la disminución de días gélidos extremos y de heladas. Así mismo, se indica que entre 1970 y 2013, de los 22 ciclones de mayor fuerza destructiva categoría 3, en la escala Saffir-Simpson, presentes en la Costa del Pacífico y Océano Atlántico, diez ocurrieron en los últimos doce años (Gobierno de la República, 2014).

Los impactos más fuertes de los fenómenos meteorológicos asociados al cambio climático dentro del territorio mexicano, retomando a Leff (1990; 2007; 2013), se presentan en aquellas poblaciones que cuentan con mayores niveles de pobreza, deficiente infraestructura urbana, tipos de cultivo, movilidad urbana caótica y problemas de seguridad alimentaria. La severidad de los eventos climáticos pone al descubierto o develan esas grandes desigualdades sociales que señala el sociólogo antes citado, en las cuales la naturaleza es parte intrínseca de los procesos globales mercantiles: territorios urbanos delimitados entre ricos y pobres, cambios de uso de suelo en áreas costeras, deforestación, monocultivos y uso indiscriminado de agroquímicos en el campo, entre otros. Al mismo tiempo, la devastación social y material que provocan los fenómenos meteorológicos, como se ha planteado en este trabajo sobre la sociedad del riesgo planteada Por Beck (1998), representa oportunidades para agentes económicos y políticos, como es el caso de México. Se ha vuelto recurrente que las distintas administraciones federales destinen cada sexenio cuantiosos recursos para resarcir vías de comunicación, viviendas, alimentación, infraestructura urbana de servicios, entre otros, afectados por los fenómenos climatológicos. Esto ocurre sobre todo en municipios con mayores problemas de infraestructura urbana, falta de planeación urbana, pobreza, asentamientos irregulares y cultivos de subsistencia. Ante las devastaciones ocurridas, y para mitigar sus efectos, acude el gobierno federal acompañado de empresarios, pero no para resolver las causas estructurales de la vulnerabilidad social, material y ambiental en municipios de mayor marginalidad. En la siguiente gráfica se expone la evolución del gasto federal para resarcir los efectos

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Gráfico 1. Gasto federal autorizado al fonden

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2017.

Como se aprecia en el Gráfico 1, la evolución del gasto hacia el fonden, desde 2002 presenta aumentos significativos, principalmente en 2007, 2011 y 2014, años en los que se destinó recursos por encima de los 30 mil millones de pesos. En el resto, si bien son menores, no dejan de ser significativos comparados con los tres primeros años del presente siglo. En Durango, por ejemplo, en 2014 se destinaron 1, 675 millones 248 mil

755 pesos para cubrir daños de lluvias severas del 03 al 07 de noviembre; y 24 millones 744 mil 720 pesos, durante 2015, para lluvias severas del 11 al 17 de marzo, y nevadas severas, del 11 al 19 de marzo. En el Estado de Guerrero, derivado de los estragos de la tormenta “Manuel” y el huracán “Ingrid” en septiembre de 2013, los cuales dejaron un saldo de 101 muertos y más de 16 mil 776 viviendas afectadas, se destinaron fondos alrededor de 45 mil millones de pesos para la reconstrucción. Sin embargo, dichos recursos fueron a parar a manos de funcionarios públicos, políticos y empresarios, quienes dejaron obras inconclusas, de mala calidad y hasta inexistentes (Flores, 2017). Aviña et al. (2018), demuestra cómo el proceso de reconstrucción gubernamental en la ciudad de Chilpancingo, Gro, afectada por ambas tormentas, dejó en peores condiciones a la población afectada (construcción de viviendas alejadas del centro urbano y carente de servicios básicos) y bonanza económica para constructoras vinculadas al círculo político del presidente de México. En la región de la montaña, también devastada por los eventos meteorológicos citados, Toscano y Villaseñor (2018) refieren que la política de protección civil gubernamental estuvo marcada por la discriminación gubernamental, se trata de una región históricamente en situación de marginación social. El caso de Guerrero

El Fondo de Desastres Naturales (fonden) es un instrumento financiero mediante el cual, dentro del Sistema

Nacional de Protección Civil, a través de las Reglas de Operación del propio Fondo y de los procedimientos derivados de las mismas, integra un proceso respetuoso de las competencias, responsabilidades y necesidades de los diversos órdenes de gobierno. Tiene como finalidad, bajo los principios de corresponsabilidad, complementariedad, oportunidad y transparencia, apoyar a las entidades federativas de la República mexicana, así como a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en la atención y recuperación de los efectos que produzca un fenómeno natural, de conformidad con los parámetros y condiciones previstos en sus Reglas de operación. Por limitaciones de espacio no se desglosan cada uno de los rubros que integran el Fonden, se toman cifras totales.

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de los eventos climáticos naturales en las entidades, mediante el Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales (Secretaría de Gobernación, 2016).4

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–si bien no es el único– pone de manifiesto la discriminación, opacidad y corrupción de los recursos destinados para la reconstrucción material y social de localidades golpeadas por los eventos climáticos. La malversación de fondos federales para la reconstrucción en regiones del país donde se han presentado eventos climáticos devastadores acentúa las condiciones de pobreza en núcleos sociales por partida doble: no modifican en lo absoluto las causas estructurales de la pobreza material y social de los grupos sociales afectados; y por el otro, huracanes y tormentas los despojan de su endeble patrimonio y de la precaria infraestructura educativa y de salud presente en sus municipios o localidades.

Acciones contra el cambio climático en

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el marco legal mexicano

En este apartado se exponen de forma somera algunas acciones de la administración federal (2012-2018), que como se discutió en los primeros apartados del presente estudio, siguiendo a Escobar (2007), los discursos hegemónicos se cristalizan en mecanismos dentro de un entramado institucional diseñado para tal fin. Con base en el Acuerdo de París, el Ejecutivo de dicha administración emprendió reformas constitucionales: decretó la Ley General del Cambio Climático (lgcc); estableció una Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (cicc) y creó el Consejo de Cambio Climático (c3). A la par de lo anterior, se definió la Estrategia Nacional de Cambio Climático (encc), Visión 10-20-40; aprobó el Estatuto Orgánico del nuevo Instituto Nacional de Ecología y Cambio

Climático (inecc); formuló el Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018 (pecc) y, finalmente creo el Sistema Nacional de Cambio Climático, que abarca tanto el cicc, c3, inecc, las entidades federativas, gobiernos municipales y el Congreso de la Unión (Gobierno de la República, 2014). En el caso del Estado de México, durante la administración (2011-2017), y en concordancia con el Ejecutivo federal, y las acciones globales contra el cambio climático, también se dispuso de cambios y reformas constitucionales. Se elaboró el Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático del Estado de México (peaccem) y el Inventario Estatal de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (ieegei). Asimismo, el 5 de diciembre de 2013, el congreso local aprueba la Ley de Cambio Climático del Estado de México (lccem) (Gobierno del Estado de México, 2013). De igual forma, resultado de la lccem, se crea la Estrategia Estatal de Cambio Climático del Estado de México (eecc-em) visión 10-2040, teniendo como soporte líneas de acción por sector: energía, desechos, sector uso del suelo y silvicultura, sectores agricultura y ganadería (Gobierno del Estado de México - Instituto Estatal de Energía y Cambio Climático, 2017).

Vulnerabilidad municipal ante el cambio climático

Se ha discutido en el presente trabajo que los grupos sociales asentados en municipios de mayor marginalidad son los más propensos a padecer los estragos de los fenómenos meteorológicos. Estudios oficiales muestran que, de los más de 2,440 municipios del país, existen, 1,385 en dicha

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categoría (vulnerables y de alto riesgo) y éstos abarcan 27 millones de habitantes, entre los que se encuentran 255 municipios que pertenecen a la Cruzada Nacional contra el Hambre (sinhambre) y concentran 10.4 millones de habitantes (Gobierno de la República, 2013). Los municipios son susceptibles de riesgo ante el cambio climático por los siguientes factores: riesgo de desastre, exposición, vulnerabilidad y evento climático, a los que están expuestos su población, sus actividades productivas y el medio ambiente (Gobierno de la República, 2013).

En el Estado de México, 19 municipios han sido catalogados como de alta vulnerabilidad5 y de alto riesgo ante el cambio climático,6 entre ellos: Villa Guerrero (inecc, 2016) y 113 municipios que cuentan con al menos un comedor comunitario dentro del programa sinhambre (respuesta solicitud de información pública, num.0002000052917, 22 de mayo, sedesol). Por su parte, el Instituto Estatal de Energía y Cambio Climático (ieecc), ubica a 61 municipios del Estado de México como prioritarios en atención al contexto de cambio climático, entre ellos, de nuevo, Villa Guerrero (Gobierno del Estado de México-Instituto Estatal de Energía y Cambio Climático, 2017). En este

Fuente: Gobierno de la República, 2013.

Nivel en el que un sistema es susceptible, o no es capaz de soportar los efectos adversos del Cambio Climático, incluida

la variabilidad climática y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad está en función del carácter, magnitud y velocidad de la variación climática a la que se encuentra expuesto un sistema, su sensibilidad y su capacidad de adaptación (Gobierno de la República, 2013). Amatepec, Coatepec Harinas, Chalco, Chimalhuacán, Donato Guerra, Ecatepec de Morelos, Ixtlahuaca, Morelos,

San Felipe del Progreso, Tejupilco, Temascaltepec, Temoaya, Tenancingo, Tlatlaya, Villa de Allende, Villa Guerrero, Villa Victoria, Luvianos, San José del Rincón.

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Figura 1. Diagnóstico de riesgos y vulnerabilidad ante el cambio climático en México.

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registro del ieecc, Villa Guerrero se ubica con un grado de sensibilidad categoría 4. La sensibilidad, de acuerdo con Monterroso et al. (2014: 21): Es el grado en el que un sistema es potencialmente modificado o afectado por un disturbio, interno, externo o un grupo de ellos. Esta medida determina el grado en el que un municipio se puede ver afectado por un estrés, son las condiciones humanas y ambientales que pueden empeorar o disminuir los

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impactos por el cambio climático.

En concordancia con las acciones a nivel federal, el gobierno mexiquense dispuso mediante la lccem, Art. 7, fracción I, que faculta a la Secretaría del Medio Ambiente del Estado de México: “proponer y evaluar la política estatal en materia de cambio climático, en concordancia con la política nacional, y emitir recomendaciones a los Ayuntamientos respecto a su política en la materia” (Gobierno del Estado de México, 2013: 7-9). Dicha ley también señala que corresponde a los Ayuntamientos formular y expedir su Plan de Acción Climática Municipal (pacmun) y una serie de obligaciones en materia de gestión de recursos, proyectos de mitigación al cambio climático, entre otras (Art, 8, fr.II-XIX) (Gobierno del Estado de México, 2013: 7-9).

Gobiernos locales mexiquenses y cambio climático

La mayoría de los gobiernos municipales en México históricamente presentan una baja capacidad recaudatoria, lo que les impide realizar con eficacia sus responsabilidades

constitucionales, por ello, en su auxilio se asisten de recursos estatales y federales. En la medida que surgen mayores demandas sociales en sus demarcaciones territoriales acusan mayores déficits de recursos. Por ejemplo, factores que explican la tendencia de crecimiento de la deuda en el ámbito estatal y municipal, entre 2008 y 2011, fueron “la caída de las participaciones por efecto de la crisis, el déficit público y el efecto de contingencias como los desastres naturales” (Auditoria Superior de la Federación-Cámara de Diputados, 2012: 29). Entre 1994 y 2015, los ingresos municipales crecieron 260.8 %, y de estos 36.5 % corresponden a ingresos propios, en tanto 209.2 % proviene de transferencias federales y estatales (Instituto Mexicano para la Competitividad, 2018). Los gobiernos municipales en México no son responsables del cambio climático global, pero en el concierto internacional, lidereado por las naciones más industrializadas, se asume que las acciones para enfrentar dicho fenómeno es una tarea de todos. En este contexto, como ya se ha señalado, ciertos gobiernos del mundo, en sus diferentes ámbitos, no dejan pasar la oportunidad para mostrar a la comunidad internacional que están cooperando contra el cambio climático. Tal es el caso, como se ha expuesto, del Estado de México, que mediante el sexto artículo transitorio de la lccem establece que los 125 Ayuntamientos en la entidad deberían emitir su Plan de Acción Climática Municipal (pacmun) a más tardar el 31 de diciembre de 2016 (Gobierno del Estado de México, 2013). El pacmun es un plan impulsado en México por iclei-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, con el respaldo técnico del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (inecc) y financiado por la Embajada Británica en México

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de información puntual respecto al cambio climático. En México, de los 2,457 municipios en que se divide el territorio del país (inegi, s/f ), hasta 2015, 421 municipios han realizado su pacmun y solo 62 lo han terminado (icleiGobierno Locales por la Sustentabilidad, 2015), lo que significa que únicamente 2.5 % del total de los municipios a nivel nacional cuenta con dicho plan. En el Estado de México, de los 125 municipios que lo conforman, únicamente cuatro han elaborado su pacmun: Toluca, Metepec, Tlalnepantla y Naucalpan, a pesar –como ya se señaló– de que la Ley de Cambio Climático del Estado de México estableció como fecha límite el 31 de diciembre de 2016 para su elaboración. Los motivos de incumplimiento de la mayoría de los municipios, se comenta: Del total de los 121 municipios que faltan por entregar su pacmun, en cuanto a participación tenemos un 20%; de avance, digamos que son contados los municipios […] realmente son contados, serán como 8, es decir, que entregan algún avance, tardan y vuelven a presentar algo […] el resto no ha entregado nada, no sé cuáles son los motivos.7

Ante la escasa información y nulas capacidades institucionales de los gobiernos municipales para elaborar su pacmun, como señala Escobar (2007) en su deconstrucción del desarrollo, los discursos

La entrevista fue solicitada a la titular del Instituto Estatal de Energía y cambio Climático, dado que este

Instituto es el responsable en el Estado de México de orientar a los gobiernos locales para la formulación de sus pacmun, sin embargo, no fue posible argumentado su particular que por motivos de agenda no sería posible. En lugar de la titular del Instituto, se asignó al jefe del Departamento de Mitigación al Cambio Climático, con el cual se realizó la entrevista el día 15 de noviembre de 2017, en las propias instalaciones del Instituto dentro del conjunto administrativo sedagro, en el municipio de Metepec.

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desde el año 2012 (iclei-Gobiernos locales por la sustentabilidad, 2012). El pacmun tiene como objetivo fortalecer las capacidades institucionales en los municipios; el establecimiento de relaciones estratégicas o alianzas entre los municipios participantes, organismos y asociaciones nacionales e internacionales, y gobiernos locales en todo el mundo; así mismo se encuentra impulsando la creación de políticas públicas que permitan el desarrollo de acciones estratégicas y fuentes de financiamiento para lograr la implementación de medidas de mitigación y adaptación sustentables. Las distintas metodologías que se aplican a la elaboración de los documentos pacmun fueron adaptadas a los propios contextos locales a partir de aquellas utilizadas por diversos organismos internacionales como el Panel Intergubernamental ante el Cambio Climático (picc), iclei Canadá, entre otros, generando un formato más sencillo y estandarizado que permite al gobierno local elaborar su pacmun de forma más expedita, para así contribuir con acciones a nivel local para enfrentar el cambio climático (Centro Mario Molina, 2014). Re s a l t a n v a r i a s d i f i c u l t a d e s d e l a implementación del pacmun por los gobiernos locales del Estado de México: primero, es un plan determinado de forma vertical por el gobierno estatal en su afán de mostrar a la comunidad nacional e internacional que están tomando acciones concretas en esta materia; segundo, los gobiernos locales, en su mayoría carecen

Cambio Climático y gobierno local. Falsa idea: “piensa global y actúa localmente

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hegemónicos se materializan en prácticas en las que expertos y despachos tienen las soluciones a los problemas de los países de menor desarrollo. En consecuencia, los gobiernos municipales del Estado de México tienen dos opciones: la primera, acercarse al inecc para su asesoramiento en la elaboración del pacmun y, la segunda, pagar por su elaboración a despachos especializados: la Agencia Internacional de Medio Ambiente para los Gobiernos Locales (iclei), el Centro Mario Molina o Pronatura, AC. Los motivos del incumplimiento por los gobiernos municipales, según funcionario entrevistado del ieecc son: “desconocen esta parte de la Ley [Ley de Cambio Climático del Estado de México], no cuentan con personal capacitado y no poseen recursos económicos” (Entrevista directa, jefe del Departamento de Mitigación al Cambio Climático, 15 de noviembre de 2017). La excepción son los municipios de Toluca, Metepec, Tlalnepantla y Naucalpan, los que, dada su mayor capacidad recaudatoria y de gestión administrativa ante los consultores especializados, sí pudieron pagar y elaborar sus pacmun. Por otro lado, si bien los gobiernos locales dentro de la lccem (Art.8) tienen la obligación de formular sus programas, la misma Ley no contempla algún tipo de financiamiento para dicha responsabilidad. En ese sentido, los gobiernos municipales enfrentan un doble problema: por un lado, insuficiencia financiera –sobre todo los del ámbito rural que son mayoría– y por otro, carecen de recursos humanos con capacidad técnica para elaboración de dichos documentos.

Villa Guerrero

Con base en información del Plan de Desarrollo Municipal 2016-2018, el municipio de Villa Guerrero se localiza al sur del Estado de México y su cabecera municipal lleva el mismo nombre; se ubica en los en los 18° 57´ 38” de longitud norte y en los 99° 38´ 29” de longitud oeste. Su altura media sobre el nivel del mar es de 2,160 metros. Cuenta con una superficie de 267.80 kilómetros cuadrados, que lo ubica en el lugar 38 a nivel estatal. Villa Guerrero colinda con los siguientes municipios: al norte con Tenango del Valle; al sur con Ixtapan de la Sal; al este con Tenancingo; al sureste con Zumpahuacán; y al oeste con Coatepec Harinas (Ayuntamiento Constitucional de Villa Guerrero, 2016-2018). De acuerdo con estándares internacionales, las localidades rurales son aquellas que tienen menos de 2,500 habitantes. En ese sentido, Villa Guerrero cuenta con 44 localidades bajo dicho criterio, en los que radican 34,280 habitantes, que representan el 57.14 %. En consecuencia, el municipio es aun preponderantemente rural. Por su parte, las principales localidades con perfil urbano concentran 25,711 habitantes, 42.86 % de la población total. La vivienda en Villa Guerrero, de acuerdo a las proyecciones, cuenta con 16,660 viviendas particulares habitadas, con un promedio de 4.07 habitantes. Del total de viviendas particulares habitadas, 75 % tienen piso de cemento o firme, el 12.73 % cuentan con piso de madera, mosaico u otro recubrimiento y el 11 % de las viviendas tiene piso de tierra. En cuanto a servicios en la vivienda, en 2015 se tenía el 98.6 % de hogares con energía eléctrica, con agua entubada 95.8 % y 91.8 % con drenaje (Ayuntamiento Constitucional de Villa Guerrero, 2016-2018).

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Figura 2. Ubicación de Villa Guerrero, México.

Fuente: Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México, 2016.

Villa Guerrero y cambio climático

tradicional que visualiza cierta responsabilidad ambiental. En estos términos, la administración municipal 2016-2018, dentro de su Plan Municipal de Desarrollo, en el apartado “Municipio Progresista”, se propuso ambiciosos objetivos con el fin de hacer frente a los problemas de suelo, agua y aire, entre los más importantes: impulsar el cuidado del medio ambiente y de áreas naturales, bosques, aguas; además de promover el aprovechamiento de los recursos naturales mediante técnicas de ecodesarrollo; manejo integral de residuos en el ámbito municipal, y la prevención de contaminantes. El siguiente testimonio demuestra qué tanto saben del pacmun y las acciones en materia de mitigación al cambio climático:

¿Sobre el pacmun?, no, yo le aseguro que no, yo debería estar enterado. No nos han convocado, llamado [Gobierno del Estado de México] para asistir, para opinar, verdad. Aquí no se cuenta con este programa, es más, yo diría que aquí son muy escuetas las acciones que hay en materia ambiental; al principio había campañas de reforestación que se estaban tratando de hacer con regularidad pero actualmente creo que ya no se están llevando a cabo. Fuera del programa “Campo limpio”,8 no hay ni recursos ni un plan rector para atender esta situación ambiental ante el cambio climático. El municipio que tiene una derrama económica muy fuerte donde los cultivos son intensivos, obviamente se genera gran parte de contaminación, por eso, por ejemplo, simplemente las emisiones de Bióxido de Carbono que existen, si uno va a las partes altas comienza uno a ver dónde hay un montón de quemazones, que es una práctica común, que aunque el Bando

Acciones promovidas por las propias compañías de agroquímicos presentes en la región, y operada por una asociación

civil, el cual consiste en un triple lavado con agua limpia de los envases de agroquímicos por parte de los productores, y trasladarlos a un centro de acopio.

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Como se ha comentado, a los gobiernos locales se les ha dotado de una responsabilidad constitucional para realizar acciones contra el cambio climático, que no solicitaron; el cambio climático es un fenómeno mundial de mayor complejidad que tiene su origen en el modelo económico imperante, y del cual los mayores responsables son los países industrializados, pero se busca internalizar en el quehacer de los gobiernos locales que pueden contribuir contra tal fenómeno climático con acciones como: cambio de focos ahorradores, medidas contra la contaminación, basura y campañas de reforestación, entre otras. En Villa Guerrero, tanto su población como sus autoridades son ajenas a esa discusión internacional sobre el cambio climático. En cambio, persiste un esquema administrativo

Cambio Climático y gobierno local. Falsa idea: “piensa global y actúa localmente

Municipal lo está restringiendo, que no se queme a cielo abierto ningún tipo de residuo, se hace de todos modos, ¿por qué? Porque no hay una policía ambiental, no hay una patrulla ambiental que esté

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verificando estas cosas.9

A pesar de la contaminación medio ambiental de la actividad florícola en Villa Guerrero, estos efectos aún no gozan de la prioridad del gobierno local. Testimonios de personas en comunidades así lo confirman: Honestamente yo recién que entre aquí como Delegado platiqué con el Presidente municipal, de hecho, yo tenía un proyecto para todo el material que se saca de las cosechas para procesarlo, porque la mayoría lo que hace con el residuo mayormente de rosas, hojas, tallos, todo ello lo juntan y lo tiran a la barranca y eso genera una descomposición y los residuos de químicos siguen allí porque no se descomponen, no se procesan, hace apenas un mes, ellos [el gobierno municipal] en el basurero o depósito de reciclaje, separaron la basura sólida y lo que podría llamarse basura orgánica, es un predio donde van y la tiran pero nada más allí la dejan y no hacen ningún proceso, entonces, según publican no pues allí tenemos un lugar de reciclaje para composta y todo eso, pero si usted va ahorita allí es un lugar de pudrición, entonces no tenemos un debido proceso. Ahora, otra cosa, algunos productores lo que hacen con los residuos de envases químicos en tiempos de calor los

queman y eso genera otro tipo de contaminantes porque tiene un residuo químico y todavía le mete lumbre, lo esparce al medio ambiente y se contamina todo.10 La ausencia de acciones contra el cambio climático tanto en el Plan Municipal como en el Primer Informe de Gobierno de la administración local es patente. Se le solicitó a la autoridad local información relativa sobre el tema, y respondió mediante oficio: “Al respecto me permito comentar a usted que de acuerdo con su solicitud este Ayuntamiento no tiene acciones, programas o instrumentos municipales referentes al cambio climático. sic”. En consecuencia, no existen acciones de mitigación del gobierno local para enfrentar el problema. Conclusiones

El cambio climático mundial se ha convertido en un asunto toral de la supervivencia de la especie humana, animal y vegetal, tanto es así que gran parte de la comunidad científica, jefes de Estado y organismos internacionales de desarrollo, en los últimos años han planteado soluciones al respecto. Sin embargo, a pesar de que unos cuantos son los responsables de los desastres medio ambientales del planeta, tal irresponsabilidad se disfraza bajo una falsa idea con el lema “pensar global y actuar localmente”, impulsada por las agencias

En principio se solicitó una audiencia con la regiduría del medio ambiente del gobierno local de Villa Guerrero

2016-2018, para conocer de forma directa las acciones en materia ambiental municipal. Tal regiduría se declaró incapaz de proporcionar información y en cambio recomendó al asesor externo en esta materia para realizar entrevista, la cual se llevó a cabo el 14 de noviembre de 2017, dentro de la oficina de dicha regiduría en el Palacio Municipal. 10

A fin de conocer acciones concretas en materia ambiental del gobierno local 2016-2018, en las propias

comunidades se acudió con el segundo delegado municipal de Santiago Oxtotitlán, para realizar la entrevista, el 07 de septiembre de 2017, en las oficinas administrativas de la Delegación de esta comunidad productora de flores.

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local de Villa Guerrero y la mayoría de los municipios de la entidad en la formulación de su pacmun, evidencia que estos –cuando menos el municipio de estudio– se perciben ajenos a las preocupaciones de la comunidad internacional sobre el cambio climático.

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internacionales de desarrollo para justificar la depredación de la naturaleza y socializar las pérdidas del medio ambiente. En ese sentido, bajo la idea de que todos somos corresponsables del cambio climático mundial, a los gobiernos locales de México se les ha dispuesto que formulen su pacmun cuando estos apenas pueden con sus demandas de servicios en sus demarcaciones territoriales. Tan es así que una minoría de gobiernos locales de México y el Estado de México han presentado dicho Plan, en el que predominan acciones marginales acorde a su capacidad administrativafinanciera, como: cambios de alumbrado público mediante la instalación de lámparas led, sistemas modernos de recolección de basura, programas de reforestación, entre otras. En cambio, dadas las amenazas o riegos del cambio climático mundial, como lo señala Beck (1998), estas se traducen rápidamente en respuestas que pretenden enfrentar lo desconocido, pero que se debe estar preparado. Esta es la lógica que mueve al sistema económico mundial, incluida por supuesto la naturaleza. En sintonía con lo expuesto, Escobar (2007) ha develado como los problemas sociales –y diríamos ambientales– en los países considerados de menor desarrollo, los especialistas tienen las respuestas. En consecuencia, una vez ocurridos los desastres ambientales, la restauración social-material se ha convertido en una fuente de oportunidades para agencias y despachos especializados con intereses económicos. La obligatoriedad de los pacmun para los gobiernos locales mexiquenses, dentro de la Ley de Cambio Climático del Estado de México, demuestra que tal medida va de la mano con la oferta de despachos y consultorías especializadas aparentemente interesadas en el fenómeno climático. La nula respuesta del gobierno

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Comisión Intersecretarial de Cambio Climático

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Estrategia Estatal de Cambio Climático del Estado de México

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Estrategia Nacional de Cambio Climático

fonden

Fondo de Desastres Naturales

inecc

Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático

ieegei

Inventario Estatal de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero

ieecc

Instituto Estatal de Energía y Cambio Climático

lccem

Ley de Cambio Climático del Estado de México

lgcc

Ley General del Cambio Climático

pacmun

Programa de Acción Climática Municipal

peaccem

Programa Estatal de Acción ante el cambio Climático del Estado de México

pecc

Programa Especial de Cambio Climático

picc

Panel Intergubernamental ante el Cambio Climático

sinhambre

Cruzada Nacional contra el Hambre e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019.

Siglas y abreviaturas

La distribución del poder por género después de la Reforma Político-Electoral de 2014. Una comparación de los Congresos de Chihuahua, Jalisco y San Luís Potosí Substantive equality after the Reform Politic-Electorate of inclusion of the Parity Principle. A comparison of the Congresses of Chihuahua, Jalisco and San Luis Potosí. Fecha de recepción: 29 de noviembre de 2018 Fecha de aceptación: 29 de agosto de 2019 Sarah Patricia Cerna Villagra* Ruth Elizabeth Prado Cecilia Sarabia Ríos Resumen Las elecciones de 2015 marcaron un hito histórico en la vida política mexicana, tras la aplicación de la Reforma Constitucional que incorporó el principio de la paridad de género en las candidaturas al poder legislativo en los ámbitos federal y estatal. Este artículo analiza la distribución del poder entre hombres y mujeres en los Congresos Locales de Chihuahua, Jalisco y San Luis Potosí tras las elecciones de 2015, identificando las semejanzas y diferencias en la composición de los Congresos, la asignación de presidencias de Comisiones y de mesas directivas en los poderes legislativos según el género de las y los legisladores. La metodología de la investigación es cualitativa comparada porque aborda el análisis de tres legislaturas estatales de las entidades de Chihuahua, Jalisco y San Luis Potosí. La Reforma Político-Electoral de paridad ha significado un punto de inflexión en cuanto al aumento de la representación descriptiva de las mujeres en los Congresos Locales en México, pero aún hay desafíos importantes respecto a la distribución del poder entre los géneros en los poderes legislativos locales, principalmente, en las mesas directivas y las presidencias de comisiones. Palabras clave: Congresos Locales, Género; Paridad, Comisiones, Trayectorias políticas. Abstract The 2015 elections marked the history of Mexican political life, through the application of the gender parity principle in the candidacies to federal and local Legislatives. This article analyzes the distribution of power between men and women in the Local Congresses of Chihuahua, Jalisco and San Luis Potosí in the 2015 elections, identifying the similarities and differences in the composition of the Congresses, the assignment of presidencies of Commissions and boards of directors in the legislative powers according to the gender of the legislators. The methodology of the research is qualitative and comparative based on the analysis of three state legislatures of the entities. The Constitutional Reform of the parity has meant a turning point in terms of increasing the descriptive representation of women in Local Congresses in Mexico but there are still important challenges regarding the distribution of power between genders in local legislative powers, mainly in the boards of directors and the committee presidencies. Key words: Local Congresses, Gender, Parity, Commissions, Political trajectories. * CONACYT – El Colegio de México, México. Correo-e de contacto: scerna@colmex.mx e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019, pp. 47-66.

La distribución del poder por género después de la Reforma Político-Electoral de 2014. Una comparación de los Congresos de Chihuahua, Jalisco y San Luís Potosí

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Introducción Con la reforma política-electoral de 2014, México se convirtió en el quinto país en América Latina en incorporar el principio de paridad en los cargos de elección popular para el poder legislativo, tanto en el ámbito federal como local1 (Archenti, 2011). Sin embargo, la igualdad formal lograda a través de los instrumentos jurídicos no necesariamente se ha traducido en una igualdad sustantiva en el espacio legislativo en que actúan diputados y un creciente número de diputadas. Por ello, es pertinente preguntarse cómo se ha distribuido el poder entre hombres y mujeres en el ámbito de los Congresos Locales con el arribo sin precedentes de un número importante de legisladoras. Esta investigación busca dar respuesta a dicha pregunta, a través de un acercamiento a la forma en que se han organizado las tareas legislativas desde las comisiones, identificando la distribución del poder entre hombres y mujeres en los Congresos Locales de Chihuahua, Jalisco y San Luis Potosí, desde la perspectiva de la representación descriptiva (Pikin, 1985; Heath, Schwindt-Bayer y Taylor Robinson, 2005). Dichos estados han presentado resultados distintos tras incorporar el principio de paridad en las elecciones de 2015, además se encuentran en la región Norte-Occidente de México y por su extensión territorial ocupan dentro del país el primero, noveno y quinceavo lugar respectivamente. Por otro lado, tienen una población de mujeres mayor a 50 %, y se ubican en el rango alto de desarrollo alto, según el Índice de

Desarrollo Humano publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud, México, 2015). Se esperaría entonces, que su avance en términos de participación política de las mujeres en el Congreso Local fuera congruente, sin embargo, existen particularidades propias en cada estado, por lo que su análisis a través de la observación de las mismas variables constituye un esfuerzo por aportar al cuerpo de la literatura que se ha venido generando en torno a la igualdad sustantiva a nivel subnacional. En la primera parte del trabajo se presentan los referentes teóricos que proveen el anclaje a la luz de los cuales se realiza el análisis de este artículo. En la segunda parte se describen los aspectos sociopolíticos contextuales de las entidades abordadas. La tercera parte examina la composición de las legislaturas objeto de estudio de estos artículos, que son la LXV (2016-2017) de Chihuahua, y la LXI (2015-2018) de Jalisco y San Luis Potosí, haciendo énfasis en los perfiles y trayectorias de las y los legisladores de cada estado. En la cuarta y quinta sección se explica la distribución del poder en los órganos de gobierno y las presidencias de las Comisiones según el género de las legisladoras y legisladores. Este trabajo busca abonar a la discusión politológica sobre la representación descriptiva de las mujeres en el ámbito legislativo y el impacto de ella en la distribución del poder según el género en los Congresos Locales en México. Para ello, utiliza una metodología cualitativa comparada a partir del estudio de tres Congresos Locales que compartían la característica de la aplicación del

En mayo de 2019, México se convirtió en el primer país en reformar su Constitución Política para establecer

el principio de la paridad de género transversal. Dicho principio se dio en el contexto de la Legislatura de la Paridad surgida como resultado de las elecciones de 2018, y que constituye una reforma que profundiza y hace extensivo la aplicación de dicho principio respecto a la reforma de 2014. Este artículo se concluyó antes de dicha reforma, por lo que no la incluye en su análisis.

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La distribución del poder por género y la representación descriptiva desde un referente teórico

Para cumplir con el objetivo señalado, esta investigación parte de dos conceptos centrales que se articulan en el análisis objeto de este artículo: la representación descriptiva y distribución del poder por género en el ámbito legislativo. En cuanto al primer concepto, se utiliza la propuesta teórica de Pitkin (1985) quien propone que el concepto se refiere al hecho de que representados/as y representantes comparten características socio-demográficas tales como sexo, edad, género, clase social, entre otras, lo que constituye, de cierta manera, un reflejo de la sociedad. Este tipo de representación guarda relación con el número y las características de los dirigentes políticos que acceden a los cargos políticos (Martínez y Garrido, 2013: 408). Pitkin (1985) denomina a la representación descriptiva como una “política de la presencia” en cuanto hace referencia a la representación formal, y con ello, a la cantidad de personas y a las características que presentan tras ser electos por la ciudadanía. En este mismo sentido, Franceschet y Piscopo (2008) sostienen que la representación descriptiva es el proceso donde las mujeres adquieren una presencia mayor en el Poder Legislativo y pueden cambiar la agenda legislativa en sus países.

Desde la implementación de las cuotas de género en la región, en la década de 1990, las investigaciones en ciencia política han tenido dos vertientes principales, según lo sostiene Palma (2014): 1) la primera generación de estudios han abordado el diseño e impacto de las cuotas de género en el sistema electoral, ya sea en estudios de caso o en perspectiva comparada, los resultados de tales investigaciones han permitido conocer las diferencias entre los sistemas electorales que tienen y los que no tienen cuotas, así como también las respuestas de los partidos políticos en la selección de candidaturas y la confección de listas bajo las cuotas de género; y, 2) la segunda generación de investigaciones que abordan el impacto que han tenido las cuotas en la actividad legislativa, tanto en el comportamiento legislativo como en cuanto a la presencia de un número mayor de mujeres en los puestos de elección popular. Las investigaciones de primera generación son aquellos protagonizados por Norris (1997; 2006); Jones (1997); Dahlerup (2002); Htun y Jones (2002); Bareiro (2007); Archenti y Tula (2007; 2008); Bareiro y Echauri (2009); Bareiro y Torres (2009); Krook (2008; 2009); Patxon, Hughes y Painter (2009) y Archenti (2011). En los estudios de segunda generación se encuadran las investigaciones de Studlar y McAllister (2002); Celis et al. (2008); de Franceschet y Piscopo (2008). En cuanto al concepto de distribución del poder, una investigación pionera sobre el tema es la de Heath, Schwindt-Bayer y Taylor Robinson (2005), quienes lo abordan desde una perspectiva de género en seis congresos de América Latina y brindan herramientas teórico-conceptuales para comprender que los estereotipos de género siguen permeando el ámbito legislativo más allá de la aplicación del principio de paridad en las elecciones. Es importante señalar que estas autoras hallaron que el aumento en el número de mujeres

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principio constitucional de paridad en las elecciones de 2015, pero con resultados diferentes en la conformación del poder legislativo y en la distribución del poder en ellos según el género de sus legisladores.

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en los congresos nacionales no necesariamente implicó que fueran a ocupar espacios de decisión política, sino que muchas fueron destinadas a presidir comisiones consideradas “femeninas” porque guardan relación con los roles de cuidado de otros, de grupos vulnerables o en temas sociales y/o educativos. Dichas comisiones no se constituyen en espacios relevantes para la toma de decisiones al interior de los Congresos y, por ende, las mujeres quedan relegadas a papeles secundarios dentro de los poderes legislativos de la región, a pesar de los avances en términos jurídicos para aumentar la representación de las mujeres en los espacios políticos. En esta misma línea, Granara (2014) había encontrado que el género juega un papel importante a la hora de distribuir el poder entre hombres y mujeres en espacios de decisión como las presidencias de comisiones, las mesas directivas de los congresos y las coordinaciones de las bancadas parlamentarias. Para el análisis de la distribución del poder con sesgo de género en las comisiones legislativas se toma la clasificación de Heath, Schwindt-Bayer y Taylor Robinson (2005: 434), quienes proponen distinguir las comisiones entre: 1) temas de mujeres para aquellas relacionadas con la familia, niños y adolescentes; 2) temas sociales para las comisiones de asistencia social, salud, educación, cultura, ecología, turismo, deportes y derechos humanos; 3) de economía y relaciones internacionales que abarcan a las comisiones de comercio, presupuesto, finanzas; y 4) Comisiones poderosas que incluyen las de agricultura y ganadería, hacienda, fuerza, energía y otras definidas según expertos nacionales. En el caso mexicano, los estudios de las cuotas de género y su impacto en la representación descrip-

tiva de las mujeres y en la agenda legislativa, los han realizado investigadoras como Pacheco Ladrón de Guevara (2007); Fernández Poncela (2010; 2011); Piscopo (2011); Palma (2014), Palma y Cerva (2014), Cerna (2014, 2015) y la obra colectiva de Hernández y Rodríguez (2016). Cabe señalar que existe un trabajo que precede a esta investigación en el que las autoras de este artículo colaboraron en una red de investigación conformada por investigadoras e investigadores de nueve estados de la República, y cuyo objetivo fue el análisis de las dinámicas al interior de los legislativos locales para identificar los liderazgos femeninos que ocuparon espacios de poder, tales como: las presidencias de comisiones, la coordinación de grupos parlamentarios y las juntas de gobierno o de coordinación política (Cerna, Hernández, Moya y Prado, 2018: 44).

Las legislaturas de la Paridad

Chihuahua, Jalisco y San Luis Potosí son estados que han experimentado la alternancia en el ejecutivo, pero eso no ha estado acompañado de un avance en la participación de las mujeres en política, fue paulatina y en ningún caso una mujer llegó a la gubernatura. Antes de la reforma político-electoral de 2014, el porcentaje de mujeres en los congresos locales no alcanzó ni en su punto máximo el 30 %. Esta cifra fue 26.4 % para Chihuahua (2004-2007); 21 % en Jalisco (2010-2012 y 2012-2015); y 25.9 % en San Luís Potosí (2006-2009 y 2009-2012).2

Los Congresos de Chihuahua, Jalisco y San Luís Potosí se integran con diputaciones por mayoría relativa (mr)

y representación proporcional (rp) y tienen un número de curules de 33 (22 mr y 11 rp), 39 (20 mr y 19 rp) y 27 (15 mr y 12 rp), respectivamente (Hernández y Rodríguez 2018).

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Legislaturas por género antes y después de la reforma de la paridad

Fuente: Congreso de Chihuahua, 2018; Congreso de Jalisco, 2017; Congreso de San Luis Potosí, 2017

de representación en los congresos locales. El Gráfico 1 toma las dos legislaturas anteriores al 2014 como punto de comparación entre la configuración de los legislativos para ilustrar la mayor participación de las mujeres a partir de la implementación de la normativa (Sistema de Información Legislativa de Chihuahua, Jalisco y San Luís Potosí).3 Es claro que, si bien las mujeres ya venían ocupando más espacios en los Congresos locales, la Reforma Político-Electoral de 2014 fue el mecanismo que detonó un incremento significativo del número de mujeres en los curules. Tal como se observa en el Cuadro 1, en cuanto al rango de edad en el que se ubican las legisladoras, este difiere en cada entidad. En Chihuahua, el rango de edad con más número de mujeres es entre 31 y 40 años, y el segundo es entre 41 y 50. También en Jalisco este último rango de edad ocupa el segundo lugar en la concentración de mujeres legisladoras, pero el primero lo ocupa aquel que va de 51 a 60 años. En San Luis Potosí, 6 de las 9 diputadas están entre los 41 y los 50 años, mientras que en los otros rangos de edad se ubica 1 en cada uno, excepto en el de mayores de 70. Entre los 18 diputados de este estado la distribución por edad es muy amplia ya que 5 se ubican entre 51 y 60, 4 y 4 entre los 3 rangos comprendidos entre 31 y 50, y entre los de mayor edad, de 61 a 70 y mayores de 70, hay 4 diputados, 2 y 2.

