Boletín PerúDebate: Seguridad y transporte by PeruDebate

Año 2 Volumen 1 Nº 3 Diciembre 2014

boletín

Calle de Huacho. Ilustraci贸n de Mauricio Jumpa. El dibujo es reproducido con autorizaci贸n del autor para uso exclusivo del presente bolet铆n. 漏 Mauricio Jumpa

1 ed., Diciembre 2014 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-07488 Editado por: Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública ©Pontificia Universidad Católica del Perú Av. Universitaria Cdra. 18, San Miguel - Lima, Perú Publicación web http://eldebateestaabierto.org/productos/boletines/ Enero 2013 Coordinación: Carlos Alza Barco. edición: Equipo PerúDebate. equipo de investigación: Laura Ortiz, María Claudia Augusto, Álvaro Rojas, Francisco Narrea, Hernan Tello Hugo Rimarachín, Juan Carlos Barandiarán, Julián Mezarina, María Claudia Augusto. Diseño y Diagramación: Laura Ortiz y Hugo André Rimarachín. Investigadores colaboradores: Miranda Shut, Aurélie Viala, Sofía Vizcarra, Nicolás Zevallos, Diana Montes Álvarez, Joel Romero, Bertha Prado, Sofia Nassi.

PerúDebate es una plataforma del Departamento Académico de Ciencias Sociales y del Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas (Cisepa) de la Pucp. En el 2014, PerúDebate está a cargo del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública (Gippgp), debidamente reconocido por el Vicerrectorado de Investigaciones de la Pucp.

DEPARTAMENTO DE CIENCIAS SOCIALES

ÍNDICE Presentación

Carlos Alza Barco

Centralidades urbanas y reforma del transporte Julian Mezarina, Diana Toledo y Juan Dolores

Transit Oriented Development ¿Un modelo para la ciudad? Miranda Schut y Aurélie Viala

Paramaribo, Johannesburgo y Lima Miranda Schut y Aurélie Viala Mejorar el Transporte Urbano en Lima: Tomando en cuenta al cambio climático Hernan Tello y Francisco Narrea Desarrollo urbano de las pequeñas y medianas ciudades: Nuevos desafíos para la seguridad ciudadana Sofía Vizcarra

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La seguridad policial y la población sexualmente diversa: Relaciones establecidas desde el Estado Diana Montes Álvarez, Joel Romero Castañeda y Sofía Nassi Farfán

Mi seguridad es primero El problema del acoso callejero Álvaro Rojas García, Maria Claudia Augusto y Juan Carlos Barandiarán

Seguridad ciudadana: Consideraciones para una política desde el enfoque de Seguridad Humana Nicolás Zevallos Trigoso

¿Cuánto cuesta que te roben en Lima Metropolitana? Una mirada al Cercado Bertha Prado

El caso de El Comercio y La República: Influencia de los medios de comunicación en la percepción de seguridad ciudadana Laura Ortiz Ballarta y Hugo André Rimarachín Vega

Presentación Un año electoral con discusiones importantes sobre las políticas de la ciudad y los principales problemas que afectan a los ciudadanos y ciudadanas. PerúDebate buscó aportar en este proceso con eventos de discusión académica, con la presentación de candidatos al gobierno municipal de Lima junto a POLITAI, y la elaboración de tres boletines en los que hemos incluido reflexiones e investigaciones breves y focalizadas sobre el espacio público (boletín No. 01), vivienda (boletín No. 02) y ahora, en este tercer y último número del 2014, la seguridad (boletín No. 03). Como afirman Rimarachín y Ortiz en este boletín, la inseguridad es un problema social que se evidencia en la tasa de victimización, el número de denuncias, y la propia percepción de inseguridad que tienen las personas, la misma que incluso supera la real inseguridad existente. Por supuesto, establecer los estándares es siempre un tema a discutir. El 84.9% de los limeños cree que va a ser víctima de un delito en los próximos 12 meses (INEI), mientras que la victimización en Lima está al borde del 40.1% (Barómetro de las Américas 2012). PerúDebate, sin embargo, no discute la seguridad ciudadana como un tema unidimensional vinculado estrictamente con la criminalidad. Por el contrario, lo vincula con el transporte urbano, el cambio climático, las centralidades urbanas y el desarrollo urbano, el acoso callejero y la violencia de género, así como la exclusión social por homofobia.

En el presente número contamos con la participación de estudiantes y egresados de diversas disciplinas tanto de pregrado como de posgrado, los mismos que participan en equipos multidisciplinarios para la elaboración de los artículos. Algunos de ellos pertenecen al Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública, así como al Laboratorio de Estudios sobre el Crimen y la Violencia de la PUCP. Asimismo, uno de los artículos es resultado de un trabajo de investigación elaborado en el marco del Curso Políticas Públicas y Gestión Pública 2014-1 del pregrado de Ciencia Política, dedicado al estudio de la actuación estatal para superar la exclusión social de las personas lgbti. Nos propusimos que PerúDebate sea una plataforma que congregue a estudiantes, egresados y docentes del Departamento Académico de Ciencias Sociales, y –aún con las limitaciones de tiempo y recursosesperamos que los boletines han motivado una reflexión valiosa sobre los problemas que preocupan a los vecinos y vecinas de las ciudades. Finalmente, el debate sigue abierto, y la PUCP seguirá siendo el espacio para la creación académica, la investigación, el debate plural, así como la construcción de propuestas y capacidades para contar con un mejor gobierno, una mejor sociedad, un mejor país.

El debate está abierto.

Carlos Alza Barco Coordinador del Grupo en Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública

Centralidade reforma del

El caso d Por:

Julián Mez y Juan Do Equipo Perú

es urbanas y l transporte

de Lima

zarina, Diana Toledo olores* ú Debate * Julián Mezarina, bachiller en Sociología y miembro del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública en la PUCP. Diana Toledo, estudiante de Sociología de la PUCP. Juan Dolores, estudiante de Sociología y miembro del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública en la PUCP.

Cenralidades urbanas y reforma del transporte

a movilidad siempre ha sido una necesidad para que las personas puedan acortar distancias y construir nuevas rutas a sus destinos. Las sociedades modernas, caracterizadas por un dinamismo más acelerado en comparación a otras, han incorporado distintas formas de medio de transporte dentro de ciudades cada vez más complejas internamente.

personas estarán dirigidas a dichos centros urbanos para poder satisfacer las múltiples necesidades que puedan tener. De esa manera, podemos ver que la movilidad de las personas (motivación para el desplazamiento) se encuentra en íntima relación con las centralidades urbanos.

Entendemos movilidad no solo como el desplazamiento de sujetos en la ciudad ni los medios de transporte usados, sino como un concepto que abarca la comprensión de “los motivos que los llevan a moverse, de las facilidades o dificultades que tienen para hacerlo, de las diferencias de pautas de movilidades existentes entre los diferentes colectivos socia- l e s , de la vinculación de esta actividad, la de desplazarse, con su nivel de renta o con su nivel de autonomía personal, etc.” (Avellaneda 2008: 13). Por ejemplo, estos motivos de desplazamiento pueden involucrar actividades desde ir a trabajar, estudiar hasta ir a lugares de esparcimiento.

El Centro de Lima ha sido el lugar que centralizaba las actividades comerciales y gubernamentales desde la época virreinal hasta mediados del siglo pasado. La pérdida de importancia de este centro no significa que haya aparecido otro tan fuerte como éste, sino que hizo de Lima Metropolitana una ciudad de varios centros (Gonzales de Olarte y del Pozo 2012).

En las ciudades se encuentran distintos espacios donde las personas realizan diversas actividades. Cuando estas actividades, que motivan diferentes patrones de desplazamiento, se concentran en un espacio determinado, se produce un fenómeno conocido como centralidad. Por tanto, los desplazamientos de la gran mayoría de

Centralidades en Lima

Uno de los pocos estudios sobre centralidades en Lima Metropolitana fue realizado por Gonzales de Olarte y Juan Manuel del Pozo (2012). Ellos estudian la conformación de varias centralidades a partir de evidencia estadística sobre la localización de la fuerza laboral, como indicador de la concentración económica en el espacio. Según los autores, se ha dado un cambio dentro de la ciudad, la cual ha pasado del monocentrismo al policentrismo, generado por el acelerado proceso de acumulación de capital en el espacio, cambios institucionales, el ajuste estructural, acceso a recursos

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financieros, cambios demográficos como la migración, el envejecimiento de la población, entre otras cosas. De esta manera, los autores encontraron diez centros. De estos, cuatro son los más importantes por su extensión y nivel de concentración de actividades económicas: (1) Centro Financiero (CF) de San Isidro, (2) Centro Comercial (CC) de Miraflores, (3) CC Mesa Redonda y Mercado Central y (4) Centro Comercial e Industrial de Gamarra. Los restantes son centralidades en proceso de formación de menor tamaño y concentración económica: (5) CC San Miguel, (6) CC Los Olivos, (7) CI de Zárate, (8) CC e CI Las Malvinas, (9) CI de Ate, (10) CI de Chorrillos.

Abreviaturas: CC=Centro Comercial; CI=Centro Industrial; CF=Centro Financiero. FUENTE: Gonzales de Olarte, Juan Manuel del Pozo (2012)

Así pues, dada la centralidad de estos cuatro centros económicos, podemos inferir que una gran cantidad de los desplazamientos que realizan la mayoría de limeños se da hacia estas zonas; lo cual está reforzado por el hecho de que estos centralidades se encuentren geográficamente cercanos entre ellos. La demanda por acudir a estos centros específicos se incrementa constantemente, generando diversos problemas de transporte, relacionados a la congestión de rutas, al tiempo de desplazamiento, a la contaminación ambiental, entre otros. El transporte en Lima En un contexto de liberalización económica, la regulación del Estado en el ámbito del transporte se redujo drásticamente a partir de la década de los 90. Bajo el gobierno de Fujimori, el Estado dejó de ser parte de las decisiones que se tomaban con respecto al transporte público en Lima, dejándolo así en manos de la voluntad de empresarios quienes comenzaron a tomar las decisiones en este sector. El resultado fue la promulgación del Decreto Ley 651, en el cual se estipulaba “la libre competencia de tarifas de servicio público de transporte, el libre acceso a las rutas, la posibilidad de que cualquier persona natural o jurídica preste servicio de transporte público, y el permiso para que cualquier vehículo (exceptuando camiones y vehículos de dos ruedas) pudiese brindar el servicio de transporte público.” (Bielich 2009: 29). Luego, se promulgó el Decreto Supremo No.080-91-EF que eliminaba las

Centralidades urbanas y reforma del transporte

restricciones a las importaciones y exportaciones, lo que permitió la importación de vehículos usados. A partir de esto la crisis del transporte público en Lima fue de sobreoferta, debido a que las unidades de transporte aumentaron considerablemente generando el caos que conocemos ahora. A mediados de los noventa, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) decidió intervenir en la situación que estas normas habían generado. Se dieron ordenanzas en donde se estipulaba que Lima es dueña de las rutas y se las da en concesión a empresas de transporte público para que puedan transitar en ellas, siempre y cuando estas empresas cumplan una serie de requisitos. El servicio debe ser efectuado necesariamente por una empresa, no por personas naturales. La empresa es la que tiene que responder ante cualquier daño o

incumplimiento que generen los choferes y cobradores. A partir de lo desarrollado podemos decir que los problemas de transporte se deben tanto a las reformas neoliberales que generaron una sobreoferta, como a la conglomeración y cercanía de las centralidades urbanas a las que la gran mayoría de limeños tiene que desplazarse diariamente. Respuesta del actor político al problema: la reforma de transporte La actual gestión de la MML inició una reforma del transporte en vista de los múltiples problemas que este ha acumulado a lo largo de los años, la cual consiste en un congelamiento de flota, la cual busca reducir la sobreoferta de vehículos. Estable-

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ce al Bus Patrón como el tipo de vehículo estándar, el cual permitirá que transporte mucha más cantidad de pasajeros, menos contaminación y un mejor trato para los usuarios. Implementa también el programa de chatarreo, el cual busca sustituir los vehículos de baja capacidad como las combis, por unidades de mayor capacidad. Propone la ordenación de las principales avenidas, con una definición de paraderos identificados por rutas, lo que disminuirá el caos vehicular y el tiempo de viajes. La reforma busca cambiar el tipo de empresa que hemos visto hasta ahora. Busca que ésta sea la propietaria de los vehículos y quien va a responder por todos los inconvenientes que ocurran con sus choferes y cobradores o el vehículo mismo. No obstante, la reforma de transporte considera que la causa principal del problema del caos y congestión vehicular es la sobreoferta de vehículos (ordenamiento del sistema) ocasionada por la liberalización del transporte y la informalidad. Vemos que deja de lado un problema estructural: cómo están organizados espacialmente los centros en la ciudad de Lima y, por ende, las motivaciones de los desplazamientos (movilidad) de los usuarios del sistema de transporte hacia dichos centros. No basta, por tanto, con “ordenar” el sistema, sino que es necesaria una reforma integral que tome en cuenta la totalidad de la ciudad y no sólo un aspecto de ella como la del transporte. Para ello, consideramos fundamental pensar el transporte tomando en cuenta las centralidades que existen en la ciudad y

además, la adecuada planificación en el fomento de nuevos centros urbanos que estén más cerca de las personas y sus necesidades de movilidad. Así, habría menos posibilidades que se generen “cuellos de botella” para acceder a estos centros. Bibliografía Avellaneda, Pau (2008) Movilidad cotidiana, pobreza y exclusión social en la ciudad de Lima. En: Anales de geografía vol.28, núm. 2. Bielich, Claudia (2009) La guerra del centavo. Una mirada actual al transporte público de Lima Metropolitana. Lima: CIES, IEP. Gonzales de Olarte, Efraín y Juan Manuel Del Pozo (2012) Lima, una ciudad policéntrica. Un análisis a partir de la localización del empleo. Barcelona: Revista Investigaciones Regionales pp.29-52 Yachiyo Engineering (2005) Plan Maestro de transporte urbano para el área metropolitana de Lima y Callao en la República del Perú. Informe final. Lima: Agencia de cooperación internacional de Japón, Consejo de transporte de Lima y Callao, Ministerio de Transporte y comunicaciones

TOD

Transit Oriented Development ¿un modelo para la ciudad? Wageningen Universiteit en Researchcentrum, Institut Français d’urbanisme Miranda Schut

Ecole nationale supérieure d’architecture de Paris La Villette, Institut Français d’urbanisme Aurélie Viala

En el contexto actual de apertura de la COP 20 (Conferencia of Partes) de Lima, organizada por el UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) para implementar políticas comunes de lucha contra el cambio climático (CC), parece importante interrogarse sobre las estrategias espaciales para un mejor desarrollo urbano, a escala territorial. Los diferentes factores de densidad, expansión urbana y fragmentación de las ciudades, implican una baja eficiencia de uso de recursos y una fuerte emisión de carbono, así como la importante dependencia a los costos de energía. Alrededor del 70% de las emisiones que contribuyan al efecto invernadero en Latinoamérica, provienen de los vehículos motorizados. El caso de los transportes y de la movilidad parece indispensable a resolver para un desarrollo urbano sostenible, equitati-

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vo, inclusivo y respetuoso del medio ambiente y de los habitantes. Para ello, se encuentra la noción del “Transit Oriented Development” (TOD): concepto de transporte público y de planificación urbana por Peter Calthorpe (1993), uno de los fundadores del Neo Urbanismo como un cuestionamiento total de las consecuencias de la Carta de Atenas sobre la expansión urbana y la urbanización periférica. Los TOD son desarrollados de manera integrada, así se trate de planificación, financiamiento o de su explotación. El sistema de transporte público está entonces considerado como el portador y catalizador del desarrollo urbano. El concepto de TOD puede ser esquematizado como una red regional de hábitats, centrada alrededor de las estaciones de

transporte público. Los nodos de transporte son caracterizados por densidades elevadas, el carácter mixto de los usos y una escala humana. El término TOD proviene de los Estados Unidos y se propaga internacionalmente como una alternativa duradera en ruptura al modelo de “todo motorizado”. Las estaciones serán finalmente consideradas como nuevos espacios atractivos y productivos en donde es importante reorganizar y optimizar la totalidad del tejido urbano. El concepto de TOD tiene los principios siguientes : 1. Tránsito: transportes públicos frecuentes, rápidos, fiables y de alta capacidad que reducen la dependencia a los transportes motorizados personales. El desafío es de crear una red densa de transportes públicos como una malla entrelazada de transporte. Será primordial de velar que la mayoría de la población tenga acceso a este servicio de calidad. Las grandes operaciones de desarrollo, que sean de un punto de vista de la inversión pública y privada, deberán ser ubicadas a proximidad de esta red con el fin de favorecer la creación de centros atractivos y fuentes de actividades diversas. Los centros de transporte no serán solamente sinónimos de

flujos, rapidez y conexión, además pasarán a ser espacios reales de productividad e intercambio. La extensión de la ciudad no es, por lo tanto, la de la expansión urbana a lo largo de los ejes viales, sino el desarrollo de polos de actividades funcionales, accessibles entre ellos y que poseen una jerarquía de tallas y funciones que se organizan alrededor de varios ejes de transporte estructurantes. 2. Densificar: la intensificación del uso residencial, terciario y comercial, alrededor de las estaciones de transporte público de gran capacidad, permite asegurarse que la totalidad de los usuarios tengan acceso a esta movilidad de alta calidad. Uno de los desafíos de la densificación a proximidad de los ejes de transporte colectivo no es el traslado del centro de gravedad de la ciudad, que reproduciría las concentraciones de los centros de las ciudades (CBD), sino de optimizar la densidad y capacidad del tránsito, creando las densidades más altas a menos de 5 minutos de caminata (400m) a las estaciones, y una planificación con un promedio mínimo de 140 viviendas por hectáreas (1 manzana). El enfoque multi-escala será valorizado

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para la puesta en relación de la forma urbana y de la densidad, además de la interrogación indispensable de la accesibilidad (tiempo y concentración de equipamientos de proximidad). 3. Compactibilidad: la rehabilitación del tejido urbano existente permite asegurar que los residentes pueden vivir cerca de los centros de empleo, escuelas, servicios públicos y otros destinos. Por lo cual, los resultados son la reducción del tiempo de traslado y de las emisiones de escape respecto al límite temporal óptimo y aceptable de máximo 20 minutos. Se debe crear centros con trayectos cortos para desarrollar ciudades policéntricas que limiten los traslados (fortalecimiento de la eficiencia de los tiempos de trabajo, mejoramiento de la salud pública, lucha contra la contaminación, etc) 4. Conexión: red densa de senderos peatonales y ciclovías que permita, con conexiones cortas, variadas y directas, mejorar el acceso a los servicios y transportes públicos. Para ello, los programas de renovación urbana permitirán la reducción de la trama urbana a 1 hectárea de superficie, con dimensiones máximas de 150 metros. Esto será posible con la creación de caminos peatonales, ciclovías seguras y estacionamientos para bicicletas.

