Fotorafía ©Adcava
1 ED. Setiembre 2014 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-13005 Editado por: Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública ©Pontificia Universidad Católica del Perú Av. Universitaria Cdra.. 18, San Miguel - Lima, Perú Publicación web http://eldebateestaabierto.org/productos/boletines/ Enero 2014 Dirección: Carlos Alza Barco. edición: Equipo PerúDebate. investigación: Álvaro Artigas, Diana Bernales, Julián Mezarina, José Chávez Diseño y Diagramación: Hugo Rimarachín y Laura Ortiz Portada: Ilustración de Alonso Melgar
PerúDebate es una plataforma del Departamento Académico de Ciencias Sociales y del Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas (Cisepa) de la Pucp. En el 2014, PerúDebate está a cargo del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública (Gippgp), debidamente reconocido por el Vicerrectorado de Investigaciones de la Pucp.
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS SOCIALES
ÍNDICE Presentación Carlos Alza Barco
Desarrollo metropolitano y el rol de la vivienda Álvaro Artigas
La vivienda en el Perú Diana Bernales y Julián Mezarina
06 08 16
Habrá techo para tanta gente
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La vivienda de interés social en Lima Metropolitana
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Jorge Ruiz de Somorcucio
José Chávez Villar
PerúDebate recomienda
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Presentación El crecimiento poblacional genera nuevos retos para las ciudades, en particular, en torno a la cobertura y planificación de las viviendas, así como el entorno sobre las que se construyen. De acuerdo con el Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano de Lima y Callao (PLAM Lima y Callao 2035) más de la mitad de viviendas en Lima son producto de la autoconstrucción y el resultado de una expansión horizontal en la que las viviendas promedio son de dos pisos y en un lote pequeño. Ello ha ocasionado que la capital tenga un déficit de vivienda; la demanda por estas es de 431 mil hogares y se calcula una demanda potencial de 2 millones de viviendas en un futuro próximo. Nos encontramos en un contexto en el que el sector privado se ha vuelto un actor de suma importancia. Hay una tendencia creciente de la oferta de edificadoras privadas en las ciudades; según el Plan de Desarrollo Concertado de Lima 2012-2025, esta actividad en Lima Metropolitana se incrementó en el año 2009 en 25% con respecto al año 2008. El 87.4% del total de la oferta de edificaciones del año 2009 correspondió al uso de vivienda. Esta situación, sin embargo, trae consigo algunas externalidades en el entorno de la ciudad como son la reducción de espacios públicos, pérdida de espacios verdes en la ciudad, problemas con el acceso y calidad de los servicios públicos, en particular el agua y desagües. El 60% de viviendas en Lima son producto de la autoconstrucción y son vulnerables ante un sismo. Se calcula que, en un terremoto habría más de 200.000 viviendas destruidas y cerca de 350.000 altamente afectadas (PREDES, 2009), con lo cual las autoridades tendrían que albergar a más de 2 millones de personas.
En general se observa que la solución al problema de déficit de vivienda no puede atenderse de forma aislada, sino que esta exige una visión estratégica y holística –ciertamente que atienda a la complejidad- con enfoques interseccionales y multidisciplinarios. En este contexto, el segundo boletín de PerúDebate está dedicado a la vivienda, y se produce en el marco de momentos decisivos para la ciudad como son las elecciones municipales. El artículo de Álvaro Artigas desde Science Po, París, cubre la experiencia comparada en Sao Paulo; Julián Mezarina y Diana Bernales desde la Sociología urbana nos plantean una revisión de los enfoques con los que actúa el Estado en este tema; y José Chávez desde la Ciencia Política reflexiona sobre la vivienda de interés social en Lima. Este boletín recoge también un artículo publicado en el diario El Comercio, por Jorge Ruiz de Samocurcio, experto en temas urbanos, sobre la necesidad de una política de vivienda desde Lima Metropolitana. Desde el Departamento Académico de Ciencias Sociales, el Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas (CISEPA) de la PUCP, y el Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública (GIPPGP) seguiremos promoviendo la reflexión académica, la difusión de conocimiento y un debate que en plena contienda electoral recién empieza. El debate está abierto.
Carlos Alza Barco
Coordinador del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública
Por:
Dr. Alvaro Artigas
Centre d’Etudes et Recherches Internationales-Sciences-Po Paris Investigador Asociado al programa Cities del Centro de Estudios Europeos alvaro.artigaspereira@sciencespo.fr
Doctor Asociado al Centre d’Etudes et Recherches Internationales de Sciences-Po Paris e Investigador Asociado al Programa Cities are Back in Town del Centro de Estudios Europeos. Profesor del Master Governing the Large Metropolis. Licenciado de Ciencia Política con un Magister y Doctorado de Política Comparada de Sciences-Po Paris. Sus áreas de investigación abarcan la intersección entre el análisis de las políticas públicas y la economía política, en particular relacionadas a la expresión territorial de procesos de desarrollo energético y logístico en los países del Sur globalizado.