A pesar de que más del 50 % de la población de Chihuahua, Jalisco y San Luis Potosí son mujeres, no es sino hasta la década de los noventa cuando éstas empezaron a ganar espacios Debe tenerse en cuenta que anterior a 2014 la inclusión de mujeres ha sido producto de las acciones afirmativas

con porcentajes diferenciados en cada estado.

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Las fuerzas políticas que predominan en dichos estados provienen de partidos grandes, consolidados o de amplia trayectoria en el ámbito local. En Chihuahua, con 16 diputaciones, el pan encabeza el congreso. En Jalisco, ningún partido tiene mayoría en el congreso, pero el pri y Movimiento Ciudadano tienen 13 legisladores cada uno (Sistema de Información Legislativa de Chihuahua y Jalisco, 2017). Por su parte, en San Luís Potosí, es la coalición pri-pvem-panal la que ostenta la mayoría con 12 diputaciones (Sistema de Información Legislativa San Luís Potosí, 2017). Gráfico 1.

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52 Cuadro 1. Rangos de edad en porcentaje y género

Chihuahua

Jalisco

San Luis Potosí

21-30

31-40

41-50

51-60

61-70

70+

Mujeres

11.7%

29.4%

23.5%

17.6%

11.7%

5.8%

Hombres

6.2%

31.2%

18.7%

12.5%

Mujeres

11.1%

16.6%

27.7%

33.3%

11.1%

Hombres

33.3%

47.6%

9.5%

Mujeres

3.7%

11.1%

3.7%

Hombres

3.7%

14.8%

18.51%

7.4%

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Fuente: Congreso de Chihuahua, 2018; Congreso de Jalisco, 2017; Congreso de San Luis Potosí, 2017.

En los tres estados hay diputados y diputadas jóvenes, entre 21 y 30 años, más mujeres que hombres en Chihuahua y Jalisco, y la misma proporción en ambos géneros en San Luis Potosí. En Chihuahua y San Luis Potosí, la proporción de hombres supera a la de las mujeres en el rango de edad de mayores de 70. De acuerdo con la información disponible, en Jalisco no hay ni diputados ni diputadas en este rango.4 Sobre la escolaridad de las y los diputados, el Gráfico 2 muestra los niveles educativos para hombres y mujeres en cada uno de los congresos analizados. En Chihuahua, los legisladores tienen en promedio un nivel educativo más alto que las

mujeres ya que 93.7 % tiene estudios superiores y de posgrados, mientras que para las mujeres esta cifra es de 70.6 %. Con nivel de educación básica (primaria y secundaria) y media superior (bachillerato), las legisladoras de Chihuahua llegan casi a 30 %. Para Jalisco no se cuenta con los datos completos5 (faltan 11 % mujeres y 4.7 % hombres), pero todo indica que sucede lo mismo que en Chihuahua, ya que el número de legisladores que cuenta con grado superior y estudios de posgrado es mayor en hombres que mujeres. De estas últimas, 5.5 % cuenta únicamente con educación media superior.

Se solicitó la edad de los Diputados que no se encontraba disponible en el Sistema de Información Legislativa

de Jalisco a la Unidad de Transparencia e Información Pública del Congreso del Estado (Exp. UTI-1449/2017), a la que se dio respuesta con el Oficio-4753/2017. La resolución fue negativa en virtud de que la edad es confidencial. En la página del Congreso no reportaron su formación académica las Diputadas María del Refugio Ruíz Moreno

(pri) y Erika Lizbeth Ramírez Pérez (pvem), ni los Diputados Enrique Aubry De Castro Palomino (pvem) y Hugo Rodríguez (Independiente).

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Gráfico 2. Escolaridad/Nivel Educativo

Fuente: Congreso de Chihuahua, 2018; Congreso de Jalisco, 2017; Congreso de San Luis Potosí, 2017.

En ambas entidades, alrededor de 5 % tiene únicamente educación básica, que para el caso de Chihuahua es una mujer y para el de San Luis Potosí un hombre.

Gráfico 3. Experiencia Política

Fuente: Congreso de Chihuahua, 2018; Congreso de Jalisco, 2017; Congreso de San Luis Potosí, 2017.

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Tanto en Chihuahua como en San Luis Potosí la proporción de legisladoras que cuenta con grado superior y posgrado es mayor que la de los legisladores, con 88.8 % y 77.7 % respectivamente.

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Sobre la experiencia política, de acuerdo con los datos recabados, en Chihuahua las mujeres tienen mayor experiencia tanto en el congreso local como en el de la Unión, pero los hombres tienen amplia ventaja desempeñando el cargo de presidentes municipales y síndicos. En Jalisco sucede casi lo opuesto, los diputados tienen mayor experiencia que las mujeres en los Congresos y como presidentes municipales, pero las mujeres llevan una ventaja muy marginal como regidoras (nadie se desempeñó en las sindicaturas). En el caso San Luis Potosí, como en Chihuahua, las legisladoras registraron una mayor experiencia en el congreso local y solo una legisladora tiene experiencia en el Congreso de la Unión. De igual forma, más legisladoras que legisladores han ocupado regidurías, aunque en el caso de las sindicaturas, únicamente los hombres registraron experiencia. En las tres entidades analizadas los hombres registran algún tipo de trayectoria en el rubro de liderazgo social. La experiencia política previa implica una diferencia sustantiva importante tanto para las legisladoras como para los legisladores, principalmente, por el conocimiento de las dinámicas partidarias para tomar decisiones y para la realización de la propia actividad legislativa. Entonces, una legisladora o legislador sin experiencia previa se encuentra, de alguna manera, en desventaja con respecto a otros que antes han ocupado cargos políticos o legislativos. Un ejemplo claro de lo anterior, es la manera más expeditiva de sacar una iniciativa de un legislador o legisladora con experiencia política previa que uno o una que no la posee, ya sea por el conocimiento de cómo deben presentarse las iniciativas o de cómo deben realizarse las negociaciones para que sea aprobada.

Distribución del poder en los órganos de gobierno de los Congresos Locales

Los órganos de gobierno de los congresos locales son las instancias de dirección de las tareas y encomiendas que tienen a su cargo dar cauce al trabajo legislativo y atender las cuestiones de planeación, organización, integración y control que posibiliten la óptima gestión de los legisladores en turno (cpech, art. 61; cpeslp, art. 59; cpej, art. 33). La Mesa Directiva, así como la Junta de Coordinación Política (jucopo) y las diferentes comisiones parlamentarias son órganos que tienen como propósito preservar la libertad de las deliberaciones tanto en el pleno como en las reuniones dictaminadoras, cuidar de la efectividad del trabajo legislativo y aplicar con imparcialidad las disposiciones legales y reglamentarias, así como los acuerdos que se aprueben al interior del congreso. Dichos órganos están constituidos de manera colegiada por representantes de los grupos parlamentarios para garantizar la unidad y pluralidad del Poder Legislativo. Tanto la Mesa Directiva como la jucopo son órganos de dirección que se encargan precisamente de dirigir y conducir los trabajos del Congreso, razón por la que es importante quién preside. La Mesa Directiva es el órgano encargado de dirigir los trabajos del congreso; se integra con una presidencia, dos vicepresidencias, dos secretarías y, para Chihuahua cuatro prosecretarías, mientras que para Jalisco y San Luís Potosí solo 2; en el caso de los Congresos de Chihuahua y San Luis Potosí dura en funciones un año (dividido en dos períodos de sesiones ordinarias), mientras que en el de Jalisco se rota cada cuatro meses. Por otro lado, la jucopo es el órgano colegiado en que se impulsan entendimientos y convergencias políticas con las instancias y órganos

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que resulten necesarios, a fin de alcanzar acuerdos para que el pleno esté en condiciones de adoptar las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden. Dura en funciones un año en los Congresos de Chihuahua y San Luis Potosí; en el de Jalisco solamente cuatro meses. A pesar de la Reforma electoral 2014 en materia de paridad de género, la conformación de estos órganos de gobierno no tuvo alteraciones sustanciales en cuanto a la distribución de los cargos directivos o de mayor importancia (Hernández y Rodríguez, 2018).

En el caso de Chihuahua, se puede observar un adelanto con respecto a la inclusión de mujeres en estos cargos, casi siempre bajo el respaldo de partidos consolidados (pri y pan). En los casos de San Luis Potosí y de Jalisco, ambos espacios han sido tradicionalmente dominados por hombres con una pequeña representación de mujeres, y en el caso que nos ocupa las presidencias siguen manteniendo al frente a hombres respaldados por partidos de mayor antigüedad y presencia.

Cuadro 2. composición órganos de gobierno por género y partido

Partido

Género

Mesa Directiva

San Luis Potosí Duración

Partido

Género

1 año

Jalisco Duración

Partido

Género

1 año

4 meses

Presidente

PAN

Mujer

PVEM

Hombre

PVEM

Hombre

Presidente

PRI

Mujer

PRI

Hombre

1 año

JuCoPo

Duración

1 año

4 meses

Presidente

PRI

Mujer

PAN

Hombre

PRI

Hombre

Presidente

PAN

Hombre

PAN

Hombre

PVEM

Hombre

Fuente: Elaboración propia con base en Congreso de Chihuahua, XVL Legislatura (2016-2018); Congreso de Jalisco LXI Legislatura (2015-2018); y Congreso de San Luis Potosí, LXI Legislatura (2015-2018).

La sistematización de los datos sobre los principales órganos de gobierno en los congresos permite dar cuenta de que en los estados de San Luis Potosí y Jalisco las mujeres están subrepresentadas, tal como se muestra en el Cuadro 2.

Como parte fundamental de los congresos locales existen las comisiones, que son órganos colegiados integrados por diputadas y diputados, cuyas funciones son analizar y discutir las iniciativas de leyes, decretos, acuerdos y demás asuntos

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Chihuahua

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de su competencia que les sean turnados para elaborar, en su caso, los dictámenes o informes, según corresponda. Al interior de dichas Comisiones existe un avance en cuanto al porcentaje de mujeres que ocupan las presidencias, en todos los casos más del 50% de dichas representaciones corresponden a mujeres. En Chihuahua, 56 % de las comisiones son presididas por mujeres; en Jalisco 50 %, y San Luis Potosí con 68 % alcanza el mayor porcentaje de comisiones con presidencia de una mujer. Dicha distribución se da de la siguiente forma: en Chihuahua, de 25 comisiones, 14 son encabezadas por mujeres y 11 por hombres; en Jalisco, de 36 comisiones, 18 son presididas por mujeres y 18 por hombres; mientras que, en San Luis Potosí, de 22 comisiones, 15 las presiden mujeres y 7 por hombres. En la exploración de la distribución de las presidencias de las diversas comisiones, aunque estas no son uniformes de un estado a otro, sí se puede establecer semejanzas entre la dispersión del poder con un sesgo de género, ya que el poder

se distribuye favorablemente para los hombres en detrimento de las mujeres. En los estados analizados, las comisiones donde se maneja mayor presupuesto y aquellas que tienen mayor relevancia al interior de los órganos legislativos están presididas, en su mayoría, por hombres. Por ejemplo, en Chihuahua se advierte que en las presidencias de las comisiones con mayor grado de poder aparecen los hombres al frente. Lo mismo sucede en San Luis Potosí: los hombres prevalecen en las comisiones ligadas a los temas considerados “masculinos” (siguiendo la propuesta teórica de Heath et al., 2005) como política, justicia, seguridad, hacienda y puntos constitucionales, en tanto que, las comisiones que se relacionan con temas “femeninos” como los de grupos vulnerables, temas sociales, género y asistencia social son integradas y presididas, en mayor medida, por mujeres. Esta situación se repite en el Congreso de Jalisco, según se presenta en el Cuadro 3.

Cuadro 3. Desglose de las Comisiones dictaminadoras por género del presidente

Continúa...

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Fuente: Elaboración propia con base en Congreso de Chihuahua, XVL Legislatura (2016-2018); Congreso de Jalisco, 2017, LXI Legislatura (2015-2018); y Congreso de San Luis Potosí, LXI Legislatura (2015-2018).

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Al realizar una tipología de las comisiones según la propuesta teórica de Heath et al. (2005) es notorio que en todos los estados las mujeres son designadas a presidir aquellas relacionadas con los asuntos sociales y los temas considerados “femeninos”, como los grupos vulnerables y la salud, mientras que los hombres lideran aquellas comisiones poderosas, como las de gobernación y puntos constitucionales, hacienda, vigilancia

y seguridad, solo por citar algunas. En el Cuadro 4 se destacan las diferencias en los estados abordados en esta investigación: en Chihuahua existe paridad en la distribución por género de las presidencias en las comisiones, mientras que, en Jalisco, los hombres predominan en las comisiones de poder y en San Luis Potosí los diputados presiden mayoritariamente tanto las comisiones económicas como las de poder.

Cuadro 4. Clasificación de las Comisiones por género de su Presidente/a6,7 Tipología

Chihuahua

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Mujeres

Jalisco

Hombres

Mujeres

San Luis Potosí

Hombres

Mujeres

Hombres

Poder

Económicas

Sociales

Políticas

Mujeres

Totales

Fuente: Elaboración propia con base en Congreso de Chihuahua, XVL Legislatura (2016-2018); Congreso de Jalisco, 2017, LXI Legislatura (2015-2018; y Congreso del Estado de San Luis Potosí, LXI Legislatura (2015-2018).

En lo que respecta a los grupos políticos parlamentarios, al realizar un análisis del número de mujeres que integran –18 en Chihuahua, 9 en San Luis Potosí y 18 en Jalisco– encontramos que tanto el pri como el pan cuentan con una

mayor representación de mujeres, mientras que los partidos más pequeños o más recientes integran un menor número de representantes femeninas.

(Hernández y Rodríguez, 2018).

La clasificación se toma de la propuesta de Heath et. al. (2005: 434) quienes proponen distinguir las comisiones

entre: 1) temas de mujeres para aquellas relacionadas con la familia, niños y adolescentes; 2) temas sociales para las Comisiones de asistencia social, salud, educación, cultura, ecología, turismo, deportes y derechos humanos; 3) de economía y relaciones internacionales que abarcan a las Comisiones de comercio, presupuesto, finanzas, y; 4) Comisiones poderosas que incluyen las de agricultura y ganadería, hacienda, fuerza, energía y otras definidas según expertos nacionales.

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Gráfico 4.

Composición de los Grupos Parlamentarios por sexo femenino

Fuente: Elaboración propia con base en Congreso del Estado de Chihuahua, XVL Legislatura (2016-2018); Congreso del Estado de San Luis Potosí, LXI Legislatura (2015-2018); Congreso del Estado de Jalisco, 2017, LXI Legislatura (2015-2018).

La presidencia de las distintas comisiones como ámbitos de poder

La regulación sobre la paridad de género modificó las dinámicas de los partidos políticos con la intención de lograr mayor presencia de mujeres en las candidaturas. En el caso de Chihuahua, la Reforma político-electoral Estatal Electoral (2015) se articuló con la regulación nacional para alcanzar la paridad vertical incluyendo el mecanismo adicional de un porcentaje de 3 % del financiamiento público ordinario que recibe cada partido político para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres. Chihuahua se ha distinguido por ser uno de los estados con mayor adelanto en este sentido (Sara-

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Esta breve revisión de la participación o integración de mujeres legisladoras ofrece un panorama sobre los efectos que la paridad de género ha provocado al interior de los congresos locales y los retos de la representación descriptiva en los mismos. La siguiente sección está organizada por estados, y en ella se analizan las comisiones y presidencias en las legislaturas estudiadas a fin de conocer los perfiles de las mujeres que presiden las comisiones de poder y si es posible identificar algunas características comunes.

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bia, 2016), por tanto, la inclusión de la paridad en la regulación se reflejó de manera inmediata en la lxv Legislatura (2016-2018) duplicando el número de mujeres integradas al congreso y alcanzando 50 % de diputaciones para mujeres. De acuerdo con los datos del inegi, en 2015 en Chihuahua había 3, 556, 574 habitantes, de los cuales 49.3 % son hombres y 50.7 % mujeres, siendo equiparable con la representación de las mujeres en el congreso, situación que se constata con el 51.5 % de diputadas incluidas. inclusive se

podría interpretar como una sobrerrepresentación y de un grado alto de inclusión. Si bien no existe una equivalencia entre la paridad de candidaturas y la paridad de diputaciones, se propone dicha clasificación de los grados de inclusión a partir de que la paridad de las candidaturas debería reflejarse en el congreso, por lo tanto, 50 % equivaldría a un alto grado de inclusión, del 25 al 40 % referiría un grado medio y los promedios inferiores indicarían un grado bajo.

Cuadro 5.

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Nivel de representación de mujeres en los congresos locales Estado

% mujeres del total de población

% de mujeres en el Congreso

Grado de inclusión (alto, medio, bajo)

Chihuahua

50.3%

51.5%

Alto

Jalisco

51.11%

47%

Alto

San Luis

51.5%

33.3%

Medio

Fuente: inegi, 2015.

En el caso de Chihuahua se refleja una relación positiva en cuanto a la distribución por sexo de la población total de la entidad y su representación descriptiva en el Congreso Local como se había señalado anteriormente. Sin embargo, tal representación política carece todavía de otros elementos importantes, como el liderazgo, la atención de intereses de género y la rendición de cuentas hacia las demandas específicas de las mujeres. Como ya se ha revisado, en Chihuahua 56 % de las comisiones fueron presididas por mujeres y 44 % por hombres, lo cual significa que en la dis-

tribución de las presidencias no existen condiciones de paridad. No obstante, se puede identificar que la presencia de los hombres se encuentra en las comisiones de poder económicas y políticas, mientras que la presencia de las mujeres se concentra en las comisiones sociales. Un aspecto relevante es que la presidencia de las Mesas Directivas, durante el periodo de análisis, tuvo al frente a dos mujeres que han emanado de los dos partidos políticos con mayor fuerza y trayectoria en la entidad, pan y pri. La primera de ellas, Blanca Gámez de 68 años de edad, contadora

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ria política inició en 1979, e incluye haber sido diputada local seis veces y federal una vez. Está casada y se ubica en un rango de edad entre 51 y 60 años. Esto es consistente con la observación de que las presidentas de comisiones de poder cuentan con una trayectoria política más larga y una edad superior a los 45, lo que contrasta con los hombres que presiden este tipo de comisiones, más jóvenes, dos tienen entre 31 y 40 años y uno entre 41 y 50; y con menos experiencia política o sin ella. Otro dato que se observa en el Cuadro 5 es que más hombres presiden comisiones económicas (53 %) y más mujeres comisiones sociales (58 %), lo que da cuenta de que en el trabajo legislativo parece prevalecer el rol tradicional de género en la designación de las presidencias, es decir, se replica lo que sucede en la sociedad. El rango de edad de las presidentas de comisiones económicas ubica a seis de ellas entre los 41 y los 70, y sólo a una, diputada por el pri, entre los 21 y los 30. Esto sugiere que la mayoría de las legisladoras se encuentran en una edad en que sus hijos, si los tienen, no son tan pequeños, lo que no significa que estén ajenas a las labores domésticas y de crianza, pero sí que están en una mejor condición para desempeñar un cargo de elección popular, con todo lo que eso implica. De los hombres, dos diputados están entre 31 y 40, 5 entre 41 y 50, y uno entre 51 y 60. Sobre la trayectoria en política de las presidentas de comisiones económicas se puede decir que 3 diputadas carecen de experiencia previa en gobierno, las de mc; mientras que las restantes 4 cuentan con cierta trayectoria política, 2 de ellas ocupando cargos importantes dentro de su partido e incluso en el gobierno. En cuanto a las mujeres que presiden comisiones sociales, 4 son de mc y 3 del pri. Dado que en Jalisco no fue hasta 2012, con el liderazgo de Enrique Alfaro, cuando mc empieza a consolidarse como un proyecto político,

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de profesión, quien ha estado al frente de varios cargos dentro de la administración estatal, fue Directora del dif en 1994 y jefa administrativa de la Dirección General de Comunicaciones y Obras Públicas del Estado de Chihuahua en 1998, además cuenta con experiencia como diputada en el Congreso Local (1998-2001) y en el Congreso de la Unión en la LIX Legislatura del Congreso 2006-2009 (Gámez, B., comunicación personal, 29 de septiembre de 2017) La segunda mujer que se insertó en este cargo fue Karina Velázquez de 48 años de edad, enfermera de profesión, con amplia experiencia en cargos de dirección en la Confederación Nacional Campesina, como presidenta del Comité Estatal del pri en 2015, fungió como coordinadora del despacho del Gobernador en 2010, regidora en el Ayuntamiento del Hidalgo del Parral en 2007, diputada federal en 2012 y además allegada y colaboradora del grupo del ex gobernador del estado César Duarte (Velázquez, K., comunicación personal, 19 de diciembre de 2017). La revisión de ambas trayectorias indica que las presidentas cuentan con una amplia trayectoria política y con edad superior a 45 años, así como nexos o redes políticas muy sólidas que les permitieron acceder al cargo. La LXI Legislatura de Jalisco tuvo 36 comisiones permanentes y una especial, encabezadas por 37 de los 39 legisladores, es decir, todas las legisladoras y, a excepción de 2, todos los legisladores, presidieron una comisión. Dado el alto número de comisiones, casi todas las y los legisladores presiden alguna comisión, independientemente del partido, sexo y trayectoria política. Al retomar el argumento de Heath, SchwindtBayer y Taylor Robinson (2005), se aprecia en el Cuadro 5 que, en Jalisco, de las 4 comisiones consideradas de poder sólo una es presidida por una mujer, la Diputada por rp del pri María del Rocío Corona Nakamura, cuya amplia trayecto-

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las mujeres electas de este partido, en general, de trayectoria dentro de éste y con poca experiencia en gobierno (Prado en Hernández y Rodríguez, 2018). Así, solo una diputada de mc de las que preside comisiones sociales había desempeñado un cargo en el gobierno. Por el contrario, del pri solo una diputada no tiene experiencia política y dos sí. La distribución entre los rangos de edad es más amplia. Dos de ellas (ambas de mc) tienen entre 21 y 30 años, una entre 31 y 40, dos entre 41 a 50 y dos entre 51 y 60. Las comisiones políticas son presididas por dos mujeres y dos hombres. Las mujeres, una del pvem y una del pan, se encuentran en los rangos de edad entre 21 y 30, y de 51 a 60, respectivamente, además ambas cuentan con experiencia en el gobierno (Sarabia en Hernández y Rodríguez, 2018). La comisión de mujeres –“Igualdad de género”– es presidida por una diputada del pri en el rango de los 31 a 40 años de edad, con cierta experiencia política, y en particular en el tema de género. La composición de esta comisión, integrada por 84 % de mujeres, contrasta con la de las comisiones de poder como la de justicia, que tiene únicamente 14 %, la de Puntos Constitucionales o la de Vigilancia tiene poco más de 30 %. En este sentido, llama la atención que la única comisión de poder con un mayor número de mujeres que de hombres es la de Participación Ciudadana, Transparencia y Acceso a la Información, que tiene 6 y 4 respectivamente. En el caso de San Luis Potosí, de 22 comisiones de la LXI Legislatura se consideran como poderosas solamente diez, de las cuales solo tres están presididas por mujeres (Cerna en Hernández y Rodríguez, 2018). Entre las comisiones poderosas se encuentran Vigilancia, Trabajo y Previsión Social, Hacienda y Desarrollo Municipal, Puntos Constitucionales, Gobernación, Seguridad y Primera y Segunda Jurisdiccional; todas estas son dirigidas por diputados, mientras que las comisiones consi-

deradas poderosas que son presididas por mujeres son Transparencia y Acceso a la Información Pública, Justicia y Hacienda del Estado. Las presidentas de las Comisiones poderosas fueron: 1) Josefina Salazar en la de Transparencia y Acceso a la Información Pública, por el pan; 2) Xitlálic Sánchez en la de Justicia, también por el pan y; 3) Esther Angélica Martínez en la de Hacienda del Estado, por el pri. Respecto al componente de elección de estas diputadas, cabe señalar que mientras Josefina fue electa por representación proporcional, las otras dos fueron electas por mayoría relativa (Cerna en Hernández y Rodríguez, 2018). Las tres diputadas que presidieron comisiones en la LXI Legislatura comparten la característica de que todas pertenecen a partidos políticos con fuerte arraigo en el sistema político potosino (pri y pan). Dichos partidos históricamente han sido las principales fuerzas políticas en la entidad caracterizada por el bipartidismo desde la transición democrática en la década de 1990 hasta el año 2009 que irrumpe en la escena política de la entidad el prd, de la mano de la familia Gallardo ganando el municipio de Soledad de Graciano Sánchez (Solís y Cerna, 2016). Con relación a las trayectorias políticas de estas lideresas en el ámbito legislativo potosino, cabe destacar que la diputada priista Esther Martínez había sido previamente diputada local en el periodo 2006- 2009 y también fue diputada federal en la legislatura 2012- 2015. Respecto a las trayectorias de las diputadas panistas, es importante destacar que mientras Josefina Salazar sí había tenido cargos dentro del partido, no era el caso de Xitlálic Sánchez, quien no contaba con experiencia política previa a su elección como diputada local, aunque contaba con estudios de posgrado en materia constitucional. En cuanto a sus edades, tanto las diputadas Esther y Josefina se encontraban en la franja de 40 a 50, mientras que Xitlálic contaba

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Conclusiones Esta investigación ha abordado de manera comparada a nivel subnacional la distribución del poder entre hombres y mujeres en los congresos locales de Chihuahua, Jalisco y San Luis Potosí, tras la aplicación del principio constitucional de paridad en las elecciones de 2015. La distribución del poder entre los géneros en el ámbito legislativo ha estado estrechamente vinculada a la lógica partidista a partir de las relaciones de poder al interior

de los institutos políticos, caracterizadas por una dominación que podría calificarse como patriarcal, primada por lo masculino en detrimento de lo femenino, en tanto que son los hombres quienes dominan los organismos políticos, delinean las reglas y definen las prácticas que los rigen. En ese sentido, no es de extrañar que la interacción en los espacios legislativos sea el reflejo de lo que sucede fuera, en la sociedad. Los casos aquí seleccionados comparten la característica de la aplicación del principio de paridad en las elecciones de 2015, pero con resultados diferentes en la composición legislativa y en la distribución del poder según el género. En esta línea, la investigación intenta identificar las semejanzas y diferencias en la composición de los congresos, la asignación de presidencias de comisiones y de mesas directivas en los poderes legislativos según el género de los y las legisladoras. Entre los principales hallazgos de esta investigación destacan: 1) la aplicación del principio de paridad en los tres estados estudiados ha arrojado resultados distintos, mientras que en Chihuahua y Jalisco el número de legisladoras ha aumentado considerablemente respecto a años anteriores, no ha sido así en San Luis Potosí, donde el porcentaje de mujeres diputadas ha disminuido respecto al periodo previo a la aplicación de la reforma constitucional de paridad; 2) los perfiles y trayectorias de las diputadas electas tras el principio de paridad presentan algunas similitudes, principalmente en cuanto a su formación profesional se refiere, ya que las legisladoras de los tres estados cuentan con estudios de posgrado en su mayoría, pero existen diferencias en cuanto a sus trayectorias políticas, mientras que algunas destacan con experiencia política a nivel local otras a lo tienen a nivel estatal o federal, lo cual varía según el estado y con respecto a sus pares hombres; 3) las pocas mujeres

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menos de 30 años al momento de ser electa como diputada local (Solís y Cerna, 2016). Como se aprecia en estos tres casos, los congresos locales como espacio de interacción entre los géneros, replican en gran medida los roles tradicionales de género, tanto en la distribución del poder como en su ejercicio, y tanto en el discurso como en la práctica. Y es que los partidos políticos han estado dominados tradicionalmente por hombres y, en consecuencia, se acuñó una forma masculina de hacer e interactuar, que se ha visto alterado con la presencia creciente de mujeres. Como tal, un factor que ha acompañado la mayor participación de las mujeres en la política es la violencia. Si bien la violencia política la padecen tanto hombres como mujeres, éstas son más vulnerables a sufrir violencia política por razones de género, es decir, aquella que está relacionada con su condición de mujer, y con los estereotipos y roles socialmente construidos. El Protocolo para la Atención de la Violencia contra las Mujeres en razón de género apunta a dos elementos que distinguen la violencia por razones de género que son, primero, lo que representa en términos simbólicos sobre lo que implica ser mujer y lo femenino; y segundo, cuando tiene un impacto diferenciado, mayor para las mujeres (tepjf 2017: 44-46).

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que han ocupado puestos directivos en los órganos de gobierno de los congresos locales provenían principalmente de los partidos tradicionales (pri y pan) en los casos estudiados; 4) la distribución por género de las presidencias de las comisiones en los congresos locales (salvo el caso de Chihuahua donde las mujeres ocupan más del 52 % de los escaños) privilegia a los diputados a aquellas comisiones consideradas poderosas, políticas y económicas, y relega a las mujeres a comisiones con menos relevancia y presupuesto, relacionadas principalmente con temáticas sociales y de protección de grupos vulnerables y; 5) aquellas mujeres que ocupan las presidencias de comisiones poderosas comparten algunas características relevantes, entre ellas, un nivel de estudios elevado, una amplia trayectoria política tanto en cargos de elección popular previos, como puestos políticos al interior de sus partidos y pertenecen a los partidos tradicionales del sistema político mexicano. Es importante destacar que los partidos tradicionales han ocupado predominantemente los espacios relevantes y de decisión al interior de los congresos locales y tras la aplicación del principio de paridad y el aumento del número de mujeres en el poder legislativo local, se han visto forzados a designar a las mujeres más preparadas o con una amplia trayectoria política para ocupar algunos puestos relevantes en las mesas directivas o en la presidencia de ciertas comisiones poderosas que sus partidos han dominado por periodos prolongados. Las mujeres se ven subrepresentadas en los espacios de decisión en el ámbito legislativo local debido a que sus designaciones a esos espacios de poder son aún insuficientes ya que no guardan una relación directa con el número total de mujeres electas en los congresos locales. La mayor participación de las mujeres en el ámbito legislativo, en general, y en el de estos tres congresos en particular, ha enriquecido el ejercicio

del poder a través de la incorporación de temas en las agendas legislativas, lo cual se relaciona con la representación descriptiva y sustantiva de las mujeres, aunque también a través de discursos y prácticas. Las mujeres, en general, buscan formas alternativas para lograr apoyo a sus iniciativas y consensos, suelen ser conciliadoras e intentan hacer alianzas. En Jalisco, por ejemplo, las mujeres de todos los partidos políticos lograron la implementación del principio de la paridad en todas las candidaturas, incluyendo presidencias municipales, regidurías y sindicaturas, para las elecciones de 2018, de la misma manera que se consiguió en Chihuahua la aprobación de la iniciativa de Paridad En Todo que integra a las dependencias del Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y organismos autónomos (Redacción, 2019). En San Luis Potosí, también han incorporado en la agenda temas como la necesidad de una ley en contra de la violencia política en razón de género. La presente investigación ha mostrado que la presencia de mujeres en el ámbito legislativo no siempre implica un cambio en las dinámicas de poder al interior de éste, las cuales se han caracterizado históricamente por ser espacios de predominio masculino y aún y a pesar de un arribo importante de mujeres legisladoras, el poder permanece en manos de hombres dejándolas fuera. Los casos revisados refuerzan la premisa propuesta por Heath, Schwindt-Bayer y Taylor Robinson (2005) y Granara (2014) de que los estereotipos de género juegan un papel importante en la distribución del poder, y que las dinámicas de poder al interior de espacios como el legislativo o el de partidos políticos no logran transformarse de la noche a la mañana. Si el poder político y las decisiones históricamente han estado en manos de los hombres, éstas se verán reflejadas al interior de dichos espacios donde la regulación es laxa y,

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Referencias

9. 1. Archenti, Nélida (2011), La paridad política en América Latina y el Caribe. Percepciones y opiniones de los líderes de la región, Santiago de Chile, CEPAL. 2. Cerna Villagra, Sarah Patricia y Solís, Juan “Broncos, díscolos y acaparadores: el árido transitar de las mujeres en el Congreso de San Luis Potosí” en Hernández G., Ma. Aidé y Rodríguez A., Jesús (Coord.), (2018).

10. 11.

¿Es la paridad una realidad en los Congresos Estatales?, México, Ed. Grañén Porrúa. Congreso del Estado de Chihuahua, XVL Legislatura (2018), Legislatura (2016-2018), Congreso del Estado de Chihuahua, disponible en http://www. congresochihuahua.gob.mx/, consultado el 18 de octubre de 2018. Congreso del Estado de Jalisco (2017), Congreso del Estado de Jalisco, LXI Legislatura 2015-2018, Congreso del Estado de Jalisco, disponible en http://www.congresojal.gob. mx/, consultado el 18 de octubre de 2018. Congreso del Estado de San Luis Potosí (2017) Congreso del Estado de San Luis Potosí, LXI Legislatura (2015-2018), Congreso del Estado de San Luis Potosí, disponible en http://congresosanluis.gob.mx/, consultado el 18 de octubre de 2018. Constitución Política del Estado de Chihuahua (CPECH). Fe de Erratas 2018.09.05/No. 71. Última Reforma P.O.E. 2019.01.30/No. 09. Constitución Política del Estado de San Luis Potosí (CPESLP). Fecha Última Reforma: 30 de octubre de 2017. Constitución Política del Estado de San Luis Potosí (CPEJ). Última reforma publicada en el periódico oficial: 10 de abril de 2014. Franceschet, S. y Piscopo, J. (2008), “Gender Quota and Women’s Substantive Representation: Lesson from Argentina”, en Politics and Gender, v. 4, n. 3. pp. 393-425. Gámez, B. (29 de septiembre de 2017), Comunicación personal. Granara, Aixa (2014), “Representación legislativa de las mujeres en las provincias argentinas, 1989-2011”, en América Latina Hoy, v. 66, pp. 115-143.

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por ende, las mujeres continúan siendo relegadas a papeles secundarios. La comparación de estos tres estados muestra que, a pesar de la regulación compartida, los resultados son dispares y por ello es necesaria la comparación en cuanto al aumento (o no) de la representación descriptiva de las mujeres y de la distribución del poder según el género. Porque si bien es cierto que, tras la aplicación del principio de paridad en México, las mujeres han alcanzado a ocupar espacios políticos relevantes en el Congreso Federal y en los congresos locales que nunca habían ocupado, su presencia no necesariamente significa que tengan el mismo poder de decisión que sus pares varones. Y es en ese sentido, que esta investigación busca realizar un aporte al debate entre las relaciones de poder, el género y el ámbito legislativo en México. Finalmente, esta investigación de carácter exploratoria y descriptiva permite abrir nuevas agendas de investigación bajo otros enfoques teóricos como los espacios de dirección y la gobernabilidad, la violencia política en razón de género, la acción colectiva, la cultura política, las élites políticas, entre otros.

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12. Heath, Rosseane Michelle; Schwindt-Bayer, Leslie and Taylor Robinson, Michelle (2005), “Women on the Sidelines: Women’s Representation on Committees in Latin American Legislatures”, en American Journal of Political Science, v. 49, n. 2, pp. 420- 436. 13. Hernández y Rodríguez (Coord.) (2016), Democracia y Paridad en México, México, UACJ/IEEG/ Universidad de Guanajuato/ Porrúa. 14. Hernández G., Ma. Aidé y Rodríguez A., Jesús (Coord.) (2018). ¿Es la paridad una realidad en los Congresos Estatales?, México, Ed. Grañén Porrúa. 15. Ley Electoral del Estado de Chihuahua (LEECH) (2015), Chihuahua, Congreso del Estado de Chihuahua. 16. Martínez, M.A. y Garrido, A. (2013), “Representación de Género y Calidad de la Democracia: la doble brecha en América Latina”, en Revista Debates, v. 7, núm.1, enero-abril, pp.151-173. 17. Palma, E. (2014), “Diputadas y Senadoras en la LXI y LXII Legislaturas: el impacto de la cuota de género en México”, en Alarcón Olguín, Víctor y Palma, Esperanza (Coords.), Instituciones, Participación y Representación Políticas en México, México D.F., Tirant lo Blanch/UAM. 18. Prado Pérez, Ruth Elizabeth y Rocha, J. (2018), “El andar a pasos lentos en el largo camino hacia la igualdad sustantiva en el Congreso de Jalisco”, en Hernández G., Ma. Aidé y Rodríguez A., Jesús (Coord.), ¿Es la paridad una realidad en los Congresos Estatales?, México, Ed. Grañén Porrúa. 19. Pitkin, Hanna (1985), El concepto de representación política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales.

20. Redacción (30 de mayo de 2019), “Aprueba Congreso Paridad en todos los cargos públicos”, en Tiempo, la noticia digital, Chihuahua. 21. Sarabia Ríos, Cecilia (2018), “La paridad a prueba en la LXV Legislatura del Estado de Chihuahua (2016-2018)”, en Hernández G., Ma. Aidé y Rodríguez A., Jesús (Coord.), ¿Es la paridad una realidad en los Congresos Estatales?, México, Ed. Grañén Porrúa. 22. Sarabia Ríos, Cecilia (2016), “El alcance de la paridad de género en el proceso de diputaciones federales 2015 en México”, en Hernández y Rodríguez (Coord.), Democracia y Paridad en México, México, UACJ/IEEG/ Universidad de Guanajuato/Porrúa. 23. Solís Delgadillo, Juan Mario y Cerna Villagra, Sarah Patricia (2016), Treinta años de elecciones en San Luis Potosí: pasado y presente del sistema de partidos, Toluca, Instituto Electoral del Estado de México. 24. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (2017), Protocolo para la atención de la violencia política contra las mujeres en razón de género. 3a ed, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 25. Velázquez, Karina (19 de diciembre de 2017), comunicación personal.

Resumen El estudio de las administraciones de Evo Morales y Rafael Correa, en un primer momento populistas, luego autoritarios plebiscitarios; representan puntos de quiebre fundamentales en la historia republicana de sus países. Por ello, nos plantemos como objetivo comparar los momentos populistas y autoritarios plebiscitarios de Bolivia y Ecuador. La metodología utilizada es el Análisis Histórico Comparado (ahc). En el artículo se afirma que el momento populista en ambos casos fue consecuencia de la debilidad del sistema de partidos políticos con profundas desigualdades económicas, sociales y culturales. Y que el autoritarismo plebiscitario es consecuencia de la emergencia de gobiernos populistas con instituciones liberales débiles. Palabras clave: Autoritarismo plebiscitario, Populismo, Democracia, Bolivia, Ecuador. Abstract The study of the administrations of Evo Morales and Rafael Correa at first populist and then authoritarian plebiscites represent points of fundamental breaks in the Republican history of their countries. For this reason, we aim to compare the populist and authoritarian plebiscite moments of Bolivia and Ecuador. The methodology used is the Comparative Historical Analysis (cha). The article states that the populist moment in Bolivia and Ecuador was a consequence of the weakness of the political party system with deep economic, social and cultural inequalities. And that plebiscite authoritarianism is the consequence of the emergence of populist governments with weak liberal institutions. Key words: Plebiscite authoritarianism, Populism, Democracy, Bolivia, Ecuador. * Universidad de Los Andes, Venezuela. Correo-e de contacto: rafaelgustavomd@hotmail.com e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019, pp. 67-80.