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Seguridad ciudadana

5. Diversidad: el desarrollo de usos residenciales y no residenciales, por la cual la diversidad poblacional permite una reducción de las necesidades de traslado que asegure la activación de los espacios públicos a todas horas y limite, por otra parte, la inseguridad. Se debe planificar usos diversos a través de una variedad de formas construidas. La diversidad deberá ser horizontal o vertical, entre residencial, institucional, terciaria, comercial o industrial liviana. Además, las formas elegidas reservarán un mínimo de 30% de la superficie residencial para viviendas sociales o de bajo costo. 6. La protección de los medios de movilidad no-motorizada, con la creación de ciclovías separadas, permitirá, a la vez de reducir la velocidad de las autos, favorecer a los medios no-motorizados. 7. Caminata: en la misma lógica que las ciclovías, una trama de senderos peatonales retirados de alta calidad ofrece a la totalidad de la población la posibilidad de reinventar el espacio público, de poder sentirse protegido, y libre de apropiarse los espacios comunes. El mobiliario urbano (bancas, sombrillas, etc), los elementos paisajísticos o el alumbrado público, además del tratamiento de los bordes y límites de edificios, deberán ser concebidos para engendrar

la transformación de las veredas en espacios dinámicos. 8. Desplazarse: con los otros principios vistos, incitar a las personas a salir de sus autos parece más fácil. Los costos de estacionamientos adecuados y una reducción de la oferta global de estacionamiento permite fomentar el uso de los transportes públicos y de la movilidad no-motorizada. El principio del crecimiento de la movilidad por la reglamentación, las tarifas y la reducción del espacio utilizado por el tránsito vehicular y del estacionamiento a un máximo del 12% del territorio, permite la gestión de la demanda. Por otra parte, es necesario sustituir las exigencias mínimas de estacionamientos con valores máximos. Todo esto puede parecer paradójico. La reducción debería, más o menos a largo plazo, traducirse en una reducción significativa del trafico. Re-inventar nuestras metrópolis según los principios del TOD o de la ciudad fractal, a fines de promover un desarrollo urbano sostenible, inclusivo y rico en espacios públicos, naturales o rurales integrados, parece ser, en nuestro contexto de crisis energética y económica, una verdadera emergencia. Las nuevas herramientas urbanísticas y de gestión territorial deberán ser elaboradas minuciosamente en adaptación al contexto local por la

consideración de la realidad construida y proyectada. BIBLIOGRAFIA Calthorpe, P. (1993) The Next American Metropolis. Ecology, Community, and the American Dream.New York: Princeton Architectural Press. Dagblad Suriname (2014) Treinverbinding, ebola en verkiezingen [online] Available: http://www.dbsuriname.su [2014-10-02]. Dittmar, H. & Ohland, G. (2004) The New Transit Town - Best Practices in Transit-Oriented Development.Washington DC: Island Press. Institute for transportation & development policy (2014) TOD standard. In collaboration with UN-habitat, GIZ and Climate works foundation. March 2014. United Nations Development Program (2014) Human Development Report 2014 – Sustaining Human Progress: Reducing Vulnerabilities and Building Resilience.

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El potencial de los TOD en el desarrollo de las ciudades emergentes:

Paramaribo, Johannesburgo y Lima

En coherencia con los principios de los TOD (Transit Oriented Development), analizaremos tres casos completamente diferentes por su geografía, historia, economía y cultura para evaluar lo que la implementación de esos principios podría ofrecer a estas ciudades: Paramaribo, Johannesburgo y Lima. Para alcanzar el objetivo esencial de fortalecimiento de la conectividad y acceso a la movilidad, tomaremos en cuenta 3 aspectos diferentes: 1) la dimensión espacial, es decir la concentración de la urbanización previstos a proximidad de los ejes de transporte; 2) la dimensión infraestructural que representa la eficiencia del sistema integrado de transporte (densificación, prolongación de linea, mejoramiento de la accesibilidad, aumentación de la frecuencia); y 3) la dimensión de comportamiento y los cambios de decisiones o de costumbre de las personas a un nuevo medio y a la localización de sus viviendas. El principal reto de este aspecto es engendrar conciencia que el transporte público de calidad es una alternativa a la movilidad vehicular. No solamente para los países emergentes, en los cuales el auto propio está aún considerado como

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una marca de riqueza, pero también en muchas situaciones para no aumentar el numero de autos por hogar. Este último aspecto sigue poco estudiado como veremos en el caso de Lima.

En primer lugar, examinaremos el caso de Paramaribo, capital de Surinam, que contiene 52,2% de la población de este pequeño pais sudamericano. La población total de la ciudad es de 278.000 habitantes, que corresponde aproximadamente a la población del Cercado de Lima o a 30 veces menos que la metrópoli de Lima. La escala es distinta, sin embargo en los dos casos se revelan problemas urbanos formados por una expansión urbana descontrolada tal como el transporte y la movilidad (tráfico, contaminación y tiempo) y la accesibilidad a los servicios y viviendas. En el caso de Paramaribo, su ubicación baja y su clima, dominado por 2 temporadas de lluvia, lleva un riesgo importante de inundación. Recientemente, el presidente de la República del Surinam anunció que el gobierno esta planeando construir una línea de tren ligero entre Paramaribo y la ciudad de Onverwacht, lo que representaría 8

paradas repartidas una línea norte-sur de 27 kilómetros, paralela a una vía arterial congestionada. A pesar de la baja densidad, cada metro cuadrado posee un dueño y una función, y el camino comporta una mezcla de funciones comerciales, residenciales, religiosas, de salud, y educación. El riel podrá ser considerado como el primer transporte público de alta calidad del país, ya que la mayoría de los desplazamientos están realizados con vehículos privados pero eso no asegura su uso ni su impacto positivo en el desarrollo de la región. Tomamos como ejemplo la implementación de los “Corredores de Libertad” en

Johannesburgo, un sistema de corredores de transporte público eficiente y de calidad en funcionamiento desde el 2010. Por falta de densificación alrededor de esos corredores se han transformado en barreras urbanas, degradando la calidad de vida a pesar del capital invertido. En el caso de Paramaribo, el aspecto social es igualmente muy importante porque la mayoría de los viajes son realizados por vehículos privados y las personas se estacionan fuera de los lugares que frecuentan, caminando lo menos posible. El estacionamiento es más complicado en el centro de la ciudad por la falta de espacios de parqueo, no obstante,

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queda culturalmente integrado la movilidad motorizada. En el caso de Lima, las circunstancias son distintas pero las costumbres del famoso “esquina baja” se traducen con la misma dificultad al implementar un sistema regular y ordenado de transporte con paraderos oficiales respetados y movilidad no-motorizada. Viendo las diferentes experiencias y relativos fracasos de implementación de sistemas integrales de transporte, podemos preguntarnos sobre las iniciativas necesarias por aumentar y fortalecer el uso del transporte público y su fácil acercamiento. Siendo Paramaribo una ciudad de clima tropical, los aportes urbanos planteados de las estaciones de tren serán básicamente para proveer sombra y seguridad a los peatones. Actualmente, no hay ber-

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Seguridad ciudadana

mas bien establecidas en la mayoría de las vías y las veredas existen pero son poco cuidadas. Además, la mayoría de los lotes alrededor del futuro tren han sido apropiados de manera privada y los estacionamientos dejan sólo pequeños pasadizos de acceso a los edificios, obligando los peatones a instalarse en la ruta. Crear una red peatonal segura y continua para conectar la estaciones a los centros poblados y de actividad, es un reto importante por el gobierno local de planificación y mantenimiento de los espacios públicos. La densidad es un aspecto importante de la implementación del sistema TOD que se releva a ser un punto clave de nuestros 3 casos. En Paramaribo, es muy baja y la expansión urbana no conlleva a la continua necesidad de extender los servicios urbanos tales como la electricidad y re-

servas de agua. Con las dificultades de acceso, la población inició como alternativa diferentes posibilidades de afrontar la pobreza y la falta de accesibilidad a la ciudad con la instalación de actividades, muchas veces informales en sus casas (tiendas en el primer piso, cobro de estacionamiento sobre su parcela, negocio, etc). Sin embargo, aquellas actividades no reducen las necesidades de trasladarse en el centro. En el caso de Johannesburgo, su fragmentación histórica, resultado del Apartheid, construye un desequilibrio de concentración de actividades y densidad, con zonas “vacías” y sin uso. La capital peruana, por su parte, no tiene más espacios libres. El área urbana está totalmente saturada y con pocos espacios libres para instalar parques o espacios de recreación. Por lo tanto, su compactibilidad es relativamente baja, con excepción de algunos distritos como Miraflores o San Isidro que siguen un crecimiento vertical desordenado sometido a la presión inmobiliaria fuerte del centro empresarial, financiero y turístico. El proceso de infraestructuras viales está aún a su máxima expresión, con las nuevas rutas de Lima, la prolongación de la Costa Verde, de la Costanera, y otros proyectos viales importantes. Sin embargo, esta llevará en un corto plazo una mejora del tránsito en esos lugares que influenciará la utilización del auto particular. Lima tiene una gran ventaja sobre

las dos otras ciudades estudiadas y es que la población está acostumbrada al transporte público y lo utiliza. El gran reto será transformar esta costumbre de un hábito económico a una elección de facilidad y de calidad de vida. Pensamos teóricamente poder considerar que los principios de TOD o de ciudad “fractal”, como dinámica de densificación de la ciudad, son una alternativa al caos limeño. Eso en los fines de poder crear ciudades capaces de crecer verticalmente y horizontalmente, y no encerradas dentro de anillos viales, pero contando con una accesibilidad más eficiente, territorios ordenados y espacialmente separados. Se trata de un sistema integral que no podrá solucionarse con una simple reforma de los transportes urbanos, aunque sea un paso indispensable del desarrollo de la metrópoli, pero que va al desarrollo de un equilibrio entre morfología urbana, movilidad y servicios. Estos procesos deberán necesariamente contar con el apoyo de una voluntad política acompañada de inversiones privadas planificadas y controladas. En Lima, la búsqueda de este sistema integral de planificación es primordial para permitir construir una ciudad inclusiva, policéntrica y accesible. El PLAM 2035, actualmente en los manos del Concejo Metropolitano integra totalmente esta visión de la movilidad para desarrollar las numerosas potencialidades de Lima.

Schut y Viala |

Mejorar el Urbano

Tomando e cambio c Por:

Hernรกn T Francisc Equipo Pe

Transporte en Lima

en cuenta al climático

Tello y co Narrea* erú Debate * Hernán Tello, estudiante de Ciencia Política PUCP y miembro del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública en la PUCP. Francisco Narrea, estudiantede Ciencia Politica PUCP y miembro del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública en la PUCP.

Mejorar el transporte urbano en Lima

n mayo de este año, la Organización Mundial de la Salud (OMS) consideró a Lima como la ciudad más contaminada en Latinoamérica. El estudio, realizado en 1600 ciudades, informó que se había excedido largamente el límite máximo permisible: 38 microgramos de PM (partículas de hollín y metales pesados por metro cúbico de aire), frente a los 10 microgramos ideales1. Aunque técnicos del gobierno salieron a desmentir la información2, se puso en agenda pública el creciente aumento de emisiones de gases contaminantes en la capital, principalmente relacionado al transporte que, según estudios realizados sobre la Huella de Carbono de la ciudad, representa el 36% del total (15.432 ton CO2e) de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) producidos en Lima debido a la quema de diesel 2 en unidades de transporte público muy antiguas y con poco mantenimiento y por el uso de gasolina en unidades de transporte privado (MML, 2012). Según un estudio realizado por investigadores de la Universidad de Leeds, la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y la Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM), se requieren 5000 millones de dólares para reducir las emisiones de carbono producidas en Lima (University of Leeds, 2014). La Municipalidad mencionó que se ha invertido 1500 millones de soles en “programas y reformas que reducirán los riesgos por cambio climático”, como la reforma del transporte (Ortiz, 2014). Sin embargo, ¿Se está aprovechando la “opor1 Diario La República (2014) 2 Publimetro (2014).

tunidad” de pensar en cambio climático en un contexto donde el tema está tomando mayor relevancia? Muy poco. En los principales instrumentos de política y de gestión metropolitana se incorporan vagamente y se articulan débilmente las respuestas y acciones a tomar al incorporar medidas de mitigación y adaptación frente al cambio climático. La reforma del transporte en la capital podría verse favorecida si se ve también como parte de una estrategia de mitigación y adaptación frente al cambio climático y ligados a un enfoque de transporte sostenible que “te lleve a donde necesites, que no desperdicie energía ni recursos y que por tanto sea accesible para todos: desde los que tienen dinero hasta los más pobres” (Guzmán, 2014). El problema público del transporte urbano en Lima no es sólo caos vehicular: puede agregarse el gran nivel de gases de efecto invernadero que el transporte urbano produce. Existen medidas de la reforma (algunas en diseño o implementación) que de incorporar un enfoque de acción frente al cambio climático, podrían contar con más y mejores argumentos que consigan el apoyo (legitimidad, financiamiento, etc.) que estos cambios requieren. Sistema Integrado de Transporte y mitigación del cambio climático Lima convive actualmente con dos sistemas de transporte público. El primero es el sistema de transporte tradicional (concesión de rutas por postor), en el que se encuentran las famosas combis, custers y omnibuses bajo un criterio de libre gestión de la ruta y alquiler de la misma. El segundo

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sistema es el de corredores viales en el denominado Sistema Integrado de Transporte (SIT), siendo tres los casos: el Metropolitano (corredor exclusivo bajo el esquema de autobuses de tránsito rápido, BRT o Bus Rapid Transit en inglés) y el Corredor Azul Tacna-Garcilaso-Arequipa (corredor complementario), estando a la espera los otros corredores. Finalmente, el tercer caso es el Metro de Lima, cuyas líneas también forman parte del SIT. Tanto el Metropolitano como el Corredor Azul son de competencia municipal, mientras que el Metro de Lima cuenta con una Autoridad Autónoma que lo gestiona. El gran problema de la contaminación en Lima es ocasionado por el sistema tradicional de Transporte. La baja capacidad reguladora/fiscalizadora de la Municipalidad de Lima sobre las unidades de transporte público y el poco cumpliento de la legislación nacional (respecto a antigüedad de los vehículos, límites máximos permisibles

- LMP, etc.) ha generado que el transporte se convierta en el tercer gran causante de emisiones de gases de efecto invernadero (MINAM, 2009). El relativamente nuevo Sistema Integrado de Transporte es un paso importante para cambiar este panorama. El Proyecto Planificación ante el Cambio Climático - PlanCC es proyecto gubernamental que está generando evidencia cualitativa y cuantitativa sobre los posibles escenarios de mitigación del cambio climático en el Perú y busca incorporar la variable del cambio climático en la planificación del desarrollo del país. En ese contexto, ha propuesto “opciones de mitigación”, es decir, “aquellas actividades, acciones o proyectos orientados a disminuir la cantidad de gases de efecto invernadero (GEI) cuya acumulación en la atmósfera es la causa del cambio climático y de sus respectivos impactos” (PlanCC, 2013). Son seis sectores involucrados y , entre ellos, transporte.

