Estatuto do Ministério Público

PAULA MARÇALO

ESTATUTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ANOTADO EM ANEXO: Estatuto do Ministério Público (versão simples); Decreto-Lei n.º 333/99, de 20 de Agosto; Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República; Regulamento de Inspecções do Ministério Público; Regulamento de movimentos de Magistrados do Ministério Público; Regulamento de concurso para as comarcas sede de Distrito Judicial; Regulamento do quadro complementar de procuradores-adjuntos; Regulamento do processo eleitoral para o Conselho Superior do Ministério Público; Regimento do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República; Circulares da Procuradoria-Geral da República; Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República

PREFÁCIO A publicação de códigos comentados deixou de ser um acontecimento no panorama das letras jurídicas para se transformar num produto de consumo corrente.

A razão é que a inflação de leis e a debilidade dos legisladores se associam, muitas vezes, para criar obscuridade e ruído interpretativo.

Antes mesmo de publicados, os textos prováveis são já objecto de especulação e de interpretações díspares ou contraditórias. Aparecidos em letra de forma, tornam-se inacessíveis para o grande público e, no limite, indecifráveis.

O direito carece, assim, cada vez mais, de mediadores. Não se democratizou.

Pelo contrário, tornou-se dependente.

Enquanto o cidadão anónimo se vai alheando, o “público pertinente” aguarda ansiosamente que alguém explique o que a lei, nos seus insondáveis desígnios, quer dizer.

Esta realidade deu lugar a um interessante “nicho de mercado”, em que comentadores, anotadores ou simples glosadores disputam o tempo e a amplitude dos esclarecimentos.

Relativamente ao vasto complexo de normas que o Estatuto do Ministério Público representa, o aparecimento de um volume comentado não poderia, neste contexto, considerar-se inédito.

E, no entanto, a iniciativa protagonizada por Ana Paula Marçalo tem tudo para surpreender.

Na verdade, as magistraturas constituem domínios de organização do poder, de exercício profissional e de serviço à cidadania onde confluem questões de grande complexidade e melindre. Especificamente quanto ao Ministério Público, magistratura caracterizada pelos seus poderes de autoridade e constrição da liberdade pessoal, o conhecimento do sistema (conjunto de normas) e do funcionamento (“engrenagem operativa”) seria sempre um imperativo cultural. Acresce que o Ministério Público português se reveste de uma dimensão de serviço (a favor dos incapazes, dos ausentes, dos trabalhadores e do interesse geral) que transforma o conhecimento em utilidade.

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Ana Paula Marçalo aplicou os seus reconhecidos dotes de jurista e a sua singular experiência profissional para produzir uma obra de excepcional importância.

Não se trata de mais um comentário “reactivo” a um texto legislativo que acaba de aparecer. É um trabalho de anos, elaborado a partir de elementos que têm em conta a espessura de diplomas iniciais para observar as transformações que foram sofrendo, examinar as circunstâncias históricas e analisar a coerência da evolução.

A Nota Prévia elucida sobre o método utilizado.

No conjunto de perspectivas que o volume oferece, parecem-me merecer especial destaque três: Em primeiro lugar, a consolidação dos diplomas.

Uma das maiores dificuldades que caracterizam o acesso ao direito é o percurso labiríntico de legislações que se vão sucedendo, frequentes vezes obedecendo mais ao poder “do dia” que a um genuíno esforço de apuramento técnico. É necessário verificar a identidade de cada disposição para determinar se é portadora do mesmo ADN da disposição que vem substituir. Se não é o caso, importa refazer a mensagem normativa.

Ana Paula Marçalo procede a este trabalho de forma exemplar, informando sobre a densidade das normas, as divergências de opinião e os debates de bastidores.

Em segundo lugar, o eclectismo das anotações.

Em obras semelhantes, é comum explicar os textos por simplificação sintáctica, isto é descrevendo, “por outras palavras”, o que o legislador quis dizer.

Esta maneira de reduzir a complexidade é louvável mas, por vezes, inconsequente.

Ana Paula Marçalo rodeou cada comentário de um triplo esforço: o de individualizar a história dos preceitos, o de não poupar em apontamentos doutrinais que revelem as tensões de que cada norma é portadora e o de incorporar um considerável número de soft law que nos conduz até à prática das instituições.

Este último aspecto, numa magistratura hierarquizada, é crucial e só poderia ser percorrido por quem conhece por dentro a Instituição.

Finalmente, a apresentação.

Neste tipo de publicações, o equilíbrio e a acessibilidade são valores inestimáveis.

A estrutura anunciada na Nota Prévia e a descrição das Siglas e Abreviaturas dão ao leitor chaves de acesso simples e eficazes.

Aparentes assimetrias, como as que aproximam o texto da Constituição de actos internos da Procuradoria-Geral da República, convivem num ambiente “amigável” e apelativo que multiplica o número de potenciais leitores.

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Prefácio

Ora, é este seguramente um dos mais invejáveis capitais de uma obra destinada essencialmente a juristas mas útil para todos os que quiserem formular um juízo pessoal sobre alguns dos temas que ocupam, de há muito, o espaço mediático.

O estatuto do Ministério Público português tem sido visto, na generalidade dos países e em instituições internacionais, como um dos mais conseguidos. Mas é evidente que ele se encontra ligado a uma determinada concepção de Estado e a um concreto sistema jurídico. A exigência da Constituição relativamente a interdependência e separação de poderes e o amplo catálogo de direitos fundamentais nela previsto moldaram, em larga medida, este estatuto.

Há, porém, outros modelos. As soluções variam de país para país. Nuns casos, mais ideologicamente marcadas, noutros, associadas a raízes identitárias, noutros ainda resultado de específicos dinamismos sociais.

Há muitas questões que é legítimo formular.

Este volume não tem o objectivo de fornecer respostas mas, expondo, com clarividência e pormenor, o sistema, logo por aí, ajuda o leitor a formar uma opinião sobre a lei em que “vive”.

Há discussões recorrentes, algumas vezes travadas por opinantes que não conhecem o regime jurídico em vigor. Com o simples intuito de estimular a curiosidade de quem passe os olhos por este Prefácio, indicarei alguns tópicos.

Numa magistratura, o Procurador-Geral da República e os demais hierarcas devem dirigir os magistrados como um general comanda as suas tropas (ou, pelo menos, como um director-geral de um Ministério superintende nos seus funcionários), ou, pelo contrário, deverão eles próprios sujeitar-se a princípios e a regras que salvaguardem as competências, a autonomia de decisão e a consciência jurídica de cada magistrado? A investigação criminal deve ficar na titularidade de um Ministério Público autónomo ou de um Ministério Público subordinado ao poder político? Um sistema, como o português, em que o Ministério Público, além da titularidade da investigação e da acção penal, tem a seu cargo a protecção dos menores, dos incapazes e dos ausentes, a representação dos trabalhadores e a promoção do interesse geral, seria mais eficaz se o exercício desta magistratura se focasse exclusivamente sobre a área criminal? Ou, sem prejuízo da especialização dos magistrados, ganhar-se-á com um sistema que observa a sociedade como um todo, tem em especial conta os que carecem de protecção, e analisa a delinquência como um desvio que deve ser enfrentado de modo inter-disciplinar? Deverá o Ministério Público continuar a ser o advogado do Estado (tendo como princípio director um estatuto fundado na objectividade e no interesse geral) ou deveria a atribuição ser confiada a uma advocacia do Estado própria (como em Espanha ou na Itália) ou transferida para a advocacia comum? Deverão os órgãos de polícia criminal investigar autonomamente, porventura com ganhos de eficácia estatística, ou estar sujeitos à direcção de uma magistratura, em tributo à defesa Coimbra Editora ®

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da liberdade e dos direitos de cidadania? Qual o papel que os particulares, como assistentes, deverão ter no processo penal?

Não há respostas unívocas para qualquer das questões.

O leitor fica a dispor de um conjunto significativo de fontes e perspectivas.

O Estatuto agora lançado por Ana Paula Marçalo faz a história das disposições, explica-as fluentemente, inventaria as mais importantes correntes de opinião e expõe, com rigor histórico, o lastro cultural em que radicam.

Converter-se-á, por mérito próprio, numa obra de referência.

J. CUNHA RODRIGUES

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NOTA PRÉVIA Conhecer o Estatuto do Ministério Público (EMP), não é nos dias de hoje, tarefa fácil.

Desde logo, a primeira dificuldade a enfrentar consiste na consolidação de um texto legislativo que conta já com décadas de existência, ao longo das quais foi sendo sucessivamente sujeito a diversas alterações.

Na verdade, a origem do EMP remonta a 1978, ano em que, por intermédio da Lei n.º 39/78, de 5 de Julho, nasceu a primeira Lei Orgânica do Ministério Público (LOMP78), mais tarde revista na Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro (LOMP86). Para além de alterações relativamente pontuais ao seu conteúdo — referimo-nos às Leis n.º 2/90, de 20 de Janeiro, n.º 23/92, de 20 de Agosto e n.º 33-A/96, de 26 de Agosto — a LOMP veio a sofrer profunda reforma por força da Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto, a qual passou, inclusive, pela republicação do respectivo texto e pela alteração da sua denominação para Estatuto do Ministério Público (neste aspecto, colocando o complexo orgânico dos magistrados do Ministério Público em paridade com o relativo aos magistrados judiciais).

As mudanças, contudo, não se ficaram por aqui. De então para cá, assistimos ainda às modificações introduzidas pela Leis n.º 42/2005, de 29 de Agosto, n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, n.º 52/2008, de 28 de Agosto, n.º 37/2009, de 20 de Julho, n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro e n.º 9/2011, de 12 de Abril.

Facto é que o legislador tem sido bastante generoso em matéria da organização do Ministério Público: na verdade, a par deste legislador “principal”, já de si bem prolixo, o seu quadro orgânico vem contando, em paralelo, com o contributo de um legislador “intrusivo” também responsável pela modelação desta magistratura (neste sentido, vejam-se as Leis n.º 10/94, de 5 de Maio, n.º 143/99, de 31 de Agosto, e n.º 52/2008, de 28 de Agosto).

Deste vasto percurso normativo resulta que, actualmente, coexistem duas versões do EMP: a resultante da Lei n.º 52/2008, de 28 de Agosto, aplicável, entre 14 de Abril de 2009 e 31 de Agosto de 2010, a título experimental e exclusivo, a três comarcas piloto — Alentejo Litoral, Baixo-Vouga e Grande Lisboa Noroeste (correspondentes, no anterior mapa judiciário, respectivamente, aos círculos judiciais de Santiago do Cacém; Aveiro e Anadia; Amadora e Sintra), a partir de 1 de Dezembro de 2011, também às comarcas da Cova da Beira e Lisboa e, até 1 Coimbra Editora ®

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de Setembro de 2014, de modo faseado, ao restante território nacional e uma outra, actualmente aplicável ao restante mapa judiciário.