Del momento populista al autoritarismo plebiscitario. Estado y democracia en Bolivia y Ecuador

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Introducción Los fenómenos contemporáneos que caracterizan a los regímenes políticos de Bolivia y Ecuador son: el populismo y el autoritarismo plebiscitario. Desde una perspectiva histórica, se pueden entender tales fenómenos como el resultado de Estados frágiles y democracias débiles que no lograron hacer efectivas sus instituciones, donde los periodos previos de mayor estabilidad fueron las dictaduras y que el arribo de la democracia causó aumento de pobreza y desigualdad económica. El estudio de las administraciones de Evo Morales y Rafael Correa, en un primer momento populistas, luego autoritarios plebiscitarios; tienen una alta importancia no solo por su actualidad, sino porque representan puntos de quiebre fundamentales en la historia republicana de sus países. Ambos casos representan los periodos de mayor estabilidad en la historia de sus países; son los presidentes electos con mayor popularidad, su gobierno representa el periodo de mayor fortalecimiento del Estado burocrático, de expansión de un proyecto político que alcanza nivel nacional, de cambios constitucionales y de erosión o desaparición de los partidos políticos tradicionales. Por ello, nos plantemos como objetivo comparar los momentos populistas y autoritarios plebiscitarios de Bolivia y Ecuador. La metodología utilizada es el Análisis Histórico Comparado (ahc) ya que el rastreo inductivo de contextos amplios y la descomposición secuencial de la narrativa histórica densa, permite inferir los eventos claves y sus configuraciones causales con un peso explicativo mayor. Para cumplir con el objetivo, el artículo se organiza en tres partes: en la primera se caracteriza históricamente la imposibilidad de construir

Estados y democracias robustas en Bolivia y Ecuador. En la segunda parte, se analiza la transición hacia y desde el populismo, además de caracterizarlo. Finalmente, se estudia el estado actual de los regímenes políticos y se argumenta la categoría propuesta: autoritarismo plebiscitario. Estados frágiles y democracias débiles Bolivia y Ecuador son países con una amplia diversidad cultural y geográfica, son Estados frágiles, con democracias débiles y relativamente tardías. En ellos, se han visto acentuados rasgos comunes a la mayoría de los países de América Latina, tales como la falta de unidad interna, el desorden social y los tempranos conflictos entre Liberales y Conservadores, que en estos dos países construyeron un significativo clivaje geográfico debido a la yuxtaposición de diferencias políticas con diferencias territoriales muy marcadas. A comienzos del siglo XX emergieron en Bolivia y Ecuador nuevos actores políticos que hicieron declinar el poder de la élite tradicional boliviana y poner fin en Ecuador al periodo de treinta años conocido como “liberalismo radical” dirigido por el general Eloy Alfaro y Leónidas Plaza. Los partidos políticos, especialmente en Ecuador luego de la “Revolución Juliana” de 1925, con la fundación del Partido Socialista en 1926 y del Partido Comunista en 1931, y con la reestructuración de los antiguos partidos, sumados a los nuevos sindicatos y a las movilizaciones colectivas espontáneas, especialmente las indígenas con sus escuelas autogestionadas por las comunidades y con la revitalización de autoridades tradicionales que, aunados a la derrota boliviana en la “Guerra del chaco” (1932–1935), hicieron de estos actores los protagonistas de la política boliviana

Rafael Gustavo Miranda Delgado

(Laserna, 2003; Zalles, 2002; Zalles, 2001; Calderón, 2007; Lazarte, 2005; Alcantara, 1989). Este periodo culmina cuando el líder del mnr y presidente Víctor Paz Estenssoro busca la reelección presidencial, pero le dan un golpe de Estado, en 1964, lo que generó una profunda inestabilidad y enfrentamientos de las fuerzas armadas contra la Central Obrera Boliviana, las guerrillas lideradas por “El Che” Guevara, el mnr y otros partidos menores, provocando otro golpe de Estado en 1971 que llevó al poder a Hugo Banzer (1971–1977), instaurando así un régimen burocrático autoritario. En Ecuador, la Revolución Juliana marcó el inicio de un largo periodo caracterizado por el personalismo de José María Velasco Ibarra, quien fue la figura principal de la política del país durante cuarenta años y gobernó durante trece años no consecutivos. El periodo se caracterizó por la lucha entre el populismo del velazquismo contra las fuerzas militares conservadoras y la inestabilidad extrema, que llevó durante el periodo 1925–1948 a la concurrencia de veintitrés presidentes. Este periodo culmina con el comienzo de la dictadura y el “boom petrolero” de 1972. Hasta este punto se encuentran en común significativas diferencias funcionales dentro de los Estados de Bolivia y de Ecuador: por un lado encontramos Estados débiles, sin capacidad para centralizar el poder o tener presencia a lo largo de su territorio; y por el otro, Estados que le sumaron al monopolio de la coerción el monopolio de la sanciones económicas con las estatizaciones de los recursos naturales. La democracia es un sistema político del Estado, es decir, este se plantea como un prerrequisito de la democracia, y ni en Bolivia ni en Ecuador se puede hablar hasta el momento de la consolidación del Estado, pues este y su sistema

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y ecuatoriana, respectivamente (Lazarte, 2005; Nohlen y Pachano, 2005; Zalles, 2002). En Bolivia este periodo tuvo como colofón la “Revolución nacional boliviana” de 1952, que tuvo su explosión cuando los militares no reconocieron la victoria de Paz Estenssoro, quien obtuvo la victoria con un discurso populista nacionalista. La revolución estuvo integrada por una alianza entre sectores medios y populares, fue un proyecto para modernizar e integrar territorialmente a las autonomías regionales y construir un imaginario indo-mestizo como crisol de la nacionalidad para integrar a la sociedad en el Estado. Se instauró la votación universal, pero el fraude electoral y la violencia política continuaron siendo recurrentes. La revolución llevó a cabo ese mismo año la reforma agraria que puso fin al explotador latifundismo, distribuyendo la tierra de las haciendas a propietarios individuales. No obstante, se trataba de una propiedad a medias, ya que se reconoció el usufructo pero no la propiedad como tal. La revolución fue rápidamente coapta por el Movimiento Nacional Revolucionario (mnr), que transformó al Estado en uno patrimonial corporativo y replicó muchas de las prácticas políticas de los periodos anteriores, como la corrupción y el clientelismo. Así pues, los nuevos propietarios de la tierra no lograron mayores beneficios materiales ni construir su ciudadanía. Por su parte, las explotaciones de recursos minerales, que para la época ya eran el motor de la economía, fueron nacionalizados. Convirtiendo así al Estado en el actor central de la economía, pero su mala administración y corrupción hicieron que este sector sufriera una significativa debacle, profundizando así la pobreza del país. También se fundó la Central Obrera Boliviana (cob) con la intención de coaptarla pero mantuvo su independencia

Del momento populista al autoritarismo plebiscitario. Estado y democracia en Bolivia y Ecuador

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legal deben dar orden a las relaciones sociales para que los conflictos de interés se resuelvan dentro del marco político, pero en ningún caso los conflictos se resolvieron dentro de lo político sino con golpes de Estado y violencia generalizada. Las normas en un Estado de derecho democrático deben contar con mecanismos de rendición de cuentas por parte de la ciudadanía, ni en Bolivia ni en Ecuador existieron durante el periodo, por lo que las normas son expresiones del autoritarismo, no de la democracia. La baja intensidad de la ciudadanía expresada en la pobreza y en las desigualdades materiales, geográficas y étnicas, que se reforzaron, muestran la incapacidad de ambos Estados para cumplir su función burocrática organizacional. Si bien, la democracia es propiamente un fenómeno político, no puede ignorar los derechos civiles, ni los económicos y culturales. En estos países, si bien hubo algunas elecciones durante este periodo, no fueron ni justas ni competitivas, mucho menos sirvieron como expresión de interés ciudadano. Así pues, los Estados de Bolivia y de Ecuador no fueron eficaces en lo burocrático ni efectivos en su legalidad, tampoco iban a funcionar como sustento concreto de identidad nacional. La dimensión ideológica del Estado para la nación y la garantía universalista de igual ciudadanía para todos los miembros de la comunidad es fundamental para la legitimidad del Estado como emisor de reglas vinculantes. Sin embargo, en Bolivia y Ecuador se ha reproducido una división identitaria racializada donde sus instituciones no han llegado con la misma fuerza o están completamente ausentes en las comunidades indígenas y afrodecendientes, haciendo que lo nacional se vacíe de concepto y la identidad se reafirme en lo inmediato y de forma conflictiva; las formas comunales prevalecen sobre las estatales. Así pues, la arqueología del

Estado en ambos países muestra que el consenso social, el “nosotros”, aun no se ha construido, las fracturas étnicas con coincidencias geográficas siguen estando por encima de estas categorías (O’Donnell, 2008; O’Donnell, 1993; Miranda, 2015). La expansión del Estado no se dio de una forma democrática y, especialmente en Ecuador, estuvo guiada por los recursos naturales. En los países en los que su desempeño económico sigue el boom de los hidrocarburos son considerablemente dependientes de las políticas seguidas por sus gobernantes, lo que da paso al deterioro institucional y a una alta concentración del poder. Estas dinámicas políticas y económicas se refuerzan mutuamente con la creación de fenómenos específicos de economía política en los que, gradualmente, se transforman las instituciones sociales y políticas de una forma que progresivamente desalienta las libertades políticas. Aquí el gobierno es más que un recaudador de impuestos y redistribuidor de ingresos, como en la mayoría de los países, también es un repartidor de renta económica y, por consiguiente, de favores y transferencias. Esto plantea lógicas radicalmente distintas; las de un Estado rentista en el que la ausencia de gravámenes directos reduce la necesidad de legitimación del gobierno ya que esta legitimidad puede ser comprada con apoyos económicos selectivos. En los países con alta dependencia de los hidrocarburos existe una tendencia a la sincronización de los ciclos económicos y los ciclos políticos, y las políticas públicas se ejecutan con una visión cortoplacista que fomentan la consolidación de una élite económica y política que construye una estructura en favor de sus intereses (Karl, 2004; Karl, 1997; Noreng, 2003; Ross, 2001). Las dictaduras militares de Bolivia y Ecuador que comenzaron en los 70 fueron desarrollistas y

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la movilizaciones indígenas aglutinadas en la Confederación de Nacionalidades Indígenas de Ecuador (conaide) y por la revuelta militar liderada por el coronel Lucio Gutiérrez, quien en el 2003 fue electo presidente, pero corrió con la misma suerte de no poder terminar su mandato presidencial debido a las movilizaciones populares y las acciones del congreso. Todo esto evidencia la falta de mecanismos de dialogo institucionalizados y del reconocimiento de los mecanismos mínimos de la democracia; además de la incapacidad de construir alternativas positivas dentro de la misma, lo que no se construyó, especialmente, por la debilidad de los partidos políticos. Los partidos políticos fueron incapaces de articular las demandas de los principales actores sociales, como los movimientos indígenas, tampoco de mantener estructuras nacionales, por lo que las fracturas étnicas y geográficas se mantuvieron; al tiempo que la fragmentación social aumentó. Los partidos no correspondieron el proceso social complejo que se derivó de la modernización socioeconómica del periodo autoritario, ni democratizaron su estructura interna, y especialmente en Ecuador, mostraron un alto nivel de personalismo. Los partidos políticos no lograron desarrollar una identidad duradera con sus electores basada en la diferenciación ideológica ni de agendas programáticas, por lo que la relación de los partidos con la sociedad civil fue a través del clientelismo y del patrimonialismo de intercambio de favores políticos. Los sistemas políticos se mantuvieron con una alta volatilidad y desalineados, la brecha entre gobierno y sociedad civil se fue haciendo cada vez más honda (Mayorga, 2005; Basabe, Pachano y Mejía, 2010; Basabe, 2009; Echeverría, 1994).

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represivas, constituyeron relativos largos periodos de gobierno y centralizaron el poder, además de que finalizaron con el agotamiento del auge económico de sus respectivos recursos naturales. Las democracias comienzan en la denominada década perdida de los 80 y se constituyeron como el periodo de mayores libertades políticas en la historia de ambos países; sin embargo, comenzaron con una crisis económica, con el aumento de la pobreza y la desigualdad, y con la debilidad del Estado derivada de las políticas neoliberales que redujeron sus competencias y monopolizaron la agenda de políticas públicas con estrechos objetivos económicos. Durante el proceso de democratización en Bolivia, desde 1978 hasta 1982, se sucedieron nueve presidentes y varios golpes de Estado, hasta la presidencia de Hernán Siles Suazo (1982– 1985) quien tuvo que renunciar por el malestar económico y social pero que pudo mantener la democracia convocando a nuevas elecciones. Otros presidentes electos como Sánchez de Lozada tampoco lograron terminar su mandato. A comienzos del siglo XXI, debido a las permanentes insurrecciones campesinas, que tuvieron como momentos más álgidos las denominadas “guerra del agua” y la “guerra del gas”, y finalmente Carlos Mesa (2003–2006), quien tampoco logró terminar su mandato constitucional debido a las movilizaciones y los bloqueos. En Ecuador, por su parte, se dieron dos golpes de Estado (en 1997 y 2000); el presidente electo Abdalá Bucaram no logró terminar su mandato a finales de los 90 al ser declarado incapacitado mentalmente para gobernar por el impeachment en su contra. Esto dio paso a que se sucedieran cuatro presidentes en menos de dos años, hasta la presidencia de Jamil Mahuad (1998–2000), quien tampoco pudo terminar su mandato por

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El momento populista Como se señaló, la ausencia de un sistema de partidos con competencia basada en la diferenciación programática dejó los espacios políticos a los militares y catalizó la aparición del populismo que, a la postre, será el principal actor de la vida política de Bolivia y Ecuador. De acuerdo con Weyland (2001), el populismo es una estrategia política que se distingue por dos elementos: el primero es la relación directa entre el líder y la sociedad, es decir, es anti institucional; y segundo, es cortoplacista, ya sea por sus ofertas electorales o sus políticas, el horizonte de acción es el corto plazo. El populismo re-politiza a la sociedad civil, pero lo hace de una forma no democrática. La legitimidad no pasa por la democracia y por el liberalismo, sino por una concepción no liberal y deformada de la democracia, donde los acuerdos y el dialogo no son los rasgos distintivos sino las movilizaciones y los plebiscitos. La política no se ve más como la construcción del bien público sino como la lucha entre amigo/enemigo. El populismo emerge cuando coinciden la incapacidad de articulación de demandas de los partidos políticos con la insatisfacción y la percepción de incapacidad de afectar la agenda pública por parte de la sociedad civil. El populismo de izquierda se ha asociado generalmente a las grandes desigualdades consideradas injustas. La estrategia populista politiza las desigualdades y moviliza a las personas, pero al no haber una mediación entre el líder y las personas, estas últimas pierden su autonomía por el desbalance de poder. Las relaciones se construyen de forma clientelar y no con un enfoque de derecho, lesionando el Estado de derecho. Igualmente, se busca acumular el poder en el ejecutivo en detrimento de los contra

pesos y la rendición de cuentas; de este modo, la pluralidad social y de demandas quedan reducidas a un discurso homogeneizador vertical, y en contextos de instituciones débiles tiende a derivar en autoritarismo plebiscitario. En los casos de Bolivia y Ecuador, los populistas han sido los protagonistas de la vida política contemporánea por la yuxtaposición de profundas desigualdades económicas, étnicas y geográficas; y por tener un sistema de partidos muy débil, especialmente en su función de armonizar y traducir las demandas sociales en agenda programática y políticas públicas concretas. En Bolivia se configuró un sistema de partidos políticos moderado, de carácter centrípeto convergiendo hacia la centro-derecha, donde incluso el mnr convergió hacia el centro sin mantener ninguno de sus elementos originarios revolucionarios. No obstante, a finales de la década de 1980, luego de más de diez años de políticas de consensos en el sistema político y económico, emergen dos figuras populistas en el sistema político: Carlos Palenque, dueño de la emisora radial y estación televisiva de mayor audiencia, con su plataforma política Conciencia de Patria (Condepa), y Max Fernández, dueño de la cervecera más grande del país con su respectiva plataforma Unidad Cívica Solidaridad (ucs). Ambos utilizaron sus empresas para entrar al debate público, construir nuevas identidades sociales y tener actos asistencialistas en las comunidades más pobres. Si bien, ninguno logró alcanzar la presidencia y sus plataformas electorales perdieron fuerza luego del fallecimiento de ambos fundadores, sí lograron alcanzar puestos de importancia a nivel regional. Tales son la gobernación municipal de La Paz, Bolivia, gracias al apoyo de sectores marginados, además, obligaron a incorporar

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Así comenzó la denominada implosión del sistema de partidos políticos, con el aumento de la inestabilidad política y la presencia de los militares en la política, el desprestigio de las instituciones democráticas y liberales; así como la profunda crisis económica (Mejía, 2006; Nohlen y Pachano, 2005; Basabe, 2009). Luego de estas experiencias populistas, se sucedieron numerosas protestas ciudadanas, especialmente encabezadas por movimientos indígenas, que obligaron a la reconfiguración y ampliación de lo político. Los movimientos sociales que tuvieron lugar a fines del siglo xx y a principios del xxi se convirtieron en los principales actores políticos de Bolivia y Ecuador. Luego de este momento “destituyente” de lo político, se configuró un momento “constituyente” de articulación de demandas, que es el antecedente inmediato del Movimiento al Socialismo (mas) en Bolivia y de Alianza País en Ecuador. El llamado primer Bloqueo Nacional de Caminos en Bolivia que ocurrió 1990 y el levantamiento Indígena Nacional en Ecuador, marcaron la emergencia del movimiento indígena como protagonista político y reconfiguraron las fuerzas sociales y políticas de sus respectivos países. En Bolivia, los cocaleros de los Yungas y el Chapare; los aimaras del Altiplano; los ayllus de Potosí y Sucre; y los pueblos indios del Este, con sus protestas y bloqueos de carreteras, consiguieron anular o modificar medidas como la pretensión de redefinir la propiedad del agua y decretos presidenciales que imponían el cierre del mercado de coca. Así pues, se construyeron movimientos sociales que, si bien fueron de carácter regional o local, compartieron el núcleo identitario indígena. Así quedó en evidencia que grandes franjas de territorio y sectores de la población mantienen valores colectivos distintos al del Estado boliviano,

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temas sociales en el debate público y hacer reformas al Estado, como el reconocimiento del carácter pluriétnico y multicultural de la sociedad en la reforma constitucional, aunque sin mayor cuestionamiento del consenso previo de las políticas neoliberales (Mayorga, 2005; Mayorga, 2003). A pesar de la emergencia de estas expresiones populistas, los principales partidos políticos (mnr, mir y adn) siguieron teniendo las principales posiciones electorales. Sin embargo, en un nuevo escenario donde las bases electorales fueron ampliadas en lo sociocultural y en lo geográfico, se construyó una verdadera oposición fuera de la democracia pactada, con una posición crítica en el legislativo y en los medios de comunicación. Así, ayudaron a profundizar la democracia, aunque el malestar social continuó. No obstante lo anterior, los acuerdos gubernamentales que redujeron lo político, en un contexto de altas desigualdades, se mantuvieron en los siguientes años con el pacto por la democracia de Paz Estenssoro (1985–1989), el acuerdo patriótico de Paz Zamora (1989–1993), el pacto de gobernabilidad de Sánchez de Lozada (1993–1997) y el compromiso por la democracia de Hugo Banzer (1997–2001). En Ecuador el populismo sí llegó a la presidencia con el carismático Abdalá Bucaram. A fines de 1990, luego de reformas de ajuste económico, Bucaram funda el Partido Roldosista Ecuatoriano (pre) y llega a la presidencia en 1996, teniendo como principal fuerza de apoyo a la clase popular y las nuevas clases medias de Guayaquil, tradicionalmente excluidas por la oligarquía de la costa. Ya en el gobierno, Bucaram llevó a cabo un programa de fuertes ajustes económicos que encontraron oposición en el legislativo y en la sociedad civil, que sumado a los evidenciados actos de corrupción, provocaron su destitución.

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que convive con dos sistemas institucionales paralelos. Las formas comunales prevalecen sobre las estatales en el Chapare, los Yungas, el Altiplano septentrional y el norte de Potosí, donde las subprefecturas y puestos de policía fueron desapareciendo y las lealtades se desplazaron hacia reivindicaciones antinacionales de las masas indígenas. El Estado perdió su monopolio sobre el capital de reconocimiento. Así pues, el mas nace de los movimientos campesinos y luego se transforma en el segundo partido de masas de la historia de Bolivia. En Ecuador, la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (conaie) y la Coordinadora de Movimientos Sociales (cms) contribuyeron a la destitución presidencial de Jamil Mahuad y gracias al apoyo a su candidatura llegó a la presidencia Lucio Gutiérrez (García, 2006; Ortiz y Mayorga, 2012; Laserna, 2003; Nohlen y Pachano, 2005). Morales en Bolivia y Correa en Ecuador llegaron al poder en 2006 y 2007 respectivamente, con altos niveles de popularidad y han logrado mantenerse por un lapso prolongado gracias a las victorias en sucesivas elecciones, consolidando así el populismo. Morales tuvo como plataforma electoral al mas y Correa a Alianza País, pero ninguna de estas dos organizaciones pueden definirse como partido político y dependen del carisma de Morales y Correa; así como de las redes clientelares que han desarrollado sus administraciones. El populismo de Morales y Correa logró incorporar a gran parte de la población hasta ese momento excluida de la esfera pública nacional, politizó las desigualdades de las que eran víctimas y fueron llevadas a la esfera pública en forma discursiva con los binomios imperialismo–

nacionalismo y oligarquía–excluidos, en un momento de profundo malestar y debilidad del Estado, acentuado por las reformas neoliberales. Morales y Correa, más que debilitar las ya frágiles instituciones, las moldearon a su conveniencia. De hecho, se limitó la influencia de actores privados como las elites económicas y se expandieron las acciones del Estado, tanto geográfica como en variedad de funciones, basado en una figura personal y no institucional. El autoritarismo plebiscitario Los populismos en contextos institucionales débiles, como en Bolivia y Ecuador, generalmente derivan en autoritarismos plebiscitarios. Los gobiernos populistas son resultado de deficientes sistemas de partidos políticos y procuran debilitar las instituciones liberales. Cuando lo logran, como en Bolivia y Ecuador, se le suma a la precariedad de la dimensión liberal de la democracia, la debilidad de la horizontalidad de la democracia, configurando así lo que denominamos autoritarismo plebiscitario. Levitsky y Way (2005) han desarrollado el concepto de autoritarismo competitivo, para distinguir a un tipo de régimen hibrido, no democrático, que se distingue por ser un régimen civil donde las instituciones democráticas formales son los mecanismos para alcanzar el poder pero los titulares del poder del Estado abusan de su posición para tener ventajas significativas en la competencia por el poder. Los autores afirman que el autoritarismo competitivo se diferencia del autoritarismo porque en este último no existen canales institucionales para que la oposición pueda llegar al poder. Pero si bien en el autoritarismo

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que se pueden configurar tenciones entre un gobernante autoritario con instituciones liberales, pero ningún régimen resultado de la pugna entre estas dos fuerzas puede resultar en una antinomia. Por lo anterior, se prefiere el término autoritarismo plebiscitario para caracterizar los regímenes actuales de Bolivia y Ecuador. Los regímenes de Morales y Correa pueden ser calificados como autoritarios porque han concentrado el poder político debilitando los mecanismos que garantizan la independencia entre los diferentes poderes del Estado. La participación de la sociedad civil se ha estatizado y desde el ejecutivo se han creado organizaciones sociales afines a su proceder, mientras se debilitan o coaptan a las organizaciones autónomas, socavando la autonomía de la sociedad civil. Para mantenerse en el poder han usado a su favor y de forma discrecional a las leyes, incluyendo cambios constitucionales, destitución de miembros del Tribunal Constitucional y de diputados. De forma discrecional también se han manejado a las autoridades legales formales y a los fondos públicos, igualmente a su favor se han manipulado los medios de comunicación estatales mientras que cierran o amenazan a los medios de comunicación críticos. Usan la intimidación a la oposición y las presiones a los organismos electorales, al Poder Judicial y a las instituciones de control social y rendición de cuentas (De la Torre, 2017; De la Torre, 2010; Freidenberg, 2012; Munck, 2010; Levitsky y Way, 2010). Adicionalmente, en estas administraciones, a pesar de lo prometido, continúa la corrupción y el aumento del extractivismo. Los derechos indígenas han sido garantizados siempre y cuando no se planteen como contrarios a los intereses de los presidentes y sus agendas. En este punto se encuentra una diferencia de intensidad entre Ecuador y Bolivia, ya que en la administración

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competitivo sí existen estos canales, al menos uno de los siguientes elementos es distorsionado: las elecciones libres, las libertades civiles y la igualdad de condiciones. Si bien, en estos regímenes las elecciones no presentan fraudes masivos, tampoco son del todo libres ni justas: técnicamente, no hay fraudes pero el desequilibrio en el acceso a los recursos y a los medios de comunicación hace injustas las elecciones. Los autores definen como línea de demarcación entre un régimen autoritario y un autoritarismo competitivo, cuando los partidos de oposición pueden usar las instituciones democráticas para competir seriamente por el poder. Además señalan que un régimen no es competitivo cuando los candidatos principales son formalmente prohibidos o efectivamente excluidos de manera regular, cuando la represión o los controles legales impiden efectivamente a los partidos de la oposición realizar campañas públicas, o cuando el fraude es tan masivo que prácticamente no hay correspondencia entre las preferencias de los votantes y los resultados electorales oficiales. A su vez, advierten que las instituciones informales son las más significativas en estos regímenes ya que son las que verdaderamente dictan la dinámica política en estos casos, por ejemplo, los medios de comunicación son libres pero reciben recurrentemente amenazas (Levitsky y Way, 2005, 2010). Si bien Levitsky y Way (2005, 2010) advierten en su caracterización que los regímenes que describen no son realmente competitivos, mantienen el adjetivo. Considero que ir a elecciones constantemente no hace a un régimen competitivo, ni que un régimen autoritario puede ser competitivo. Que las elecciones puedan, en efecto, conseguir cambios en el régimen o incluso de régimen, no es condición suficiente para calificarlas como competitivas. Se reconoce

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de Correa se dio en un contexto de poca fortaleza de los movimientos sociales, mientras que la llegada a la presidencia de Morales estuvo acompañada de una importante fortaleza de los movimientos sociales, especialmente de los movimientos indígenas, lo que ha hecho que la deriva autoritaria en Ecuador sea más acentuada. También contrasta cómo la retórica y en algunos espacios institucionales los pueblos indígenas de Bolivia han mejorado sus condiciones, mientras que en Ecuador el movimiento indígena se convirtió en el principal opositor y blanco de ataques. Así las cosas, lo económico se ha convertido en la principal fuente de legitimidad de estas administraciones, se ha reducido la pobreza y la desigualdad. Aunque aumentaron la inversión social, no son los países que más hacen inversión de este tipo en la región y estas no han tenido un enfoque de derechos, y si bien se ha reducido la desigualdad, sus niveles siguen siendo altos, incluso para los niveles regionales siendo esta región la más desigual del mundo, y su crecimiento económico es más consecuencia del aumento de los precios internacionales de hidrocarburos que de un cambio estructural en la economía. Sin embargo, cabe destacar que la reducción de la pobreza es un objetivo de alta estima para cualquier sociedad. En lo político, la fuente de legitimidad han sido los plebiscitos. La comunicación plebiscitaria entre el líder y su pueblo se da de forma directa y desinstitucionalizada, se mantiene una permanente campaña electoral donde la gobernanza se traduce en la aceptación o rechazo del carisma del líder, y cada elección se plantea como un momento fundador crítico para la historia de la patria, viéndose a Morales y Correa como los refundadores del proyecto patrio

y no meros presidentes con una temporalidad administrativa definida. Morales y Correa han logrado mantener altos niveles de popularidad evidenciado en las encuestas y en las victorias electorales logradas con amplias mayorías absueltas y calificadas a nivel nacional y regional, en el ejecutivo y en el legislativo, en las reelecciones presidenciales y en los plebiscitos, mientras que las respectivas oposiciones se muestran débiles y fragmentadas. Por ejemplo, Morales en las elecciones presidenciales de 2005 obtuvo la victoria con 53,74 % de los votos, mientras que Jorge Quiroga alcanzó 28,59 %; en 2009 consiguió 64,22 % mientras que el segundo en votación tuvo 26,46 %; para 2014 ganó con 61,36 % mientras que el candidato de oposición llegó a 24,23 % (oep, 2019). Correa por su parte ganó las elecciones presidenciales de 2006 en segunda vuelta con 56,67 % de los votos, seguido del 43,33 % de Álvaro Noboa; en 2009 ganó en primera vuelta con 51,99 %, quedando detrás los 28,24 % de Lucio Gutiérrez; y en 2013 obtuvo la victoria con 57,17 % seguido de lejos por Guillermo Lasso, con 22,68 % (cne, 2019). Sin embargo, estos triunfos se han dado en elecciones semicompetitivas, donde la iniciativa electoral ha venido de los presidentes y no de la sociedad civil. Los medios de comunicación han desempañado un rol fundamental para estos regímenes que buscan una relación directa con el pueblo. Al no tener una estructura organizativa propia de partidos políticos, los mensajes presidenciales deben canalizarse a través de los medios de comunicación. Mediante el uso discrecional de las leyes, como la Ley Orgánica de Comunicación de 2013, en Ecuador, han buscado mantener el control sobre éstos, lo que, sumado a la ausencia de autonomía de los medios de comunicación estatales y comunitarios, han

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En los últimos años en Bolivia y Ecuador la conflictividad ha aumentado, los límites de las políticas clientelares, en un contexto de disminución de los precios internacionales de hidrocarburos, han obligado a reducir la inversión social. Esto, adicional al desgate de más de una década del gobierno, ha generado la pérdida de popularidad y espacios electorales especialmente en las zonas urbanas, viéndose limitada la transmisión de carisma a nivel nacional y regional. La inestabilidad de un régimen autoritario plebiscitario no deriva necesariamente en el comienzo de un proceso de democratización, sino que también puede acentuar el autoritarismo. En Ecuador, luego de que una cláusula constitucional evitara la reelección de Correa, ha ganado las elecciones presidenciales de 2017 por estrecho margen a Lenin Moreno, en unas elecciones cuestionadas e incluso no reconocidas por parte de la oposición. Moreno llega a la presidencia apoyado por las fuerzas correistas, pero con un discurso conciliador y de propuesta de diálogo, contra un candidato como Guillermo Lasso, banquero asociado con el feriado bancario y con la crisis financiera de Ecuador. Por su parte, en Bolivia, Morales ha perdido un referéndum que le posibilitaba presentarse a la reelección en 2019, pero ha declarado su intención de seguir convocando referéndum hasta ser aprobada su postulación a la presidencia. Conclusiones En Bolivia y Ecuador la inestabilidad ha sido una de las principales constantes de la historia política, y cuando hubo estabilidad no hubo democracia. Esto evidencia lo elusiva que ha sido la construcción de un orden democrático que resuelva las principales fracturas étnicas y geográficas dentro sus reglas de juego.

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hecho cuasi monopólico el discurso oficial. Los discursos de Morales y Correa se han caracterizado por un alto nivel de virulencia donde han identificado como enemigos de sus proyectos y por ende de la patria, al imperio estadounidense y sus instituciones, a las oligarquías locales, a los medios de comunicación, a los blancos. Debemos resaltar que la calidad de la democracia está intrínsecamente ligada a lo verosímil de la información, la libertad de opinión y a la altura del debate político. Por lo que se debe advertir que si bien la democracia permite el disenso, cuando en el razonamiento público se exacerba y se plantea una lógica de amigo/enemigo con apelaciones a resentimientos y odio, como han hecho Morales y Correa, con este disenso se están atacando los fundamentos de la democracia. Como nos advierte Sartori (1988), la base y la esencia de la democracia es el gobierno mediante la discusión. Las elecciones son la última instancia, el último mecanismo donde se hace efectiva la opinión pública. El poder electoral es la garantía mecánica de la democracia, pero las condiciones de libertad bajo las cuales los ciudadanos obtienen la información son las que constituyen las garantías sustantivas. Para que las opiniones sean políticamente relevantes y efectivas deben ser políticamente sensibles, es decir, estar expuestas a información verosímil y confiable sobre el estado de la cosa pública. Esto implica que una opinión sobre asuntos públicos debe ser una opinión expuesta a información variada y de calidad sobre los asuntos de interés colectivo. Las elecciones libres con una opinión que no sea libre no significan nada. Un soberano vacío no tiene nada que decir sin la posibilidad de construir opiniones propias, es solo un sancionador, se limita a ratificar algo, es un soberano de nada.

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Se advierte que el momento populista, como el caso de Bolivia y Ecuador lo ejemplifican, es consecuencia de la debilidad del sistema de partidos políticos con profundas desigualdades económicas, sociales y culturales. Además, el autoritarismo plebiscitario es consecuencia de la emergencia de gobiernos populistas con instituciones liberales débiles. Argumentamos que la categorización más apropiada para definir los regímenes de Bolivia durante la administración de Morales y de Ecuador durante Correa es la propuesta de autoritarismo plebiscitario. Son autoritarios debido a la concentración del poder político que encierran y por el debilitado de la independencia entre los diferentes poderes del Estado, por la falta de autonomía de la participación de la sociedad civil, y por el uso a su favor y de forma discrecional a las leyes. Y se propone plebiscitario, a diferencia de otras categorías más ampliamente usadas como competitivo, ya que se advierte que las elecciones realizadas han tenido un carácter plebiscitario y que no han sido realmente competitivas, un régimen autoritario no puede ser competitivo. El fortalecimiento del Estado y de la democracia pasa por la construcción de un sistema de partidos políticos que pueda armonizar y transformar las demandas sociales en agendas políticas programáticas diferenciadas y políticas públicas concretas, que sean agentes de rendición de cuentas y que permitan la llegada al poder a actores con compromisos democráticos que fortalezcan el Estado de derecho.

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Del momento populista al autoritarismo plebiscitario. Estado y democracia en Bolivia y Ecuador

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Gobierno Electrónico Local de Ecuador Local Electronic Government of Ecuador

Fecha de recepción: 25 de junio de 2018 Fecha de aceptación: 24 de mayo de 2019 Xavier O. Barragán Martínez*

Resumen En esta investigación se llevó a cabo un estudio del nivel de desarrollo y grado de madurez del Gobierno Electrónico Local en la República del Ecuador, utilizando como referencias fuentes secundarias y un modelo bidimensional aplicado a una muestra de 141 portales electrónicos de los diferentes Gobiernos Autónomos Descentralizados (gad), quienes validaron, las variables: e-información, e-servicios, e-participación e e-transparencia. La primera dimensión permitió establecer el grado de desarrollo e implementación de dichas variables y una segunda dimensión en la cual se identificó la madurez del gobierno electrónico bajo el modelo propuesto por la cepal. Los resultados obtenidos, permiten demostrar que esta herramienta está en la primera fase de desarrollo con información estática de limitado interés al ciudadano; además de pocas aplicaciones de comunicación en una y dos vías; con un bajo nivel de implementación de servicios públicos en línea que no disponen de transacciones seguras, así como limitados niveles de participación ciudadana y transparencia que no permiten la integración en línea del ciudadano con la gestión pública local. Palabras clave: Gobierno Electrónico Local, Gobiernos Autónomos Descentralizados, nivel de desarrollo, grado de madurez, modelo bidimensional. Abstract This study evaluated the local electronic government in the Republic of Ecuador, in terms of development and degree of maturity; based on secondary sources and a two-dimensional model applied to a sample of 141 electronic portals of the Decentralized Autonomous Governments (gad), which validated the variables corresponding to e-information, e-services, e-participation, and e-transparency. The first dimension established the degree of development and implementation of the variables. A second dimension identified the level of maturity of electronic government under the model proposed by the eclac. According to the results obtained, this tool is in the first phase of development and it provides static information of limited interest to the citizen. Besides, it offers few communication applications in one and two ways, with a low level of implementation of online public services that do not provide secure transactions. Finally, the limited citizen participation and low levels of transparency do not allow the citizen’s online integration with the local public administration. Key words: Local Electronic Government, Decentralized Autonomous Governments, development level, degree of maturity, two-dimensional model. * Instituto de Estudios Avanzados IEAV, Ecuador. Correo-e de contacto: xbarragan@ieav.tech e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019, pp. 81-102 .

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Introducción

Los nuevos principios administrativos de eficiencia, competencia y efectividad están transformando estructuras, procesos y culturas, la nueva concepción de la administración pública, en esta temporalidad, se enfoca al “buen gobierno” basado en el acceso, uso y aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y Comunicación (tic) como medio de eficiencia, eficacia, trasparencia y participación ciudadana. Bajo este marco administrativo y de acuerdo a la encuesta realizada por el Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información (mintel) del Ecuador, sobre Ciudades Digitales de 2013, en la que se manifiesta que 87 % de las ciudades no cuenta con algún plan o estrategia para la implementación de gobierno electrónico (ge), evidenciándose la “falta de un modelo de evaluación del nivel de desarrollo y grado de madurez del gobierno electrónico en la gestión pública local”. A esta problemática se añade que, las investigaciones de ge se basan “principalmente en un positivismo débil o confuso y está dominada por un trabajo demasiado optimista y teórico que ha hecho poco para acumular conocimiento u orientación práctica para el gobierno electrónico. Peor aún, hay una falta de claridad y falta de rigor sobre los métodos de investigación junto con el tratamiento deficiente de la generalización” (Heeks y Bailur, 2007: 2). En tal marco, este trabajo, tiene como propósito principal evaluar el nivel de desarrollo y el grado de madurez del ge en la gestión pública local en el Ecuador. Para ello, se plantea un modelo bidimensional de análisis, tomando como muestra 141 portales electrónicos pertenecientes a los Gobiernos Autónomos Descentralizados

(gad) Municipales. En el desarrollo, se utilizó el método de investigación hipotético deductivo, basado en un enfoque descriptivo, de acuerdo a la técnica documental, de revisión de fuentes secundarias, y la aplicaciòn de una encuesta general, constituida por preguntas dicotómicas y de escala con 5 estados, que permite analizar las variables: “e-información” con 30 factores, “e-servicios” de 7 factores, “e-participación” de 11 factores y “e-transparencia” con 9 factores. La primera identifica el nivel de desarrollo del ge a través de la evaluación de la información publicada, los servicios electrónicos disponibles, los medios de participación ciudadana y la transparencia de la gestión; la segunda dimensión define el estado de madurez del mismo, bajo la directriz del modelo evolutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal, 2012). Las tic e internet Pública local

en la

Administración

A lo largo de la historia se han implementado diferentes modelos de gestión pública; en la que se adecuan los poderes de los Estados y sus gobiernos en un sistema capitalista que demanda de inversiones públicas, seguridad jurídica e igualdad de oportunidades, en defensa de los ciudadanos (Woodrow, 1885; Saravia y Ferrarezi, 2007). Dentro de este contexto, Weber inicia un cambio del sistema patrimonial democrático a un sistema racional jurídico, caracterizado por la legalidad (normas y reglamentos); formalidad (actuaciones administrativas por escrito); racionalidad (división y definición de cada puesto de trabajo); impersonalidad (puestos de

Xavier O. Barragán Martínez

Esta argumentación ha generado un debate académico con posturas polarizadas, al considerar que las tic e Internet son en la actualidad una herramienta necesaria para todas las actividades y el medio para generar complejos escenarios en el aspecto economico, social, político y humano. Definiendo que “la tecnología es causa incausada del cambio social e histórico, y que se constituye en la variable privilegiada tanto del progreso y la utopía (en deterministas optimistas), como del regreso o la distopía (en deterministas pesimistas)” (Romero, 2014). Además, y teniendo en cuenta que la evolución de Internet como una aplicación tic ha sido utilizada en todos los ámbitos de la vida cotidiana del ser humano y aprovechada por organizaciones tanto públicas como privadas, se la considera como una herramienta útil para facilitar la gobernabilidad, el control, la transformación de las relaciones entre los diversos sectores de la sociedad y el fortalecimiento de sus estructuras, en función del uso de las “visiones de desarrollo que se manejan y del momento en que la participación virtual camina en paralelo con la participación real” (Albornoz, 2007: 104). En esta línea, las tic e Internet se convierten en el motor de la modernización de la gestión pública y el elemento de apoyo para la interacción entre los gobiernos y la ciudadania. Bajo este contexto, el objetivo primordial del acceso, uso y aprovechamiento de las tic y la Internet en la gestión del sector público es aumentar el nivel de transparencia y participación ciudadana en la formulación de políticas públicas (McDermott, 2010), haciendo de las instituciones públicas organizaciones eficientes y transparentes (Bertot, et al., 2010), en las que el usuario final no es solo consumidor de la aplicación, sistema, portal web, sino que además se convierte en un participante activo, a traves del manejo de las

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trabajo y funciones); y, jerarquía (designación de cargos y funciones) (Weber, 1947). Aunado a esto, factores como la globalización, el avance tecnológico, los cambios del comportamiento humano, la demanda de nuevos servicios públicos, obligan a un cambio de pensamiento, a una nueva conceptualización del modelo de gestión pública tradicional burocrática predominante y a la estandarización de la gestión pública bajo un mismo esquema de organización y funcionamiento. Siendo la Nueva Gestión Pública (ngp) la alternativa de gestión que emplea las herramientas de la empresa privada, en la administración pública, en procura de brindar servicios con estándares de calidad acorde a las demandas de los ciudadanos. En función de principios de eficiencia, competencia y efectividad. Esta tendencia ha permitido desarrollar diferentes conceptualizaciones y teorías de organización y gestión, tales como: el Nuevo Management Científico, la Gestión Pública Postmoderna, entre otras. Esta concepción de administración pública se enfoca al “buen gobierno” basado en el acceso, uso y aprovechamiento de las tic e internet, desde la perspectiva positivista de la era del conocimiento, siendo el centro de la reforma del estado en naciones desarrolladas y la promesa del sueño americano para países en vías de desarrollo. En este contexto, a partir de la década de los 90, las tic han sido implementadas de manera gradual en el sector gubernamental, siendo internet el medio de conexión, superior a la conexión telefónica, que ha permitido una mayor incursión del sector público en línea, desarrollando nuevas actividades gubernamentales, que llegan al punto de disponer una gestión con transparencia y participación ciudadana que garantiza efectividad y eficacia.