Mejorar el transporte urbano en Lima

Entre las opciones presentadas por PlanCC para transporte se encuentran tres relacionadas con el SIT: La introducción de ómnibus de bajas emisiones en reemplazo de camionetas rurales, minibuses y taxis, la red de metro para Lima y el Sistema Integrado de Transporte en base a ómnibus BTR y patrón en Lima y Callao. ¿Qué nos quiere decir esto? Es muy probable que estemos avanzando en el camino correcto. La reforma de Transporte, sin tener necesariamente el sustento de mitigación ya está implementando medidas de este tipo. El reto implica identificar cuáles de estas medidas son más efectivas, determinar su impacto y qué condiciones (habilitantes) se requieren para implementar estas opciones. Según PlanCC, la medida más efectiva -con mayor potencial de mitigación- es la red de Metro, seguida por el Sistema Integrado y la introducción de omnibuses (que está muy relacionada con la opción previa). El Estudio realizado por la Universidad de Leeds, la PUCP y la UNALM también considera la introducción de omnibuses y el uso del sistema BTR tanto como medidas costo-efectivas y carbono-efectivas para generar un desarrollo bajo en carbono de la ciudad. Ciclovías: inversión efectiva para reducir emisiones En la última Encuesta Nacional de Hogares (2013), el 29,95% de los hogares en Lima cuenta con un bicicleta. Esto representa casi un tercio de los vehículos, superando largamente al automóvil (16,54%) o la motocicleta (1,5%). Sin embargo, la última encuesta de Lima Cómo Vamos (2014), demuestra que sólo el 1% de los limeños usa

la bicicleta -con una tendencia a la disminución- como medio de transporte para movilizarse por la ciudad. ¿Qué explicación tiene que un importante número de hogares cuente con bicicletas y no las use para transportarse? La mayoría de los limeños usa la bicicleta sólo “para fines recreativos y no para transportarse, principalmente porque la ciudad no está diseñada para que las personas puedan transportarse en bicicleta de forma segura” (Lima Cómo Vamos, 2014: 3). Las bicicletas requieren de ciclovías para poder trasladarse en la ciudad de forma segura y exclusiva. En Lima existen 62 rutas de ciclovías, que alcanzan la extensión de 126,61 kms (Lima Cómo Vamos, 2014). De las 62 rutas, 55 de ellas (88,7%) tienen algún tipo de infraestructura construida, se realizan en ellas aproximadamente 800 mil viajes diariamente y se cruzan más de once distritos, siendo la ciclovía de la Avenida Universitaria la más larga, con aproximadamente 14 kilómetros (El Comercio, 2014). La insuficiente cantidad de vías con infraestructura adecuada, con mantenimiento permanente y una deficiente interconexión genera que el uso de las mismas por los ciclistas sea alrededor del 6% (PLAM, 2014). Una bicicleta emite 16 gramos de CO2 por kilómetro transcurrido, frente a los 95 gramos producidos por un bus o los 229 gramos producidos por un auto (Ciclando, 2011). El escenario de emisiones de Lima sería distinto si el uso de bicicletas en la ciudad fuese al 100%. El Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano al 2035 (PLAM) estima que Lima debería alcanzar los 600

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kilómetros de ciclovías al fin de su mandato legal para cubrir la demanda. La inversión en ciclovías aligera el tráfico y reduce las emisiones de gases de efecto invernadero si es implementado adecuadamente.

este vínculo? En el contexto actual, en el cual la preocupación crece sobre la necesidad de reducir emisiones de GEI de forma considerable se han generado oportunidades y mecanismos de financiación de proyectos de desarrollo -tanto de fondos regulados como privados- que aseguren que se cumplan las metas de reducción planteadas durante los procesos de negociación internacional. Se ha puesto un precio al dióxido de carbono, un valor que crece y se vuelve atractivo en este nuevo mercado.

Lima tiene gran potencial de ser una ciudad para bicicletas por su geografía plana y la creación de ciclovías tiene efectos económicos, ambientales, sociales y hasta de salud, siendo considerado una importante medida costo-efectiva para la ciudad si quiere convertirse en una ciudad con Desde la creación del Prodesarrollo bajo en tocolo de Kyoto en 1997 carbono y resiliente al “El gran y su puesta en marcha el clima (Universidad de problema de la año 2005, se han venido Leeds, 2014). Generar contaminación implementando mecanisuna ciclovía no es sólo en Lima es mos que se reúnen princigenerar la infraestrucpalmente en dos bloques: ocasionado por tura vial, sino tamComercio de Emisiones, bién la infraestructura el sistema tradicional (regulados por la Convenconexa (paraderos), de Transporte” ción Marco de las Naciobrindar servicios (alnes Unidas Sobre Cambio quiler o préstamo de Climático CMNUCC y el Protocolo de bicicletas), pensar en intermodalidad con Kyoto, y los Mercados Voluntarios del seclos medios de transporte público masivo y tor privado) e impuestos al carbono (Banco en la educación de los ciudadanos. Si bien Mundial, 2014). Aún el debate de cuál es ya se están planteando las primeras proel tipo de mecanismo a aplicar en cada país puestas (200 km. de ciclovías y la creación es incierto. Por ejemplo, la implementación de un sistema de alquiler público de bicicletas) y se habló del tema en la reciente de impuestos al carbono son más lentas y campaña electoral municipal, recién se está el caso más cercano -y más reciente en el empezando y sin duda Lima necesita más mundo- es el de Chile. bicicletas que carros. En nuestro país, se usan mecanismos como el Mecanismo de Desarrollo Limpio Financiando las reformas (MDL), que ofrecen bonos de carbono; el Se ha demostrado con los dos casos ante- Programa de Reducción de Emisiones de riores que existe un vínculo cercano entre Carbono causadas por la Deforestación y la reforma del transporte y la búsqueda la Degradación de los Bosques (REDD+), de mitigación frente al cambio climático. que ofrece certificados de emisión. En el ¿Qué oportunidades se generan a partir de caso de proyectos de desarrollo como la re-

Mejorar el transporte urbano en Lima

Boletín Nº 3 - 2014: Seguridad Ciudadana

forma del transporte, se puede aplicar a Mecanismos de Desarrollo Limpio. En el futuro podrían abrirse otras opciones de financiamiento como el impuesto al carbono (que no depende de lo municipal ya que es competencia de la SUNAT) y de las oportunidades que puedan generar los Fondos Globales de las Naciones Unidas como el Fondo Verde del Clima. Cap & Trade y MDL: ¿Es posible? El sistema “Cap & Trade” hace a referencia a los mecanismos de mercado para la mitigación del cambio climático que se basan en el comercio de derechos de emisión de agentes contaminantes. Los elementos de este mecanismo son dos: (i) el “cap” o límite de emisiones, en el que algún Estado u organización internacional establece un límite para la emisión de contaminantes: y, (ii) el “trade” o comercio de derechos de emisión, en el que empresas u organizaciones deben gestionar una cantidad de bonos o derechos para emitir una cierta cantidad de contaminantes (Energía y Sociedad, 2008). En el caso de Perú, existe el mercado de bonos de carbono establecido por el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto. Este es una de las formas en que los países industrializados que firmaron el Protocolo logran cumplir los compromisos de reducción de emisiones; asimismo, los países en desarrollo obtienen oportunidades de financiamiento para proyectos de desarrollo sostenible. Sin embargo, a pesar de ser el sexto país más atractivo para el comercio de bonos, nuestro país recibe mucho menos bonos que países con menor potencial como Chile, Colombia y Ecuador (El Comercio, 2010). En el Perú, existen 150 iniciativas que representan inversiones por 8400 millones de dólares (Gestión, s/f). No obstante, solo 62 han sido aprobadas por la ONU. Para que un proyecto sea elegible al MDL, debe ser presentado al organismo designado por el Negocio de Carbono del Banco Mundial, que en nuestro caso es el Fondo Nacional del Ambiente (FONAM). Este orga-

Mejorar el transporte urbano en Lima

nismo tiene a su cargo la identificación, calificación y manejo de proyectos que puedan ser presentados en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Asimismo, el proyecto debe demostrar que generará beneficios reales, medibles y a largo plazo respecto a la mitigación de gases de efecto invernadero, así como colaborar al desarrollo sostenible. Los proyectos en el sector transporte en el Perú con posibilidad de calificar a este mecanismo serían los de reordenamiento de transporte público y privado, la renovación de unidades de transporte, así como los Corredores del SIT como el Metropolitano o el tren eléctrico, que pudieron ser financiadas con bonos de carbono, ya que estas implican mayor eficiencia en las rutas y menor emisión de gases. No obstante, el Sistema Metropolitano de Lima ha recibido la certificación Verified Carbon Standard (VCS) por parte de la Agencia Española de Normalización y Certificación (AENOR) y ; gracias a esto, el Metropolitano podrá emitir bonos y acceder a una nueva fuente de financiamiento. Actualmente, poco se hace para aprovechar el mercado de bonos de carbono y casi ningún municipio controla la emisión de gases de efecto invernadero en nuestra ciudad, más que San Miguel, San Borja, Surco y la zona de Cercado (RPP, 2012). A pesar de ello, el MDL ha generado alrededor de 3500 millones de dólares, siendo casi el 75% de la inversión generada por el sector privado (Benza, 2014). Sin duda, se convierte en una gran oportunidad para financiar más proyectos dentro de la Reforma del Transporte. Consideraciones finales Las ciudades son particularmente vulnerables al cambio climático y es muy necesarias

políticas nacionales que permitan la acción climática a nivel local para poder garantizar una acción coordinada, efectiva y conjunta con otros actores más locales (como líderes de comunidades, encargadas de Vasos de Leche, etc.). Invertir en infraestructura urbana baja en carbono y resiliente al clima tiene bajos costos incrementales y provee beneficios adicionales para el futuro, pero el financiamiento nacional no es suficiente (OECD: 2014). Durante las dos primeras semanas de diciembre de este año se realizará en Lima la Vigésima Conferencia de las Partes (COP20) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, que se presenta como una ventana de oportunidad para sustentar las reformas en la población, el gobierno central y la comunidad internacional para obtener financiamiento que permita mejorar las acciones de reforma o implementar nuevas ideas. Tenemos los proyectos de transporte y el contexto adecuados para aprovechar esta oportunidad y re-potenciar los proyectos de MDL que están a la espera de ser implementados. Ya se empieza a hablar de mitigación de cambio climático vinculado con la reforma del transporte (El Peruano, 2014) y, por ejemplo, las autoridades del Metro de Lima ya piensan con mayor proyección en el uso de bonos de carbono (AATE, 2014). Sin embargo, estos intentos no se deben quedar sólo en este año o el siguiente, ya que bajo el escenario actual, el escenario Business as Usual - BAU, las emisiones de CO2 en Lima aumentarán al 2030 a un 75% (La Prensa, 2014). Debemos considerar que la inversión en cambio climático no es un cliché, sí genera

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desarrollo económico, ya que invertir en un desarrollo bajo en carbono permite disminuir los costos de los riesgos ambientales del futuro y garantizar las actividades económicas de la sociedad, tal como menciona el último Informe de The New Climate Economy (2014). Invertir en una reforma del transporte bajo un enfoque sostenible es una apuesta más por el futuro. Bibliografía Ciclando (2011). Infografía: las emisiones de CO2 de una bicicleta vs. coche y autobús. Consulta: 11 de noviembre de 2014. <http://bit.ly/1wJ9yfV> Cities and Climate Change National governments enabling local action OECD 2014 La Comisión Global sobre Economía y Clima (2014). Informe sobre la Nueva Economía Climática.

Guzmán, Israel (2014). Timothy Papandreou: “Si damos una alternativa de calidad, sean buses o bicis, el tráfico va a disminuir”. Punto.Edu. Lima, 23 de setiembre de 2014. Consulta: 11 de noviembre de 2014. <http://bit.ly/14v3BfX> Instituto Nacional de Estadística e Informática (2014). Perú: Anuario de Estadísticas Ambientales 2013. Lima, INEI. La Prensa (2014). “Emisiones de carbono en Lima y Callao aumentarán un 75% para 2030”. En La Prensa. Lima, 04 de junio de 2014. Consulta: 12 de noviembre de 2014. <http://bit.ly/1H6WCc7> Lima Cómo Vamos (2014). Informe de Percepción sobre Calidad de Vida: Encuesta Lima Cómo Vamos 2013. Lima Cómo Vamos (2014). Reporte de Movilidad Urbana: Encuesta Lima Cómo Vamos 2013. Ministerio del Ambiente (2000). Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático.

Diario El Comercio (2010). “El Perú solo ha recibido el 0,07% de bonos de carbono del mundo pese a ser el sexto país más atractivo para recibirlos”. En Diario El Comercio. Lima, 3 de julio de 2010. Consulta: 10 de noviembre de 2014. <http://bit.ly/1qa3DUG> Diario El Comercio (2014). “Las 55 ciclovías de Lima no tienen un sistema interconectado”. En Diario El Comercio. Lima, 15 de setiembre de 2014. Consulta: 11 de noviembre de 2014. <http://bit.ly/1vgfNNs>

Municipalidad Metropolitana de Lima (2012). Agenda Ambiental Metropolitana.

Diario El Peruano (2014). “La reforma del transporte ayudará a mitigación de cambio climático”. En Diario El Peruano. Lima, 25 de julio de 2014. Consulta: 11 de noviembre de 2014. <http://bit. ly/1tZvTEc>

Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano hacia el 2035.

Diario La República (2014). “Lima es la ciudad con el aire más contaminado de toda América Latina”. En Diario La República. Lima, 08 de mayo. Consulta: 10 de noviembre de 2014. <http://bit. ly/1y5dLNd>

Municipalidad Metropolitana de Lima (2012). Política Metropolitana del Ambiente. Ortiz, Marienella (2014). “Lima debe invertir US$ 5.000 mlls. si quiere bajar sus emisiones de carbono”. En Diario El Comercio. Lima, 04 de junio. Consulta: 10 de noviembre de 2014. <http:// bit.ly/1zssKBT>

Publimetro (2014). “Perú niega que Lima sea la ciudad más contaminada de Latinoamérica”. En Publimetro. Lima, 08 de mayo. Consulta: 10 de noviembre de 2014. <http://bit.ly/1EQo2RD>

Desarrollo urbano de las pequeñas y medianas ciudades:

Nuevos

desafíos para la seguridad ciudadana Sofía Vizcarra

Magister en Ciencia Política y Gobierno por la Escuela de Gobierno PUCP, Magister en Seguridad Internacional y Licenciada en Estudios Iberoamericanos por Sciences Po Paris. Investigadora Adjunta del Laboratorio de Criminología Social de la Universidad Católica. sofia.vizcarra@pucp.pe

Las fronteras urbanas del Perú se van expandiendo más allá de Lima. Si bien la megalópolis es la principal ciudad del país y ha sido el principal objeto de reflexión al momento de pensar políticas para la ciudad, han ido emergiendo ciudades pequeñas y medianas que vienen transformando el paisaje urbano en nuestro país. Así como para Lima, es necesario comenzar a interrogarse sobre los problemas de seguridad ciudadana que surgen en estos espacios y cómo pueden gestionarse desde los diferentes niveles de gobierno. Procesos de urbanización recientes en América Latina y el Perú América Latina es una de las regiones más urbanizadas del mundo con casi el 80% viviendo en ciudades1. La tendencia 1 Ver El estado de las ciudades en América Latina y el Caribe 2012: rumbo a una nueva transición urbana estudio realizado por el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Habitat disponible en http://www.onuhabitat. org/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gi-

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de urbanización en la región y en el país se ha dado especialmente en relación al crecimiento de las grandes ciudades. Sin embargo, en recientes años se registra un proceso de urbanización en las zonas rurales del país, dónde van creciendo aquellas ciudades pequeñas y medianas que anteriormente eran punto de emigración de sus habitantes. Si bien en estos casos las tendencias de crecimiento poblacional aún no son exponenciales sí se nota un aumento, como nota un informe sobre sistema de ciudades realizado por el INEI en 20122. Se señala que entre 1940 y 2007 el número de ciudades de más de 20 mil habitantes había pasado de 10 a 72. En el caso del Perú, este fenómeno ha sido impulsado por el desarrollo de actividades económicas al interior del país (minería, hidrocarburos, explotación de recursos naturales, turismo) que han d=362&Itemid=538 2 http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1025/libro.pdf

atraído migración hacia estas zonas3. En varios casos, esto ha impulsado el desarrollo de asentamientos urbanos cerca de las zonas donde se desarrollan estas actividades, concentrando mayor actividad comercial y de servicios que acompañan el crecimiento de estas zonas. En las ciudades pequeñas y medianas la sierra del país donde el desarrollo de la minería ha impulsado su crecimiento, como por ejemplo en el caso de la ciudad de Huamachuco en la sierra de la Libertad, esto ha significado la llegada de personas que van a trabajar en la mina pero también la contratación de personas locales en la misma. Esto ha conllevado al crecimiento del poder adquisitivo local y a la instalación de comercios (tiendas de venta de electrodomésticos, ropa, y variedades, restaurantes, bares, etc.), así como de nuevos servicios (instituciones educativas superiores, bancos y cajas rurales, etc.) que han incrementado el dinamismo económico local.

esteras, introduciendo así nuevos contrastes en la ciudad. Esto ha significado también la aparición de nuevos espacios públicos (parques, alamedas, etc.) que generan nueva dinámicas de interrelación en los barrios locales. Crecimiento urbano en los Andes: nuevos problemas, nuevas inseguridades Sin embargo, el cambio el crecimiento urbano y económico no solo se traduce en un cambio en el panorama urbano. También significa un cambio en las dinámicas de relacionamiento social, lo que incide en las percepciones sobre los asuntos de seguridad que tienen los vecinos de una determinada ciudad.

