Reorientar el Sistema Tributario hacia la Equidad: un Imperativo para el Desarrollo

Nº11

nota de política

Reorientar el Sistema Tributario hacia la Equidad: un Imperativo para el Desarrollo

El sistema impositivo paraguayo es uno de los más injustos de

Latinoamérica. La presión fiscal apenas se eleva al 13,3%, los impuestos indirectos

80% Estado

representan cerca del de los ingresos del

mientras que los directos

apenas alcanzan el 22%.

Con lo que se puede afirmar que el actual sistema tributario no ha contribuido a reducir la pobreza y la desigualdad ni a

impulsar el desarrollo, social y económico, del país.

La reforma tributaria es urgente.

Gerónimo Bellasai Alejandro Jara Manzoni

2013

marzo

Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente.

Nota elaborada por Gerónimo Bellasai y Alejandro Jara Manzoni, expertos invitados por el CADEP. Gerónimo Bellasai ha sido Vice Ministro de Tributación y Alejandro Jara Manzoni, Director de Planificación y Técnica Tributaria del Ministerio de Hacienda.

Con el apoyo de:

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Reorientar el Sistema Tributario hacia la Equidad: Un Imperativo para el Desarrollo Gerónimo Bellasai/Alejandro Jara Manzoni

Presentación La presente Nota de Política ha sido elaborada como un aporte destinado a enriquecer la discusión de políticas públicas en el escenario de las Elecciones 2013 y es una de varias entregas programadas en el marco de esta iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que nuclea a varias Organizaciones y Asociaciones de la Sociedad Civil.

El objetivo general de la Plataforma PARAGUAY DEBATE es alentar y enriquecer el debate político en el país, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas más relevantes de una agenda de políticas públicas para el período de gobierno 2013-2018. El objetivo es provocar la discusión de los temas escogidos, que se orientan tanto al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y a la sustentabilidad del desarrollo económico y social.

Se ha elegido poner a disposición de la ciudadanía, los productos elaborados por nuestras organizaciones a partir de la evidencia científica y de opiniones autorizadas sobre los temas. Se ha creído que esta es la forma más apropiada de promover el debate público con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los formadores de opinión y los equipos técnicos de los partidos políticos. Se pretende, así, generar espacios de formación y debate ciudadano acerca de las propuestas provenientes de diversos sectores de la sociedad paraguaya y de los propios partidos políticos.

Para propiciar una divulgación más amplia de los materiales, cada Nota de Política presentada en esta plataforma será, a su vez, “traducida” en tres diferentes formatos que estarán disponibles tanto en versión impresa como digital. En primer lugar, un resumen ejecutivo (brief ) destinado a los equipos técnicos de los partidos políticos y movimientos que competirán en las elecciones. En segundo lugar un material de divulgación masiva destinado a la ciudadanía en general y a las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de incentivar la demanda de respuestas políticas a las problemáticas presentadas. Finalmente un material destinado a trabajadores de la comunicación y formadores de opinión que aborde la temática expuesta en cada nota de una forma breve y concisa, desde una perspectiva periodística.

PARAGUAY DEBATE apuesta a que la discusión de políticas públicas comience a instalarse como una práctica de la ciudadanía de manera a estructurar demandas con mayor contenido a los candidatos/as en pugnas eleccionarias y como una forma de dar mayor cabida al debate como factor influyente a la hora de depositar el voto ciudadano.

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Introducción Sin lugar a dudas, el sistema impositivo de un país está fuertemente relacionado con el grado de institucionalidad de un Estado. No es una coincidencia que en Paraguay, históricamente, el sistema impositivo se ha caracterizado por la baja presión tributaria, alta evasión e ineficiencia, y muy alta inequidad. Estas características se relacionan al modelo de Estado que ha predominado en las últimas décadas: un Estado débil y permisivo, con un alto índice de corrupción, que es funcional a una economía basada en la triangulación y el contrabando; y últimamente, a la producción agrícola mecanizada.

El modelo de triangulación y contrabando es una herencia del sistema corrupto y mafioso de los tiempos de la dictadura. Existen poderes económicos muy grandes, alrededor de este modelo, que se forjaron durante la dictadura y luego adquirieron vuelo propio y que hoy continúan con un peso muy importante en las decisiones de política económica. Personas de escasos recursos subsisten dependientes de las cadenas de la triangulación, contribuyendo a mantener el círculo vicioso de la pobreza. Además, generan un electorado cautivo, manipulando a la población pobre por medio de prebendas.

En los últimos años, ha surgido un grupo económico de gran poder e influencia: el grupo agroexportador. Productores paraguayos, en su mayoría, que cultivan granos a gran escala y lo venden a empresas multinacionales. El modelo agroexportador no utiliza mano de obra en forma intensiva, siendo su efecto derrame limitado y su contribución impositiva casi nula. Los operadores de este modelo se encuentran interesados en beneficios del Estado, pero no necesariamente en un Estado fuerte capaz de regular las relaciones de mercado y buscar la equidad tributaria. Los grupos agroexportadores obtienen altos beneficios de la explotación de los recursos naturales, pero sin dejar en el país beneficios proporcionales a las ganancias que obtienen.