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herramientas como el podcasting,1 blogs, tagging,2 redes sociales, wikis, entre otras herramientas de colaboración. En este contexto, las redes sociales emplean medios de comunicación basados en los conceptos de Web 2.0. y el Contenido Generado por el Usuario (cgu), como una nueva forma de uso de la World Wide Web, al ser una plataforma en la que el contenido y las aplicaciones no son creados y publicados por individuos unicamente, sino modificados de manera continua por estos, pero de forma participativa y colaborativa (Kaplan & Haenlein, 2010). En este orden de ideas, al punto de intersección de las tic y la Internet en el entorno de la Administración pública se le conoce como el Gobierno Electrónico (ge), definido como una aplicación tic que emplea el servicio de la Internet para afianzar su espacio organizacional en el contexto virtual, cuyo objetivo es acercar la gestión al ciudadano con acceso a la información y los servicios sociales, mediante el aprovechamiento de intercambios de información en la red, de las formas de socialización, agrupamiento y acción colectiva, que incrementan las capacidades operativas de los ciudadanos, a favor de las movilizaciones y despliegue de recursos políticos utilizados eficientemente (Araya, 2005; Bwalya, et. al., 2012), permitiendo: informar, interactuar, innovar, integrar y realizar transacciones de manera segura, oportuna y en tiempo real (cepal, 2011). En el caso de la gestión pública local de Ecuador que es nuestro objeto de estudio, se han llevado a cabo actividades con base en las Tecnologías de la Información y Comunicación

con el proposito de repotenciar la provisión de servicios y las relaciones de la administración pública con la ciudadanía. Por tal razón, este trabajo de investigación, que analiza los portales de los gobiernos locales del país, tiene como proposito principal verificar el grado de desarrollo y madurez de las aplicaciones de la Internet implementadas, que permiten disponer del acceso a la información, servicios públicos, interacción con la ciudadanía, simplificación y automatización de trámites para el sector productivo, la transparencia, entre otras. Las tic e internet en la Administración Pública local del Ecuador

El actual manto político del Ecuador, formalizado en la Constitución de la República del Ecuador del 2008, ha definido un nuevo esquema de gestión pública local, siendo uno de los principales propósitos alcanzar la equidad territorial e interterritorial en el Régimen de Desarrollo con autonomía política, administrativa y financiera de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (gad), con el objeto de que las regiones y territorios lleven a cabo proyectos para el Buen Vivir, en un contexto autonómico a todos los niveles de gobierno descentralizado: regiones (4) , provincias (24), cantones (221) y parroquias en Ecuador (1 149 , donde: 790 rurales y 359 urbanas). De la mano de este marco constitucional local se contempla al Código Orgánico de Organización

Deriva de la unión de las palabras iPod y Broadcasting. Consiste en la distribución de archivos multimedia (audio, video y texto) mediante un sistema de redifusión rss ( Formato xml para compartir contenido en la web). 1

Descripciones de palabras que identifican imágenes o texto dentro de un sitio web como tema o categoría.

Xavier O. Barragán Martínez

Sin embargo, y a pesar de lo anteriormente expuesto, la mayoría de municipios no cuenta con Sistemas de Planificación de Recursos (erp) o Administración Basada en la Relación con los Clientes (crm), ni sistemas automatizados para la gestión de documentos; además, el 87 % de las ciudades no cuentan con un plan estratégico establecido para la implementación de ge, situación concordante con las limitadas capacidades actuales municipales, en cuanto la utilización de software especializado para la integración y la automatización de procesos productivos. Otro de los factores importantes que se identificó es que en los municipios se reconoce la importancia de incluir proyectos de servicios de ge, afirmando muchos de ellos que la ausencia de conocimiento y presupuesto no les ha permitido continuar desarrollando capacidades para llevar a cabo proyectos que involucren a las tic como un medio para potencializar y mejorar la eficiencia de los servicios ofrecidos a la ciudadanía. En esta línea, el Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información mintel (2014), destaca la importancia de promover la utilización de los Medios de Tecnología de Información y Comunicación con el objeto de mejorar la administración interna de las municipalidades, debido a que permite determinar las capacidades institucionales para incluir la implementación de servicios electrónicos como parte de la gestión municipal (uso de Intranet, gestión documental sistematizada, etc). Finalmente, y de acuerdo a los resultados alcanzados en la encuesta señalada y estudios realizados por el mintel, se determinó que la implementación del ge es muy baja en los municipios en cuanto a la oferta de información, servicios, democracia digital e inclusión social.

Disponible en: http://www.finanzas.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2012/09/CODIGO_PLANIFICACION_FINAZAS.pdf 3

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Territorial Autonomía y Descentralización (cootad), que define: Régimen Municipal, Régimen Provincial, Ley de Juntas Parroquiales y Leyes de financiamiento, en el que se establece un cuerpo legal codificado que integra un conjunto de normativas, con el fin de evitar la duplicidad de esfuerzos con el gobierno central en pro de mejorar la calidad del gasto público y el Sistema Nacional de Competencias. En lo que concierne específicamente al financiamiento, se cuenta con la posibilidad de generar y disponer de recursos propios, manteniendo el criterio de equidad territorial e interterritorial, para superar la brecha existente de la cobertura de servicios básicos entre los gad municipales (221), a través de un modelo de distribución de las transferencias de competencia, basado en el costeo de las mismas, ponderando indicadores de impacto social como factor de equidad. En lo relacionado al área económica, es necesario enfatizar que los gad que empleen recursos económicos deben someterse al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas que define todos los ingresos, independientemente de su fuente, como públicos y de sujeción a las normas y reglas de uso de los recursos y bienes públicos.3 Por otro lado, respecto al acceso, uso y aprovechamiento de las tic en Ecuador, el gobierno reconoce que aportan potenciales beneficios, principalmente en lo que respecta a: gobernabilidad, turismo, educación, seguridad y economía local. Se observa además que la totalidad de municipalidades cuentan con una página web institucional, en la que se brinda información a los ciudadanos, como un servicio básico de gobierno electrónico.

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Análisis y Evaluación del Desarrollo Madurez del Gobierno Electrónico

Para analizar y evaluar el desarrollo y la madurez del gobierno electrónico se empleó el método de

investigación hipotético deductivo fundamentado en el enfoque descriptivo y en técnicas documentales de las siguientes fuentes secundarias:

Tabla.1. Referencia de fuentes secundarias. Título

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The e-government imperative.

Autor OECD

Año 2003

La propuesta del modelo bidimensional de análisis de contenido de los sistemas web Celia Chaín Navarro. de las administraciones locales españolas.

2005

El gobierno electrónico en la gestión púGastón Concha, y Alejandra Naser. blica.

2011

Gobierno electrónico: fases, dimensiones y Roberto de Armas Urquiza y Alejanalgunas consideraciones a tener en cuenta dro de Armas Suárez. para su implementación.

2011

El gobierno electrónico en Ecuador.

Xavier Barragán y Fabricio Guevara.

Modelo de factores del e-Gobierno que Xavier Barragán y Santiago Ramírez. inciden en la transparencia y participación ciudadana local en Ecuador. Fuente: Elaboración propia.

2016

2019

Xavier O. Barragán Martínez

En complemento a esta referencia, se analizaron los contenidos de los portales web de los 141 gad municipales como insumo principal para la definición de variables, la implementación del modelo planteado y la definición de la matriz desarrollo– madurez utilizada. En este orden de ideas y conociendo que el nuevo ordenamiento territorial del Ecuador identifica a 221 cantones de manera general, el cálculo de la muestra proporcional se realizó, empleando el siguiente modelo matemàtico:

(1)

Donde n la ecuación (1) n = El tamaño de la muestra, N = Tamaño del universo (221 municipios), Z = nivel de confianza deseado

(para este caso definimos 95 %), e = margen de error máximo admitido (5 %), y p = proporción esperada (50 %). El resultado del cálculo estadístico define que la muestra debe constar de al menos 141 portales a analizar, con 95 % de confianza y con un margen de error de ±5 %. Para evaluar el gobierno electrónico local del Ecuador, se plantea un modelo bidimensional (Tabla 2), que permite definir dos dimensiones de análisis: la primera está identificada en el eje vertical y analiza el desarrollo de esta herramienta basado en la implementación de los factores de las variables de: e-información, e-servicios, e-participación y e-transparencia; y una segunda dimensión que utiliza el eje horizontal y mide la madurez siguiendo los 5 niveles planteados por la cepal: i) emergente, ii) ampliado, iii) interactivo, iv) transaccional y de v) integración.

Modelo de Evaluación Bidimensional.

Fuente: Elaboración propia.

Para la identificación de los factores componentes de las variables del gobierno electrónico local

se utilizó una encuesta de 34 preguntas (Tabla 3), que identifica 57 factores a evaluar que se justifican teóricamente en los trabajos previos

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Tabla.2.

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de investigación, identificados como fuentes secundarias, además de la adaptación de estos factores a la realidad del país, a través de un previo análisis y evaluación de las páginas web de los gad municipales de Quito, Guayaquil, Cuenca y Ambato, que fueron utilizadas como punto de inicio, debido a que estas ciudades son las más importantes en lo que se refiere a tamaño, población e importancia. De esta manera, se evaluó el grado de desarrollo que presenta la variable: i) e-información, considerando los factores de: la presencia, disponibilidad en internet, la facilidad de navegación en la página web, la

planeación estratégica, la cantidad de visitas, la identificación de autoridades, la identidad cantonal, la reglamentación, el punto de enlace con otras dependencias públicas, guía de trámites municipales, la percepción de la seguridad de la información, la comunicación de los actos municipales y la información de interés ciudadano respecto a los temas de empleo, deportes, salud, educación, cultura, servicios sociales, estadísticas, emergencias, empresas, turismo, seguridad, obra pública y cualquier otro de interés ciudadano; mediante el planteamiento de las interrogantes y sus variables, como se puede observar en la Tabla 3.

Tabla 3. Cuestionario para analizar el gobierno electrónico local en el Ecuador. VARIABLE

CUESTIONARIO ¿El municipio tiene Página web? ¿Está disponible la página web?

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¿Cuán fácil le resulta navegar en la página web? ¿Presenta información Institucional Pensamiento estratégico? (Visión, Misión, Objetivos, Valores, etc.) ¿Cuál es el valor del contador de visitas? ¿Presenta información de las Autoridades del Municipio? e-información

¿Presenta una historia del cantón? ¿Presenta sus símbolos cantonales? ¿Publica las ordenanzas municipales? ¿Permite enlazar con otras páginas gubernamentales? ¿Ofrece una guía de trámites de servicios municipales? ¿Permite realizar una queja o solicitud de servicio? ¿Le parece segura la página web para compartir información personal? ¿Difunde noticias a la comunidad? ¿Presenta información de interés social? Continúa...

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¿Permite realizar la consulta del Impuesto predial?

¿Presenta información de avalúo o catastro? ¿Permite realizar trámites en línea? e-servicios

¿Permite realizar facturación en línea? ¿Dispone del servicio o información de matriculación vehicular? ¿Permite realizar pagos en línea? ¿Qué servicios en línea ofrece? ¿Ofrece la posibilidad de tener contacto directo con la municipalidad? ¿Tiene buena presentación en teléfonos inteligentes?

e-participación

¿Tiene presencia en redes sociales? ¿Realiza alguna consulta directa a la ciudadanía? ¿Permite el uso de Blogs, foros u otra herramienta de participación? ¿La información que presenta sobre transparencia utiliza un lenguaje de fácil entendimiento? ¿La información que presenta sobre transparencia es completa? ¿La información sobre transparencia es clara y actual?

e-transparencia

¿Presenta la rendición de cuentas anuales? ¿Cumple con la ley de transparencia? ¿La información de rendición de cuentas es completa y fácil de asimilar? ¿La información de contratación municipal es completa y fácil de asimilar? ¿La agenda de actividades municipales es completa y fácil de entender?

Fuente: Elaboración propia.

Respecto a la variable de ii) e-servicios, los factores se determinan al evalúar si el gad municipal está en la capacidad de brindar los servicios de consulta de impuesto predial, información de avalúos y catastro, trámites en línea, facturación en línea, matriculación vehicular, pagos en línea e identificar que otros servicios ofrece a la comunidad; como se observa en la Tabla 3. En lo que tiene que ver a la variable iii) e-participación, se verifican los factores relacionados con, la existencia de algún medio de comunicación directa través de la variable contactos, si dispone

de presentación en teléfonos inteligentes, si brindan espacios de expresión virtual en redes sociales, si permite consulta directa a la ciudadanía, y si dispone de herramientas de participación en doble vía (ver la Tabla 3). Finalmente, en lo que respecta a la variable de iv) e-transparencia; en la Tabla 3 se puede observar que se valoran los factores que tienen relación con: si presenta información de transparencia y es de fácil entendimiento, completa, clara y actual, si presenta rendición de cuentas, si cumple con la ley de transparencia, si es de calidad

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¿La información del presupuesto del municipio es completo y fácil de entender?

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la información de rendición de cuentas, si presenta información de contratación de obras, presupuesto y agenda de las autoridades. De acuerdo a estos plateamientos, la evaluación realizada pretende identificar si el gad municipal ofrece algún tipo de información, servicio o facilidad de participación y transparencia, mediante el uso de: preguntas dicotómicas cuya respuesta puede ser (1) que corresponde a que si

dispone y (0) indica que no dispone; así como también el uso de preguntas de escala, cuyas respuestas facilitan la evaluación mediante el uso de una escala de cinco niveles de evaluación con una referencia de 1 al 5, donde (1) corresponde al nivel más bajo y (5) al nivel más alto. La variable e-información, idientifica 30 factores, con las escalas mencionadas como se observa en la siguiente Tabla.

Tabla 4.

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Modelo de evaluación e-información.

Fuente: Elaboración propia.

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La evaluación de la variable e-servicios está compuesta de 7 factores, que corresponden a

preguntas dicotómicas (ver tabla 5).

Tabla 5. Modelo de evaluación e- servicios.

Fuente: Elaboración propia.

La evaluación de la variable e-participación está compuesta de 11 factores en las que existe 1 variable de pregunta de escala de cinco niveles que

evalúa la presentación del portal en un teléfono inteligente, las demás 10 variables corresponden a preguntas dicotómicas (ver tabla 6).

Modelo de evaluación e- participación.

Fuente: Elaboración propia.

La evaluación de la variable e-transparencia se realiza con 9 factores compuestos de 2 variables de preguntas dicotómicas y las demás 7 varia-

bles de preguntas de escala de cinco niveles (ver tabla 7).

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Tabla 6.

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Tabla 7. Modelo de evaluación e- transparencia.

Fuente: Elaboración propia.

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Al finalizar esta primera evaluación se establece el nivel de desarrollo del gobierno electrónico en los gad municipales; a través de la web electrónica que permite mantener informada a la ciudadanía, prestar servicios públicos virtuales, fomentar la participación y transparencia de los ciudadanos en la gestión pública local del país. Esta primera dimensión nos indica el nivel de desarrollo del

gobierno electrónico en la gestión pública local del país. Posteriormente a la evaluación de la primera dimensión del desarrollo del gobierno electrónico local, se procede a evaluar la segunda dimensión que básicamente identifica el grado de madurez, basado en los cinco grados evolutivos propuestos por la cepal (Tabla 8).

Tabla 8. Modelo de evaluación del Grado de Madurez del e-gobierno. Emergente

Ampliado

Interactivo

Transaccional

Integral

Informativo

Comunicación 1 vía: gad - Ciudadano

Comunicación 2 vías: gad - Ciudadano gad

Pago de servicios

Acceso a servicios sin restricciones y comunicación total

Fuente: Elaboración propia.

Este modelo precisa una nueva clasificación respecto a la dimensión de e-información, ya que esta define tres grados evolutivos: i) emergente: es decir, el estado básico que tiene solo un nivel informativo; ii) ampliado: es el grado en el que el ciudadano está siendo comunicado de manera

unilateral y directa por el gad; y iii) grado interactivo: donde se implementa una interface de comunicación electrónica en dos vías; además de los grados transaccional e integral. Bajo esta metodología, el primer grado emergente-informativo identificó 13 factores a ser

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evaluados; los mismos que presentan información general al ciudadano de la institucionalidad,

la gestión pública y sus autoridades, como se presenta en la Tabla 9.

Tabla 9. Variables Modelo de evaluación emergente y ampliado.

El segundo grado, el ampliado, permite la comunicación en una vía y agrupa 18 factores cuyo objetivo es el de mantener informado al ciudadano con información de interés social, para la autoridad y su gestión (Tabla 9). El tercer grado, interactivo, que permite la comunicación en doble sentido, agrupó 19 factores

que permiten la interacción con el ciudadano (Tabla 10), manteniendo una comunicación seriada en doble vía pero no en tiempo real; esto permite mantener el interés social en la gestión pública local y recibir comentarios, sugerencias, inquietudes y fomentar una participación abierta de la ciudadanía:

Tabla 10. Variables Modelo de Evaluación Interactivo. FORMULARIO DE QUEJAS Y SOLICITUDES EMPLEO SALUD EDUCACIÓN EMPRESAS CONSULTA IMPUESTO PREDIAL AVALUOS Y CATASTROS TRÁMITES EN LÍNEA Continúa...

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Fuente: Elaboración propia.

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OTROS SERVICIOS EN LÍNEA Interactivo (Comunicación 2 vías)

FACEBOOK YOUTUBE TWITTER G+ INSTAGRAM OTRAS CONSULTA A LOS CIUDADANOS BLOGS (1), FOROS (2) U OTROS (3) CALIDAD DE RENDICIÓN DE CUENTAS FACTURACIÓN EN LÍNEA

Transaccional (Pagos)

MATRICULACIÓN VEHICULAR PAGOS EN LÍNEA PROCESOS DE CONTRATACIÓN

Integral (Comunicación total)

PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO AGENDA DE ACTIVIDADES

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Fuente: Elaboración propia.

El cuarto grado, transaccional (pagos), permite realizar transacciones seguras o pagos, por su parte, el quinto grado, integral (comunicación total), permite la comunicación e integración total, agrupan en total 7 factores que pretenden evaluar si existe algún tipo de transacción económica entre el ciudadano y el gad; así como si dispone de algún tipo de variable que le permite integrar al ciudadano en la gestión pública local de manera total (ver Tabla 10). El criterio de evaluación requirió de una nueva agrupación de las variables identificadas anteriormente en función de la conceptualización de los cinco grados evolutivos del modelo y manteniendo los anteriores criterios de evaluación de tales variables con una escala

dicotómica (0 = no dispone; 1 = sí dispone) y una escala de 5 niveles (donde 5 es el mejor puntuado). Posteriormente a esta evaluación que define la madurez del gobierno electrónico en la gestión pública, se procedió al análisis estadístico descriptivo y de frecuencias con la finalidad de analizar, cuantificar y graficar los datos obtenidos. Éste análisis se desarrolló con el uso del software ibm spps versión 21, mismo que proporcionó la estimación estadística de las variables planteadas y sus frecuencias.

Xavier O. Barragán Martínez

A continuación se presentan los resultados de la evaluación de la primera dimensión de e-gobierno, teniendo como foco la e-información, e-servicios, e-participación y e-transparencia. La variable e-información muestra que 51.03 % de los gad municipales de Ecuador cumplen con todas las variables seleccionadas bajo el modelo de evaluación. Siendo las municipalidades de Sigchos (33), Yantzaza (32), Zamora (31), Sucua (30) y Tulcán (30) las mejor puntuadas y observando que Balzar (9), San Lorenzo (8), Baños (3) y Esmeraldas (3) tienen la peor puntuación sobre una evaluación total de 38 puntos. De la muestra de 141 gad municipales analizadas, se tiene como resultado que los municipios de Alfredo Baquerizo Moreno, Atacames y Chillanes no cuentan con páginas web disponibles. La Municipalidad de Esmeraldas tiene la página Web en construcción. En términos generales, los porcentajes actuales sobre

los resultados obtenidos en e-información se muestran en la Tabla 11. La variable de facilidad de navegación muestra que en una escala del 1 al 5, la media de la muestra analizada es del 3,52, con una desviación estándar de 0,693. Lo que indica que 70,4 % de las municipalidades de Ecuador poseen páginas web fáciles de navegar. Por otro lado, la variable que mide la seguridad de información en una escala del 1 al 5, presenta una media de 2,43 (ver Figura 1) con una desviación estándar de 0,864. Esto indica que 48,7 % de las páginas web de las municipalidades de Ecuador no son seguras y por ende no son confiables para ingresar información de los usuarios. Respecto a las demás variables, de la dimensión de e-información, vemos que todas están por debajo de 50 % de la muestra de municipalidades que tratan sobre estos temas, teniendo en cuenta que la promoción del turismo ocupa 72,3 %, la socialización de la obra pública tiene 66,7 % y la cultura 53,9 %. Estos son los temas más sobresalientes en la presentación de las noticias locales.

Tabla 11. Resultados e-información.

Continúa...

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Resultados y Análisis

Gobierno Electrónico Local de Ecuador

e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019.

Fuente: Elaboración propia.

Figura 1. Facilidad de navegar y seguridad de información.

Fuente: Elaboración propia.

Xavier O. Barragán Martínez

La evaluación de e-servicios (Figura 2) indica que solo 12,16 % de gad municipales proporcionan la facilidad de brindar servicios públicos a través de la web municipal, destacándose Ambato (5), Ibarra (4), Pedro Moncayo (4), Portoviejo (4) y Quito (4), sobre una puntuación total de 7 puntos. En esta evaluación se destaca: dentro del enunciado de otros servicios en línea, se encontró que algunas

municipalidades brindan servicios aislados de: radio online, registro a la propiedad, comentarios y sugerencias, compras públicas, agua potable, biblioteca municipal, buzón de denuncias, cobro de rodaje, directorio telefónico, estado de cuenta, formularios, instituciones financieras, medición solar, participación ciudadana, requisitos línea de fábrica y ejes viales.

Figura 2. Evaluación de e-servicios.

La evaluación de e-participación señala que 45,72 % de los gad municipales del país incluyen herramientas de participación ciudadana, siendo las redes sociales las principales vías de

participación. Los municipios más destacados de la muestra seleccionada son Chone (12) y Orellana (11), sobre una tabla de evaluación de 15 puntos.

Figura 3. Evaluación de e-participación.

Fuente: Elaboración propia.

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Fuente: Elaboración propia.

Gobierno Electrónico Local de Ecuador

Este modelo indica que los medios más utilizados son Facebook (79,4 %), contacto en las páginas web (75,2 %), Twitter (68,1 %) y Youtube (51,1 %), en lo que tiene que ver con las redes sociales, como se puede apreciar en la Figura 3. Además, la evaluación de la presentación de las páginas web en teléfonos inteligentes señala que 66,7 % de los gad municipales tienen una buena presentación a través de los terminales móviles. Solo 9,9 % de la muestra ofrecen una consulta directa sobre temas de interés a los ciudadanos. La evaluación de la e-trasparencia indica que 59,06 % de los gad municipales evaluados presentan información sobre transparencia de la gestión pública local, siendo las municipalidades de Antonio Ante, Azogues, Montufar, Nobol, Paute y Pedro Carbo, las que alcanzan puntuaciones de 30 sobre un total de 37 puntos. Este modelo comprueba que 82,27 % de los gad municipales cumplen con presentar su

información de manera clara recolectada en el período de noviembre y diciembre de 2016,4 así como 75,18 % realiza una rendición de cuentas de los actos públicos. La información presentada es entendible en al menos 68,79 %, la información es completa en 68,23 %, el 65,96 % de los municipios evaluados cumplen con la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Figura 4), teniendo que 60,71 % presenta información con calidad en la rendición de cuentas, 54,61 % información sobre los procesos de contratación, 53,33 % de municipios proporciona información del presupuesto y solo el 33,90 % tiene una agenda de actividades que la hace pública. En términos generales, la evaluación del gobierno electrónico local de manera lineal y teniendo como base el modelo presentado con sus variables componentes, gráficamente se obtiene como evaluación:

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Figura 4. Evaluación de e-transparencia.

Fuente: Elaboración propia. 4

La información que se presenta corresponde al menos 1 año antes.

Xavier O. Barragán Martínez

Los resultados de la segunda dimensión que corresponde a la madurez del e-gobierno, establecen que: el primer nivel, denominado emergente, cuenta con 60,77 % de gad municipales, en este nivel se cumple con el propósito de mantener informada a la ciudadanía local en aspectos de interés de la colectividad. El segundo nivel o nivel ampliado, presenta una cuantificación del 48,62 % de la muestra de municipios evaluados.

El tercer nivel o nivel interactivo, presenta una cuantificación de 28,37 % de la muestra. El cuarto nivel o nivel transaccional, presenta una cuantificación de 6,86 % de los municipios evaluados, y finalmente, el quinto nivel, o nivel integral, presenta una cuantificación de 0 % de la muestra de municipios evaluados.

Figura 5.

Fuente: Elaboración Propia.

Cabe destacar que en lo que respecta a e- información ha mejorado aproximadamente 50,93 %, en cuanto a e-transparencia 59,06 %, e-participación 45, 72 %, e e -servicios 12,16 %.

El modelo bidimensional planteado conceptualiza al gobierno electrónico local con base en las dimensiones de información, servicios,

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Evaluación de la madurez del gobierno electrónico en Ecuador.

Gobierno Electrónico Local de Ecuador

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participación ciudadana y transparencia; el análisis y evaluación de estas permite definir el grado de desarrollo de esta herramienta: Tabla 12. Evaluación del desarrollo del gobierno electrónico.

Fuente: Elaboración propia.

Posteriormente, con una reagrupación de las variables se estimó el grado de madurez del go-

bierno electrónico tomando en cuenta el Modelo evolutivo definido por la cepal, teniendo que:

Tabla 13.

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Evaluación del desarrollo y madurez del gobierno electrónico.

Fuente: Elaboración propia.

Para simular la sensibilidad de este modelo se plantea el uso de la Matriz Desarrollo-Madurez del gobierno electrónico, cuyos componentes se obtienen del producto del indice de desarrollo

por cada uno de los indicadores de madurez, empleando el modelo a través de investigaciones en los diferentes sitios web oficiales especializados, mostrando:

Tabla 14. Matriz Desarrollo-Madurez del gobierno electrónico.

Fuente: Elaboración propia.

Xavier O. Barragán Martínez

El estudio realizado permite obtener resultados que nos indican que la Gestión Local del Ecuador ha evolucionado con el acceso y uso de tic en el desarrollo de las actividades del ciudadano y del empleado público. El desarrollo del gobierno electrónico bajo este modelo de análisis y evaluación identifica que más del 50 % de gad han implementado aplicaciones que permiten mantener informado al ciudadano en diferentes temas, así como el cumplimiento de la Ley de Transparencia. Además, que existe 45 % de municipalidades que han implementado algún mecanismo de participación ciudadana en la gestión pública local. Sin embargo, de estos resultados, existe solamente 12 % de gad que proveen servicios en línea desaprovechando la oportunidad de cobertura, eficiencia y eficacia de los servicios municipales. La madurez del gobierno electrónico analizado mediante el modelo propuesto indica que 60 % de gad publicitan y proveen información básica, mientras que 48 % permiten comunicación de una vía con el ciudadano y tan solo 28 % de estos permiten una comunicación en doble sentido gad-Ciudadano, evidenciando que únicamente 6 % de gad disponen de alguna aplicación transaccional y que no existe en ningún gad con aplicaciones que permitan una interactividad total con la gestión pública local. Estos resultados nos muestran que el gobierno electrónico local de Ecuador está desarrollado en su fase emergente con información estática de interés al ciudadano y con respecto al cumplimiento de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública. De aquí que es necesario diseñar políticas, programas, proyectos y aplicaciones que permitan disponer de comunicación en una

y dos vías, que integren al ciudadano; además de la incorporación de servicios públicos en línea, como el pago de estos con transacciones seguras; la adecuación de medios de participación ciudadana y transparencia interactivos que permitan la integración total del ciudadano.

101

Conclusiones

El desarrollo del gobierno electrónico local en el Ecuador está en la primera fase de desarrollo con información estática de limitado interés para el ciudadano, con pocas aplicaciones de comunicación en una y dos vías, además de un bajo nivel de implementación de servicios públicos en línea, que no disponen de transacciones seguras, así como limitados niveles de participación ciudadana y transparencia sin permitir la integración en línea del ciudadano con la gestión pública local. En este contexto, la evaluación de la madurez del gobierno electrónico aplicado a los gad municipalidades de Ecuador evidencia que existe un claro avance en el primer nivel de esta herramienta “nivel emergente informativo”, siendo bajos los niveles “ampliado e interactivo” y nulo el nivel “transaccional”, sin tener ningún desarrollo del nivel “integral”. Además, mediante el uso de este modelo, se verificó que muchos gad municipales están promocionando la imagen de sus autoridades, su obra e inversión pública con fines políticos, sin ofrecer servicios públicos por Internet de manera estratégica y con fines de desarrollo social y económico. Este aspecto pudiera conllevar a aumentar el desinterés de la comunidad en las actividades políticas, a una insatisfacción de la

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Las tic y la Gestión Local del Ecuador

Gobierno Electrónico Local de Ecuador

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colectividad y al crecimiento de la ineficiencia en los servicios públicos locales ofrecidos. Finalmente, es claro que los gad municipales de Ecuador no tienen un modelo de crecimiento ni una planificación que les permita alcanzar un desarrollo adecuado y madurez del gobierno electrónico; todas las aplicaciones desarrolladas se enfocan en presentar información básica sin oportunidad a la crítica o a la inquietud. Por lo que, el desarrollo del Gobierno electrónico local de Ecuador se ha enfocado solamente a los dos niveles iniciales identificados por la cepal: emergente-informativo y ampliado de una sola vía de comunicación, olvidándose de la potencialidad de esta herramienta para el desarrollo local con control social. Referencias

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La contribución de los Presupuestos Participativos a la conformación y el fortalecimiento de los agentes. Los casos de Córdoba y Gualeguaychú The contribution of Participatory Budgets to the formation and strengthening of agents. The cases of Córdoba and Gualeguaychú

Fecha de recepción: 9 de octubre de 2018 Fecha de aceptación: 9 de octubre de 2018

Mariano Suárez Elías* Fabiana Meneces Resumen En este artículo se analizan los Presupuestos Participativos de las ciudades argentinas de Córdoba y Guleguaychú, desde la perspectiva de su contribución para la conformación y el empoderamiento de los agentes. Para ello, se utiliza como marco conceptual el enfoque del desarrollo humano, y en particular, el concepto de agencia, particularmente útil para el análisis de las políticas públicas participativas. Se operacionalizará en las siguientes variables: perfil de los participantes, rol de los mismos en la toma de decisiones y el tipo de definiciones que se ponen a consideración en la política. El análisis de los casos se basa en los hallazgos obtenidos a partir de observaciones de asambleas y entrevistas a participantes, técnicos y referentes políticos. En el artículo se argumenta que el caso de Gualeguaychú logra una participación más autónoma y plural que el de Córdoba, pese a que su propuesta se restringe al ámbito de la proximidad. Palabras Clave: participación, capacidad de agencia, presupuestos participativos, perfil de participantes, control político. Abstract This article discusses participatory budgets in Argentine cities of Cordoba and Guleguaychu from the perspective of the contribution of the same for the conformation and the empowermentof the agents. For this purpose, the human development approach is used as a conceptual framework and in particular the concept of agency. This concept is particularly useful for the analysis of participatory public policies. In this case, the following variables will be operationalized: profile of participants, role in the decision making and type definitions that are considered in the policy. The analysis of the cases is based on the findings obtained from observations of meetings and interviews with participants, technicians and political referents. The article argues that the case of Gualeguaychú achieves a more autonomous and pluralistic participation than that of Córdoba even though its proposal is restricted to the area of proximity. Key Words: participation, agency capability, participatory budgeting, profile of participants, political control. * Universidad de la República, Uruguay. Correo-e de contacto: marianodoc01@unorte.edu.uy e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019, pp. 103-119.

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Introducción Los desafíos actuales de las democracias representativas han dado lugar a la emergencia de políticas participativas a través de las cuales, al menos a nivel teórico, se le otorga un rol diferente al ciudadano, que pasa a ser el protagonista de las trasformaciones de su entorno. En este sentido, uno de los instrumentos que más ha revolucionado el ámbito de las políticas públicas es el Presupuesto Participativo (pp) que surge en Porto Alegre en 1989 y que fue paulatinamente expandiéndose, primero en la región latinoamericana y luego por el mundo. Desde sus orígenes el pp encarnó proyectos diversos, a veces complementarios, a veces opuestos. Por ejemplo, mientras para la izquierda de los ochenta representaba un modelo superador de la democracia representativa, para el Banco Mundial era un instrumento capaz de reducir la corrupción e incrementar la eficiencia, sin alterar sustancialmente la distribución de poder (Ramírez y Welp, 2011). En Argentina, el surgimiento del pp viene de la mano de la crisis de 2001-2002 buscando, sobre todo, reconstruir el vínculo Estadosociedad, gobierno-ciudadanía (Ford, 2007). En la actualidad, se trata de una política muy difundida en los gobiernos locales argentinos, admitiendo variantes importantes en cuanto al diseño y la dinámica de la participación. En este artículo se analizan dos experiencias en las ciudades capitales de Córdoba y Gualeguaychú desde la perspectiva de la contribución a la capacidad de agencia ciudadana. En una primera instancia, se presentan los aspectos metodológicos del trabajo y luego se desarrolla el concepto de capacidad de agencia dentro de la perspectiva del desarrollo humano, identificando variables para el análisis de las

políticas públicas participativas. Seguidamente se presenta el pp como la política pública a analizar, y finalmente se analizan los dos casos de estudio.

Aspectos metodológicos del trabajo La investigación original presenta un diseño cualitativo en el que se combinan diferentes técnicas y fuentes de información. En concreto, para este artículo, se han utilizado los aportes de las entrevistas a ciudadanos y funcionarios, y el registro de las observaciones realizadas en asambleas de pp. En relación a las entrevistas, se han realizado un total de 13 en cada caso, entre julio de 2015 y octubre de 2016. Además, incluyeron a participantes de las asambleas, funcionarios técnicos y responsables políticos del pp. En lo que respecta a las observaciones, las mismas fueron realizadas en la última asamblea de la edición 2016 de los pp de ambas ciudades. En el caso de Gualeguaychú se realizaron dos observaciones de asambleas durante julio de 2016, una en el distrito Suburbio Sur y la otra en Zona 3 (Hospital Bicentenario). En Córdoba, se realizaron dos observaciones entre septiembre y octubre de 2016 en los Centros de Participación Comunal (cpc) de Ruta 20 y Empalme. En ambos casos, se optó por observar la asamblea final, porque es en la que se efectúa la toma de decisiones sobre qué propuestas financiar con la política. Ello permitió observar los diferentes roles y el tipo de argumentación predominante en la toma de decisiones. Por otro lado, respecto a la selección de los casos, se tomaron en cuenta dos elementos que hacen interesante la comparación, 1) la existencia (o no) de instancias de representación

Mariano Suárez Elías Fabiana Meneces

Comparación de experiencias según criterios de selección. Gualeguaychú

Córdoba

Características de las ins-

No existen, los ciudadanos no delegan el po- Taller de PP: compuesto por delegados

tancias de representación

der en representantes en ninguna instancia.

No existe un proceso previo de descentraliDescentralización de la ciudad

barriales designado en cada Zona Barrial. Es el que toma las decisiones sobre

comunitaria

zación de la ciudad.

qué proyectos financiar y cuáles no. La ciudad está dividida en Centros de Participación Comunal (cpc) y cada uno de ellos tiene una Junta de Participación Vecinal (jpv) integradas por representantes de centros vecinales y organizaciones sociales.

Fuente: elaboración propia.

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La perspectiva del desarrollo humano y comunitaria en el proceso participativo, y 2) la la capacidad de agencia existencia (o no) de procesos de descentralización participativa en la ciudad, dentro del cual se inserta el pp. En el primer caso es interesante Para el desarrollo humano la condición de ver si el proceso de empoderamiento alcanza a ciudadano no debe concebirse únicamente los sectores de menos poder social en aquellos desde la pertenencia a una comunidad política, formatos en los que, como en Córdoba, en con derechos y deberes, debe tenerse en cuenta determinado momento del proceso se delega en también la capacidad de actuar y generar cambios, ciertos participantes la facultad de decidir. Por el que se deben juzgar desde las propias valoraciones contrario, el diseño de Gualeguaychú mantiene y objetivos de las personas (Posas, 2007). En en todo momento el poder de decisión en todos este sentido, el desarrollo humano busca que el los miembros que decidieron participar de la ciudadano transite de una actitud pasiva a una edición. El segundo criterio permite observar el posición de ciudadano activo. tema de la agencia en un pp que está inserto en una A la capacidad de determinar las metas que estrategia general de descentralización en donde cada sujeto valora y tiene razones para hacerlo, y hay órganos estables de deliberación ciudadana, el emprendimiento de un conjunto de acciones el caso de Córdoba, y otro en donde el pp no es destinadas a la consecución de las mismas, se le precedido por estos procesos, y por tanto, se puede denomina capacidad de agencia (Sen, 2000). presuponer que, por un lado, es un programa en Para el desarrollo humano, la expansión de las donde probablemente exista menos conexión libertades no se produce a partir de la acción de con el resto de la gestión del municipio, y por un Estado paternalista, que proporciona recursos otro lado, podría tener un protagonismo menos y servicios a la ciudadanía, sino que necesita marcado de los líderes sociales que en aquellos de la participación activa de los sujetos que se donde existen órganos de deliberación ciudadana transforman en agentes capaces de construir en el marco de la descentralización en la que se participativamente el escenario que desean. inserta el pp. Cuadro 1.

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Los ciudadanos son concebidos como sujetos racionales, capaces de autogestionar su cotidiano y cuyos juicios y valores adquieren un papel central. Sen (2000) señala la importancia de la participación ciudadana, más allá de la eficiencia en la toma de decisiones, considerando el proceso participativo como un valor en sí mismo. Es evidente que existe una relación dialéctica entre libertades y agencia, por un lado, la expansión de las libertades se produce a partir de la intervención del ciudadano transformado en agente, y por otro, esa capacidad de agencia se ve fuertemente potenciada o condicionada por la existencia de libertades. Para Sen (2004) “lo que pueden conseguir positivamente los individuos depende de las oportunidades económicas, las libertades políticas, las fuerzas sociales y las posibilidades que brindan la salud, la educación básica y el fomento y el cultivo de las iniciativas” (citado por Posas, 2007: 14). De manera que existen determinadas privaciones a las libertades que dejan pocas oportunidades a los ciudadanos para ejercer su agencia razonada. Si pensamos en el diseño de las políticas públicas desde una mirada del desarrollo humano, los ciudadanos no pueden asumir el rol tradicional de usuarios pasivos de programas técnicamente sofisticados, sino que deben participar en el proceso de definición, implementación y evaluación de los programas o planes. Una mayor capacidad de agencia implica, también, poder formular las prioridades y los valores en los que se basarán los mismos (Posas, 2007). En ese sentido, desde la óptica del desarrollo humano es necesario observar si las políticas respetan la capacidad de agencia de las personas, promoviendo la participación de las mismas, con especial énfasis en los grupos marginados (Deneulin, 2012). Aquí podemos considerar preguntas tales como: ¿en qué medida los procesos

institucionales de participación favorecieron la capacidad de las personas (en especial la de los marginados) de dar su voz en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas? Para analizar la capacidad de agencia, este trabajo se propone tener en cuenta el tipo de participación ciudadana que se promueve desde los programas y políticas, ya que no todo tipo de participación mejora la calidad de la democracia y expande las capacidades. Por ejemplo, si determinadas políticas aumentan la participación, pero ésta se vuelve patrimonio de grupos pequeños y relativamente poderosos, sin ampliar la influencia de los más pobres, no se estará contribuyendo al desarrollo humano (pnud, 2006). Por otro lado, se debe tener en cuenta la forma cómo se toman las decisiones, si se trata de definiciones libres o influidas políticamente y qué carácter asumen estas decisiones (vinculantes o consultivas). Otro aspecto a considerar, es que las libertades y la capacidad de agencia tienen una expansión mayor cuando se participa decidiendo sobre los aspectos más importantes no contribuyendo demasiado las situaciones en las que la participación en los programas se limita a aspectos de poca relevancia para las personas (pnud, 2006). El Presupuesto Participativo Una vez presentada la perspectiva teórica, corresponde definir la política pública en la que se analizará el proceso participativo, en este caso, como se ha mencionado, es el pp. Existe una gran diversidad de experiencias de pp a nivel mundial y una variedad de alcances en las definiciones del mismo, que pueden alcanzar o no a las diferentes versiones. Una definición clásica es:

Mariano Suárez Elías Fabiana Meneces

El Presupuesto Participativo (pp) es un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, donde el pueblo puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas. El ciudadano no limita su participación al acto de votar para elegir al Ejecutivo o al Parlamento, sino que también decide las prioridades de gastos y controla la gestión del gobierno. Deja de ser un coadyuvante de la política tradicional para ser protagonista permanente de la gestión pública. El PP combina la democracia

participar?, ¿qué carácter adquieren las decisiones tomadas por la ciudadanía?, ¿cómo se toman esas decisiones?, ¿qué porcentaje del presupuesto es sometido al debate público?, ¿qué grado de formalidad jurídica tiene la política?, ¿cuáles son los mecanismos de seguimiento y control?, o ¿cuál es el ámbito en el cual se organiza la participación? En ese sentido, Barragán, Romero y Sanz (2011) siguiendo a Ganuza y Gómez (2008) establecen algunas características, que a su entender son compartidas:

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directa con la democracia representativa, una conquista a ser preservada y calificada (De Souza, 2000:1).