Asimismo, esto ha significado cambios en el panorama urbano de la ciudad con la aparición de nuevos barrios. Algunos son residenciales con construcciones de material noble y edificaciones de varios pisos, otros son asentamientos precarios con construcciones de quincha, barro y

Una investigación realizada en el transcurso del año 2014 en la ciudad de Huamachuco4 evidenció que los ciudadanos de esta ciudad perciben que la llegada de personas de fuera de Huamachuco (principalmente desde Trujillo, Cajamarca y distritos del interior de la Libertad) ha cambiado la dinámica entre los vecinos. Para ellos, el distrito ha cambiado sustancialmente en los últimos diez años; actualmente ya no conocen a todos los vecinos, generando desconfianza a nivel local.

3 Para mayor detalle sobre este proceso de crecimiento ligado a los recursos naturales ver “Ciudad, territorio y recursos naturales” de J. Francisco Santa Cruz C. en Perú Hoy, Lo urbano en el Perú (Desco, 2012) disponible en http://www. desco.org.pe/sites/default/files/publicaciones/files/Per%C3%BA%20Hoy%202012b%20diciembre%20ALTA_1.pdf

4 Investigación realizada por la autora sobre “el Proceso de Legitimización de la Ronda Urbana de Huamachuco” en el marco del proyecto Violencia y Desarrollo de la PUCP y la Universidad de Bielefeld cuyos resultados serán publicados en el transcurso del año 2015.

Sofía Vizcarra |

En cifras, Huamachuco es una ciudad segura, la incidencia de los robos a mano armada, homicidios dolosos y otros delitos violentos es bastante baja. Los principales delitos son aquellos relacionados al patrimonio y al orden público. Sin embargo, los habitantes de la ciudad tienen internalizado en sus actitudes y discursos el miedo al crimen y reclaman mayor seguridad a nivel local. Por ello es necesario preguntarse, ¿a qué le tienen miedo los habitantes de Huamachuco? Las percepciones locales sobre la inseguridad están ligadas a los cambios en la dinámica económica y urbana. Por una parte se percibe que la generación de riqueza, y la existencia de nuevos bienes en las casa de sus habitantes, ha atraído a ladrones foráneos en búsqueda de dinero fácil. Por otra parte, consideran que la multiplicación de bares, prostíbulos y la llegada de foráneos han cambiado la dinámica del espacio público (haciendo las calles más inseguras) y ha ejercido una mala influencia en la juventud. Se percibe que ambos fenómenos han influido en un incremento en los robos y delitos contra el patrimonio (especialmente robos a casa y de vehículos)y en aquellos problemas ligados al orden público (peleas callejeras y prostitución). Por otro lado, también coinciden en que se han visibilizado más los problemas ligados a la violencia doméstica que antes eran solamente abordados en la esfera privada.

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Seguridad ciudadana

Respuestas a la inseguridad: entre lo público y lo privado, esquemas de seguridad local en ciudades en transición urbana Estos nuevos miedos han llevado a que haya una mayor demanda en materia de seguridad por parte de los vecinos. Estos reclaman una mayor respuesta por parte del Estado, tanto a nivel de la policía como de autoridades judiciales y locales. Demandan mejor cobertura y mayor eficacia de los servicios de seguridad públicos, pero también están conscientes de que actualmente las capacidades presentes en la ciudad, para el caso de Huamachuco, son insuficientes para cubrir adecuadamente las necesidades de seguridad locales. Frente a ello, deciden organizarse y participar activamente de la provisión de seguridad, ya que afirman que por una parte “la seguridad es tarea de todos” pero también que por otra “si no nos cuidamos nosotros nadie nos va cuidar”5. Nacen así organizaciones de patrullaje comunitario en el distrito: las Juntas Vecinales y Rondas Urbanas. Ambas organizaciones están compuestas por vecinos que participan en el patrullajes y atención a crímenes menores en el distrito, y su diferenciación esta principalmente en el estatus legal que tienen.6 5 Declaraciones de vecinos de Huamachuco recogidas durante el trabajo de campo desarrollado entre los meses de Diciembre del 2013 y Mayo del 2014. 6 Las Juntas Vecinales están reguladas por la Ley de Seguridad Ciudadana en cuanto que las Rondas Urbana no cuentan con una normativa de referencia a nivel nacional.

Este tipo de organizaciones han encontrado un nicho de mercado atendiendo aquello problemas que afectan directamente a la vida diaria del vecino pero que no son de atención prioritaria por las autoridades (robos menores, deudas, estafas, problemas familiares, etc.). Esto les ha permitido obtener buenos resultados en su accionar y posicionarse como un actor legitimo en la provisión de servicios de seguridad a nivel local. Esto ha llevado a que finalmente, en estos espacios, la provisión de seguridad no sea un monopolio exclusivo de las autoridades estatales sino que sea una tarea compartida entre varios actores públicos y privados. Cada uno tiene roles y competencias más o menos definidas, así como limites en su accionar, trabajando en cooperación para asegurar la tranquilidad de los ciudadanos. En los casos de ciudades en transición, el modelo de participación comunitaria se basa principalmente en los lazos de vecindad pre-existentes en la zona, y en el caso de Huamachuco, también en la cercanía de organizaciones de seguridad comunitaria rurales, como los son las Rondas Campesinas. Esto no siempre es posible en otros contextos urbanos dónde el individualismo o la desconfianza dificultan el surgimiento de este tipo de organizaciones. En otros contextos, se prefiere recurrir a la seguridad privada para asegurar la tranquilidad, integrando ese tipo de actores al sistema de seguri-

dad local. Sin embargo, en los caso de las ciudades pequeñas, esta práctica aún no está muy desarrollada, prefiriéndose -en parte por razones económicas- recurrir al modelo de voluntariado de los vecinos. Sin embargo, no se puede descartar, que en un futuro no muy lejano este sea un nuevo actor a tomar en cuenta en estos nuevos contextos urbanos. La realidad es que las pequeñas ciudades en el país van a seguir incrementándose a costa de los pequeños centros poblados e impulsados por distintas actividades económicas. El caso de Huamachuco, descrito en estas líneas, no constituye una excepción, sino más bien configura un punto de partida sobre una reflexión que debe ampliarse sobre los modelos de seguridad local y las preocupaciones de inseguridad en ciudades en transición urbana. ¿Cómo atender estos nuevos miedos y preocupaciones? ¿Cómo disminuir estas percepciones? ¿Quiénes participarán en la provisión de seguridad en estos contextos? ¿Cómo regular a estos nuevos actores? ¿Cómo crear respuestas adaptadas a las pequeñas ciudades? Todas estas preguntas deberán tomarse en cuenta al momento de reflexionar sobre las políticas de seguridad urbanas en el Perú, entendiendo que un mismo modelo no siempre funcionará frente a los distintos rostros de la urbanidad que se presentan en el país.

Sofía Vizcarra |

La seguridad policial y la población sexualmente diversa:

Relaciones

establecidas desde el Estado1-2

Diana Montes Álvarez

Joel Romero Castañeda

Sofía Nassi Farfán

Bachiller en Sociología por la PUCP. Practicante en consultora AMEC. Trabaja en estudios de industrias culturales, específicamente en la formación profesional musical. Correo electrónico: diana.montes.alvarez@gmail.com Estudiante de Ciencia Política y Gobierno en la PUCP. Miembro del Consejo Editorial de “Politai: Revista de Ciencia Política”. Actualmente investiga sobre élites políticas, y política informal rural en el nivel subnacional. Correo electrónico: j.romero@politai.pe Estudiante de Ciencia Política y Gobierno en la PUCP. Integrante de AIESEC Universidad Católica. Trabaja en investigaciones relacionadas a la planificación de políticas públicas, inclusión social y capacidad estatal. Correo electrónico: sofia.nassi@aiesec.net

xisten pocas organizaciones en el país que se preocupan por el tema de vulneración y afectación de derechos de la población sexualmente diversa. Dentro de éstos se encuentran: el Centro de Promoción y Defensa de los Derechos Sexuales y Reproductivos (PROMSEX), el Movimiento Homosexual de Lima (MHOL), la plataforma Notengomiedo, y la Defensoría del Pueblo. Utilizando la recopilación de casos,

estas organizaciones actúan como escenarios para denunciar y generar información cualitativa sobre casos de violencia ejercida contra población LGTBIQ. El Informe Anual sobre Derechos Humanos de Personas Trans, Lesbianas, Gays y Bisexuales en el Perú 2011 logró recopilar 14 casos de asesinatos y 17 casos de afectaciones contra la seguridad personal hacia la población sexualmente

1 Artículo basado en los hallazgos y propuestas de diseño de políticas públicas de seguridad para la población LGTBI para el curso de Políticas Públicas y Gestión 2014-1 de la Especialidad de Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Este fue realizado por Diana Montes, Dahiana del Águila, Joel Romero y Sofía Nassi. 2 Queremos agradecer tanto a miembros de la Policía Nacional del Perú y a activistas de la comunidad LGTBI en Lima, por su ayuda y disposición para el levantamiento de información en la que se basa el presente artículo.

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diversa. El informe de dos años después1, recoge 17 casos de asesinatos y 40 afectaciones contra la seguridad entre enero del 2013 y marzo del 2014. PROMSEX señala que los altos niveles de violencia siguen manifestándose en los casos de estrangulamiento, golpes, cuchillazos, disparos, mutilaciones, “lo que supone que los motivos son crímenes de odio por orientación sexual que implica una lógica cultural impregnada de discriminación y desprecio por el otro y/o identificación con la víctima”. La Organización Portal Sida en su publicación Diagnóstico de la violencia contra los y las trabajadores/as sexuales, mujeres, transgéneros y varones y su vulnerabilidad a las ITS y VIH, también desarrolla el tema de la violencia ejercida contra los/ las trabajadores/as sexuales. El informe señala que los más jóvenes de estos grupos afectados se ven expuestos a violencia en instituciones públicas y privadas, violencia sexual y violencia familiar. Por otro lado para los trabajadores/as adultos/as, el tipo de violencia más común es la que proviene de la población en general, la violencia en el trabajo (clientes, serenazgo y propias travestis), y la violencia psicológica (insultos y agresiones verbales) (2009:39). Con esto se muestra el grado de vulnerabilidad de las personas sexualmente diversas, especialmente de trabajadores/as sexuales2. 1 Informe Anual sobre Derechos Humanos de Personas Trans, Lesbianas, Gays y Bisexuales en el Perú 2013-2014 (PROMSEX 2014). 2 Desde el ámbito nacional, existe grandes deficiencias en

Consideramos que el diseño de políticas que generen un diagnóstico más detallado de esta situación debe partir de los hallazgos de investigaciones sistemáticas desde distintas herramientas metodológicos. Sin embargo, las investigaciones cuantitativas enfocadas en el tema de la violencia (física, psicológica o simbólica) contra esta población son inexistentes. Existen investigaciones de nivel experimental sobre los factores político-ideológicos de la homofobia (Rojas, Pezzia y Magallanes, 2011). Por otro lado, los estudios cuantitativos sobre violencia y crimen en el Perú y Lima no conciben dentro de las encuestas que realizan alguna categoría que permita diferenciar a las personas diversas sexualmente y la victimización a la cual podrían ser sujetos/as3. Sin embargo, estudios cuantitativos que se enfocan en la cultura, actitudes y conductas de la población nos pueden dar luz sobre la situación de rechazo con la cual tiene que lidiar este segmento de la población limeña y peruana. Por ejemplo, la encuesta Wolrd Values Survey, casi un tercio de peruanos consideran la homosexualidad como nunca justificable. Asimismo, 44% consideran que no le gustaría tener homosexuales como vecinos, solo siendo este sector menos rechazados la recolección de datos de este tipo. Por ejemplo, la Defensoría del Pueblo no cuenta con un sistema que permita registrar información específica sobre la orientación sexual o identidad de género de las víctimas, por lo que muchos casos reportados quedan invisibilizados al ser tratados como homicidio culposo. 3 Ejemplos de encuestas de este tipo son “Lima Cómo Vamos”, “Latinobarómetro”, Observatorio Hemisférico de Seguridad de la OEA, entre otras.

Montes, Romero y Nassi |

que los adictos a las drogas y bebedores empedernidos. Dentro de una escala del uno al diez, donde 1 refiere a que la homosexualidad no es justificable, y 10 que siempre es justificable. Bajo esta lógica, solo aproximadamente un quinto de la población considera la homosexualidad como justificable (respondieron entre el intervalo entre 6 y 10). Como bien mencionamos, aún no se cuenta con información cuantitativa sobre victimización de crimen que permita conocer información segmentada para crímenes contra la población sexualmente diversa. Asimismo, la información existente sobre victimización por crimen del Observatorio Hemisférico de Seguridad de la OEA nos muestra que las tasas de lesiones en Lima Metropolitana por cada cien mil habitantes se ha venido incrementando dramáticamente desde el año 2009 en más del doble. Por otro lado, las tasas de homicidio no encuentran un patrón de subida o descenso, habiendo disminuido al año 2012. Por el lado de los marcos legales, la protección de los derechos se da tanto en el marco internacional como nacional. Esto pasa por las Convenciones Americanas de Derechos Humanos, como el Pacto de San José, y fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como es el caso de Karen Atala Riffo y Niñas en su lucha legal frente al Estado de Chile. Desde el ámbito nacional, existen mecanismos legales que buscan preservar derechos a

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pesar de los distintos tipos de orientaciones por temas de sexualidad. Estos están comprendidos tanto en la Constitución, en los Códigos Civil y Penal, Decretos Legislativos, entre otros. Estos mecanismos van desde la positivación de la igualdad en derechos de las personas, así como también el establecimiento de mecanismos disuasivos en caso de violar los principios contenidos en estas normas. Sin embargo, propondremos que, desde nuestra perspectiva, los mecanismos formales son importantes, pero insuficientes para poder garantizar el acceso igualitario de la población sexualmente diversa a los recursos del Estado más aún en temas de seguridad. Ante esto, plantear la solución al problema de la seguridad puede tener varias aristas y alternativas. En este caso, sostenemos que debemos analizar el accionar del Estado desde sus efectos y las relaciones de poder que se estructuran a partir de esos. Al ver al Estado desde las relaciones que establece con otros sectores de la sociedad, (sean estos actores, ciudadanos, sociedad civil, etc.), nos permite analizar el problema de la seguridad de la población sexualmente diversa a partir de la relación y contacto que estos puedan tener con el principal cuerpo que brinda la seguridad desde el Estado: la Policía Nacional del Perú. En ese sentido, analizando el problema de la seguridad desde las relaciones con el Estado, el problema público que necesita de inmediata atención por parte del Estado es el trato diferen-

marcha del orgullo LGTTBI © Agostina Chiodi

ciado a la población sexualmente diversa para acceder a la seguridad otorgada por la Policía Nacional del Perú en Lima Metropolitana. Siguiendo esta línea, el trato diferenciado a esta población encuentra en el Estado al principal responsable de la afectación de los derechos a la seguridad. Es el Estado y los sujetos que componen este aparato (por ejemplo, el Congreso y los congresistas), quienes promueven mecanismos legales para hacer frente a distintos tipos de problemáticas. Es el Estado que, desde el trabajo de sus Ministerios (Educación e Interior), plantea y promueve las currículas de formación heteronormativa tanto en los colegios estatales como en los centros de formación policial. Así, es éste el responsable de la existencia de prácticas y tratos asimétricos en distintos tipos de poblaciones que permiten que se sigan afectando distintos tipos de derechos. En ese sentido, se requiere un tipo de acción

que nazca desde la política y que tenga efectos sobre cómo el Estado brinda servicios a este ciudadano o ciudadana. Es necesario hacer hincapié en que nos enfrentamos a una institucionalidad policial incipiente pues existe una ausencia de normas, planes y políticas que visibilicen la condición de vulnerabilidad de la población LGTB. La implementación de un marco normativo disuasivo es insuficiente para solucionar el problema público. El proceso de socialización y la formación policial son dos etapas claves que ayudan a entender la preferencia por ciertos valores, las nociones y creencias del policía que como consecuencia lo llevan a tener actitudes y acciones heterocéntricas que se traducen en el trato diferencial a la población LGTB. Entonces, una información oportuna y veraz que permita visibilizar y sobre todo sensibilizar sobre la condición de vulnerabilidad de esta población permitirá que el policía cuestione ciertos estigmas y redefina ciertos valores y nociones que contribuyan al respeto de derechos, de la integridad y de la diversidad sexual. Esto nos lleva a centrar los esfuerzos del Estado en la formación policial, precisamente en los procesos de socialización. El

Montes, Romero y Nassi |

proceso de socialización que se da desde los primeros años de vida hasta la relación con otros sujetos externos a su entorno familiar mediante las primeras instituciones de socialización, según Berger y Luckmann (1972) se divide en socialización primaria y secundaria. La primera de estas es cuando se empieza a construir juicios que tienen efecto sobre conductas individuales. A partir de la información recogida, existen agentes de la PNP que provienen en su mayoría de familias conservadoras, con formación tradicional y una fuerte influencia de valores religiosos, establecidos incluso desde sus propias familias. La socialización secundaria es cuando las valoraciones empiezan a tener un correlato externo al de la familia y estas al convertirse en actos rutinarios se insertan a la sociedad como pautas de cómo debe uno comportarse. Entonces, espacios como el colegio, barrio y la escuela de formación policial, entre otros, funcionan como aparatos formadores de discursos disciplinarios que genera la reproducción de ciertos tipos de conductas y prácticas sociales estables en el tiempo. En lo que respecta a la formación policial, si bien La Escuela de Suboficiales incluye cursos de derechos humanos con orientación a diversidad sexual siguiendo las líneas del Manual aplicado a la función policial en el que se enfatiza que “el policía dentro de sus funciones debe cumplir la policía está el evitar todo acto discriminatorio o vejatorio, no permitir la agresión sexual, garantizar el acceso o permanencia en lugar público o abierto al público, y finalmente garantizar y reco-

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nocer el derecho a la libre expresión, asociación y reunión” (2011:61) y siguiendo también la orientación de la Constitución del Perú en la que promueve la protección de derechos e integridad sin ningún tipo de discriminación. Así también, mayores encargados de la instrucción de suboficiales, afirmaron que la formación impartida tiene un enfoque transversal de derechos humanos y cursos específicos como salud sexual y derechos humanos que, según lo indicado, permiten un mejor conocimiento sobre la condición de la población sexualmente diversa. Sin embargo, a partir de la información recogida en campo es posible afirmar que tanto oficiales como suboficiales asocian la orientación homosexual con un tipo de conducta ligada a actos inmorales y acciones ilícitas, lo que generaría que estos mismos propician a que sean víctimas de agresiones físicas y verbales, así también oficiales y suboficiales afirman que no están de acuerdo con la orientación homosexual por ser antinatural pero que su deber es de proteger a los civiles sin distinción. Con el fin de obtener una perspectiva más clara del proceso de formación de suboficiales accedimos al Plan de Estudios de las Escuelas de Educación Superior Técnico Profesional en el que efectivamente se enseñan temas ligados a la educación sexual y derechos humanos. No obstante los temas contenidos en estos rubros tienen una escasa referencia a la orientación sexual e identidad de género; por ejemplo, en la materia de Salud Sexual se emplea un lenguaje heterocéntrico, asimismo en los cursos relacionados

a temas de identidad de género solo se hace mención al cambio del rol femenino y masculino a lo largo de la historia pero no a la existencia de múltiples identidades. Podemos concluir, que en definitiva, hay escasa información y/ o cursos mal enfocados con información poco objetiva e incompleta, además de la continua invisibilización de temas relacionados a la comunidad LGTB en la formación policial.