Em face do carácter não unitário e experimental da versão primeiramente referida, e levando também em conta que a incerteza quanto à sua constitucionalidade se foi prolongando no tempo (na sequência de petição impulsionada pelo Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, em Abril de 2009, Deputados dos Grupos Parlamentares do PSD e CDS/PP, por um lado, e dos Grupos Parlamentares do PS, PCP e BE, por outro, apresentaram no Tribunal Constitucional, dois requerimentos de fiscalização abstracta sucessiva, que vieram a conhecer decisão apenas em Junho de 2011) e ao momento da sua plena aplicação à totalidade do território (reforçada pela lei do Orçamento do Estado para 2010 — Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril —, que veio substituir a previsão inicial, referente ao início da sua aplicação faseada ao território nacional — a partir de 1 de Setembro de 2010 —, por uma outra de cariz diferente, relativa à conclusão dessa aplicação faseada — 1 de Setembro de 2014), a opção recaiu sobre a anotação do texto mais abrangente e ainda aplicável à quase generalidade do território nacional, ou seja, aquele que resulta da versão consolidada pela Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto, e das alterações posteriormente sofridas pelo EMP, à excepção das que, resultantes da Lei n.º 52/2008, de 28 de Agosto, são de aplicação exclusiva às comarcas piloto da futura organização judiciária. De todo o modo, e de molde a permitir ao leitor conhecer o seu teor e efectuar um eventual cotejo, nos casos em que um preceito comporta duas versões, a versão não anotada é integralmente apresentada em nota de rodapé, merecendo uma brevíssima anotação.

Sendo o texto de 1998 o ponto de partida, e patente a ausência de iniciativa a partir daí demonstrada pelo legislador nesse sentido, o objectivo primordial desta obra consiste na consolidação do texto legislativo que regula o Ministério Público português, dando conta das múltiplas alterações que este desde então sofreu.

Embora a anotação em anexo não caminhe, por ora, no sentido de um comentário crítico global, o mesmo, aqui e acolá, não é dispensado. Acessoriamente, far-se-ão ainda breves apontamentos sobre a história desta magistratura e as leituras e aplicações que ao longo do tempo foram feitas com relação ao seu complexo normativo. Aqui chegados, seja-nos permitido lamentar o défice de atenção que a matéria da interpretação das normas reguladoras do Ministério Público tem merecido.

Para além de obras de reduzida ou pontual profundidade, a orgânica do Ministério Público conta com parcas anotações, de que destacaremos a pioneira e essencial obra de Alberto Pinto Nogueira e Manuel Simas Santos (Lei Orgânica do Ministério Público. Anotada, Porto, Porto Editora, 1979) e o fundamental Em nome do povo de Cunha Rodrigues (Coimbra, Coimbra Editora, 1999).

Não obstante as visíveis melhorias, mais consentidas pela evolução tecnológica do que, eventualmente, por uma vontade consciente, facto é que o mundo dos magistrados é, nos dias actuais, ainda de uma grande opacidade, de onde resulta que 14

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Nota prévia

o acesso à informação relativa à organização e funcionamento do Ministério Público está longe do ideal. Para a elaboração desta obra lançámos mão de todas as fontes de informação de acesso geral disponíveis: os sítios electrónicos da Procuradoria-Geral da República, do Conselho Superior do Ministério Público (não podendo, a este propósito, deixar de se lamentar a delonga com que este órgão publicita as suas decisões, atendendo a que o respectivo boletim informativo vem sendo disponibilizado, por norma, largos meses após a realização das reuniões a que respeita) e da Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa, sem esquecer as bases de dados dos Pareceres do Conselho Consultivo e das Circulares da Procuradoria-Geral da República. Seguramente do maior interesse para o tratamento das questões orgânico-funcionais, não se pode também deixar de lamentar o facto de não se mostrar possível a consulta, ainda que parcial, do portal Sistema de Informação do Ministério Público, cujo acesso, ao menos por enquanto, se mostra reservado na sua totalidade.

Por último, refira-se que o tratamento de cada artigo se encontra estruturado de molde a contemplar, sempre que possível, todas as seguintes referências: I. Origem do texto: em face da multiplicidade de alterações sofridas pelo EMP, e também por uma questão de simplicidade, os diplomas são referidos de uma forma abreviada (uma indicação integral, com o respectivo título, data de entrada em vigor, eficácia, preceitos alterados, aditados ou revogados e âmbito de aplicação, pode ser encontrada nas páginas 25 a 27); II. Remissões internas: com referência às indirectas; III. Legislação: campo destinado a discriminar a legislação abreviadamente referida na anotação, com indicação do título e respectivas alterações (com excepção dos diplomas que alteraram o EMP, cujas indicações podem ser colhidas como referido na parte final do ponto I); IV. Jurisprudência: indicação das decisões judiciais tidas como pertinentes; V. Bibliografia: campo para inserção dos elementos integralmente identificadores das obras referidas na anotação; acessoriamente, incluem-se ainda indicações bibliográficas consideradas relevantes para a temática do artigo; VI. Actos do Ministério Público: aqui se incluindo deliberações e despachos, Regulamentos (cujo texto pode ser encontrado nos Anexos III a IX), Circulares da Procuradoria-Geral da República (cuja listagem integral se apresenta no Anexo X) e Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (com melhores referências no Anexo XI).

VII. Diversos: campo destinado à menção de outras referências tidas como de interesse.

Lisboa, 17 de Julho de 2011

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ESTATUTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro (Lei Orgânica do Ministério Público), rectificada no Diário da República, I série, n.º 263, de 14 de Novembro de 1986, entrada em vigor em 16 de Outubro de 1986 (com excepção das normas constantes dos n.os 3 e 4 do artigo 109.º e do artigo 111.º que entram em vigor nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 202.º), e objecto das seguintes alterações: 1.ª) Lei n.º 2/90, de 20 de Janeiro (Sistema retributivo dos magistrados judiciais e do Ministério Público) ƒ Altera os artigos 73.º e 74.º (artigo 2.º). ƒ Manda aplicar o disposto na presente lei aos magistrados jubilados a que se refere o artigo 123.º da Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro (artigo 3.º). ƒ Produção de efeitos: 1 de Janeiro de 1989.

2.ª) Lei n.º 23/92, de 20 de Agosto (Autonomia do Ministério Público) ƒ Altera os artigos 1.º, 3.º, 7.º, 8.º, 10.º, 11.º, 14.º, 15.º, 16.º, 18.º, 19.º, 23.º, 24.º, 25.º, 26.º, 27.º, 32.º, 41.º, 45.º, 59.º, 67.º, 115.º e 130.º (artigo 1.º). ƒ Adita o artigo 18.º-A (artigo 3.º). ƒ Revoga o artigo 100.º (artigo 5.º).

3.ª) Lei n.º 33-A/96, de 26 de Agosto [Altera os artigos 85.º da Lei n.º 38/87, de 23 de Dezembro, e 112.º da Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais e do Ministério Público)] ƒ Altera o artigo 112.º (artigo 2.º).

4.ª) Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto (Estatuto do Ministério Público) ƒ Altera o diploma na íntegra (artigo 1.º). ƒ Republica e redenomina a Lei Orgânica do Ministério Público (artigo 2.º). ƒ Rectificada na Declaração de Rectificação n.º 20/98, publicada no Diário da República, I Série-A, n.º 253/98, de 2 de Novembro.

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Estatuto do Ministério Público

5.ª) Lei n.º 42/2005, de 29 de Agosto [Sexta alteração à Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais), oitava alteração à Lei n.º 21/85, de 30 de Julho (Estatuto dos Magistrados Judiciais), quinta alteração à Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro (Estatuto do Ministério Público), e quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto (Estatuto dos Funcionários de Justiça), diminuindo o período de férias judiciais no Verão] ƒ Altera os artigos 86.º, 88.º e 105.º (artigo 4.º). ƒ Adita o artigo 105.º-A (artigo 5.º). ƒ Entrada em vigor: 31 de Dezembro de 2005 (artigo 10.º).

6.ª) Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro (Aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas) ƒ Altera o artigo 77.º (artigo 4.º). ƒ Entrada em vigor: 30 de Janeiro de 2008 (artigo 6.º).

7.ª) Lei n.º 52/2008, de 28 de Agosto (Aprova a Lei de Organização e Funcionamentos dos Tribunais Judiciais) ƒ Altera os artigos 52.º, 58.º, 60.º, 61.º, 62.º, 63.º, 65.º, 72.º, 73.º, 83.º, 107.º, 120.º, 122.º, 123.º, 125.º, 127.º, 134.º e 135.º (artigo 164.º). ƒ Adita os artigos 88.º-A e 123.º-A (artigo 165.º). ƒ Revoga o n.º 5 do artigo 135.º [artigo 186.º, alínea c)]. ƒ Entrada em vigor: 2 de Janeiro de 2009 (artigo 187.º, n.º 1). ƒ Aplicação: — Alterações efectuadas aos artigos 72.º, 73.º, 120.º, 122.º, 123.º, 127.º, 134.º e 135.º, bem como os artigos 88.º-A e 123.º-A: a todo o território nacional, a partir de 2 de Janeiro de 2009 (artigo 187.º, n.º 5).

— Alterações efectuadas aos artigos 52.º, 58.º, 60.º, 61.º, 62.º, 63.º, 65.º, 83.º, 107.º, 125.º: às comarcas piloto de Alentejo Litoral, Baixo-Vouga e Grande Lisboa Noroeste, a título experimental, entre 14 de Abril de 2009 e 31 de Agosto de 2010 (artigos 171.º, n.º 1 e 187.º, n.º 1 e n.º 2).

— Alterações efectuadas aos artigos 52.º, 58.º, 60.º, 61.º, 62.º, 63.º, 65.º, 83.º, 107.º, 125.º: a todo o território nacional, de forma faseada, a partir de 1 de Setembro de 2010, e até 1 de Setembro de 2014, tendo em conta a avaliação referida no artigo 172.º [artigo 187.º, n.º 3, na redacção do artigo 162.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril (Orçamento do Estado para 2010)].

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8.ª) Lei n.º 37/2009, de 20 de Julho [Décima segunda alteração à Lei n.º 21/85, de 30 de Julho (Estatuto dos Magistrados Judiciais), e oitava alteração à Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro (Estatuto do Ministério Público), no sentido de conferir aos magistrados direito ao abono de ajudas de custo e de transporte para a frequência em acções de formação contínua] ƒ Altera os artigos 88.º-A e 107.º (artigo 2.º). ƒ Entrada em vigor: 1 de Janeiro de 2010 (artigo 3.º).