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l desarrollo fulgurante que ha tenido la ciudad de Sao Paulo, como un polo de expansión económica y como la concentración urbana más importante de América del Sur, la desmarca del resto de las urbes de la región tanto desde un punto de vista de su población como en términos de concentración de la riqueza. Si en 1920 la ciudad contaba con sólo 2 millones de habitantes, esta proporción fue multiplicada por 5 para llegar en 2013 a los 10 millones de habitantes paulistanos y 18 millones de paulistas o metropolitanos-, evolución cercana a la de otras ciudades del Sur globalizado, como MetroManila1. Sao Paulo concentra el 11,8% del PIB brasileño y el estado de São Paulo exporta el 42 por ciento de los productos industriales de Brasil, recibe el 46 por ciento de las importaciones realizadas por la industria del país y a la vez genera el 43 por ciento de los ingresos por prestación de servicios a personas y empresas. El sesgo existente en la organización territorial, económica y política del estado brasileño ha sido en parte el resultado de este dinamismo económico, lo que ha llevado a que Sao Paulo simbolice la quintaesencia del desarrollo territorial de Brasil, es decir, desigual e hipertrofiado. La metropolización de Sao Paulo ha sido caracterizada entonces por un doble
proceso de expansión. El primero está relacionado con la adición permanente de territorios y poblaciones necesarias al sustentamiento de la metrópoli. El segundo radica en una concentración sin precedentes de actividades económicas derivadas del sector de servicios, como los bancos, instituciones financieras, comercio pero también la administración pública2.
1 La capital de las Filipinas, Metromanila, ha experimentado un crecimiento exponencial de sus residentes, replicando a la escala urbana el impresionante crecimiento demografico del pais, que vio pasar su poblacion de 20 millones en 1960 a 96 millones en 2013.
2 La única excepción en Brasil a esta regla es el caso de la zona franca de Manaus, en donde el sector industrial, atraído por las desgravaciones fiscales de este dispositivo territorial de competitividad, ha podido expandirse a niveles elevados.
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Por un lado entonces, asistimos a un proceso que favorece un patrón de urbanización constante hacia la periferia, que integra de manera precaria nuevos territorios urbanizables y prontamente urbanizados, pero que al mismo tiempo genera tensiones cada vez más grandes en el metabolismo metropolitano. La provisión de servicios para estas nuevas camadas de habitantes amenaza incluso a largo plazo la viabilidad de la metrópoli como una entidad durable, capaz de perpetuarse en el tiempo. La extensión de ésta desde la frontera peri-urbana hacia los nuevos territorios de la aglomeración se traduce concretamente en una pobre oferta de transporte, el despliegue insuficiente de infraestructura necesaria a las redes de energía o agua potable y a fin de cuentas, en más precariedad e informalidad. Esta situación contrasta con la del
ejemplo de los países europeos, en la que modelos que combinan principios de política pública con los de la economía de mercado han permitido un desarrollo razonablemente equilibrado, empero no desprovisto de complejidades relativas a estos modelos de capitalismo urbano3. Por otra parte, la dinámica metropolitana hace que Sao Paulo región catalice y plasme el crecimiento impresionante de la economía brasileña de la última década 3 LORRAIN, D. (2005), Urban Capitalisms: European Models in Competition. International Journal of Urban and Regional Research, 29: 231–267
en un hub económico conectado al flujo de inversiones mundiales, y simbolice en términos inequívocos la ambición de desarrollo del Estado brasileño del nuevo milenio. El dinamismo económico de la ciudad se refleja en un paisaje que está en un estado de constante transformación. Nuevos fragmentos urbanos coexisten con estructuras más antiguas originalmente diseñadas para apoyar las actividades productivas de los primeros tiempos de la industrialización, algunos de ellos a la espera de realizar su potencial para la renovación. Grandes empresas comerciales se han instalado en predios
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industriales abandonados. Centros de ya que ésta se inscribe en una dinámialta tecnología y servicios se encuentra ca mundial de expresión territorial de en barrios cuyas calles no puede sopor- la economía de mercado. Llevada a su tar el impacto resultante de nuevos flujos lógica más extrema podría desembocar de tráfico, a la vez que las barriadas -o en lo que Castells y Borja definen como favelas- mantienen su lugar en el tejido “un mundo organizado en torno a granurbano. Estas últimas, como Paraisópo- des aglomeraciones difusas, de funciones lis y Heliópolis, han sido promovidos a económicas y asentamientos humanos la categoría de áreas consolidadas pero diseminados a lo largo de vías de transla ocupación informal de la tierra en las portes [y](…) áreas peri-urbanas sin afueras de la ciudad y cercontrol”4. La dinámica de ca de las zonas destinadas a Los nuevos transformación territopreservar del medio ambien- servicios y redes rial de Sao Paulo traduce te va en aumento. Mientras de comunicael proceso de integración tanto, los nuevos servicios y de Brasil a la economía ciones están redes de comunicaciones esmundial, privilegiando tán creando flujos de datos y creando flujos por ende el desarrollo de transacciones financieras que de datos y proyectos inmobiliarios amplían la interdependencia transacciones al servicio de esta integrade la ciudad de São Paulo más financieras ción y de una nueva clase allá de los límites de la región media en constitución, metropolitana. Nuevos flujos pero cada vez más a desde producción y tráfico de bienes, ser- medro de la calidad del hábitat urbano, vicios, inversiones e individuos transi- así como de la integración de la vivienda tan entre las comunidades residenciales social al tramado metropolitano5. y empresas de las áreas metropolitanas de Campinas, Baixada Santista, o la gran El desarrollo de Sao Paulo avanza entonaglomeración urbana a lo largo del valle ces entre sprawling y concentración prodel Paraíba (São José dos Campos). En ductiva, y a través de este proceso, impaceste complejo metropolitano, normal- ta desarrollos metropolitanos específicos mente conocido como la macro-metró- que se sitúan el cruce de las políticas púpolis, reside el 70 por ciento de la población del estado de São Paulo. Esta transformación, efectuada durante el curso de los últimos veinte años no es, empero, una especificidad brasilera,
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4 BORJA, Jordi; CASTELLS, Manuel. Local and Global: Management of Cities in the Information Age. Jordi Borja and Manuel Castells en colaboración con Mireia Belil and Chris Benner. London: Earthscan Publications, 1997. 5 McGUIRK, Justin. Radical Cities : Accross Latin America in the Search of a New Architecture,.London :Verso, 2014.