Foucault, M. (1983). Vigilar y Castigar. Siglo XXI Editores: Buenos Aires, Argentina

Finalmente, enfatizamos que para transformar la manera en cómo el Estado y sus órganos se relacionan con aquellos a quienes brindan servicios, en este caso la forma en cómo el personal policial se relaciona con la población sexualmente diversa para brindar el servicio de seguridad, es necesario centrar la solución del problema en las personas involucradas en esta relación. Por ello, creemos que la principal alternativa de solución planteada debería enfrentar la heterocentricidad en la formación policialbuscando que esta se realice desde un enfoque más inclusivo. Asimismo, para establecer información fiable y generalizable sobre la situación de seguridad y victimización de esta población, resulta indispensable que los estudios cuantitativos incluyan la posibilidad de segmentar los crímenes sufridos por las personas a partir de orientación sexual.

Quiñones, C. R., Toro-Alfonso, J., & Meléndez, L. (2013). Minorías frente al alza en la criminalidad: Percepción de seguridad de la comunidad lesbiana, gay, bisexual y transgénero (LGBT) en Puerto Rico. Revista Puertorriqueña de Psicología, 24(2), 1–14.

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Montes, Romero y Nassi |

Mi seguridad

El problema calle Por:

Ă lvaro R Augusto Equipo Pe

d es primero

a del acoso ejero

Rojas García, María Claudia o y Juan Carlos Barandiarán * erú Debate

* Álvaro Rojas García, licenciado en Ciencia Política y miembro del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública en la PUCP. María Claudia Augusto, estudiante de Ciencia Política y miembro del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública en la PUCP. Juan Carlos Barandiarán, estudiante de Psicología y miembro del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública en la PUCP

Mi seguridad es primero

n informe del Observatorio “Lima Cómo Vamos” sobre seguridad ciudadana, realizado en el 2013, señaló que el 65,5% de los limeños se siente inseguro y que un 46% considera que esta percepción viene empeorando. Como sostienen algunos autores (Vega-Centeno 2007, Basombrío 2007), la percepción de inseguridad ciudadana resulta ser mucha más alta que la victimización. Sin embargo, a pesar de que algunos no lo consideran un problema real en términos cuantitativos, se vuelve público porque la gente lo percibe así y espera, en ese sentido, una acción desde el Estado. Por tanto es comprensible que en las últimas elecciones municipales este haya sido un punto de agenda fundamental tanto en los planes de gobierno como en las apariciones públicas de los candidatos y candidatas. Al revisar los planes de gobierno se observa una enumeración de propuestas poco articuladas y grandes ausencias.. Tal es el caso del acoso sexual callejero. El siguiente artículo busca problematizar dicho tema, argumentando que es necesaria una visión de seguridad que no sólo se limite a la criminalidad sino que abarque sus otras dimensiones. Este artículo se divide en tres partes: primero, se expone la coyuntura municipal; luego se exploran las causas del fenómeno y; finalmente, se muestra cuál ha sido el proceso de agenda setting de este problema público. A través de este artículo se observa la necesidad de tener una respuesta eficiente desde el Estado y también la comprensión de la seguridad como un eje transversal a otros temas como el transporte, el urbanismo, el uso del espacio público, etc.

La coyuntura municipal Este año se llevaron a cabo las elecciones municipales y regionales en nuestro país. En el caso de Lima Metropolitana se presentaron 13 candidatos, dos mujeres y once hombres. El proceso electoral puso en agenda muchos temas relevantes como la inseguridad ciudadana. Sin embargo, al revisar los planes de gobierno de los postulantes se puede concluir que el acoso callejero no fue incluido como un rubro importante dentro de las políticas planteadas en esta materia. De hecho, con excepción del PPC y de Diálogo Vecinal, el acoso sexual callejero no es mencionado en ninguno de los otros planes de gobierno como lo muestra el Cuadro N° 1. En el plan del PPC, éste es reconocido como problema pero la solución propuesta queda en una idea vaga. De este modo, en materia de seguridad, el PPC se propone “Prevenir, disuadir y sancionar conductas y prácticas sociales que afectan la integridad y libertad de las personas, así como la propiedad” (PPC 2014, 5) En el caso del plan de Diálogo Vecinal no se especifica ninguna política específica pero se establece como meta “reducir al 20% la violencia contra la mujer, (38% de mujeres mayores de 15 años ha sufrido violencia física o sexual)” (Diálogo Vecinal 2014, 93) La mayoría de planes hacen referencia a la delincuencia, las pandillas, el mercado ilegal y a otros fenómenos como la drogadicción. Frente a estos problemas, se plantean respuestas bastante materiales como el aumento del cuerpo policial o la logística sin tener un entendimiento más complejo de la seguridad que logre identificar a todos

Boletín Nº 3 - 2014: Seguridad Ciudadana

los actores que se ven afectados por ella. Es decir, la seguridad se asocia a criminalidad sin considerar a los otros actores o formas en la que inseguridad se manifiesta. En el caso de la mujer, ésta es incorporada en la mayoría de planes de gobierno pero brevemente. En casos como Alianza por el Progreso se promueve el reconocimiento a través de la “Semana de la Mujer” mientras que en otros 6 casos, la intervención se da en la esfera privada. De este modo se apuesta por políticas que intervengan Agrupaciones políticas que postularon a las elecciones en Lima Metropolitana

en situaciones de planificación familiar o violencia familiar mediante la canalización de denuncias y la orientación psicológica. Pese a que esto no es desdeñable, los planes de gobierno evidencian que el tema del acoso o el de la mujer no ha sido problematizado lo suficiente o en todo caso que, no es visibilizado como un problema público para los candidatos. Cuadro N°1.- Planes de Gobierno que incorporan a la mujer y acoso sexual callejero

Incorpora a la mujer dentro de su plan de gobierno

Incorpora el acoso sexual callejero dentro de su plan de gobierno

Acción Popular

Sí

Alianza por el progreso

Sí

Democracia directa

Diálogo vecinal

Sí

Fuerza Popular

APRA

Sí

Somos Perú

Sí

Partido Humanista del Perú

Sí

Partido Popular Cristiano

Sí

Perú Patria Segura

Siempre Unidos

Sí

Solidaridad Nacional

Sí

Vamos Perú

Sí

Como sostiene Vallejo, se puede definir el acoso sexual callejero como un conjunto de prácticas cotidianas como frases, gestos, silbidos, sonidos de besos, tocamientos, masturbación pública, exhibicionismo, seguimientos (a pie o en auto), entre otras, con un manifiesto carácter sexual. Estas prácticas revelan relaciones de poder entre géneros, pues son realizadas sobre todo por hombres y recaen fundamentalmente sobre mujeres, en la mayoría de casos desconocidas para ellos (Vallejo 2013, 3) Es decir, el acoso sexual

callejero consta de cuatro elementos: implica contenido sexual, manifiesta relaciones de poder y vulnera mediante este acto, a la población afectada. A esto se le suma un cuarto, el escenario en el que se desarrolla que es el espacio público.1Esta situación somete al sujeto a una constante defensa lo que limita su 1 El espacio público supone dominio público, uso social colectivo y multifuncionalidad. Se caracteriza físicamente por su accesibilidad, que lo hace un factor de centralidad. La calidad del espacio público se evalúa sobre todo por la intensidad y calidad de las relaciones sociales que facilita, y su integración cultural. (Borjas 2000, 29)

Mi seguridad es primero

movilidad, el desarrollo de sus actividades y, por tanto, un uso apropiado de la ciudad. Como se observa, un factor preocupante es que en el acoso sexual callejero las relaciones de poder perpetúan diferencias a nivel de género. Las personas afectadas son predominantemente mujeres, y dentro de ellas, las más jóvenes: a nivel nacional siete de cada diez mujeres entrevistadas de 18 a 29 años señaló haber sido blanco de al menos una modalidad de acoso sexual callejero en los últimos seis meses; y en Lima Metropolitana, a nueve de cada diez (IOP: 2013). Esto se confirma con el cuadro N°2 en donde la proporción de mujeres afectadas es superior a la de hombres.

En un plano constitucional esto viola los derechos básicos en tanto todo peruano tiene derecho a “elegir su residencia, a transitar por el territorio nacional y a salir de él y entrar en él, salvo limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o por aplicación de la ley de extranjería” (Art° 11) Como se observa esto no ocurre en la vida diaria al existir un uso diferenciado del espacio público en donde la mujer es objeto de comentarios, gestos u acciones inapropiadas. Por tanto, la calle es uno de los ámbitos menos conquistados por las mujeres y, no necesariamente por falta de presencia femenina, sino por una presencia condicionada a ciertas zonas, horarios, tiempos de permanencia e incluso vestimenta (Vallejo 2013, 4).

Cuadro N°2.- Personas afectadas por uno de los siguientes eventos en los últimos 6 meses a nivel nacional Recibió silbidos Le hicieron ruidos de besos

38.3%

Recibió comentarios e insinuaciones de tipo sexual

15.0%

y/o espacios congestionados

6.0% 4.9%

Fue blanco de exhibicionismo (mostrar partes íntimas del cuerpo

El acoso callejero es de suma importancia si se considera que, según la organización Stop Street Harassment, 7 de cada 10 mujeres en el mundo han sufrido alguna

13.1%

16.0%

Fue tocada/o o manoseada/o sin su consentimiento

Acoso Callejero: un problema que importa

16.0%

23.3%

Fue blanco de roces incómodos y frotamientos en transporte público

Fuente: IOP PUCP (2013) Elaboración propia

13.4%

31.8%

Le hicieron gestos vulgares

Ninguno

18.5%

34.4%

Fue objeto de miradas persistentes e incómodas

11.7% 7.6% 3.6% 2.4%

47.2%

68.4% Mujeres

Hombres

agresión de este tipo (Stop Street Harassment, 2012) que incluye miradas, silbidos, comentarios vulgares, rozamientos, etc. (Guillén, 2007). Esta realidad no es ajena a nuestro medio donde el mismo porcentaje de mujeres (70%) de entre 18 a 29 años reportan haber sido blanco de al menos un

Boletín Nº 3 - 2014: Seguridad Ciudadana

tipo de modalidad de acoso callejero según se muestra en el siguiente cuadro (como lo

muestra el Cuadro N°2):

Cuadro N°3: Modalidades de acoso Callejero Cuadro N°3: Modalidades de acoso Callejero

45.00%

Miradas persistentes e incómodas

40.00%

Silbidos

35.00%

Ruidos de beso

30.00% 25.00% 20.00%

Gestos Vulgares

15.00%

Comentarios e insinuasiones de tipo sexual

10.00%

Roces y Frotamiento

05.00% 00.00% Fuente: IOP PUCP (2013) Elaboración propia

Tocamientos Exhibicionismo

tropolitana, ciudad que además se encuen- no tiene mayor importancia alcanzando tra considerada como una de las que tienen solo un 0.6% en el año 2010 y un 0.7% en La de transporte las encuestadas quepeligroso padecieronelalguna estasCómo agresiones es de Lima Esto Me2011 de (Lima Vamos, 2011). un mayoría sistema de público para las mujeres alcanzando el tercer lu- demuestra, además, la incapacidad de regar de un total de 16 ciudades analizadas conocer al acoso callejero como un delito o una manera de ejercer la violencia sobre el (Thomson Reuters Foundation, 2014). otro: según la encuesta del IOP, un silbido Dentro de este ranking, Lima también se o un “piropo” deberían ser motivo de agraencuentra considerada como una de las decimiento pues el 56% de personas evaciudades donde se reporta mayor percep- luadas (de las cuales un 51.6% eran mujeción de peligro al viajar sin compañía y res) consideraron que las mujeres deberían donde las agresiones verbales en las uni- sentirse halagadas ante este tipo de manidades de transporte público son pan de festación (IOP PUCP, 2013). Esta visión cada de día, hecho que coincide con la per- cosificada de la mujer por parte de ambos cepción de inseguridad reportada en estas sexos toma aún mayor claridad si se añade unidades (Thomson Reuters Foundation, que en esta misma encuesta las mujeres son 2014; Lima Cómo Vamos, 2011). consideradas culpables de estas agresiones por salir vestidas a la calle de manera proSi bien los datos hasta aquí expuestos son vocativa (IOP PUCP, 2013). preocupantes, la respuesta de la población frente a estos fenómenos es sorprendente: De aquí podemos deducir que para homel acoso o la falta de respeto a las mujeres bres y mujeres el acoso a través de silbidos

Mi seguridad es primero

o piropos no se trata realmente de algo negativo sino más bien de un reconocimiento o una especie de mérito a la mujer (Álvarez, 2007). Si bien en los últimos años han surgido organizaciones como Paremos el Acoso Callejero o Apala, que buscan hacer tomar conciencia a los implicados, la tendencia es hacia perpetuar esta forma de pensar. El mantenimiento y la aprobación del acoso sexual callejero en nuestra sociedad existe en función de una visión biologicista de los roles de género. Esta visión busca fundamentar el rol tradicional de la mujer bajo el argumento del orden natural de las cosas donde la conducta está regida por estructuras biológicas innatas (Román, Cubillas y Abril, 2012, Menéndez, 2001). Así,

la función de la mujer sería meramente reproductiva manifestándose en la crianza de los hijos y el mantenimiento del espacio que este orden biológico determina como suyo: el hogar (Herrera, 2000). Se espera, entonces, que la mujer se mantenga confinada en este ambiente que por norma natural le pertenece y no invada la esfera pública que según esta visión le pertenece al hombre (Cevedio, 2007). La conformación de la identidad de cada género se construye desde muy temprano en la interacción de los individuos con el medio social circundante y sus imaginarios colectivos (Gastrón, 2003). Estas representaciones sociales de un contexto determinado permiten el aprendizaje y también la creación del conocimiento común el cual

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se construye a través de la conversación, el discurso y la comunicación y que se va transformando (Gastrón, 2003). Sin embargo, existen ciertos elementos que van a facilitar o entorpecer dicha transformación: la cultura o los medios de comunicación moldean las formas organizativas de la vida social y perpetúan ciertas prácticas que encubren la desigualdad de género (Broide y Todaro, 2007). Es así que estas prácticas normalizadas implican el uso de violencia manifiesta o encubierta, como en el caso del acoso callejero, para mantener un sistema social injusto y que es reforzado mediante la aceptación o consentimiento de todos sus integrantes (Román, Cubillas y Abril, 2012). El acoso callejero es, por lo tanto, un recordatorio constante de la posición jerárquica superior del hombre compartida y avalada por la mujer y que, desde esta concepción, no se trata de un delito sino de una manifestación de la norma. El acoso sexual callejero en la agenda gubernamental Habiendo visto que el acoso sexual callejero es un tema relevante y que no ha sido considerado dentro de las políticas de seguridad planteada por los candidatos en el caso de Lima Metropolitana, es comprensible que esta no haya sido plasmada en las políticas públicas propuestas. Sin embargo esto no es reciente pues en general, el tema no ha sido incorporado en la agenda gubernamental. Es necesario pensar el tema de seguridad como un eje transversal a otros rubros

como el urbanismo y el transporte público. Y es que en este aspecto el problema público como tal no ha sido estructurado en su totalidad: “los problemas de políticas son construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad. Y como siempre es posible que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que está en juego en el proceso de formación de la agenda no es sólo la selección de los problemas sino también su definición” (Elder y Cobb 1993: 77-78). Entonces, el acoso sexual callejero ha sido construido como un problema diferenciado del de la seguridad ciudadana ya que para las autoridades se trata de dos problemas públicos diferentes que ameritan soluciones particulares. Esto se demostró ante un hecho específico: la denuncia efectuada por una reconocida actriz2 peruana en los medios de comunicación tras ser víctima de acoso en el Metropolitano lo que generó un debate sobre el asunto. Diversos medios dieron cabida por un par de meses (entre mayo y julio) a este tema y generaron un breve debate de las soluciones que debían darse para solucionar el acoso. Los datos hablan por sí solos: “Entre el 2012 y el 2014, 32 casos de mujeres que sufrieron algún tipo de acoso por parte de un hombre se registraron en buses del Metropolitano3”. Esto sin contar otros casos que no llegan a ser denunciados debido la 2 El Comercio. Consulta: 09 de noviembre de 2014. http://elcomercio.pe/lima/policiales/ministra-mujer-se-solidariza-magaly-solier-noticia-1732966?ref=nota_lima&ft=mod_leatambien&e=titulo 3 Marisol Bonilla, abogada del programa Warmi Wasi, del municipio de Lima. Consultado de El Comercio http:// elcomercio.pe/lima/ciudad/mayor-numero-acoso-mujeres-se-reporta-estacion-naranjal-noticia-1735207