9.ª) Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2011) ƒ Adita o artigo 108.º-A (artigo 21.º). ƒ Entrada em vigor: 1 de Janeiro de 2011 (artigo 187.º).

10.ª) Lei n.º 9/2011, de 12 de Abril (Décima quarta alteração do Estatuto dos Magistrados Judiciais e décima alteração do Estatuto do Ministério Público, em matéria de aposentação, reforma e jubilação e de adaptação do regime de proibição de valorizações remuneratórias de 2011 ao sistema judiciário) ƒ Altera os artigos 145.º a 150.º (artigo 4.º). ƒ Adita o artigo 222.º (artigo 8.º, n.º 2). ƒ Adita o Anexo II e o Anexo III (artigo 5.º). ƒ Altera o artigo 3.º da Lei n.º 2/90, de 20 de Janeiro (artigo 6.º). ƒ Estabelece um regime transitório relativo à jubilação (artigo 7.º).

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PARTE I DO MINISTÉRIO PÚBLICO TÍTULO I ESTRUTURA, FUNÇÕES E REGIME DE INTERVENÇÃO CAPÍTULO I ESTRUTURA E FUNÇÕES Artigo 1.º Definição O Ministério Público representa o Estado, defende os interesses que a lei determinar, participa na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exerce a acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defende a legalidade democrática, nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da lei.

REFERÊNCIAS I. Origem do texto: Redacção da L60/98 (1.º). Anteriormente corresponde ao 1.º (Definição), com a seguinte redacção: O Ministério Público é o órgão do Estado encarregado de, nos termos da lei, representar o Estado, exercer a acção penal e defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar (L23/92); O Ministério Público é o órgão do Estado encarregado de, nos termos do presente diploma, representar o Estado, exercer a acção penal e defender a legalidade democrática e os interesses postos por lei a seu cargo (L47/86).

II. Jurisprudência: Parecer 8/82 da Comissão Constitucional (Pareceres da Comissão Constitucional, 19.º vol., Lisboa, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1984, pp. 3-26); AcTC 455/89, 41/90, 44/90, 48/90, 137/90, 140/90, 195/90, 197/90, 9/91, 31/91 e 395/04.

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[Art. 1.º]

Estatuto do Ministério Público

III. Bibliografia: CUNHA RODRIGUES, Em nome do povo e Lugares do Direito, Coimbra, Coimbra Editora, 1999, «Discurso do Procurador-Geral da República», Ministério Público: instrumento do executivo ou órgão do poder judicial?, IV Congresso do Ministério Público, Cadernos da RMP, 6 (1995), «Ministério Público: os passos de uma autonomia», 25 anos do Estatuto do Ministério Público: sessão comemorativa, Procuradoria-Geral da República, Coimbra, Coimbra Editora, 2005 e «Ministério Público», Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. V, Lisboa, 1993 [502-597]; NAVARRO DE PAIVA, Manual do Ministério Público, Coimbra, Imprensa da Universidade, 2.ª ed., 1867; CHAVES E CASTRO, A organização e competência dos tribunais de justiça portugueses, Coimbra, ed. F. França Amado, 1910, vol. I; LEITE E VASCONCELOS, Pecúlio do Procurador Régio, Lisboa, Imprensa Nacional, 1841; MARTENS FERRÃO, «Relatório apresentado ao Ministro da Justiça pelo Procurador-Geral da Coroa e Fazenda», Revista de Legislação e de Jurisprudência, 4.º Ano, n.º 175 (1871); JOSÉ ALBERTO DOS REIS, Organização judicial, Coimbra, Imprensa Académica, 1905; RODRIGUES MAXIMIANO, «A Lei Orgânica do Ministério Público (Análise e experiência). Perspectivas e divulgação social do Ministério Público», O Ministério Público numa sociedade democrática (Comunicações ao I Congresso Nacional do Ministério Público), Lisboa, Livros Horizonte, 1984; MANUEL SIMAS SANTOS, «Ministério Público: Estatuto e organização», RMP, ano 9 (1988), n.os 35 e 36 [9-29]; MANUEL LOPES, «Intervenção do representante da CGTP-IN», O Ministério Público numa sociedade democrática (Comunicações ao I Congresso Nacional do Ministério Público), Lisboa, Livros Horizonte, 1984; PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA. PALÁCIO PALMELA (2.ª ed.), Lisboa, Procuradoria-Geral da República, 2007; GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra, Coimbra Editora, 1993; ARALA CHAVES, “Magistratura do Ministério Público: seu enquadramento e função social”, Eduardo Augusto Arala Chaves. Juiz Conselheiro.

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IV. Actos do Ministério Público: Circular 11/02; Circular 16/04; PCC 8/95; PCC 3/81; PCC 211/80; PCC 119/82; PCC 21/92; PCC 10/2005.

ANOTAÇÃO I. Origens e evolução 1. Embora com origens bem mais remotas — a doutrina portuguesa convém em que o aparecimento do Ministério Público, como organização estável e permanente, se verificou, entre nós, no século XIV (CUNHA RODRIGUES, «Ministério Público», p. 511) — o surgimento do moderno MP em Portugal fica indissociavelmente ligado ao reinado de D. Maria II, período de afirmação do liberalismo e de restauração das públicas liberdades. Foi então que se deu a “criação de uma magistratura incumbida de dar vida à lei, de pugnar pela estrita observância desta perante os tribunais de justiça, de ser a égide protectora de todas as classes, o intérprete e a voz da sociedade, da razão, e da justiça na defesa dos direitos da comunidade, e na promoção do mais religioso cumprimento de todas as garantias, individuais e sociais” (NAVARRO DE PAIVA, loc. cit., p. VIII). “A organização e competência do ministério público entre nós só pelo decreto n.º 24 de 16.05.1832 foi definitiva e regularmente determinada, porque se criou um procurador geral da coroa junto do supremo tribunal de justiça, um procurador régio junto de cada tribunal de 2.ª instancia, um delegado do procurador régio junto de cada tribunal de 1.ª instancia, e um sub-delegado do procurador régio em cada julgado” (CHAVES E CASTRO, loc. cit., pp. 261-262). Ao procurador geral foi então atribuído 1 ajudante.

Esta primeira arquitectura do MP é, logo de seguida, completada no decreto n.º 27 de 19.05.1832, que estabeleceu ser o procurador geral superior aos procuradores Régios — e, assim, a todos os agentes do MP — e que as atribuições por si exercidas junto do STJ seriam as mesmas dos procuradores Régios junto das Relações (LEITE E VASCONCELOS, loc. cit., p. 199).

2. Por decreto de 15.12.1835, veio a ser regulamentada a organização desta magistratura, a qual, não obstante a sua insuficiência como lei orgânica da instituição, haveria de perdurar por largas décadas (MARTENS FERRÃO, loc. cit., p. 301). “A deficiência e limitado alcance das provisões deste regulamento foram reconhecidos nas Portarias do Ministério da Justiça de 16 de Agosto e 17 de Setembro de 1839 que incumbiram a comissão criada para o exame e revisão da reforma judicial de apresentar um projecto de organização do Ministério Público «no qual se definissem bem as obrigações dos magistrados que deviam formá-lo — os requisitos essenciais para a admissão, acesso ou promoção nos diferentes graus desta nova magistratura — quando e como pudessem ser demitidos, — e qual a consideração de que ficavam gozando para os despachos da ordem judicial»”, sem que esta, no entanto, se tenha tenha desincumbido do encargo recebido (NAVARRO DE PAIVA, loc. cit., p. VIII).

Por força das portarias de 08.11.1838 e de 09.12.1839, os lugares de MP eram, então, considerados “de grande, e honrosa confiança, pois são ofícios nobres, nos quais é necessário Coimbra Editora ®

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que os Empregados correspondam ao juízo que deles se forma, quando se lhe dá as nomeações” (LEITE E VASCONCELOS, loc. cit., p. 144).

3. Mais tarde, “A Novíssima Reforma Judiciária, contida no Decreto de 21.04.1841, veio confirmar a organização anteriormente delineada” (CUNHA RODRIGUES, Em Nome …, p. 51). O procurador-geral, “fiscal da execução das leis”, continua a ser superior a todos os Membros do MP e a exercer o ministério público no STJ, contando agora com 2 ajudantes, todos em “comissões de nomeação do rei e amovíveis a seu arbítrio”. Junto das Relações de Lisboa, Porto e Ponta Delgada estão os procuradores régios, sendo que os de Lisboa e Porto são coadjuvados por 1 ajudante. Junto dos juízes de direito de 1.ª instância, no continente e ilhas adjacentes, funcionam os delegados do procurador régio. Os sub-delegados do procurador régio estão junto de cada juízo ordinário. “As atribuições do Ministério Público aparecem consolidadas no seu poliformismo inicial, distribuindo-se pela promoção da legalidade, pela defesa da independência dos tribunais, pelo exercício da acção penal, pela fiscalização dos funcionários de justiça e pelo exercício de funções consultivas” (CUNHA RODRIGUES, Em Nome…, p. 52).

4. Com o decreto de 12.11.1869, que reuniu a Procuradoria-Geral da Fazenda — criada em 1836, com a incumbência de pugnar pelos justos e bem entendidos direitos da Fazenda Pública — na Procuradoria-Geral da Coroa, ficaram subordinados a um só chefe todos os agentes do Ministério Público disseminados pelos diferentes Ministérios. O PGCF, chefe do Ministério Público na ordem judiciária e na administrativa, passa a ter 6 ajudantes com os quis reúne obrigatoriamente em conferência, duas vezes por mês, para serem propostas, discutidas e resolvidas à pluralidade de votos as dúvidas que cada um tiver, devendo a opinião que fizesse vencimento ser seguida e sustentada em todas as respostas, pareceres ou consultas. Fora do âmbito da Procuradoria-Geral Coroa e Fazenda ficam o MP nas colónias (dependente do Ministério da Marinha e Ultramar) e o MP junto do CA. 5. Por decreto com força de lei de 09.06.1870, as funções consultivas que pertenciam à Secção do CA do Conselho de Estado passaram a ser cometidas ao PGCF, em conferência com os seus ajudantes. Com o decreto de 29.07.1886, essas funções viriam a ser devolvidas à referida secção do Conselho de Estado, posteriormente STA, aí se mantendo até 1924, altura em que esse tribunal foi (temporariamente) extinto. No relatório que em 1871 endereçou ao rei, o PG MARTENS FERRÃO (loc. cit., p. 293), descreve as duas ordens de atribuições então cometidas à Procuradoria Geral da Coroa e Fazenda: “1.ª O exercício das funções de Ministério Público, compreendendo o serviço junto do STJ, do Tribunal de Contas, no contencioso fiscal e nos processos de arrematação do tesouro público, a direcção do MP perante os tribunais judiciais de 1.ª e 2.ª instância do reino e ilhas e a do serviço das conservatórias do registo de encargos prediais.