Sin embargo, en las últimas décadas, también han surgido otros grupos productores exitosos, pero más apegados a la formalidad económica. Estos grupos están constituidos principalmente por industriales de diversas ramas que exportan en forma creciente y utilizan mayor cantidad de mano de obra. Estos grupos son más proclives a un Estado más regulador, con reglas claras y que asegure igualdad de oportunidades, como inclusión en el mercado.

En medio de estos dos grupos económicos en pugna, convive un gran sector de la población excluida del mercado. América Latina es la región más desigual del mundo, con un coeficiente Gini de desigualdad de 0,52. Paraguay se encuentra entre los países más desiguales de América Latina con un coeficiente de desigualdad de 0,54. El 35% de la población está por debajo de la línea de pobreza y el 19% de la población está en situación de extrema pobreza (ver Gráfico 1).

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Aunque las medidas adoptadas en los últimos años no han mostrado resultados muy relevantes, la conciencia ciudadana sobre la necesidad de un Estado que adopte medidas para enfrentar esta situación ha aumentado considerablemente. Para ello se necesita un Estado eficiente y con suficientes recursos. Para el primer aspecto se necesita una reforma general de los tres Poderes del Estado. Para tener suficientes recursos es necesario, además, una reforma del Sistema Tributario, para volverlo más justo y equitativo.

Gráfico 1: Evolución del PIB y de la Pobreza en Paraguay Pobreza total

Pobreza extrema

60 50

20

44,0

40 30 24,4 20

3,84 21,2

-0,05

10 0

15,0

49,7 41,3

38,6

4,14 18,3 2,83

43,7

41,2 37,9

4,34

6,85

23,7

23,2

16,5

35,1

10 34,7

5,83 19,0

18,8

19,4

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

5 -5

-3,85 2002

15

2010

-10

Fuente: DGEEC.

En el Gráfico 2 se observa que los ingresos tributarios del Paraguay, como porcentaje del PIB, son los más bajos de la región. Sin incluir la seguridad social, Paraguay tiene una presión de 13,3% mientras el promedio de América Latina es de 16,4%.

5

Gráfico 2: Presión Tributaria por países como % del PIB 30 25

25,0

26,1

20

18,2

17,3 14,9

15

11,9

10

20,0 14,9

12,3

13,3

5

Paraguay

Ecuador

Bolivia

Uruguay

Colombia

Perú

Chile

Venezuela

Fuente: CEPAL.

Argentina

Brasil

0

La opinión varias veces repetidas en nuestro medio sobre la necesidad de bajos impuestos para atraer inversiones no se condice con la realidad observada. Aún siendo el país con más baja presión tributaria en la región, en las últimas décadas los flujos de inversión recibidos no han sido necesariamente elevados. Uno de los principales atractivos de la inversión es la seguridad jurídica y las reglas claras. Una economía con un alto porcentaje de informalidad y un Estado casi ausente, no son condiciones adecuadas para hacer cumplir las leyes y asegurar la igualdad ante las normas.

Esto se convierte en un círculo vicioso, ya que alentado por los intereses de la economía informal, hay un descreimiento del Estado. De hecho, los poderes económicos más cercanos a la informalidad apoyan a políticos en el establecimiento de leyes que no se corresponden con las necesidades del “bien común”, agrandan un funcionariado público clientelista e ineficiente, y no aplican una justicia “ciega, pronta y barata”.

Para salir de este círculo vicioso se debe trabajar todos los flancos a la vez. La reforma de los tres Poderes del Estado, mejorar la calidad del gasto, y sin lugar a dudas, mejorar la disponibilidad de recursos del Estado. Cómo encarar este último punto es el objeto de este trabajo.

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Antecedentes Luego de la caída de la dictadura, en febrero del año 1989, el Gobierno electo entendió la necesidad de ciertas reformas jurídicas profundas, a más de la reforma constitucional. Entre ellas, se presentaba una Reforma Tributaria en el año 1991, por la cual se eliminaban un sin número de decretos, resoluciones y decretos-leyes que complicaban la factibilidad del pago de tributos.

Existían reglamentaciones jurídicas que en muchos casos beneficiaban a ciertos grupos económicos o políticos vinculados al poder del dictador. Con la Reforma Tributaria implementada mediante la Ley 125/91, se unificaron criterios, se eliminaron algunas exoneraciones o tratamientos especiales sobre ciertos sectores y productos, dejando a todos en una condición de mayor igualdad; sobre todo en lo que respecta al sector comercial.

Esta reforma tuvo sus grandes virtudes, en especial porque preparó al Sistema Tributario Paraguayo a un acercamiento a los demás sistemas de la región y del mundo. Claro, también introdujo ciertos tributos regresivos que fueron posteriormente eliminados con la siguiente reforma tributaria.

Recién con la reforma del año 2004, con la Ley 2421 del 2004, se aprueba la Ley de Adecuación Fiscal, que sirvió para impartir más orden y formalización a la economía, cuyos resultados se vieron rápidamente en el aumento de la recaudación del Estado Paraguayo.

Producto de esta Adecuación Fiscal, fue un aumento sostenido de la formalización en sus primeros años, con un incremento de los ingresos tributarios, principalmente en el Impuesto al Valor Agregado – IVA. En lo que respecta al Impuesto a la Renta de las Empresas, se redujo la tasa del 30 al 10% con la intención de aumentar la formalización, con un resultado relativo como se verá más adelante.