1. La discusión se realiza en torno a las finanzas públicas. 2. Todas las experiencias se llevan a cabo en escenarios que implican la existencia de subunidades (barrios o distritos) y en un espacio general que los incluye (la ciudad).1 3. El desarrollo de las experiencias es periódico (anualmente o con otra periodicidad). 4. Existen instancias de rendición de cuentas sobre los resultados del proceso que permiten valorar la gestión de los gobernantes y los efectos de su participación.

Por su parte, el profesor Boaventura de Sousa Santos (2003) establece los siguientes principios para caracterizar los pp: 1) existe una participación abierta a todos los ciudadanos sin ningún status especial; 2) se combina la democracia directa y la representativa y la dinámica asigna competencias a los propios participantes en la definición de las

Aunque se puede considerar que, en general, las experiencias cumplen esta característica propuesta por los autores, existen algunos diseños interesantes que buscan explícitamente evitar la fragmentación del territorio tratando de pensar más en problemáticas generales de una ciudad o una región, estos diseños son llamados temáticos. Por ejemplo, la instancia del Foro de la Ciudad en el pp del Municipio de Río Grande (Argentina) o los Talleres Temáticos del pp del Municipio Tres de Febrero (Argentina) 1

Esta característica propuesta por Sousa Santos tampoco puede ser generalizada a todos los diseños de pp. De hecho, los dos casos analizados en este artículo no tienen espacios para la discusión de reglas internas con los participantes. 2

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A nivel general Leonardo Avritzer (2003) entiende que el pp es una práctica local de deliberación pública en torno al presupuesto. Por su parte, Costa (2008) advierte que a pesar de que en el pp se discuten aspectos presupuestarios, el mecanismo es más que un instrumento técnico de gestión económica y debe ser tomado como un instrumento de planeamiento, con inmenso contenido técnico y social, que busca cuidar los recursos públicos e invertirlos para atender las necesidades del municipio y las demandas prioritarias de la población. Es posible afirmar que no existen dos experiencias de pp iguales, sino que cada localidad adapta el diseño según las características del lugar y las intenciones de los diseñadores. Algunas variables en torno a las cuales se puede establecer diferencias son: ¿Quiénes pueden

La contribución de los Presupuestos Participativos a la conformación y el fortalecimiento de los agentes. Los casos de Córdoba y Gualeguaychú

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reglas internas;2 y, 3) se asignan recursos para la inversión de acuerdo a criterios generales y técnicos. Es decir, se busca compatibilizar los deseos ciudadanos con las exigencias técnicas y legales que debe tener la acción del gobierno. En este artículo se acompaña el concepto de pp definido por Goldfrank (2006), quien busca apartarse, tanto de las definiciones demasiado generales como de las demasiado particulares, conceptualizándolo de esta forma: es un proceso a través del cual los ciudadanos, de forma individual o por medio de organizaciones cívicas, pueden de forma voluntaria y constante contribuir en la toma de decisiones del presupuesto público, a través de una serie de reuniones anuales con las autoridades gubernamentales (Goldfrank, 2006: 4).

Análisis de los casos de Córdoba

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y Gualeguaychú

Tipo de definiciones tomadas en el pp La teoría de las capacidades plantea que el énfasis del desarrollo debe centrarse en lo que los individuos son capaces de hacer y ser. Se promueve que las personas tengan mayor libertad de vivir el tipo de vida que se tiene razones para valorar. Esta expansión de las capacidades que posibilita una mayor libertad se hace con la participación activa de la gente (agencia), y en ese sentido, el pp puede ser visto como un canal institucional para fomentar la capacidad de agencia y a través de ella

expandir otras capacidades, para ello, el diseño debe habilitar que las personas puedan trabajar sobre los aspectos que le parecen relevantes, sean estos referidos a aspectos cotidianos de su vida o a elementos más generales del desarrollo del territorio. Entonces, un primer aspecto importante para el análisis desde la perspectiva propuesta es ver qué tipo de problemas es posible abordar a través del pp. En esta línea, se puede mencionar una de las discusiones más recurrentes en la literatura académica que se vincula con la pertinencia de que en los pp se elaboren propuestas sobre situaciones puntuales, de la cotidianeidad de los vecinos, o por el contrario, se busquen articular propuestas de mayor escala, capaces de pensar en problemas más amplios en términos de impacto y con una visión de desarrollo sobre la ciudad o la región (Montecinos, 2009 y 2012; Cabannes 2004, entre otros). De esta forma, es posible identificar dos enfoques en los diseños de los pp. Por un lado, el enfoque territorial, en el que se trata de resolver aspectos puntuales de cada uno de los territorios en los que se divide la aplicación del programa, y los fondos generalmente se dividen en partes iguales entre los diferentes territorios. Por otro lado, el enfoque temático, en el que se trata de pensar la ciudad en su conjunto, se contemplan cuestiones transversales que exceden el territorio de pertenencia inmediata de los vecinos3 (Martínez y Arena, 2011). En Argentina predominan ampliamente los enfoques territoriales (Suárez, 2015) y el pp de Córdoba es, desde sus orígenes, uno de ellos. Sin embargo, ha ido cambiando la amplitud de los

Algunos ejemplos de ellos pueden ser: la instancia del Foro de la Ciudad en el pp del Municipio de Río Grande (Argentina) o los Talleres Temáticos del pp del Municipio Tres de Febrero (Argentina). 3

Mariano Suárez Elías Fabiana Meneces

Nosotros al encontrarlo raquítico al pp optamos por decir vamos por poco, y en ese poco pusimos cinco rubros que más o menos garantizaban la ejecución, porque el PP te puede poner un taller de bellas artes, de música clásica, pero si el municipio central no está preparado, capacitado para generar eso, corremos riesgo de causar una nueva frustración (Cargo Político, entrevista personal, 18 de agosto de 2015).

Las últimas ediciones del pp mostraron una versión simplificada de lo que era la propuesta

metodológica original expresada en la ordenanza 11.499 de 2008 y en su reglamento interno. El pp pasó de una modalidad de proyectos, inspirados en los diagnósticos participativos de las Juntas de Participación Vecinales (jpv),4 que abarcaban una gran cantidad de temas y formas de abordarlos, a una modalidad en la que ya existen ofertas prefijadas dentro de cinco áreas (social, sedes vecinales e infraestructura, tránsito y espacios verdes) y los ciudadanos basados en sus diagnósticos zonales van optando por una oferta u otra. El gobierno toma la decisión de empobrecer la herramienta desde el punto de vista del empoderamiento ciudadano con el argumento de ganar en su capacidad de ejecución. Este argumento se apoya en el retraso en la ejecución de propuestas aprobadas con el que recibió el programa en el 2011, y en una creencia en que la administración municipal no tiene suficiente capacidad para hacer frente en tiempo y forma a una política que pueda demandar la resolución de cualquier tipo de problemas. En el caso de Gualeguaychú, también estamos frente a un pp de tipo territorial y acompañando la tendencia de las otras experiencias analizadas en la literatura académica para este tipo de diseños, se ve una gran dispersión de propuestas pequeñas que involucran a muchos actores territoriales (Annunziata, 2011; Bascondi, 2009; Ford, 2007, entre otros). El crecimiento del presupuesto destinado entre 2012 y 2016 no se reflejó en un crecimiento del porte de las propuestas, sino en un crecimiento casi constante de la cantidad de proyectos aprobados en la política: 65 en 2012, 118 en 2013, 105 en 2014, 149 en 2015,

Son institutos de democracia participativa definidos como: “Institutos Públicos Municipales de Gestión Asociada entre el Centro de Participación Comunal, los Centros Vecinales, las Comisiones de Vecinos, las Instituciones Educativas y Religiosas y las Organizaciones sin Fines de Lucro de la Sociedad Civil.” (Ord.11.448, art. 2°). Buscan garantizar la participación ciudadana y para ello se establece una serie de atribuciones tendientes a la cogestión municipal. 4

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temas que se ponen a consideración ciudadana. De acuerdo a la visión del gobierno, el pp inicia la gestión 2011-2015 con el gran desafío que era recuperar la credibilidad de la herramienta tras un periodo de gestión a cargo del Frente Cívico y Social, cuando no se ejecutaron buena parte de las propuestas aprobadas, acumulando deudas con la ciudadanía (Dastoli, 2016). Este aspecto llevó a que la nueva gestión buscara hacerse cargo de la deuda anterior, y luego pusiera en marcha un mecanismo de pp que resultara viable, sin comprometerse en proyectos complejos que volvieran a generar incumplimientos. Así, se creó una herramienta bastante acotada en cuanto a la amplitud temática. Se buscó consolidar algunas áreas en las que el municipio estuviera en mayores condiciones de hacer frente, dejando fuera de la política todas las demás problemáticas. Esto se entiende desde el gobierno como un primer paso que debe, en el futuro, avanzar hacia nuevas temáticas, potenciando la herramienta y evitando la sobreinversión en los rubros iniciales.

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191 en 2016 y 221 en 2017. Entre 2012 y 2016 el presupuesto aumentó a algo más del triple y la cantidad de propuestas aprobadas aumentaron 34 %. Pese a la modalidad deliberativa empleada para lograr definiciones, no se ha logrado, hasta ahora, disminuir la cantidad de propuestas y generar acuerdos para atacar problemáticas más grandes de la zona. Si bien, el diseño habilita a que el total del dinero sea destinado a un solo proyecto (si hubiera acuerdo), este punto no es ni siquiera planteado como una posibilidad. Por el contrario, los actores ya llegan a las asambleas con determinadas ideas para su grupo u organización y en el camino las van adaptando, pero siempre se continúa con la misma temática. Si logra pasar los controles de viabilidad técnica, esta propuesta ingresará a la asamblea final, donde, en general, no se deja sin financiamiento ninguno de los proyectos presentes. Pero para lograr no superar los montos impuestos por el gobierno para esa zona es necesario adaptar los proyectos en la propia asamblea, terminado en la mayoría de los casos con propuestas mucho más pequeñas que en la planificación original. Nosotros planteábamos originalmente la compra de ciento veinte sillas para el club, terminamos con cincuenta porque si no, no alcanzaba la plata, y todos tuvimos que bajar un poco para que nadie se fuera sin nada. Esto siempre es así (Participante, entrevista personal, 12 de junio de 2015). Estamos excedidos tanta plata, tenemos que bajar entonces y ahí todos iban bajando un poquito, un poquito, un poquito, y ahí se veía de llegar al límite para que todos aunque sea algo se lleven. Nosotros de entrada nos habíamos planteado en la zona que todos algo nos teníamos que llevar, aunque sea

poquito pero todos llevábamos algo (Participante, entrevista personal, 14 de setiembre de 2016).

Como se puede apreciar, en el discurso del participante hay consensos iniciales en donde se acuerdan criterios para utilizar a la hora de resolver las financiaciones. Tanto los ciudadanos de Suburbio Sur, como los de la Zona 3 Hospital, manifiestan que la idea que prima es que todos se lleven un poco. Hay detrás una noción de justicia social bastante compartida por los participantes –que nadie se vaya con las manos vacías–: “pedimos 20 mil pesos y salimos con 14 mil pero ligamos algo. A nosotros todo nos viene bien” (Participante, entrevista personal, 10 de junio de 2015). En síntesis, tenemos dos casos que difieren marcadamente entre sí. Por un lado Córdoba, que pese a su diseño normativo complejo se muestra en la práctica como una herramienta débil para captar las demandas y formas de abordaje ciudadanos. Hace inversiones pequeñas, como talleres culturales, y también de un porte medio-grande como puede ser la construcción de una sede vecinal, pero sobre un repertorio muy limitado de temas que no necesariamente expresan los aspectos que tienen relevancia para las personas, ya que estos temas fueron delimitados por el gobierno y con base en un criterio de eficacia en la ejecución. Entonces, el involucramiento ciudadano en esta política no genera demasiados beneficios en términos de la capacidad de agencia para transformar el entorno en función de los aspectos que valoran. Por su parte, en Gualeguaychú, las definiciones tomadas muestran una multiplicidad de pequeñas propuestas, dispersas e inconexas entre sí, que sin embargo, emergen directamente de las preferencias de los ciudadanos. Se puede decir

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ciudadano no puede hacer frente creativamente a problemas complejos que afectan decididamente su calidad de vida, como la contaminación, las inundaciones, la falta de saneamiento, entre otros aspectos. Para abordar estos temas, sería necesario un diseño que invite a pensar el territorio de manera más integrada, que apunte a la construcción de diagnósticos y abordajes consensuados como lo muestra la lógica de las metodologías participativas.

Perfil

de los participantes y rol de los

mismos en la toma de decisiones

Ya se analizó la cuestión de ¿qué se puede hacer a través del pp? Ahora el foco estará en ¿quiénes pueden hacer? y ¿qué grado de autonomía o subordinación tienen a la hora de tomar decisiones? En el caso Córdoba, de acuerdo con la ordenanza 11.499, el pp se debe desarrollar en función de las siguientes instancias de participación: Asamblea Vecinal, Cabildo Barrial, Taller de pp y Control de Ejecución del pp. Lo que se pudo observar es que en los hechos, en las ediciones 2015 y 2016, ni las Asambleas Vecinales, ni los Cabildos Barriales, se llevaron a cabo, iniciando el proceso en la etapa de Taller de pp, que es una instancia de toma de decisiones. De esta manera, se suprimen las instancias que se deberían desarrollar en el nivel más micro, la

Hay dos espacios territoriales para la articulación del diagnóstico participativo: la Zona Barrial y los Centro de Participación Comunal (cpc). La Zona Barrial es la menor escala en la jurisdicción de cada cpc. En cada Zona Barrial se deberían realizar Encuentros Vecinales de complementación diagnóstica y Cabildos Barriales donde los vecinos establezcan las prioridades y elijan delegados que los representarán. El cpc, para efectos de lo que nos interesa, representa una división territorial de mayor escala, actualmente existen 11, y dentro de cada uno de ellos se lleva a cabo un Taller de pp. 5

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que las propuestas aprobadas expresan los temas valorados por los participantes. Cabe acotar, sin embargo, que la dinámica metodológica no invita a los ciudadanos a abordar temáticas comunes de la zona. Las asambleas no desarrollan diagnósticos participativos para a partir de ellos construir caminos alternativos para mejorar el territorio, si no que cada grupo u organización trae una propuesta con base en las necesidades de su colectivo y de esta forma se obtiene como resultado esta dispersión de inversiones. ¿Esto es bueno o malo desde la perspectiva de la capacidad de agencia? La respuesta aquí no es tan lineal. Se podría decir, por un lado, que el diseño permite que los ciudadanos prioricen los temas que más les interesan. No existen demasiados indicios de que la ciudadanía esté reclamando que estos espacios aborden temas más abstractos (Montecinos, 2009). Cabría preguntase incluso si el atractivo de la herramienta no está justamente en la posibilidad de presentar propuestas sobre aspectos que están al alcance de la mano de las personas y que redundarán en un beneficio directo y tangible para ellas. Por otro lado: ¿no es allí donde el conocimiento cotidiano adquiere mayor relevancia? Un segundo problema que se presenta es que reclamar una visión de desarrollo estratégico en la participación implica, en general, un componente normativo que indica qué temas debieran discutirse y cuál es la dirección del desarrollo, lo que en cierta medida, restringe técnicamente el poder del participante de marcar la agenda. En otra dirección, la otra respuesta posible es que a través de este tipo de herramientas el

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Zona Barrial,5 y con ello, se suprime tanto la fase de diagnóstico como la participación abierta a todos los ciudadanos, prevista para tales etapas. De acuerdo con la ordenanza mencionada, en el inicio del proceso deliberativo serán convocados a participar todos los vecinos, mayores de 18 años, que habitan en la Zona Barrial. O sea, en las primeras dos instancias deliberativas se habilita a todos los vecinos (organizados o no) a participar. La norma prevé que en estas etapas se termine de definir el diagnóstico zonal, se realicen priorizaciones temáticas y se elijan delegados para la siguiente etapa, el Taller de pp. En lo hechos, las autoridades que llevan adelante el pp optan por un formato con menos fases deliberativas, y por una convocatoria dirigida a un perfil predominantemente de integrantes de las jpv y en especial de uno de sus componentes: los Centros Vecinales (cv).

instancias requiere de una cierta experticia, que quienes no están entrenados en los ámbitos de participación, no lo pueden hacer.

El perfil es en general de personas que ya están

Por su parte, dentro de la Dirección de pp, los técnicos acompañan la idea de los vecinalistas de que esta modalidad más restrictiva genera una forma de participación más calificada que le da más sentido al proceso.

participando en otras instancias y que tienen e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019.

contacto con el Municipio por alguna razón (…) más que las jpv pienso que el actor principal del pp hoy son los integrantes de los cv (Funcionario

Los últimos pp nos reunimos entre los miembros de las jpv con muy pocos vecinos. Habremos sido los vecinalistas más 10 vecinos, casi nula, porque el vecino dejó de creer (…) (Participante, entrevista personal, 21 de agosto 2015). El nivel de participación es muy bajo (...) el Taller lo integran todos los delegados titulares de los CV (…) tendríamos que empezar a darle más nivel a todos, tiene que haber un perfil definido de participante y quien no lo cumpla no debiera estar, porque hay capacitaciones que te llaman, te citan, ahora tenemos una de políticas... y ¿cuántos anotados hay? si llegan a 250 personas entre todos los CV es mucho. (Participante, entrevista personal, 21 de agosto de 2015).

Técnico, entrevista personal, 22 de agosto de 2015). Yo entré en la primera asamblea en el 2008, era una

Esta modalidad actual tiene la ventaja de que

escuela llena de gente, hoy en día no llenamos más

elimina la puja que había antes que era muchas

que el sector donde tenemos nosotros la reunión

veces una carrera por el que llevaba más gente, y

(Participante, entrevista personal, 18 de agosto

muchas veces la gente que estaba participando no

de 2015).

estaba involucrada en los proyectos que se estaban presentando, era gente “arriada”, que iba a votar

Entre los integrantes de los cv se advierte un híbrido entre, por un lado, la idea de que no participan más personas porque no se comprometen y, en algún sentido, eso se explica porque la gente dejó de creer en la herramienta producto del incumplimiento del gobierno y, por el otro, la idea de que la participación en estas

(Funcionario Técnico, entrevista personal, 11 de marzo de 2016).

El Director de pp, en cambio, ve este proceso de restricción como algo que hubo que hacer para darle viabilidad, pero manifiesta que no es esa la participación que quiere fomentar y que está dentro de sus planes volver a un formato de

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Hoy está basado en los mismos líderes vecinales. Esto porque era necesario sostenerlo, para llevar adelante el programa, es decir, hacía falta gente que conociera la historia, que defendiera las deudas […] vienen momentos en que este PP se haga abierto a los vecinos, vienen momentos de talleres que puedan meterse en el interior de las cosas del barrio [...] (Cargo Político, entrevista personal, 1 de setiembre de 2015).

La modalidad utilizada para convocar, sea cual sea la intención, permite al gobierno trabajar con un grupo restringido de ciudadanos convocados sin un criterio, claro está que la norma difiere de lo que se aplica en la realidad. Los delegados electos en el proceso de pp, que se mencionan en la ordenanza, no existen y tampoco tienen sentido en un escenario en donde predominan ampliamente los líderes vecinales y en donde el proceso empieza y termina en el Taller de pp. Entonces, es claro que quienes se empoderan con el pp de Córdoba son grupos restringidos y relativamente poderosos, surgen las siguientes interrogantes: ¿cuánto se empoderan?, ¿hasta qué punto las definiciones que se toman representan realmente las cosas que los participantes valoran y tienen razones para valorar? Tanto los discursos como las observaciones de Talleres de pp realizadas en los cpc de Empalme y Ruta 20, dan cuenta de una participación muy subordinada a las voluntades de los gobernantes, en donde predominan las ofertas predefinidas. El margen de opción de los ciudadanos es muy pequeño y las

autoridades se reservan no solo la definición de las grandes orientaciones del proceso, sino también del tipo específico de respuesta que se utilizará para enfrentar las problemáticas. En el subespacio de trabajo6 sobre sedes vecinales del Taller de pp, realizado en el cpc de Empalme, la observación corroboró la percepción que se venía desprendiendo de las entrevistas, es decir, las inversiones que se aprueban están muy pre-definidas por el municipio. No se pueden presentar propuestas diferentes, lo que se observa es una distribución de determinadas obras entre los cv en función de la situación en la que se encuentra cada uno en el rubro. Por ejemplo, luego de terminar con los cv que no tienen sedes, a los que se les debe asignar fondos para construir de cero, pasan al tema baños, y ya el moderador dice que quienes no lo tienen deben poner sí o sí un baño para discapacitados en la sede, por lo que no es una opción para los participantes. De esta forma se siguen asignando los fondos, se dijo, por ejemplo: “¿Quién necesita Salón de Usos Múltiples (sum)?” Y allí, algunos vecinalistas, levantaron la mano. Otro ejemplo que reafirma la subordinación de la ciudadanía a la voluntad del gobierno y su intención de gestionar determinados temas a través del pp se pudo observar en el Taller de pp de Ruta 20, en donde se produjo una discusión en relación a una propuesta que algunos participantes entendían que no debería hacerse a través del pp, ya que se había hablado y acordado con anterioridad que esa inversión iba a realizarse por otra vía. Sin embargo, la técnica que moderaba el Taller explica que no, que lo quiere hacer (el gobierno) a través del pp. Esta y otras

Los Talleres de pp se organizan en subespacios en los que los participantes, que representan diferentes cv, van rotando. Estos espacios son: social, sedes vecinales, infraestructura, tránsito y espacios verdes. 6

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participación más masivo en donde el poder no descanse en los vecinalistas, sino en los ciudadanos comunes.

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situaciones de la asamblea muestran con claridad que desde el gobierno se direcciona el proceso. En otra ocasión, dentro del subespacio del área social de Ruta 20, los vecinos deciden que no pondrían montos (a eventos culturales de organizaciones de la zona), que solicitaban se hiciera un relevamiento de eventos culturales por organización y lo mandaran a la jpv, al coordinador del cpc y al pp. Ello sucede porque los vecinalistas no tenían previsto tomar definiciones en torno a este punto. Se le reclama a los funcionarios que hay una comisión de eventos en la jpv y que este punto debió haber pasado por allí, ya que quienes están en el Taller no son necesariamente los entendidos en el tema. Los participantes sostienen que esto no estuvo bien pensado. Se nota mucha confusión en la metodología, en todo momento se advirtió que los participantes no comprendían bien la dinámica, y esa confusión, en la mayoría de los casos, la terminó resolviendo el gobierno, que allí mismo explicó la metodología y definió lo que era incorporado y lo que no. En lo que respecta al direccionamiento de las definiciones a partir de la movilización de militantes políticos en las asambleas, si bien no se puede ser concluyentes en el punto, se puede decir que las evidencias llevan a pensar en una participación homogénea en sentido social, pero heterogénea en sentido político. Las asambleas también mostraron que el gobierno no parece manejar a los participantes y que estos deciden participar de una política que no valoran como muy buena, porque les permite obtener fondos que de lo contario se perderían. Por su parte, en el discurso que el gobierno sostiene se argumenta que no se trabaja con los viejos representantes sociales por simpatía o por creer que así es mejor la política, sino para poder simplificar la dinámica y hacer las cosas viables. Entre los representantes

sociales se advierte una cierta comodidad con el formato dirigido a líderes sociales, ellos ven al pp como una herramienta para dotar de fondos a las JPV. El discurso político del gobierno en 2015 era el de caminar hacia un PP más abierto, pero en la edición 2016 aún no se observó tal ampliación. En el caso de Gualeguaychú, el reglamento establece que pueden presentar ideas todos los vecinos de la ciudad habilitados para votar. Esto implica que se toma el mismo criterio de habilitación que la ciudadanía jurídica, así el pp General solo es para mayores de 18 años. Sin embargo, más allá de esta restricción etaria, no se tienen requisitos adicionales, como la pertenencia a instituciones formales, por ejemplo. Sí exige que la propuesta esté respaldada por al menos veinte vecinos de la zona y luego debe presentarse una institución con personería jurídica como responsable de llevar a cabo el proyecto, pero se prevé incluso la posibilidad de crear una comisión vecinal (en caso de no existir) con este único fin. Esta convocatoria abierta a la ciudadanía se acompaña con un proceso participativo en el que los ciudadanos mantienen el protagonismo en las cuatro asambleas, sin elegir delegados ciudadanos. Es posible decir, desde la perspectiva de la autonomía o subordinación, que la normativa es más proclive a una participación plural en donde no se convoca únicamente a representantes sociales y al no haber delegación en el proceso resulta más difícil de controlar políticamente la participación. A diferencia de lo que se había observado en Córdoba, el pp de Gualeguaychú muestra un perfil de participantes más heterogéneo, en este las comisiones vecinales y sus representantes conviven con una pluralidad de organizaciones y grupos informales asentados en el territorio. En las asambleas, junto a los vecinalistas, se hacen presentes representantes de instituciones

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educativas, clubes de niños, agrupaciones religiosas, clubes deportivos, asociaciones de jubilados y ongs de diversos rubros entre otros. En relación al predominio de representantes de comisiones vecinales o de otras instituciones del territorio, se puede advertir alguna percepción distinta en función de la zona a la que pertenecen los entrevistados. En este distrito hay muchas instituciones que participan. Dentro del área programática nomás son cincuenta, entre instituciones educativas, ong, escuelas, etc. Predominaban las instituciones y todos iban con la idea de ser lo más diplomáticos posibles porque eran todos directivos, había dos o tres comisiones vecinales entre los que más o menos se

entre las dos zonas, aún así, en ambas asambleas se observó una participación mucho más amplia que la restringida a líderes vecinales. En sintonía con esta diversidad de actores, tanto los ciudadanos participantes, los no participantes, los funcionarios técnicos y los políticos comparten la idea de que la participación en el pp se rige por otras lógicas diferentes a las político-partidarias. Hay una opinión generalizada, en ambas zonas, en relación a que las asambleas no se mueven por móviles políticospartidarios, y que más allá de que puedan existir personas con vínculos partidarios, no participan de ellas en calidad de tal, sino que lo hacen como representantes de organizaciones que vienen a buscar beneficios para la misma.

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en un momento (Participante, entrevista personal,

La cuestión político partidaria no tiene nada que

15 de agosto de 2016).

ver, yo que soy apolítica de verdad, hace muchos

En suburbio había pocas instituciones, eran casi

años que voy a las reuniones del pp y te puedo

todas comisiones barriales, el Centro de Salud,

asegurar y doy fe que no es político, lo partidario

una escuela y pocas más y después eran casi todas

no ingresa (Participante, entrevista personal, 20 de

comisiones vecinales, y son comisiones vecinales

septiembre de 2016).

poderosas que habían llevado mucha gente

No, no se ve la política en las asambleas, los

(Participante, entrevista personal, 20 de setiembre

participantes se mueven por intereses concretos de

de 2016).

las propias instituciones (Participante, entrevista personal, 19 de septiembre de 2016).

El primer discurso corresponde a una participante de la zona de 3 “Hospital Bicentenario” y el segundo a una participante de “Suburbio Sur”. Puede observarse como se percibe de manera diferente el perfil del participante en uno u otro distrito. Mientras la participante de la zona 3 menciona una amplia y plural participación de organizaciones externas a las comisiones vecinales, en la participante de Suburbio Sur se menciona una participación fuerte de las comisiones vecinales que se hacen presentes con varios representantes en la asamblea. Como se verá, las observaciones confirman este matiz en el perfil

Se podría decir que el diseño del pp de Gualeguaychú al mismo tiempo que aleja la participación de aspectos sustantivos para el desarrollo de la zona, le imprime una impronta más utilitaria, que hace que los participantes prioricen su condición de representantes organizacionales, frente a su condición política, ésta última podría emerger más en una lógica en la que se busque pensar de manera estratégica el desarrollo territorial. Por otro lado, en relación a la pregunta “¿Qué tan autónomos son los participantes

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dio un poco de tirada de pelo, pero se descomprimió

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para tomar las decisiones?” En las entrevistas, los participantes manifiestan tomar decisiones libremente y colocan el papel del gobierno como el de un mero mediador en las asambleas. La lógica de construcción de decisiones, de acuerdo a estos discursos sería, en primer lugar, una discusión interna en las organizaciones y grupos que deciden participar en la edición. Luego, con base en las dinámicas de las asambleas, le dan forma a la idea y, finalmente, en un juego de negociación, en donde prima un pacto implícito entre participantes de que todos se lleven algo, se toman las decisiones. En ningún caso se percibe la idea de que haya intereses del gobierno por financiar determinadas organizaciones o determinadas temáticas, aspecto este que sí se observó en Córdoba. Los técnicos y políticos responsables dirigen la asamblea, nada más. Ellos dicen tenemos que llegar a este tope, es lo único que dicen y entre nosotros nos tenemos que arreglar, y si no llegamos a ese

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tope tenemos que ir a una votación y el que la liga, la liga (Participante, entrevista personal, 11

ser realistas, lo cual significaba que no debían demandar demasiados recursos. En ese sentido, el moderador dice de forma explícita, al principio de la asamblea de Suburbio Sur que hay 435 mil pesos, por lo cual, no se pueden pedir proyectos de 100 o 200 mil pesos. Salvo este aspecto, en donde el Municipio muestra su afinidad hacia muchos proyectos pequeños, el resto va por cuenta de los participantes, que ya llegaron con una propuesta armada y que van resolviendo modificaciones a la misma de acuerdo a la dinámica de la asamblea. Este aspecto va marcando un perfil del pp de Gualeguaychú, en donde ni el gobierno ni el partido que gobierna, muestran interés en manejar la participación. Además, tanto los participantes como las definiciones tampoco se ven afectados por intereses políticos, pero como correlato de esto, los montos son bajos y las definiciones estratégicas de las políticas para el territorio no pasan por aquí. Consideraciones Finales

de junio de 2015). Acá es muy plural, acá entran todos, todos se llevan aunque sea un poquito y a nadie se les cierra las puertas, el que quiere va se presenta lleva su idea y algo va a obtener (Participante, entrevista personal, 20 de setiembre de 2016).

Tanto la participación, como la propuesta ideada y la toma final de decisiones, se advierten como responsabilidad exclusiva de los participantes, y en eso no hubo diferencias ni entre distritos, ni entre ediciones. Puntualmente en las asambleas observadas la única incidencia que los moderadores quisieron tener fue transmitir desde el principio la idea de que debía haber acuerdo y que para facilitar esos acuerdos, los proyectos debían

El agente es alguien que puede transformar su entorno y de esta forma ampliar sus capacidades y por ende su libertad (Sen, 2000). La interrogante que guío el artículo fue “¿en qué medida, en los casos de los PP de Córdoba y Gualeguaychú, ésta capacidad de agencia se ve potenciada?”. Si bien, las respuestas no son lineales ni unívocas, hay algunos aspectos que se pueden señalar. En Córdoba hay una gran distancia entre las normas y el funcionamiento real del pp. Lo que se observa es una política controlada desde el gobierno, en donde no solo se trata de un perfil restringido de participantes, sino que estos carecen de posibilidades de elaborar propuestas

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concretas, su potencial transformador para ampliar la libertad de las personas tendrá un alcance limitado, en cambio, si se logra trabajar en diferentes niveles de alcance (con un espacio que atienda las necesidades particulares y otro que articule y busque construir colectivamente), manteniendo la autonomía y la pluralidad en la participación, entonces la herramienta tiene un gran potencial para que el ciudadano determine metas, aprendiendo en el proceso y complejizando paulatinamente las mismas, y tenga una activa participación en las acciones para lograrlas.

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con base en los elementos que valoran para el territorio. En Gualeguaychú, en cambio, el pp no incide en los temas de la agenda de gobierno, tampoco se observan propuestas de impacto zonal, pero el ciudadano define, con un grado elevado de autonomía qué propuestas quiere llevar a cabo. Es un pp con recursos bajos, en el que los ciudadanos tienden a consensuar, más que a conflictuar, a la hora de distribuir los mismos, lo que, sumado a la pluralidad de actores que participan, lleva a pensar en un PP que fortalece la cohesión social. En síntesis, Córdoba genera un instrumento de planificación controlado en donde el papel del ciudadano como agente es casi nulo y Gualeguaychú muestra una propuesta débil para enfrentar problemas complejos, pero que empodera a una pluralidad de ciudadanos para resolver problemas de escala micro social. Cabe señalar que a partir de la edición 2018, no analizada aquí, Gualeguaychú incorpora en su diseño la existencia de una propuesta global comunitaria en cada zona, a la cual le destina un 25% del presupuesto de la misma. Si bien habría que estudiar empíricamente cómo funciona en los hechos, éste podría ser un camino hacia un mayor empoderamiento, en donde, “en un ámbito plural se pueda trabajar con autonomía propuestas de diferente alcance”. Retomando el enfoque propuesto, se puede decir que en la medida que las personas participen y tomen definiciones de manera autónoma y en la medida que esas definiciones sean valoradas como mejoras en sus condiciones de vida, entonces la herramienta tendrá un valor tanto para fomentar la capacidad de agencia como para producir ampliaciones en otras capacidades. Si la herramienta solo se queda en el espacio de las propuestas micro que representan demandas que benefician a grupos u organizaciones

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Mariano Suárez Elías Fabiana Meneces

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23. Participante, entrevista personal, 14 de septiembre de 2016. 24. Participante, entrevista personal, 19 de septiembre de 2016. 25. Participante, entrevista personal, 20 de septiembre de 2016. 26. Posas, M. (2007), Ciudadanía y Desarrollo Humano, Barcelona, PNUD. 27. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2006), Informe sobre Desarrollo Humano 2006, Barcelona, Editorial Aedos. 28. Ramírez, F.; Welp, Y. (2011), “Presentación d e l d o s s i e r : Nu e va s i n s t i t u c i o n e s participativas y democráticas en América Latina Iconos”, en Revista de Ciencias Sociales, núm. 40, mayo, pp. 11-20. 29. Sen, A. (2000), Desarrollo y Libertad, Buenos Aires, Planeta. 30. Suárez, M. (2015), Un análisis de la literatura académica sobre Presupuestos Participativos en Latinoamérica: Los casos de Argentina, Chile, Perú y Uruguay [Tesis de Maestría], FLACSO, disponible en: http://repositorio. flacsoandes.edu.ec/handle/10469/7233, consultado en septiembre de 2018.

Fundos especiais no município de são paulo: análise das ferramentas de controle financeiro e contábil utilizadas Special funds in the municipality of São Paulo: Analysis of control tools financial and accounting used. Fecha de recepción: 15 de febrero de 2018 Fecha de aceptación: 15 de marzo de 2018 Ruth Cândida de Lima Guastalle* Sérgio Roberto da Silva Fernando de Almeida Santos Neusa Maria Bastos Fernandes dos Santos

Resumo O objetivo geral do trabalho foi identificar e analisar as formas de gestão financeira e as ferramentas de controle financeiro e contábil utilizadas pelos Fundos Especiais no município de São Paulo. Para tanto, foi realizada uma pesquisa aplicada, exploratória e qualitativa em três Fundos. Com base nos resultados desta pesquisa é possível concluir que os profissionais entrevistados não possuem as ferramentas adequadas. Visando superar os desafios estes, desenvolvem, por iniciativa própria, ferramentas de controle e acompanhamento, utilizando-se de programas de informática (Microsoft Excel e Access) e procurando, no caso, junto à Secretaria de Finanças, informações técnicas e outros relatórios que possam contribuir para a gestão financeira do Fundo. Além disso, os referidos Fundos, por questões de estrutura administrativa e ferramentas de trabalho, apresentam estágios diferenciados na capacidade de elaborar e publicar Balanços Orçamentário e Financeiro. Palavras-chave: Fundos Especiais, Gestão Pública, Monitoramento, Sistema de Informações, Gestão Financeira. Abstract The objective of this study was to identify and analyze the forms of financial management and financial and accounting control tools used by the Special Funds in the ciudad of São Paulo. For that, an applied, exploratory and qualitative research was carried out in three Funds. Based on the results of this research it is possible to conclude that the professionals interviewed do not have the appropriate tools. In order to overcome these challenges, they develop control and monitoring tools on their own initiative, using computer programs (Microsoft Excel and Access) and looking for, in the case, with the Secretary of Finance, technical information and other reports that may Contribute to the financial management of the Fund. In addition, these Funds, for reasons of administrative structure and work tools, present different stages in the capacity to prepare and publish Budget and Financial Statements. Key words: Special Funds, Public Management, Monitoring, Information System, Financial Management. * USCS – Universidade São Caetano do Sul, Brasil, Correo-e de contacto nguastalle@terra.com.br e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019, pp. 121-138.

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Introdução A Constituição Federal de 1988 redefiniu marcos para a Administração Pública Brasileira estabelecendo a descentralização administrativa e institucionalizando a participação da sociedade na gestão das políticas públicas. Intencionou-se desta forma aproximar a ação do gestor da população, que passa a ser protagonista e não apenas receptora destas ações. Posteriormente, diversos mecanismos de participação da comunidade na gestão dessas políticas vêm sendo gradativamente implementados por meio da criação de conselhos, adoção do orçamento participativo e utilização do plebiscito popular (Pinho e Sacramento, 2009). Esta redefinição tem reflexo na concepção de estado, sendo fundamental compreender que o Brasil retrata um cenário diferente de outros países da América Latina, como destaca Carcanholo (2014:7): “Cada país e/ou localidade possui, evidentemente, suas especificidades, que não podem ser sublimadas em uma concepção social realmente crítica. Isto constitui o caráter contraditório das economias que compõem a América Latina.” O desafio apresentado ao Gestor Público, portanto, tem sido o de implementar um modelo de gestão que crie condições tanto para a execução de ações estratégicas, visando um cenário de médio ou longo prazo, como também

procurar atender às necessidades e expectativas da população, adotando e facilitando formas para a sua participação. A ilustre Professora Rosa Maria Marques (2019:12) destaca que: O dilema institucional brasileiro define-se pela necessidade de se encontrar um ordenamento institucional suficientemente eficiente para agregar e processar as pressões derivadas desse quadro heterogêneo, adquirindo, assim, bases mais sólidas para sua legitimidade, que o capacite a intervir de forma mais eficaz na redução das disparidades e na integração da ordem social.

Dessa forma, a figura dos Fundos Especiais como ferramentas de descentralização de gestão e autonomia financeira pode contribuir como forma de vinculação de receitas para aplicação em uma política pública específica e minizar diferenças sociais. O tema do presente trabalho são os Fundos Especiais no Município de São Paulo, visto que, conforme observado no Quadro 1, os dados da Execução Orçamentária referentes ao Plano Plurianual (PPA) do período 2010 a 2013 demonstraram que o município contou com 17 (dezessete) Fundos Especiais, cuja participação no Orçamento Anual foi crescente conforme a figura 1:

Continúa...

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No Brasil há poucas especiais voltadas a controles de receitas da área pública, sendo que fundos especiais para municípios é mais raro ainda, porém, observa-se a importância devido ao significativo volume e a dificuldade de acompanhamento e controle do estado. Para agravar esta situação, destaca-se que Azambuja, Teixeira e Nossa (2018) realizaram pesquisa que analisa a dinâmica dos votos de relatores e conselheiros no plenário do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso, no Brasil e afirmam a probabilidade dos relatores votarem favorável à aprovação de contas municipais com apontamentos de irregularidades gravíssimas, feitos pela equipe de auditoria. Tal fato que ocorre no Mato Grosso pode ocorrer no Estado de São Paulo e em outros estados. Olivieri et al. (2018: 170) destacam que: “Os municípios são entes fundamentais na implementação de políticas nacionais, mas as análises sobre os programas federais geralmente não estudam a gestão municipal”.