blicas y el desarrollo político-económico de los actores a cargo del desarrollo urbano en el Brasil. El acceso a la democracia plena en 1988 no ha llevado a desarrollar, en el caso de São Paulo, una visión coherente de la ciudad en la cual exista un nivel de compromiso público e iniciativas de concertación con las autoridades locales para así lograr un objetivo común. Debido a la ausencia de instrumentos de gestión pública adecuados, los proyectos de desarrollo en las distintas zonas urbanas de la metrópoli no han contado con una visión de conjunto en donde la participación social y económica, así como los costos y beneficios de los proyectos hayan sido pensados en toda su complejidad6. La demolición de sectores enteros de la ciudad y su substitución por proyectos ‘modelo’ no han contribuido en una mejora substancial de la vida de sus habitantes, y han llevado en cambio a simplemente provocar el desplazamiento y la erosión de su existente tejido social y urbano. 6 Una iniciativa reciente, que aún se encuentra en proceso de ratificación es el PDEC o Plano Diretor Estratégico da Cidade. Este plan aspira a revisar los parámetros legales que definen la expansión de la ciudad. Un aspecto central de este nuevo plan lanzado en 1993 y que aun debe ser ratificado por un periodo de 16 años, es la de integrar de manera significativa la vivienda social, a través de la expansión desde 17km2 a 33km2 de las Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS) que permiten de apropiar moradas para transformarla en vivienda social. El segundo punto, no menos importante, contempla la obligacion para las empresas constructoras de adaptar el tipo de vivienda construida a la realidad del transporte público existente.
¿Cómo explicar este proceso entonces? En Brasil, los proyectos urbanos se traducen en un conjunto de acciones que involucran grandes obras de infraestructura -conocidas en portugués bajo el nombre de “Operações Urbanas Consorciadas”que generan los recursos para obras públicas mediante la venta de los derechos de construcción. Estos proyectos suelen incluir la restauración o regeneración de antiguas áreas industriales, centros históricos o nodos centrales vinculados a un sistema de producción o hubs de transportes que han de ser actualizados. Debido a la baja capacidad pública de inversión en Brasil, es el sector privado el que invierte en proyectos urbanos. Cuando el gobierno genera intervenciones especificas a la escala de las grandes aglomeraciones urbanas, como ha sido el caso en el cuadro de políticas de aceleramiento de desarrollo, tales como la PAC -o Plan de Aceleramiento del Crecimiento- o mega-eventos como la última copa del mundo de 2014, esto no ha alterado más que marginalmente esta dinámica de desarrollo del hábitat urbano. Es más, la intervención pública ha reforzado la dinámica de desarrollo en curso, favoreciendo así la concentración productiva. Esto ciertamente ha beneficiado a la expansión de las grandes constructoras -o empreiteiras- brasileñas, llamadas a participar de la modernización infraestructural de obras tan emblemáticas como la del aeropuerto
Álvaro Artigas |
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Internacional de Guarulhos7. La estructura de incentivos disponibles para orientar a la acción de estos grupos hacia proyectos de vivienda que integren zonas deterioradas es limitada, y contrasta con los importantes recursos públicos movilizados en el caso de los países industrializados. ¿Cuál es entonces, el panorama del desarrollo de la vivienda dados estos determinantes político económicos? Recordemos que en la década de 1970, el bajo costo de la tierra fue uno de los principales argumentos presentados por el Banco Nacional de la Vivienda (BNH) y la Companhia Metropolitana de Habitação, COHAB a favor de la construcción de grandes proyectos de vivienda popular sobre el borde lejano de la zona oeste de la ciudad, en Cidade Tiradentes. Sin embargo, este esfuerzo no fue coronado con éxito debido a los elevados costos de producción 7 Estas empresas incluyen a grandes grupos como Odebrecht, OAS, Camargo Correa. Ver ARTIGAS,Alvaro, Portrait d’Entreprise Odebrecht, Flux, publicacion en linea http://www. enpc.fr/sites/default/files/files/Odebrecht-ARTIGAS-VFinale.pdf
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asociados a la ausencia de las redes de infraestructuras y servicios urbanos fuera de estas regiones. Al no haber beneficiado más que de un acceso limitado a la infraestructura urbana (tanto en materia de provisión como de calidad) el costo social que han debido enfrentar los habitantes de estas zonas de la ciudad ha sido también considerablemente elevado. La rápida expansión de Sao Paulo en sus presentes características y el impacto de este proceso sobre el hábitat urbano es la consecuencia de una ausencia de planes reguladores y de una visión metropolitana, pero también de una ausencia de incentivos capaces de integrar de manera durable a los intereses de las compañías constructoras y la población. Esta expansión caótica, efectuada a desmedro de las clases populares, segregadas y condenadas a una pobre calidad de vivienda, pone cada vez más en evidencia la urgente necesidad de mejorar sustancialmente el acceso a los servicios públicos y de integrar la planificación de estos a une nueva forma de planificación urbana.