No se debe dejar de mencionar que la Ley de Adecuación Fiscal del 2004, introduce un impuesto, que era necesario para cerrar el círculo de las Rentas: el Impuesto a la Renta Personal. Este impuesto entra en verdadera vigencia recién el 1 de agosto del 2.012; después de 4 suspensiones por el Congreso Nacional debido a múltiples causas expresadas formalmente.

Sin embargo, la única causa que explica las suspensiones es la fuerte resistencia a tributar por parte de los sectores con mayores ingresos.

La Adecuación Fiscal, también introdujo una nueva forma de liquidación del Impuesto a la Renta Agropecuaria, diferente al método presunto que se venía utilizando, al cual se le agregó el método contable para algunos contribuyentes. Al mismo tiempo, siguió manteniendo los beneficios fiscales en las exoneraciones a ciertos regímenes económicos de producción, amparado por otras leyes como la Ley 60/90 de Inversiones de Capital, la Ley de Maquila y la Ley de Cooperativismo, entre otras.

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Esta Ley tuvo sus limitaciones legales en ciertos aspectos, pero constituyó, sin lugar a dudas, un paso importante en el proceso de formalización del país luego de la caída de la dictadura. Entre otras cosas, no pudo iniciar la correcta implementación de muchos principios de la doctrina tributaria, y no pudo iniciar una redistribución de la riqueza y una aplicación del principio del tributo según la capacidad contributiva. Esto se debió a que gran parte del esfuerzo estaba concentrado en acabar con algunos beneficios fiscales e inequidades, y llevar al país a una “formalización de la economía” Si bien este proceso de formalización se consiguió en gran medida, el país sigue con profundas inequidades, que se consideran deben ser atendidas ahora. En los últimos años se ha generado suficiente riqueza en el país, como resultado de un crecimiento económico más o menos sostenido. Sin embargo, independientemente del crecimiento económico, los índices de pobreza y pobreza extrema no han variado significativamente. Sin una intervención adecuada del Estado la riqueza no se redistribuye en forma adecuada, y se permite así una desigualdad de ingresos muy pronunciada, quedando la pobreza sin chance de ser reducida.

La importancia estratégica del Estado para la reducción de la pobreza, como camino ineludible para lograr un desarrollo sostenible es un hecho reconocido hoy, en todo el mundo, por los principales economistas, así como por organismos internacionales que se ocupan de la economía mundial.

De acuerdo a Ajay Chibber, Secretario General Adjunto de Naciones Unidas: “…La desigualdad es una de las mayores amenazas para la estabilidad y la prosperidad global en el siglo XXI. !No se puede ignorar la desigualdad! Es una lección de América Latina y el Oriente Medio”1.

En la misma línea, Joseph E. Stiglitz, Premio Nobel en Economía, afirma en su último libro que : “..La desigualdad reduce el crecimiento y la eficiencia. La falta de oportunidades implica que el activo más valioso con que cuenta la economía (su gente) no se emplea a pleno. Muchos de los que están en el fondo, o incluso en el medio, no pueden concretar todo su potencial, porque los ricos, que necesitan pocos servicios públicos y temen que un gobierno fuerte redistribuya los ingresos, usan su influencia política para reducir impuestos y recortar el gasto público. Esto lleva a una subinversión en infraestructura, educación y tecnología, que frena los motores del crecimiento”3.

Chibber (2011).

Stiglitz (2012).

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Diagnóstico Se realizará, a continuación, un análisis de la estructura tributaria actual considerando la presión tributaria, así como la contribución por impuestos y por sectores. Partiendo de este diagnóstico se estará en condiciones de proponer medidas que tiendan a mejorar la eficiencia y la equidad de nuestro Sistema Tributario.

Observando el Gráfico 3, se extraen algunas conclusiones muy interesantes en relación a la estructura tributaria del Paraguay. Así en el promedio latinoamericano, los impuestos directos constituyen entre el 33 y el 50% del total recaudado por el fisco. En el Paraguay, en cambio, los impuestos directos representan solo el 22% del total recaudado por el Gobierno Central. La conclusión es que el sistema impositivo paraguayo muestra todavía una regresividad muy importante por cuanto que casi el 80% de las recaudaciones tributarias proviene de impuestos indirectos.

Gráfico 3: Recaudación de Impuestos en América Latina Indirectos

30

14,6

17,7

14,1

20

9,6 15

11,3

7,5 8

6 10,9

10,4

Perú

Chile

Argentina

Brasil

0

6,3 3,9

6,4

5,9

4,9 2,4 Paraguay

7,4

Ecuador

7,7

Uruguay

8,4

Colombia

5

Venezuela

10

10

Bolivia

25

Directos

Fuente: CEPAL.

Ello a su vez lleva a concluir que se enfrenta un sistema sumamente injusto, desde el momento en que los impuestos regresivos como el IVA recaen sobre la población más vulnerable y, por lo tanto de menores recursos. En efecto, en la tabla se observa que en el año 2008 lo que el Estado recaudaba de IVA afectaba al 10% más pobre de la población en un

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18,3% de su renta. Sin embargo, el 10% más rico, al pagar el IVA, aportaba sólo el equivalente del 4,6% de su renta. tabla 1: Presión del IVA por segmento social en Paraguay– 2008 Decil Individuos

Impuesto al Valor Agregado Presión Tributaria

% Pagado

1

18.3

2.3

2

5.7

2.5

3

5.5

3.3

4

65

5.0

5

5.7

5.9

6

6.9

9.4

7

5.0

8.4

8

5.4

12.0

9

4.8

15.3

10

4.6

35.9

Promedio

6.8

100.0

Fuente: CEPAL.