Entretanto, é preciso observar que para o poder público a vinculação de receitas traz o compromisso de bem gerir os recursos aportados no Fundo, respeitando sua finalidade e prestando

conta à sociedade de como foram aplicados tais recursos, de forma a evidenciar os impactos que estas ações geraram. Diante disso, a questão identificada para esta pesquisa é: Quais as ferramentas de controle financeiro e contábil adotadas pelos Fundos Especiais não Município de São Paulo? À vista de tais considerações, o objetivo geral deste trabalho é identificar como os Fundos estudados controlam o fluxo financeiro e contábil, quais são as dificuldades encontradas e como os gestores desses Fundos administram a situação. Além do objetivo geral destacam-se dois objetivos específicos: 1 - Identificar as ferramentas adotadas pelos Fundos. 2 - Identificar o grau de transparência na elaboração de relatórios contábeis / financeiros. Serve como justificativa para esta pesquisa, além da relevância do tema, a constatação de Sanches (2002: 628): “Apesar de bastante populares no setor público brasileiro, os fundos — como instrumentos orçamentários e financeiros — não têm sido objeto de aprofundadas apreciações pela literatura técnica de finanças públicas, nem, tampouco, pela literatura jurídica” Tal opinião é ratificada por Gómes e Ríos (2016) no estudo sobre Fundos Metropolitanos em Guadalajara, Ocotlán e Puerto Vallarta. Desta forma a pesquisa, ao sistematizar o estudo bibliográfico, propiciará a

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Fonte: Elaboração própria. Dados de PMSP (2013).

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visão prática do assunto pesquisado, contribuindo para a formulação de teorias e proposições que poderão ser aprofundadas em novas pesquisas. Este estudo está dividido em cinco partes: introdução, conceitos sobre Fundos Especiais, metodologia da pesquisa, apresentação dos resultados da pesquisa de campo e conclusão.

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Fundos Especiais A Constituição de 1988, elaborada em um cenário de redemocratização, consagrou o modelo de organização federativa brasileira em três níveis (União, estados/Distrito Federal e municípios) sendo cada ente autônomo, porém interdependente, e definindo a competência dos entes para instituir tributos, bem como a responsabilidade na execução de políticas públicas (Mendes, 2005; Abrucio, 2010). Entretanto, em razão das desigualdades econômicas e sociais que caracterizam a sociedade brasileira, o modelo federativo tem enfrentado dificuldades em conciliar os interesses locais (subnacionais) com os interesses gerais quanto às políticas públicas, bem como em promover o equilíbrio na distribuição dos recursos advindos das receitas tributárias (Rezende, 2010). Mendes (2005) destaca que ao analisar o federalismo fiscal brasileiro, as competências atribuídas pela Constituição à cada ente federado para instituir tributos, nem sempre é suficiente para garantir os recursos necessários para a execução de políticas públicas essenciais como a Saúde e Educação, especialmente em municípios pequenos sem escala suficiente para a produção de serviços públicos. Rezende (2010) afirma que a concentração de atividades econômicas em determinadas regiões do território nacional contribui para a

desigualdade na partilha dos tributos arrecadados e cuja correção depende do desenho e também da operação. Esses devem ser um eficiente regime de transferências intergovernamentais, o que nem sempre é alcançado com a agilidade necessária. Para fazer frente a estas desigualdades regionais, a Carta Magna instituiu, além da descentralização administrativa, a instituição de importantes mecanismos de participação popular, que vão além do direito de votar e ser votado, e contemplam a participação comunitária na gestão democrática e descentralizada da seguridade social, da saúde, assistência social e ensino público, entre outros (Breder, 2008). Percebe-se, portanto, que a Constituição reconheceu e institucionalizou as instâncias de controle social como representação da participação popular na gestão pública. Isto garante aos cidadãos espaços para influir em tais políticas, além de possibilitar o acompanhamento, a avaliação e a fiscalização das instituições públicas e organizações não governamentais, visando assegurar os interesses da sociedade. Neste contexto, os Fundos Especiais servem como instrumentos de descentralização de gestão e autonomia financeira para a implementação de políticas públicas. A regulação desse instrumento de gestão já é mencionada no Código de Contabilidade Pública – Decreto Legislativo n°4.536 de 28.01.1922, entretanto sua utilização difundiu-se na década de 1970, com as iniciativas de descentralização apoiadas pelo Decreto-Lei n° 200/67 e as disposições estabelecidas na Lei n° 4.320/64 (Sanches, 2002). Correa, Clark e Carvalho (2018:735) afirmam que: Como se vê, os fundos possuem caráter instrumental, existindo para a finalidade específica, que necessita ser desenvolvida de forma contínua e segregada. Não

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obstante a autonomia legal dos fundos, é importante destacar que sempre estarão vinculados à algum

a) Deve ser criado por lei, o que pressupõe amplo

órgão da Administração pública, responsável por

debate que referende sua existência;

suas operações e deverá garantir a aplicação de seus

b) O conteúdo desta lei deve:

recursos nos fins especificados em lei.

b.1 especificar as receitas que o constituirão; b.2 estabelecer os objetivos que se pretende alcançar na aplicação destas receitas especificadas; b.3 – estabelecer normas peculiares de aplicação, ou seja, normas que criem condições e/ou exigências para aplicação do recurso e seu respectivo controle; c) O Fundo Especial deve estar vinculado a um determinado órgão da administração direta; d) Deve haver um gestor responsável pela utilização dos recursos; e) Tanto as receitas geridas pelo Fundo como as despesas efetuadas na consecução dos programas e ações, devem estar contempladas na Lei Orçamentária;

Machado Jr.(2008) prosseguem afirmando que, como o Fundo Especial é apenas uma forma de gestão de receitas e pagamentos para execução de um plano de aplicação, não se justifica a criação de estrutura administrativa específica para sua operacionalização. Sugerem, ainda, que sua Contabilidade possa ser feita com a simples segregação de contas específicas, que evidenciarão a aplicação dos recursos e possíveis saldos financeiros. Da mesma sorte, os referidos autores, não reconhecem a necessidade do Fundo ser constituído como Unidade Orçamentária, como observam: Assim chega-se a um conceito que deve estar sempre presente - o fundo especial não é detentor de patrimônio, porque é o próprio patrimônio, não é entidade jurídica, não é órgão ou unidade orçamentária, ou ainda, não é apenas uma conta mantida na Contabilidade, mas tão somente

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Posteriormente o Decreto n° 93.872/1986 diferenciou os Fundos Especiais de natureza contábil dos Fundos Especiais de natureza financeira, os quais movimentam os recursos em estabelecimentos oficiais de crédito com o objetivo de realizarem empréstimos ou financiamento (Costa, 2012). Enquadram-se neste conceito os Fundos Constitucionais de Financiamento para as regiões do Norte, Nordeste e Centro Oeste criados com o objetivo contribuir para o desenvolvimento econômico e social dessas regiões. (Damasceno e Pederiva, 2016). Machado Jr. (2008) afirmam que a característica essencial de um Fundo Especial é, por meio da vinculação de receitas específicas, assegurar recursos financeiros suficientes ou lastro financeiro para a viabilização de programas que, dessa forma, constituem o seu objetivo específico. Entretanto, para tal vinculação, deverá ser observado o que dispõe o art. 167 da Constituição Federal de 1988 que veda a vinculação do produto de arrecadação de impostos a determinado órgão, Fundo ou despesa, ressalvadas as suas próprias disposições (Machado Jr, 2008). Ainda de acordo com os citados autores e nos termos do que dispõe a Lei nº 4.320/64 (Brasil,1964), as características de um Fundo Especial são:

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um tipo de gestão de recursos... (Machado Jr.,

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2008: 157)

Entretanto, a Lei Complementar nº 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – lrf ), que estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, trouxe novidades quanto aos mecanismos de controle e transparência na aplicação dos recursos, que acabaram por determinar a necessidade do Fundo Especial ser constituído como Unidade Orçamentária (Silva, 2004). Silva, (2004) reforçam que tais normas contemplam os Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário, Tribunais de Contas, o Ministério Público, as Autarquias, os Fundos, as Fundações Públicas e as empresas estatais dependentes. Como decorrência desse dispositivo legal, os Fundos Especiais passaram a ter seu plano de aplicação de recursos integrando os chamados instrumentos de planejamento criados pela Constituição Federal de 1988, art. 165, que são: 1. O Plano Plurianual (ppa); 2. As Diretrizes Orçamentárias (ldo); 3. Os Orçamentos Anuais (loa).

Como afirma Giacomoni (2007), tais instrumentos valorizam o planejamento obrigando as administrações a elaborar planos de médio prazo e estes vinculados aos orçamentos anuais. A Constituição ainda definiu detalhadamente a composição da lei orçamentária anual, criando assim as condições para que seja observado o princípio da universalidade, ou seja, a inclusão de todas as receitas e despesas no processo orçamentário comum.

Observa-se que, no sentido de aprimorar a gestão de recursos e de fazer cumprir a legislação, o Administrador Público adaptou-se, transformando o que era, inicialmente, apenas uma forma de gestão de receitas em Unidade Orçamentária. Outro aspecto do tema, conforme reforçam Machado Jr. (2008), é que o Fundo Especial, ao encerrar o exercício, deverá providenciar as demonstrações contábeis e orçamentarias exigidas pela Lei nº 4.320/64, as quais passarão a integrar o Balanço Geral do ente público. Vários são os motivos que conduzem à criação de um Fundo Especial, sendo o mais frequente a pressão exercida por determinado segmento social, conforme indica Sposati (2006:103) quando afirma que nos municípios onde “(...) o movimento social ocupou papel significativo na luta pela política pública de assistência social, gerida de forma democrática (Conselhos, Planos e Fundos) (...)” fora exigido que o Executivo e o Legislativo incorporassem as suas reivindicações ao orçamento municipal. Nestes casos, haverá uma instância de controle social, legalmente constituída e ligada à pasta a qual se vincula o Fundo Especial. Tal instância participará nas decisões quanto à forma de aplicação de recursos, e fará o monitoramento dessa execução. Em outras ocasiões, a criação do Fundo Especial é iniciativa do próprio administrador público, ao identificar e eleger determinada área que necessita de uma atuação mais efetiva e, para tal, vincula receitas específicas que, quando realizadas, só poderão ser aplicadas naquela finalidade preestabelecida. Em resumo, o objetivo central que determina a criação de um Fundo Especial é a vinculação

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dos Direitos da Criança e do Adolescente, da Assistência Social e da Saúde contribuiu para a “democratização dos espaços públicos”. (Martins et al., 2008: 170), estando entre as atribuições dos Conselhos em relação aos Fundos:

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...elaboração do plano de aplicação dos recursos, o qual será submetido pelo prefeito à apreciação do Poder Legislativo; estabelecimento dos parâmetros técnicos e as diretrizes para a aplicação dos recursos; acompanhamento e avaliação da execução, desempenho e resultados financeiros do Fundo; mobilização dos diversos segmentos da sociedade no planejamento, execução e controle das ações do Fundo; fiscalização dos programas desenvolvidos com recursos do Fundo; e publicação de todas as resoluções do Conselho referentes ao Fundo em periódicos de grande circulação no município ou afixação em local de fácil acesso à população (Martins et al., 2008: 172).

Souza e Oliveira (2010), pesquisaram as escolhas públicas dos gestores municipais com relação à cultura em uma cidade considerada polo artístico e cultural do estado de Minas Gerais, concluindo que o fato do município não haver regulado a criação do Fundo Municipal de Cultura, bem como a não haver criado o Conselho de Políticas Culturais no município demonstram o desinteresse da Administração em permitir a participação da sociedade civil organizada na gestão da cultura local. Rezende e Gonçalves (2013) estudaram a qualidade das informações prestadas pela Secretaria Municipal de Saúde ao Conselho Municipal de Saúde, através dos Relatórios de Prestação de Contas dos recursos do Sistema Único de Saúde – sus aportados no Fundo Municipal da Saúde. Os autores concluíram que as informações constantes nos Relatórios

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de receitas a um determinado gasto público, atendendo, desta forma, uma política setorial. No município de São Paulo, a Lei Orçamentária nº 15.356 de 28.12.2010 (SP, 2010) que estimou a receita e fixou a despesa para o exercício de 2011, consignou recursos para 17 (dezessete) Fundos Especiais. Alguns destes Fundos foram criados em atendimento à legislação federal, como condição para a transferência de recursos financeiros. É o caso do Fundo Municipal de Saúde, criado por lei municipal, para atender o § 3º do artigo 7º da Emenda Constitucional nº 29, de 13.09.2000 (Brasil, 2000). Outros, porém, foram criados por decisão do gestor municipal a fim de possibilitar, por exemplo, a captação de recursos como no caso do Fundo Municipal do Turismo. O presente trabalho buscou conhecer e analisar os Fundos Municipais: do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – fema, de Promoção de Atividades Culturais – fepac e da Assistência Social - fmas, analisando seus aspectos de constituição, gestão e controle. Embora presente na Administração Pública, poucos estudos foram desenvolvidos sobre o tema Fundos Especiais, entretanto algumas pesquisas foram conduzidas sob o viés de conhecer e avaliar a atuação do Controle Social quanto à gestão do Fundo. Este foi o aspecto abordado por Martins et. al (2008) ao analisar 12 Conselhos Gestores municipais que se encontram em atividade em Viçosa, Minas Gerais, a fim de analisar de que forma tais Conselhos desempenham suas atribuições de gestão participativa, transparência, controle público, compromissos com os princípios democráticos e o exercício da cidadania. Entre outros achados, os autores observaram que criação dos Fundos Municipais

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eram apresentadas na forma de tabelas sintéticas, sem o detalhamento dos Programas, Ações e fontes de Financiamento. Através de pesquisa participante, foi promovida a capacitação técnica dos conselheiros e demonstrada a necessidade de aprimoramento da qualidade das informações contábeis dos relatórios do exercício. Dentre os trabalhos encontrados, destacase o estudo levado a termo por Costa (2012), que revisa e atualiza a legislação regente desta matéria e cujo objetivo principal é propor “uma taxonomia com padronização da nomenclatura e dos conceitos utilizados hoje em fundos, por meio de proposta de classificação com viés mais gerencial do que burocrático”. Serve como justificativa para o estudo a constatação de observação feita anteriormente por Sanches (2002), de que este tema não têm sido objeto de estudos aprofundados pela área de finanças públicas. Desta forma o que existe atualmente são conceitos fragmentados por áreas especificas, não havendo, portanto, uma definição abrangente que harmonize o orçamentário, o jurídico e o contábil. Para este estudo o autor selecionou onze Fundos Federais, escolhidos com base no valor do Patrimônio Bruto acima de R$ 10 bilhões de reais, e analisou os dados contábeis coletados no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal(siafi) do ano de 2011, bem como a finalidade, composição/ funcionamento dos respectivos conselhos deliberativos, concluindo por uma proposta de uniformização da taxonomia a qual abandona os conceitos de “fundo contábil”, “fundo financeiro” ou “fundo especial de natureza contábil e/ou financeira”, e limitando-se à Fundo Público ou Fundo Privado.

Procedimentos Metofológicos Uma vez proposto objetivo geral deste trabalho que é identificar como os Fundos estudados controlam o fluxo financeiro e contábil, optou-se pelo estudo de caso único: Uma forma de se fazer pesquisa empírica que investiga fenômenos contemporâneos dentro de seu contexto de vida real, em situações em que as fronteiras entre o fenômeno e o contexto não estão claramente estabelecidas, onde se utiliza múltiplas fontes de evidências (Yin, 2005: 23).

Ainda na visão de Yin (2005), a unidade de análise nos estudos de caso, está relacionada ao modo como a pergunta de pesquisa foi definida. Desse modo, após analisar a pergunta principal de pesquisa e seus objetivos, identificouse que a unidade de análise desta pesquisa são os Fundos Especiais Municipais no aspecto referente à estrutura administrativa que lhe dá suporte. Ressalte-se que esse estudo não busca avaliar se o fundo cumpre seu papel instituído ou não, tão somente identificar as condições administrativas que operacionalizam esses fundos, utilizando como critério de escolha a facilidade de acesso e receptividade do corpo técnico em acolher ao convite para participar na pesquisa. O sujeito da pesquisa foram os responsáveis pela área contábil e/ou financeira dos fundos municipais, uma vez que tais profissionais detém o conhecimento e informações necessárias quanto ao assunto pesquisado. As informações sobre a constituição dos Fundos pesquisados foram obtidas no próprio site da Prefeitura do Município de São Paulo, em link disponibilizado pela Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão. O Fundo

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por representantes da Administração Municipal, do Conselho Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – cades, e de Organizações Não Governamentais – ong’s que atuam na área ambiental, sendo presidido pelo Secretário Municipal do Verde e Meio Ambiente que também é o Gestor do fema. A função do Conselho, entre outras, é deliberar sobre propostas de captação e utilização de recursos do Fundo. O Fundo Especial de Promoção de Atividades Culturais (fepac) foi criado pela Lei n° 10.923, de 30 de dezembro de 1990, regulamentado pelos Decretos n° 29.683, de 17 de abril de 1991 e Decreto n° 46.595, de 4 de novembro de 2005. O fepac está vinculado à Secretaria Municipal de Cultura e sua finalidade é captar recursos para aplicação na promoção, organização, patrocínio e execução de iniciativas de natureza artísticocultural, respeitando os interesses públicos, administrativo e de suas instituições – Teatro Municipal, Centros Culturais – São Paulo e da Juventude, Biblioteca Mário de Andrade, Sistema Público de Bibliotecas e Teatros localizados nos bairros. As receitas que compõem o fepac são, entre outras, os preços públicos cobrados pela cessão dos Corpos Estáveis, teatros, e demais espaços culturais municipais, preços públicos cobrados pela prestação de serviços pela Secretaria; as rendas de bilheteria, quando não revertidas a título de cachês; patrocínios recebidos; doações, entre outros. O fepac não está ligado a qualquer instância de participação e controle social, sendo o Secretário Municipal da Cultura o Gestor do Fundo. O Fundo Municipal de Assistência Social (fmas) foi criado pela Lei n° 12.524, de 01/12/1997 na parte promulgada em 24/03/2001

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Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (fema) está vinculado à Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente. A fema foi criado pela Lei Municipal nº 13.155, de 29 de junho de 2001, regulamentado pelo Decreto nº 41.713, de 25 de fevereiro de 2002 e reorganizado pela Lei nº 14.887, de 15 de janeiro de 2009, que revogou a Lei nº 13.155/01. A finalidade da criação do fema é servir de instrumento financeiro para o desenvolvimento de projetos, planos e programas visando o uso racional e sustentável de recursos naturais, de manutenção, melhoria e/ou recuperação da qualidade ambiental, de pesquisa e atividades ambientais, bem como o controle, fiscalização e defesa do meio ambiente no município de São Paulo. O fema está vinculado à Secretaria do Verde e Meio Ambiente e suas receitas são originadas, entre outras, de preços públicos cobrados por serviços prestados pela Secretaria, seja na análise de projetos ambientais, ou na utilização de áreas públicas sob a administração da pasta. Outras receitas previstas na legislação são: indenizações decorrentes de cobranças judiciais e extrajudiciais referentes a áreas verdes e devidas em razão de parcelamento irregular ou clandestino do solo; doações; compensação financeira para a exploração mineral, acordos, contratos e congêneres, entre outros. Mais recentemente foram acrescentadas as receitas decorrentes do Leilão de Créditos de Carbono e de multas aplicadas na inspeção veicular. O Conselho do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (confema) é a instância de controle social responsável pelas decisões de utilização dos recursos do fema. Foi criado pela Lei Municipal nº 13.155, de 29 de junho de 2001 e é formado

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e regulamentado pelos Decretos n° 40.531, de 07/05/2001 e n° 41.083, de 03/09/2001. A finalidade do fmas é proporcionar os meios financeiros para o desenvolvimento das políticas públicas na área de assistência social no Município de São Paulo, nos termos estabelecidos pela Lei Federal nº 8.742/1993, também conhecida com a Lei Orgânica da Assistência Social – loas. As receitas que compõem o fmas são os recursos municipais, bem como os recursos repassados pelos Fundos de Assistência Nacional e Estadual; doações, contribuições de organismos nacionais e estrangeiros, entre outros. Há uma instância de controle social que é o Conselho Municipal de Assistência Social – comas, formado por representantes do poder público, representantes da sociedade civil, dentre representantes dos usuários ou de organizações de usuários, das entidades e organizações de assistência social e dos trabalhadores do setor. O gestor do fmas é servidor legalmente designado pelo secretário da pasta. Resultados e Discussoes Neste subtópico são apresentados os dados coletados e a análise, relacionando-os ao referencial teórico e proporcionando possíveis inferências. Controle Financeiro e Contábil: as Ferramentas Adotadas pelo Fundo

São comentados a seguir os resultados obtidos para as questões referentes a este objetivo específico, relacionando-os ao referencial teórico. O primeiro questionamento identificou se o Programa de Trabalho, desenvolvido pelo Fundo,

integra os instrumentos de planejamento do Município de São Paulo. As respostas obtidas foram unânimes – todos os Fundos entrevistados têm seus programas de trabalho contemplados nos referidos instrumentos de planejamento público. O Plano de Trabalho de todos os Fundos pesquisados integram o Plano plurianual – ppa, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – ldo e a Lei Orçamentária Anual – loa do Município de São Paulo. Ao comparar as respostas obtidas com Giacomoni (2007) identifica-se que os resultados são convergentes, pois a inclusão do Programa de Trabalho dos Fundos pesquisados no ppa, ldo e loa, além de cumprir a legislação, reforçam os aspectos de planejamento e conferem unidade ao programa de trabalho municipal. Em seguida a pesquisa buscou identificar se há outro instrumento de planejamento, além do ppa/ldo e loa. Os autores definem “outro instrumento de planejamento” como sendo algum documento elaborado de forma técnica e que considere as especificidades do Fundo pesquisado, o qual poderá tornar-se referência, para a sociedade civil ao conter o diagnóstico detalhado do território que deverá receber a ação pública, além de explicitar as ações que serão executadas na implementação do Programa de Trabalho, bem como os indicadores para seu monitoramento. A s re s p o s t a s o b t i d a s re v e l a r a m a s particularidades do funcionamento de cada Fundo, e ficaram restritas ao aspecto do planejamento financeiro, isto é, um planejamento focado naquilo que envolverá desembolso financeiro, sem considerar o diagnóstico que conduziu a decisão sobre o planejamento dessa ação e sobre o qual se pretende atuar. Ao contrário do que se esperava do objetivo da questão os entrevistados não mencionaram a

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convergentes, pois não há necessidade de Sistema Contábil próprio, desde que sejam segregadas, no sistema existente, as contas referentes à execução das receitas e despesas do Fundo. O tópico seguinte pesquisado buscou identificar se o atual Sistema Informatizado Contábil atende as necessidades de registro das operações e de fornecimento de informações para elaboração de balanços e demais relatórios contábeis. O s Fu n d o s p o s s u e m n e c e s s i d a d e s específicas para a sua gestão, logo demandam de informações típicas de cada Fundo. Sabendo que a administração ocorre junto ao sistema da Prefeitura, pode-se supor que o sistema não venha atender a todas as demandas informacionais. As respostas obtidas confirmaram a expectativa de que um Sistema Geral informatizado não possui capacidade de atender as necessidades dos Fundos pesquisados. Em geral, a estrutura deste sistema atende melhor os aspectos relativos à despesa orçamentária, não contemplando satisfatoriamente o monitoramento de receitas, bem como não propiciando informações para elaboração de relatórios gerenciais e balanços orçamentário e financeiro. Não foi encontrado referencial teórico para esta assertiva. Sugere-se um estudo mais profundo visando identificar estas necessidades informacionais dos Fundos. Diante da resposta anterior questionou-se que ferramentas são utilizadas para o registro e controle, desenvolvidas pelo Fundo Pesquisado. Os autores entendem ser necessária uma atenção especial as necessidades do Fundo pela equipe técnica. Atenção essa que permita o registro e controle das receitas/despesas. As respostas obtidas demonstram que os entrevistados desenvolveram, por sua iniciativa,

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existência de um instrumento de planejamento integral, específico da política pública ou demanda a ser financiada com os recursos do Fundo. Em relação ao Fundo Municipal da Assistência Social – fmas, a Lei Federal nº 8.742/1993 – loas, determina que a Secretaria de Assistência Social do município elabore e submeta à aprovação do Conselho Municipal de Assistência Social – comas o Plano Municipal de Assistência Social, que explicitará a política de assistência social a ser implementada. Esta deverá ser elaborada em consonância com a Política Estadual e diretrizes estabelecidas pelas Conferências Estaduais de Assistência Social. Tal plano, o chamado Plano Municipal de Assistência Social, será executado com os recursos do fmas (Brasil, 1993). Ao comparar as respostas obtidas com o referencial teórico identifica-se que os resultados obtidos são divergentes. No caso da fmas o entrevistado se quer fez referência ao Plano Municipal de Assistência Social. A terceira questão buscou identificar se há o registro das operações e despesas que constituem o Programa de Trabalho do Fundo pesquisado e que são decorrentes da aplicação das receitas que lhe são destinadas. As respostas obtidas demonstram que os três Fundos utilizam o Sistema de Execução Orçamentária comum a toda prefeitura. O referencial teórico sobre este assunto reconhece, no entender de Reis (2010) que a gestão do Fundo deverá ocorrer utilizando Contabilidade própria, com a segregação de contas específicas que possibilitarão as informações sobre o fluxo financeiro dos recursos e sua forma de aplicação. Ao comparar as respostas obtidas com Reis (2010) verifica-se que os resultados obtidos são

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ferramentas auxiliares para superarem as deficiências encontradas no Sistema informatizado de Execução Orçamentária municipal utilizandose, para isso, de programas de informática externos ao sistema informatizado. Por exemplo, MS-Excel e MS-Access. Observa-se que os responsáveis pelas áreas contábil, orçamentária e financeira compreendem a importância dos controles e empreendem esforços para superar a dificuldade imposta pelo Sistema Contábil utilizado e por conta própria desenvolvem os controles previstos sem apoio técnico. Além dessa iniciativa em criar ferramentas de trabalho, observa-se ainda a boa comunicação do Supervisor de Controle Orçamentário- fepac com a Secretaria de Finanças, que propiciou não apenas o conhecimento técnico como o acesso a relatórios que contribuíram na elaboração dos demonstrativos contábeis de seu respectivo Fundo. No caso do fema não foram encontradas ferramentas de registro e controle das receitas/ despesas exatamente pela ausência de um profissional da área contábil. Outro tópico analisado foi verificar se existe uma estrutura administrativa específica ou exclusiva para operar o Fundo, assegurando o registro e controle das receitas e despesas. Ao analisar as respostas, observa-se que apenas o fmas dispõe de uma estrutura administrativa para garantir o registro e controle das receitas/ despesas. Ressalta-se que os respondentes do fema reconhecem ser esta uma deficiência a ser superada e a necessidade de um contador para assumir estas responsabilidades. Em relação ao fmas, por tratar-se de um Fundo constituído para financiar uma política pública estabelecida por Lei Federal, co-financiada

com recursos dos governos Federal e Estadual, além do próprio município, a Portaria nº 459, de 09.09.2005 (Brasil, 2005) estabelece que: Art. 14 A fiscalização dos recursos financeiros relativos às ações continuadas da assistência social pelo mds Controladoria Geral da União - cgu e Tribunal de Contas da União - tcu, sem prejuízo da fiscalização realizada pelos demais órgãos de controle interno e externo, será efetuada mediante a realização de auditorias, fiscalizações e inspeções. (...) § 2º O mds realizará nos municípios, no Distrito Federal e nos estados, a cada exercício financeiro, auditagem da aplicação dos recursos de que trata o caput, por sistema de amostragem (sorteio, denúncia, inconsistência na prestação de contas), podendo, para tanto, requisitar o encaminhamento de documentos e os demais elementos que julgar necessários, bem como realizar fiscalização in loco, ou, ainda, delegar competência a outro órgão ou entidade estatal para fazê-lo. § 3º A fiscalização do mds, da cgu, do tcu e de todos os outros órgãos ou entidades estatais envolvidos será deflagrada, em conjunto ou isoladamente, em relação ao município, ao Distrito Federal ou ao estado, além dos procedimentos próprios de cada um destes entes federados, sempre que for apresentada denúncia formal de irregularidade identificada no uso dos recursos públicos repassados aos respectivos Fundos de assistência social. É por esta razão que este Fundo difere dos demais quanto à estrutura administrativa, visto que deve manter seus registros e controles organizados, face à possiblidade de Auditoria pelos órgãos de controle interno e externo dos três níveis de governo, além da necessidade de prestar contas dos recursos recebidos aos governos federal e estadual.

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Transparência nas informações

São comentados a seguir os resultados obtidos para as questões referentes ao objetivo específico de identificar o grau de transparência na elaboração de relatórios contábeis/financeiros analisando a qualidade e periodicidade das informações. Os pesquisadores buscaram identificar se existe uma instância de controle social para acompanhamento das ações desenvolvidas pelo Fundo. Os autores partem do pressuposto que existe uma instância de controle social que orienta e monitora as ações do Fundo pesquisado e para a qual o órgão ao qual o Fundo está vinculado deve prestar informações. A comparação das respostas com o constructo foi afirmativa para o fema e fmas, e negativa para o fepac, pois a existência de uma instância de

controle social não é unânime entre os Fundos pesquisados. Não há referencial teórico referente existência informal de uma instância de controle social para acompanhamento e monitoramento dos Fundos especiais. Desta forma, permite-se observar que sem a exigência legal não há a presença de uma instância de controle social para acompanhamento e monitoramento das ações e aplicação dos recursos alocados no Fundo Especial. Existindo a instância, os pesquisadores questionaram se são elaborados relatórios orçamentários e financeiros para sua análise. Os autores consideram previamente que o Fundo necessite elaborar relatórios que demonstrem a execução orçamentária e financeira para a instância de controle social, atentando que tal seja composta por pessoas não conhecedoras da contabilidade pública. Ao analisar os resultados observa-se que o fema e o fmas elaboram relatórios e prestam contas aos respectivos conselhos, servindo como forma de fiscalização. Em caso negativo (a existência de uma instância) os pesquisadores investigaram de que forma a sociedade participa e acompanha as ações do Fundo. Essa questão tem como objetivo conhecer as ferramentas que o Fundo pesquisado utiliza para prestar contas à sociedade civil. Os autores partem do pressuposto que o Fundo tenha a necessidade de manter controle de prestação de contas acessíveis à sociedade. Ao analisar os resultados observa-se que apenas o sujeito entrevistado do Fundo fepac desconhece o acompanhamento/monitoria por instância de controle social, bem desconhece se esta prestação de contas é realizada. Não há referencial teórico para este quesito, entretanto pelas respostas obtidas pode-se inferir

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Em seguida os pesquisadores investigaram se existe um monitoramento do cumprimento das metas previstas (ppa/ldo/loa). Em caso positivo qual é o instrumento utilizado. Ao analisar as respostas obtidas observa-se que há o monitoramento das metas previstas no ppa/ldo e loa, porém tal ação é executada pela Secretaria à qual o Fundo está vinculado. A comparação das respostas com a expectativa foi negativa, pois o controle e monitoramento não são realizados pelo Fundo e sim pela pasta à qual o Fundo está vinculado. Ao comparar os resultados acima com o referencial teórico já apresentado o qual estabelece que é a Secretaria quem deve dar suporte administrativo ao Fundo, identifica-se que os dados são convergentes e confirmam as opiniões dos autores já abordados.

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que sem a existência de uma instância de controle social legalmente constituída, que acompanhe, monitore e solicite a prestação de contas, o Fundo não tem esta referência. Em seguida os pesquisadores buscaram identificar se são elaborados Balancetes e com qual periodicidade. As respostas foram foi positivas para o fema e fmas, pois estes Fundos elaboram balancetes periódicos de execução do Programa de Trabalho estabelecido para o Fundo pesquisado. Não há referencial teórico para este quesito, entretanto é possível inferir que os Fundos que são acompanhados por instância de controle social, agregam à sua rotina a elaboração de relatórios de acompanhamento periódicos. Em seguida foi questionado se os Balanços orçamentários e financeiro são publicados e com qual periodicidade? Os resultados obtidos demonstraram que o fepac e o fmas elaboram os Balanços Orçamentário e Financeiro, enquanto o fema ressente-se da falta do profissional da área contábil para cumprir esta tarefa. Para o fepac e o fmas há a elaboração dos Balanços, embora o fmas ainda não tenha conseguido realizar a publicação. Curiosamente, o Fundo que não é acompanhado por instância de controle social, é o Fundo que elabora e publica tais peças, atendendo o que dispõe a Lei nº 4.320/1964 (Machado Jr., 2008:157). A transparência na gestão dos recursos públicos envolve também a elaboração de peças técnicas como os Balanços Orçamentário e Financeiro. Tais ações para além do mero cumprimento da legislação – o cumprir por cumprir – revelam a coerência e unidade nos controles. O trabalho de elaborá-los permite aprimorar as demais ferramentas de gestão além

de aprofundar os conhecimentos técnicos e profissionais. Outro aspecto é que, para os profissionais da área contábil e especialmente da área pública, a elaboração de tais balanços representa a conquista de um desafio, se consideradas as dificuldades na obtenção de informações, por exemplo, identificação das receitas e a inadequação do Sistema Informatizado de Execução Orçamentária disponível, como expressou o Supervisor de Controle Orçamentário do fepac: Profissionalmente, para mim eu acho uma coisa legal. Acho que a gente acaba crescendo porque com a dificuldade a gente aprende. Acho que a gente devia ter mais tempo para poder dedicar mais. Eu gosto. Eu entro naquele mundo (...). Acho que está na veia mesmo - fazer balanço. Eu acho gostoso, mas as vezes a gente não acha a diferença e acaba tendo que perder tempo: pesquisa lá, pesquisa aqui. Quando você acha você fica (...) no ano passado quando bateu parece que você ganhou na loteria! Eu acho que a gente tem uma oportunidade que os colegas de outras secretarias não têm. Eles não vão conseguir enxergar esse momento de elaborar uma peça técnica que feche receita, despesa, execução. Não acho ruim, mas gostaria de ter mais ferramentas para desenvolver, para poder pegar os dados, e uma lógica mais bem estabelecida. Acho que nem todos os contadores tem esse conhecimento de estarem fazendo um balanço. O cont por exemplo faz o balanço e tem um trabalho muito difícil ali, mas é uma coisa que está esquematizada. Fora nos Fundos é uma coisa que está solta e você tem que começar pegar as coisas um pouquinho aqui, um pouquinho ali e você acaba aprendendo (Entrevistado no cargo de Supervisor de fepac).

Ao analisar os resultados obtidos identifica-se que os dados são convergentes. A elaboração

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Considerações Finais

O objetivo deste trabalho foi identificar como os Fundos estudados controlam o fluxo financeiro e contábil. Foi realizada uma pesquisa de cunho qualitativo buscando conhecer a realidade, com riqueza de detalhes, de cada Fundo estudado. O primeiro objetivo específico proposto foi identificar as ferramentas de controle financeiro e contábil adotadas pelos Fundos. Com base nos resultados desta pesquisa é possível concluir que os profissionais entrevistados desenvolvem, por iniciativa própria, ferramentas de controle e acompanhamento, utilizando-se de programas de informática (Microsoft Excel e Access) e procurando, no caso, junto à Secretaria de Finanças, informações técnicas e outros relatórios que possam contribuir para a gestão financeira do Fundo. Conforme observado no referencial teórico, a lei que constitui o Fundo especial, não faz previsão de unidade administrativa, deixando estas atribuições para a Secretaria ao qual o Fundo estará vinculado. Entretanto, a Secretaria nem sempre está devidamente aparelhada para agregar mais estas funções, seja do ponto de vista de estrutura material como também de corpo técnico qualificado. As novas atribuições são aprendidas no decorrer da execução, sem que haja planejamento, capacitação de servidores, redistribuição de tarefas, entre outros.

No caso do Fundo receber transferências intergovernamentais o assunto torna-se mais complexo, pois as prestações de contas aos outros entes são periódicas, bem como a possibilidade de auditoria dos órgãos de controle interno e externo desses entes. Portanto, é possível inferir que a atuação dos órgãos de Controle Externo contribui para o aprimoramento da gestão e controle dos Fundos. Destaca-se que a pesquisa de campo revelou ser a qualidade técnica dos profissionais da área contábil entrevistados o elemento decisivo para superar as dificuldades encontradas na implementação de sistemas de gestão e controle financeiro de um Fundo Especial. Observou-se que tais profissionais empenham-se, por iniciativa própria, em descobrir formas e desenvolver ferramentas para cumprirem os objetivos propostos para sua área de trabalho. Observou-se, ainda, que o fema reclama a necessidade de um contador para cuidar exclusivamente das questões do Fundo, pois reconhece a importância desse profissional para superar estas dificuldades. O segundo objetivo específico proposto para esse trabalho foi identificar o grau de transparência na elaboração de relatórios contábeis/financeiros, analisando a qualidade e periodicidade das informações. Com base nos resultados desta pesquisa é possível concluir que os Fundos pesquisados, por questões de estrutura administrativa e ferramentas de trabalho, apresentam estágios diferenciados na capacidade de elaborar e publicar Balanços Orçamentário e Financeiro. Observou-se que os profissionais da área contábil entrevistados, estão motivados para superarem as dificuldades decorrentes do Sistema Informatizado de Execução Orçamentária para elaborarem e publicarem estas peças técnicas. Tal motivação não se limita ao cumprimento da legislação, mas à oportunidade de verem seu

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dos Balanços Orçamentário e Financeiro são exigências legais e estão sendo realizadas. Desta forma asseguram a transparência na publicidade das ações executas com os recursos vinculados ao Fundo.

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trabalho consolidado sob a forma dos Balanços Orçamentários e Financeiros. Conclui-se que as ferramentas de trabalho carecem de ajustes para o pleno cumprimento da missão do Fundo, tanto no gerenciamento dos recursos como na prestação de contas à sociedade. A ausência de tais ferramentas pode ensejar uma gestão deficiente dos recursos alocados, impossibilitando a execução adequada da politica pública a ser implementada. Visto que este tema tem recebido pouca atenção nos estudos sobre Finanças Públicas, este trabalho espera contribuir para melhor compreensão da operacionalização dessa forma de gestão decentralizada de recursos. Entretanto, os resultados encontrados não devem ser generalizados, estando restritos aos Fundos pesquisados. Desse modo, propõe-se alguns temas para serem explorados em estudos futuros: a) O Fundo Especial e o Orçamento Público – a

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vinculação de receitas afeta o poder discricionário do Gestor Público? b) A legislação que institui o Fundo Especial deveria estabelecer estrutura administrativa para sua operacionalização? c) Necessidade de revisão da Legislação que constitui o Fundo Especial: monitoramento das receitas intergovernamentais. d) Estudos para conhecer melhor este tema: Como tais estudos, inúmeros outros poderiam ser feitos visando a conhecer melhor o tema Fundos Especiais.

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Os conselhos municipais de políticas públicas como canais de participação social: entraves e avanços Public policy municipal councils as channels of social participation: barriers and advances

Fecha de recepción: 17 de septiembre de 2018 Fecha de aceptación: 19 de septiembre de 2018

Matheus Henrique de Souza Santos* Ana Cláudia Fernandes Terence

Resumo: O artigo analisa os conselhos municipais de políticas Públicas como canais de participação social, levantando entraves e avanços que cercam o seu funcionamento. Têm-se os conselhos como protagonistas na democratização da relação Estado-Sociedade, porém não há consenso sobre a efetividade deste instrumento em relação à participação da sociedade nas decisões públicas. Para tanto, realizou-se um estudo de caso nos conselhos municipais de educação e de assistência social nos municípios de Araraquara/SP e São Carlos/SP, Brasil, para mapear a governança participativa e identificar as visões dos conselheiros de seu papel e das ações desenvolvidas, bem como a relação do poder público com a sociedade. Este modelo de instituição participativa caracteriza-se como um arranjo que tende à elitização e preponderância de agendas de grupos em detrimento das necessidades coletivas. Palavras-Chave: Conselhos; Política Pública; Participação Social; Educação; Assistência Social

Abstract: This article analyzes the public policy municipal councils as channels of social participation, raising barriers and advances surrounding its operation. Public Policy Councils are considered as protagonists in the democratization of State-Society relationship, although there is no consensus about the effectiveness of this instrument in relation to the real participation of society in public decisions. A study case was done, on the education and social assistance councils in Araraquara/SP and São Carlos/SP, Brazil, mapping the participatory governance and, subsequently, to obtain the counselors views of their role and the actions taken, as well as the relationship between government and society. This model of participatory institution is an arrangement that tend to the elitism of the policies, prevailing the agenda of groups disregarding the collective needs. Key Words: Council; Public Policy; Social Participation; Education; Social Assistance

* Universidade Estadual de Campinas (unicamp), Brasil. Correo-e de contacto: mhsouzasantos@gmail.com e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019, pp. 139-158.