Jessica Bensa |
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Por:
Breve repaso de los enfoques desde el Estado
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La vivienda en el Perú
A inicios del siglo XX, el Estado se centraba en resolver problemas públicos de zonas urbanas; por ese motivo, la cobertura de las políticas de vivienda fue por mucho tiempo dirigido a un bajo porcentaje de la población. Un ejemplo de lo mencionado son las políticas elaboradas durante el gobierno de Benavides (1933 - 1939) destinadas a las clases obreras como el programa de Barrios Obreros elaboradas por el Ministerio de Fomento (actual Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento); la cual dio origen a nuevas viviendas pensadas como complejos vecinales ubicadas en zonas de actividad industrial como en distritos como Rímac, La Victoria y Surquillo (Quispe: 2005,21). Hasta los años 40, el Perú era un país en el que el 80% de la población vivía en zonas rurales, luego de ello se comenzó a reconfigurar la distribución poblacional debido a las grandes olas migratorias que ocurrieron a lo largo del siglo XX (Información obtenida del Plan Nacional de Desarrollo Urbano). Estos procesos se encontraron acompañados de una fuerte tendencia a la movilidad hacia las urbes, las cuales provocaron un déficit de viviendas y visibilizó la falta de cobertura y acceso a servicios básicos para la nueva población migrante, la cual comenzó a autoconstruir sus viviendas en zonas de invasión. Esto generó las famosas barriadas populares, donde en primea instancia, el territorio es invadido y en un segundo momento es dotado de servicios y obras complementarias como agua, desagüe; y posteriormente se dota de electricidad y de pavimentación y veredas alrededor. Todo ello ocurre a la par de que
la vivienda es edificada. (Riofrío. 1991: 31). En 1948 se aprueba el Plan Piloto de Lima, éste consistía en realizar una estimación de la cantidad de habitantes para generar espacios libres en los distritos así como tratar de distribuir áreas verdes en Lima. Se comienza a pesar la ciudad como una metrópoli en vez de un conglomerado de centros urbanos. Este documento se dividió en el plan arterial (vial) en donde se realiza una estimación de autos que iban a circular por la ciudad y el aumento debido a las migraciones que se venían dando. Además el Plan Piloto incluía un plan de usos de suelos. Un hito importante en cuanto al tema de vivienda es la Ley N”13517 sobre barriadas (1957), esta reconoció a todas las invasiones de tierras como barriadas y se les dio legitimidad. (Matos Mar, 2012) Esto resultó una salida para combatir la falta de vivienda debido a las constantes migraciones. Frente a este nuevo fenómeno que fue expandiéndose con las llamadas “olas migratorias”, a partir de 1979 se observa una mayor cantidad de obras efectuadas por el Estado en temas de saneamiento e implementación de servicios básicos en la zona y ampliaciones y complementaciones del mismo distrito. En mayo de 1983, se crea el distrito de Villa El Salvador, así como muchas invasiones de la periferia limeña se formalizan convirtiéndose en distritos. Es así que se observa que hasta dichos años, había una preocupación de pensar a la vivienda con un nivel de planificación urbana. Sin embargo, a pesar los intentos efectuados por el Estado de resolver el problema
Boletín Nº 2 - 2014: Vivienda en la ciudad
del déficit de vivienda y el de planificación urbana causada por las migraciones internas de la mitad del siglo XX, no previó que ello iba a ser de tal magnitud, por lo cual los planes que realizaron quedaron sin efecto. Una muestra de ello es la información proporcionada por los censos de 1961 y 1972 realizados por el INEI1. Cuadro No. 01 Datos de la población total y migrante en los años 1961 y 1972
Población total Población Migrante
1972 3, 302,523 1, 512,093 (47%)
1972 3, 302,523 1, 512,093 (47%)
Fuente: Censo INEI 1961-1972. Elaboración propia
Estas cifras demuestran que para el año 61 y para el 72 la población migrante correspondía al 45% – 47% respectivamente. Asimismo, se puede ver que la población total en 11 años creció en 78%, lo cual definitivamente representó un reto para el Estado en cuanto a la creación de políticas públicas relacionadas a la ciudad y la vivienda en un contexto de constante movilidad hacia las urbes. En la Constitución Política de 1979, la vivienda era considerada como derecho fundamental de la población peruana. En los noventa, el país sufrió diversas transformaciones como la apertura neoliberal con mayor presencia del Estado, la consolidación de las barriadas dando nacimiento a distritos de los cuales en el S. XXI serían el hogar de la llamada “nueva clase media” con mayor poder adquisitivo. Es en ese nuevo 1 Información obtenida de: http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib0018/ cap34001.htm
escenario en el que la Constitución Política de 1993 deja de reconocer el derecho a la vivienda como una necesidad básica del sujeto y una reducción de programas de apoyo enfocado solamente en sectores de clase media). Es así que se presencia un aumento de la oferta privada de vivienda (Quispe 2005:24). A inicios del siglo XXI, el Estado mantuvo su relación con la vivienda dada en los noventa, la cual se explicita en el 2002 en los lineamientos de vivienda al mencionarse que: “Si bien se considera a la vivienda como un bien de innegable connotación social, se destaca como un artículo inmerso en el espacio donde se desarrolla la economía de mercado (…). El Estado asume un rol facilitador y promotor de la actividad privada orientado a la creación de un mercado de satisfaga de forma sostenible y permanente las necesidades habitacionales de la poblacionales de la población, estableciendo las condiciones para que las familias, cualquiera que sea su condición económica, tengan acceso a las oportunidades que el mercado les brinda. En este aspecto le corresponde al Estado un rol subsidiario y complementario” (Quispe, 2005:30). Es así que se comienza una etapa donde el Estado solo cumple una función de facilitador y mediador entre el sector privado y la población mientras que el sector inmobiliario a partir del 2002, se convierte en el
