La réinstallllation de masse de réfugiés aux Etats-Unis: une solution durable?

La réinstallation de masse de réfugiés aux Etats-Unis: une solution durable?

BY

Pascale Corduries

A T H E S I S P R E S E N T E D I N PA R T I A L C O M P L E T I O N O F T H E R E Q U I R E M E N T S O F

The Certificate-of-Training in United Nations Peace Support Operations

La réinstallation de masse de réfugiés aux Etats-Unis : une solution durable ?

Le cas des réfugiés bhoutanais.

By Pascale Corduries September 2013

Presented in partial completion of the requirements of the Certificate-of-Training in United Nations Peace Support Operations

2

Remerciements

Je tiens à remercier Monsieur Yvan Conoir pour son aide, ses précieux conseils et sa patience.

Je remercie également Monsieur Sagar Moktan, Monsieur Prasad Rai ainsi que Monsieur Dhan Khatiwoda pour leur aide, leur courage et leur dynamisme.

Je remercie Madame Patty Decker pour son accueil.

3

Table des matières 1. Introduction

7

2. La protection internationale : réfugiés et réinstallation

8

2.1. Conventions et protocoles sur les réfugiés

8

2.1.1. La Convention de 1951 2.1.1.1.

Définition du réfugié et de ses obligations vis-à-vis du pays hôte

2.1.1.2.

Les responsabilités des gouvernements hôtes

8 9 10

2.1.2. Protocole de 1967

10

2.1.3. Convention de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) de 1969

10

2.1.4. Déclaration de Carthagène sur les réfugiés de 1984

11

2.1.5. Les Principes de Bangkok sur le statut et le traitement des réfugiés de 1966 adoptés en 2001 2.1.6. Le régime européen commun d'asile 2.2. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés

11 11 12

2.2.1. Le mandat du HCR

12

2.2.2. Les statuts du HCR

14

2.3. La réinstallation : une des solutions durables pour les réfugiés

14

2.3.1. La protection des réfugiés

15

2.3.2. Le partage international de la charge

15

3. Les réfugiés et la réinstallation en 2011

16

3.1. Le profil des réfugiés en 2011

16

3.1.1. Les données démographiques

16

3.1.2. Les données géographiques

16

4

3.1.2.1.

La région Asie Pacifique

17

3.1.2.2.

La région Afrique subsaharienne

17

3.1.3. Les données économiques 3.2. La réinstallation en 2011 4. La réinstallation aux Etats-Unis d’Amérique 4.1. Deux actes en faveur des réfugiés

18 19 21 21

4.1.1. L’Acte d’assistance à la migration et au réfugié de 1962

21

4.1.2. L’Acte américain pour les réfugiés de 1980

24

4.1.2.1.

Les fonctions du Bureau pour la réinstallation des réfugiés

24

4.1.2.1.1.

Le critère d’autosuffisance

4.1.2.1.2.

Le travail de coopération avec les gouvernements locaux et les

Etats 4.1.2.1.3.

4.1.2.2.

25

25 L’évaluation

Les attributions et le contrôle des fonds alloués aux états

4.1.2.2.1.

Les programmes pour la réinstallation initiale

4.1.2.2.2.

Les projets de subventions et contrats pour les services aux

réfugiés

25 26 26

27

4.1.2.2.3.

L’assistance aux enfants réfugiés

28

4.1.2.2.4.

L’assistance financière et médicale

28

4.2. Le processus de la réinstallation aux Etats-Unis

30

4.2.1. Le processus sur le terrain

32

4.2.2. Le Bureau de la population, des réfugiés et de la migration

33

4.2.3. Les agences volontaires locales de réinstallation (VOLOAGs)

34

5

5. Etude de cas : la réinstallation de masse aux Etats-Unis d’Amérique, le cas des réfugiés bhoutanais

35

5.1. Les réfugiés bhoutanais

35

5.1.1. Les origines népalaises des réfugiés bhoutanais

36

5.1.2. La reconnaissance des populations népalaises par le Bhoutan

37

5.2. La population réfugiée bhoutanaise aux Etats-Unis d’Amérique

38

5.2.1. Caractéristiques démographiques

38

5.2.2. Caractéristiques géographiques

38

5.3. Problématique de travail

38

5.3.1. Hypothèses de travail

39

5.3.2. Méthodologie

40

5.4. L’autosuffisance économique

41

5.4.1. Les programmes d’assistance aux réfugiés (USRAP)

42

5.4.2. Les aides du Bureau pour la réinstallation des réfugiés (ORR)

42

5.4.3. Les aides sociales

43

5.4.4. Le parrainage local

43

5.4.5. Le point de vue des réfugiés

43

5.5. La protection et les droits

47

5.6. La cohésion communautaire

48

6. Conclusion

50

7. Bibliographie

53

8. Annexes

60

6

1. Introduction Les crises politiques et les conflits internes comme externes génèrent dans le monde d'incessantes migrations forcées de populations qui rendent la situation humanitaire en matière de déplacement sérieuse dans certaines régions. Le Haut Commissariat pour les Réfugiés (HCR) comptait pour l'année 20111, une augmentation de 10% des personnes déracinées dans le monde, soit 42,5 millions de personnes. Cela portait le nombre estimé de réfugiés à 15,2 millions, celui des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays à 26,4 millions et celui des demandeurs d'asile à presque 1 million. La grande majorité de la population réfugiée, 10,4 millions, relevait de la compétence du HCR alors que 4,8 millions de cette population relevaient du mandat de l'UNRWA2.

Bien que stable depuis quatre ans, ce nombre de 10,4 millions restait inquiétant car 68% des réfugiés (7,1 millions de personnes) vivaient des situations prolongées,

c'est à dire qu'ils

bénéficiaient de ce statut depuis plus de 5 ans. (UNHCR, 2011)

Tendances mondiales 2011 (UNHCR)

Les efforts des Etats parties de la convention de 1951 à mener une action mondiale coordonnée d'aide aux réfugiés sont constants et intenses, et le désir de trouver une solution durable aux problèmes des réfugiés demeure une priorité. Ainsi le démontre l'adoption par les Etats de l'Agenda pour la protection (2002)3, un premier cadre global de politique générale sur les réfugiés qui définit des objectifs clairs de protection.

1

Tendances mondiales 2011 (UNHCR) web

2

Office de secours et de travaux des Nations Unis pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) Agenda pour la protection, 2002, http://www.unhcr.fr/4b30a559e.html

3

7

2. La protection internationale : réfugiés et réinstallation Après la Deuxième guerre mondiale et faisant suite à la Déclaration des droits de l'homme de 1948, les Etats ont accordé une grande importance au problème des réfugiés, en créant tout d’abord en 1949 le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) qui est l’organisation internationale de protection des réfugiés puis en adoptant la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 qui définit le statut du réfugié. La gestion des réfugiés en ce début de XXIème siècle, doit s'appréhender à travers plusieurs principes tels que les conventions pour les réfugiés,

le mandat du HCR, les solutions durables proposées et la situation actuelle des

réfugiés.

2.1. Conventions et protocoles sur les réfugiés4 Les instruments politiques et juridiques universels tels que la Déclaration des droits de l'homme de 1948 et les principes du Droit international humanitaire, en particulier les Conventions de Genève de 1949 et 1977, promeuvent le respect universel de la dignité et des libertés fondamentales de tous les membres de la race humaine et énoncent les droits intangibles civils, politiques et économiques5. C’est dans l'article 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme que réside le fondement du droit international relatif aux réfugiés, c’est à dire le droit des personnes à rechercher l'asile dans un autre pays pour échapper à la persécution. Deux autres instruments primordiaux qui définissent le statut et les droits des réfugiés sont la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et le Protocole de 1967 auxquels s'ajoutent des traités et instruments régionaux comme la Convention de l'Organisation de l'unité africaine (OUA), la Déclaration de Carthagène sur les réfugiés (1984), les Principes de Bangkok6 sur le statut et le traitement des réfugiés (1966) et le régime européen commun d'asile de l'Union Européenne (2009).

2.1.1. La Convention de 1951 La Convention de 1951 s'applique aux personnes issues de pays européens qui ont trouvé refuge dans un pays tiers avant le 1er janvier 1951. Cette convention est composée de 46 articles, regroupés en cinq chapitres, le chapitre premier contient les provisions générales dont la 4

Convention and protocol relating to the status of refugees, http://www.unhcr.org/3b66c2aa10.html Complétés en 1976 par le Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels, http://www2.ohchr.org/french/law/cescr.htm 6 http://www.refworld.org/docid/3de5f2d52.html 5

8

définition du réfugié et ses obligations vis-à-vis du pays hôte; les autres chapitres énoncent les responsabilités des gouvernements hôtes.

2.1.1.1.

Définition du réfugié et de ses obligations vis-à-vis du pays hôte

Le chapitre un de la convention de 1951 énonce donc les droits relatifs aux réfugiés, il propose une définition individuelle du refugié bénéficiant de la protection internationale et définit également des clauses de cessation et d'exclusion de cette protection. Le réfugié est défini comme une personne qui craint «…avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques » et qui « se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner.»

(Art.1A2;

convention de 1951). Les clauses de cessation du statut de réfugié sont de deux natures, elles peuvent reposer sur des actes volontaires ou sur des changements de circonstances. Par actes volontaires du réfugié, on entend : se réclamer de la protection du pays dont on a la nationalité, recouvrer volontairement sa nationalité, acquérir une nouvelle nationalité et jouir de la protection de ce pays ou se ré-établir volontairement dans le pays quitté ou hors duquel on a demeuré de crainte d’être persécuté, ou bien acquérir la protection du pays d'accueil ou du pays d'origine.

Les clauses de changement de circonstances font référence à des circonstances ayant cessé d’exister, à un changement fondamental, stable et durable de la situation objective dans le pays d’origine ou de résidence habituelle.

Enfin, plusieurs clauses d’exclusion écartent de la protection internationale, d'une part, les personnes réfugiées qui bénéficient d'une aide et d'une protection des Nations Unies autre que celle du HCR, comme celle de l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), d'autre part, les personnes qui dans le pays d'accueil bénéficient des droits et des obligations accordés en prenant la nationalité du pays et finalement, celles qui ont commis certains actes graves, crimes contre la paix, crimes de guerre, crimes contre l'humanité, ou agissements contraires aux buts et principes des Nations Unies. Le premier chapitre indique également les obligations du réfugié à se conformer aux lois et règlements du pays d'accueil.

9

2.1.1.2.

Les responsabilités des gouvernements hôtes

Plusieurs chapitres de la convention définissent les droits que les Etats hôtes s'engagent à accorder aux réfugiés et qui doivent être similaires à ceux accordés aux nationaux, tels que : 

des droits juridiques (chapitre 2) : droit à la justice, à la propriété intellectuelle, artistique et industrielle;



un droit au travail rémunéré (chapitre 3);



des droits à l'aide sociale (chapitre 4): aide alimentaire, droit au logement, à l'éducation, au travail et à la sécurité sociale ;



des droits administratifs (chapitre 5) : permis de séjour, liberté de mouvement, devoir de non refoulement, d'assimilation et de naturalisation.

Suivent ensuite dans les deux derniers chapitres de la convention des provisions exécutoires et de transition qui expriment le devoir qu'ont les états de coopérer avec le HCR et plus généralement avec le Secrétaire général des Nations Unies (chapitre 6) et qui donne autorité à la Cour internationale de justice d’être l’organe juridique effectif en cas de litige sur l'application de la convention (chapitre 7).

2.1.2. Le Protocole de 1967 Le Protocole de 1967 à la Convention de 1951 nait d'une réponse de la communauté internationale aux réalités nouvelles engendrées par les crises politiques postérieures à 1951 qui rendent obsolètes la limitation géographique et temporelle de la définition du réfugié. Ces crises qui se développent au-delà de l'Europe génèrent, entre autres, des populations réfugiées sur les continents asiatique et africain. Le Protocole de 1967 supprime donc les restrictions géographique et temporelle de la Convention de 1951.

2.1.3. La Convention de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) de 1969 La convention de l'OUA naît suite aux premières guerres d'indépendance africaines, elle reprend la définition du statut de réfugié de la Convention de 1951 et l’étend à toute personne qui « du fait d'une agression, d'une domination étrangère ou d'événements gravement perturbateurs de l'ordre public dans une partie ou dans l'ensemble de son pays d'origine ou du pays dont elle a la

10

nationalité, est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit à l'extérieur de son pays d'origine ou du pays dont elle a la nationalité"7.

2.1.4. Déclaration de Carthagène sur les réfugiés de 1984 La déclaration de Carthagène fait suite aux mouvements des populations générés par les guerres civiles au sein des Amériques centrale et latine. Les conflits aux Nicaragua,

Salvador,

Guatemala et Honduras des années 1970 ont déplacé près de deux millions de personnes. La déclaration de Carthagène définit une base légale permettant de résoudre le problème des réfugiés au niveau continental. Le concept de refugié est élargi et inclut les personnes ayant fui leur pays «parce que leur vie, leur sécurité ou leur liberté avait été menacée par un climat de violence généralisée, une agression extérieure, des conflits internes, de graves violations des droits de l'homme ou toute autre circonstance perturbant gravement l'ordre public» 8. Elle reconnait également le besoin de trouver une solution durable incluant le regroupement familial et l'intégration locale avec l'aide de la communauté internationale.

2.1.5. Les Principes de Bangkok de 1966 sur le statut et le traitement des réfugiés (adoptés en 2001) Les Principes de Bangkok9, adoptés en 2001 par le Comité consultatif juridique afro-asiatique, est le seul texte relatif aux principes de protection des réfugiés d'application régionale dans de nombreux pays d'Asie.

2.1.6. Le régime d'asile européen commun (RAEC) L’Union européenne tente d'harmoniser depuis 1981 les politiques et pratiques européennes relatives à l'asile mais ce projet fondé sur l'application intégrale et globale de la convention de 1951 tarde à être finalisé. Adopté en décembre 2009, le Programme de Stockholm a pourtant réaffirmé l’engagement de l’Union européenne dans ce projet10.

7

Convention de l'OUA, http://www.africaunion.org/Official_documents/Treaties_Conventions_fr/Convention%20de%20l%20OUA%20regissant%20les%20aspects%20pr opres%20aux%20refugies.pdf 8 Déclaration de Carthagène, http://www.unhcr.fr/4b14f4a5e.html 9 http://www.refworld.org/docid/3de5f2d52.html 10 Livre vert, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0301:FIN:FR:HTML

11

2.2. Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés Le Haut Commissariat des Nations Unis pour les réfugiés est une institution multilatérale qui opère depuis janvier 1951 et qui coordonne les efforts des Etats à mener une action mondiale coordonnée d'aide aux réfugiés. Ces efforts, d'abord initiés par la Société des Nations, et qui s'adaptaient à des crises politiques ponctuelles, ont été poursuivis avec un objectif plus global par l'organisation des Nations Unies. C’est en 1921 que fut d’abord créé l’Office international Nansen pour les réfugiés qui répondait au besoin spécifique d'aide aux réfugiés cherchant à échapper à la révolution russe. Une décennie plus tard, le Haut commissariat pour les réfugiés provenant d'Allemagne apportait, lui, un soutien aux réfugiés fuyant la politique hitlérienne. La fusion de ces deux offices généra en 1938 le Haut Commissariat pour les réfugiés puis le Comité intergouvernemental pour les réfugiés. Un besoin nouveau, fruit de la Deuxième guerre mondiale, a conduit dès 1944 au développement d'organismes d'aide aux réfugiés ayant la mission plus globale de fournir des secours d'urgence aux personnes déplacées par les conflits en Europe. Ce n'est qu'après la Deuxième guerre mondiale et la dissolution de la Société des nations que le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés fut fondé en 194911, juste après la création de l’Administration des Nations Unies pour les secours et la reconstruction (UNWRA), qui continue d'exister avec une mission limitée géographiquement aux réfugiés palestiniens de la Bande de Gaza, Syrie, Jordanie, Liban et Cisjordanie.