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Introdução

No final do século XX e início do XXI surgem desafios para as nações que adotam a Democracia como regime político, principalmente na relação Estado e sociedade, pois se aprofundam as contradições frente ao modelo econômico capitalista. A Democracia atinge unanimidade quase que universal no momento em que é usada como instrumento da ampliação do sistema capitalista mundial (Santos, 2002), ao possibilitar de forma progressiva e constante, a participação política de atores sociais consolidados e outros novos. Na mesma medida, cresce a compreensão da crise da representação política deste modelo democrático hegemônico, oriunda de uma dificuldade de absorção das demandas sociais, em especial as de grupos que não alcançam categórica representação no parlamento, chamados minoritários, da mesma forma que seus agentes não conseguem atualizar o debate no ritmo da evolução social, onde se abre uma lacuna entre representantes e representados. Esse modelo democrático sustenta-se em dois grandes pilares: 1) o modelo de sociedade capitalista, onde as preocupações do cidadão comum estão voltadas para as atividades ligadas à sua sobrevivência e de seus familiares deixando a atividade política delegada a partidos e entidades (organizações clássicas) e/ou aos movimentos sociais e demais organizações e; 2) o Estado moderno que, na sua evolução, sobretudo com a implementação do Welfare State, acumula funções econômicas, sociais, políticas e administrativas, culminando em uma alta complexidade de suas atividades tornando a burocracia e a especialização dos

burocratas imprescindível, distanciando o cidadão comum (Grau, 1998) e (Santos, 2002). Chega-se ao contexto democrático e suas formas clássicas de representação, parlamento e partidos, em crise com o contínuo desaparecimento de sua função mediadora e com a sua descaracterização como local de decisões de interesse público (Habermas apud Lubenow, 2010). O parlamento tende a converter-se em lugar de encontro de sujeitos vinculados pelo mandato de seu partido e de registro de decisões já tomadas, no qual os partidos são instrumentos das regras que acolhem os interesses do mercado e tornam-se “sujeitos progressivos da privatização do público” (Grau, 1998: 323). O sufrágio universal, sendo o único instrumento de alguma interferência social nas decisões de interesse público, não mais consegue se efetivar e o cidadão/eleitor se torna espectador do processo democrático. Os processos de redemocratização dos países, que na segunda metade do século XX encontravam-se sob regimes autoritários, como o caso do Brasil, tiveram como protagonistas os movimentos sociais, comunidades eclesiais de base, entidades de classe e organizações que foram os propulsores desse desejo de participação política direta, não excluindo a forma clássica de representação. Em meio a embates com as forças políticas contrárias à expansão da visão democrática e da participação cidadã, conseguiu-se situar na Constituição Federal de 1988 a indubitabilidade de se institucionalizar a participação social e de obter maior presença da sociedade nos processos decisórios do governo (Grau, 1998) e (Gouvêa, 1994). Por todo o país multiplicam-se experiências de Instituições Participativas e de espaços de diálogos com a sociedade nas administrações públicas, como associações de moradores, empresas comunitárias,

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O estado e a Participação Social

Para Grau (1998), a despeito de a sociedade civil ter assumido o papel de protagonista em arranjos institucionais, como os Conselhos, há a prevalência de forças contraditórias nas arenas decisórias participativas. A transformação que o Estado pode vivenciar, com maior participação social, proporciona o enfrentamento de diversas correntes relativamente complementares e, em sua maioria, efetivamente paradoxais. O momento crucial é após o fim da primeira guerra mundial, onde “a história da democracia coincide com a afirmação dos Estados representativos nos principais países europeus e com o desenvolvimento interno de cada um deles” (Bobbio, 1987: 152). Há um desencontro entre o modelo democrático proposto pelos países

ocidentais com os interesses dos grupos que dominavam o mercado e o Estado. Tinham que manter vivo o espírito democrático, de liberdade, da defesa da propriedade, da iniciativa individual e de prosperidade enquanto mantinham estruturas que permitem o perpetuamento dos privilégios desses grupos privados dominadores. No fim do século XX e começo do XXI deu-se a consolidação da sociedade capitalista e a afirmação do Estado moderno como fio condutor desse modelo social/econômico/cultural. Para Weber (1999: 517), é o “Estado nacional fechado que garante ao capitalismo as possibilidades de sua subsistência”, dando complexidade a formação estatal e alta burocratização de seus processos. O autor aborda o desdobramento quantitativo das tarefas administrativas, ou seja, com a evolução da sociedade o Estado passa a aglutinar diversas funções em suas atividades, o que o torna uma engenhosa máquina de administração da coisa pública. Resultando na superioridade técnica da organização burocrática, pois com o aumento robusto do papel do Estado necessita-se cada vez mais de burocratas especializados capazes de gerirem essas funções e de efetivar seus objetivos, o que compreende uma ação política, por parte dos cidadãos externos ao Estado, quando na sua relação com o mesmo, conectada à racionalidade, aos preceitos normativos postos (Salvat, 2014). No Brasil, com o desenvolvimento urbano e o aumento da população de forma exponencial, parte da sociedade ascende na escala social e econômica, transformando-se numa força urbana com potencial de reivindicar uma participação maior no processo de mudança (Gouvêa, 1994). Em consequência, nascem os movimentos sociais urbanos, no chão das fábricas e em escritórios administrativos, somando-se ao surgimento de partidos que buscam representar os trabalhadores. São incorporados à concepção estatal e seu

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mesas de negociação, audiências, conferências temáticas nos âmbitos municipal, estadual e federal, orçamento participativo e os conselhos de políticas públicas. Fenômeno, esse último, com maior observância nos municípios, o menor ente da Federação. Diante do contexto acima busca-se compreender os conselhos municipais de políticas públicas como protagonistas na democratização da relação Estado/Sociedade, a partir da reflexão sobre sua efetividade como dispositivo alternativo à conjuntura de dissociação da participação social do processo de formulação e decisão de políticas públicas da administração pública. Para tanto, tem-se como objetivo analisar os entraves e os avanços que cercam o funcionamento dos conselhos municipais como fundamentais para a efetiva participação social na administração pública.

Os conselhos municipais de políticas públicas como canais de participação social: entraves e avanços

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papel os conceitos de “igualdade social, interesse geral, unificação do aparelho social, proteção do trabalhador industrial”, acrescentando o surgimento do voto universal e secreto, da reação direta ao voto de “cabresto” que era instrumento de controle político usado pelas oligarquias rurais (Gouvêa, 1994: 81), explicitado na elaboração da Constituição Federal de 1988. Foi durante o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (19951998) que se instalou a Reforma da Gestão Pública ou reforma gerencial do Estado, onde se adequou o Estado brasileiro às novas orientações do capital. A reforma do Estado buscava resolver quatro problemas distintos, porém correlatos: 1) delimitação do tamanho do Estado (de caráter econômico-político); 2) redefinição do papel regulador do Estado (de caráter econômicopolítico); 3) recuperação da governança ou a capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo (de caráter econômico-administrativo) e; 4) aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar (de caráter político). (Bresser-Pereira, 1997). O autor afirma que a crise de governabilidade é uma crise política, na qual “o governo se vê privado de condições de efetivamente governar, seja porque perde a legitimidade perante a sociedade, seja porque suas instituições se demonstram inadequadas para o exercício do político” (Bresser-Pereira, 1997: 46). Palermo (2000), afirma que as mudanças institucionais proferidas nesse período trouxeram novidades para o Estado e para a política brasileira como a estabilização da economia e relativa estabilidade da coalizão. Um dos propósitos da reforma do Estado brasileiro foi a busca da governabilidade com a ampliação, de forma significativa, de sua

democracia com o fortalecimento de uma maior participação social nas decisões públicas, buscando requalificar suas instituições clássicas e criar outras instituições participativas. O grande desafio da Reforma do Estado é (...) é desenvolver sistema de participação dos cidadãos no controle direto do estado e das entidades públicas não-estatais; é contar com um sistema mais transparente de financiamento de campanhas eleitorais; é desenvolver, enfim, sistemas de responsabilização dos políticos e da alta burocracia pública. (bresser-pereira, 1997: 51).

Somada a iniciativa por parte do Governo Federal e as ações dos movimentos e organizações sociais, as Instituições Participativas (ip) ganham destaque, como ferramentas de desenvolvimento do Estado moderno que, mesmo compreendendo a forte interferência dos interesses privados, são imprescindíveis na democratização do poder e na descentralização nas formulações de políticas públicas.

As Instituições Participativas

Nos últimos anos testemunhamos o processo de descrédito do modelo democrático representativo, suas instituições e forma organizativa. Muito pelo poder econômico ter se apropriado “do discurso democrático”, com apoio e conivência dos grandes meios de comunicação e que juntos excluem o cidadão comum de importantes decisões sobre as prioridades do Estado (Magalhães, 2006: 10). Grau (1996) afirma que a corrente neoconservadora é responsável por essa reconstrução da relação Estado-sociedade baseada

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El pensamiento neoconservador enfrenta la misma dificultad que el pensamiento marxista. Tiene una concepción solamente instrumental: la política como normalización del mercado. “Normalizar” significa defender la iniciativa privada contra las decisiones colectivas. Con lo cual se privatiza la misma política. (lechner, 1981: 52).

No Brasil, o processo de redemocratização e a Reforma do Estado abriram um novo caminho para a consolidação das instituições participativas. Parte dos anseios de intervenção política de partidos, movimentos sociais, entidades de classe e organizações da sociedade civil foram traduzidos na Constituição Federal de 1988. Porém, a Carta Magna não é específica na organização da participação social, vista apenas em alguns de seus artigos sobre poucos temas de políticas públicas, como Assistência Social e Saúde (Romão, 2014). Com a não especificação, os Conselhos Participativos ficam à mercê dos interesses governamentais e não se instituem como políticas estatais, a não ser pela obrigatoriedade quanto ao repasse de verba federal em determinados temas, como Educação e Assistência Social. Avritzer (2008) qualifica os Conselhos de Políticas Públicas como desenhos institucionais de partilha, ou seja, que compreendem, segundo sua tipologia de participação, uma capacidade democratizante e de efetividade/dependência do Sistema Político com grau médio. Os Conselhos, pelo seu rearranjo institucional, mantêm certa capacidade de confrontos de forças sociais e de questionamentos da sociedade civil perante os

Executivos, porém, veremos seu enfraquecimento se dar de outras maneiras, por exemplo, como os dias e horários de reuniões em momentos que dificultam a presença do cidadão comum e da fragilidade de seus encaminhamentos perante os vícios – clientelismo e paternalismo – da estrutura política, na consolidação de políticas públicas. Importante destacarmos que o processo investigativo proposto conflui com um movimento de pesquisas sobre participação, tendo as Instituições Participativas – Conselhos, Plano Diretor e Orçamento Participativo, por exemplo – como objeto e que buscam solucionar a questão da efetividade. Devido ao crescimento do número de Instituições Participativas nos municípios brasileiros e, em especial durante os governos do ex-presidente Lula (2002/2005 – 2006/2009), é preciso compreender seus papéis das formas de participação “na operacionalidade da democracia” (Avritzer, 2011: 14). São dois motivos principais que colocaram a efetividade no centro da atenção desses pesquisadores: (1) a associação entre participação e políticas públicas disseminadas em áreas como saúde, assistência social e políticas urbanas com as formas de deliberação relacionadas às decisões em relação a estas políticas; (2) preocupação de caráter teórico em relação ao tema da deliberação. A maior parte da bibliografia internacional sobre o assunto passou a focar as características da democracia deliberativa, disseminando uma preocupação com a efetividade da deliberação (Lavalle e Araujo, 2006). Assim, passou-se a trabalhar cada vez mais no Brasil e no exterior com o tema da efetividade (Avritzer, 2011). A análise da qualidade dos processos participativos ou caracterização do funcionamento e operação de instituições participativas diversas é um avanço nas pesquisas em participação, buscando romper com o mero contraste de governos com ou sem tais IP’s e pode ser

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na negação do papel do aparato estatal e o que para Lechner (1981) aponta, inevitavelmente, para a desmobilização e despolitização da sociedade como um todo, representando as decisões políticas à poucos participantes.

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caracterizada em cinco dimensões analíticas: 1) acesso, inclusão e representatividade; 2) desenho institucional; 3) deliberação; 4) contextos e ambiente institucional e; 5) atores, estratégias, capacidades e repertórios (Pires et al., 2011). Essas cinco dimensões se diferenciam pelo resultado buscado e pelo processo metodológico proposto, por isso, os resultados registrados nos itens seguintes devem ser compreendidos como próximos à dimensão de “Atores, estratégias, capacidades e repertórios”, que objetiva a compreensão acerca da efetividade dos Conselhos de Políticas Públicas. Busca-se compreender a efetividade dos Conselhos de Políticas Públicas a partir daqueles que os compõem, da mesma maneira, identificar as intervenções que influenciaram ou consumaram em políticas públicas. É nesse ponto, no questionamento da efetividade dos Conselhos Participativos e sua respectiva contribuição na democratização e na descentralização das discussões públicas que este trabalho está voltado, buscando traduzir o nexo das discussões coletivas e a ação governamental.

O caminho percorrido

Este estudo caracteriza-se como exploratório e, quanto aos procedimentos técnicos, é um estudo de caso. Seu propósito exploratório deve-se ao desconhecimento de atributos que possibilitem, no âmbito da gestão pública municipal, uma efetividade dos conselhos como espaço de fluência nas discussões e políticas públicas. Os dados foram coletados durante o ano de 2014, 2015 e nos três primeiros meses de 2016.

Primeiramente foi realizado o mapeamento da governança participativa dos municípios de Araraquara/SP e São Carlos/SP, situados no interior do Estado de São Paulo, com características geopolíticas semelhantes e que vivenciaram a ascensão, no início do século XXI, de coalizações políticas à administração pública municipal de caráter social democrata, com viés da Participação Social. Os dados para o mapeamento da governança participativa foram coletados junto à Secretaria de Articulação Institucional e da Participação Popular (saipp) em Araraquara/SP, por meio de questionário e entrevista não estruturada, enquanto que no município de São Carlos/SP, a coleta deu-se junto à Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão (smpg), por questionário. Também foram utilizadas como fonte de dados secundários, as legislações e as informações relativas à organização das secretarias, por meio de consulta aos sites das respectivas Prefeitura e Câmaras Municipais. A segunda fase da coleta de dados, com objetivo de delinear o perfil dos conselheiros e obter suas visões e avaliações acerca do seu papel, da função dos Conselhos e a relação do Poder Público e sociedade, via conselho, deu-se por meio de relatórios oriundos das reuniões ordinárias, extraordinárias e eventos, de questionários e entrevistas não estruturadas realizadas com os conselheiros e observação por meio da participação do pesquisador nas reuniões dos Conselhos. Os resultados dessa fase identificam os fatores significativos para o funcionamento do conselho, assim como os seus entraves no desenvolvimento de suas atividades. Foram aplicados, presencialmente, os questionários tendo alcance de 90% de resposta dos conselheiros presentes nas reuniões. Somam-

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Mapeamento

Governança

nos Municípios de São

participativa

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Carlos e Araraquara

O município de Araraquara, criado em 1817 e situado no interior do Estado de São Paulo, conta com uma população estimada de 230.770 habitantes (ibge, 2017). Atualmente, conta com 36 conselhos de políticas públicas institucionalizados, sendo que 25 passam por atualização de suas legislações, para melhor adequação e para a ampliação da participação social, conforme demandas relativas ao desenvolvimento da sociedade araraquarense, segundo a Secretaria de Articulação Institucional e da Participação Popular (saipp). Do total de conselhos, apenas 11 se encontram em plena atividade. Os gestores locais destacam o recém lançado programa Prefeitura nos Bairros - considerado um substituto do Orçamento Participativo - e possui como principal objetivo o “diálogo mais consolidado com a população e reconhecimento das suas reais necessidades”, de acordo com o representante da saipp. Conjuntamente, foram pontuadas outras instituições participativas como: assembleias; mesas de negociação; conferências de todos os temas; audiências públicas para explanação de ações do governo local quanto para diálogo com a sociedade. O município de São Carlos, criado em 1857, também situado na região central do Estado de São Paulo, possui uma população estimada em 246.088 habitantes (ibge, 2017). Conta com 28 conselhos de políticas públicas, sendo que apenas 01 se encontra inativo - o Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico, para adequação à legislação federal, seguindo orientação do Governo Federal, segundo a Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão. O secretário municipal

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se aos questionários, os relatórios promovidos por meio da participação nas reuniões ordinárias, extraordinárias e eventos, as entrevistas nãoestruturadas realizadas com os conselheiros, com o fito de coletar dados relevantes para a análise da efetividade dos Conselhos e que não apareciam em momentos e processos oficiais. Observações sobre a dinâmica das discussões, os temas abordados e a participação dos conselheiros e da população também foram realizadas. O questionário foi divido em duas partes: 1ª) levantamento do perfil de cada conselheiro, indagando sobre sexo; idade; nível de escolaridade; profissão; tempo de exercício da profissão e; participação política, 2ª) identificação da trajetória de cada conselheiro no conselho e suas avaliações sobre suas funções, o Conselho e a relação do Poder Público com a sociedade – essa parte contou com três questionamentos, com respostas abertas, que buscaram identificar os entraves e os avanços na atuação dos Conselhos e, por fim, os instrumentos usados para comunicação entre os conselheiros, além das reuniões ordinárias. Participação em reuniões ordinárias, extraordinárias e eventos, com seus respectivos relatórios, totalizam, em São Carlos, 04 reuniões ordinárias no Conselho de Educação; 04 reuniões ordinárias no Conselho de Assistência Social e sua Conferência Municipal e, em Araraquara, no Conselho de Educação, foram 04 reuniões ordinárias e, no Conselho de Assistência Social, foram 03 reuniões ordinárias, 01 reunião extraordinária e a Conferência Municipal.

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enfatiza que a Prefeitura busca na Tecnologia de Informação outras formas de participação popular de novas soluções como a incorporação de um ligado a plataforma de mobiles. Destacase também a ouvidoria, a corregedoria, a

controladoria (com ênfase ao controle social da máquina pública), o orçamento participativo, as audiências públicas, as assembleias e as mesas de negociação.

Gráfico 1 CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

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Fonte: Própria, 2016.

No gráfico 1 fica evidente a diferença entre as informações prestadas pelos municípios quanto às suas realidades da inatividade ou atividades dos conselhos de políticas públicas. O quadro do funcionamento efetivo dos conselhos são-carlenses, segundo a prefeitura do município, nos apresenta uma realidade destoante da capacidade dos municípios brasileiros, se usarmos como parâmetro a pesquisa realizada pelo Núcleo de Políticas Públicas do Ministério Público de São Paulo (mp-sp, 2014), que identifica que não há nenhum município paulista que apresente essa capacidade de sustentação de inúmeros conselhos de políticas públicas em efetivo funcionamento. É importante destacar uma contradição nas informações

da Prefeitura de São Carlos que externa uma dificuldade na compreensão acerca do que é Conselho Participativo. Segundo dados divulgados no portal do município, identifica-se o total de 40 Conselhos, mas ao buscar informação individual destes, nota-se que o Executivo local soma os 28 Conselhos Participativos com 12 conselhos gestores de unidades de saúde do município. Os representantes dos dois municípios declaram penar da mesma imobilidade social, ou seja, da permanente baixa na participação social, problema evidenciado, e, segundo a saipp de Araraquara, “não se consegue solucionar”. Evidenciam-se duas questões, que dificultam a presença do “cidadão comum”, identificadas nas participações às reuniões dos Conselhos: 1) as

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Perfil

dos

Conselheiros

e suas avaliações

acerca de suas funções e do diálogo entre poder público e a sociedade

A seguir encontram-se as informações relativas ao perfil dos conselheiros, a sua trajetória e a sua avaliação em relação ao papel dos conselhos nos municípios. Foram entrevistados 22 conselheiros, sendo 15 mulheres e 7 homens.

O Conselho de Educação de Araraquara, no qual 05 mulheres e 1 homem responderam às questões, tem-se uma média de idade de 43, 8 anos, com 83,3% dos conselheiros com Ensino Superior e tempo de exercício profissional de 14,3 anos. Neste conselho, 04 conselheiros disseram que têm participação política município. Em relação ao Conselho de Assistência Social (04 mulheres e 02 homens participaram das entrevistas), tem-se também uma média de idade de 43,8 anos, com uma composição de 35% dos membros com Ensino Superior, 35% com Ensino Superior Incompleto e 30% Ensino Médio Completo. O tempo médio de exercício dos mandatos é de 3,7 anos. Neste, 02 conselheiros disseram que ter participação política município, enquanto os demais têm em planos governamentais (2) e convocação eleitoral (1). Em relação à avaliação de sua atuação como instrumento de efetividade democrática e de diálogo com a população destaca-se a consideração destes em relação à transparência de suas atividades, o conselho como espaço para manifestação e questionamento da população e a relação com a secretaria da Educação como aspecto positivo. Por outro lado, há um nível modesto, quase protocolar, de diálogo entre o poder público e a população. Para os conselheiros, o bom funcionamento dos conselhos demanda maior frequência dos membros nas reuniões, maior reconhecimento do Conselho pela gestão e maior heterogeneidade dos participantes. O Conselho de Educação de São Carlos, no qual 04 mulheres e 01 homem responderam às questões, tem-se uma média de idade de 44,8 anos, com 60% do quadro dos conselheiros com Ensino Superior completo e 40% incompleto. A média de tempo de exercício profissional de 11,2 anos. Por fim, o Conselho de Assistência Social

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reuniões ordinárias, extraordinárias e eventos são realizados entre as segundas e sextas-feiras, ou seja, em dias em que este cidadão tem seus compromissos e; 2) a grande maioria desses momentos é agendada no “horário comercial”, principalmente em Araraquara, horário que dificulta o cidadão dispor de seu tempo de trabalho e/ou estudo, por exemplo, para se dedicar à vida pública. Essas dificuldades vão ao encontro dos apontamentos realizados por Avritzer (2008) sobre o enfraquecimento dos conselhos e de sua capacidade democratizante advindos das dificuldades de participação social. Destaca-se que as reuniões ordinárias e extraordinárias do Conselho Municipal de Educação do município de São Carlos acontecem após as 18 horas, ou seja, fora do “horário comercial”, o que facilita a participação social. Outro ponto importante que possibilita a ampliação da Participação Social é o uso de novas ferramentas de Tecnologia de Comunicação e Informação (tic). Tal potencialidade foi anunciada, não apresentada, por São Carlos, onde o portal é reconhecidamente pioneiro na divulgação e diálogo com a sociedade, segundo o Secretário Municipal de Planejamento e Gestão.

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de São Carlos, no qual 02 mulheres e 03 homens responderam às questões, tem-se uma média de idade de 38,6 anos, com 100% dos conselheiros com Ensino Superior completo e tempo de exercício profissional de 6,4 anos. Neste conselho, 02 conselheiros disseram que têm participação política município em planos governamentais e outros 02 em outras atividades políticas no município. Destaca-se a consideração deste como

instrumento democrático, a fiscalização das ações públicas e a transparência de suas atividades como aspecto positivo. Por outro lado, a capacidade de diálogo entre o poder público e a população, a fiscalização da população, a participação da sociedade e de grupos sociais e o atendimento de demandas da população foram consideradas ações avaliadas como ruim ou regulares para a maioria dos conselheiros.

Quadro 1.

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Perfil e trajetória dos conselheiros

Fonte: Própria, 2016.

Os conselhos investigados contam com uma média de idade entre os conselheiros que ultrapassa os 40 anos e com relativas reeleições de conselheiros, o que evidencia alto grau de experiência; alta escolaridade e envolvimento com discussões políticas além do conselho, atribuindo um caráter especializado de seus conselheiros; as atividades profissionais dos conselheiros estão, geralmente, ligadas aos temas dos seus respectivos conselhos e todos possuem

grande tempo de atuação nessas atividades; cerca de 90% dos conselheiros participam de outras atividades política, os que os credencia ainda mais com experiência na compreensão das dificuldades das relações públicas. O perfil dos conselheiros nos coloca uma realidade positiva, pois são pessoas com envolvimentos diversos nos assuntos debatidos nos Conselhos, com vivência e experiência na atividade pública e com

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nas reuniões e recursos financeiros condizentes com suas necessidades. Por fim, no conselho de Assistência Social de São Carlos, os conselheiros destacaram, em relação à avaliação de sua atuação no conselho como instrumento de efetividade democrática e de diálogo com a população, a relevância das atividades prestadas para a sociedade, a comunicação com a Secretaria, a divulgação pública das reuniões e a transparência do trabalho realizado. Por outro lado, há o baixo nível de diálogo entre o poder público, a baixa fiscalização das atividades realizadas por parte da população, a baixa participação da sociedade e de grupos sociais e a dificuldade de atendimento das demandas da população. Para os conselheiros, para o bom funcionamento dos conselhos deve haver maior frequência dos membros nas reuniões, maior envolvimento dos membros da sociedade civil e maior heterogeneidade dos participantes. Abaixo encontram-se as considerações dos conselheiros sobre o papel dos conselhos como instrumento de efetividade democrática.

Tabela 1.

Papel dos conselhos como instrumento de efetividade democrática

Fonte: Própria, 2016.

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participação em outras atividades correlacionadas aos temas dos Conselhos que fortalecem e qualificam suas intervenções. Os conselhos não vivenciam um distanciamento dos assuntos da realidade. Acrescentese ainda que o conhecimento e a experiência de seus conselheiros possibilitam que estes compreendam e dominem o que estão discutindo, o que eleva a qualidade das propostas e ações dos Conselhos, pois a formação oficial da grande maioria dos conselheiros é relacionada à área do Conselho. No conselho de Assistência Social de Araraquara, em relação à avaliação de sua atuação no conselho como instrumento de efetividade democrática e de diálogo com a população há, de forma geral, uma avaliação positiva. Destaca-se a consideração destes em relação à transparência de suas atividades, o conselho como instrumento democrático, a importância das atividades prestadas para a sociedade e o diálogo entre o poder público e a população. Para os conselheiros, para o bom funcionamento dos conselhos deve haver maior reconhecimento por parte da gestão de suas atividades prestadas, maior frequência dos membros

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Na realidade local dos conselhos se destacam de forma positiva (avanços) nos seguintes quesitos: o conselho visto como um instrumento democrático; o reconhecimento da importância de suas atividades para a sociedade, a comunicação realizada com a secretaria municipal; a transparência do trabalho desenvolvido. Por outro lado, os quesitos a seguir foram avaliados negativamente, sendo considerados entraves: a divulgação pública das reuniões; a visão do conselho como um instrumento de diálogo entre o poder público e a população; o controle social e a baixa frequência de conselheiros nas reuniões. Outros podem ser considerados neutros, como: a relevância das atividades para a Administração Pública; o conselho como agente fiscalizador das ações públicas; a participação da sociedade; a participação de grupos sociais; o uso da internet como instrumento de comunicação; e o conselho como um espaço para receber demandas da população. Dois dados se evidenciam nas respostas dos conselheiros: 1) maior reconhecimento do Conselho no Município, ou seja, os conselheiros compreendem que seu esforço e trabalho não são reconhecidos em ambos os municípios, obtendo um retorno, tanto do Poder Público quanto da sociedade, “ruim” sobre sua importância nas discussões e decisões públicas; 2) frequência dos membros nas reuniões, neste momento os próprios conselheiros mostram-se profundamente conscientes de suas dificuldades, pois fazem uma análise de autocrítica colocando a ausência de conselheiros como algo que descontrói o bom funcionamento dos Conselhos. Os conselheiros apontam para o externo um problema, mas conseguem olhar para dentro e elencar as dificuldades que eles mesmos produzem para a efetivação de suas ações.

Entendendo os instrumentos participativos como ferramentas normativas, dentro do arcabouço das regras e leis da administração municipal, os municípios investigados encontram-se em posições privilegiadas na oferta diversificada de temas desses instrumentos e fóruns, se comparada a outros municípios de mesmas características (mp-sp, 2014). No caso de Araraquara, evidencia-se o trabalho, do órgão responsável e da Prefeitura, em buscar a atualização de seus conselhos populares, segundo informação prestada, de acordo com o desenvolvimento das organizações sociais e, assim, garantir a permanente representação dentro desses espaços. No entanto, essa atualização não foi objeto desta pesquisa, dessa forma não teve a atenção devida para estabelecer qualquer formulação sobre, seja positiva ou negativa, mas, quando na participação das reuniões do Conselho de Educação de Araraquara, críticas foram pontuadas sobre as mudanças que a Prefeitura estava promovendo sem qualquer diálogo com a sociedade. Na estrutura organizacional da Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão de São Carlos não foi identificado um espaço institucional específico para participação social. O diálogo foi construído junto à Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão, por indicação deles próprios, como responsáveis pela participação popular, não sendo possível identificar o setor da secretaria responsável por esta atividade. Não garantir espaço institucional para gestão dos Conselhos, fragiliza a política de participação social no município. Registrem-se dois dados que aparecem de alguma forma, em todas as respostas: 1) maior reconhecimento do Conselho no município, ou seja, os conselheiros compreendem que seu esforço e trabalho não são reconhecidos em ambos os municípios, obtendo um retorno, tanto do Poder Público quanto da sociedade, “ruim” sobre sua

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importância nas discussões e decisões públicas; 2) frequência dos membros nas reuniões, neste momento os próprios conselheiros mostram-se profundamente conscientes de suas dificuldades, pois fazem uma análise de autocrítica colocando a ausência de conselheiros como algo que descontrói o bom funcionamento dos Conselhos. Identificase que conselheiros apontam o problema para algo externo ao Conselho (reconhecimento no município), mas conseguem visualizar e elencar as dificuldades internas que eles mesmos produzem para a efetivação de suas ações. Ambos os destaques são preponderantes para a efetiva fluência dos Conselhos nas discussões e decisões públicas, como os planos municipais de Educação, por exemplo. A questão da desestruturação ou ausência da comunicação entre Poder Público-Sociedade;

Conselhos-Sociedade e Poder Público-Conselhos, se manifesta, de forma perene nas avaliações dos conselheiros. Para além do aprimoramento meramente técnico, é preciso avançar na compreensão da concepção de Comunicação, ou seja, todos os setores precisam compreender que as informações, dados e os diálogos precisam ser construídos de maneira mais transparente possível e que tenham objetivos claros, que busquem o avanço das políticas entendendo o papel e a importância de cada um, em procedimentos administrativo-políticos com regras bem definidas. Em suma, os dados obtidos apontam sobre a efetividade dos Conselhos quanto à participação social os avanços e entraves apresentados no Quadro 2.

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Quadro 2. Avanços e entraves para a efetividade dos conselhos de políticas públicas

número de conselhos reuniões no período noturno reuniões nas sedes de organizações sociais que compõem o conselho entendimento da prefeitura da baixa participação social compreensão das tecnologias da informação e comunicação como possíveis aliadas da participação social conselheiros envolvidos com atividades, pessoais ou profissionais, externas relacionadas ao tema do conselho Avanços

conselheiros com atuação política ativa no município consciência dos conselheiros sobre suas funções autonomia de atuação dos conselhos reconhecimento, pelos conselheiros, da sua contribuição à sociedade comunicação com as secretarias municipais transparência da atuação dos conselhos Continúa...

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Circunstâncias dos Conselhos de Políticas Públicas

Os conselhos municipais de políticas públicas como canais de participação social: entraves e avanços

152 significativa inatividade dos conselhos reuniões no período diurno reuniões, exclusivamente, nos espaços da prefeitura ausência de política pública que combata a baixa participação social baixa frequência de conselheiros nas reuniões falta de divulgação pública das reuniões e encontros resistência da burocracia estatal à participação social baixa autonomia de atuação dos Conselhos Entraves

não compreensão do Conselho como instrumento de diálogo entre poder público e sociedade diálogo protocolar com o poder executivo inexistência de controle social sobre o conselho

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Fonte: Própria, 2016.

A importância dos Conselhos na composição da estrutura democrática é enraizada, tanto nas ações quanto nas falas dos conselheiros, em todo o momento, sejam nas reuniões ordinárias, extraordinárias e eventos esse princípio é invocado. Os conselheiros reforçam, sempre que podem o seu papel no jogo democrático brasileiro, talvez numa necessidade de responder à falta de reconhecimento que sentem. A Democracia e o papel das instituições são palavras e conceitos que iniciam intervenções e finalizam encaminhamentos, colocando os conselhos com alto grau de debate político/democrático. Os conselheiros evidenciam os entraves que dificultam a efetiva ação dos Conselhos, na maioria das vezes identificam a natureza e as responsabilidades, mas encontram dificuldades em formatar encaminhamentos que respondam positivamente e que, de certa forma, amenizem os impactos desses entraves. Compreendem que os Conselhos são instrumentos participativos de extrema importância com uma organização normativa

que facilita a participação social, porém atuam numa realidade de rearranjo institucional que os define prioritariamente como instância consultiva, fato que enfraquece as possibilidades de serem deliberativos, deixando-os à mercê das “politicagens”, “brigas partidárias” e “decisões de bastidores”.

Apontamentos

sobre

Participação Social,

Conselhos e a Gestão Pública Local

No momento de coleta dos dados, os Conselhos de Assistência Social encontravam-se em processo de elaboração da Conferência Municipal, processo necessário para a consolidação da própria instituição participativa e para o repasse de recursos de outros entes federados. Em Araraquara, os membros do Conselho detinham de certa autonomia para este momento, no entanto, em São

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identifica outro entrave para a efetividade dessa instituição participativa que é a ausência de uma uniformidade de métodos, por parte da Prefeitura e dos próprios conselheiros. A relação dos Conselhos com os Executivos locais é outra questão que caracteriza entrave para o exercício de sua função. A estrutura burocrática brasileira, tal como o planejamento governamental, tradicionalmente, manteve uma lógica de organização voltada aos interesses econômicos, de setores específicos e, culturalmente, conservou seu perfil fechado e de não diálogo com a sociedade. Por isso, as instituições participativas ainda encontram resistência para sua real efetividade, pois não há, por parte dos burocratas ou dos mandatários, uma compreensão profunda da eficiência da participação para a Administração Pública. Isto é, ainda tem este processo participativo como custoso financeiramente para o Estado e politicamente para os dirigentes políticos eleitos. Esta condição é revelada quando se observa a contradição de informações prestadas pela Prefeitura de São Carlos, que anuncia um número total de Conselhos diferente do publicado no portal da Prefeitura e também quanto ao pleno funcionamento dos Conselhos que destoa das demais administrações públicas locais, como Araraquara. Durante a participação das reuniões dos Conselhos de Assistência Social e Educação do município de São Carlos, pudemos, por diversas vezes, dialogar diretamente com os conselheiros sobre essa informação prestada pela Prefeitura – que apenas um Conselho não estava em pleno funcionamento – e todos, inclusive servidores municipais, foram categóricos em criticar e desmentir tal fato. Outra evidência que contrasta com essa realidade de grande oferta de conselhos por parte das administrações públicas locais e a resistência

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Carlos, a dependência do Poder Executivo local demonstrou ser significativo. Foram os servidores municipais que definiram os detalhes da Conferência, dia e horário, por exemplo, bem como a especificação dos convidados e as narrativas a serem adotadas. Outro ponto significativo a destacar foi o local das reuniões de ambos os Conselhos. Em Araraquara, historicamente, as reuniões e encontros foram feitos em sedes de entidades sociais do município, mantendo um rodízio. Em São Carlos as reuniões foram realizadas na estrutura da Prefeitura, especificamente na Secretaria de Assistência Social, adaptando-se às necessidades dos servidores municipais que têm a obrigação de participar. Já os Conselhos de Educação, tanto de Araraquara quanto de São Carlos, tiveram suas reuniões feitas nas Secretarias de Educação, todavia o Conselho são-carlense manteve seus encontros no período noturno, ou seja, fora do horário de trabalho dos servidores e cidadãos e o de Araraquara no período da tarde. Estas características vão ao encontro com as afirmações de Avritzer (2008), que destaca que a definição dos horários e dias das reuniões dos Conselhos é uma das questões que mais dificultam e fragilizam essa instituição participativa. Destacam-se, portanto, as ações para a realização das reuniões do Conselho de Assistência Social de Araraquara que, mesmo mantendo seus encontros em período diurno, altera o seu local periodicamente, indo ao estabelecimento das organizações sociais que o compõem e; o Conselho de Educação de São Carlos que optou em manter seus encontros no período noturno, mesmo tendo a plena consciência dos transtornos individuais dessa posição, procurando garantir maior participação popular. No entanto, essa disparidade de características dos encontros dos Conselhos, nos próprios municípios,

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destes quanto à participação social é a declaração, de ambas as Prefeituras, sobre o cenário de baixa presença dos cidadãos. Considerando os pontos identificados nesta pesquisa, a administração municipal teve um diagnóstico que possibilitou definir ações institucionais para sanar tal entrave. Entretanto, não houve, junto à identificação desse cenário, qualquer proposição de ação efetiva que demonstrasse preocupação por parte das Prefeituras, principalmente em Araraquara, pois São Carlos – mesmo não atendendo ao pedido de maiores informações – afirmou que implementaria tecnologias da informação e comunicação para potencializar a participação social – algo que não se comprovou posteriormente. Um fato adicional à identificação e análise dos entraves e dos avanços que descontroem ou consolidam a efetividade dos Conselhos de Participação Social como instrumento que auxiliam a operacionalidade da democracia é o momento em que se encontravam os Conselhos de Educação de Araraquara e São Carlos. A coleta de dados iniciou-se, junho de 2015, justamente na primeira reunião destes Conselhos após a discussão e, consequente, retaliação do Plano Municipal de Educação nas Câmaras Municipais, por pressões políticas de organizações religiosas. Em junho de 2014 foi instituído o prazo, pelo Ministério da Educação, para que os Estados e Municípios de todo o país elaborassem e aprovassem seus, respectivos, Planos de Educação para os próximos dez anos (Brasil, 2014). Instrumento para que o planejamento da Educação, em todos os seus níveis, fosse organizado, de forma que, toda a República Federativa siga os mesmos critérios, diretrizes e que tivessem suas metas alinhadas e,

assim, apresentassem uma proposta de trabalho conjunta. Neste cenário, dentre vários avanços nos planos municipais, foram apresentadas metas relacionadas ao combate da desigualdade de gênero e à discriminação de orientação sexual, por demanda de movimentos sociais ligados às causas. Uma pauta atual e latente, já que no Brasil no ano de 2014, o Governo Federal, por meio da Central de Atendimento à Mulher (2015), registrou 52.957 denúncias de violência contra a mulher, sendo que 27.369 correspondem a denúncias de violência física (51,68%), 16.846 de violência psicológica (31,81%), 5.126 de violência moral (9,68%), 1.028 de violência patrimonial (1,94%), 1.517 de violência sexual (2,86%), 931 de cárcere privado (1,76%) e 140 envolvendo tráfico. E, entre 1980 e 2010, foram mais de 92 mil mulheres no Brasil, 43,7 mil somente na última década. E nos crimes, caracterizados por homofobia, segundo o relatório anual do Grupo Gay da Bahia (ggb), revela que em 2014 aumentou em 4% o número de Lésbicas, Gays, Bissexuais e Transexuais (lgbt) assassinados (ggb, 2014). O registro é de 326 mortes e, de acordo com o levantamento, resulta em um assassinato a cada 27 horas, movidos por homofobia (Revista Fórum, 2015). Os dados apontam a necessidade de toda a estrutura do Poder Público estabelecer ações que contemplem este contexto, entendendo que a compreensão da particularidade desses crimes é, ainda, algo recente em nossa sociedade. Pressionados pelos movimentos sociais ligados à defesa e promoção dos direitos das mulheres e dos lgbt, tanto o Governo Federal, quanto os governos estaduais e municipais e seus respectivos Conselhos de Educação, construíram, por meio de debates públicos, metas e diretrizes

Relato colhido em setembro de 2015 durante a reunião do Conselho de Educação na Secretaria de Educação do Município de Araraquara. 1

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culdade de associação da participação social com as deliberações relativas a políticas provenientes das ações dos Conselhos, como aponta Avritzer (2011). Aponta-se, portanto, a legitimidade frágil dos conselhos como instituições participativas deliberativas frente a pressões políticas, em ambos os municípios investigados. Registra-se que situações semelhantes ocorreram na maioria dos municípios brasileiros. Sobre este episódio destacam-se três apontamentos, dois de conselheiros – de São Carlos e Araraquara – e um de um vereador que na reunião do Conselho, após a decisão da Câmara de São Carlos de retaliar e rechaçar - os conselheiros foram acusados de apenas plagiar o documento federal - esteve presente para justificar seu voto contrário ao plano proposto pelos conselheiros e sociedade civil organizada. Primeira das falas é de um conselheiro que abriu a reunião ordinária com o seguinte questionamento o que eles estavam, em alusão a desconstrução de todo o trabalho que tiveram2, mostrando-se indignado com a polêmica gerada e com a decisão tomada pela Câmara de Araraquara – da sua forma, questionando a efetividade do papel do Conselho nas discussões e elaborações de políticas públicas. O segundo apontamento é de um vereador são-carlense, justificando seu voto disse que pensou várias vezes, porém decidiu votar enquanto pai3. Neste ponto, o vereador traz ao centro do debate as acusações deferidas contra os movimentos e organizações sociais que queriam fazer uma “escolarização” homossexual, distorcendo seu papel de Legislador membro de uma República

Relato colhido durante reunião do Conselho de Educação na Secretaria de Educação do Município de São Carlos em novembro de 2015. 3 Relato colhido durante reunião do Conselho de Educação na Secretaria de Educação do Município de São Carlos em novembro de 2015. 2

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a serem implementadas e alcançadas nos seus Planos de Educação, de modo que todas as individualidades – nota-se aqui mais uma vez as concepções liberais chocando-se com o modelo democrático liberal – fossem tratadas e discutidas, com linguagens apropriadas, nos últimos níveis escolares. Porém, todo esse debate foi desmantelado, primeiramente, por uma onda “desgovernada” – no início não há identificação de algo deliberado e organizado - de leigos de diversas religiões. Posteriormente, devido ao fato desta discussão se estender a todos os municípios, posicionamentos contrários às metas se tronaram explícitos como, por exemplo, a Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (cnbb). O resultado de todo essa contrariedade aos avanços propostos foi a retaliação de uma política pública construída por um processo de participação social, pelos Conselhos de Educação Federal, Estaduais e Municipais. Processo esse que, como relatado por um membro do Conselho de Educação, no município de Araraquara tiveram quase 30 debates públicos onde grupos religiosos participaram tentando derrubar as metas que achavam incongruentes e, ao final, foram derrotados democraticamente1. Apesar de ampla participação no processo de elaboração do plano municipal de educação, alguns grupos se mobilizaram para a discussão pública deste documento no poder legislativo, tanto em São Carlos como em Araraquara. A posição de tais grupos foi derrotada no processo de elaboração do plano, resultado que não foi aceito a ponto de intervirem, com pressões políticas, no Poder Legislativo para a realocação de suas contrariedades. Este evento demonstra a difi-

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Democrática e; o terceiro, do conselheiro, inconformado com a fala do vereador decidi questionar qual é o papel da vereança e se a postura tomada pelo vereador, em questão, não desconfigura o objetivo constitucional do Poder Legislativo – questionamento que expõe a desvirtuação do público a favor do privado, dos interesses corporativos e pessoais. Ainda, destaca-se a acusação de alguns vereadores do município de São Carlos – relatado pelos próprios conselheiros -, de que o Conselho não teria feito o processo de discussão pública e apenas plagiado a proposta federal, como um artifício para desmoralizar e deslegitimar o papel do Conselho perante toda a sociedade, sem qualquer comprovação. A segunda e terceira fala representa o comportamento atual da política local, que atende a interesses corporativos, não se tem mais a existência dos tradicionais coronéis – que mandavam e desmandavam a seu bel prazer pessoal - e sim de um político profissional, que profissionalizou sua liderança atendendo a interesses de grupos específicos – na sua maioria em uma troca implícita de votos (Kerbauy, 2016). Considerações Finais

Os municípios apresentam uma gama diversa de temas para discussão em conselhos de políticas públicas, que vão desde a questão da juventude, idosos, mulheres, questão étnicoracial, mobilidade urbana, direitos humanos etc., possibilitando extensa participação da sociedade civil organizada e de movimentos sociais. Registre-se que quanto maior o número de temas, mais setores da sociedade podem se envolver neste processo.