Por lo tanto, ayudar a un sistema impositivo más justo, se deberán adoptar medidas para que los impuestos directos tengan un mayor aporte. En Paraguay, se ha dividido el Impuesto a las Rentas (= ingresos – egresos) en varios impuestos clasificándolos por las actividades que las generan, debiendo abarcar en conjunto todas las rentas producidas en territorio nacional. Así, se tiene el Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales y Servicios (IRACIS); el Impuesto a la Renta del Servicio de Carácter Personal (conocido como IRP) ; y el Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias (IMAGRO) Para entender por qué se produce esta asimetría tan fuerte entre impuestos indirectos y directos, se analizaran cuatro causas: i) el proceso de formalización, principalmente a través del Impuesto al Valor Agregado (IVA); ii) una gran evasión en el pago de IRACIS; iii) la no vigencia del IRP y; iv) el bajo aporte del IMAGRO. La Formalización del IVA En el Gráfico 4 se observa la evolución de la Presión Tributaria desde al año 2000 hasta al 2011 (no están graficados todos los impuestos). Si bien en el 2003 se produce ya un inicio

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de repunte, es a partir del año 2004 – con la vigencia de la Ley 2421/04 – cuando se inicia un verdadero despegue de la recaudación; elevándose desde un 10% en el año 2003, hasta llegar al 13,3% en el 2011.

Gráfico 4: Evolución de la Presión Tributaria total y principales impuestos IVA

Total

ISC

Renta

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Analizando el comportamiento de los principales impuestos, se constata que el efecto formalizador se produjo en forma constante en el IVA, no así en IRACIS. Así, la participación del IRACIS en el total de lo recaudado se fue reduciendo desde casi un 25% en el 2003 hasta un 20% en el 2008. Esta disminución se debe a un aumento sostenido y alto de la contribución del IVA frente a un crecimiento menor de las recaudaciones por IRACIS. Las estimaciones de la evasión de IVA demuestran que la misma fue bajando desde aproximadamente un 55% en el año 2003, hasta un 34% en el 2011. Esta evasión se produce en el comercio interno; pero también, y en mayor medida, en las operaciones aduaneras.

La gran evasión en IRACIS El IRACIS, Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios, es prácticamente el único impuesto a las rentas que ha aportado al Estado para atender el bien común hasta el 2012. En otras palabras las empresas dedicadas a estas actividades han sido las únicas que han pagado impuestos directos proporcionales a sus ganancias. Aunque con grandes limitaciones como se verá a continuación.

Analizando la evolución de la Presión Tributaria del IRACIS se observa que se mantuvo bas-

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tante estable hasta el 2008. Resulta algo llamativo, ya que con la vigencia de la Ley 2421/04 la tasa aplicada a las Rentas obtenidas por estas actividades se redujo del 30 al 10%. Se hubiese esperado que al ser menor la tasa del impuesto, esto alentara a los contribuyentes a trabajar “en blanco” y no evadir.

Sin embargo, el aporte de este impuesto no se modificó. Lo que significa que este sector, antes de la Ley 2421/04, arrojaba niveles muy altos de evasión. Luego, al reducirse la tasa, los aportes adicionales, en términos de crecimiento sobre el PIB fueron casi nulos. Simplemente se produjo un efecto de formalización inversa, o sea, la ley se adecuó a los impuestos pagados y no los impuestos pagados a la ley.

Estimaciones de la evasión en IRACIS nos indican que la misma se encuentra entre el 55% y el 60%. Si se considera que se pagaba la misma cantidad cuando la tasa se mantenía en 30%, se concluye que la evasión antes del 2004 se encontraba por encima del 90%.

La no vigencia del Impuesto a la Renta Personal (IRP) Con la Ley 2421/04 se introdujo el Impuesto al Servicio de Carácter Personal (en adelante IRP) a cambio de bajar la tasa del IRACIS del 30 al 10%. Como ya se ha visto, el cambio de la tasa del IRACIS no significó un aumento real del impuesto recaudado proveniente de las empresas, más bien un “blanqueo”; y aún así la posibilidad de recaudar aportes provenientes de las rentas producidas por las personas se pospuso varias veces, hasta que finalmente entra en vigencia en agosto de 2012.

La vigencia de este impuesto no sólo es importante porque grava un considerable sector de producción de riquezas; sino además, porque permite cerrar el círculo de control tributario y constituye una poderosa herramienta para combatir la evasión en el IRACIS. Quizás esta haya sido la principal razón de la gran resistencia para su puesta en vigencia.

Aunque, por la forma en que está construido, este impuesto no producirá una recaudación directa, sino más bien ayudará a aumentar la formalización. Así, serían importantes sus resultados, luego de algunos años de vigencia del mismo, tal cual se encuentra concebido actualmente. Luego deberán introducirse varias mejoras, sobre todo en lo que hace a las deducibilidades tan numerosas, permitidas en la aplicación de este impuesto, de manera a que el mismo se convierta en un verdadero tributo directo que contribuya a la equidad tributaria.