Mi seguridad es primero

falta de información sobre dónde recurrir ante tales hechos. Tras la exposición de este problema, se generaron diversas alternativas de solución: desde la implementación de buses exclusivos para las mujeres y menores de edad4 hasta el debate sobre el uso de la violencia para defenderse del acoso5. Sin embargo, el problema público no llegó a ser establecido en la agenda gubernamental y las alternativas propuestas parecían responder a soluciones rápidas que no analizaban las causas del problema ni buscaban prevenirlas. Por tanto, la mediatización no fue un factor suficiente y la urgencia no generó mayor decisión en materia de política pública debido a que en gran medida el problema público fue definido por las autoridades desde diversas perspectivas: la autoridad pública consideró al acoso sexual callejero desde la protección mas no desde una garantía de seguridad integral para las mujeres. Esto suele pasar en el establecimiento de la agenda gubernamental, definida como una lista de los temas a los que los oficiales de gobierno están prestando alguna atención seria en algún momento dado. En consecuencia, el proceso de establecimiento de agenda restringe el conjunto de temas que teóricamente podrían ocupar su atención dando pie a la lista en la que efectivamente se concentran” (Kingdon 1993, 2004) 4 La República. Susana Villaran plantea buses especiales en el Metropolitano para menores de edad. Consulta: 15 de noviembre de 2014 <http://www.larepublica. pe/13-06-2014/susana-villaran-plantea-buses-especiales-en-el-metropolitano-para-menores-de-edad> 5 El Comercio. Omonte rechazó propuesta de buses exclusivos para mujeres Consulta: 14 de noviembre de 2014 <http://bit.ly/1IMMeY1>

Aunque esto no significa quitarle importancia a ciertos temas si implica la atribución de una jerarquía que puede estar sujeta a la viabilidad, aceptabilidad política, entre otros factores. Y esto, en el plano político puede traer repercusiones. Actualmente existen dos proyectos de ley en el Congreso que no han sido discutidos. El primero, propuesto por Ana Jara, busca tipificar al acoso sexual callejero como delito dentro del Código Penal mientras el segundo, es un proyecto de Ley6 promovido por la congresista Rosa Mávila León de la bancada Acción Popular-Frente Amplio donde se incluye la prevención, atención y sanción del acoso callejero en los espacios públicos. Este último incluye por primera a la seguridad como parte del problema del acoso sexual callejero pero corre el riesgo de ser archivado sino es debatido dentro de los plazos establecidos. Conclusiones Como lo muestra el artículo, se puede sostener que existe una visión bastante limitada del concepto de seguridad ciudadana. Se constata que en los planes de gobierno a la alcaldía metropolitana, priman soluciones que buscan resolver el problema a través de la adquisición de bienes materiales como cámaras de vigilancia o la contratación de mayor capital humano. Sin embargo esto conduce a una comprensión parcial del problema pues entiende a la seguridad como la probabilidad a ser víctima de robo o violencia física en la calle. Esta visión criminalizadora de la seguridad impide incorporar otros problemas que se dan en 6 Proyecto de Ley N° 3539/2013-CR

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el tránsito del espacio público y atentan contra los derechos fundamentales tales como la discriminación por género, raza, condición física u orientación sexual lo que invisibiliza a los actores que participan en él. Esta es una primera entrada para comprender por qué el acoso sexual callejero no es un tema incorporado en la agenda política a pesar de su manifestación pública. Otra entrada, como sostiene el artículo, es la presencia de algunos supuestos que han sido naturalizados por hombres y por mujeres y que dificultan un cambio en el pensamiento de los usuarios y autoridades. Aunque escapa a los fines de este trabajo, sería interesante analizar si este problema no es propuesto por su desconocimiento o porque resulta una apuesta de poco interés para los tomadores de decisiones.

Como se observa, ambos factores impiden incluir al acoso sexual callejero como parte de un problema público mayor: la seguridad ciudadana. Por tanto, resulta necesario apostar por una reflexión sobre el tema que facilite la comprensión integral y holística del problema a fin de plantear estrategias que permitan alternativas efectivas y también, la inclusión del tema en la agenda gubernamental. Bibliografía Álvarez, J. (2007). Violencia doméstica contra la mujer: concepciones y respuestas en América Latina. Recuperado de: http:// repositorio.uasb.edu.ec/handle/10644/781 Borja, Jordi (2000) El espacio público, ciudad y ciudadanía. Barcelona.

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Seguridad ciudadana:

Consideraciones

para una política desde el enfoque de Seguridad Humana

Doctorando en Ciencia Política, Magister en Ciencia Política y Gobierno por la Escuela de gobierno PUCP y Bachiller en Derecho por la PUCP. Es docente de la Escuela de Gobierno de la PUCP e Investigador Principal del Laboratorio Nicolás Zevallos de Criminología Social de la Universidad Católica. nzevallos@pucp.pe. Trigoso

1. Las urbes en América Latina: crecimiento e inseguridad.Una de las paradojas que enfrenta América Latina es la relación entre su desarrollo económico y la creciente preocupación por la seguridad ciudadana (PNUD 2013). Los reportes internacionales señalan que América Latina es la región mas violenta del mundo. Como referencia de ello, la tasa de homicidios promedio en la región se ubica por encima de las que presentan Asia y Europa (UNODC 2013:12 – 13). Las principales actividades que abonan a esta situación (el crimen organizado, los delitos patrimoniales ocurridos en la vía pública y los homicidios) tienen trasfondo económico (UNODC 2012). Esto se condice con el hecho de que el crecimiento económico no haya venido acompañado de la superación de brechas de inequidad en las principales capitales de la región latinoamericana. Ante ello,

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la rentabilidad del crimen organizado significa un incentivo monetario importante, en contextos con fallas estructurales latentes. Del mismo modo, los delitos patrimoniales menores se expanden superando largamente las débiles capacidades estatales para su control efectivo y afectando con mayor fuerza a los sectores menos beneficiados. Asimismo, , los homicidios se manifiestan como un medio para alcanzar los objetivos económicos propuestos por la criminalidad organizada y la delincuencia común. En este escenario, pensar la Seguridad ciudadana requiere superar aquella lectura que concentra la atención solo en las medidas de control efectivo del crimen. Aspectos que van desde la reforma institucional de la policía, hasta la integración de nuevas tecnologías, deben disponerse en función de la convivencia pacífica y constructiva de los individuos. Para ese propósito, el enfoque de Seguridad hu-

mana ofrece la posibilidad de reconstruir el ideal de vida en comunidad libre tanto de temores como de necesidades (ONU 2009). 2. Seguridad ciudadana desde la perspectiva de Seguridad Humana: la identificación de los problemas públicos.La literatura sobre Seguridad ciudadana reconoce que en la región se da mayor espacio a un enfoque concentrado en aspectos relacionados con el miedo al crimen y la prevalencia efectiva de actos delictivos (Rico and Chinchilla 2002:11; Tudela 2006:8). Como consecuencia, cuando se conciben las respuestas estatales en la materia, prima en la agenda la ampliación de capacidades humanas,

económicas, institucionales y tecnológicas de los operadores de seguridad y de justicia, así como la producción legislativa penal con enfoque represivo. Si bien estos aspectos son importantes, se trata de una lectura parcial que conlleva a una respuesta estatal incompleta. La propia de idea de inseguridad del ciudadano implica por si misma una perspectiva de mayor complejidad, asociada a condiciones básicas que aseguren calidad de vida para los individuos y sus comunidades (Tudela 2006:8). Una aproximación a la lectura amplia de la Seguridad ciudadana desde el enfoque de Seguridad humana, no solo abarca estas condiciones, sino que a su vez brinda un contenido concreto a este concepto.

Nicolás Zevallos |

Desde sus primeros desarrollos hasta su posterior reconocimiento en 1994 por Naciones Unidas, este enfoque ha permitido concentrar la atención de la seguridad en el individuo, reconfigurando el rol que el Estado debe tener frente a los riesgos que lo afectan (ONU 2009). Esta premisa, parte de la importancia de que

Libertad de necesidades

Libertad de temores

Seguridad económica

Acceso a recursos económicos para satisfacción de necesidades

Seguridad alimentaria

Acceso físico y económico a alimentos y nutrición adecuada

Seguridad sanitaria

Acceso a salud

Seguridad ambiental

Protección ante contaminación

Seguridad personal

Violencia física, crimen, tortura, etc.

Seguridad de la comunidad Seguridad política

La riqueza de este enfoque radica en que permite un abordaje práctico para la definición de los problemas públicos a los que debe dirigirse una política de Seguridad ciudadana. Las siete categorías que lo componen permiten construir un inventario específico de los riesgos que resultan tanto causa como consecuencia de la prevalencia de situaciones de inseguridad. En tal sentido, se constituye como una guía práctica para efectuar un seguimiento sostenido a todo el ciclo de la política en la materia. Esto último implica tomar en cuenta algunas consideraciones. En primer lugar, la necesidad de

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Seguridad ciudadana

los ciudadanos y sus comunidades vivan Libres de temores y Libres de necesidades, aludiendo a diversos factores sociales, políticos, económicos y culturales. Los mismos, se configuran en siete categorías en las que puedan generarse amenazas para los seres humanos (Wood and Shearing 2011, 86; PNUD 1994, 23).

Conflictos étnicos y religiosos, prácticas comunitarias lesivas contra los Derechos Humanos Amenazas y represión asociada a privación de Derechos políticos

construir estos inventarios en función del contexto concreto, pues si bien las ciudades pueden tener problemas comunes tales como los señalados en la sección previa, los mismos presentan particularidades relacionadas con factores como el nivel socioeconómico o la capacidad de los gobiernos locales para proveer servicios públicos de seguridad. Esto se condice con, en segundo lugar, la necesidad de considerar que cada categoría tendrá un nivel de afectación diferenciado, por lo que la lectura específica del contexto debe arrojar elementos sobre la intensidad de los riesgos existentes dentro de

cada una de las categorías identificadas. En tercer lugar, requiere comprender que toda amenaza a las categorías asociadas a la ausencia de temores, representa un potencial impacto a la ausencia de necesidades y viceversa. A diferencia del enfoque acotado, la integración de esta lectura compleja requiere que el despliegue de capacidades estatales supere la concentración de la respuesta en aspectos de seguridad y justicia. El diseño específico de la política de Seguridad ciudadana debe abarcar, necesariamente, aspectos relacionados tanto con la prevención de la emergencia de riesgos mediante la superación de factores estructurales, como con la reparación de los daños generados por la incidencia delictiva y el miedo al crimen. 3. La organización de las respuestas estatales en una política integral de Seguridad ciudadana.Al facilitar la identificación de los problemas públicos la perspectiva de la Seguridad humana, aplicada a la Seguridad ciudadana, permite comprender que la misma no solo debe integrar mecanismos policiales y judiciales. Si bien el principal motor de este despliegue radica en la incidencia de actividades criminales, una respuesta integral debe orientarse a la protección del individuo frente a una amplia gama de riesgos que van más allá de la afectación de la seguridad personal (Commission on Human Security 2003:2;

Fukuda-Parr and Messineo 2012:3). En tal sentido, la eficacia del componente de política criminal en una política de Seguridad ciudadana, va a estar necesariamente asociada a la atención que se brinde a las causas y consecuencias de estos hechos reñidos con la ley. Partiendo de esta premisa, se entiende que el componente de política criminal puede dividirse en dos esferas. Por un lado, la prevención o disuasión con la que el Estado busca superar los factores funcionales por los que surgen las actividades criminales. Por otro lado, cuando la primera esfera falla, el Estado se ve obligado a desplegar una serie de medidas para perseguir este tipo de actividades y sancionar a quienes se involucren en las mismas (Buvinic, Morrison, and Shifter 1999:19; Rico and Chinchilla 2002). Lo importante en esta determinación es que en función de estas esferas se habrán de disponer los componentes que atienden los riesgos asociados a las demás categorías que propone la Seguridad humana; ya sea tanto para superar los factores estructurales como para reparar los daños generados por la prevalencia de actividades ilícitas. Así, una política de Seguridad ciudadana construida desde un enfoque de la Seguridad humana, se organiza como una serie cercos perimétricos que buscan prevenir, disuadir, perseguir, sancionar y reparar los daños generados por las situaciones de inseguridad y violencia en las urbes.

Nicolás Zevallos |

1er cerco: Superación de factores estructurales

2do cerco: Prevención y disucación de actos ilícitos

Esta mirada ofrece la posibilidad de organizar el despliegue de capacidades estatales mediante una estructura de intervención progresiva, en la que el componente específico de respuesta a los hechos delictivos dialogue adecuadamente con otros componentes de políticas pensadas para las ciudades. Lo que se tiene en perspectiva es la importancia de atender la paradoja en la cual se sitúa la región: mantener el ritmo de crecimiento asegurando la superación de las brechas que inciden en la subsistencia de riesgos para la convivencia pacífica y productiva de los ciudadanos. 4. Hacia una política integral de Seguridad ciudadana.Como se indica, la inseguridad ciudadana en la región aparece asociada a facto-

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3er cerco: Persecución y sanción de actos ilícitos

4to cerco: Reparación de daños

res económicos, generando un contexto paradójico donde el crecimiento no ha venido acompañado de la superación de brechas y fallas estructurales. En tal contexto, una política de Seguridad ciudadana está condicionada a atender no solamente la incidencia efectiva de las actividades criminales, sino también los factores que alimentan su emergencia y los daños que estas generan. ¿Cuál es el valor del enfoque de Seguridad humana en este contexto? Básicamente, brindar el contenido concreto a una política que requiere un abordaje integral del problema. Desde esta perspectiva, el componente específico de la política criminal, como parte de una política de Seguridad ciudadana pensada desde un enfoque de Seguridad humana, se construye en diálogo con el complejo entra-

mado de políticas para la ciudad. Esto, ya sea tanto para superar los factores estructurales, como para reparar los daños generados por la incidencia delictiva. En esa línea, pensar la seguridad de la urbe requiere no solamente enfocarse a la mejora de las capacidades de los operadores de policiales y de justicia, sino de todos aquellos componentes necesarios para una convivencia pacífica y productiva de los individuos en comunidad.

dana Con Rostro Humano. Diagnóstico Y Propuestas Para América Latina. Nueva York.

Bibliografía

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Buvinic, Mayra, Andrew Morrison, and Michael Shifter 1999 La Violencia En América Latina Y El Caribe: Un Marco de Referencia Para La Acción. Banco Interamericano de Desarrollo. Commission on Human Security 2003 Human Security Now. New York. Fukuda-Parr, Sakiko, and Carol Messineo 2012 Human Security: A Critical Review of the Literature. Centre for Research on Peace and Development (CRPD) Working Paper(11). Organización de las Naciones Unidas 2009 Teoría Y Práctica de La Seguridad Humana. Nueva York.

Rico, José M., and Laura Chinchilla 2002 Seguridad ciudadana en América Latina: hacia una política integral. Siglo XXI. Tudela, Patricio 2006 Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana-Argentina. Banco Interamericano de Desarrollo.