2.2.1. Le mandat du HCR Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) fut créé en décembre 1949 en tant qu’organe subsidiaire de l’Assemblée générale, par la Résolution 319 (IV) de l'Assemblée générale des Nations Unies12.

Le mandat initial du HCR est défini dans la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés (OIR) du 15 décembre 194613 qui reconnaissait que le problème des réfugiés et des personnes déplacées constituait un défi international urgent à traiter. Les objectifs étaient d'une part, la recherche d'une solution rapide pour un retour dans leur pays d'origine ou pour une réinstallation permanente ou temporaire14 ; et d'autre part, la protection des droits et des intérêts

11

Opérationnel en 1951 Refugees and stateless persons, UN, 1949, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b00f1ed34.html 13 Constitution of the International Refugee Organization, UN, 1946, http://www.unhcr.org/refworld/type,INTINSTRUMENT,UN,,3ae6b37810,0.html 14 Dans le cas des républicains espagnols, jusqu'à ce que le régime phalangiste fasse place à un régime démocratique 12

12

légitimes, l'accès aux soins, à l'assistance et à l'emploi afin d'éviter les dangereuses conséquences de l'inactivité.

Le mandat actuel du HCR, dont les responsabilités ont été étendues aux apatrides et aux personnes déplacées à l’intérieur de leur pays, est défini dans le Statut de l'office du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Résolution no 428 (V) de l’Assemblée générale du 14 décembre 195015. Il donne pour responsabilité au Haut Commissaire d'assurer la protection des réfugiés qui relèvent du Haut Commissariat en agissant sur neuf points spécifiques: "a) En poursuivant la conclusion et la ratification de conventions internationales pour la protection des réfugiés, en surveillant leur application et en y proposant des modifications; b) En poursuivant, par voie d’accords particuliers avec les gouvernements, la mise en œuvre de toutes mesures destinées à améliorer le sort des réfugiés et à diminuer le nombre de ceux qui ont besoin de protection ; c) En secondant les initiatives des pouvoirs publics et les initiatives privées en ce qui concerne le rapatriement librement consenti des réfugiés ou leur assimilation dans de nouvelles communautés nationales ; d) En encourageant l’admission des réfugiés sur le territoire des Etats, sans exclure les réfugiés qui appartiennent aux catégories les plus déshéritées ; e) En s’efforçant d’obtenir que les réfugiés soient autorisés à transférer leurs avoirs, notamment ceux dont ils ont besoin pour leur réinstallation ; f) En obtenant des gouvernements des renseignements sur le nombre et l’état des réfugiés dans leurs territoires et sur les lois et règlements qui les concernent ; g) En se tenant en contact suivi avec les gouvernements et les organisations intergouvernementales intéressées ; h) En entrant en rapport, de la manière qu’il juge la meilleure, avec les organisations privées qui s’occupent de questions concernant les réfugiés ; i) En facilitant la coordination des efforts des organisations privées qui s’occupent de l’assistance aux réfugiés." 16 15

Statute of the Office of the Unites Nations High Commissioner for Refugees, http://www.unhcr.org/3b66c39e1.html 16 Statut de l'office du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, http://www.unhcr.fr/4aeafff76.html

13

Le Haut Commissaire doit aussi s’acquitter de toute fonction supplémentaire que pourrait prescrire l’Assemblée générale, notamment en matière de rapatriement et de réinstallation dans la limite des moyens dont il dispose. Le HCR procure, de façon non politique et humanitaire, une protection internationale aux réfugiés, leur garantit l’égalité d’accès aux droits et la jouissance de ces droits et recherche, en collaboration avec d'autres acteurs, des solutions durables telles que le rapatriement librement consenti, l'intégration sur place ou la réinstallation dans un pays tiers.

2.2.2. Les statuts du HCR Le HCR dont le siège est à Genève (Suisse) est dirigé par le Haut Commissaire17 qui est élu pour cinq ans par l’Assemblée générale. Il est secondé dans son action par le Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire (ExCom), créé en 1958 et composé d’États membres des Nations Unies, qui ne sont pas nécessairement parties à la Convention de 1951 et/ou au Protocole de 1967. Ce comité conseille le Haut Commissaire dans ses fonctions de protection, approuve ses opérations d’assistance, et contrôle tous les aspects administratifs et financiers de l’organisation.

Le HCR est autorisé à poursuivre son action jusqu'à la résolution du problème des réfugiés. Le Haut Commissaire rapporte à l’Assemblée générale et au Conseil économique et social (ECOSOC).

2.3. La réinstallation : une des solutions durables pour les réfugiés Les trois solutions durables de protection des réfugiés proposées par le HCR sont le rapatriement dans le pays d'origine, l'intégration locale et la réinstallation dans un pays tiers. Une solution durable est considérée comme une solution qui apporte au réfugié la protection juridique et physique, l'autosuffisance et une perspective d'intégration. Le HCR privilégie comme solutions durables le rapatriement dans le pays d'origine et l'intégration sur place mais considère parfois la réinstallation comme l'unique solution possible, une mesure de dernier recours qui est "envisagée en dernier ressort lorsqu'un réfugié ayant besoin d'une solution durable à des fins de protection ou pour d'autres raisons spécifiques ne peut rentrer chez lui ni rester en sécurité dans le pays d'asile."18 La réinstallation est un instrument vital de protection qui consiste à transférer un réfugié vers un pays tiers qui participe au programme de réinstallation du HCR. Le pays de réinstallation "accorde une protection juridique et physique au réfugié, notamment l'accès aux

17 18

António Guterres, 10ème Haut-commissaire (2005-2010 et 2010-2015) La réinstallation: instrument de protection durable, UNHCR, 1996, http://www.unhcr.fr/4b30a5fbe.html

14

droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels dans des conditions d'égalité avec les nationaux. Cela devrait permettre aux réfugiés de devenir des citoyens naturalisés"19. La réinstallation est un moyen de gérer les réfugiés à deux niveaux, au niveau de la protection et au niveau de l'allègement de la charge imposée au pays hôte.

2.3.1. La protection des réfugiés La protection des réfugiés reste l'élément premier de la nécessité de réinstallation. La protection "englobe toutes les actions visant à garantir l'accès dans des conditions d'égalité (...) aux droits qui sont les leurs"20. C'est à dire la pleine jouissance des droits politiques, civils, économiques, sociaux et culturels qui sont indispensables à la perspective d'intégration sans laquelle la solution durable ne peut exister.

2.3.2. Le partage international de la charge Le partage de la charge est une des facettes importantes de la réinstallation dans la mesure où les pays de refuge sont généralement des pays en développement qui n'ont pas forcément les ressources financières ou logistiques nécessaires pour la gestion des réfugiés. Le pays tiers qui accepte d'accueillir un réfugié permet un allègement du fardeau du pays hôte, la réinstallation "sert de soupape de sécurité pour aider les pays de refuge à supporter cette charge" 21. C'est aussi un partage des responsabilités face aux problèmes de sécurité que pose parfois la présence de groupes de réfugiés dans un pays d'asile. Les gouvernements qui acceptent de réinstaller des réfugiés sont en nombre limité, aux dix pays de réinstallation traditionnels qui sont l'Argentine, l'Australie, le Canada, le Danemark, les Etats-Unis d'Amérique, la Finlande, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse se sont joints le Bénin, le Brésil, le Burkina Faso, le Chili, l'Espagne, l'Irlande et l'Islande. Les Etats-Unis d'Amérique restent le principal pays de réinstallation dans le monde, suivi par le Canada et l'Australie, qui à eux seuls ont accueilli 92% de la population réfugiée réinstallée. Parmi les 79 800 réfugiés réinstallés en 2011, 51 500 (soit 64,5%) ont été accueillis par les Etats-Unis d'Amérique, 12 900 (16%) par le Canada et 9 200 (11,5%) par l'Australie. L'adoption en mars 2012 par la Communauté

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Réinstallation, un nouveau départ pour un pays tiers, UNHCR, http://www.unhcr.fr/pages/4aae621e454.html Designing protection strategies and measuring progress, UNHCR, 2002 21 Nouvelles orientations pour une politique et une pratique en matière de réinstallation. HCR, 2001 http://www.unhcr.fr/4b30a641e.html 20

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européenne d'un programme européen de réinstallation22 devrait permettre d’accroître le nombre de places de réinstallation disponibles dans les Etats membres de l’Union européenne et de privilégier la réinstallation des personnes vulnérables.

3. Les réfugiés et la réinstallation en 2011 Les données statistiques compilées par le HCR dans les tendances 201123 permettent de faire un état des lieux de la situation humanitaire en matière de déplacement au-delà des frontières internationales, même si les données sur les populations réfugiées ne sont pas toujours faciles à collecter puisque étant de la responsabilité des états d'accueil. Le premier constat fait par le HCR est que le nombre de réfugiés en 2011 a légèrement diminué, il est passé de 10,55 millions en 2010 à 10,4 millions. Cette baisse du nombre de réfugiés s'explique d'une part, par l'intensification du nombre de solutions durables trouvées, essentiellement le rapatriement volontaire et d'autre part, par la réduction de 16% des estimations des réfugiés afghans et iraquiens en République islamique d'Iran, au Pakistan et en République arabe syrienne. Un deuxième constat est que la réinstallation est un élément majeur du cadre global de recherche de solutions durables, surtout lorsque on sait que 7,1 millions de réfugiés se trouvent dans une situation prolongée.

3.1. Le profil des réfugiés en 2011 Caractériser la population réfugiée en 2011 repose sur l’analyse de données de types démographiques, géographiques et économiques.

3.1.1. Les données démographiques Le profil démographique de la population réfugiée en 2011 se caractérise par deux éléments majeurs qui sont d'une part l'homogénéité des genres et d'autre part la forte représentation des jeunes. Cette population est en effet composée de 48% de femmes et des jeunes filles et de 52% d'hommes et compte parmi elle une importante population d'enfants puisque 46% est âgée de moins de 18 ans.

3.1.2. Les données géographiques

22 23

Programme européen de réinstallation, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0110:FIN:FR:PDF UNHCR (tendances 2011)

16

Le HCR découpe le monde en cinq régions24 qui sont l'Afrique subsaharienne, l'Amérique, l'Asie-Pacifique, l'Europe et enfin le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord; qui sont elles-mêmes découpées en sous-régions. En fin d'année 2011, deux régions qui accueillent à elles seules 60% de la population réfugiée dans le monde se distinguent, la première est la région Asie-Pacifique qui accueille plus d'un tiers de cette population (34,6%) et la seconde est la région Afrique subsaharienne qui en accueille un quart (25,8%).

3.1.2.1. La région Asie-Pacifique La région Asie-Pacifique comprend l’Afghanistan qui, en 2011, est le principal pays d’origine des réfugiés : un réfugié sur quatre dans le monde est originaire d’Afghanistan. Le Pakistan et la République islamique d’Iran qui appartiennent également à cette région hébergent 95% de ces réfugiés afghans. Les pays qui accueillent le plus grand nombre de réfugiés en 2011 étaient le Pakistan (1,7 millions), la République islamique d’Iran (887 000) et la République arabe de Syrie (755445) qui elle appartient à la zone Moyen-Orient.

3.1.2.2. La région Afrique subsaharienne25 La région Afrique subsaharienne est la seule région qui ait connu en 2011 une augmentation du nombre de réfugiés relevant de la compétence du HCR (+23,4%). Il y avait 2,7 millions de réfugiés dont 300 000 originaires de Somalie qui se trouvaient principalement au Kenya (163100) et en Ethiopie (101000) ; 207000 originaire de Côte d’Ivoire qui se sont refugiés massivement au Liberia (200000), au Ghana et en Guinée ; ainsi que 127000 originaires de l’Erythrée et du Soudan réfugiés au Soudan du Sud (76800), en Ethiopie (30200) et en Israël (15300).

Le nombre de réfugiés a diminué dans pratiquement toutes les autres régions : de 10,1% pour la région Asie-Pacifique, de 10,4% pour la région Moyen-Orient et Afrique du Nord et de 3.1% pour la région Europe. Seule la région Amériques conserve un effectif quasi stable (+0,3%).

24 25

Annexe 1 : Les régions du HCR Annexe 1

17

Les mouvements migratoires inter- ou intra- régionaux des réfugiés sont un autre élément géographique d'importance. Dans leur grande majorité, à savoir 83%, les réfugiés restent dans leur région d'origine puisqu’ils se réfugient généralement dans les pays voisins. Seuls 17% des réfugiés vivent donc hors de leur région d'origine.

3.1.3. Les données économiques Une conséquence économique directe de cette courte migration est que 80% de la population réfugiée soit 8,4 millions de personnes, est hébergée dans des pays en développement. Les quarante-huit pays les moins avancés hébergent 22% des réfugiés soit 2,3millions d’individus alors que ces pays en développement sont les moins susceptibles d’absorber les réfugiés et de leur fournir une assistance. La contribution relative et l’effort consenti par rapport à l’économie nationale est d’autant plus considérable que le nombre de réfugiés pour un dollar de PIB (PPA) par habitant26 est élevé. Le Pakistan, en 2011, était le pays qui hébergeait le plus grand nombre de réfugiés (1,7 millions) alors qu’il était aussi le pays ayant la capacité économique la plus faible, il hébergeait 650 réfugiés pour un dollar de PIB (PPA)27.

26

Le calcul de l’impact relatif à l’accueil de réfugiés est la comparaison de l’effectif de la population réfugiée au produit intérieur brut (PIB) du pays à parité de pouvoir d’achat (PPA) par habitant.

27 Rétrospective 2011, Tendances mondiales 2011, HCR, (p.2)

18

Tendances mondiales 2011, HCR

3.2. La réinstallation en 2011 Les régions d'asile des populations réfugiées en 2011 étaient donc principalement leur région d'origine. Les statistiques qui mentionnent le nombre de réfugiés par régions d'origine et par pays d'accueil donnent une information intéressante sur la sous- région Amérique du Nord comme le montre le tableau ci-dessous construit à partir des données du HCR28.