El bajo aporte de la Renta de Actividades Agropecuarias (IMAGRO) En la Tabla 2 se muestran datos comparativos de lo recaudado en concepto de Impuestos desde el año 2006 hasta el 2011. Se observa que el sector agropecuario contribuye al Estado en concepto de Renta con sólo 0,5% del total, y si a ello se agrega 1,6% del IVA

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declarado por el sector, resulta en una contribución total de 2,1% para el año 2011. De hecho, la contribución del IMAGRO se ha ido reduciendo, de una participación del 6,9% en 2007 a tan solo 1,6% en 2011. Estas cifras muestran una desproporción acentuada entre la contribución tributaria de este sector y su contribución al PIB que representa un 30%. Es decir, que no se cumple una regla básica de equidad tributaria: contribución proporcional a las posibilidades reales. tabla 2: Comparativo de Recaudaciones de IMAGRO y otros impuestos En millones de Guaraníes PRINCIPALES IMPUESTOS Impuesto a la Renta Impuesto al Valor Agregado Impuesto selectivo al Consumo

AÑO 2006 988.081

2007 1.202.056

2008 1.543.387

2009 2.153.067

2010 2.051.830

2011 2.538.485

2.918.262 1.126.414

3.496.787 1.310.110

4.409.140 1.374.509

4.399.503 1.492.998

5.991.694 1.664.030

6.887.685 1.892.587

Otros Impuestos

1.238.534

1.003.519

1.153.733

1.093.814

1.678.344

1.861.570

Total de Ingresos Tributarios Ingresos No Tributarios

6.271.291 6.381

7.012.472 543

8.480.769 0

9.139.382 0

4.385.898 0

13.180.327 0

Total de Ingresos

6.277.672

7.013.015

8.480.769

9.139.382

4.385.898

13.180.327

267.000 43% 10.7528 0,2%

487.000 6,9% 11.200 0,2%

480.831 5,7% 16.227 0,2%

180.866 2,0% 22.651 0,2%

408.000 1,8% 30.113 0,3%

212.560 1,6% 59.788 0,5%

2.651.262 42,2% 98.081 15,7%

3.009.787 42,9% 2.651.262 17,1%

3.928.309 46,3% 1.543.387 18,2%

4.218.637 46,2% 2.153.067 23,6%

5.783.694 50,8% 2.051.830 18,0%

6.675.125 50,6% 2.538.485 19,3%

Sector Agropecuario IVA Sector Agropecuario *Según DD.JJ del sector Renta Sector Agropecuario *IMAGRO Comparación con el Sector Comercial IVA RENTA

Fuente: Subsecretaría de Tributación (SET). Ministerio de Hacienda.

Esto ocurre fundamentalmente porque la Ley de IMAGRO está mal formulada y es de muy difícil control de parte del Estado. El concepto de SAU (Superficie Agrológicamente Útil) como criterio fundamental para determinar el IMAGRO a pagar, distorsiona todo el sistema de pago ya que es materialmente imposible, en la actualidad, verificar esos valores auto declarados. Se impone por lo tanto, adecuar el IMAGRO a las reglas del IRACIS, en todo aquello que es aplicable.

En resumen, los impuestos que más contribuyen al Estado son los indirectos debido a que el Impuesto a la Renta en sus diversos componente sólo aporta en forma importante en el IRACIS, y aún este, con una evasión estimada entre el 55% al 60%. Por tanto, una reforma tributaria no puede dejar de considerar medidas necesarias para aumentar la base contributiva, controlar la evasión y mejorar la estructura legal para hacerla más equitativa y de más fácil control.

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Propuestas Legales En este apartado se consideran algunas propuestas de Reformas en el Sistema Tributario tendientes a lograr una mayor recaudación y mejorar la equidad.

Nueva Ley Penal Tributaria Objetivo: Elevar el Riesgo Subjetivo de la Evasión, el Contrabando y Delitos conexos.

En la actualidad, los delitos de Evasión y Contrabando están prácticamente despenalizados.

En el año 2010, cuando el Congreso aprueba la Ley 4064/10 que pospone por última vez la vigencia del IRP, se agrega en dicha Ley un artículo que consagra formalmente la prejudicialidad en materia tributaria. Esto significa que antes de iniciar el proceso penal se debe esperar la finalización del proceso administrativo hasta su última instancia.

En otras palabras, un fiscal no puede iniciar una causa penal sin que primero la Administración Tributaria (o Aduanera) haya realizado la “determinación” de la evasión (o contrabando). Luego el contribuyente puede apelar una vez más dentro de la Administración Tributaria. Concluido este proceso el contribuyente puede volver a apelar en la instancia judicial, primero en el Tribunal de Cuentas y luego hasta la Corte Suprema de Justicia. Finalmente sólo si el acusado resulta culpable de este proceso administrativo de los cargos de evasión (o contrabando) el fiscal puede iniciar una causa penal. Todo esto puede representar hasta ocho años de retraso lo cual, en la práctica, vuelve prácticamente inviable la penalización de estos delitos.