2.ª Os trabalhos de consulta para os diferentes ministérios e outras repartições superiores do Estado.”

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Reconhecendo que “a magistratura do Ministério Público foi uma criação das necessidades de justiça”, MARTENS FERRÃO (loc. cit., pp. 295 e 300) adianta que esta é “a magistratura a quem nas sociedades modernas incumbe representar a sociedade perante os tribunais; defender o património público, ou este esteja concentrado em nome do soberano, ou no do Estado, como nos governos livres; acusar os crimes e contra eles promover a acção da justiça; proteger os miseráveis, e representar aqueles a quem a lei não reconhece o exercício pleno dos seus direitos” Esta função social torna-se de tal modo relevante que o MP passou a ser vulgarmente apelidado de “pai dos órfãos”, denominação popular que perdurou até meados do século passado.

6. Em 24.10.1901 foi publicado um decreto que veio codificar a legislação extravagante sobre o MP e que marca uma profunda reforma, assim justificada: “no nosso país a magistratura do Ministério Público não só não tem as garantias correspondentes aos serviços que presta, mas as suas variadas e complexas atribuições estão deficientemente definidas”. Aí se afirmava o vasto campo onde tem de se exercer a altíssima e complexa missão do Ministério Público: “a representação da sociedade nos tribunais, a defesa da propriedade nacional, a acusação e perseguição dos crimes, a protecção aos incapazes, a cobrança coerciva dos créditos do estado, a fiscalização escrupulosa e constante na aplicação das leis e a difícil e importante atribuição de consultor do Governo”, para concluir pela necessidade de, aos membros desta classe, outorgar as garantias que possível seja, melhorar — sem prejuízo do Tesouro na ocasião presente — a sua situação e precisar, de forma iniludível, os direitos, definindo taxativamente as suas obrigações. O PGCF passa então a ser coadjuvado por 8 ajudantes, 2 dos quais afectos ao serviço do STA. As funções consultivas do MP encontram-se distribuídas entre o Procurador-Geral, o conselho formado por si e pelos seus ajudantes, a conferência dos fiscais superiores da coroa e o Supremo Conselho da Magistratura do MP. Estavam já assumidas as funções que o MP tradicionalmente assume em Portugal: “de representação, de fiscalização e de consulta” (J OSÉ A LBERTO DOS REIS , loc. cit., pp. 230-231).

7. Em data de 08.10.1910, um dos primeiros decretos da República adaptou a nomenclatura da instituição e dos seus agentes à nova forma de governo do país. Aos delegados e sub-delegados do procurador Régio sucederam-se os delegados e sub-delegados do PR. O PG e a instituição a que preside, mantendo embora as mesmas atribuições, são agora também, naturalmente, da República. O seu quadro, contudo, vê-se em breve alterado: por decreto de 24.10.1910, são extintos 4 lugares de ajudante do PGR. De então e até 1927, “a acção codificadora é muito reduzida no que se refere ao Ministério Público” (CUNHA RODRIGUES, Em Nome …, p. 60).

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8. Em 1927 surge o primeiro Estatuto Judiciário, aprovado por intermédio do Decreto n.º 13 809, de 22.06. O MP surge aí definido como “representante do Estado e da sociedade e fiscal do cumprimento da lei”, sendo integrado pelo PGR, os seus ajudantes, o ouvidor da junta do Crédito Público, os PR e os delegados e subdelegados do PR. Coimbra Editora ®

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“Completa-se a arquitectura do Ministério Público, ficando ainda mais acentuada a natureza vestibular dos lugares de delegado do procurador da República. A carreira inicia-se por estes lugares, sendo os delegados candidatos obrigatórios à magistratura judicial, a que ascendem por concurso, e os lugares de hierarquia superior providos, por regra, por juízes” (CUNHA RODRIGUES, Em Nome …, p. 63). As funções consultivas do MP são agora exercidas pelo conselho da Procuradoria-Geral da República e pelos conselhos das procuradorias da República. Ao Conselho Superior Judiciário, “organismo hierárquico do Poder Judicial”, cabem as competências relativas aos magistrados do MP em matéria administrativa e disciplinar.

9. Vida curta teve este primeiro EJ, logo substituído, no ano seguinte, por um novo (aprovado pelo DL 15 344, de 10.04), o qual, porém, não introduz alterações significativas na arquitectura do MP. Depois, “A magistratura do Ministério Público tem, pela primeira vez, assento constitucional, em 1933. A Constituição enumera, no seu artigo 117.º (redacção primitiva), os vários órgãos do Ministério Público, a quem fica cometida a representação do Estado junto dos tribunais” (Pareceres da Comissão Constitucional, 19.º vol., p. 12). Então, o MP “era conceitualizado como o corpo de advogados do Estado. Daqui resultava uma magistratura concebida como um conjunto de agentes administrativos ao serviço do Governo, transitória, vestibular, incipiente e profissional e sociologicamente descaracterizada” (RODRIGUES MAXIMIANO, loc. cit., pp. 107-108).

10. O ano de 1944 regista o surgimento de um outro EJ, o qual vem precisar o âmbito de intervenção processual do MP. Registe-se ainda o desaparecimento dos conselhos das procuradorias e o abandono da designação de ajudante: o PGR é agora coadjuvado por (7) PR. As competências disciplinares relativas à magistratura do MP continuam atribuídas ao Conselho Superior Judiciário. Por seu turno, após a revisão operada pela L2009, de 17.09.1945, o texto constitucional passa unicamente a referir-se a esta magistratura afirmando que “O Estado será representado junto dos tribunais pelo Ministério Público” (118.º). No ano seguinte, o DL 35 389, de 22.12.1945, vem firmar que o MP constitui uma magistratura hierarquicamente organizada na dependência do MJ e sob a chefia directa do PGR (1.º).

11. Em 1962 foi publicado o último EJ, no qual se afirmava que “O Ministério Público constitui uma magistratura amovível, responsável e hierarquicamente organizada, na dependência do Ministro da Justiça e sob chefia directa do procurador-geral da República” (170.º/1). A Procuradoria-Geral da República é o organismo superior do MP e “órgão consultivo do Governo em matéria jurídica”. A acção disciplinar sobre os magistrados pertence agora ao MJ. Regista-se o regresso da designação de ajudante: o PGR é agora coadjuvado por 15. Então, “A magistratura do Ministério Público era teoricamente paralela à magistratura judicial e dela independente, mas na prática os princípios mostravam-se prejudicados. Com efeito, por um lado, a primeira funcionava como o vestíbulo da segunda (…), por outro, nos escalões superiores, os lugares eram preenchidos por juízes recrutados segundo 34

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méritos normalmente alheios às aptidões demonstradas para a específica função do Ministério Público” (MANUEL SIMAS SANTOS, loc. cit., pp. 12-14). Os traços característicos do MP eram, de acordo com o Autor, então os seguintes: — Centralismo e verticalismo: com a actuação do MP centrada no eixo dos quadros superiores e no MJ; — Subalternidade: por força da circunstância de a carreira do MP ser vestibular da judicial; — Paternalismo: manifestada na ingerência indiscriminada dos órgãos superiores.

12. Com o 25 de Abril, o MP renovou-se. “A ideia de que o Ministério Público é uma emanação do executivo, bebida numa tradição de vinculação ao poder governamental, somara-se à herança genética da instituição para lhe recusar lugar próprio na geografia constitucional. A Constituição de 1976 veio inverter esta tendência, sistematizando o Ministério Público num capítulo próprio e dotando-o de um estatuto inovador, ainda que relativamente ambíguo”. “De igual modo, ficou constitucionalizada a ideia de que o Ministério Público corresponde a uma magistratura, o que, de resto, estava na tradição secular do país e não tinha sido questionado” (CUNHA RODRIGUES, Em Nome …, pp. 72-73). “O novo M.º P.º, constitucionalmente consagrado, tem na autonomia face ao Executivo a maior conquista democrática no âmbito judiciário, a qual se quer irreversível por essencial à independência dos tribunais” (RODRIGUES MAXIMIANO, loc. cit., pp. 110).

13. Em 1978 surgiu a primeira LOMP, a qual estruturou o MP como órgão autónomo da justiça, prevendo-se expressamente que este goza de autonomia em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local. A magistratura do MP surge agora como uma carreira própria, já não vestibular da magistratura judicial.

Nos anos que se seguiram, “Assumindo-se e identificando-se com a sua missão constitucional o M.º P.º afirmou-se como magistratura fortemente dinâmica e interveniente, altamente profissionalizada, fiscalizadora e intransigente na defesa da legalidade democrática, e dos valores comunitários” (RODRIGUES MAXIMIANO, loc. cit., pp. 118). O que levou a que, na sua intervenção ao I Congresso Nacional do Ministério Público (organizado pelo SMMP, em 14, 15 e 16 de Maio de 1982), o representante da estrutura sindical CGTP-IN, se referisse ao MP nos seguintes termos: “daí também, o seu alto prestígio, a responsável e difícil cotação no mercado das influências políticas, o fio da navalha que se vê obrigado a transpor com frequência” (loc. cit., p. 183).

14. Em 1986 dá-se o surgimento da segunda LOMP, que “introduziu apenas alterações de pormenor, tendo tido por finalidade essencial aproximar aspectos do estatuto das magistraturas judicial e do Ministério Público” (CUNHA RODRIGUES, Em Nome …, p. 75).

Idêntica motivação veio a justificar as mudanças introduzidas pela L2/90, de 20.01, em matéria de sistema retributivo. Mas as alterações não se ficaram por aqui: como refere CUNHA RODRIGUES, “O ano de 1992 viria a representar a primeira resposta legislativa a um latente e Coimbra Editora ®

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indisfarçável mal-estar com o poder político”. Mantendo, embora o espírito fundamental do estatuto, a L 23/92, de 20.08, veio introduzir alterações ao nível da prevenção criminal, da fiscalização da actividade dos órgãos de polícia criminal, dos auditores jurídicos, da composição do CSMP e dos poderes do MJ face a esta magistratura (Em Nome …, p. 75-78).