Comparaison du nonbre de réfugiés par zones d'origine et d'asile (données HCR) Réfugiés

Zone d'origine

Zone d'asile

Afrique

3,415,990

2,868,468

Asie

5,555,785

4,852,069

Europe

467,014

15,335

Amérique latine

200,718

86,947

Amérique du nord

3,882

429,646

Océanie

1,890

30,188

Divers/Apatrides Total

28

155,583 9,800,862

9.800,862

Annexe 2: Tableaux 1 et 2

19

Les données montrent, en effet, que cette sous-région Amérique du Nord qui comprend le Canada, les Etats-Unis d'Amérique et la zone Caraïbes29 se distingue par son profil atypique. En 2011, cette sous-région accueillait 429 646 réfugiés alors que seuls 3 882 en étaient originaires.

Comparaison du nombre de réfugiés par zone d'origine et d'asile (données HCR) 6000000 5000000 4000000 3000000 2000000

Zone d'origine

1000000

Zone d'asile

0

Les deux principaux pays d'accueil de cette sous-région sont les Etats-Unis d'Amérique et le Canada qui ont ensemble admis quatre cinquièmes des 79 800 réfugiés réinstallés en 2011. Les États-Unis d’Amérique ont réinstallé 51 500 réfugiés et le Canada 12 900. Les principaux bénéficiaires des programmes de réinstallation en 2011 comprenaient 18 100 réfugiés originaires du Bhoutan réfugiés au Népal et 17 900 réfugiés originaires du Myanmar et principalement réfugiés en Thaïlande (9600) et en Malaisie (8400). Vingt autres pays ont également participé au processus de réinstallation dans d’autres régions, les principaux étaient l’Australie (9200 réfugiés), la Suède (1900 réfugiés) et la Norvège (1300 réfugiés). Parmi les personnes réinstallées en 2011, près de 62 000 soit 77,7% sont parties avec l’assistance du HCR. Moins d’un pourcent des réfugiés dans le monde ont bénéficié de la réinstallation en 2011.

29

La sous-région Amérique du Nord et Caraïbes comprend les pays suivants : Anguilla, Antigua-et-Barbuda, les Antilles néerlandaises, Aruba, les Bahamas, les Bermudes, le Canada, Dominique, les Etats-Unis d'Amérique, Grenade, la Guadeloupe, Haïti, les Iles Caïmans, les Iles Turques et Caïques, les Iles Vierges britanniques, la Jamaïque, la Martinique, le Montserrat, Porto Rico, la République Dominicaine, Saint-Kitts-Et-Nevis, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Sainte-Lucie et Trinité-et-Tobago.

20

4. La réinstallation aux Etats-Unis d'Amérique En accueillant 51 500 réfugiés sur son territoire en 2011, les Etats-Unis d'Amérique ont non seulement participé de façon importante à la solidarité mondiale du partage de la charge qui pèse sur les pays de premier refuge mais ont aussi offert l’accès aux droits fondamentaux à des populations qui en étaient dépourvues. La réinstallation aux Etats-Unis repose sur l’application de deux textes de loi importants. Le premier est l’Acte d’assistance à la migration et aux réfugiés (Migration and Refugee Assistance Act, 1962) qui permet au Congrès américain de reconduire annuellement le pouvoir du président à soutenir et financer l’assistance aux réfugiés.

Le deuxième est l’Acte américain pour les réfugiés (The United States Refugee Act, 1980) qui donne autorité au Bureau pour la réinstallation des réfugiés (ORR) de gérer directement ou indirectement des programmes fédéraux d’assistance aux réfugiés. Le processus de réinstallation débute bien avant l’arrivée des réfugiés sur le territoire américain, il est initialisé par des organisations internationales (UNHCR, IOM, IRCR, …) puis est géré par le Bureau de la population, des réfugiés et de la migration (PMR) du Département d’état. Lorsque les réfugiés arrivent aux Etats-Unis, le Bureau des réfugiés et de la réinstallation (ORR) du Département des services humains et de la santé (HHS) prend le relais, avec l’aide des agences volontaires locales.

4.1. Les deux actes en faveur des réfugiés L’Acte d’assistance à la migration et aux réfugiés de 1962 et l’Acte américains pour les réfugiés (1980) sont donc les deux actes qui supportent l’aide aux réfugiés et favorisent la réinstallation aux Etats-Unis.

4.1.1. L’Acte d’assistance à la migration et aux réfugiés de 1962 L’Acte d’assistance à la migration et au réfugiés de 196230 (MRAA), fut élaboré par l’administration du Président John F. Kennedy afin d’offrir assistance à un nombre important de cubains recherchant l’asile aux Etats-Unis d’Amérique à leur arrivée en Floride. Cet acte qui comporte six sections constitue, sous le titre 22 « relations étrangères et échanges », le chapitre 36 du Code fédéral des règlementations31 des Etats-Unis d’Amérique. Il autorise et règlemente la participation des Etats-Unis aux organismes internationaux d’aide à la migration et aux réfugiés.

Cet acte a été amendé régulièrement depuis sa création. En 1962, il réitérait la participation des

30 31

Annexe 3 US code of Federal Regulations

21

Etats-Unis au Comité intergouvernemental pour les migrations européennes32 (CIME), accepté à Venise (Italie) le 19 octobre 1953 dont les objectifs et les fonctions étaient « de prendre toutes les mesures utiles pour assurer le transport des émigrants (…) et d’accroitre l’émigration européenne »33. Aujourd’hui, la première section « réfugiés et migration » (section 2601) autorise le Président des Etats-Unis d’Amérique à maintenir l’adhésion des

Etats-Unis à

l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) afin d’assister les mouvements des réfugiés et des migrants et à disposer des fonds nécessaires pour payer la contribution des EtatsUnis à l’OIM ainsi que les salaires et autres dépenses annexes nécessaires. Le Président est de plus autorisé à contribuer financièrement aux activités du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), de l’Organisation internationale pour les migrations (IOM), du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et autres organisations internationales humanitaires appropriées portant assistance aux réfugiés. Le président a également autorité à assister les réfugiés non-présents sur le territoire américain si cette assistance est profitable aux intérêts de la politique étrangère des Etats-Unis. Il doit alors désigner les réfugiés à assister, par classe, groupe, pays d’origine ou zone de résidence. Le MRAA précise également dans cette section l’existence du Fond américain d’urgence à l’assistance des réfugiés et de la migration qui peut être débloqué par le Président pour répondre aux besoins imprévus et urgents de réfugiés ou de migrants. La demande de ce fond doit être soumise au comité des relations extérieures du Sénat, au porte-parole de la chambre des députes et aux comités des affectations, qui seront également informés des modalités de l’usage des fonds. Il est aussi précisé que les restrictions d’assistance à certains pays ne sont pas applicables dans le cadre de cet acte34, que les fonds ne peuvent pas être utilisés pour permettre un retour involontaire des réfugiés dans leur pays d’origine, et qu’une attention particulière doit être portée à la protection et des femmes et des enfants comme énoncé dans les ‘lignes directrices pour la protection des femmes réfugiées’ du HCR35. Parmi les autres sections de cet acte, se trouvent « l’autorisation présidentielle » (section 2602) à trouver, accepter et dépenser les fonds nécessaires pour cette mission, ainsi que l’autorisation à déléguer les pouvoirs à tout directeur de département ou d’agence du gouvernement des Etats-Unis (section 2603 « la délégation des pouvoirs »). Cette fonction est actuellement déléguée au Secrétariat

32

http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pop_0032-4663_1954_num_9_1_3404# Le Comité intergouvernemental pour les migrations européennes, p : 112.

34 L’Acte sur l’immigration et la nationalité exclut certaines populations de la possibilité d’entrer aux USA 35 http://www.unhcr.org/refworld/publisher,UNHCR,THEMGUIDE,,49997ada1d,0.html 33

22

d’Etat.

Quant aux trois dernières sections de cet acte, d’une part, elles règlementent,

« l’attribution, le transfert et la disponibilité des fonds ; compte d’affectation séparé sur les livres du Trésor » (section 2604) en précisant que le président peut allouer des fonds à toute agence du gouvernement des Etats-Unis qui poursuivra l’objectif visé et que ces fonds devront alors être inscrits sur des comptes d’affectation séparés. D’autre part, elles précisent l’usage de ces fonds sous le titre « l’usage des fonds et du personnel; provision de sauvegarde » (section 2605) en notant qu’ils peuvent être utilisés à des fins de compensation, allocation, financement du personnel recruté à l’étranger et aux voyages du personnel. Finalement, la dernière section impose un audit annuel de l’usage des fonds, effectué par le Contrôleur général avec rapport au congrès, basé sur des audits effectués par des consultants indépendants sélectionnés par le comité exécutif du HCR : « audit des fonds américains reçus par le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés» (section 2606).

Migration and Refugee Assistance Act (1962) MRAA

Fond américain d’urgence pour l’assistance des réfugiés et la migration.

Contributions financièrement aux activités de OIM HCR CICR Autres organisations pour les réfugiés, …

Délégation des pouvoirs au Secrétariat d’Etat

Cet Acte d’assistance pour les réfugiés et la migration de 1962 qui renforce donc la collaboration des Etats-Unis avec les organisations internationales est complété par l’Acte américain pour les réfugiés de 1980 qui facilite la réinstallation des réfugiés aux Etats-Unis, en donnant à l’autorité

23

fédérale les moyens de collaborer avec les différents Etats des Etats-Unis (les Etats) dans le but de mettre en place les moyens d’accueillir et d’intégrer les réfugiés réinstallés.

4.1.2. L’Acte américain pour les réfugiés de 198036 L’Acte américain pour les réfugiés résulte d’un amendement de l’Acte d’immigration et de nationalité (INA)37 et de l’Acte d’assistance aux réfugiés et à la migration (MRAA). Il est une réponse directe aux migrations provoquées par la guerre du Vietnam et à l’accueil sur le territoire américain de centaines de milliers de réfugiés du sud-est asiatique (Sud Vietnam, Laos, Cambodge). Son objectif est de fournir une procédure permanente et systématique pour la réinstallation des réfugiés aux Etats-Unis, prenant en considération la préoccupation humanitaire et offrant des dispositions globales et uniformes pour la réinstallation effective des réfugiés et leur absorption dans la société. Cet acte valide l’autorité du Bureau pour la réinstallation des réfugiés (ORR)38 et du Programme fédéral pour la réinstallation des réfugiés (RRP)39 , il donne les moyens nécessaires à une réinstallation efficace, c’est-à-dire, une réinstallation qui rend les réfugiés économiquement autosuffisants au plus vite après leur arrivée aux Etats-Unis. Les dispositions légales

de cet acte sont écrites sous le titre IV, chapitre 2 de l’acte pour

l’immigration et la nationalité (INA). L’intention de l’acte est la création du Bureau pour la réinstallation des réfugiés (ORR) au sein du Département des services humains et de la santé (HHS) et la définition du cadre de fonctionnement : nomination du directeur et critères d’attribution et de contrôle des fonds alloués aux Etats.

4.1.2.1.

Les fonctions du Bureau pour la réinstallation des réfugiés

Les fonctions du bureau pour la réinstallation des réfugiés (ORR) et de son directeur sont de financer et d’administrer, directement ou par la voie d’arrangements avec d’autres agences fédérales, et en consultation avec le Secrétariat d’état, des programmes fédéraux pour la réinstallation domestique et l’assistance aux réfugiés. Quatre éléments principaux constituent les directives de ces programmes fédéraux qui visent à permettre une réinstallation effective et rapide. Le premier est l’acquisition des ressources nécessaires pour offrir les formations et les placements professionnels qui permettront la rapide autosuffisance économique des réfugiés, le 36

The United States Refugee Act (1980), http://www.acf.hhs.gov/programs/orr/resource/the-refugee-act http://www.uscis.gov/portal/site/uscis/menuitem.eb1d4c2a3e5b9ac89243c6a7543f6d1a/?vgnextchannel=f3829c7755cb9010Vg nVCM10000045f3d6a1RCRD 38 http://www.acf.hhs.gov/programs/orr 39 Federal Refugee Resettlement Program (RRP) 37

24

deuxième est l’opportunité de proposer des formations en anglais langue étrangère, le troisième de s’assurer que l’assistance financière

ne ralentit pas

l’autosuffisance économique et le

quatrième de s’assurer que les femmes disposent des même opportunités que les hommes. Le texte précise de plus les critères d’autosuffisance, de coopération avec les gouvernements locaux et les états et de l’évaluation.

4.1.2.1.1.

L’autosuffisance.

Le Congrès souhaite que les réfugiés qui peuvent travailler obtiennent un travail au plus vite après leur arrivée aux Etats-Unis et que les fonds accordés aux services sociaux se concentrent sur les services liés à l’emploi comme les stages d’anglais langue étrangère (de préférence hors des heures de travail) et les services de gestion de carrières. Le texte fait également référence aux activités proposées par des agences volontaires locales qui doivent être conduites en proche coopération et consultations avancées avec les gouvernements locaux et les états.

4.1.2.1.2.

La coopération avec les gouvernements locaux et les Etats.

Des clauses spécifiques à la gestion des réfugiés stipulent que le placement des réfugiés et les processus de sponsorisation par les états et les localités devraient reposer sur des consultations au moins trimestrielles entre, d’une part, le directeur du bureau et l’agence fédérale administrant (ORR) et d’autre part, les gouvernements locaux, les Etats et les agences privées associatives volontaires. Il est aussi précisé que la règlementation et les stratégies de placement devraient être développées et appliquées afin d’éviter que la zone d’accueil n’ait pas trop de réfugiés et afin de planifier et de coordonner l’arrivée des réfugiés avec les agences volontaires et les gouvernements locaux. Doivent être pris en considération les spécificités des zones d’accueil en termes de proportion de réfugiés dans la population, d’opportunités d’emploi, de logement, de ressources publiques en matière d’éducation, de santé et de santé mentale, de probabilité de devenir autosuffisant et non dépendant de l’assistance publique, et d’anticipation de l’immigration secondaire qui se produira vers et hors de la zone.

4.1.2.1.3.

L’évaluation

Le bureau pour la réinstallation des réfugiés (ORR) doit évaluer périodiquement les besoins en assistance et services aux réfugiés, compiler et conserver des données, par état de résidence et

25

nationalité, sur la migration secondaire à l’intérieur des Etats-Unis, des réfugiés recevant une assistance financière ou médicale.

4.1.2.2.

Les attributions et le contrôle des fonds alloués aux Etats

Les fonds alloués aux Etats ciblent principalement les programmes pour la réinstallation initiale, les projets de subvention aux organismes partenaires, l’assistance aux enfants réfugiés et l’assistance financière et médicale.

4.1.2.2.1.