El perjuicio que causa esto es enorme, ya que en ningún país del mundo el combate a la evasión y el contrabando se fundamentan en una capacidad de control exhaustiva de parte del Estado. Por el contrario, en los países donde estos delitos están muy reducidos es gracias al riesgo subjetivo que generan las fuertes sanciones penales que se imponen a aquellas personas que incurren en ellos. La sola multa, como ocurre en Paraguay, no es suficiente ya que todo se reduce a un cálculo económico de lo que gana el individuo o la empresa dejando de pagar el impuesto y lo que arriesga en el caso que se le imponga la multa. Esto desalienta a los ciudadanos cumplidores que sienten estar en desventaja respecto a los infractores.

Para revertir esta situación, es necesario establecer un trabajo coordinado entre la Fiscalía y la Administración Tributaria, donde esta última trabaje como instancia técnica. Esto se podría lograr creando un Departamento de la Administración Tributaria con atribuciones legales de investigación de delitos tributarios y de contrabando, que debe trabajar con la Fiscalía. Este Departamento deberá realizar los sumarios en instancia administrativa. Cuando en esta primera instancia se determine la evasión o el contrabando la Fiscalía quedaría facultada para iniciar la Imputación Penal.

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Esta propuesta es recomendada con muy alta prioridad Generalización de la Deducción del IVA a Profesionales Independientes Objetivo: Aumentar la formalización en el pago del IVA. Se ha venido discutiendo la posibilidad de generalizar la deducibilidad del IVA para profesionales independientes. Actualmente, un profesional sólo puede deducir (restar de su IVA a pagar) el IVA de compras relacionadas con la actividad profesional que genera sus ingresos, porque se considera que estos gastos son necesarios para el desarrollo de su actividad profesional. Por lo tanto el consumidor final es la persona que contrata sus servicios y no el profesional. Este es el principio doctrinario del Impuesto al Valor Agregado. En sus demás gastos el profesional es consumidor final, por tanto, es el que debe soportar la carga del impuesto.

Una primera objeción a esta medida es que se estaría generando una inequidad tributaria, ya que otros contribuyentes también desearían poder compensar sus pagos de IVA cuando son consumidores finales. Esto destruiría toda la cadena de pago de este impuesto que ya no podría recaudar. Con el consiguiente perjuicio para el Estado ya que el IVA es actualmente el principal impuesto recaudador .

Sin embargo, algunos opinan que este argumento es meramente conceptual y que se debe tomar esta medida ya que aumentaría la formalización, y por tanto la recaudación, desde el momento en que el profesional se vería motivado a pedir comprobantes por todas sus compras. Un análisis minucioso muestra que es más importante el hecho de dejar de ser consumidor final, que el supuesto incentivo a exigir boletas; y por lo tanto pagaría menos impuestos. Entonces, de hecho, con esta medida se recaudaría menos IVA comparativamente con lo que se podría ganar con la formalización producida.

Por otro lado, un efecto similar de formalización ya se estará logrando con la actual puesta en vigencia del IRP. Por lo tanto esta medida no es recomendable y debería ser mejor analizada.

Clarificación de la deducibilidad del IVA: Si bien no es recomendable la generalización del IVA para profesionales, también es cierto que la Ley actual deja a la interpretación subjetiva muchos aspectos y necesita ser modificada buscando una mayor objetividad. Por lo tanto, se debe definir y especificar mejor los gastos deducibles de IVA, que afectan en forma directa o indirecta los servicios personales y profesionales.

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Reforma del IMAGRO Objetivo: Armonizar las reglas del IMAGRO con el IRACIS para lograr una mayor equidad entre contribuyentes de ambos impuestos y aumentar la recaudación de IMAGRO. En cuanto a los contribuyentes de este impuesto, se debe sustituir la figura de la Persona Física incorporando la figura de la Empresa Unipersonal. De esta forma la simple tenencia de tierra no convertirá a la persona en contribuyente de este impuesto sino la renta obtenida por la actividad agropecuaria que sea encarada de manera empresarial.

Partiendo de esto, se debe hacer una diferenciación entre los Grandes y los Pequeños Contribuyentes considerando sus ingresos anuales y no la Superficie Agrológicamente Útil (SAU) como en la ley actual. Los Pequeños Contribuyentes deberán ser aquellos cuyos ingresos anuales no superen cierto nivel (por ejemplo: 300 salarios mínimos) y deberán quedar fuera del alcance del impuesto los muy pequeños cuyos ingresos anuales sean menores a 30 salarios mínimos.

Los Grandes Contribuyentes deben pagar su impuesto aplicando una tasa del 10% sobre su Renta Neta (Ingresos – Egresos); y en caso de distribución de utilidades se deberá aplicar una Tasa Adicional del 5% al igual que en IRACIS. Además, para las Empresas Unipersonales se deberán eliminar las deducciones de gastos personales y familiares que existen en la actual ley. Los Pequeños Contribuyentes podrán pagar por un régimen presunto u optar libremente por el régimen general.

Demás está decir que esta reforma debe ser de alta prioridad.

Impuestos que atañen a la Exportación de Granos Objetivo: Que la actividad de exportación de granos deje en nuestro país un aporte adecuado, proporcional al volumen económico real de este sector.