15. “Em 1994, a Lei n.º 10/94, de 05.05, altera o Estatuto dos Magistrados Judiciais e aplica ao Ministério Público uma série de disposições justificadas pelo paralelismo das magistraturas, em matéria de domicílio necessário, ausências, incompatibilidades, foro próprio, imunidades, direitos especiais, acesso a publicações, deslocações, férias, comissões de serviço, jubilação, antiguidade e processo disciplinar” (CUNHA RODRIGUES, Em nome …, p. 78).

Com o propósito de ajustar os aspectos fundamentais consagrados na lei de 1978 “à evolução entretanto verificada na organização judiciária, nas leis processuais e em normas instrumentais de novos direitos”, em 1998 “aparece finalmente o Estatuto do Ministério Público. Retomou-se o conceito de estatuto por arrastamento do Estatuto dos Magistrados Judiciais e por se considerar que ele materializa, de forma mais activa, as garantias e as prorrogativas dos magistrados” CUNHA RODRIGUES, Em nome…, p. 78).

16. De então para cá, o EMP veio a ser alterado pelas L42/2005, de 29.08, L67/2007, de 31.12, L52/2008, de 28.08, L37/2009, de 20.07 e L55-A/2010, de 31.12.

Deste vasto percurso normativo resulta que, actualmente, coexistem duas versões do EMP: a resultante da L52/2008, aplicável, a partir de 14.04.09, a título experimental e exclusivo, a 3 comarcas piloto — Alentejo Litoral, Baixo-Vouga e Grande Lisboa Noroeste (correspondentes, no anterior mapa judiciário, respectivamente, aos círculos judiciais de Santiago do Cacém; Aveiro e Anadia; Amadora e Sintra), a partir de 01.12.11, também às comarcas da Cova da Beira e Lisboa e, até 01.09.14, a todo o território nacional; e uma outra, actualmente aplicável ao restante mapa judiciário. Objecto da maior polémica, e na sequência de petição impulsionada pelo SMMP, algumas das alterações introduzidas pela L52/2008 vieram a motivar, em Abril de 2009, dois pedidos de fiscalização abstracta sucessiva (apresentados por Deputados dos Grupos Parlamentares do PSD e CDS/PP, por um lado, e dos Grupos Parlamentares do PS, PCP e BE, por outro), tendo o TC, em acórdão (n.º 305/2011) proferido em 29.06.11, decidido não se pronunciar pela inconstitucionalidade das normas impugnadas (60.º/1, 122.º/1 e 4, 123.º, 123.º-A, 125.º/3 e 127.º/1), por entender não se mostrarem violados os princípios da autonomia (219.º/2, CRP) e da inamovibilidade dos magistrados (219.º/4 e 5, CRP).

17. Para maiores desenvolvimentos sobre as origens próximas e remotas do MP, bem como sobre a sua evolução, vejam-se ainda: MARTENS FERRÃO (loc. cit., pp. 296 e ss.); CHAVES E CASTRO (A organização…, pp. 249 e ss.) e «Necessidade, origem, organização e atribuições do Ministério Público e suas secretarias», RMP, ano 17 (1996), n.º 68 [173-185]; PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA. PALÁCIO PALMELA, 2.ª ed., Lisboa, Procuradoria-Geral da República, 2007, pp. 15-28 e, sobretudo, CUNHA RODRIGUES, Em nome do povo, Coimbra, Coimbra Editora, 1999, pp. 41-79.

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II. Noção 1. “O Ministério Público é, depois dos juízes, a segunda das componentes pessoais dos tribunais. Mas a Constituição é omissa quanto ao seu lugar nos tribunais enquanto órgãos de soberania. De resto, é omissa também sobre a organização do MP, inclusive sobre a sua estrutura hierárquica (salvo o disposto quanto ao Procurador-Geral da República); nada diz explicitamente sobre o seu estatuto face ao Governo, embora um regime de subordinação seja certamente incompatível com a autonomização funcional e orgânica do MP; também pouco diz sobre o estatuto dos magistrados do MP” (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, loc. cit., p. 830).

2. “O próprio significado da expressão Ministério Público (remanescente de outros tempos, difuso e repleto de sentidos sociais) confunde e perturba. Que exista uma função não legitimada directamente pelo voto que actue em nome do povo tornou-se «chocante» para alguns, mesmo quando sempre defenderam a necessidade de confinar a justiça a limites o mais possível técnicos” (CUNHA RODRIGUES, Em nome …, p. 26).

“Tratando-se de uma instituição que surgiu primeiramente na estrutura social e, depois, na lei, e que não corresponde a um único modelo nem prossegue atribuições uniformes, são diversas as definições do Ministério Público. Para uns, é os «olhos do governo», um ente encarregado de, em nome do poder executivo, perseguir os crimes e fiscalizar a função do poder judiciário, assegurando a independência e a liberdade de acção indispensáveis ao correcto funcionamento da justiça; para outros, é o órgão que vela pela observância da lei, uma espécie de representante do corpo social com atribuições que abrangem todas aquelas áreas em que se coloca, com alguma premência, um problema de promoção e defesa da legalidade; para outros, ainda, é um órgão judicial, integrado nos tribunais ou, pelo menos, exercendo funções junto deles, com poderes de iniciativa, representação e controlo relativamente a todos os direitos e interesses em que o Estado é chamado a exercer uma função de soberania ou tutela” (idem, ibidem, p. 31).

3. Segundo CUNHA RODRIGUES (Discurso…, p. 21), “as atribuições do Ministério Público visam, nas democracias modernas, quatro grandes objectivos: — — — —

a a a a

promoção e defesa da legalidade: defesa da sociedade contra o crime; realização do princípio da igualdade no acesso ao direito e à justiça; defesa da independência dos tribunais”.

Ao discorrer sobre a definição legal do MP, desde 1978 consagrada nos seus diplomas orgânicos, afirma o AUTOR (Em nome …, p. 34): “A redacção evoluiu de uma definição para uma norma de competência. Tem agora a virtualidade de enunciar o tipo complexo de atribuições cometidas ao Ministério Público e, nessa medida, os traços da sua identidade”.

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4. “A função social do Ministério Público é servir a sociedade pelo Direito. O equilíbrio social, a segurança individual e colectiva, a defesa da liberdade e dos direitos pessoais, tudo isso assenta numa estrutura jurídica que se impõe tornar conhecida, disponível e eficaz para todos.

E um dos caminhos mais importantes para tal é o de assegurar o acesso ao Direito para aqueles que, por menos grau de cultura ou por carências económicas, não conhecem os meios ou não têm disponibilidade para os fazer funcionar” (ARALA CHAVES, Magistratura …, p. 125).

III. Natureza 1. O MP é um órgão com assento constitucional.

Aquando da discussão do seu modelo constitucional, o Deputado Barbosa de Melo apresentou duas ideias reputadas como fundamentais para uma correcta estruturação do MP, consubstanciadas nos princípios de autonomia e da respectiva funcionalidade parajudicial (Diário da Assembleia Constituinte, n.º 100, de 07.01.76, pp. 3241-3243). Princípio da autonomia entendido no sentido de conferir ao corpo constituído pelo MP uma independência perante os poderes políticos: “Parece importante, na verdade, que a perseguição dos crimes ou a luta contra a criminalidade não dependa necessariamente das opções políticas concretas feitas pelo Governo em cada momento”. Quanto à funcionalidade parajudicial, “a ideia de se dizer que o Ministério Público só tem sentido, só funciona, só actua na órbita dos tribunais. Quer dizer, o Ministério Público não se pode arvorar num qualquer órgão que proceda à gestão de outras tarefas do Estado que nada tenham a ver com o Poder Judicial, nomeadamente não pode encabeçar, não pode dirigir nenhuma polícia que não seja a polícia criminal”. Em conclusão, dizia: “O Ministério Público deve ser estruturado por forma que a intervenção dos juízes não esteja dependente da pressão indirecta que durante muitos anos, durante muitas décadas neste país, se fez através do Ministério da Justiça e sobre e por intermédio dos agentes do Ministério Público”.

2. Enquanto de um ponto de vista estatutário, as funções do MP estão previstas nos 1.º, 3.º, 5.º e 6.º, do ponto de vista constitucional, compete-lhe representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática (219.º, CRP).

3. Criação do liberalismo, o moderno MP português foi concebido à imagem e semelhança do francês, segundo cujo modelo napoleónico constituía um órgão administrativo, verdadeira extensão do poder executivo junto do poder judicial. A sua actual configuração, porém, não permite considerá-lo como pura entidade administrativa, como verdadeiro órgão da Administração comum, como aliás é comummente reconhecido pela nossa doutrina. Como diz EDUARDO MAIA COSTA, “para além do Procurador-Geral, outras características afastaram desde logo o Ministério Público português das estruturas puramente administrativas: a sua miscigenação com a carreira judicial, bem como a caracterização do Ministério Público como magistratura paralela à magistratura judicial. Nunca o Ministério 38

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Público foi, assim, um mero departamento governamental, encarregado de uma determinada política sectorial do governo, antes um órgão de natureza para-judicial” (“Velhos…”, p. 69).

Isto sem prejuízo, naturalmente, de determinados órgãos que compõem o MP (PGR e CSMP) poderem exercer, em determinado momento, uma actividade materialmente administrativa.

4. O MP é uma instituição judiciária, cujo governo é partilhado entre dois órgãos de igual relevância constitucional: o PGR e o CSMP. A sua função, não puramente administrativa, tem a ver com a lei e a administração da justiça. O problema da sua natureza, “principalmente elaborado a partir das suas atribuições no processo penal” (CUNHA RODRIGUES, «Ministério Público», p. 536), contudo, está longe de gerar consenso na doutrina.

Do ponto de vista orgânico, a doutrina vem-se dividindo quanto à respectiva qualificação: enquanto, de uma parte, há os que o consideram um órgão autónomo da Administração da Justiça, de matriz constitucional, a que cabe colaborar com o poder judicial na realização do Direito [JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, «Sobre os sujeitos processuais no novo Código de Processo Penal», Centro de Estudos Judiciários, Jornadas de Direito Processual Penal — O Novo Código de Processo Penal, Livraria Almedina, Coimbra, 1988, pp. 22-26; JOSÉ MANUEL DAMIÃO DA CUNHA, O Ministério Público e os Órgãos de Polícia Criminal no novo Código de Processo Penal, Universidade Católica, Porto, 1993, pp. 94-96, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 3.ª ed., Almedina, Coimbra, 2000, pp. 117-120]; para outros autores, o MP constitui mesmo um órgão do poder judicial [CUNHA RODRIGUES, «Ministério Público», p. 540, e Em Nome…, p. 99, e ANTÓNIO CLUNY, loc. cit., pp. 149-150].