Les programmes pour la réinstallation initiale

Les programmes pour la réinstallation initiale permettent de subventionner et d’établir des contrats avec des agences publiques ou privées à but non-lucratif d’aide à la réinstallation. Ces programmes peuvent être proposés

aux réfugiés en attente d’entrer aux Etats-Unis et

comprennent alors des activités d’orientation, d’anglais et de formation professionnelle. Lorsque les réfugiés arrivent aux Etats-Unis40, les entités subventionnées ont pour fonction d’assurer que les réfugiés ayant des conditions médicales affectant la santé publique et nécessitant un traitement se fassent connaitre auprès des agences de santé dès leur arrivée dans le lieu de réinstallation. Ces entités ont aussi la responsabilité d’apporter les besoins de base (nourriture, vêtements, abris, transport pour les entretiens de recherche d’emploi) à chaque réfugié réinstallé et également de développer et d’appliquer un plan de réinstallation mentionnant le premier emploi de chaque réfugié et de suivre l’application de ce plan. Des dispositions de contrôles financiers et de performance des agences subventionnées imposent à ces entités de fournir des rapports trimestriels, de documenter les bureaux d’aide sociale lorsqu’un réfugié obtient un emploi et de justifier sur demande du bureau d’aide sociale les sommes que l’agence a pu verser au réfugié. Finalement, ces entités doivent également transmettre à l’agence fédérale administrant un rapport annuel signalant les éléments suivants : le nombre de réfugiés placés et les dépenses occasionnées en mentionnant la proposition dédiée à l’administration et aux services, la proportion des réfugiés qui ont été placés l’année précédente et qui reçoivent encore une assistance financière ou médicale ainsi que les efforts faits par l’agence pour suivre le placement des réfugiés. Le rapport doit aussi mentionner les activités des agences locales affiliées, préciser en particulier dans quelle mesure l’agence a coordonné ses activités avec les

40

Il existe également des Centres de traitements des réfugiés lors d’arrivée en urgence de réfugiés ayant besoin d’un traitement médical rapide.

26

fournisseurs de services sociaux locaux de manière à éviter la duplication des activités avec les bureaux d’aide sociale et les départements de santé locaux. Une copie de chaque rapport annuel compilé par l’agence fédérale administrant doit être transmise aux comités judiciaires de la Chambre des représentants et du Sénat. L’agence fédérale responsable inclue les éléments suivants parmi les critères de performance des agences subventionnées et sous contrat : 

les efforts faits par l’agence pour réduire la dépendance à l’aide sociale des réfugiés réinstallés,



la collecte des prêts de voyage accordés aux réfugiés réinstallés pour venir aux Etats-Unis d’Amérique,



les arrangements de sponsorisation locaux efficaces et autre assistance non publique aux réfugiés réinstallés par l’agence,



la coopération avec les associations d’assistance mutuelle aux réfugiés, les fournisseurs de services sociaux locaux, les agences de santé et les bureaux d’aide sociale,



la conformité aux instructions établies par le directeur pour le placement et la réinstallation à l’intérieur des Etats-Unis et aux autres critères contenus dans les subventions ou les contrats y compris les rapports.

Ces critères sont utilisés dans le processus d’attribution et de renouvellement des subventions et contrats.

4.1.2.2.2.

Les projets de subventions et contrats pour les services aux

réfugiés Le directeur du Bureau de réinstallation pour les réfugiés a autorité d’accorder des subventions et de passer des contrats avec des agences publiques ou privées à but non lucratif, pour des projets dont l’objectif est d’ assister les réfugiés à obtenir les compétences nécessaires à l’autosuffisance économique, tel que les projets de formation professionnelle, les services à l’emploi, la garderie pour les enfants, les stages de remise à niveau professionnel, les stages de certification, les formations en anglais ou la prise en charge de besoins spécifiques si nécessaires (santé, services sociaux ou éducatifs, …). Les fonds disponibles pour une année fiscale, pour les subventions et les contrats, doivent être distribués aux Etats sur la base du nombre total de réfugiés (enfants et adultes) qui sont arrivés dans le pays dans les 36 mois précédant le début de l’année fiscale et qui

27

résident dans l’Etat au début de l’année fiscale. L’allocation peut également être adaptée à des plans établis en consultation avec des gouvernements, qui offrent des provisions adaptées et maximales de services liés à l’emploi, et des placements maximum dans des emplois pour les réfugiés employables. Des subventions peuvent être également attribuées aux états pour assister les contés ayant des besoins de ressource pour faire face à la présence d’une population de réfugiés exceptionnellement concentrée (y compris provenant de migration secondaire) générant une forte utilisation de l’assistance publique par réfugié. Ces subventions doivent être accordées premièrement dans le but de faciliter l’emploi et la réalisation de l’autosuffisance et cela de manière à ne pas suppléer d’autres fonds de programmes pour réfugiés et à assurer que pas moins de 95% du montant de la subvention donnée est à la disposition du comté ou d’une autre entité locale.

4.1.2.2.3.

L’assistance aux enfants réfugiés

L’Acte pour les réfugiés de 1980 autorise le Ministère de l’éducation à subventionner et à passer contrats pour financer des projets offrant des services en éducation spécialisée, principalement en anglais langue étrangère, aux enfants réfugiés des écoles élémentaires et secondaires lorsque un besoin se fait connaitre. Le directeur du bureau de la réinstallation pour les réfugiés est lui autorisé à assister et à rembourser les états, à subventionner et passer contrat avec des entités publiques ou privée à but non lucratif, pour permettre l’offre de services d’aide sociale, y compris le paiement pour les foyers d’accueil et les soins de santé pour les enfants réfugiés dès le premier mois d’arrivée aux Etats Unis et cela pendant 36 mois. Les enfants non accompagnés bénéficient d’une assistance jusqu’à leur dix-huitième anniversaire. Le directeur doit placer, avant leur arrivée aux Etats-Unis , les enfants non accompagnés en tenant compte des lois de l’Etat, il est légalement et financièrement responsable de ces enfants durant la période de transition, et il doit tenir à jour la liste des enfants non accompagnés entrés aux Etats-Unis, en incluant le nom et le dernier lieu de résidence connu de leurs parents ainsi que l’adresse, le statut et les progrès des enfants.

4.1.2.2.4.

L’assistance financière et médicale.

Le directeur du bureau est autorisé à assurer une assistance et des remboursements aux états ainsi que d’offrir des subventions et des contrats avec des agences publiques ou privées à but non lucratif, couvrant 100% des dépenses raisonnables de santé ou d’aides financières fournies aux

28

réfugiés pendant les trente-six premiers mois. L’assistance financière aux réfugiés aptes à un emploi doit être orientée vers l’inscription à un organisme offrant des services d’emploi, vers la participation à des services sociaux appropriés ou des programmes d’assistance ciblés offrant des stages de

langue ou des stages professionnels, ou encore vers l’acceptation d’un emploi

approprié. L’aide financière ne peut pas être accordée aux étudiants à temps plein. Dans le cas d’un refus d’un emploi jugé approprié, d’un refus de se rendre à un entretien d’embauche ou d’un refus de participer à un programme, l’assistance sera stoppée pendant trois mois dans le cas d’un premier refus ou pendant six mois pour les refus répétés. Le directeur a la responsabilité de développer des formations en anglais et autres programmes pour les réfugiés qui reçoivent une assistance financière. Si un réfugié est éligible à une aide ou une assistance proposée par un plan d’un Etat (sécurité sociale ou autre) alors l’assistance financière apportée par le bureau doit être seulement utilisée pour la partie non fédérale de l’aide ou de l’assistance. Le directeur est autorisé à permettre l’assistance médicale pendant une année à partir de l’entrée aux Etats-Unis aux réfugiés qui ne bénéficient pas de l’assistance de la sécurité sociale de la part de l’état d’accueil si cela encourage à l’autosuffisance économique ou évite une charge significative à l’état et au gouvernement local ou si le réfugié remplit les conditions de ressources et de revenus établies par le directeur. Une des conditions à remplir pour bénéficier d’une assistance, d’un remboursement ou d’un contrat, est que l’état ou l’agence doit lorsqu’un réfugié postule pour une assistance financière ou médicale, notifier rapidement l’agence qui a offert la réinstallation initiale au réfugié. L’acte mentionne également que le Ministère des services humains et de santé doit développer et appliquer des projets alternatifs pour les réfugiés qui sont aux Etats-Unis depuis moins de trente-six mois pour leur offrir une assistance

temporaire, des services

médicaux , des services de support et de gestion de carrière le cas échéant, de façon à encourager l’autosuffisance, réduire la dépendance à l’aide sociale, et promouvoir une meilleure coordination entre les agences de réinstallation et les fournisseurs de services. Le Secrétariat peut permettre des projets alternatifs pour certains groupes de réfugiés qui sont aux Etats Unis depuis plus de trente-six mois si le secrétaire détermine que les réfugiés de ce groupe ont été de façon significative et disproportionnée dépendants de l’aide sociale et qu’ils ont besoin des services offerts par le projet pour devenir autosuffisants et s’il détermine que la couverture du projet sera rentable. Les réfugiés qui bénéficient de ces projets alternatifs, doivent être exclus des autres assistances financières ou médicales. Le Secrétaire doit rapporter au Congrès, avant le 31

29

octobre, les résultats de ces projets et toutes recommandations concernant des changements dans les programmes d’assistance. Les recommandations et l’assistance offertes par les agences subventionnées et sous contrats doivent être prises en considération par les Etats ou subdivisions politiques.

Cet acte s’achève avec un article permettant l’assistance financière fédérale aux états et comtés au coût de la gestion de l’incarcération de cubains.

The US Refugee Act (1980) Définit une

Procédure permanente et systématique pour la réinstallation Crée le

Bureau pour la réinstallation des réfugiés (ORR) Finance et administre le

Programme fédéral pour la réinstallation des réfugiés objectifs

Autosuffisance économique du réfugié : • Formation et placements professionnels • Enseignement de l’anglais • Assistance financière contrôlée • Droit des femmes refugiés

Programmes de Réinstallation :       

Orientation Anglais Formation professionnelle Dossier médical et traitement Besoins de base Education Garderie

Coopération avec les gouvernements locaux, les Etats et les agences volontaires de réinstallation (VOLAGs)

4.2. Le processus de la réinstallation aux Etats-Unis Le processus de la réinstallation débute avec un rapport annuel « Admissions proposées de réfugiés pour l’année fiscale (année) »41 soumis au Congrès au nom du président des Etats-Unis.

Ce rapport représente le cadre de la politique de réinstallation aux Etats-Unis pour une année 41

Proposed Refugee Admissions for the fiscal year 2011, http://www.allburmarefugees.org/sites/default/files/ProposedRefugeeAdmissions2011.pdf

30

donnée. Les priorités humanitaires prises en considération sont de trois types : les cas rapportés par le HCR, par une ambassade américaine ou par une ONG ; les groupes identifiés comme ayant un problème humanitaire spécial et enfin, les cas de réunification familiale (conjoints, enfants célibataires de moins de 21 ans, parents de personnes admises légalement aux Etats-Unis comme réfugié ou demandeur d’asile, ou encore résident permanent ou citoyen américain qui bénéficiaient d’un statut de réfugié ou de demandeur d’asile).

Ce rapport est le fruit de la coopération du Programme pour l’admission des réfugiés (USRAP)42 au sein du Département de la citoyenneté et de l’immigration (USCIS) avec les partenaires suivants : 

le Bureau pour la population, les réfugiés et la migration (PRM) du Département d’état qui est responsable de gérer les actions du programme hors du territoire des Etats-Unis et d’établir les plafonds pour les propositions d’admission ainsi que les priorité de gestion ;



le Bureau pour la réinstallation des réfugiés (ORR) du Département de la santé et des services humains qui administre l’arrivée des réfugiés réinstallés,



les Centres d’appui à la réinstallation (RSC) qui sont constitués de neuf organisations internationales ou non gouvernementales qui assurent des fonctions administratives et de traitement de dossiers ou de collecte de données et qui agissent sous la supervision et le financement du Bureau pour la population, les réfugiés et la migration



Neuf organisations volontaires non gouvernementales (VOLAGs) qui assurent la réinstallation initiale à l’arrivée des réfugiés (350 bureaux aux Etats-Unis)



Les milliers de citoyens américains qui donnent volontairement leur temps et leurs compétences pour aider à la réinstallation des réfugiés



le Département de sécurité du territoire et le Bureau des douanes et de la protection des frontières qui interviennent lors de l’admission des réfugiés sur le territoire ;



l’UNHCR qui informe sur la situation des réfugiés dans le monde ;



L’Organisation internationale des migrations (OIM) qui aide aux mouvements des populations.

42

The United States Refugee Admissions program (USRAP), http://www.state.gov/j/prm/ra/index.htm http://www.uscis.gov/portal/site/uscis/menuitem.5af9bb95919f35e66f614176543f6d1a/?vgnextchannel=385d3e4d77d73210Vgn VCM100000082ca60aRCRD&vgnextoid=796b0eb389683210VgnVCM100000082ca60aRCRD

31

Le rapport qui nait de cette coopération « Admissions proposées de réfugiés pour l’année fiscale » est une analyse de la situation des réfugiés dans le monde et une recommandation quantifiée et par origine de réfugiés à réinstaller aux Etats-Unis.

4.2.1. Le processus sur le terrain Sur le terrain, le processus de la réinstallation débute lorsqu’un réfugié, sélectionné pour la réinstallation, est référé par le HCR aux autorités américaines. Ce processus comprend trois phases dont les deux premières se déroulent hors du territoire américain et peuvent durer entre 8 et 12 mois.

PROCESSUS DE REINSTALLATION

LE BUREAU DE LA POPULATION, DES REFUGIES ET DE LA MIGRATION (PMR, Département d’Etat) sous-traite avec des centres d’appui aux réfugiés (RCS) constitués d’organisations Internationales ou non-gouvernementales puis avec les agences volontaires de réinstallation (VOLAGs)

(ORR) Réception et placement VOLAGs

Transport

DETERMINATION D’ELIGIBILITE

(IOM)

Besoins de première nécessité : logement, meubles, nourriture, vêtements, …

Pour au moins pour 30 jours

(RCS) Collecte des antécédents du réfugié Identité et criminalité

ACTIVITES DE TRAITEMENT Délégation

PROGRAMMES POUR LA REINSTALLATION

(USCIS) Vérification et validation des documents et entretiens individuels

• •

(RCS) • Examens médicaux • Orientation culturelle • Assurance du parrainage des agences de réinstallation

• • •

Orientation culturelle Formation professionnelle Formation en anglais Assistance pour les soins de santé Assistance pour l’éducation

Maximum 90 jours (VOLAGs)

Durée 8 à 12 mois Hors des Etats-Unis

Aux Etats-Unis 32



La phase de la détermination de l’éligibilité : les Services de la citoyenneté et de l’immigration (USCIS) valident ou non les dossiers préparés par les organisations internationales qui participent aux centres de support pour les réfugiés. Il s’agit essentiellement de la vérification de l’identité et de la criminalité.



La phase des activités de traitement débute une fois l’éligibilité reconnue. Elle comprend une préparation au départ (orientation culturelle, dossier médical,…) et une recherche de parrainage sur le territoire américain. Elle est également gérée par les centres d’appui aux réfugiés (RCS).



La phase de réinstallation initiale débute à l’arrivée aux Etats-Unis, elle consiste en la prise en charge du réfugié par l’agence volontaire qui l’a parrainé, sous contrôle du Bureau pour les réfugiés et la réinstallation (ORR).

4.2.2. Le Bureau de la population, des réfugiés et de la migration En 2004,

le Bureau de la population, des réfugiés et de la migration43 (PRM) du

Département d’état, a été créé pour superviser les programmes proposés hors des Etats-Unis qui préparent les réfugiés à la réinstallation. Ce bureau travaille avec le Haut commissariat pour les réfugiés des Nations unies

et d’autres organisations internationales ou non

gouvernementales. La mission du PRM est d’assurer la protection, soulager la souffrance, et trouver une solution à la détresse des personnes persécutées et déracinées dans le monde au nom du peuple américain ; en apportant une assistance d’aide au maintien de la vie, en travaillant via des systèmes multilatéraux pour construire des partenariats globaux qui promeuvent les meilleures pratiques de réponse humanitaire, et en s’assurant que les principes humanitaires sont totalement intégrés aux politiques étrangères et nationales de sécurité américaine.