Ley de Precios de Transferencia: Una parte cada vez más importante de la producción del país constituye la exportación de productos agropecuarios, sobre todo de granos. En el año 2010, sólo el sector de semillas de soja y aceites vegetales, según datos del BCP, tuvo un movimiento aproximado a 1.866 millones de US$. La Renta producida por esta actividad debería dejar un ingreso importante para el país.

Sin embargo, esto no ocurre, ya que las empresas agroexportadoras declaran una Renta neta muy baja (en al año 2010 el promedio declarado por el sector fue de sólo 3%). Analizando los precios de venta finales en las bolsas de comercio internacionales, y considerando los costos de transporte, la Renta Neta no puede ser menor al 20%, pudiendo, en algunos casos, acercarse incluso al 100%.

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Este desfasaje es posible debido al denominado “precio de transferencia”. Consiste en que, como las empresas exportadoras son, principalmente, empresas multinacionales, operan en el país comprando a los productores nacionales y luego venden a empresas internacionales vinculadas (o sea, se venden a sí mismas). De esta manera, es muy fácil simular el precio de venta del producto (precio de transferencia) declarando valores muy bajos. Así, la renta aparente (precio de venta – precio de compra) es muy baja dejando poco impuesto a pagar. Además, la falta de convenios internacionales impide a la Administración Tributaria solicitar información a las administraciones de otros países con el fin de verificar los precios declarados.

Para ello se necesita una ley que regule la forma en que las empresas vinculadas deben establecer los precios de transferencia y la manera de probarlos. Igualmente, el Estado Paraguayo debe establecer convenios de intercambio de información con otros países que permitan a la Administración Tributaria verificar lo declarado por las empresas locales, con lo declarado por sus empresas vinculadas en otros países.

Impuesto Directo a la Exportación: Además, considerando que la producción agrícola es un factor estratégico, proveniente de sus recursos naturales, que le otorgan una ventaja competitiva en este sector al Paraguay ante la economía mundial, es importante que las grandes ganancias que generan esta cadena de valor de exportación de granos deje mayores beneficios a nuestro país.

Ya se ha mencionado que las empresas agroexportadoras tienen una rentabilidad mínima del 20%. Además, según un estudio publicado por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) en Paraguay, el margen de ganancia, sobre el costo de producción, de la soja mecanizada, solo en la zafra 2007/2008 fue del 35%.

Aunque estos márgenes pueden variar de un año a otro, se demuestra que la rentabilidad del sector deja un espacio suficiente para gravar la exportación de granos con un impuesto directo de al menos 5%, dejando al Ejecutivo la posibilidad de modificar dicha tasa en caso de situaciones extraordinarias en que la producción se vea afectada.

IVA a Productos en Estado Natural: Con el fin de ayudar a la formalización del sector, algunos proponen aplicar el IVA a los Productos en Estado Natural, considerando que hoy, al estar exonerados, no existen incentivos para documentar las operaciones comerciales en esta franja de la cadena de valor.

Por otro lado existe la preocupación que esta medida sea inflacionaria, golpeando a los más pobres, ya que afectaría productos de la canasta familiar. Sin embargo, no necesariamente sería inflacionaria si sólo se aplica a productos cuyos derivados están en la canasta familiar y ya están gravados en un 5% como: yerba mate, aceites comestibles, leche, huevos, carnes

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no cocinadas, harina y otros. Con la condición que la tasa del producto en estado natural no sea mayor que la aplicada hoy al consumidor final en su derivado.

Sin embargo, lo que vuelve inviable esta medida es que una gran parte de estos productos se exportan directamente, y nuestra ley establece que se debe devolver el IVA que haya afectado a las exportaciones. Ello aumentaría grandemente los procesos de devolución del IVA Crédito Fiscal por exportación por parte de la Administración Tributaria. Aproximadamente unas 9 veces más.

Si se considera que ya hoy en día estos procesos son un cuello de botella que genera un gran malestar en los exportadores, aumentar nueve veces lo volvería insostenible. Salvo que se establezca la no devolución el IVA a la Exportación de Productos en estado natural, lo cual sería equivalente a un Impuesto a la Exportación de Productos en Estado Natural con una Tasa Efectiva menor a la Tasa Nominal del IVA. Impuesto a las Transferencias Financieras

Objetivo: Restaurar al vacío impositivo en el sector Financiero que dejó la derogación del Impuesto a los Actos y Documentos.

Como se observaba en la Tabla 2, en el año 2007 la Presión Tributaria disminuye de 12% a 11,4%. Esto se debe a que la Ley 2421/04 al entrar en vigencia en el 2005 , deroga, pasados dos años, el Impuesto a los Actos y Documentos, impuesto que gravaba las Transacciones Financieras.

Como se puede observar la contribución de este impuesto era importante ya que significaba más del 0,5% del PIB. Para recuperar este aporte se propone aplicar un impuesto a las Transferencias Financieras del 0,4% (conocido como el impuesto cuatro por mil - 4‰).

Debe aplicarse a las transacciones financieras nacionales y extranjeras, o sea, debe gravar a las operaciones de compra y venta de activos financieros. No es una tasa cobrada a las instituciones financieras; sino un impuesto a los instrumentos financieros. También deben establecerse exenciones, de modo que no constituya un impuesto a las inversiones financieras.