A forte componente penal da intervenção do MP leva CUNHA RODRIGUES (Em nome…, p. 99) a considerar que, tratando-se de “um órgão autónomo, constitucionalmente sistematizado no título relativo aos tribunais, com regras de organização, estatuto e funcionamento fundados em princípios que caracterizam uma magistratura, prosseguindo fins que condicionam a intervenção jurisdicional ou visam conformá-la com os níveis de normatividade a que está sujeita, não pode deixar de ser um órgão do poder judicial”. Visto na plenitude das suas variadas atribuições, todas visando a realização da justiça ou a promoção e defesa da legalidade, o Autor conclui “no sentido de que o Ministério Público é um órgão judicial, integrado, com autonomia no poder judicial, embora dotado de atribuições que não são materialmente jurisdicionais nem se confinam às exercidas pelos tribunais” (idem, p. 103).

Já para FIGUEIREDO DIAS a posição jurídica do MP define-se “em concordância com os princípios aplicáveis no domínio da administração da justiça; trata-se de órgão autónomo desta administração — autónomo, no sentido de independente dos tribunais, embora com eles material e funcionalmente conexionado, e dotado de uma estrutura e organização próprias — cuja actividade se não deixa reconduzir exactamente nem à «função executiva comum», nem à «função judicial»” (loc. cit., p. 368).

“Na sua parte mais tradicional e significativa, as funções constitucionalmente atribuídas ao Ministério Público são funções de promoção processual oficiosa, a título principal ou acessório: exercício da acção penal, representação do Estado, defesa dos interesses que a lei determinar, defesa da legalidade democrática. Isto significa que o Ministério Público desempenha Coimbra Editora ®

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essencialmente funções de parte (em sentido formal) no processo. Esta qualificação é hoje dominantemente contestada, entre nós, sobretudo no âmbito do processo penal, sendo-lhe preferida, em atenção ao dever de objectividade e imparcialidade do Ministério Público e à sua qualidade de órgão de justiça, a qualificação mais genérica de sujeito processual” (JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, loc. cit., p. 209).

IV. Definição 1. “É o processo penal que determina a natureza do Ministério Público. Mas esta qualificação não é esgotante” (CUNHA RODRIGUES (Em nome …, p. 14). De facto, o MP português caracteriza-se pela diversidade de intervenção, pelo seu poliformismo, que lhe confere competências num vasto conjunto de áreas: constitucional, cível, criminal, social, de menores, administrativa e tributária.

Na verdade, “A defesa dos interesses que a lei determinar é uma fórmula ampla que pretende abranger fundamentalmente três tipos de funções: Por um lado, a tradicionalmente chamada «representação orfanológica», ou seja, a intervenção, subsidiária e de cariz social, para defesa de interesses de pessoas que, pela sua debilidade e desprotecção, careçam de defesa por parte do Ministério Público. Enquadra-se neste âmbito em geral, a representação dos incapazes, incertos e ausentes em parte incerta [3.º/a), EMP] e o patrocínio oficiosos dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social [3.º/d), EMP], o qual é, todavia, simplesmente supletivo, relativamente à intervenção de advogado oficioso. Por outro lado, está também incluída nesta função constitucionalmente atribuída ao Ministério Público a defesa de interesses difusos” (JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, loc. cit., pp. 216-217).

2. Por fim, registe-se que de “fiscal da execução das leis” — como estabelecido na Novíssima Reforma Judiciária, de 1841 — o MP evoluiu para defensor da legalidade democrática. Na verdade, “Não é qualquer legalidade que ao M.º P.º compete defender, mas a …DEMOCRÁTICA. Tal se opõe à defesa da lei, apenas pela lei, ou seja, à defesa do legalismo. Na verdade, a essência democrática da lei não resulta apenas de ser elaborada pelo órgão competente e deste ter respeitado os trâmites impostos para a dita elaboração. O preceito (…) permite concluir que ao M.º P.º compete aferir das virtudes intrínsecas da lei” (ALBERTO PINTO NOGUEIRA/MANUEL SIMAS SANTOS, loc. cit., p. 64).

Em resposta à questão “porquê o qualificativo de legalidade democrática?” — que entendia como igualdade das pessoas quanto a direitos e quanto a deveres — afirmou ARALA CHAVES, Magistratura …, pp. 123 e 181): “Quis-se conformar a competência do Ministério Público neste importante domínio com a regra constitucional. Como escreveu o Prof. Castro Mendes (Estudos sobre a Constituição, p. 136), «nem toda a legalidade merece tutela, mas só a democrática», conceito que se ilumina com as palavras do Prof. Jorge Miranda: «A República é um Estado de Direito democrático (Preâmbulo da Constituição), um Estado submetido à Constituição e que se funda em legalidade democrática (3.º/4). Daqui decorre o princípio da conformidade de todos os actos do poder político com a Constituição, sem o que não são válidos. A legalidade democrática é, assim, antes de mais, constitucionalidade»”. Dizem JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS 40

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“A adjectivação da legalidade (…) não significa a politização da legalidade. (…) A expressão traduz, tão-somente, a necessidade (especialmente aguda em caso de revolução) de conferir a conformidade das leis advindas de um regime não democrático com as normas e princípios da Constituição do Estado democrático. Por isso, também, a real utilidade do acrescento se desvaneceu com a progressiva actualização da legislação ao longo dos tempos” (loc. cit., p. 236).

“Entendemos que, tal como com outros órgãos do poder, v. g., tribunais e Polícia, a defesa da legalidade democrática significa uma condicionante nas acções típicas de cada um desses organismos no sentido de que só o respeito pelos princípios democráticos, nomeadamente os de sede constitucional, devem presidir à actuação do M. P. De outra forma não ficaria suficientemente garantida a sua utilização para o exercício do poder de forma não democrática” (PROCURADORIA-GERAL DISTRITAL DO PORTO, loc. cit., p. 68).

Ao invés da orgânica actual, em que, a defesa da legalidade democrática deve respeitar as limitações impostas pela Constituição, pelo próprio Estatuto e pela lei, na LOMP78 — em que a defesa da legalidade democrática se encontrava transposta em primeiro lugar no 1.º — “nenhuma limitação ou subordinação” se divisava na lei, devendo tal entender-se “como abertura do campo governativo à própria acção censória do Ministério Público” (ARALA CHAVES, «A função …», p. 54).

Um dos campos em que a promoção da defesa da legalidade democrática se manifesta é o da participação do MP ao nível da criação de normas legais [ver os 10.º/f ) e g); 12.º/2/g); 27.º/e); 37.º/a), b), c) e d)].

V. Competências Ver o 3.º e suas anotações.

VI. Regime de intervenção Ver os 4.º, 5.º e 6.º e suas anotações.

VII. Órgãos De acordo com o 7.º, são órgãos do MP a Procuradoria-Geral da República, as procuradorias-gerais distritais e as procuradorias da República. Para além da anotação a esse artigo, ver ainda: — Procuradoria-Geral da República: 9.º-11.º e 15.º-33.º (Conselho Superior do Ministério Público), 34.º-35.º (Serviços de inspecção), 36.º-43.º (Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República), 44.º-45.º (Auditores jurídicos), 46.º-47.º (Departamento Central de Investigação e Acção Penal), 48.º (Gabinete de Documentação e de Direito Comparado), 49.º (Núcleo de Assessoria Técnica) e 50.º (Serviços de apoio técnico e administrativo da Procuradoria-Geral da República); — Procuradorias-gerais distritais: 55.º (Estrutura) e 56.º (Competência); — Procuradorias da República: 60.º (Estrutura) e 61.º (Competência).

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VIII. Agentes O Ministério Público tem os agentes estabelecidos no 8.º Para além da anotação a esse artigo, ver em especial: — — — — —

PGR: 8.º, 11.º-13.º, 90.º; 92.º, 98.º, 101.º, 107.º, 131.º e 142.º; VPGR: 8.º, 13.º-14.º, 90.º, 92.º, 98.º, 101.º, 107.º, 129.º e 142.º; PGA: 8.º, 13.º, 34.º, 44.º, 55.º, 57.º, 59.º, 90.º, 124.º-129.º, 132.º e 142.º; PR: 8.º, 60.º, 62.º, 63.º, 90.º, 121.º a 124.º, 128.º, 132.º e 142.º; PA: 8.º, 64.º-65.º, 90.º, 119.º-120.º, 137.º e 142.º

Artigo 2.º Estatuto 1 — O Ministério Público goza de autonomia em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local, nos termos da presente lei.

2 — A autonomia do Ministério Público caracteriza-se pela sua vinculação a critérios de legalidade e objectividade e pela exclusiva sujeição dos magistrados do Ministério Público às directivas, ordens e instruções previstas nesta lei.

REFERÊNCIAS I. Origem do texto: Corresponde, com alterações, ao 2.º (Estatuto) da L47/86: O n.º 2 tem a redacção da L60/98 (1.º). Na L47/86 tinha a seguinte: 2 — A autonomia do Ministério Público caracteriza-se pela sua vinculação a critérios de legalidade e objectividade e pela exclusiva sujeição dos magistrados e agentes do Ministério Público às directivas, ordens e instruções previstas nesta lei.

II. Remissões internas: Artigos 75.º/1/2; 79.º III. Legislação: DN35-A/2008, de 29.07 (Aprova o Regulamento de Publicação de Actos no Diário da República.

Revoga o despacho normativo n.º 38/2006, de 30 de Junho).

IV. Jurisprudência: Parecer 8/82 da Comissão Constitucional (Pareceres da Comissão Constitucional, Parecer n.º 8/82, 19.º vol., Lisboa, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1984, pp. 3-26); AcTC 254/92 (DR, I Série-A, n.º 175, de 31.07.92, pp. 3589 e ss.).