43

Bureau of Population, Refugees and Migration (PRM), http://www.state.gov/j/prm/

33

4.2.3. Les agences volontaires locales de réinstallation (VOLAGs) L’Acte pour les réfugiés fait référence aux agences locales à but non-lucratif qui travaillent sous contrat pour le Département d’état. Ces agences appelées agences volontaires de réinstallation44 participent localement à l’assistance aux réfugiés et agissent de façon coordonnée et en consultation avec les gouvernements locaux et fédéraux. Elles sont un des partenaires-clé du processus de la réinstallation car elles sponsorisent et offrent les services pour la réinstallation initiale, en fournissant aux réfugiés pendant les quatre-vingt-dix premiers jours après leur arrivée, une assistance financière, une aide au logement et un accès à des services de santé de base. Elles permettent également aux réfugiés d’acquérir une rapide autosuffisance financière en proposant des activités variées : orientations culturelles, conseils, stages d’anglais, et formations et placements professionnels. Ces services sont directement offerts par ces agences ou sont relayés par elles à d’autres entités (gouvernement local, organisations de services sociaux et autres organisations communautaires ou religieuses). Le Bureau pour la population, les réfugiés et la migration a désigné en date du 17 juillet 2012, les neuf organisations suivantes comme agences volontaires : • Church World Service (CWS)45 • Episcopal Migration Ministries (EMM)46 • Ethiopian Community Development Council (ECDC)47 • Hebrew Immigrant Aid Society (HIAS)48 • International Rescue Committee (IRC)49 • Lutheran Immigration and Refugee Services (LIRS)50 • U.S. Committee for Refugees and Immigrants (USCRI)51 • US Conference of Catholic Bishops (USCCB)52 • World Relief Corporation (WR)53

44

Voluntary Resettlement Agencies (VOLAGs) CWS, http://www.cwsglobal.org/ 46 EMM, http://www.episcopalchurch.org/emm/ 47 ECDC, http://www.ecdcus.org/ 48 HIAS, http://www.hias.org/ 49 IRC, http://www.rescue.org/ 50 LIRS, http://lirs.org/ 51 USCRI, http://www.refugees.org/ 52 USCCB, http://www.usccb.org/ 53 WR, http://worldrelief.org/ 45

34

5.

Etude de cas : La réinstallation de masse aux USA, le cas des réfugiés bhoutanais

Le gouvernement américain a accueilli depuis 2008 deux tiers des 90 000 réfugiés originaires du Bhutan rendus éligibles à la réinstallation par le HCR. Le défi relevé par les Etats-Unis d’Amérique de réinstaller annuellement54 sur son territoire des dizaines de milliers de réfugiés est certes impressionnant et gratifiant mais il suscite aussi

de nombreux questionnements

concernant la durabilité de cette réinstallation de masse. Cette étude se propose donc d’analyser la réalité quotidienne de ces réfugiés bhoutanais d’origine népalaise réinstallés aux Etats-Unis d’Amérique afin de vérifier que cette solution apporte au réfugié la protection, l'autosuffisance économique et la perspective d'intégration indispensables à une vie de dignité et de paix.

5.1. Les réfugiés bhoutanais Le sud-est du Népal55 accueillait autour de la ville de Damak, dans les districts de Jhapa et de Morang, sept camps de réfugiés bhoutanais qui s’étaient développés depuis les années 90, les camps de Beldangi-I, Beldangi-II,

Beldangi-III, Goldhap, Khudunabari, Sanischare, Timai.

Aujourd’hui, seuls deux camps subsistent : Beldangi et Sanischare56 puisque le gouvernement népalais, après avoir accepté le principe de la réinstallation des réfugiés dans un pays tiers57 en novembre 2007, a finalement en janvier 2008, accordé aux réfugiés des permis de sortie du pays58. C’est donc plus de 80 mille réfugiés bhoutanais59 qui, depuis 2008, ont quitté les camps du Népal et sont réinstallés aux Etats-Unis d’Amérique, au Canada, en Australie, en Nouvelle Zélande ainsi qu’en Europe60. Les réfugiés bhoutanais sont des bhoutanais du sud61 (Lhotshampa) qui ont commencé à quitter le Bhoutan à la fin des années quatre-vingt-dix. Le Royaume du Bhoutan62 est un petit état d’environ 38 000 km2

situé dans la chaine

Himalayenne63, entre la Chine (Tibet) au Nord et l’Inde et dont la langue nationale est le dzongkha et la religion dominante le bouddhisme. Les réfugiés bhoutanais ont conservé de leur 54

Annual Flow Report 2013, Homeland Security, http://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/ois_rfa_fr_2012.pdf Le Népal n’est pas un état signataire de la convention pour les réfugies de 1951, des protocoles de 1967 ni du principe de Bankok.

56 Beldangi est situé dans le district de Jhapa et Sanischare dans le district de Morang, http://www.unhcr.org/50001f3c9.html 57 http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/search?page=search&docid=47a30dc82&query=bhutan 58 http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/search?page=search&docid=473088d84&query=bhutan 59 http://www.wrapsnet.org/Home/tabid/52/articleType/ArticleView/articleId/11/Bhutanese-Arrivals-to-the-US-as-of-Oct-122012.aspx 60 Danemark, Norvège, Royaume-Unis, Pays-Bas. 61 Hutt, Michael, Unbecoming citizens, culture, Nationhood, and the Fight of Refugees from Bhutan, Oxford India Paperbacks, Oxford University Press, 2003 62 Bonheur National Brut (BNB) : indice qui devait permettre d’évaluer une économie basée sur les valeurs spirituelles du Bouddhisme 63 Annexe 4 55

35

origine népalaise, leur langue, le népalais ainsi que leur religion, ils sont majoritairement hindous64. C’est suite à des tensions politiques et ethniques générées par la politique de priorité nationale, la « bhoutanisation » (une nation, un peuple), mise en place par le roi du Bhoutan en 1989 que les premiers réfugiés ont commencé à fuir le Bhoutan et à s’installer dans ces camps népalais. Le départ de dizaines de milliers65 de Bhoutanais du sud du Bhoutan vers l’est du Népal, pays dont leurs ancêtres étaient originaires, est dû principalement à la perte de leurs droits et de leur nationalité bhoutanaise. Après avoir longuement espéré un éventuel rapatriement vers le Bhoutan ou une intégration locale au Népal, la réinstallation dans un pays tiers est devenue la seule solution envisageable pour leur avenir.

5.1.1. Les origines népalaises des réfugiés bhoutanais Le phénomène migratoire du Népal vers le Bhoutan semble avoir débuté vers 1865 et s’être intensifié vers 1910. De nombreux paysans originaire du Népal, sont arrivés au Bhoutan dans les années 1905, invités par le gouvernement du Bhoutan pour leurs compétences et leur savoir-faire dans le domaine agricole afin de défricher et de cultiver les terres du sud du pays.

Cette population sédentaire a fortement participé pendant près d’un siècle au développement économique66 du Bhoutan, d’une part en rendant productives les terres de la zone sud, frontalières avec l’Inde, et d’autre part parce ce qu’ils furent jusqu’en 1964 la seule population du pays soumise à de lourdes taxes payables en devises et non en nature. Ils sont considérés comme agents de développement économique et de modernisation du Bhoutan67 . Dans un premier temps, très

isolés géographiquement et administrativement des populations

bhoutanaises locales par la présence de zones neutres, ces agriculteurs d’origine népalaise ont développé leur communauté en conservant leurs langues (majoritairement le népalais), leurs cultures, leurs religions, leurs système éducatif et leur système de caste. Ils ont ensuite bénéficié d’une reconnaissance au début des années 1950 sous le règne du roi Jigme Dorji Wangchuck 68 qui sous l’impulsion des mouvements géopolitiques régionaux69 a restructuré le système

64

Les bhoutanais sont eux majoritairement bouddhistes et parlent le Dzongkha On estime que plus d’un tiers de cette population a quitté le Bhoutan 66 Hutt, p :80 67 « the settlement of the south by Nepali brings about a transition (…) to a more ‘modern’ cash economy : the Nepali settlers (…) are thus cast in the role of modernizers and agents of economic development » Hutt, Michael, unbecoming citizens, Oxford University Press, 2003 (p: 53) 68 Règne du roi Jigme Dorji 1952-1972 69 Indépendance de l’Inde (1947). Révolution chinoise (1949). Fin de la dynastie Rana au Népal (1951).

65

36

politique et administratif du pays. De nombreuses réformes70 telles que les réformes agraires en 1952, la création d’une assemblée nationale (Tshogdu) en 1953, la disparition de la servitude en 1956, l’établissement du conseil consultatif royal (Lodrӧ Tshogdey) en 1965, et surtout la loi de la nationalité de 1958, ont participé au mouvement d’assimilation des populations népalaises du sud, alors nommées Lhotshampa par les autorités bhoutanaises, tout en reconnaissant et acceptant

leur identité culturelle, linguistique et religieuse. Deux de ces réformes ont été

essentielles à la reconnaissance de cette population du sud, la création de l’assemblée nationale et la loi de la nationalité.

5.1.2. La reconnaissance des populations népalaises par le Bhoutan La création de l’assemblée nationale (Tshogdu) en 1953 a permis une représentation politique des populations de chaque districts (chimis) aux côtés des membres du gouvernement et de ceux des établissements monastiques bouddhistes déjà représentés. Le Sud du pays comptait en moyenne 15 représentants du peuple71. La loi de citoyenneté de 1958 a fortement œuvré pour l’assimilation et a permis aux populations Lhotshampa d’être officiellement reconnues. Cette loi offrait un cadre légal pour l’obtention et la perte de la citoyenneté bhoutanaise. La nationalité bhoutanaise s’obtenait soit par filiation paternelle indépendamment du lieu de naissance de l’enfant, ou sur demande pour les étrangers. Les étrangers majeurs ayant résidé au Bhoutan pendant 10 ans, ou ayant possédé de la terre agricole au Bhoutan depuis 10 ans ou encore ayant servi de façon satisfaisante pendant au moins 5 ans le gouvernement du Bhoutan pouvaient présenter une pétition à un agent officiel du roi et prêter serment de loyauté. Les épouses étrangères majeures de citoyens bhoutanais pouvaient également obtenir la citoyenneté si leurs serments de loyauté satisfaisaient l’agent officiel. La loi de la citoyenneté définissait également les conditions de la perte de la nationalité dans les cas suivants : devenir citoyen d’un autre pays, abandonner sa terre agricole, quitter définitivement le pays, avoir présenté de fausses informations lors de la démarche d’obtention de la nationalité, engager des activités contre le roi ou le peuple du Bhoutan, avoir correspondu avec ou avoir assisté un pays avec lequel le Bhoutan ou l’Inde étaient en guerre, avoir été emprisonné pendant plus d’un an un pays étranger dans les 5 ans après l’obtention de la citoyenneté. Le roi étant seul apte à rendre la nationalité après la 70

Réformes financées par l’Inde sous l’impulsion de Jawaharlal Nehru, motivées par des préoccupations géopolitiques et un changement du climat politique en Asie du sud, (Hutt, p :129).

71 Les représentants étaient des citoyens bhoutanais de plus de 25 ans et sans dossier criminel, élus (1 vote par foyer familial) pour un mandat de 3 ans.

37

perte de celle-ci. Durant la onzième session de l’assemblée nationale du Bhoutan de 1958, l’acte de nationalité fut adopté et la nationalité bhoutanaise fut accordée pour la première fois à tous les népalais installés dans le royaume avant 1958, ils ont donc reçu des cartes de citoyenneté et le nom officiel de Lhotshampas (bhoutanais du sud) leur a été attribué.

5.2. La population réfugiée bhoutanaise aux Etats-Unis d’Amérique 5.2.1. Caractéristiques démographiques Aujourd’hui environ 70000 réfugiés Bhoutanais sont réinstallés aux Etats-Unis d’Amérique.

L’une des caractéristiques principales de cette population72 est que c’est une population jeune en âge de travailler. Elle est composée à près de 70% d’une population « active » (16-64 ans) dont l’âge médian est de 28 ans, composée pratiquement d’autant d’hommes que de femmes et qu’environ 22% de cette population est composée d’enfants scolarisables (5-17 ans), alors que 5% seulement est considérée comme population inactive (âge supérieur à 65 ans).

5.2.2. Caractéristiques géographiques En quatre ans, entre les années 2008 et 2012, les réfugiés bhoutanais se sont installés dans trenteet-un des cinquante états américains73. L’état de la Pennsylvanie accueillait le nombre le plus important de réfugiés bhoutanais (6662), venaient ensuite le Texas (5018), la Georgie (4227) alors que les moins peuplés étaient en 2012 l’Arkansas (3) et la Louisiane (33).

5.3. Problématique de travail Cette étude se propose donc de vérifier que la politique en matière de réinstallation de masse et les processus d’accueil et d’intégration mis en place par les Etats-Unis vont répondre aux caractéristiques d’une solution durable qui se doit d’accorder au réfugié une protection juridique et physique, l'accès aux droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels dans des conditions d'égalité avec les nationaux.

Le choix de la population réfugiée bhoutanaise comme population de référence pour cette étude est motivé par le caractère récent de ce mouvement migratoire puisque la communauté bhoutanaise aux Etats-Unis n’existe pas avant 2008. Les premiers réfugiés bhoutanais réinstallés 72

Proposed refugee Admissions 2011,2012,2013, http://www.wrapsnet.org/Portals/1/Reports/Reports%20to%20Congress/Final%20Report%20to%20Congress.pdf 73 Refugee Processing Center (RPC), http://www.wrapsnet.org/Home/tabid/52/articleType/ArticleView/articleId/11/BhutaneseArrivals-to-the-US-as-of-Oct-12-2012.aspx

38

n’ont pas bénéficié à leur arrivée, contrairement à d’autres groupes de réfugiés, du soutien de la part de membres de leur famille ou d’amis arrivés avant eux, ni d’un environnement familier dans lequel ils auraient pu retrouver une trace de leur culture ou de leurs traditions. Il semble donc que cette réinstallation ait trois grands défis à affronter, l’un d’eux repose sur le caractère pionnier de cette migration, qui fait que le réfugié ne peut s’appuyer que sur l’accueil des agences volontaires (VOLAGs) et sur son propre dynamisme et sa détermination pour s’intégrer à son pays d’accueil. Le second défi est économique et social, ces réfugiés doivent devenir rapidement autosuffisants malgré l’aide financière très limitée de l’Etat américain et malgré la longue période passée dans les camps, près de vingt ans pour certains d’entre eux. Finalement, le troisième défi est culturel, il est intimement lié à histoire de ces bhoutanais et à la cause même de leur exil : le droit d’exprimer leur culture et leur langue népalaises. Comment alors conserver culture et langue lorsque la réinstallation se fait dans un pays tiers culturellement si différent et situé sur un autre continent.