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Organización Mundial de la Salud 2002 Informe Mundial Sobre La Violencia Y La Salud. PNUD 2013 Informe Regional de Desarrollo Humano 2013 - 2014. Seguridad Ciuda-

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Una

¿Cuánto cuesta que te roben en Lima Metropolitana?

mirada al

Cercado1

Investigadora del Instituto de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú y tesista del Laboratorio de Criminología Social y Estudios Sobre la Violencia de la PUCP. bprado@pucp.pe Bertha Prado

os robos y hurtos en la vía pública son un fenómeno constante en la vida cotidiana de Lima Metropolitana. Según la Policía Nacional, el 70% de las denuncias anuales corresponde a este tipo de delitos. Si bien el hurto y el robo tienen una presencia mediática reducida en comparación con delitos como el homicidio o el secuestro, sí generan un impacto en el aumento de la sensación de inseguridad ciudadana y en el patrimonio de la víctima. Pero, más allá de lo mencionado, ¿sabemos realmente cuánto cuesta un robo en Lima?. A partir de una investigación elaborada por el Laboratorio de Criminología de la PUCP intentaremos esbozar una respuesta a la pregunta planteada. En primer lugar, como hemos señalado, los robos y hurtos en la vía pública son los delitos más frecuentes en Lima, pero ¿cuáles son los bienes que se roban con mayor frecuencia? ¿cuánto cuesta lo que se roba diariamente? Según el Centro de

Control de Operaciones de la Municipalidad Metropolitana de Lima, es posible elaborar un inventario regular de bienes que son sistemáticamente robados en Lima Cercado. Este catálogo está compuesto, principalmente, por celulares, documentos, billeteras y carteras, los que que tienen un precio promedio en el mercado, que oscila entre los S/. 30 en el caso de carteras o canguros, y los S/. 900, en el caso de aparatos electrónicos. En segundo lugar, surge la interrogante por la afectación producida por estos delitos en el patrimonio de la víctima. En tal sentido resulta razonable preguntarse ¿cuál es el impacto que produce un robo en la economía de la víctima? De acuerdo al valor de estos bienes, se estima que un hurto o robo común generaría un costo promedio a la víctima que oscila entre los S/. 200 y S/. 580 soles. Ello nos permite inferir un impacto mayor en los sectores socioeconómicos de menores ingresos, que además constituyen un grupo amplio

1 Este artículo presenta parte de los resultados de la investigación “Brecha de registro e impacto del robo y hurto en la economía doméstica. Un estudio exploratorio sobre los datos de Lima Metropolitana” elaborada por Jaris Mujica, Nicolás Zevallos, Noam López y Bertha Prado, investigadores del Laboratorio de Criminología Social y Estudios Sobre la Violencia de la PUCP. El mismo, se desarrolló en el marco del Proyecto Delitos Patrimoniales en Lima.

Ahora bien, si a la afectación directa de la pérdida le sumamos el costo de recuperación de los bienes robados, encontramos un impacto aún mayor del robo y el hurto en los sectores de menores recursos. En ese contexto, si calculamos el tiempo estimado de recuperación en base al porcentaje de ahorro posible para cada sector económico, hallamos que los sectores A y B se demorarían menos de un mes en recuperar el objeto robado. Sin embargo, las personas en el sector E se demorarían entre 4 a 11 meses. Cabe mencionar que este escenario puede verse agravado si el bien sustraído cumple una función clave en las actividades económicas principales de la víctima, como en el caso de los celulares y los documentos personales, por sugerir algunos ejemplos. De ahí que se evidencie que los sectores de menores recursos tienen mayores dificultades y se

demoran más tiempo para recuperar lo sustraído. En tercer lugar, ¿de cuántas víctimas hablamos? ¿cuántos robos y hurtos se comenten en Lima Metropolitana? A pesar de los datos oficiales, no tenemos claridad sobre la extensión del fenómeno de robo y hurto en la vía pública, es decir, no sabemos con precisión cuánto se roba. Esto se debe, básicamente, a la existencia de un alto índice de subregistro para estos delitos, cuyo porcentaje, según se estima, asciende al 92%. En otras palabras, la cobertura por parte del Estado sería menor al 10% de lo que implica el fenómeno. En conclusión, el fenómeno del robo y el hurto aparece como una dinámica constante en la ciudad de Lima, la que, sin embargo, presenta un enorme subregistro, que impacta considerablemente en la economía doméstica de las familias de menores recursos económicos. En ese sentido, es posible indicar que se trata de un fenómeno que en la sumatoria de los pequeños actos moviliza cantidades importantes de dinero y que requiere un tratamiento específico en la investigación y en la política pública.

y vulnerable no solo a estos delitos, sino a la inseguridad en general. De ahí que para los sectores A y B el impacto del robo y hurto represente una afectación de 1.9 % a su ingreso familiar promedio, mientras que para los segmentos económicos con menores recursos como el D y E el robo represente un costo del 17.1% y 21.1% de sus ingresos mensuales, respectivamente.

Bertha Prado

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El caso de El Comer

Influencia de de comunic percepci贸n d ciuda Por:

Laura Or Rimarach Equipo Per

rcio y La República

e los medios cación en la de seguridad adana

rtiz Ballarta y Hugo André hín Vega* rú Debate * Laura Ortiz Ballarta, estudiante de Comunicación para el Desarrollo y miembro del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública en la PUCP. Hugo André Rimarachín Vega, estudiante de Periodismo y miembro del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública en la PUCP.

Mi seguridad es primero

o existe sociedad humana sin criminalidad, violencia e inseguridad. La historia demuestra que la seguridad, como expresión de una necesidad vital del ser humano, es y ha sido siempre una de las preocupaciones centrales en toda sociedad. En esencia, podría decirse que la seguridad ciudadana es un “bien”, una “aspiración”, una “condición” a alcanzar, en la que el riesgo y la amenaza se reducen o, al menos, contienen, y que no se concibe al margen de las condiciones de la democracia y tampoco alejada de una gestión pública basada en la persona como principal beneficiario. El conjunto de ellas conforman un discurso que, a su vez, es la concreción del marco ideológico-social en que surge y de donde se ha desarrollado (Tudela, S/A). Desde una mirada conceptual, la definición de orden público ha ido modificándose a lo largo del tiempo. Originariamente, se encuentra el concepto desarrollado en el artículo 9 de la Declaración de los Derechos del hombre 1789 donde se señala que: Nadie puede ser inquietado por sus opiniones, incluso las religiosas, siempre y cuando su manifestación no altere el orden público establecido por la ley (Brotat, S/A). Con el tiempo, este concepto de orden público, evolucionaría hacia el de seguridad ciudadana, mucho más amplio, y que incorpora los valores del Estado social y democrático de Derecho. Llamamos “seguridad ciudadana” al conjunto de temas relacionados con la forma en que las sociedades perciben y enfrentan los riesgos y amenazas en su entorno más

inmediato (González: 2003). En el Perú está la Ley No 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, donde se señala que la Seguridad Ciudadana se entiende como “a la acción integrada que desarrolla el Estado, con la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos” (MuniSurco: 2007) Y es que la seguridad es una condición necesaria para el funcionamiento de la sociedad y uno de los principales criterios para asegurar la calidad de vida; sin embargo, es una problemática compleja: atada a los problemas de sanidad, de medio ambiente, de urbanismo, de formación; es el resultado de desigualdades crecientes en el acceso a los recursos; pone en juego conflictos de intereses, sobre todo con respecto a la división y al uso del espacio y de los ritmos de la ciudad (Brotat, S/A). La seguridad es una construcción social y cultural, por ende, relativa y sujeta a los distintos actores sociales y el desarrollo de las personas. Esta exigencia y condición necesaria representa hoy un desafío sustantivo en la gestión pública y la responsabilidad de los gobiernos democráticos y constituye, a la vez, uno de los iconos de la crisis en la sociedad moderna, apreciación que surge desde la perspectiva sociológica de la sociedad del riesgo y de un enfoque centrado en la seguridad de las personas (Tudela, S/A). Inseguridad ciudadana La inseguridad existe, y realmente siempre existirá pues es un problema social, al

Boletín Nº 3 - 2014: Seguridad Ciudadana

igual que la seguridad. Asimismo, también es cierto que los niveles de inseguridad en varias ciudades del país son, muy altos, habiendo lugares muy peligrosos (Cusco está a la cabeza de la tasa de victimización con 45.5% en el país, seguido de Puno (42%), Apurímac (41.4%), Tacna (41.2%) y Lima (40%). Y de manera general, las cifras de inseguridad son muy altas en nuestro país. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos del INEI, la tasa de victimización en el Perú entre enero y junio del 2013 fue de 41%, es decir dos de cada cinco encuestados respondieron que fueron víctima de la inseguridad. Esta tasa es similar a la del mismo período en el 2012, que fue de 40.7%. Los delitos más frecuentes según la ENAPRES fueron el robo o intento de robo de dinero, cartera, celular con una tasa de victimización de 60.9%. En el segundo nivel se encuentra la estafa con el 35.2% y seguidamente el robo o intento de robo de vehículo que alcanzó al 11.5%. De acuerdo a información del Ministerio del Interior, durante el año 2012 la tasa de denuncias por la comisión de un supuesto delito se elevó a 844 por cada cien mil habitantes en el promedio general del país. Se trata del número más alto de tasa de denuncia en casi dos décadas. No obstante, la percepción de inseguridad arroja niveles muy por encima de la real inseguridad. Es cierto que hay inseguridad -y una grave inseguridad- pero, a pesar de ello, no de una manera tan alarmante como gran parte de la sociedad lo considera.

De acuerdo a cifras del INEI, el 84,9% de los limeños cree que va a ser víctima de un delito en los próximos 12 meses. Sin embargo, con las cifras de victimización (que mide los robos reales). El informe señala que la victimización en Lima está en un 40,1%, según el Barómetro de las Américas 2012. De hecho, según el INEI, del 2011 al 2012, se ha reducido en 6,8% los peruanos víctimas de algún hecho delictivo (de 45,1% a 38,3%) y el robo o intento de robo de viviendas ha pasado de 19,9 a 16,8% (-3,1%) La victimización por hogares en el 2012 llegó a 43.2%, según la Encuesta Nacional Urbana de Victimización de Ciudad Nuestra; sin embargo, la percepción de inseguridad llegó a 68.9%. Es decir, nos sentimos más inseguros de lo que realmente estamos. Las olas mediáticas de criminalidad acaban formulando nuevas categorías de delitos, hacen que las instituciones centren su atención sobre determinados ilegalismos, aunque las estadísticas policiales muestren una disminución del delito. Son olas mediáticas porque su dimensión pública, la que determina el estado de opinión y la acción de las instituciones, es creada por los medios (Barata, 2006). Los medios de comunicación y el poder social que tiene toda democracia terminan siendo un gran causante de esta percepción. La competencia por el público, la noción de objetividad y en muchas veces el contexto en que se desarrolla su rol de constructor social ocasionan que muchas veces los medios de comunicación terminen por mos-

Mi seguridad es primero

trarnos como realidad -pues bajo distintos rubros, formatos y medios esa es la razón de un medio de comunicación: mostrarnos una realidad- una noción equivoca, falto de toda objetividad y varias veces exagerado, grandes espectáculos de los hechos. La simplificación lleva a que la información quede reducida a una especie de caricatura entre buenos y malos. El tratamiento que los medios hacen de la criminalidad puede calificarse de alarmista, sesgado y, aunque efímero, dotado de una poderosa capacidad para reforzar entre la ciudadaníaa esquemas simbólicos sobre el miedo, el orden y la moralidad (Barata, 2006). Y con este último punto nos referimos a casi todos los temas y áreas en los que se involucran los medios de comunicación y a casi todos los medios de comunicación. Puede decirse que los máss media son una poderosa maquinaria que produce, especula y moviliza las creencias sobre el miedo. Un alarmismo que genera en la sociedad el síndrome de punibilidad, de que todos pueden ser objeto de un delito presentado como el paradigma de los temores que nos acosan. Los media construyen la actualidad como un escenario asediado por la inseguridad. Sus noticias sobre la criminalidad son, en ocasiones, una gran algarabía alarmista que contrasta, y en ocasiones rellena, el silencio que envuelve a otras formas de violencia social (Barata: 2006). En el tema específico de la seguridad ciudadana y visto desde un contexto mas latinoamericano, los medios de comunicación terminan por recalcar las noticias más

alarmantes de inseguridad con un afán más sensacionalista que socialmente constructivo. Ejemplo de ello son las noticias que se priorizar, el poco o nulo seguimiento que se les hace, la poca reflexión o análisis que se realiza y hasta la inexactitud con que las presenta. Los medios actúan como cajas de resonancia que alertan, señalan y estigmatizan los conflictos sociales sin aportar elementos para la reflexión. Hacen más próximo lo que Goffman (1971) califica como el entorno “Umwelt”, espacio en que los individuos detectan los signos de alarma. El peligro es introducido hasta la intimidad del hogar. En el mundo de la delincuencia que ofrecen los medios de comunicación, los únicos actores son el agresor, la víctima, los jueces y la Policía; es decir, los directamente implicados y los operadores del control social formal. Ninguna otra referencia a los organismos no gubernamentales o de escaso perfil institucional que trabajan en la búsqueda de soluciones (Barata: 2006). Para la Lic. Marisol Castañeda, directora de Calandria, el periodismo debe encontrar la manera de presentar la noticia desde un ángulo más constructivo. “Hay un problema de actitud del periodista que apela al facilismo. Es más fácil repetir indefinidamente esa imagen que salir a buscar otra toma, investigar más sobre el tema o presentar nuevos formatos para ofrecerla noticia. El valor de la información no se define por la reiteración del hecho que lo genera, sino por el análisis crítico que el periodismo pueda hacer del contexto, los actores, su impacto en la sociedad, etc.”, señala. Si bien

Boletín Nº 3 - 2014: Seguridad Ciudadana

el medio de comunicación debe informar sobre lo que acontece, mejorar la calidad informativa debería ser un objetivo de los medios si es que quieren contribuir a reducir la violencia

logra este tipo de noticias, podemos tener una mejor idea de lo influyente que pueden tener los medios de comunicación en el alto nivel de percepción de inseguridad que hay en la sociedad.

El crimen y la violencia en América Latina han emergido y “copado” el debate público, constituyéndose en desafíos complejos para los gobiernos de los países en vías de desarrollo (Arraigada, 1999). En efecto, diversos estudios confirman que por seguridad ciudadana se entiende en aumento de la criminalidad, ineficacia del sistema de administración de justicia penal, inseguridad y desprotección ante la delincuencia, entre otros.

Para el ciudadano, la inseguridad es una cuestión de percepción subjetiva que depende en poca medida del gran delito, que por contra, afecta a la sensación de seguridad el delito ordinario y los actos incívicos que son los que el ciudadano vive [o ve] más de cerca (Brotat, S/A).

Comprendiendo el nivel de masificación que tienen los medios y el impacto que

Del contacto directo y presencial que ofrecía el castigo público se ha pasado al contacto diferido por los medios de comunicación. La prensa se convierte en un mediador, pero no en un mediador neutral a modo de mensajero que transporta noti-

Mi seguridad es primero

cias, sino en un mediador que también es el encargado de producir los mensajes y de atemorizar. “Esos temores que nos espantan se refuerzan con las imágenes impactantes que aparecen en la pantalla del televisor, con los relatos dramáticos de la radio, con los titulares sensacionalistas” (Barata: 2006).

todo, a causa del hecho comprobado de que los medios tienen tendencia a insistir sobre los tipos de delitos más llamativos –los que suponen muertes violentas– aunque estos sean los menos frecuentes”. Los investigadores constataban la facilidad con que las noticias sobre la inseguridad, la nota roja, penetraba en la agenda mediática.

Los medios de comunicación han tenido un rol importante en la politización de la seguridad ciudadana. En Bolivia, por ejemplo, se hiere al gobernador de Santa Cruz de la Sierra, que es un departamento importante allá, y empiezan a generar una política nacional de seguridad ciudadana. En Chile, secuestran a un personaje muy vinculado a la banca chilena, también se mediatiza y se arma un plan nacional de seguridad ciudadana. En Perú, en el año 2002, secuestran a Mariana Farkas, amiga del presidente Alejandro Toledo, y eso genera una comisión a nivel congresal que crea la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (Punto Edu: 2013).

Por todo lo anterior, la presente investigación busca determinar esta influencia de los medios en la percepción en el caso peruano con mayor exactitud. Por ello es que las hipótesis, análisis y conclusiones de esta investigación se centran en un monitoreo y análisis de las noticias publicadas en los diarios La República y El Comercio durante los meses de mayo y junio del presente año.