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La vivienda en el Perú
constructor y planificador de viviendas. Es así que surgen iniciativas del sector público como Mivivienda y el Banco de Materiales: El primer programa mencionado apoyaba en sus inicios a la clase media tradicional, ya que era la que era sujeto de confianza para los préstamos bancarios; pero que luego se consiguió que la clase media emergente, ubicaba en las antes llamadas “barriadas”, también se beneficie de dicho programa. Mediante el Banco de Materiales, el Estado promovía la autoconstrucción ofreciendo para ella asesoría técnica, pero lo que ha sucedido es que el 50% de las viviendas limeñas son autoconstruidas sin planos ni maestros de obras capacitados para esta labor2. En la actualidad, el Plan de vivienda nacional 2006 – 2014, el cual representa un posicionamiento institucional estatal, busca en líneas generales, combatir la pobreza y generar proyectos sociales efectivos, para ello se entregará a la población bonos familiares habitacionales para que con ellos, puedan acceder a los programas propuestos por el Ministerio . De este modo, se puede observar un avance progresivo en llegar a más sectores de la población pero el rol del Estado como regulador de créditos hipotecarios es lo único de lo que se ocupa en términos de vivienda. Por otro lado, en cuanto al tema de urbanismo en la ciudad, se encuentra el Plan de Desarrollo Urbano 2006 - 2021, el cual trata de adaptar la normatividad de acuerdo a las especificidades de la ciudad de Lima. Este plan se distingue por tres niveles de 2 Información obtenida de: http://gestion.pe/inmobiliaria/ sencico-60-viviendas-son-autoconstruidas-peru-2073005
gestión: 1) Visión de desarrollo integral. 2) Ordenamiento urbano ambiental. 3) Normatividad del uso del suelo. Pero al igual que el caso de la vivienda, el rol del sector privado es central en este. Antes de los noventas, el enfoque del Estado consideraba a la vivienda como un derecho ocupándose de la construcción y dotación de viviendas, lo cual lo hizo responsable de resolver los problemas del déficit de vivienda con el surgimiento de una gran clase obrera así como buscar ayuda a los migrantes que comenzaron un modelo de autoconstrucción por la escases de cobertura y recursos que el Estado tenía. Luego de ello, con la constitución del 93 pasa a tener un rol regulador de las relaciones entre personas que acceden a la vivienda y las empresas inmobiliarias, creando programas sociales para acceso a préstamos para compra de las mismas o mejoramiento para distintos sectores con un mínimo de ingresos. Sin embargo, hasta dentro de dicho rol, existen problemas como la poca capacidad de regulación que el Estado tiene realmente3. La vivienda y las políticas de planificación de la ciudad Como se puede observar, en el debate sobre vivienda se ve el tema del acceso y el déficit de la misma; sin embargo, ella no puede verse únicamente de esa forma sino que es necesario ver a la vivienda como unidad 3 Un ejemplo reciente de ello fue lo ocurrido con Los Parques del Agustino construido por la inmobiliaria Viva Graña, la cual fue demandada en el 2013 por Aspec debido a un supuesto incumplimiento de contrato. Sin embargo, el Fondo Mivivienda no se ha manifestado en cuanto a lo sucedido y no está cumpliendo su rol de mediador entre ambas partes.
Boletín Nº 2 - 2014: Vivienda en la ciudad
en relación a un entorno más complejo: la ciudad. En el caso del Perú, se carece de una planificación de ciudad. Si bien es cierto se ha mejorado en comparación de los años 90s en cuanto al tema de vivienda, aún no hay una planificación urbana que involucre a toda la ciudad. Esto puede quedar evidenciado en la falta de instalación de servicios básicos de calidad, en la falta de espacios públicos y/o áreas verdes y una planificación de las líneas de transporte. La ciudad de Lima sigue el modelo de crecimiento y ordenamiento urbano neoliberal en donde se privilegia la locación de centros empresariales que el de espacios de socialización. Además, cabe señalar que el país históricamente ha sido constituido por casas independientes, tanto es así que para el 2012 este tipo de vivienda constituía el 85.6 % frente a otros tipos (INEI). Solo en los últimos años, la tendencia de construir edificios ha ido creciendo pero aun solamente configuran el 5.6 % de viviendas que ocupan los hogares para el 2012. Ello evidencia que la planificación de una ciudad sostenible a largo plazo parece no ser la preocupación principal cuando se habla de vivienda. A partir de la revisión de las políticas y enfoque del Estado en cómo abordar la vivienda nos lleva a preguntarnos ¿existe la preocupación de invertir en vivienda pensando en su vinculación con la planeación o proyecto de ciudad? O también ¿Qué tan beneficioso es pensar en la gestión de la ciudad para las inmobiliarias? Parece que ello no es preocupación de las inmobiliarias actualmente. En ese sentido, el Estado debería volver a tomar la vivienda como