5.3.1. Hypothèse de travail L’hypothèse de travail de cette étude est que la durabilité de la réinstallation de masse des réfugiés bhoutanais implique nécessairement

l’autosuffisance économique et la protection

juridique et physique mais ne peut exister sans une cohésion communautaire permettant l’expression de la culture népalaise.

L’étude va donc s’intéresser aux trois dimensions suivantes : la dimension économique et sociale, la dimension de la protection et des droits et enfin la dimension de cohésion communautaire.

De

nombreuses

questions

vont

guider

cette

étude :

est-ce

que

l’autosuffisance

économique rapide est possible ? Si oui, dans quelles conditions ? Quelles sont les conditions d’accès à l’aide sociale ? Quelles sont les politiques d’assimilation et de naturalisation ? Existet-il des structures d’accueil communautaires ? Des lieux de rencontre ? Quels sont les liens existants entre les réfugiés bhoutanais? Quels sont les moyens mis en place par les premiers arrivants pour accueillir les suivants ?

Les indicateurs qui permettront d’évaluer l’autosuffisance économique sont l’obtention d’un premier emploi, la possibilité de changer d’emploi, l’opportunité de progresser dans son emploi, l’accès aux formations professionnelles ou éducatives, le remboursement du billet d’avion à l’IOM, le type de logement. Les indicateurs tels que la connaissance des droits et des obligations 39

et en particulier la connaissance du système de naturalisation, l’obtention de la citoyenneté, les conditions de travail, l’accès à la santé et à l’éducation permettront de répondre au questionnement sur la protection. Enfin, les indicateurs tels que la construction de réseaux de solidarités, les lieux de rencontre communautaires, le partage de l’information, la conservation de la langue et des fêtes traditionnelles, les pratiques communes permettront de comprendre le degré d’atteinte de cohésion sociale.

5.3.2. Méthodologie Cette étude se limite à une zone géographique précise qui est l’Etat du Michigan et plus particulièrement la ville de Grand Rapids74 . Le Michigan a accueilli en réinstallation initiale 1300 réfugiés bhoutanais dans trois villes de l’état : Lansing, Grand Haven et Grand Rapids.

Grand Rapids est la seconde ville du Michigan par sa taille, peuplée de 190000 habitants, elle est située dans le sud-ouest de l’état, à 40 km à l’est du Lac Michigan. Elle appartient au comté de Kent, dans lequel sont représentés les trois secteurs d’activité économique. Le secteur primaire repose sur la production céréalière, les élevages bovins et élevages de volailles, le secteur secondaire est représenté par une industrie variée, traditionnelle (fabrications de meubles) et de pointe (aéronautique, automobile, pharmaceutique). Quant au secteur tertiaire, il comprend de nombreuses universités, des hôpitaux et un pôle de recherche médicale. La ville de Grand Rapids possède une tradition d’accueil de réfugiés qui s’est développée depuis la fin de la deuxième guerre mondiale. Deux agences volontaires accueillent les réfugiés dans cette ville, il s’agit de Bethany Social Services, affiliée à Church World Services (CWS) et Lutheran Social Services affiliée à Lutheran Immigration and Refugee Services (LIRS). Les processus mis en place par ces agences sont uniformes et répondent à des mandats fédéraux allant globalement de l’accueil du réfugié depuis la descente de l’avion à son placement professionnel. Il n’est pas question ici de faire une étude comparative des actions des différentes agences mais de comprendre globalement les stratégies mises en place par ces dernières et d’évaluer le degré d’intégration des réfugiés.

L’étude repose sur l’analyse d’observations et d’entretiens réalisés entre les mois de mai et d’août 2013 auprès de réfugiés et auprès du personnel des agences. Les entrevues semi-dirigées ont été effectuées auprès de onze personnes, soit à leur domicile, soit dans des lieux

74

http://grcity.us/Pages/default.aspx

40

communautaires, principalement des églises. Les membres de la communauté bhoutanaise rencontrés sont arrivés à Grand Rapids entre 2008 et 2013. Le groupe de réfugiés peut être segmenté en deux sous-groupes caractérisés par le degré de maitrise de la langue anglaise, le sous-groupe des anglophones est composé de femmes et d’hommes, principalement âgés entre 25 et 35 ans capables de communiquer en anglais. Le sous-groupe des réfugiés non-anglophones est composé de femmes et d’hommes, souvent plus âgés, les entretiens ont nécessité la présence d’un traducteur.

5.4. L’autosuffisance économique Le réfugié réinstallé qui arrive sur le territoire américain a deux certitudes, la première est sa prise en charge à la descente de l’avion par un gestionnaire de cas d’une agence volontaire qui va l’accompagner quotidiennement dans ses démarches administratives afin de lui donner toutes les chances de s’adapter efficacement à sa nouvelle vie, la seconde est la dette qu’il a envers l’Organisation Internationale pour les Migrations, soit le coût du transport entre le camp de réfugiés et le lieu de réinstallation aux Etats-Unis : environ 1400 dollars américain. L’aide initiale repose sur la prise en charge du réfugié par le gestionnaire de cas (Case manager) qui récupère le réfugié et sa famille (un cas) à la descente de l’avion, lui offre un premier repas « culturellement approprié » puis le conduit dans son logement où il lui explique le fonctionnement des différents éléments de l’appartement : salle de bain, cuisine, machines à laver et les règlements et droits75. Dès le lendemain et pendant quatre-vingt-dix jours, il aidera le réfugié à prendre des repères dans son environnement proche : trouver de la nourriture, des vêtements, des meubles…Il l’accompagnera aussi dans les démarches administratives, médicales et professionnelles : orientations culturelles, bilan de santé, scolarité des enfants, rencontre avec un travailleur social pour débuter les droits à l’aide sociale, et avec un spécialiste de l’emploi qui va lui offrir un suivi personnalisé : recherche d’emploi, cours d’anglais, mise à niveau professionnelle. Cet accompagnement est financé par des aides fédérales. Rappelons ici que les agences volontaires jouent un rôle capital dans la démarche d’intégration locale du réfugié, elles agissent de façon coordonnée et en consultation avec les gouvernements locaux et fédéraux. Le processus d’autosuffisance économique débute grâce à différents programmes qui se mettent en place rapidement.

75

Annexes 5

41

5.4.1. Le Programme d’assistance aux réfugiés (USRAP) Le Programme d’assistance aux réfugiés accorde aux agences un montant de $1850 par réfugié arrivant en réinstallation primaire (première arrivée aux Etats-Unis). L’agence en utilise la moitié pour son fonctionnement et alloue directement ou indirectement à chaque réfugié, adulte comme enfant, 925 dollars américains, cette somme permet principalement de participer à la location du logement.

5.4.2. Le Bureau pour la réinstallation des réfugiés (ORR) Le Bureau pour la réinstallation des réfugiés verse à l’Etat du Michigan76 une aide gérée par le Département des services sociaux et de santé (DSHS). Cette aide publique sociale est disponible pendant huit mois77, elle comprend une aide obligatoire segmentée en 3 catégories. La première catégorie est une « assistance médicale (RMA), et financière (RCA)78», tout réfugié à son arrivée bénéficie d’un bilan de santé, d’une mise à jour des vaccinations et d’examens médicaux plus approfondis si nécessaires. L’assistance financière est une indemnité mensuelle basée sur la taille de la famille79 (du cas) accessible à tout réfugié ayant moins de 1000 dollars américains de revenus mensuels. Cette aide est principalement utilisée pour des besoins premiers comme le loyer, les charges locatives (électricité, gaz) et les besoins personnels. La deuxième catégorie d’aides représente les « programmes de services sociaux aux réfugiés » qui prend en charge les gestions de cas, stages de formations, cours d’anglais, services de traduction, conseillers professionnel, services d’orientation et de développement professionnels, services de placements professionnel, recherche d’emploi et construction de carrière. La troisième catégorie comprend des programmes d’assistance ciblée. Une aide facultative peut également être versée pour supporter des programmes de médecine préventive (Aide à la santé, prise de rendez-vous, transport, garde des enfants,

éducation au système de santé) et des programmes d’impact

scolaire (Orientation pour les parents et les jeunes, cours d’anglais, communication avec les écoles, tutorat, programme d’été).

Une alternative au programme d’aide financière offerte par l’aide sociale publique existe, il s’agit d’un programme d’alignement des aides (Matching Grant)80. Le programme d’alignement

76

Un peu plus de 16 millions de dollars pour l’année fiscale 2011/12 L'accès à ces services peut être prolongé en cas de très faibles revenus.

78 http://www.dshs.wa.gov/onlinecso/RCA.shtml 79 L’aide financière correspond à $305 pour une personne seule, $385 pour deux personnes…

80 http://archive.acf.hhs.gov/programs/orr/programs/match_grant_prg.htm 77

42

des aides a pour objectif l’autosuffisance économique du réfugié après 120 ou 180 jours de participation au programme. Il s’adresse aux réfugiés âgés de 18 à 64 ans qui possèdent les conditions minimales d’employabilité81. Ce programme de coopération entre l’ORR et les agences volontaires (VOLAGs) offre une aide fédérale qui peut atteindre 2200US$ par réfugié, l’ORR s’engage à verser 2 dollars pour chaque dollar collecté par l’agence d’aide au refugié.

Cette collecte repose sur les dons financiers ou en nature de la communauté. Le bénéficiaire doit lui-même collecter 20% du montant82. Ce programme offre un accompagnement dans la recherche d’un premier emploi ou d’un emploi plus qualifié, d’une aide logistique comme le transport et la garde des jeunes enfants ainsi que l’accès aux formations. Il offre une indemnité hebdomadaire à la personne et aux membres de sa famille. Pour l’année fiscale 2011 et à l’échelle nationale, 71% des bénéficiaires sont devenus autosuffisants83. Pour l’année fiscale 2012, les agences de la ville de Grand Rapids ont bénéficié d’un montant d’environ 570 000US$84.

5.4.3. Les aides sociales Les réfugiés bénéficient également du programme d’assistance nutritive (SNAP)85 offert par le Département des services humains qui consiste en une allocation pour l’achat de nourriture. Les réfugiés de plus de 65 ans et ceux ayant une incapacité à travailler bénéficient d’une indemnité de la sécurité sociale (SSI)86 5.4.4. Le parrainage local L’agence établit également des partenariats avec des organisations confessionnelles locales pour le parrainage des refugiés. Cette aide précieuse permettra au réfugié d’obtenir des dons en nature (des meubles) mais aussi des aides financières ponctuelles, certaines œuvres financent partiellement par exemple l’obtention du permis de conduire.

5.4.5. Le point de vue des réfugiés

81

http://archive.acf.hhs.gov/programs/orr/programs/mgcy_content_guidelines2012.pdf Le réfugié est incité à entreprendre des démarches individuelles auprès d’organisations caritatives pour accumuler des biens issus de dons. Un inventaire de ces biens sera la base de calcul de l’aide.

83 http://archive.acf.hhs.gov/programs/orr/programs/mgcy_content_guidelines2012.pdf 84 http://archive.acf.hhs.gov/programs/orr/data/state_mi_ffy11.htm 85 Supplemental Nutrition Assistance Program, http://www.michigan.gov/dhs/0,1607,7-124-5453_5527-21832--,00.html 86 SSI: supplenental security income 82

43

Lorsque l’on demande aux réfugiés si la contrainte de devenir autosuffisant en six mois est acceptable, les réponses sont généralement homogènes. Trouver un premier travail est plutôt facile, « ce n’est pas forcément le travail pour une carrière mais il rend autosuffisant, il permet de payer ses factures ». Les premiers réfugiés arrivés en 2008 en pleine récession économique notent que

les temps ont changé, que pour eux c’était plus difficile, « il fallait presque cinq ou six mois pour trouver un travail mais maintenant en trois mois on a un travail ». Ils notent également que des

progrès ont été réalisés par les agences en matière d’emploi : « Il est facile maintenant d’obtenir un emploi, les agences ont fait des progrès, elles travaillent avec les employeurs ». Le critère le plus

important dans la recherche d’emploi est celui du niveau d’anglais du réfugié. On peut catégoriser les réfugiés bhoutanais en trois groupes. Le groupe de ceux qui ne maitrisent pas l’anglais est composé des personnes les moins qualifiés et leur situation peut être délicate.

Les entreprises de volailles, les boucheries, les entreprises horticoles, les mises en emballages de produits pharmaceutiques sont les premiers emplois disponibles pour eux. Certains de ces emplois sont pénibles, c’est le cas du travail de boucher qui demande de passer sa journée dans les chambres froides mais qui est aussi un tremplin à l’obtention d’un meilleur emploi dès que le niveau d’anglais s’améliore. Ne pas maitriser l’anglais n’est toutefois pas forcément un handicap insurmontable car certains employeurs s’adaptent à la situation, « certains employeurs recrutent des groupes de huit bhoutanais dont un seul parle l’anglais pour les encadrer et leur traduire ». Le

deuxième groupe est celui des réfugiés capables de communiquer en anglais. Eux obtiennent facilement et rapidement des emplois, soit dans les entreprises de distribution pour mettre des produits en rayon, soit dans les industries de pointe comme par exemple les usines d’assemblage automobiles ou les fabriques de meubles métalliques. Arrivée seule dans le Kentuky en avril 2013, Pabitra, 26 ans, a rejoint ses cousins à Grand Rapids en juin 2013, elle a trouvé un emploi dès le mois suivant dans l’usine d’assemblage automobile ou travaillait déjà sa cousine. Certains réfugiés mettent effectivement en exergue la nature travailleuse des bhoutanais de culture népalaise « nous sommes des personnes dévouées, engagées, fils et filles de fermiers habitués à travailler durement lorsque nous avions onze ou douze ans »87. Les bhoutanais ont fait leurs preuves

sur le marché local du travail, ils semblent être des valeurs sures que les employeurs veulent garder et il n’est pas rare d’obtenir des promotions. Aujourd’hui « toutes les personnes qui veulent travailler le peuvent » affirme un leader communautaire qui ajoute que des employeurs proposent 87

«we are dedicated people, committed, sons and daughters of farmers, used to work hard »

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des ramassages pour permettre à ceux qui n’ont pas de voitures d’aller travailler. Le troisième groupe est composé de ceux qui savent lire et écrire l’anglais, ils travaillent dans le secteur des services. La plupart sont âgés de 25 à 35 ans, ils ont des emplois bien rémunérés et ont un discours plus construits. Ils affirment que les bhoutanais ne sont pas des réfugiés comme les autres, que dans les camps de nombreux réfugiés étaient diplômés, « beaucoup avaient déjà des mastères », « certains étaient enseignants et ont créé des classes » et qu’ils ont pu, pour ceux qui ont

grandi dans les camps, bénéficier dans leur enfance et leur adolescence d’un enseignement. Et à leur tour, ils ont participé dans les camps à des activités d’enseignement auprès de jeunes, certains ont obtenu des bourses pour se former en Inde. Ils sont conscients de la chance qu’ils ont de parler l’anglais et d’avoir pu intégrer le monde professionnel dans leur nouvel environnement.