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V. Bibliografia: LABORINHO LÚCIO, «Discurso do Ministro da Justiça», Ministério Público: instrumento do executivo ou órgão do poder judicial?, IV Congresso do Ministério Público, Cadernos da RMP, 6 (1995) e «O Estatuto do Ministério Público e a Reforma do Mapa Judiciário», RMP, ano 30 (2009), n.º 117 [5-25]; PEDRO BRANQUINHO FERREIRA DIAS, «Os poderes do Ministério da Justiça relativamente à Magistratura do Ministério Público. Contributo para um correcta compreensão e interpretação da norma do art. 80.º do E.M.P., em particular das suas alíneas a) e b)», RMP, ano 22 (2001), n.º 87 [139-145]; RODRIGUES MAXIMIANO, «A Lei Orgânica do Ministério Público (Análise e experiência). Perspectivas e divulgação social do Ministério Público», O Ministério Público numa sociedade democrática (Comunicações ao I Congresso Nacional do Ministério Público), Lisboa, Livros Horizonte, 1984; ARALA CHAVES, “Magistratura do Ministério Público: seu enquadramento e função social”, Eduardo Augusto Arala Chaves. Juiz Conselheiro. Procurador-Geral da República, Câmara Municipal de Ovar, Ovar, 2004; JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, Tomo III; CUNHA RODRIGUES, Em nome do povo, Coimbra, Coimbra Editora, 1999 e «Sobre o modelo de hierarquia na organização do Ministério Público»; RMP, ano 16 (1995), n.º 62 [11-31]; GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra, Coimbra Editora, 1993; EDUARDO MAIA COSTA, «Nota introdutória», em Ministério Público: instrumento do executivo ou órgão do poder judicial?, IV Congresso do Ministério Público, Cadernos da RMP, 6 (1995) e «O modelo português do Ministério Público: autonomia e centralismo», RMP, ano 16 (1995), n.º 63 [151-157]; ALMEIDA SANTOS, prefácio a Pensar o Ministério Público hoje, de António Cluny, Cadernos da RMP, 8 (1997); FIGUEIREDO DIAS, «Autonomia do Ministério Público e seu dever de prestar contas à comunidade: um equilíbrio difícil», RPCC, ano 17 (2007), n.º 2 [191-206]; DIMAS DE LACERDA, «O Ministério Público no contencioso da Administração Central. O representante do Ministério Público na 1.ª secção do Supremo Tribunal Administrativo», O Ministério Público numa sociedade democrática, Lisboa, Livros Horizonte, 1984 [149-152]; ANTÓNIO CLUNY, Pensar o Ministério Público hoje, Cadernos da RMP, 8 (1997); RUI PEREIRA, «Ministério Público: hierarquia e autonomia», Ministério Público: instrumento do executivo ou órgão do poder judicial?, IV Congresso do Ministério Público, Cadernos da RMP, 6 (1995); MÁRIO RAPOSO, «O Estado e o Ministério Público», Separata do BMJ, n.º 348 (1985); RUI MEDEIROS/JOSÉ LOBO MOUTINHO, O novo Mapa Judiciário perante o estatuto constitucional do Ministério Público, ed. SMMP, Lisboa, 2009.

VI. Actos do Ministério Público: Regulamento interno da Procuradoria-Geral da República (RIPGR), em Anexo III;

ANOTAÇÃO 1. “Não sendo o Ministério Público uma magistratura independente, goza ela de um ímpar estatuto de autonomia” (LABORINHO LÚCIO, «Discurso…», p. 31), “uma autonomia de elevada densidade” (idem, «O Estatuto…», p. 19). “A primeira lei orgânica do Ministério Público — Lei n.º 39/78, de 5/7 —, imediatamente no seu art. 2.º sancionou a autonomia, com a consequência de este se ter visto desapossado da sua matriz fundadora: a dependência do executivo” (PEDRO BRANQUINHO FERREIRA DIAS, loc. cit., p. 141). Teríamos, no entanto, de esperar pela segunda revisão do texto fundamental — LC1/89, de 08.07 —, para ver a autonomia do MP explicitamente constitucionalizada, no então Coimbra Editora ®

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221.º/2, isto não obstante alguns autores defenderem que essa autonomia já se encontrava implicitamente presente no texto constitucional de 76.

“O novo M.º P.º, constitucionalmente consagrado, tem na autonomia face ao Executivo a maior conquista democrática no âmbito judiciário, a qual se quer irreversível por essencial à independência dos tribunais” (RODRIGUES MAXIMIANO, loc. cit., p. 110). “Nasceu, pois, a autonomia da Magistratura do Ministério Público em situação legal de dignidade e de tratamento paralela à judicial. E assim se dignificou realmente, também de facto” (ARALA CHAVES, loc. cit., p. 122-123).

2. Adiantam JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS (loc. cit., p. 239) que a autonomia mostra “um duplo aspecto: vale, antes de mais, negativamente, como exigência de auto-determinação — exclusão da hetero-determinação, mediante subordinação a outras entidades públicas, incluindo a exclusão de qualquer dependência do poder político — e vale, depois, correlativamente, como exigência de determinação de acordo com critérios de legalidade e objectividade. O artigo 2.º do EMP é, pois, de considerar como uma simples concretização desta exigência constitucional de autonomia. Legalidade e objectividade são «imperativos essenciais» da autonomia”.

3. Como reconhece CUNHA RODRIGUES (Em nome…, pp. 101-102), “O Ministério Público está hoje organizado como uma magistratura processualmente autónoma em dois sentidos: no da não ingerência do poder politico no exercício concreto da acção penal e no da concepção do Ministério Público como magistratura própria, orientada por um principio da separação e paralelismo relativamente à judicatura”. “A autonomia do MP vale face ao Governo e também face à magistratura judicial. Na sua primeira vertente ela significa que ele não depende hierarquicamente do Governo, o qual lhe não pode dirigir ordens ou instruções nem influir no respectivo governo e administração” (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, loc. cit., p. 830).

“A autonomia do Ministério Público apresenta-se como condição indispensável de uma independência sem restrições do poder judicial. A experiência portuguesa mostra que o princípio da autonomia do Ministério Público é garante de um poder judicial subtraído à pressão dos interesses do executivo e indirectamente é igualmente garante da igualdade dos cidadãos perante a lei” (EDUARDO MAIA COSTA, «Nota introdutória», sem indicação de n.º de página).

4. “O melhor atestado que pode exibir um Estado de Direito para certificar a pertinência do qualitativo, é o grau de autonomia do seu Ministério Público. Se de Direito é o Estado que se auto-limita pelo direito; e se é ao Ministério Público que em exclusivo compete «defender a legalidade democrática» (…) ou bem que o defensor dessa qualidade é autónomo em relação aos poderes do Estado, para poder defender a legalidade democrática, inclusive contra eles, ou bem que aqueles poderes, em vez de se auto-limitarem pelo Direito, heterolimitam o próprio defensor” (ALMEIDA SANTOS, loc. cit., p.15).

“O Ministério Público goza, hoje, de autonomia orgânica e funcional, estando excluída a interferência de outros poderes na sua acção concreta, exceptuados os casos em que actua como advogado do Estado, isto é, quando defende e sustenta interesses privados ou específicos 44

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do Estado, e assegurados mecanismos adequados de interdependência e controlo” (CUNHA RODRIGUES, Em nome…, p. 92).

“A experiência autonómica do Ministério Público, a que alguns colocavam reservas de doutrina e outros de funcionamento, revelou-se positiva e, com uma ou outra dificuldade de percurso, saldou-se pelo reforço da opinião comum sobre a independência da administração da justiça e por uma melhor articulação entre os vários subsistemas que operam na área judicial.

Permitiu, sobretudo, que, em tempos de profunda densidade política e ideológica e de renhida disputa partidária, a isenção do Ministério Público (magistratura tradicionalmente suspeita de compromisso com o poder político) não tivesse sido geralmente posta em causa” (CUNHA RODRIGUES, Em nome…, p. 79).

Alertam JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS (loc. cit., p. 241): “a Constituição — e a lei — garantem a autonomia, mas não a criam. (…) Cada agente do Ministério Público tem que estar ciente que, de cada vez que, esquecendo a sua condição de magistrado, se comportar como uma cana agitada pelo vento (da pressão política, da tentação da intervenção política ou, mais prosaicamente, da sensação mediática ou da atracção pelas luzes da ribalta) é a autonomia do Ministério Público que — apesar das garantias de que é rodeada — se vê comprometida”.

E de facto, afigura-se que “Não pode existir autonomia do Ministério Público, no alto sentido jurídico-constitucional que lhe cabe, sem do mesmo passo ela integrar a existência democrática do dever de prestar contas à comunidade” (FIGUEIREDO DIAS, loc. cit., p. 206).

5. “Na arquitectura constitucional do MP, a autonomia surge como um seu modo de ser” (DIMAS DE LACERDA, loc. cit., p. 151). De facto, o 219.º/2 da CRP determina que o MP goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei. “A autonomia a que a Constituição da República Portuguesa — autonomia nos termos da lei — se refere não é, todavia, um conceito meramente relacional e organizativo no confronto e articulação dos órgãos do Estado; antes e nos termos da lei, ela caracteriza-se por um programa intra-sistémico, funcional e explícito de todos e de cada um dos agentes/magistrados do Ministério Público. Neste sentido (…), a autonomia do Ministério Público constitui, para o estatuto dos seus magistrados, um lugar paralelo relativamente ao princípio da independência dos juízes” (ANTÓNIO CLUNY, loc. cit., p. 92).

No mesmo sentido, vejam-se as conclusões do IV Congresso do MP (Estoril, 20-22 de Maio de 1994): “1. A autonomia do Ministério Público é, num Estado de Direito, indissociável da independência do poder judicial.

2. A autonomia do Ministério Público constitui um instrumento do Estado de Direito, cuja conceptualização vem sendo desenvolvida em função e na medida da consolidação e aperfeiçoamento da democracia.”

Autonomia essa que foi proclamada como valor essencial no I Congresso Mundial do Ministério Público (Brasil, 20-23 de Setembro de 2000): “A independência do Ministério Público deve constar da organização constitucional dos estados, de forma que seus contornos sejam perfeitamente definidos e internacionalizados, compreendendo a autonomia Coimbra Editora ®

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funcional, orgânica e orçamentária, e, mesmo reconhecida no sistema jurídico de cada nação, reclama permanente vigília sobre sua efetiva observância, visto tratar-se de um valor em constante risco, não se podendo, jamais, considerá-la definitivamente conquistada. Neste sentido, os estados deverão implementar a efetividade dos princípios já consagrados na declaração das diretrizes sobre o estatuto dos membros do Ministério Público aprovado no 8.º Congresso das Nações Unidas para a Prevenção do Crime, e no relatório final do Comitê Europeu para os Problemas Criminais do Conselho da Europa, aprovado em Strasburgo, em 12 de janeiro de 2000” (ponto 21, Carta de São Paulo).

6. Com interesse, veja-se o AcTC 254/92 (loc. cit): “Por outro lado, de acordo com o artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 47/86, que quase reproduziu, na íntegra, o preceituado no artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 39/78, «a autonomia do Ministério Público caracteriza-se pela sua vinculação a critérios de legalidade e objectividade e pela exclusiva sujeição dos magistrados e agentes do Ministério Público às directivas, ordens e instruções previstas nesta lei».

Esta autonomia funcional há-de encontrar eco numa certa autonomia orgânica — sem agora se curar de saber qual o seu grau, a sua dimensão e, até, os seus limites.