una dimensión importante para la integración y planificación de la ciudad. Es así que sostenemos que mediante la interseccionalización de políticas para la ciudad con las políticas de vivienda podría ser la clave para que el Estado deje de ser solamente un regulador sino que también entre en coordinación con los planes de urbanismo. Dicha propuesta no debería perder el objetivo de lograr un proyecto de ciudad en beneficio de las personas porque, finalmente, la ciudad no son las edificaciones que se realizan, sino las prácticas sociales que la recorren. Bibliografía Barton, Jhonatan R. 2006. Sustentabilidad urbana como planificación estratégica. Revista Eure, número 96, vol. XXXII, pp. 27-45. Fecha de Consulta: 22/08/2014 http://www.scielo.cl/pdf/eure/v32n96/art03.pdf Fernandez Güell, José Miguel. 2007. 25 años de planificación estratégica de la ciudad. Revista Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, número 154, pp. 621-636. Fecha de Consulta: 22/08/2014 http://burgosciudad21.org/adftp/25%20a%C3%B1os%20guell.pdf Quispe Romero, Jesús. 2005. El Problema de la vivienda en el Perú: Retos y Perspectivas Revista Invi. Año/Vol. 20, número 53, pp. 20-44.Fecha de Consulta: 22/08/2014 http://cendoc.esan.edu.pe/portal/inmobiliario/ urbano/invi.pdf Riofrío, Gustado. 1991. Producir la ciudad popular de los 90s: entre el mercado y el Estado. p. 31 Lima: DESCO Matos Mar, José. 2012. Perú: estado emergente y sociedad nacional emergente. p: 97-104 Lima: Universidad Ricardo Palma
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Habrá techo para tanta gente Por Jorge Ruiz de Somorcucio
Publicado en el Diario El Comercio Viernes el día viernes 07 de febrero de 2014. Publicado en este boletín con autorización expresa del autor
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l día de hoy, mientras usted lee esta columna, nacerán algunos de los 400 niños que vienen al mundo diariamente en Lima. Y al finalizar el año, la capital tendrá 150.000 nuevos habitantes más, según estadísticas del Instituto Metropolitano de Planificación. Para cuando se celebren 200 años de la declaración de la Independencia, en el 2021, Lima tendrá una población adicional de 1 millón de habitantes. ¿A dónde irá esa población? El Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima al 2025 (PRDC), prevé un crecimiento por densificación en la ciudad tradicional y en la ciudad periférica (Lima norte, este y sur), que absorberá casi un 60% de la demanda, pero no más. El otro 40% está fuera del mercado y es víctima fácil de traficantes de tierras sino hay una política municipal y nacional de vivienda para los más pobres. Con un problema adicional: el suelo disponible, con factibilidad de servicios, es cada vez más escaso. Lima tiene solo dos grandes posibilidades de expansión masi-
va ordenada: Ancón al norte y Lurín – San Bartolo- al sur. Donde el PRDC plantea dos ciudades autosostenibles. Adicionalmente, se contempla la ocupación ordenada hacia las ciudades compensatorias de Chancay-Huaral-Huacho en el norte, y Cañete en el sur, que pueden recibir parte del millón de nuevos habitantes. Pero para ser competitivas y atractivas necesitan una conectividad fluida con la metrópoli. Para eso, el PRDC propone un tren de cercanías a Huacho y un tren de cercanías y otro a Cañete, que es una forma de transporte rápida, masiva y cómoda. Así se podrá vivir en algunas de esas ciudades, trabajar en Lima o viceversa y conectarse en tiempo no mayor a 1 hora. Con acierto, el Ministerio de Trasnportes recoge esta propuesta y acaba de anunciar que empezó a evaluar el tren de cercanías entre Huacho y Cañete (Gestión 31.01.14), así como el periférico vial norte que facilitará el acceso al Callao. De otro lado, en el 2014 se invertirán S/. 4.500 millones en proyectos inmobiliarios, dirigidos exclusivamente al mercado de vivienda de los sectores socio económicos B y C. Quedan fuera los sectores D y E, de menores ingresos.
Por ello, todos esos anuncios buenos para Lima nos conducen de manera inexorable a vincular una política de Vivienda con el Plan Urbano, como elemento ordenador y no excluyente de la ocupación del suelo que queda. Y ojo, la política de vivienda en el caso de Lima tiene que ser metropolitana. No puede ser distrital. Los distritos pueden aportar una visión local. Ese es uno de los temas pendientes de la actual gestión. El Gobierno central tampoco tiene una propuesta para familias emergentes de bajos ingresos, por eso la invasión de terrenos públicos y privados continúa siendo uno de los patrones de la expansión urbana. Con este anuncio del Ministerio de Transportes y el nuevo ciclo de inversiones inmobiliarias que se vienen, la Municipalidad de Lima tiene todo para consensuar definitivamente una opción de expansión ordenada y equitativa de la ciudad para
los próximos diez años. Esto es más importante que todo lo demás. Los balnearios para vivir Tren de cercanías -Todo el eje de los balnearios del sur como Punta Negra, Punta Hermosa, San Bartolo y Santa María podrá ser lugar de residencia permanente frente al mar. Con un tren de cercanías gran parte de la población viviría con menos estrés y sin necesidad de movilizarse en vehículos privados. Precios por las nubes ¿Vivienda para todos? -Es significativo que el valor del m2 haya alcanzado precios que van entre los s/.6.000 y S/.3000 para los sectores medios y medios altos en distritos desde Barranco a Magdalena (El Comercio 24.01.14). Cada vez más lejos de las posibilidades de las familias de bajos ingresos.