Certains de ces réfugiés-là évoquent non seulement le soulagement mais aussi le courage qui les a investis lors de leur arrivée aux Etats-Unis : ils ont constaté qu’ils étaient compris lorsqu’ils parlaient et ont alors pensé : « maintenant, c’est possible » « Now, we can do». Lorsqu’on les questionne sur le défi qui consiste à être rapidement autosuffisants, les réponses réfèrent pratiquement toutes au désir et au besoin d’être indépendant après des décennies de complète dépendance ainsi qu’à la fierté d’exister par eux-mêmes. Ils font référence à la dépendance totale vécue si longtemps et au souhait de l’arrêter : « pendant 17 ans, on a mangé la nourriture que l’on nous donnait, parfois il y en avait parfois non, qu’on l’aime ou pas… ». Ils sont généralement prêts à

relever ce défi et notent que les familles vulnérables ne sont pas réinstallées aux Etats-Unis mais plutôt dans les pays ou l’aide publique les accompagnera mieux. Ils savent qu’en arrivant aux Etats-Unis, ils doivent être fort et prêt à travailler, (« we need to be strong and ready to take a job ») Le premier constat que l’on peut faire est que de trouver un travail est chose facile. Les salaires horaires perçus par les réfugiés bhoutanais semblent se situer dans une fourchette allant du salaire minimum dans le Michigan (7.40 dollars) à environ 20 dollars alors que les loyers mensuels sont d’environ 700 dollars.

Le questionnement sur l’autosuffisance économique ne peut se limiter à l’emploi mais doit aussi tenir compte de la structure familiale traditionnelle, plusieurs personnes en âge de travailler vivent sous le même toit, les grands parents s’occupent des jeunes enfants et préparent les repas permettant ainsi aux femmes de travailler ou encore des réseaux de solidarité au sein de la famille se mettent en place même si l’on ne vit pas sous le même toit « on est plusieurs à travailler dans la famille, en mettant l’argent ensemble on paie les factures et on peut économiser ». Ce

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phénomène de mise en commun de l’argent gagné a récemment généré dans la communauté bhoutanaise de Grand Rapids un comportement nouveau : l’accès à la propriété. A ce jour, plus de 40 familles auraient accédé à la propriété, « dès qu’ils se qualifient pour un prêt, ils achètent » mentionne un leader de la communauté. Les membres de la famille mettent l’argent en commun et achètent une maison, lorsqu’elle sera payée, la famille achètera une maison au frère ou à la sœur. Un des premiers à avoir acheté est un jeune homme de 29 ans qui vit avec son frère de 25 ans, sa sœur de 11 ans et ses deux parents invalides. Les deux frères, supportent la famille, travaillent comme formateurs en informatiques pour une compagnie automobile, et ont choisi d’acheter une maison dans la zone scolaire la plus renommée afin que la jeune sœur accède à une éducation de qualité. L’investissement dans des études est aussi un phénomène nouveau, ils savent que pour progresser dans une carrière il faut se former. Certains de ces réfugiés sont déjà inscrits à des programmes d’entrée à l’université, d’autres vont le faire puisque « un autre membre de la famille va travailler et donc pouvoir participer au support de la famille », soit une épouse qui

termine la formation d’apprentissage de l’anglais et va pouvoir chercher un emploi, soit un enfant lycéen maintenant assez âgé pour travailler à temps partiel. Pour les célibataires vivant seuls, les conditions sont moins faciles mais des solutions sont recherchées car ils sont conscients que dans le domaine du travail, il est possible d’évoluer, de changer et de trouver mieux. Un indicateur d’autosuffisance économique est le remboursement de la dette envers l’OIM : le remboursement du billet d’avion est environ 1400US$ par personne. Ce remboursement ne commence que plusieurs mois après l’arrivée aux Etats-Unis. Tous les réfugiés assurent que les mensualités sont flexibles, que si l’on éprouve de difficultés financières certains mois, on peut demander un ajustement. La plupart des interlocuteurs ne semblent pas inquiets d’avoir à rembourser cette dette. Certains sont fiers d’être capable de répondre à la confiance qui leur a été faite lorsqu’on leur a offert la réinstallation. Certaines familles ont déjà remboursé le prêt de certains membres de la famille et continuent le paiement pour les autres membres. Certains considèrent ce prêt comme un investissement fait sur eux et ce remboursement n’est pas perçu comme une lourde charge. Certains assurent qu’ils ont assez d’économies pour payer la totalité mais qu’ils préfèrent payer leurs traites régulièrement pour construire leur crédit. Beaucoup d’entre eux ont intégré que dans le contexte américain, ce remboursement permet de construire son histoire bancaire, de construire son crédit (« build your credit ») c’est-à-dire montrer qu’ils

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sont financièrement crédibles et responsables. C’est en parti grâce à ce premier prêt que l’accès à la propriété est possible.

Il reste difficile de collecter des données exactes sur le nombre de Bhoutanais présents à Grand Rapids, les chiffres officiels de la réinstallation initiale mentionnent 500 personnes mais il semblerait qu’il y ait actuellement dans la ville plus de 1000 bhoutanais. La différence serait due au phénomène de la réinstallation secondaire, à savoir que des réfugiés arrivés dans une autre ville des Etats-Unis se relocalisent à Grand Rapids sur les conseils de la famille ou d’amis. Les Bhoutanais de Grand Rapids font savoir, souvent par l’intermédiaire de Facebook, que leur vie est agréable, que l’on trouve du travail facilement, que le temps de déplacement pour se rendre au travail est de moins de 30 minutes, que les salaires moyens sont de $10 de l’heure, que la ville est très verte et très propre, et que l’on se sent en sécurité. Beaucoup ajoutent également que l’accueil des agences est très chaleureux, et qu’ils se sont sentis aimés lorsqu’ils sont arrivés.

5.5. La protection et les droits Conformément à la convention de 1951 et au protocole de 1967, les réfugiés bhoutanais présents à Grand Rapids bénéficient des droits à l’aide sociale, droits au travail rémunéré, droits administratifs et droits juridiques requis pour tout réfugié.

L’orientation culturelle menée par les agences permet d’éduquer les réfugiés bhoutanais, dès leur arrivée, aux lois américaines et à la compréhension de leurs propres droits et devoirs.

L’accompagnement mis en place, offre au réfugié une présentation du système administratif local et amorce le processus d’accès aux droits sociaux Très vite commencent l’assistance alimentaire, l’assistance au logement et l’assistance à la santé. L’inscription des enfants dans les établissements scolaires se fait dès que les examens de santé et les vaccinations obligatoires ont été accomplis. Le droit au travail rémunéré est également acquis comme nous l’avons vu précédemment. Les droits administratifs et en particulier les droits liés au statut de réfugié sont eux aussi présentés et le processus de naturalisation est détaillé. Tous savent que leur visa de réfugié expire après une année et que le statut de résident permanent est alors acquis. La demande de naturalisation peut s’entreprendre dès la 5eme année de présence sur le territoire américain. Tous les bhoutanais rencontrés attendent avec impatience cette naturalisation, qui pour beaucoup est la première et seule jamais acquise. A l’automne 2013, les premiers bhoutanais réinstallés pourront débuter la démarche de naturalisation, «pendant 2 décennies je n’ai pas eu de citoyenneté, je ne suis ni Bhoutanais ni Népalais, ni Américain, dans un an je 47

pourrai dire que je suis citoyen américain ». Les droits juridiques sont non seulement acquis mais également utilisés, puisque déjà deux commerces ont été créés par les bhoutanais, deux épiceries népalaises.

5.6. La cohésion communautaire La communauté bhoutanaise est une communauté particulière puisque leurs membres ont tous le même vécu, la même histoire : l’expulsion du Bhoutan, deux décennies de vie commune dans les camps de réfugiés népalais puis une dissémination mondiale : un oncle réinstallé en Australie, l’autre au Danemark, un ami au Royaume-Uni, un autre au Canada pourtant ils ont la grande chance de rester en contact grâce aux médias sociaux et en particulier grâce à Facebook « tu ouvres ton compte Facebook et ils sont tous là ». La population bhoutanaise de Grand Rapids

comprend des leaders communautaires qui, bien qu’agissant de façon non organisée, apportent une aide non négligeable à leur communauté. Ils affirment que tous les membres de la communauté se connaissent, que si un réfugié a un problème, il possède le numéro de téléphone d’un leader à qui il peut demander de l’aide. Ce réseau d’entre-aide se fait de façon informelle, il n’existe pas de gestion officielle des membres de la communauté. Un inventaire était effectué par un des leaders mais cette comptabilité qui était facile lorsque les réfugiés étaient tous accueillis donc comptabilisés par les agences, est maintenant plus complexe à cause du phénomène de réinstallation secondaire. Depuis l’arrivée des premiers réfugiés bhoutanais fin 2008, de nombreuses initiatives ont vu le jour pour faciliter la vie quotidienne. Après leur arrivée, par exemple, certains bhoutanais qui se déplaçaient à pied ou en transport public se perdaient et ne pouvaient retrouver leur chemin puisqu’ils ne parlaient pas l’anglais. Des rencontres avec la police locale ont été organisées pour faire connaitre la communauté et pour expliquer que même si certains membres ne maitrisaient pas l’anglais, ils connaissaient tous le mot « bhoutanais »88 et que si on leur posait donc la question « Bhoutanais ? » ils pourraient acquiescer et la police pourrait alors contacter un des leaders par téléphone. Ensuite, lorsque les réfugiés non anglophones ont possédé des téléphones portables, les numéros des leaders ont été mis en mémoire pour qu’ils puissent les joindre à tout moment. Une autre initiative est la création d’une société à responsabilité limitée d’aide au transport, créée dans le but d’assister les membres de la communauté qui ne disposent pas de véhicule.

88

Bhuthanese

48

Le fait que les logements dont disposent les réfugiés bhoutanais à leur arrivée soient localisés dans une zone particulière de la ville, a généré le développement d’espaces d’activités et de rencontre autour de cette zone. Afin de permettre aux réfugiés les plus âgés de se rencontrer, de rester actifs et de conserver la culture agricole, des jardins communautaires situés sur les terrains appartenant à des églises, ont été créés avec l’aide de l’agence Bethany Social Services qui a fourni les outils, les plans de légumes, les graines, les fertiliseurs et les conseils agricoles. Les jardins sont découpés en parcelles attribuées aux familles qui le demandent et un plan affiché à l’entrée mentionne sur chaque parcelle le nom de la famille. Lors de la visite des jardins, les guides font remarquer en lisant les différents noms que ces jardins permettent la cohabitation de familles de castes différentes et que certains travaillent leur parcelle à côté de personnes qu’ils n’accepteraient pas de faire rentrer chez eux. Ils reconnaissent qu’aux Etats-Unis le système de caste ne peut pas fonctionner et que les jeunes n’y attachent plus d’importance. Toujours dans cette zone, et afin de faciliter l’accès aux denrées traditionnelles et d’éviter aux familles de long trajets vers l’épicerie indienne de la ville, deux épiceries népalaises dans lesquelles condiments, épices et divers autres produits sont disponibles, ont ouvert récemment leurs portes. Sur le plan culturel et social, et à l’initiative des plus jeunes, une réunion de la jeunesse bhoutanaise de la région s’organise annuellement dans un centre communautaire. Une fois de plus, l’information circule de façon informelle sur Facebook ou par téléphone, on téléphone à des amis qui relaient l’information en téléphonant à leur tour à leurs amis « puisqu’on se connait tous ». Les membres de la communauté bhoutanaise se regroupent également de façon régulière dans les églises89 qui ont parrainé leur famille et qui offrent hebdomadairement à cette communauté des espaces pour des séminaires ou des services religieux.

Il existe donc un réseau informel de transmission de l’information et d’entre-aide au sein de la communauté bhoutanaise. Ce dynamisme fut en partie initié par l’agence Bethany Social Services qui a mis en place des rencontres-discussions de leaders des différents groupes ethniques réfugiés de la ville pour qu’ils réfléchissent ensemble aux défis qui se présentent à eux et trouvent seuls des solutions. Un des leaders bhoutanais assure : « on ne peut pas dépendre des agences, nous devons penser par nous-même ». Les projets au sein de la communauté bhoutanaise

sont nombreux, le projet de développer un jardin communautaire avec des visées commerciales,

89

Thornapple Covenant Church, http://www.thornapple.org/refugee ; Nepali-speaking Christian fellowship churchhttp://nscfellowship.wordpress.com/about

49

pour essayer de vendre la production, pour développer l’esprit d’entreprise et créer des emplois ; le projet de création d’un temple hindou pour célébrer de façon traditionnelle des événements comme les mariages ou encore le projet d’enseignement de la langue népalaise aux enfants.

6. Conclusion La réinstallation de la population réfugiée bhoutanaise dans la ville de Grand Rapids possède les caractéristiques d’une solution durable. Toutes les conditions semblent être réunies pour permettre l’autosuffisance, la protection et la perspective d’intégration de ces réfugiés. La grande majorité des Bhoutanais a atteint l’autosuffisance économique, et l’intégration économique et sociale dans la société américaine est en bonne voie, même si certains membres de cette communauté, moins éduqués, plus âgés ou moins téméraires, voient en leurs enfants leur propre vecteur d’intégration.

La pleine jouissance des droits politiques, civils, et culturels est garantie dans des conditions d’égalité. Les Bhoutanais se sentent maintenant respectés, les souvenirs des brimades que leur proférait la population locale lorsqu’ils sortaient des camps sont maintenant de l’ordre de l’anecdote. Ils se sentent protégés par les lois et c’est avec impatience que la naturalisation est attendue même si les leçons du passé appellent à la prudence, perdre une citoyenneté ou se faire rejeter peut toujours se produire. C’est ce qui donne certainement à cette communauté l’envie d’une réussite rapide et qui génère un dynamisme et une volonté d’entreprendre. Les processus d’accueil ont permis aux réfugiés bhoutanais de comprendre que la socialisation aux Etats-Unis reposait principalement sur l’appartenance communautaire. Ils ont appris à leur dépend, d’une part que les personnes que l’on croise dans la rue ne vous parlent pas et que personne n’offre de l’eau à celui qui marche transpirant dans la ville, d’autre part, ils ont dans le même temps constatés que lorsqu’ils étaient invités le dimanche à des regroupements dans les églises qui les parrainent, on leur parlait et on leur offrait l’hospitalité. Ils ont intégré l’importance des structures associatives dans la vie sociale. Le réseau de solidarité qui s’est créé dans la communauté bhoutanaise, sous l’impulsion des plus jeunes et des plus intégrés des adultes, permet d’épauler les plus âgés ou les nouveaux arrivants. Les nombreux projets solidaires qui ont vu le jour sont issus d’un mouvement spontané qui commence à se structurer sous l’impulsion de ces jeunes leaders qui ont pris conscience qu’ils doivent être acteurs de leur avenir et que leur intégration dans la société américaine pourrait rapidement déboucher sur une assimilation culturelle : les jeunes générations scolarisées s’intègrent très rapidement, voire trop rapidement 50

au goût de leur parents, les jardins communautaires se dépeuplent déjà, puisque l’accès à la propriété privée a pour conséquences, non seulement la dispersion de la communauté dans la ville mais aussi , le fait que les familles ont maintenant leur propre jardin à cultiver. Les leaders communautaires œuvrent pour une cohésion sociale de leur groupe. Aux projets culturels tels que la construction d’un temple hindou ou les cours de langue népalaise pour enfants ; succèdent des projets à visée professionnelle comme la création de jardins à but lucratif qui développeront les compétences d’entrepreneur des uns et qui offriront un environnement professionnel rassurant et familier aux plus âgés. La solidarité est une valeur prédominante de cette communauté bhoutanaise qui exprime sa volonté d’insertion dans la société américaine ainsi que son désir de ne pas oublier ceux restés dans les camps du Népal et pour lesquels on envisage de réaliser un jour des actions d’entraide.