Tal autonomia orgânica encontra, aliás, uma expressão constitucional no n.º 4 do artigo 221.º, quando se comete à Procuradoria-Geral da República «a nomeação, colocação, transferência e promoção dos agentes do Ministério Público», certamente para subtrair o exercício de tais competências ao Governo.

Daqui pode extrair-se que não seria compatível com a Constituição que o Governo designasse, por exemplo, a maioria dos membros do Conselho Superior do Ministério Público — único órgão do Ministério Público constitucionalmente previsto, para além do Procurador-Geral da República, e a quem, consequentemente, há-de caber velar pela autonomia que a Constituição consagra.

Todavia, já não é possível sustentar que se encontra vedado ao legislador prever a existência de um certo número de vogais nomeados pelo Ministro da Justiça, desde que seja respeitado um critério de proporcionalidade.

Ora, de acordo com um critério de proporcionalidade, seguramente se não pode concluir no caso vertente — único que cumpre aqui analisar — que haja quebra da autonomia do Ministério Público em resultado da referida nomeação de membros do respectivo Conselho Superior pelo Ministro da Justiça, quando se trata tão-só de dois elementos num total de dezanove, dos quais doze — ou seja, até, uma clara maioria — pertencem ao próprio Ministério Público.”

7. Gozando o MP português de um ímpar estatuto de autonomia, esporadicamente vêm surgindo vozes a questionar o grau dessa autonomia, como bem refere ALMEIDA SANTOS: “acontece isso, por norma, sempre que uma concreta acusação põe em causa a forma como o poder político é exercido. É dos livros, O grau de aceitação de um princípio afere-se com mais verdade, e mais rigor, quando as consequências da aplicação desse princípio doem precisamente ao concreto aceitante” (loc. cit., p. 16).

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E facto é que, “sendo muito minoritária a corrente que defende o regresso do Ministério Público à esfera do executivo, são várias (…) as vozes que sustentam a vantagem de uma intercomunicabilidade de carreiras entre a magistratura judicial e a do Ministério Público e a de um único Conselho Superior” (CUNHA RODRIGUES, Em nome…, p. 269). Entre outros, FIGUEIREDO DIAS propôs a criação de um Conselho de Magistrados, englobando os magistrados judiciais e do MP [Forum Justitiae. Direito & Sociedade, n.º 1 (1999), p. 10] e, mais recentemente, JORGE MIRANDA defendia (o regresso) a um “Conselho Superior Judiciário (órgão em que se fundiriam os Conselhos Superiores da magistratura e dos Tribunais Administrativos e Fiscais), até para atalhar a tendências corporativas” (jornal Expresso, 07.08.10, p. 37).

8. Em comentário às alterações introduzidas ao EMP pela L52/2008, de 28.08 e ao perigo de funcionalização desta magistratura, LABORINHO LÚCIO (jornal Público, 22.02.09) entendeu terem sido “trabalhados dois conceitos essenciais, o da autonomia e da hierarquia, que nos podem levar a concluir que há uma progressiva desvalorização do Ministério Público como uma magistratura, e uma aparente valorização do Ministério Público como um serviço, no limite como um serviço do Procurador-Geral da República”, com um claro acentuar da chamada hierarquia funcional e com os inerentes perigos advindos da funcionalização. Com o referido diploma, as nomeações para um importante conjunto de cargos no MP continuaram a ser feitas pelo CSMP, mas agora sob proposta dos PGD (122.º/1, 123.º-A/1, 2) ou do Director do DCIAP (123.º/1), numa solução que RUI MEDEIROS/JOSÉ LOBO MOUTINHO entenderam abrir ”a margem para a criação de uma linha de confiança pessoal que pode atravessar toda a estrutura orgânica do Ministério Público, desde o topo até às posições de coordenação de base” (loc. cit., p. 94).

9. Como decorre do n.º 2, a autonomia do MP traduz-se na exclusiva submissão dos seus magistrados aos princípios da legalidade, objectividade e imparcialidade.

“A sujeição dos magistrados do Ministério Público a critérios de legalidade corresponde a uma regra conatural ao estado de Direito, não traduzindo, neste domínio, qualquer compromisso sobre o problema da obrigatoriedade ou oportunidade do exercício da acção penal”.

CUNHA RODRIGUES (Em nome…, p. 105-106). Aliás, “A autonomia do Ministério Público é instrumental de um exercício do jus puniendi globalmente adequado às exigências de política criminal” (RUI PEREIRA, loc. cit., p. 76).

“O conceito de autonomia do Ministério Público deve ser considerado como um pressuposto da independência dos tribunais, na medida em que dela é instrumento fundamental e necessário. A autonomia é (…) uma resultante estatutária do princípio da subordinação única do Ministério Público ao princípio da legalidade. É em nome desse princípio de natureza constitucional que deve ser aferida a legitimidade da acção ou inacção do Ministério Público” (ANTÓNIO CLUNY, loc. cit., p. 82).

Já “a imparcialidade do Ministério Público terá de ser uma imparcialidade absoluta; estará mesmo aí a causa do valor social da sua autonomia, entendida esta numa perspectiva de isenção, não tributária de qualquer órgão específico do aparelho do Estado” (MÁRIO RAPOSO, loc. cit., p. 6).

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[Art. 2.º]

Estatuto do Ministério Público

Diferentemente dos juízes, de quem se diz serem independentes (porque exclusivamente vinculados à lei), os magistrados do MP, encontrando-se inseridos numa estrutura hierárquica, devem ainda obediência às directivas, ordens e instruções que superiormente lhes são transmitidas. Daqui decorre, para o MP, a aplicação dos princípios da isenção e da objectividade: isenção que “traduz o dever em que os respectivos magistrados se encontram constituídos de promover e decidir segundo uma ética de procedimento enformada pela lei e pelas normas profissionais que dela decorem”; objectividade que se traduz em o MP não poder “cultivar uma perspectiva unilateral dos factos e do direito, tendo antes que adoptar posições representativas da realidade que podem ir ao ponto, no crime, de dever obrigatoriamente investigar, promover e alegar em benefício da defesa e de ter de tomar sempre em conta as provas que a esta podem interessar” (CUNHA RODRIGUES, Em nome…, p. 106).

10. A autonomia implica a exclusiva sujeição dos magistrados do MP às directivas, ordens e instruções previstas no EMP (n.º 2.º e 5.º/3 LOFTJ).

Em 1995, afirmava EDUARDO MAIA COSTA: “A lei é omissa quanto às formalidades a que deve obedecer o exercício dos poderes directivos. Poderá ser exercido verbalmente? Deverá ser fundamentado? E poderá uma ordem ser transmitida de um escalão superior para um inferior saltando por cima de um escalão intermédio” («O modelo…», p. 155). O Autor entendia que estas deviam estar previstas na lei: “elas terão de ser, como é inevitável, sempre escritas (eventualmente, orais ou confirmadas por escrito logo que possível, em caso de extrema urgência), sob pena de ineficácia” (ibidem, p.156).

Como referido na exposição de motivos da PPL113/VII (DAR, II-A, n.º 47, de 31.05.1997, p. 960), que veio a dar origem à L60/98, “procede-se a uma classificação inovadora dos poderes directivos, distinguindo entre o poder directivo genérico, que se traduz na faculdade de emissão de directivas, e o poder directivo específico, traduzido na faculdade de emitir ordens e instruções. Enquanto as directivas passam a competir apenas ao Procurador-Geral da República, por iniciativa própria ou sob proposta dos procuradores-gerais distritais, as ordens e instruções pertencerão também aos procuradores-gerais distritais ou magistrados equiparados e aos procuradores da República. Com esta distinção, pretende-se a concentração dos modos de uniformização dos procedimentos que a indiferenciação e pulverização por distritos judiciais tem vindo a prejudicar”.

As directivas visam a unificação do agir do MP. Essa “«unidade de procedimento» entre os membros do M.º P.º tanto pode ser favorável como desfavorável ao prosseguimento dos fins visados pela actividade M.º P.º Se o procedimento for bom, tudo bem, se for mal, tudo mal! E não vamos certamente acreditar que os superiores hierárquicos têm sempre razão…

Mas o uso frequente de directivas tem outros efeitos nefastos: tal prática estimula a rotina, a inércia e o conformismo dos escalões inferiores e fomenta a burocracia dos escalões intermédios, reduzidos a meras «correias de transmissão» da máquina hierárquica” (EDUARDO MAIA COSTA, «O modelo…», p. 154).

Conforme a exposição de motivos da PPL113/VII, “tendo em vista a necessária publicidade, as directivas emitidas pelo Procurador-Geral da República, quando interpretem disposições legais, são publicadas na 2.ª série do Diário da República” (12.º/3). De acordo 48

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Parte I — Do Ministério Público

[Art. 3.º]

com o DN35-A/2008, de 29.07, os actos do MP e do CSMP são publicados na parte D («Tribunais e Ministério Público») da 2.ª série do DR (6.º/1), de acordo com os tipos de actos previstos no 7.º A numeração das directivas a publicar cabe à Procuradoria-Geral da República (8.º). A edição electrónica do DR faz fé plena e a publicação dos actos através dela realizada vale para todos os efeitos legais (1.º/5, L 74/98, de 11.11, na versão da L 42/2007, de 24.08, que também a republica).

No que toca às directivas — para além dos poderes de iniciativa cometidos ao CSMP [27.º/d)], às Procuradorias-gerais distritais [56.º/c)] e aos PGD [58.º/c)] — vejam-se as competências detidas pela Procuradoria-Geral da República [10.º/c)] e pelo PGR [12.º/2/b)]. Quanto às ordens e instruções, vejam-se ainda as competências das Procuradorias-gerais distritais [56.º/b)], dos PGD [58.º/a)] e dos PR [63.º/1/c)]. Quanto à recusa do seu cumprimento, ver a anotação ao 79.º 11. Sobre o sentido da representação do Estado pelo MP e a relação com o princípio da autonomia, veja-se o Parecer 8/82 da Comissão Constitucional (loc. cit., pp. 3-26).

Artigo 3.º Competência 1 — Compete, especialmente, ao Ministério Público:

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a) Representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta; b) Participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania; c) Exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade; d) Exercer o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social; e) Assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses colectivos e difusos; f) Defender a independência dos tribunais, na área das suas atribuições, e velar para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis; g) Promover a execução das decisões dos tribunais para que tenha legitimidade; h) Dirigir a investigação criminal, ainda quando realizada por outras entidades; i) Promover e realizar acções de prevenção criminal; j) Fiscalizar a constitucionalidade dos actos normativos; Coimbra Editora ®

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