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La vivienda de interés social en Lima Metropolitana
El boom de la construcción parece haber iniciado su desaceleración desde el año pasado. Algunos temen que sea una burbuja inmobiliaria. Sin embargo, en las ciudades latinoamericanas, el déficit de vivienda a bajo costo ante el aumento de la demanda por vivienda ha sido un problema serio. La ausencia de incentivos tributarios progresivos para la construcción de los sectores D y E han incrementado la necesidad de una respuesta al problema. En Lima Metropolitana, con sus 2812 kilómetros cuadrados1, la urbanización del espacio habitable no ocupado escapó a los planes iniciales de crecimiento de la ciudad. Hacia la década de 1960 era insostenible continuar sin estudiar ni solucionar este problema. La migración campo-ciudad, que se aceleró en la década anterior (1950) motivada por la incipiente aceleración industrial que benefició a los exportadores de nuestro país dada la demanda de los EEUU por metales para su guerra en Corea (Thorp, R. & Bertram, G., 2013, Fitzgerald, E., 1981). La Economía Política del Perú 1956-1978. Desarrollo económico y reestructuración del capital. Lima: Instituto de Estudios Peruano), fue utilizada por el gobierno peruano de modo clientelar: el señor gobierno de Odría “toleraba” las invasiones a cambio de apoyo en las medidas adoptadas( Collier, D., 1976; IEP, 2013). La política en el Perú del siglo XX . Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú). Entre el gobierno de Odría y el de Prado, el único 1 Visto en: http://proyectos.inei.gob.pe/web/biblioineipub/ bancopub/Est/LIb0002/cap0104.htm; http://sisbib.unmsm. edu.pe/bvmedioambiente/temario/previo_riggo/bases/modulo_i/lima_metropolitana.htm
programa de vivienda popular que podríamos considerar serio fue desarrollado por Pedro Beltrán como una herramienta de competencia política contra Odría. Hablamos de su Proyecto de Ciudad Satélite de Ventanilla (Callao). Sin embargo, en la década de 1960, frente a la concentración de más de un tercio de la población2 del país en Lima Metropolitana, la administración de Acción Popular convocó a un concurso internacional avalado por la ONU y el PNUD que respondiera al déficit de vivienda desde una perspectiva orgánica de barrio. Iniciado en 1965 y próximo a cumplir los 50 años, el Proyecto Experimental de Vivienda – PREVI tenía como objetivo la planificación de viviendas a bajo costo, modificables, que pudieran “crecer” de acuerdo a las necesidades de los propietarios y que influenciarán en sus habitantes para promover las actividades sociales. El Proyecto se inició pensando en 1500 viviendas ubicadas sobre 40 hectáreas al lado del kilómetro 8 de la Panamericana norte; buscaba atender la demanda por viviendas de bajo costo que permitieran la creación de suelo urbano y la integración de familias con ingresos limitados. PREVI fue desarrollado por un grupo de arquitectos3 extranjeros y peruanos que trabajaron, junto a sus equipos, en el diseño y construcción de un(os) barrio(s) modelo(s), (García-Huidobro, F, 2008). El golpe de Estado de 1968 influyó aplicando algunos cambios 2 Visto en: http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/ publicaciones_digitales/Est/Lib0018/cap31001.htm 3 Para la lista completa de los arquitectos involucrados en el Proyecto, véase: García-Huidobro, Torres & Tugas (2011) pp: 31. En Arquitechtural Design, (MAY/JUN 2011).
Boletín Nº 2 - 2014: Vivienda en la ciudad
a la propuesta inicial, pero, en esencia, la trama de diseño fue respetada. Un estudio de Fernando García-Huidobro (2008) responde a la pregunta sobre cómo la ciudad diseñada (o el nodo de viviendas, en el caso de PREVI) difiere de los usos sociales que los habitantes de los solares le dan treinta años después de entregada. En otras palabras, se trata de ver cuáles son las diferencias entre lo esperado en la mente de los diseñadores y la práctica de los usuarios. El texto esclarece algunas de las variables principales que explican las modificaciones que los propietarios hacen a la estructura inicial: cambio de familiares que va desde el crecimiento de los hijos menores hasta el recepción de nuevos nodos familiares compuestos por los hijos de los primeros propietarios; luego la disposición del espacio libre cuando algunos de los nodos familiares migran a otras viviendas; la creación o implementación de talleres o comercios menores, entre otras. Otra de las variables que dan cuenta de las modificaciones son los límites difusos, en especial, en las áreas verdes comunes que circundan algunas de las viviendas. Este espacio diseñado como un lugar de común encuentro para la socialización y reconocimiento de los vecinos se ha cercado y privatizado, ampliando el espacio propio que el dueño posee e incrementando el déficit de áreas verdes. La falta de asesoría y mantenimiento de parte de la Municipalidad para preservar la estructura original generó intervenciones alejadas de la opinión técnica. Sin embargo, los diseñadores del Proyecto están contentos con el trabajo realizado: PREVI ha sabido sortear las necesidades y disposiciones que sus propietarios individuales le demandaron.
Para Rodrigo Pérez de Arce, arquitecto español, PREVI debía ofrecer el espacio para crecer y construir a través del tiempo de acuerdo a sus necesidades. Estas modificaciones son, en su opinión, evidencia de una ciudad viva (Pérez de Arce, 2011). Encajarla y limitarla solo al proyecto pensado sería arrojarla al “capital muerto” del que habla De Soto (2007). Para este autor, “capital muerto” quiere decir que no le sirve al dueño del inmueble como bien transigible. Es decir, la inversión realizada por el propietario del inmueble no se transforma en capital. La consecuencia de este enfoque limitado es que, en perspectiva comparada, ningún país -a diferencia del Perú- tiene una proporción tan alta de construcciones informales. Únicamente el Perú arroja un porcentaje mayor al cincuenta por ciento (56%) de construcciones informales (fuera de las especificaciones técnicas previstas por Ley)4. Las ventajas de PREVI se sitúan alrededor de la organización del barrio, de la vida común que sus espacios compartidos generan entre sus vecinos. Casi cincuenta años después del inicio del Proyecto, la visión cultural con la que PREVI fue diseñada le permitió superar los límites que las respuestas modernistas presentaban en otras latitudes (Leguía, M., 2011: 8-15). El modelo de high density-high rise concentra muchas viviendas en terrenos cortos (grandes bloques de edificios) que no dispone de espacios comunes para el desarrollo de actividades sociales y de recreo. 4 La fuente de estos datos es la “Evaluación preliminar de la economía extra-legal en doce países de América Latina y el Caribe”, realizado por el Instituto Libertad y Democracia, 2007.
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En la actualidad, tanto la Municipalidad Metropolitana de Lima como el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) han diseñado programas para responder a los nuevos retos que la ciudad presenta5. Tanto el Programa Metropolitano de Vivienda Popular (PMVP) y el Fondo Mi Vivienda (que incluye al programa de Techo Propio y Mi Vivienda) prevén la subvención de viviendas de bajo costo. Aunque el esquema de barrios y Unidades Vecinales no sea de mayor incidencia, es gratificante que la administración actual empodere las competencias del Instituto Metropolitano de Planificación y de la Empresa Municipal Inmobiliaria de Lima Metropolitana al coordinar con el MVCS el desarrollo de los componentes del PMVP6 en las Líneas de Intervención para el desarrollo de nuevas urbanizaciones en Lima. De la lectura que Peter Land -director ejecutivo del Proyecto- hace de la evolución de PREVI, rescatamos una idea: al visitar el proyecto que contribuyó a diseñar en 1965, Land dice, “(...) la vivienda es una actividad que construye comunidad y no solamente un producto”. Esperamos que esto evidencie la relación dinámica que deberíamos procurar entre la planificación, el urbanismo y las ciencias sociales.