No debe gravar por tanto al patrimonio invertido en activos financieros, ni los beneficios financieros, ni los rendimientos del capital financiero.

Impuestos Selectivos al Consumo: La doctrina internacional del Impuesto Selectivo al Consumo sostiene que su objetivo es gravar el consumo de productos que son dañinos para la salud pública, o aquellos que representan gastos suntuosos y de muy alta demanda. El objetivo, en estos casos, no es sólo buscar la justicia tributaria, sino también incidir en el consumo mediante políticas públicas.

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Reforma del ISC a Cigarrillos Objetivo: El aumento de la presión tributaria al consumo de cigarrillos, y el cumplimiento del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco.

En el Paraguay se producen alrededor de 3.000 millones de cajetillas de 20 cigarrillos al año.

El consumo interno representa solo el 5% de esa cantidad (150 millones de cajetillas). El 95% de la producción se “comercializa” en el exterior, mayoritariamente en el Brasil cubriendo el 20% del mercado interno brasileño.

En Paraguay la tasa efectiva de los impuestos Selectivo y Generales sobre el tabaco es tan solo 16,8%, “la más baja de la región”, comparativamente al Brasil de 59,7%, en Argentina de 67,9%, en Bolivia de 72,4%, en Chile de 79,7% y en Uruguay de entre 72,3% y 83,9%.

La suma de los ingresos estatales en Paraguay por impuestos especiales alcanzó en 2011 unos 75 millones de dólares, cuando el gasto aproximado en salud por las enfermedades causadas por el tabaco fue de unos 128 millones de dólares.

El Paraguay ratificó el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco en el año 2006, por el cual, nuestro país se compromete a establecer impuestos y sistemas de control al consumo de tabaco.

En base a esto, se propone subir la tasa del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) de cigarrillos del 13% que es la tasa actual hasta el 26%. Además, establecer un impuesto Específico de 200 Gs/cajetilla para solventar los sistemas de control a los que obliga el Convenio Marco.

Este sistema de control se debe implantar en las fábricas de cigarrillos. Estos sistemas consisten en contadores de cajetillas que se insertan en las líneas de producción y están comunicadas “en red” con la Administración Tributaria. De modo que la información de la cantidad de cigarrillos producidos sea segura y los impuestos se paguen sobre datos reales.

Modificación de otros Selectivos al Consumo Objetivo: Fortalecer las políticas públicas de salud y seguridad.

Considerando las políticas públicas de salud y seguridad, una reforma tributaria debe plantearse además introducir otras modificaciones, como ser el aumento de la base imponible de los artículos lujosos o suntuosos importados; aumento de la base imponible del ISC de las bebidas importadas; y de productos o bienes que ocasionan daño a la población, o que afecten a las políticas de salud pública.

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Por otro lado, una tendencia cada vez más extendida en muchos países es la aplicación de sistemas de control de producción, semejantes al descripto para los cigarrillos, a la fabricación de otros productos como bebidas en general.

Eliminación del IVA en los Productos Farmacéuticos Objetivo: Buscar una mayor equidad tributaria.

Se considera que tanto la Educación como la Salud deberían ser temas de máxima prioridad para el Estado. En este sentido, los medicamentos son artículos de primera necesidad y su costo afecta especialmente a la población más humilde.

Actualmente la Ley grava con 5% de IVA a los productos farmacéuticos, que por estar relacionados con la Salud de la población, afectan en forma directa a la canasta familiar. Aún cuando la provisión de medicamentos por parte del Estado ha aumentado en los últimos años, todavía un gran sector de la población de escasos recursos debe enfrentar estos gastos con sus propios medios.

Por esta razón, debe considerarse la reducción a 0% la tasa del IVA a la venta de remedios.

Conclusiones Desde la caída de la dictadura, el Paraguay viene transitando un lento proceso hacia una consolidación de la democracia. Un aspecto importante de este proceso es la institucionalización del Estado; o sea, dotar a las instituciones del Estado las capacidades necesarias para el cumplimiento de sus fines. Para ello se necesitan realizar cambios estructurales profundos, tendientes a volverlo más eficiente. Pero también, es imperativo reorientar el Sistema Tributario para proveer al Estado de mayores recursos basados en una mayor justicia tributaria.

Además del problema de inequidad en la estructura tributaria paraguaya, en los últimos años se ha venido mejorando la recaudación de los impuestos indirectos, especialmente el IVA, y no así de los directos. Se impone entonces la necesidad de tomar medidas tendientes a conseguir un aporte mayor del Impuesto a las Rentas en todas sus formas.

Para ello, se propone dotar al Estado de una mayor capacidad coercitiva, especialmente en el ámbito penal para elevar el riesgo subjetivo y disminuir la evasión y el contrabando.

Además, se debe reformar el IMAGRO y ciertos Selectivos al Consumo para que sectores económicos de ganancias muy altas aporten proporcionalmente a sus capacidades. Así mismo, se propone establecer nuevas normas para sectores que hoy están desatendidos como la exportación de granos y los servicios financieros.

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Finalmente, también se propone reducir la carga impositiva a los estratos más pobres de la población, eliminado el IVA a los productos farmacéuticos de primera necesidad.

Referencias Bibliográficas • CEPAL (2012). Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2012. Santiago de Chile.

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