Ce bilan de la réinstallation est plutôt positif, les réfugiés sont dans une phase d’adaptation réussie. Il serait toutefois prudent de ne pas généraliser trop hâtivement l’évaluation de la réinstallation de Grand Rapids à l’échelle nationale. Le phénomène de la

réinstallation

secondaire démontre que tous les réfugiés n’ont pas trouvé lors de la réinstallation initiale dans d’autres villes des Etats-Unis l’environnement économique, géographique et humain qu’offre Grand Rapids. Pourtant la réinstallation secondaire doit être également considérée comme un facteur favorable à l’intégration, un élément

important de protection des réfugiés.

L’éparpillement de la population pourrait nuire aux principes de la réinstallation si cette population qui a fui son pays, en partie, pour conserver son identité culturelle venait à la perdre rapidement. Or la liberté de circulation va permettre à cette population éparpillée sur le territoire américain de se regrouper et de reconstruire ainsi des communautés ethniques plus amples qui non seulement apporteront une dimension nouvelle au processus de réinstallation aux Etats-Unis mais consolideront aussi l’identité culturelle du groupe. La communauté bhoutanaise de Grand Rapids a pris son destin en main, l’autonomisation qui a débuté dans les camps s’est intensifiée et si la communauté continue à se souder autour de valeurs et traditions culturelles communes, au-delà des différences religieuses ou de castes,

il est fort probable que les Etats-Unis

s’enrichiront d’une communauté bhoutanaise américaine très active.

La réinstallation de masse aux Etats-Unis d’Amérique semble être une solution durable.

Après moins de cinq ans de présence dans le pays, les réfugiés bhoutanais bénéficient non seulement de l’autosuffisance économique et de la protection juridique et physique mais ils

51

construisent aussi les fondements nécessaires à une cohésion communautaire qui leur permettra d’exprimer leur culture népalaise et devenir des « Bhutanese Americans ».

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Publications des Etats-Unis d’Amérique Immigration and Nationality Act [en ligne]: Disponible sur : http://www.uscis.gov/portal/site/uscis/menuitem.f6da51a2342135be7e9d7a10e0dc91a0/?vgnexto id=fa7e539dc4bed010VgnVCM1000000ecd190aRCRD&vgnextchannel=fa7e539dc4bed010Vg nVCM1000000ecd190aRCRD&CH=act Nepali: Welcome to the United States DVD (2012), Center for Applied Linguistics (CAL) [en ligne]: Disponible sur : http://www.culturalorientation.net/resources-for-refugees/welcomeset/nepali-welcome-to-the-united-states-dvd Proposed Refugee Admission for Fiscal Year 2012: Rapport to the Congress, United States Department of State, United States Department of Homeland Security, and United States Department of Health and Human Services [en ligne]: Disponible sur : https://www.hsdl.org/?view&did=690218 Refugee Act of 1980. Pub. L. 96-212. 94 Stat. 102. 17 March 1980 [en ligne]: Disponible sur : http://www.acf.hhs.gov/programs/orr/policy/refact1.htm Roberts, M. A. (1982). The U.S. and Refugees: The Refugee Act of 1980. A Journal of Opinion: African Refugees and Human Rights, 4-6.

Méthodologie : Van Campenhould, L., Quivy, R., Manuel de recherché en sciences sociales, Dunod, 4ème édition, Paris, 2011 Kaufmann, J.C., L’entretien compréhensif, Armand Colin, Paris, 2011

Sites Internet : CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY: BHUTAN Disponible sur : https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bt.html CHURCH WORLD SERVICE (CWS) : Disponible sur : http://www.churchworldservice.org/site/PageServer ETHIOPIAN COMMUNITY DEVELOPMENT COUNCIL (ECDC) Disponible sur : http://www.ecdcinternational.org/ EPISCOPAL MIGRATION MINISTRIES (EMM) Disponible sur : http://www.ecusa.anglican.org/emm/

58

HEBREW IMMIGRANT AID SOCIETY (HIAS) Disponible sur : http://www.hias.org/ INTERNATIONAL RESCUE COMMITEE (IRC) Disponible sur : <http://www.rescue.org>/ KURDISH HUMAN RIGHTS WATCH, INC. (KHRW) Disponible sur : http://www.khrw.org/ LUTHERAN IMMIGRATION AND REFUGEE SERVICES (LIRS) Disponible sur : http://www.lirs.org/site/c.nhLPJ0PMKuG/b.5537769/k.BFCA/Home.htm PEACE RESEARCH INSTITUTE, Oslo (PRIO) Disponible sur : http://www.prio.no/ REFUGEE COUNCIL Disponible sur : http://www.rcusa.org/index.php?page=history THE REFUGEE LAW LEADER Disponible sur : http://www.en.refugeelawreader.org/index.php?option=com_content&view=article&id=132&Ite MID=103 REFUGEE RESETTLEMENT (ORR) Disponible sur : http://www.acf.hhs.gov/programs/orr/ UNHCR-Statistiques Disponible sur : http://www.unhcr.org/statistics UNHCR’s Statistical Online Population Database Disponible sur : http://www.unhcr.org/statistics/populationdatabase UNITED STATES CONFERENCE OF CATHOLIC BISHOPS (USCCB) Disponible sur : http://www.usccb.org/ US COMMITTEE FOR REFUGEES AND IMMIGRANTS (USCRI) Disponible sur : http://www.refugees.org/ WORLD RELIEF CORPORATION (WR). Disponible sur : http://worldrelief.org/

59

8. ANNEXES I. ANNEXE 1 : les 5 régions HCR……………………………………………………61 A.

B.

C.

D.

E.

La région Afrique subsaharienne……………………………………………61 1.

Afrique centrale et des Grands Lacs...………………………………61

2.

Afrique de l'Est et Corne de l'Afrique…….…………………………61

3.

Afrique australe…...…………………………………………………62

4.

Afrique de l'Ouest…...………………………………………………62

La région Amériques..……………………………………………………….63 1.

Amérique du Nord et Caraïbes……...……………………………….63

2.

Amérique latine..…………………………………………………….63

La région Asie et Pacifique………………………………………………….64 1.

Asie centrale………………………...……………………………….64

2.

Asie de l'Est et Pacifique…………………………………………….64

3.

Asie du Sud………………………………………………………….65

4.

Asie du Sud-est……..……………………………………………….65

5.

Asie du Sud-ouest…..……………………………………………….66

La région Europe…..……………………………………………………….66 1.

Europe orientale……………………………………………………..66

2.

Europe du Sud-est….………………………………………………..67

3.

Europe septentrionale, occidentale et méridionale…………………..67

La région Moyen-Orient et Afrique du Nord…...………………………….68 1.

Moyen-Orient……………………………………………….68

2.

Afrique du Nord…………………………………………….68

II.

ANNEXE 2 : Données HCR (2011).………………………………………………..69

III.

ANNEXE 3 : L’Acte d’assistance à la migration et aux réfugiés…………………..70

IV.

ANNEXE 4 : Cartes géographiques………………………………………………...73

V.

ANNEXE 5 : Guide d’orientation…………………………………………………..74

60

I.

ANNEXE 1 : LES CINQ REGIONS DU MONDE A. La région Afrique subsaharienne : Cette région est elle-même découpée en quatre sous-régions.

1.

Afrique centrale et des Grands Lacs

UNHCR, Afrique centrale et des Grands Lacs90 La sous-région Afrique centrale et des Grands Lacs comprend les pays suivants : le Burundi, le Congo, la République démocratique du Congo, le Gabon, la République centrafricaine, le Rwanda et la RépubliqueUnie de Tanzanie.

2.

Afrique de l'Est et Corne de l'Afrique

UNHCR, Afrique de l’est et Corne de l’Afrique91 La sous-région Afrique de l'Est et Corne de l'Afrique comprend les pays suivants : Djibouti, l'Erythrée, l'Ethiopie, le Kenya, l'Ouganda, la Somalie, le Soudan, le Soudan du Sud et le Tchad.

90 91

http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d541.html http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d445.html

61

3.

Afrique australe

UNHCR, Afrique australe92

La sous-région Afrique australe comprend les pays suivants : l'Afrique du Sud, l'Angola, le Botswana, les Comores, le Lesotho, Madagascar, Malawi, Maurice, le Mozambique, la Namibie, les Seychelles, le Swaziland, la Zambie et le Zimbabwe.

4.

Afrique de l'Ouest

UNHCR, Afrique de l'Ouest93

La sous-région Afrique de l'Ouest comprend les pays suivants : le Bénin, le Burkina Faso, Cap-Vert, la Côte d'Ivoire, le Gambie, le Ghana, la Guinée, la Guinée équatoriale, le Guinée-Bissau, le Libéria, le Mali, le Nigéria, Sao Tomé-et-Principe, le Sénégal, le Sierra Léone et le Togo.

92 93

http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d4e7.html http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d43f.html

62

B.

La région Amériques

Cette région est elle-même découpée en deux sous-régions.

1.

Amérique du Nord et Caraïbes

UNHCR, Amérique du Nord et Caraïbes94 La sous-région Amérique du Nord et Caraïbes comprend les pays suivants : Anguilla, Antigua-etBarbuda, les Antilles néerlandaises, Aruba, les Bahamas, les Bermudes, le Canada, Dominique, les EtatsUnis d'Amérique, Grenade, la Guadeloupe, Haïti, les Iles Caïmans, les Iles Turques et Caïques, les Iles Vierges britanniques, la Jamaïque, la Martinique, le Montserrat, Porto Rico, la République Dominicaine, Saint-Kitts-Et-Nevis, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Sainte-Lucie et Trinité-et-Tobago.

2.

Amérique latine

UNHCR, Amérique latine95 La sous-région Amérique latine comprend les pays suivants :l'Argentine, Belize, l'Etat plurinational de Bolivie, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, Cuba, El Salvador, l'Equateur, le Guatemala, la Guyane, la Guyane française, le Honduras, le Mexique, le Nicaragua, Panama, le Paraguay, le Pérou, le Suriname, l'Uruguay et la République bolivarienne du Venezuela.

94 95

http://www.unhcr.fr/pages/4aae621e2a.html http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d8ad.html

63

C.

La région Asie et Pacifique,

Cette région est elle-même découpée en cinq zones.

1.

Asie centrale

UNHCR, Asie centrale96 La sous-région d'Asie centrale comprend les pays suivants : le Kazakhstan, le Kirghizistan, l'Ouzbékistan, le Tadjikistan et le Turkménistan.

2.

Asie de l'Est et Pacifique

UNHCR, Asie de l'Est et Pacifique97 La sous-région d'Asie de l'Est et Pacifique comprend les pays suivants : l'Australie, la Chine, la République de Corée, la République populaire démocratique de Corée, Fidji, Hong Kong, les Iles Cook, les Iles Mariannes septentrionales, les Iles Marshall, les Iles Salomon, le Japon, Kiribati, Macao, les Etats fédérés de Micronésie, la Mongolie, Nauru, Nioué, la Nouvelle-Calédonie, la Nouvelle-Zélande, Palaos, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, Samoa, Samoas américaines, Tokélaou, Tonga, Tuvalu et Vanuatu.

96 97

http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d739.html http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d60d.html

64

3.

Asie du Sud

UNHCR, Asie du Sud98 La sous-région Asie du Sud comprend les pays suivants : le Bhoutan, l'Inde, les Maldives, le Népal et le Sri Lanka.

4.

Asie du Sud-est

UNHCR, Asie du Sud-est99 La sous-région Asie du Sud-est comprend les pays suivants : le Bangladesh, Brunei Darussalam, le Cambodge, l'Indonésie, la Malaisie, Myanmar, les Philippines, la République démocratique populaire lao, Singapour, la Thaïlande, le Timor Lesté et le Viet Nam.

98 99

http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d6f7.html http://www.unhcr.fr/pages/4b5426d16.html

65

5.

Asie du Sud-Ouest

UNHCR, Asie du Sud-ouest100 La sous-région Asie du Sud-ouest comprend les pays suivants : l'Afghanistan, La République islamiste d'Iran et le Pakistan.

D.

La région Europe

Cette région est elle-même découpée en trois sous-régions.

1.

Europe orientale

UNHCR, Europe orientale101 La sous-région Europe orientale comprend les pays suivants : l'Arménie, l'Azerbaïdjan, le Bélarus, la Georgie, la République de Moldavie, la Fédération de Russie, la Turquie, et l'Ukraine.

100 101

http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d721.html http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d877.html

66

2.

Europe du Sud-est

UNHCR, Europe du Sud-est102 La sous-région Europe du Sud-Est comprend les pays suivants : la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, l'ExRépublique yougoslave de Macédoine, le Monténégro, et la Serbie.

3.

Europe septentrionale, occidentale et méridionale

UNHCR, Europe septentrionale, occidentale et méridionale

103

La sous-région Europe septentrionale, occidentale et méridionale comprend les pays suivants : l'Albanie, l'Allemagne, Andorre, l'Autriche, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, le Danemark, l'Espagne, l'Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, le Groenland, la Hongrie, l'Irlande, l'Islande, l'Italie, la Lettonie, le Liechtenstein, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, Monaco, la Norvège, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, le Royaume-Uni, Saint-Marin, le Saint-Siège, la Slovaquie, la Slovénie, le Suède et la Suisse.

102 103

http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d763.html http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d7d5.html

67

E.

La région Moyen-Orient et Afrique du Nord

Cette région est elle-même découpée en deux sous-régions.

1.

Moyen-Orient

UNHCR, Moyen-Orient104 La sous-région Moyen-Orient comprend les pays suivants : l'Arabie saoudite, Bahreïn, les Emirats arabes unis, l'Iraq, Israël, la Jordanie, le Koweït, le Liban, Oman, le Qatar, la République arabe syrienne, les Territoires palestiniens occupé et le Yémen.

2.

Afrique du Nord

UNHCR, Afrique du Nord105 La sous-région Afrique du Nord comprend les pays suivants : l'Algérie, l' Egypte, la Libye, le Maroc, la Mauritanie, le Sahara occidental et la Tunisie.

104 105

http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d5ad.html http://www.unhcr.fr/pages/4aae621d583.html

68

II.

ANNEXE 2 : DONNEES HCR (2011)

69

III.

ANNEXE 3: Migration and Refugee Assistance Act (1962)

70

71

72

IV.

CARTES GEOGRAPHIQUES

Bhoutan et Népal

Bhoutan

73

V.

ANNEXE 5 : EXTRAIT D’UN GUIDE D’ORIENTATION (Mercy Housing, Colorado)

74

75