Por outro lado, a ausência de política pública municipal que aborde, de maneira ampla, todas as instituições participativas, incluindo os Conselhos de Políticas Públicas, faz com que esta oferta de espaços institucionais não seja efetiva quanto à participação social nas decisões e discussões públicas. Faz-se necessário o desenvolvimento de regras e métodos capazes de ampliar e manter a presença dos cidadãos e de fortalecer o papel dessas instituições. Tem-se, a partir desse estudo, a configuração de uma dúbia função dos conselhos na atual etapa histórica: são plataformas inclusivas do perfil social e dos cidadãos participantes dos processos e, por outro lado, são arranjos que tendem à elitização política, dado o esvaziamento desses espaços e a consequente preponderância de agendas de grupos políticos em detrimento às necessidades coletivas. As gestões das instituições participativas são diferentes, porém ambas acusam as mesmas dificuldades ao se buscar implementar iniciativas que objetivem a democracia participativa, como a resistência dos interesses privados – não só de ponto de vista da interferência das corporações mercadológicas no Estado, mas também do âmbito individual de cada cidadão, ou seja, das dificuldades de dedicar tempo às atividades políticas em detrimento de suas responsabilidades cotidianas. Os Executivos locais, assim como os demais da estrutura federativa, sofrem com o desgaste do modelo democrático e com os questionamentos da representação política e, assim, não podem ignorar os movimentos sociais, organizações e entidades que demandam maior participação nos processos decisórios das políticas públicas. A democracia, uma vez tornada, instrumento de disseminação de um modelo social-econômico, o Capitalismo, tornou-se seu principal revés, já que suas concepções de liberdade e de um Estado

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Referências

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garantidor das necessidades extrapolaram ao seu controle e cristalizaram-se na sociedade. Por isso, os Conselhos de Políticas Públicas não avançam na sua efetividade quanto à intervenção e decisões de políticas públicas, porém, por outro lado, não podem deixar de existir, pois contribuem de forma qualificada aos debates de temas públicos, contam com conselheiros comprometidos, garantem espaço de participação social e por trazer à tona os dissensos da sociedade. A falta de efetividade dos conselhos privilegia as forças sociais e econômicas, que confiscam as prioridades públicas em favor de seus interesses, mas, de certa maneira, estes também se consolidam como canais da participação social que resiste a essas mesmas forças.

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Reseña

“Mirar la entraña: conflictos por el agua en México”

Fecha de recepción: 11 de octubre de 2018 Fecha de aprobación: 13 de febrero de 2019

Claudia Romero Herrera*

Título: El conflicto del agua. Política, gestión, resistencia y demanda social Autor: María Luisa Torregrosa y Armentia (Coordinadora), José Esteban Castro, Karina Kloster, Gabriela Cabestany Ruiz, Beatrís Torres Beristain, José Agüero Rodríguez, Julia Tepetla Montes, Alex Caldera Ortega. Daniel Tagle Zamora, Amalia Salgado López, Itzkuauhtli Zamora Saenz, Monserrat Gómez Valdes, Jacinta Palerm-Viqueira, Carolina Escobar Neira, Guadalupe Díaz Santos, Jordi Vera Cartas. ISBN: 978-607-8517-18-3 Núm. De páginas: 362 Año: 2017 Esta obra resulta un interesante referente para quienes, desde la investigación, la organización social o la administración pública, estamos enfrascados en el intento por comprender la conflictividad en torno al agua, cada vez más aguda y cada vez más compleja. En un esfuerzo intencional, consensuado e intergeneracional por desentrañar el fondo de los conflictos por el agua, diecisiete investigadores e investigadoras reflexionaron colectivamente durante un año para identificar marcos conceptuales, racionalidades y observables empíricos que les permitiesen llevar la reflexión de los “qué” a los “cómo”. Una vez evidenciado que en la planeación sobre las aguas ha predominado el criterio hidrológicoclimatológico y técnico-económico, relegando al criterio sociopolítico o que “siendo la gestión una empresa concentrada en manos técnico-expertas es difícil para la población conocer las verdaderas causas de la escasez, por lo que se confunden constantemente las causas sociales de la falta de agua con las naturales” (2017:73), los autores sugieren entrar en la dimensión de poder que subyace a tales fenómenos. En concreto, a indagar en cómo responden las instituciones a las exigencias sociales y cómo dichas respuestas inciden en la formación de ciudadanía o de clientelismo; cómo se ejerce el poder en los espacios de decisión, cuáles son sus formas de negociación, cómo se obstaculizan los acuerdos democráticos y cómo se fortalecen o debilitan las relaciones sociales, derivando en dinámicas de inclusión o exclusión. Sumándose a voces como las de Vivianne Ventura-Dias et al. (2007), Vandana Shiva (2010), Yacoub et al. (2015) o Paola Bolados (2017), quienes también apelan a incorporar la dimensión social en un problema * Universidad Autónoma de Querétaro. Correo-e de contacto: cromero12@alumnos.uaq.mx e-ISSN en trámite, año 22, núm. 54, enero-abril 2019., pp. 161-165.

El impacto de las comunicaciones en las elecciones presidenciales

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cuyo abordaje ha sido prioritariamente técnico para lograr una comprensión más holística de los conflictos por el agua, El Conflicto del Agua. Política, gestión, resistencia y demanda social pone en nuestras manos el resultado de 12 trabajos de investigación (individuales y colectivos), realizados entre 1990 y 2005, que discuten en torno a los ejes de gobierno del agua y conflicto. Lo hace llevándonos desde la configuración de la lucha y sus resistencias, hasta la transmutación de las formas de gobierno. En el camino van tejiendo un interesante diálogo con aproximaciones y perspectivas ilustrativas tanto de generalidades como de particularidades del conflicto, al cual posicionan como objeto de estudio por derecho propio, no tangencial sino central a los estudios del agua. Lo hacen comenzando desde una óptica centrada en las formas que adopta el conflicto, para luego enfocarse

en aquellos procesos de diseño institucional que frente a éste son creados para posibilitar colaboración o cooperación entre ciudadanía y gobierno. Al hacerlo, van develándose las maneras en las que los actores se entienden a sí mismos y a los otros. Castro, Kloster, Cabestany y Salgado emprenden ejercicios de tipología y categorización de las formas de expresión de inconformidad manifiestas en una demanda social que refleja el conflicto, desde solicitudes pacíficas hasta acciones violentas. Valiéndose de diferentes disciplinas y diversas metodologías cada uno aporta elementos para la comprensión de los móviles u objetivos de la demanda, sus instrumentos de operación y los factores que condicionan su efectividad (Tabla 1).

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Tabla 1. Cuadro comparativo de las diferentes propuestas de clasificación de las expresiones de inconformidad.

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Zaray Labastida Mejía

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A partir del análisis de estudios empíricos sobre disputas reportados en la Zona Metropolitana del entonces Distrito Federal entre 1985 y 1992, Castro escudriña las racionalidades de sujetos epistémicos que, protagonistas de todo conflicto, producen conocimiento desde perspectivas usualmente desconectadas y a menudo confrontadas. Siguiendo la cobertura nacional hemerográfica entre 1990 y 2010 Kloster identifica a su vez elementos para conceptualizar al agua como “un territorio político de dominación”. Por su parte, Cabestany encuentra en los contextos políticos locales un posible factor que influye en el éxito o fracaso de la acción social, a partir del estudio de 236 casos de acción colectiva, en delegaciones de la Ciudad de México y municipios conurbados del Estado de México. Los orígenes y formas que toma el conflicto son puestos a discusión a partir de la deconstrucción de sus “acciones de lucha” o “modos de exigencia” en componentes, atributos y contextos. Castro aporta evidencia empírica que controvierte la

presunción de las condiciones biofísicas como principales causales de los “hechos de conflicto”, mientras que Cabestany detecta diferencia de las acciones colectivas emprendidas en espacios con problemáticas y condiciones territoriales similares, según varíe la apertura del sistema político a la participación o la capacidad del Estado para reprimir. El estudio de Kloster revela que “a mayor acción directa, menor denuncia”, sugiriendo que a menor capacidad de interlocución e insuficiencia de canales para gestionar la inconformidad, mayor desconfianza en su efectividad (2017:75). Zamora, Caldera, Tagle, Torres, Kloster, Salgado, Rodríguez y Tepetla suman a la reflexión aspectos sobre las relaciones y los arreglos entablados en aquellos “espacios de interacción pública” formales e informales cuyos mecanismos ejemplifican las luchas por abrir espacios públicos para la participación (2017:172). Kloster analiza el uso de instrumentos de exigencia social como un potenciador de toma de consciencia sobre los problemas, que a su vez aumenta la capacidad de conceptualización acerca de sus

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Fuente: Elaboración propia.

El impacto de las comunicaciones en las elecciones presidenciales

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causas y por ende la capacidad de construir alternativas. Salgado explora los mecanismos de participación como procesos político-socioinstitucionales que conquistan, defienden o amplían una ciudadanía construida desde “abajo” a partir de una articulación de la obtención de información, identificación e interiorización de derechos, localización de instancias y activación del mecanismo. Los estudios de caso de conflictos socioecológicos en torno a políticas públicas como el Proyecto Hidroeléctrico El Naranjal y el Plan Maestro de Recuperación del Río Magdalena son los que mejor ponen de manifiesto las escalas del conflicto nacional, estatal, local y a las posiciones e interrelaciones de sus respectivos actores. Desde la particularidad que toman una acción de resistencia y exigencia de los excluidos de un mega proyecto atravesado por intereses económicos en complicidad gubernamental y una forma de “cooperación conflictiva” (2017:194) fomentada desde el gobierno para prevenir resistencias; no obstante, ambos arrojan luz sobre elementos comunes a la inefectividad de los diferentes instrumentos. Falla en la inclusión social, ocultamiento y manejo de información, lagunas normativas e institucionales, hostilidades hacia las comunidades inconformes, ruptura de la participación por falta de continuidad o por ausencia de reglas para el funcionamiento de los mecanismos. Finalmente, Gómez, Palerm, Escobar, González y Santos, todas mujeres, exploran las diferentes construcciones identitarias que los actores asumen en medio del conflicto. Los análisis divergentes en hallazgos, mostrando en algunos casos “una ciudadanía activa” que emerge como proceso conquistado al accionar mecanismos de exigencia a partir de los cuales las personas se identifican como portadores

de derechos (Salgado), mientras que en otros la identidad ciudadana es reducida por la dominación del Estado a una forma subordinada al mercado basada en el pago y cobro del servicio (Kloster) o la ausencia de acceso al derecho en forma de servicio público parece tener por efecto generar ciudadanos de menor categoría. Por otro lado, en casos en donde la recurrente violación del derecho al agua se asume como “normalidad” (2017: 243), sobreviene ante el desentendimiento del estado un subsidio ciudadano de la responsabilidad gubernamental, lo que abre espacio a la proliferación de mercados del agua y el ejercicio de micropoderes entre civiles, piperos, vecinos, líderes comunitarios y otros actores, que rompen la lógica gobiernociudadanía, generándose auténticos gobiernos paralelos. Al mismo tiempo, en aquellos lugares en donde subsiste y se fortalece el “capital económico, social, informacional o simbólico” (2917: 317) de los habitantes sobre su territorio o bien los saberes tradicionales perpetúan tecnologías que dan solución a los problemas (2017: 344) emergen formas de autogobierno cuyas lógicas intersecan la relación gobierno-ciudadanía. Además de nutrirse de perspectivas que van desde la ingeniería ambiental, la biología, la psicología, la sociología, la antropología o la ingeniería agrónoma, a partir de una diversidad conceptual, metodológica y empírica, buena parte de la riqueza del libro radica en que sus autores van develando trazos de los fenómenos subyacentes al conflicto por el agua en México. El hecho de que cualquiera que sea la “razón” de la falta de agua la movilización siempre es por la escasez (2017:73), el descentramiento del espacio público no en favor de la sociedad sino de actores privados con poder (2017:154), el divorcio entre disciplinas “duras” y “suaves” como un obstáculo para comprender el conflicto (2017:77) y la evolución hacia el uso

Zaray Labastida Mejía

Buena parte de los autores proviene de ejercicios multidisciplinares descritos en el texto como “intentos lentos que no han resultado todavía en la posibilidad de realizar investigaciones interdisciplinarias”, la mayoría iniciados a finales de los ochentas para entender la conflictividad relacionada con las transformaciones desencadenadas por la “modernización de la política hídrica en México” (2017:12). Si bien el diálogo entre disciplinas es un propósito que pierde fuerza con la carga que hay hacia los estudios del dominio social, que en la mayoría de los casos no termina de integrar la dimensión biofísica y material del conflicto, lo que el texto sí logra con contundencia es posicionar el argumento emanado desde las ciencias sociales que no ha sido escuchado. Al mismo tiempo, al establecer ejes de discusión y rubros de agrupación sentados en claves comunes como la universalidad, la desterritorialización y la desmaterialización en la desarticulación de la acción política sobre el agua, consolidan un avance en la tarea de trascender el hacer observables los aspectos sociales de otras disciplinas para, como apunta Torregrosa “construir un objeto común multidimensional” (2017:15), en donde el reto siguiente será que a partir de ello la dimensión social históricamente invisibilizada dialogue con el resto de campos de conocimiento.

Referencias

1. Torregrosa, María Luisa, et al., (2017), El conflicto del agua. Política, gestión, resistencia y demanda social. FLACSO.

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e-ISSN en trámite, año 21, núm. 51, enero-abril 2018.

de acción directa y confrontación como indicativo de la carencia de una interlocución que dé cause y solución a la inconformidad. Circunstancias que recuerdan la pregunta lanzada en una de las sesiones del más reciente Foro Mundial del Agua: “¿Qué ha sucedido que desplazó a la sociedad civil de gestora a denunciante en estructuras que formalmente deberían garantizar su inclusión?”. El libro contiene ejercicios analíticos que evidencian una pluralidad de miradas. No obstante, no siempre facilitan un análisis compartido que permita trazar puntos de encuentro para pasar de la sistematización a la síntesis. La variedad de clasificaciones que se asignan a las formas de demanda social, quizá relacionada con la formación disciplinar de cada autor, pudiese reflejar también la ausencia de diálogo con otras disciplinas. Esto es particularmente evidente en el hecho de que constantemente se aluda a un esquema de derechos sin cruzar con el lenguaje jurídico, tratando indistintamente en las categorizaciones a la denuncia, la queja y la demanda o incluyendo a la acción judicial sin incluir también al recurso administrativo. En un horizonte de diálogo de saberes, los actores en lucha encontrarían tal vez una reflexión más útil si estuviera conectada con una clasificación que resulte aplicable a las realidades que confrontan. Por otro lado, si bien hablar desde marcos teóricos diversos, que van, por ejemplo, desde la gobernanza ambiental democrática adaptativa hasta la eco política o la tesis del neoinstitucionalismo (2017: 227), diversifica la discusión y, al mismo tiempo, dificulta la integración de conocimientos por las implicaciones de utilizar conceptos que pueden tener premisas encontradas, especialmente porque el diálogo crítico entre ellos no se hace explícito en la obra.

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LINEAMIENTOS PARA RECIBIR COLABORACIONES

Lineamientos generales 1. Los escritos deberán ser trabajos originales e inéditos con temas de investigación en Ciencias Políticas y Administración Pública, que no hayan sido enviados a revisión al mismo tiempo y no se encuentren publicados, parcial ni totalmente, en ninguna otra revista científica, nacional o extranjera. Así mismo, el autor(es) deberá reconocer que no existen compromisos ni obligaciones financieras con organismos estatales ni privados que puedan afectar el contenido, resultados o conclusiones de sus respectivas publicaciones. 2. Por el carácter eminentemente científico de la revista no se aceptarán trabajos de género periodístico o comentarios generales sobre algún tema. 3. Los textos pueden ser artículos, ensayos y reseñas de libros. 4. El nombre del autor deberá ir acompañado de sus datos curriculares más importantes, como la especialidad de sus estudios, institución, nacionalidad, ocupación actual, teléfono(s), domicilio y correo electrónico. 5. Se aceptan trabajos en español, inglés y portugués. 6. La recepción de un documento no implica su aceptación para ser publicado. 7. Las colaboraciones serán sometidas, en primera instancia, a un dictamen editorial para verificar que cumplan con todos los lineamientos establecidos. Sólo aquellas colaboraciones que acrediten el dictamen editorial continuarán con el proceso de dictamen, las colaboraciones que no cumplan con esta condición se considerarán rechazadas. 8. Una vez acreditado el dictamen editorial se procederá a la firma de la declaratoria de originalidad, la cual deberá ser remitida (ya sea personal o vía correo electrónico) a la revista. 9. Las colaboraciones que acrediten el dictamen editorial serán enviadas a dos pares académicos, quienes dictaminarán, de forma anónima, si el documento: a) Es aprobado y será publicado tal y como está, b) Aprobado una vez atendidas las modificaciones menores, c) Es condicionado y puede ser publicado, pero con modificaciones sustanciales, d) Es rechazado. En caso de controversia en los resultados, se enviará a un tercer dictaminador, cuya decisión determinará la publicación, o no, de la contribución. El resultado del dictamen se hará llegar al autor(es) y será inapelable. Se dará como tiempo límite 30 días naturales para que el autor(s) realice, en su caso, las correcciones solicitadas por los dictaminadores, de lo contrario, el manuscrito se considerará rechazado. 10. El límite para reenvíos de un trabajo será de tres, después de ello, el artículo será rechazado por superar dicho límite. 11. El proceso de dictamen de los manuscritos está determinado por el número de colaboraciones en

lista de espera, la revista informará a los autores sobre el proceso de evaluación y edición de sus trabajos en cada una de sus respectivas etapas. 12. El sistema de arbitraje recurre a evaluadores, tanto externos como internos, de la entidad que la pública, quienes son investigadores y profesores con prestigio nacional e internacional, implementando así un sistema objetivo para salvaguardar la confidencialidad, tanto del autor como del dictaminador de los documentos, así como para asegurar la imparcialidad de los dictámenes, éstos se realizan con el sistema doble ciego y los resultados obtenidos se conservan bajo el resguardo del Comité Editor. 13. La revista deberá publicarse de manera cuatrimestral de acuerdo al siguiente calendario: enero-abril, mayo-agosto y septiembre-diciembre, cada número se integrará por ocho artículos y una reseña que al momento de cierre de la edición hayan sido aprobados para su publicación. De acuerdo con los criterios de contenido de la publicación, Espacios Públicos se reserva el derecho de adelantar o posponer la publicación de los artículos aceptados. 14. Una vez que el trabajo ha sido aprobado para su publicación, el autor(es) cederá la propiedad de los derechos de autor a Espacios Públicos para que su artículo y materiales sean reproducidos, publicados, editados, fijados, comunicados y transmitidos públicamente en cualquier forma o medio, incluido Internet, en la modalidad Open Access, así como efectuar su distribución al público en el número de ejemplares que se requieran y su comunicación pública, en cada una de sus modalidades, incluida la puesta a disposición del público a través de medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, para fines exclusivamente científicos, culturales, de difusión y sin fines de lucro. Para ello, el autor (es) debe remitir (ya sea personal o vía correo electrónico) el formato de Carta-Cesión de la Propiedad de los Derechos de Autor (que se puede consultar en la página web de la revista: http://politicas.uaemex.mx/espaciospublicos/) debidamente requisitada y firmada por el autor(es). 15. Los textos deberán entregarse en cd-rom en Word para Windows, de cualquier versión, acompañados de una impresión, y/o por correo electrónico. 16. Espacios Públicos se reserva el derecho de realizar la corrección de estilo y cambios editoriales que estime oportunos para mejorar los documentos aceptados. 17. No se devolverán originales. 18. La recepción y procesamiento de las colaboraciones no tiene costo. 19. Todo caso no previsto en los lineamientos será atendido y resuelto por el Comité Editorial de la revista.

Para artículos y ensayos 1. Todo artículo o ensayo deberá tener una metodología discursiva que incluya los siguientes apartados: título en el idioma original y en inglés, nombre del autor, resumen, palabras clave, introducción o presentación, desarrollo, conclusiones, propuestas y/o recomendaciones, así como fuentes bibliográficas. 2. Sólo se aceptarán documentos presentados por un máximo de cuatro autores, el primer nombre que aparezca en el trabajo se considerará autor principal y el o los siguientes será(n) coautores. 3. La extensión de los escritos deberá ser de 15 cuartillas, como mínimo, y 30 como máximo.

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4. El tipo y tamaño de letra a utilizar en los trabajos será Times New Roman, a 12 puntos, con un interlineado de 1.5. 5. Se recomienda la inclusión de subtítulos cada dos cuartillas, aproximadamente. Los títulos y subtítulos podrán ser modificados por el Comité Editor. No se aceptan epígrafes al inicio del trabajo. 6. Todo artículo deberá contener un resumen de entre 100 y 150 palabras, el cual deberá señalar el objetivo, la metodología y los resultados o conclusiones principales del trabajo. Presentar cinco palabras clave. El resumen y las palabras clave se presentarán en el idioma original y en inglés. 7. Las siglas deben ir desatadas la primera vez que aparezcan en el texto, seguido de la sigla entre paréntesis: Organización de las Naciones Unidas (onu). 8. Las notas a pie de página se deberán utilizar con carácter aclaratorio o explicativo y no se deberán utilizar para indicar o hacer referencia a fuentes bibliográficas. 9. Las gráficas, cuadros y esquemas deberán ser ordenados numéricamente (números arábigos), de acuerdo con la secuencia de aparición en el texto, así como referenciar la fuente (pie de figura). El formato para imágenes deberá ser JPG y procesarse en escala de grises (blanco y negro), sin ningún tipo de resaltado o textura. Tampoco deberán ser copia de Internet. En el caso de las tablas y gráficas deberán enviarse en el formato original de creación. Sólo se admitirán fotografías en casos excepcionales. El autor(es) será responsable de obtener los permisos para la reproducción de aquellos materiales con derechos de autor, para lo cual deberá anexar copia de los respectivos permisos a la revista. 10. Las referencias bibliográficas utilizadas en el texto seguirán el sistema autor-fecha, también conocido como Sistema Harvard. Se elaboran bajo el siguiente formato: apellido del autor, año de edición: página o páginas. Todo lo anterior deberá ir entre paréntesis.

Ejemplos: • Citas textuales: “La diputación provincial fue la institución más interesante, entre las establecidas por la Constitución española de 1812” (Benson, 1980: 11). • Benson menciona que “La diputación provincial fue la institución más interesante, entre las establecidas por la Constitución española de 1812” (1980: 11). • Más de tres autores (Álvarez et al., 1990: 23). • Si se refiere a la idea global de un autor, se indica autor y año: Por un lado señala Benson (1980) que el virrey ejecutaba lentamente los mandatos de la constitución... • Si el autor tiene más de una publicación del mismo año, deben ordenarse alfabéticamente y se les distinguirá con una letra minúscula después del año: (Uvalle, 2003a: 90) y (Uvalle, 2003b: 75). • Información sin autor, contenida en prensa. Periódico, fecha abreviada: página sección. (La Calle, 08/03/2002: 3C). Si es con autor (Carmona, 24/06/2003: 6 El Nacional). • Leyes: Autor, año: artículo (ife, 1999: Artículo 15). 11. La bibliografía empleada en el trabajo se enlistará de forma alfabética y numerada; únicamente la

bibliografía que sea citada en el documento. Se consigna al final del texto bajo el sistema Harvard. Apellido(s) y nombre completo, año entre paréntesis, título en cursivas, número de edición (no se anota si es la primera edición), lugar, editorial.

Ejemplos: Libro Benson, Nettie Lee (1980), La diputación provincial y el federalismo mexicano, 2a ed., México, El Colegio de México / LI Legislatura Cámara de Diputados. Álvarez, Norma et al. (1990), Reforma del sistema político mexicano, México, Diana. Obras de instituciones Nombre de la institución, año, título y ciudad. uaem (Universidad Autónoma del Estado de México) (2002), Programa de estímulos al desempeño del personal docente, Toluca. Revista Aguilar Hernández, Felipe (2001), “La universidad y las profesiones del nuevo milenio”, en Revista Espacios Públicos, año 4, núm. 8, Toluca, uaem, Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública, pp. 231-249. Periódico Nombre del periódico, fecha abreviada, título del trabajo, ciudad, país. La Calle, 24/06/2003, “Demandará diputado Emilio Ulloa a procurador mexiquense por difamación”, Toluca, México. Carmona Soto, Aída (2003), “Espacios Públicos logra una presencia internacional”, en La Calle, 24 de junio, Toluca, México. Leyes Autor, año, nombre de la ley, ciudad. ife (Instituto Federal Electoral) (1999), Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, México. Diccionario Debbasch, Charles et al. (1985), Diccionario de términos políticos, Bogotá, Ed. Temis. Diccionario Oxford Escolar (1996), México, Oxford University Press. Enciclopedia Enciclopedia de México (1987), t. 9, México, sep. Documentos electrónicos

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Responsabilidad principal, título, tipo de soporte [en línea, CD-ROM, cinta magnética, disquete], lugar de publicación, editorial, fecha de edición. Monterroso Salvatierra, Neptalí (2000), “La participación de la sociedad civil en el manejo de los recursos forestales”, en Seminario-taller internacional sobre metodologías participativas para el desarrollo forestal sostenible [CD-ROM], Petén Guatemala, 3-7 de abril. Internet Responsabilidad principal, título, fecha de la cita, disponibilidad y acceso. Salazar Medina, Julián (2003), Reseña histórica, s/f, en http://l48.215.9-2/his.html, consultado el 16 de octubre de 2003. Obras del mismo autor y año Si de un mismo autor existen varias referencias de un mismo año, se especifican los años seguidos en un orden alfabético. Uvalle, Ricardo (2003a), “El servicio profesional y la nueva gerencia pública en México”, en Memoria del Foro Profesionalización del servicio público en México: hacia la innovación y la democracia, México, Gárgola Ediciones, pp. 89-90. Uvalle, Ricardo (2003b), La ética del servidor público, Toluca, iapem.

Para reseñas: 1. Las reseñas deberán ser sobre libros relacionados con las Ciencias Políticas y Administración Pública, cuya publicación sea, como máximo, de dos años previos a la fecha de publicación de la revista. 2. Sólo se aceptarán reseñas presentadas por un solo autor. 3. Las reseñas tendrán una extensión de cinco cuartillas como mínimo y máximo 10 cuartillas, y deberán utilizar el tipo de letra Times New Román, a 12 puntos, con un interlineado de 1.5. 4. La reseña deberá tener un título diferente al del libro que se presenta. 5. El autor deberá anexar la portada de la reseña del libro en formato jpg, además deberá añadir los siguientes datos: título de libro, autor(es), año, editorial, país, número de páginas y número isbn. 6. Las reseñas serán seleccionadas por el Comité Editorial de la revista en función de su calidad y actualidad.

Envío de trabajos: Las colaboraciones deberán entregarse en la siguiente dirección: Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Cerro de Coatepec, Ciudad Universitaria, Toluca, Méx., C.P. 50100. Tel. (01-722) 2131607 o 2150494, a la atención de Ma. Cristina Reyes Montes, o en el correo electrónico: espaciospub@uaemex.mx

PUBLICATION GUIDELINES

General guidelines

1. The proposals that are sent in must be original and related to Political Science and Public Administration topics. Such proposals must not have been already published, submitted for review to another publication or partially published in any other scientific, national or foreign journals. Likewise, the author(s) must acknowledge that there are no previous commitments or financial obligations to State or private organizations that could influence either the content, the results or the conclusions of their respective publications. 2. The submissions must be of a scientific nature. Opinion or journalistic documents will not be accepted. 3. The proposals can be articles, essays or book reviews. 4. The authorâ&#x20AC;&#x2122;s name must include the most relevant information from his curriculum: academic degrees, institution, nationality, current occupation, telephone(s), address and email. 5. Articles can be written only in Spanish, English or Portuguese. 6. The reception of a proposal does not automatically imply that it will be published. 7. All the collaborations are submitted, at first, to an editorial review, which consists in verifying the content and its compliance with all the established guidelines. 8. Once the editorial review is approved, the disclaimer of originality is signed. The authors of the proposals must remit (physically or via e-mail) the disclaimer (which is available on the website of the journal) along with the signature of the author(s). 9. The proposals that have been approved in the preliminary stage will be sent to two â&#x20AC;&#x201C; pairs of certified academics, who will anonymously determine the following decisions: a) Approved and it will be published as is, b) Approved once minor modifications have been made, c) On hold and could be published if certain substantial modifications are made d) Rejected. In case of a controversial decision, the proposal will be sent to a third evaluator, who will determine if the submission will be published or not. The results will be sent to the authors and it will be final. There will be a 30-day period to turn in the proposals with their respective corrections; otherwise the proposal will be dismissed. 10. The proposal can only be sent three times for corrections. If this number exceeds, then the proposal will be rejected. 11. The approval of the proposals is determined by the number of collaborations that are pending on the waiting list. Espacios PĂşblicos will keep the authors updated about the process of evaluation and edition of the proposals in each phase of the process.

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12. The arbitration system relies on the internal and external advisers. These advisers that are affiliated to Espacios Públicos are professors and researchers with national and international prestige. The approval system is an objective system that ensures the confidentiality between the author and the evaluator in order to assure the impartiality of the decisions. Such system is based on double-blind review and the Editorial Board will safeguard the results. 13. Espacios Públicos must be published every quarter in accordance to this calendar: January – April, May – August and September – December. Every volume will be comprised of 8 articles and a book review. All of these proposals have been previously approved for publication. In accordance to the criteria of content of this publication, Espacios Públicos reserves the right to advance or postpone the publication of certain approved proposals. 14. Once the proposal has been approved for publication, the author(s) must relinquish their intellectual property to Espacios Públicos so that the article and other materials can be reproduced, published, edited, set and transmitted publically in any form or medium, including the Internet through Open Access. Also Espacios Públicos is committed to the publication of their quarterly publication through printed, electronic, optical and any other medium for scientific, cultural, educational purposes. This effort is pro bono, which means that no profit is expected from the dissemination of the scientific content that is subscribed to Espacios Públicos. The authors of the proposals must remit (physically or via e-mail) the letter of Transfer of Copyright (which is available on the website of the journal: http://politicas.uaemex.mx/espaciospublicos/) along with the signature of the author(s). 15. The proposals must be delivered in Word documents in a cd-rom, along with a printed version or an electronic version of the file attached in an e-mail. 16. Espacios Públicos holds the rights to modify the content of the proposal in order to accommodate certain redaction changes and editorial modifications that are deemed appropriate. 17. The original documents and materials will not be returned. 18. The reception and process of approval will not be paid by the authors of the proposals. 19. The Editorial Board of Espacios Públicos will solve all of the issues in relation to the general guidelines.

Articles and essays 1. Every article or essay must have a discursive methodology that includes the following sections: title in original language and English, name of author, abstract in original language and in English, keywords, introduction, conclusions, proposals and/or recommendations, as well as the bibliographical sources. 2. The maximum number of authors per proposal is four. The first name that appears on the proposal shall be deemed as the lead author and/or the following will be the coauthors. 3. The proposal must be between 15 and 30 pages in length. 4. The format of the proposal must be the following: Times New Roman, 12 points with a 1.5 spacing. 5. The inclusion of headings is recommended every two pages or so. Titles and subtitles may be amended by the Editorial Board. An epigraph at the beginning of the proposal is not accepted.

6. All of the articles must include an abstract of between 100 and 150 words, which shall state the purpose, methodology and main results or conclusions. Five keywords must be aggregated as well. The abstract and keywords will be presented in the original language and in the English language. 7. Acronyms must be defined the first time they appear in the text with the definition and the acronym inserted in a bracket. E.g.: United Nations (un). 8. Notes and footnotes shall be used for explanatory purposes and should not be used to indicate or refer to bibliography. 9. Graphs, charts and diagrams shall be sorted numerically (in Arabic numerals) according to the sequence of appearance in the text and the reference source (figure or caption). The format of these objects must be in the jpg format and processed in grayscale (black and white), without any highlighting or additional textures. None of these objects shall come from a source that is not the author’s. Tables and graphs shall be submitted in their original format. Photographs will be accepted in exceptional cases. The author(s) will have to acquire the copyright permission to reproduce elements produced by a third party; therefore the author must also send a letter from the third party which indicates that his graphs, images or schemes may be used. 10. The references used in the proposal must go according to the Harvard citation system. They must be presented in the following format: last name, year of publication: page or pages. The citation must be enclosed in parentheses.

Examples: • Citations: “The county council was the most interesting institution, including those established by the Spanish Constitution of 1812” (Benson, 1980: 11). • Benson mentions that “The county council was the most interesting institution, including those established by the Spanish Constitution of 1812” (1980: 11). • More than three authors (Alvarez et al., 1990: 23). • If the citation refers to the whole idea of an author, then the year of the publication must be enclosed in parentheses: Benson (1980) states that the viceroy was slowly excising his constitutional mandates... • If the author has more than one publication of the same year, then the publications should be listed alphabetically and distinguished by a lower case letter after the year: (Uvalle, 2003a: 90) and (Uvalle, 2003b: 75). • In the case that a citation of a newspaper does not have the name of the author the citation must have this structure: Newspaper, date: section page (La Calle, 08/03/2002: 3C). If there is an author, then the quote must be as follows: (Carmona, 24/06/2003: 6 El Nacional). • Laws or legislations: Author, year: Article (ife, 1999: Article 15).

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11. The referenced bibliography must be cited alphabetically and shall be listed; only the bibliography cited must be included in the document. The Harvard system must be implemented in the following order: Name(s) and full name, (year in parentheses), title in italics, edition number, place, publisher.

Examples: Book: Benson, Nettie Lee (1980), The county council and the Mexican federalism, 2nd ed., Mexico, El Colegio de Mexico / LI Legislature House of Representatives. Alvarez, Norma et al. (1990), Reform of the political system, Mexico, Diana. Institutional documents: Name of institution, year, title and city. uaem (Autonomous University of the State of Mexico) (2002), Incentives Programme performance of teachers, Toluca. Journal: Aguilar Hernandez, Philip (2001), “The university and the professions of the new millennium”, Journal Public Spaces, Year 4, no. 8 Toluca, uaem, Faculty of Political Science and Public Administration, pp. 231-249. Newspaper: Name of the newspaper, brief date, title, city, country. La Calle, 24/06/2003, “Will Demand deputy prosecutor Emilio Ulloa mexiquense defamation”, Toluca, Mexico. Carmona Soto, Aida (2003), “Espacios Públicos achieved an international presence” in La Calle, June 24, Toluca, Mexico. Laws: Author, year, name of the law, city. ife (Federal Electoral Institute) (1999), Federal Code of Electoral Institutions and Procedures, Mexico. Dictionary: Debbasch, Charles et al. (1985), Dictionary of Politically, Bogotá, Ed. Themis. Oxford School Dictionary (1996), Mexico, Oxford University Press. Encyclopedia: Encyclopedia of Mexico (1987), t. 9 Mexico, sep.

Electronic documents: Author, year, title, media type [online, cd-rom, magnetic tape, diskette], place of publication, publisher, date of publication. Monterroso Salvatierra, Neptalí (2000), “The participation of civil society in the management of forest resources”, International seminar-workshop on participatory methodologies for sustainable forest development [cd-rom], Peten Guatemala, 3-7 April. Internet: Author, year, title, date of appointment, availability and access. Medina Salazar, Julian (2003), Historical Overview, s/f, at http: //l48.215.9-2/his.html, accessed October 16, 2003. Works by the same author and year: If the same author there are several references in the same year, specify the year followed by an alphabetical order. Uvalle, Ricardo (2003a), “Professional Service and the New Public Management in Mexico”, Memorial Forum professionalization of public service in Mexico: towards innovation and democracy, Mexico, Gargoyle Editions, pp. 89-90. Uvalle, Ricardo (2003b), The ethics of public servants, Toluca, iapem.

For reviews: 1. Book reviews must be related to Political Science and Public Administration publications that have been at the most two years old before it gets published by Espacios Públicos. 2. Book reviews submitted by a single author will only be accepted. 3. All book reviews must be between 5-10 pages in length. The format of the book review must be the following: Times New Roman, 12 points, with a 1.5 spacing. 4. The book review must have a different name from the book, which the review is based on. 5. The author must attach the cover of the book in a jpg format file and another file with the following information: title of book, author(s), year, publisher, country, number of pages and isbn. 6. All the book reviews will be selected by the Editorial Board according to the quality and relevance of the themes of the book.

Submission: All of the proposals must be delivered to the following address: Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Cerro de Coatepec, Ciudad Universitaria, Toluca, Méx, C.P. 50100. Tel. (01-722) 2131607 or 2150494. All messages or documents must be forwarded to Ma. Cristina Reyes Montes. e-mail: espaciospub@uaemex.mx

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