5 En nuestro país, el ciclo de violencia política que sobrevino a la década de 1980 y el fin del gobierno militar no dio espacio para la generación de propuestas de vivienda social durante la última migración hacia Lima Metropolitana. 6 Véase las Líneas de Intervención del Programa Metropolitano de Vivienda Popular: http://www.emilima.com.pe/pmvp/ vivienda-densificacion-habitacional.html
Bibliografía Collier, D. (1976). Barriadas y Élites: de Odría a Velasco. Lima: Instituto de Estudios Peruanos; Pease, H. & Romero, G. (2013). La política en el Perú del siglo XX. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Fitzgerald, E., (1981). La Economía Política del Perú 1956-1978. Desarrollo económico y reestructuración del capital. Lima: Instituto de Estudios Peruano. García-Huidobro, F, (2008). ¡El tiempo construye!: el Proyecto Experimental de Vivienda (PREVI) de Lima: génesis y desenlace. Barcelona: G. Gili. Instituto Libertad y Democracia, (2007). “Evaluación preliminar de la economía extra-legal en doce países de América Latina y el Caribe”. Puede consultarse el Informe para Perú en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument. aspx?docnum=757358 Leguía, M, (2011). Latin America at the Crossroads. An Introduction. En Arquitechtural Design (MAY/JUN 2011), N° 2011. London : John Wiley & Sons. Thorp, R. & Bertram, G., (2013). Perú 18901977. Crecimiento y Políticas en una Economía Abierta. Lima: Universidad del Pacífico. Pease, H. & Romero, G.(2013). La política en el Perú del siglo XX. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Pérez de Arce, R., (2011). “30 años después”. En García-Huidobro, F., Torres, D. & Tugas, N., (2011). The experimental housing project (PREVI), Lima: the making of a neighbourhood. Londres: John Wiley & Sons. Programa Metropolitano de Vivienda Popular. Revisado el 27-AGO-2014, en: http://www.emilima.com.pe/pmvp/vivienda-densificacion-habitacional.html
PerúDebate recomienda... Quispe, Jesús (2005). El problema de la vivienda en el Perú, retos y perspectivas. En Revista INVI, mayo, año/vol. 20, número 053, Universidad de Chile: Santiago de Chile, pp. 20-40. El artículo analiza en qué medida las políticas actuales de vivienda afrontan el problema de la inadecuada habitabilidad en el Perú. Hace un balance de proyectos implementados, características, condiciones financieras, entre otros. Identifica las estrategias de intervención tanto en vivienda como en dotación de servicios y equipamiento público. Se analiza también las alternativas desde la sociedad civil y sus posibilidades de implementación para afrontar el problema al que se hace referencia. Enlace al texto: http://bit.ly/pdrecomienda
Spiker, Paul (s/f). An introduction to Social Policy. Una breve guía para entender las políticas urbanas para vivienda. Esta página web de la Robert Gordon University (Inglaterra) presenta una perspectiva teórica sobre la relación entre vivienda y política urbana, algunos casos de estudio y referencias bibliográficas adicionales. [En inglés] Fuente: http://bit.ly/pdrecomienda1
Deluca, Stefanie (2012). What is the role of Housing Policy? Considering Choice And Social Science Evidence. En Journal Of Urban Affairs, Volumen 34, Número 1, pp. 21–28. El texto es una respuesta a la crítica de David Imbrosio a las políticas urbanas quien afirmaba que “los estudios sobre las políticas urbanas que ven temas como movilidad urbana-residencial son oportunistas”. La autora busca romper con el supuesto de motivos ulteriores en la investigación social sobre vivienda al presentar los temas de agenda en la investigación sobre políticas de vivienda, los avances en el estudio de la movilidad residencial y el impacto de la evidencia generada para la generación de políticas. [en inglés] Fuente: http://bit.ly/pdrecomienda2
UN-Habitat (2012). Sustainable Housing for Sustainable Cities: a Policy Framework for Developing Countries. Este documento (Iniciativa del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat) presenta algunos lineamientos marco para el establecimiento de políticas de vivienda sostenible en países en desarrollo, algunos puntos a favor desde lo económico y social y experiencias en la implementación de este tipo de políticas. Enlace al texto: http://bit.ly/pdrecomienda3
Vigésimo Primera Política De Estado: Desarrollo en Infraestructura y Vivienda. Cuadro resumen sobre la 21º Política Nacional del Estado Peruano en materia de Infraestructura y vivienda como parte del Acuerdo Nacional. Incluye los objetivos, las políticas, los indicadores y metas relacionadas. Enlace al texto: http://j.mp/pdrecomienda4
Carta de Medellín. Gestión social del territorio, el hábitat y la vivienda. En el marco del Séptimo Foro Urbano Mundial ONU-Hábitat realizado este año en Colombia, se establecieron ciertos principios e ideas fuerza para el desarrollo de las ciudades, que luego fueron plasmados en la Carta de Medellín, un compromiso de los países que forman parte de ONU- Hábitat. Recomendamos leer la sección “Gestión social del territorio, el hábitat y la vivienda” (pág. 133). Enlace al texto: http://j.mp/pdrecomienda5
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