Desde finales de la década de los años ochenta, asistimos a un aumento de la presencia informativa de los acontecimientos englobados en el campo de los sucesos, los hechos violentos y transgresores. (Francesc Barata realizó, en 1991, un pequeño estudio cuantitativo sobre las noticias de sucesos aparecidas en el diario El País. En 1986, dicho rotativo publicó un total de 2.221 notas de sucesos y en 1990 la cifra se elevó a 4.455). El estudio Del orden público a la seguridad ciudadana destacaba que “la irrupción del tema de la inseguridad en los medios ha despertado temores e inquietudes. Sobre

La selección de esos dos diarios se justifica porque ocupan los niveles más altos de credibilidad, seriedad y audiencia. Así como el de tener posturas -y accionistas- distintos. El estudio se realiza durante los meses de mayo y junio por tres razones principales. En primer lugar, porque el tema de la inseguridad ocupa el podio de las grandes preocupaciones de la sociedad en las encuestas de los últimos años, por lo que su utilización mediática iba a incrementarse -y se incrementó- por las elecciones municipales y regionales celebradas el pasado octubre. Justamente los meses de mayo y junio son aquellos previos al cierre de inscripción electoral y al inicio de la etapa más intensa de las distintas campañas electorales. En segundo lugar, porque bajo las mismas circunstancias, la inseguridad ciudadana seria -y fue- un tema muy mencionado y

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criticado a niveles del Poder Ejecutivo a propósito del acostumbrado mensaje presidencial que se realiza a finales de julio. Por último, a mediados del mes de junio se realizó el último cambio ministerial en la cartera del Interior entre Walter Albán y Daniel Urresti. Así como la salida del entonces Presidente del Consejo de Ministros Juan Jiménez Mayor. Ambos cambios significan un cambio en el discurso oficialista y manejo mediático de la seguridad ciudadana que, consideramos, merece un análisis aparte. La salida de Jiménez Mayor significa la salida del principal defensor oficialista de que la inseguridad es un tema de realidad social pero sobre todo de una alta percepción ciudadana, discurso que fue duramente criticado hasta su salida y que precisamente no heredó René Cornejo. Por otro lado, el cambio Albán - Urresti ha significado que la seguridad ciudadana (y los distintos temas y problemas sociales que competen directamente al Ministerio del Interior y a la Policías Nacional) ocupen gran relevancia no necesariamente por mejora o empeoramiento de estos temas sino por la sobre aparición mediática que el actual ministro Urresti ocupa en los distintos medios de comunicación por lo que hemos preferido evitar este análisis especial que tendría que hacerse. Por lo tanto, la presente investigación intentará mostrar la influencia que tienen los

medios de comunicación en la percepción de seguridad ciudadana. La metodología está basada en la identificación de noticias que traten o estén relacionadas a la seguridad ciudadana y analizadas de acuerdo a parámetros establecidos en favor de esta investigación y sus conclusiones. Teorías de la comunicación “La prensa no tiene mucho éxito en decir a la gente qué tiene que pensar pero sí lo tiene en decir a sus lectores sobre qué tienen que pensar” (Cohen, 1963: 13) De acuerdo a esta perspectiva, podemos hablar de una de las teorías más representativas en los medios de comunicación, la agenda- setting. Esta teoría establece que los medios ejercen influencia en las audiencias mediante los temas considerados de mayor relevancia, a los que se les denominará agenda. Se puede considerar hasta tres tipos de agenda: la de los medios, la pública y la política. La primera es denominada así, ya que su principal variable reside en la medición de un tema en cualquiera de los medios de comunicación. El segundo, mide la importancia que tiene la selección de determinados temas entre la audiencia o público. En último lugar figura la “agenda-setting política” distinguiéndose de las anteriores por centrarse en las respuestas y propuestas que ofrecen los grupos políticos y las instituciones sociales sobre determinados temas. (Rodriguez, 2004:17)

Mi seguridad es primero

La recepción continua de información a través de los medios, suele ‘educar’ a las personas en la valoración que deben darle a la agenda establecida de acuerdo a la importancia y el énfasis observado en el medio de comunicación. De esta manera, además, provocan en la opinión pública interés y preocupación acerca del tema. Según esta teoría, podemos explicarnos por qué ciertos temas llegan a tener importancia para el público, la formación de la opinión pública y por qué ciertos temas inducen a adoptar acciones políticas mientras otros no. (Torres 2008: 25) De esta manera, la seguridad ciudadana viene a ser uno de los principales temas de los medios de comunicación periodísticos. La importancia y cobertura que se le otorga es significativa con respecto a otros temas en el día a día y se establece en la población

de forma alarmista. No solo es importante entonces lo que se dice y se proyecta en los medios, sino también cómo es procesada esta información y es en ese cómo que las informaciones sobre seguridad ciudadana impactan, mayormente de forma negativa, en la ciudadanía. Esta forma de posicionamiento de la información suele generar en la población sentimientos de desconfianza, temor, pérdida de credibilidad en las autoridades, vulnerabilidad, etc. Asimismo, podemos hablar de la teoría del framming, que argumenta que los medios no sólo establecen la agenda de temas del debate público, sino que también definen una serie de pautas o marcos con los que pretenden favorecer una determinada interpretación de los hechos sobre los que informan.

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Se trata de un proceso de selección que realizan los medios de ciertos aspectos de un tema considerados como más importantes y que enfatizan determinadas líneas dentro de ellos. Se habla también del ‘efecto framming’ en el que se observa la capacidad de los medios de generar en las audiencias diferentes conclusiones sobre la forma en que la información es presentada. Entonces, no es que los medios intervienen en la noticia directamente, sino que le da una forma con una intención premeditada –algunas veces apelando a los sentimientos- a los contenidos que determinan la percepción social. No se limitan a informar introduciendo datos sobre los hechos, construyen el imaginario de la sociedad a la que se dirigen. En este proceso de selección, muchas veces influye la posición del medio respecto a la policía o a los mecanismos estatales para seleccionar y enfatizar ciertos aspectos de la noticia que vayan de acuerdo a su punto de vista y beneficien su posición. Otros factores que enmarcan la información pueden ser los de tiempo, espacio y la profundidad con la que se describen los hechos, esto suele dejar al receptor con información superficial de lo ocurrido, además de ser expuestos –la mayoría de veces- como lo más representativo del día. Finalmente el público puede no tener conciencia del largo proceso de edición de la información que se le presenta y solo ser un receptor. Hoy en día, la prensa se convierte en un mediador, pero no en un mediador neutral a modo de mensajero que transporta noticias, sino en un mediador que también es

el encargado de producir los mensajes. (Barata 2005:16) De acuerdo a esta manera de considerar los medios, ambas teorías muestran el campo en el que se desarrollarán las funciones de los medios de comunicación. En primer lugar, los medios de comunicación tratan de ser un reflejo de nuestra realidad, sin embargo, cada vez esta visión se ve más sesgada por la manera en la que nos presentan la sociedad, especialmente en el ámbito de seguridad. Según Giménez, Las noticias no son un reflejo de la realidad sino una representación de la misma (2006:55) No podemos considerar hoy a la prensa como un aliado importante en la lucha contra la inseguridad ciudadana porque no se encargan de mantener a la población alerta o informada de la ciudad en la que viven sino al tanto de lo que a estos medios les parece más interesante mostrar. Es así como la radio, la televisión, los diarios y otros medios influyen de cierta manera en la percepción de la realidad y no solo de experiencias inmediatas, aunque éstas repercuten también en el individuo a la hora de formar sus juicios. En segundo lugar, al emplear los medios esta forma violenta y que solo se encarga de denunciar actos delictivos, hay una tendencia a enfocar las noticias desde la persecución y sanción del delito que no contribuye al crecimiento de la sociedad ni parece ir a favor del ciudadano. Esto es debido a que la forma de presentar las noticias sobre temas de seguridad ciudadana solo generan en el público más desconfianza en las autoridades, Según B. Jimenez, el ciudadano ‘…percibe que los organismos oficiales no mane-

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jan información adecuada debido a la falta de mapeos geográficos de hechos delictivos en general, lo que redunda en una deficiente investigación ; por consiguiente, los ciudadanos no cuentan con información para tomar decisiones fundadas y responsables sobre la orientación de sus actos y lograr un entorno seguro de su vida diaria.’ (2008, sp) La participación que se espera de los medios es de aportar conocimiento, información y soluciones al problema en lugar de solo difundir miedo sobre la ciudad en la que nos encontramos. En tercer lugar, las noticias presentadas respecto a temas de seguridad no generan un espacio para la construcción de la ciudadanía, sino por el contrario lo limitan al punto en que las personas desconfían del lugar en el que viven, de las personas a su alrededor y se sienten desprotegidos en mayor medida dentro de la ciudad. Genera un ambiente propicio para el anonimato de los individuos, limita el contacto entre los vecinos alimentando los prejuicios, convirtiendo de ese modo la diversidad étnica, cultural e ideológica en motivos de rechazo. Según la investigadora en comunicaciones, Cristina Mata, “Los medios promueven -a partir de diferentes estrategias discursivas- la identificación del público con las víctimas y ellos mismos se identifican con su padecimiento, creando un sentimiento de inseguridad superior al que podrían suscitar los datos objetivos porque, de algún modo, ese proceso de identificación nos lleva a asumir colectivamente pero desde cada individualidad, la idea de que todos estamos en peligro” (2009: sp)

La investigación La investigación realizada muestra que las noticias referidas a seguridad ciudadana ocupan el mismo número de palabras aproximadamente (entre 402 y 405 en los diarios El Comercio y La República, respectivamente). # de palabras – La República

# de palabras – El Comercio

405.03

402.48

Sin embargo, vale señalar que el formato del diario El Comercio es el doble de tamaño que el de La República. Ello se evidencia en la extensión que ocupa la nota en la página del diario con respecto del tamaño que tiene una página común en el mismo diario. Tamaño de la nota Tamaño de la nota La República El Comercio 46%

35%

El que se use un mismo número de palabras en una extensión muy parecida (entendiendo que la diferencia de porcentajes entre un diario y el otro se compensa con la diferencia de tamaño de formato entre un diario y otro) puede ir mostrándonos que la relevancia que se les da a las noticias referidas a seguridad ciudadana en ambos periódicos es muy similar.

NÚMERO DE PÁGINA - LA REPÚBLICA Promedio 18.47

Mención en la página 21 26

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NÚMERO DE PÁGINA - EL COMERCIO Mención en la página 10

Promedio 12.35

Lo mismo ocurre con el tipo de noticia que es. En ambos casos, más del 60% son notas informativas (que varían entre las 60 y 400 palabras de extensión), seguido de reportajes, aunque con un porcentaje muy por debajo.

¿Tipo de nota? La República Nota informativa 60%

Entrevistas 3% Encuestas 3% Informe 3% Columnas 26%

Reportaje 26%

¿Tipo de nota? El Comercio Editorial 2% Informe 1% Columna 8% Reportaje 15%

utiliza principalmente para narrar noticias sin mayor investigación o profundidad (en el caso de las notas informativas) o resaltar casos emblemáticos (en el caso de reportajes). Como se observan en los gráficos, menos del 5% ocupan informes o editoriales. Es decir, a pesar de la importancia de la seguridad ciudadana, los problemas de inseguridad que se vive en las ciudades y la alta percepción de inseguridad, se dedica muy poco espacio en estos dos medios para señalar problemáticas o analizar los problemas detrás de los casos. Por eso es que la mayoría de noticias acaban en la sección ciudad de ambos periódicos (Sociedad en el caso de La República y Regionales en el caso de El Comercio) y muy pocas veces ocupan las páginas centrales o principales (Política en La República y País en El Comercio).

Sección del diario La República Política 16%

Nota informativa 26%

Una vez más se muestran similitudes en este tipo de noticias para con ambos periódicos. Pero además, esta cifra señala la intención de ambos diarios para con el tema de seguridad nacional y el tratamiento que se les da a este tipo de noticias. Si bien el promedio de palabras es de 400 en una extensión de espacio que ocupa más de la tercera parte de la página en promedio, se

Sociedad 84%

Sección del diario El Comercio Opinión 17%

País 18%

Regionales 65%

Mi seguridad es primero

Por ello mismo es que en ambos casos, poco menos de la mitad de noticias no tienen ninguna fuente citada.

¿Se cita fuentes? La República No 47%

Sí 53%

Sí 54%

De hecho, a nivel individual, el promedio de fuente es menos de dos, el cual suele ser la fuente de la cual se basa toda la noticia. Promedio de citas Promedio de citas La República El Comercio 1.75

No 50%

Sí 50%

¿Tiene cifras o datos? El Comercio

¿Se cita fuentes? - El Comercio No 46%

¿Tiene cifras o datos? La República

1.75

No ocurre lo mismo con el caso de las cifras, las cuales independientemente de la relevancia para la noticia (no logramos definir una categoría para diferenciarlo), sí es un aspecto importante en la noticia de ambos diarios.

No 22% Sí 78% Como se observa en los gráficos, es cierto que El Comercio tiene un mayor porcentaje de cifras o datos por noticias; sin embargo, es también ese diario el que menos muestra la autoría de la nota, quitándole relevancia a la nota. Una forma de ejemplificar estos resultados es leer la mayoría de titulares de las noticias principales sobre seguridad ciudadana que hay en cinco días de ambos diarios durante el tiempo de investigación (los primeros diez días del mes de junio en el caso de La República y los diez primeros días de la quincena de mayo en el caso de El Comercio).

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¿Se señala el autor? La República

No 53%

Sí 47%

¿Se señala el autor? El Comercio Sí 22% No 78%

DIARIO LA REPÚBLICA Título Policía capturó a 6 raqueteros en medio de una fuerte balacera 2-jun-14 Delincuentes hieren a joven cambista y le roban 15 mil dólares 3-jun-14 El caso del fiscal asesinado y el proveedor poderoso 4-jun-14 Alguien en quien creer 5-jun-14 Policías de Chimbote serán investigados por supuesto vínculo al crimen de Nolasco 6-jun-14 Condenan a seis policías por el crimen de un mototaxista 7-jun-14 Tiroteo y pánico: un muerto y un suboficial herido en San Miguel 8-jun-14 Más de 100 armas fueron incautadas en operativo 9-jun-14 PNP captura hampones pero jueces los liberan 10-jun-14 Delincuentes asesinan a dueño de zapatería y dejan grave a empleado en SJM Fecha 1-jun-14

DIARIO EL COMERCIO Título Fecha 15-may-14 Una banda integrada por un menor intenta asaltar banco de plaza vea 16-may-14 Dueño de 20 negocios es amenazado por extorsiones desde hace 6 años 17-may-14 Enfrentamiento en Satipo deja un muerto 18-may-14 De cinco balazos asesinan a obrero de construcción civil 20-may-14 En lo que va del año han muerto 42 personas por herida de bala en el Callao 20-may-14 Central 105 no acceso a video 21-may-14 La sensación de inseguridad agobia a Chiclayo 22-may-14 La Policía investiga a suboficial que causó la muerte de un conductor 23-may-14 Capturan a criminales que mataron a policía 24-may-14 Policía incauta 113 armas en empresa de seguridad de SJL 25-may-14 Caen ladrones que agredían con un bate a sus víctimas

Como último punto y para resaltar aun más ese tema, la palabra policía es la más mencionada entre las palabras más repetidas de las noticias analizadas en ambos diarios.

PALABRAS MÁS USADAS - LA REPÚBLICA Policía Fiscalía

51.59 16.25

PALABRAS MÁS USADAS - EL COMERCIO Policía Seguridad

46.08 16.45

Conclusiones El concepto de seguridad ciudadana siempre ha estado centrado en la búsqueda del bien común y la necesidad básica de sentirse protegido. Este concepto ha ido evolucionando de acuerdo al desarrollo de la sociedad, incorporando valores del Esta-

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do social y democrático de derecho. Hoy en día el término es mucho más amplio y abarca un conjunto de temas entre los que están la percepción de riesgos, las acciones tomadas para asegurarla, la utilización de vías pacíficas entre otras. Sin embargo, no deja de representar una problemática compleja propia de una construcción social y cultural, llegando a representar un verdadero desafío para los gobiernos democráticos. Si bien la inseguridad ciudadana representa un problema bastante importante en nuestro país, los datos estadísticos demuestran que la percepción de inseguridad es bastante mayor a los índices de criminalidad ocurridos. En este panorama, los medios de comunicación llegan a ser los causantes de esta percepción pues el tratamiento que le dan a los temas de inseguridad ciudadana presenta grandes falencias como la simplificación de la información, la falta de objetividad, la forma de volver espectáculos hechos delictivos, entre otras. Los medios han contribuido a crear un escenario en el que cualquier ciudadano puede ser el siguiente afectado por un acto violento. Tanto la teoría del setting como la del framming explican de qué manera es generado un nuevo espacio en el que se habla de seguridad ciudadana a partir de las noticias presentadas por los medios. Mayormente, esta forma de expresar las noticias se encuentra delimitada por alineamientos políticos, interés del posicionamiento de determinadas noticias, entre otros, y es en este contexto en el que los medios desarrollarán sus funciones. Las consecuencias de esta forma de presentar las noticias no solo se ven reflejadas en la alta percepción de in-

seguridad en las personas, sino en la incorporación actitudes de miedo, aislamiento y constante alerta en su actuar cotidiano. Bibliografía Arriagada, Irma y Lorena Godoy Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa. División de Desarrollo Social, Cepal. Serie Políticas Sociales No 32, Santiago, 1999. Altolarrigue, Marta. Seguridad Ciudadana en el hemisferio. XXI Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos. Justicia y Seguridad, San José de Costa Rica, Julio del 2003. Barata, Francesc. 2006. Alarmismos sociales y medios de comunicación en Perspectivas y enfoques sobre percepción de seguridad ciudadana. Cámara de Comercio de Bogotá. http://camara.ccb.org.co/documentos/3774_foro_percepcion_parte_1. pdf Brotat i Jubert, Ricard. Un concepto de seguridad ciudadana. http://www.dip-alicante.es/formacion/es/menu/almacen/BROTAT_seguridad_ciudadana.PDF Cohen, B. 1943. The press and foreign policy. Princeton, NJ, Princeton University Press. Gimenez Armentia, Pilar. 2006. Una nueva visión del proceso comunicativo: La teoria del enfoque – framming. Madrid: Universidad francisco de Vitoria González, Patricia. 2003. Seguridad ciudadana. Cuadernos de seguridad y defensa 2. FLACSO Guatemala. http://web.idrc.ca/

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PerúDebate recomienda... Avellaneda, Pau (2008) Ciudad popular, organización funcional y movilidad. Lima: PUCP Avellaneda busca comprender las relaciones establecidas entre los procesos de movilidad, estructura urbana y organización funcional del territorio, enmarcados en un proceso de globalización, reestructuración económica y cambios tecnológicos. De esa manera, dilucida cómo dichas relaciones entre esos procesos puede ocasionar procesos de segregación socio-territorial. Enlace al texto: http://bit.ly/1zjgDHS

Bielich, Claudia (2009) La guerra del centavo. Una mirada actual al transporte público de Lima Metropolitana. Lima: CIES, IEP. La investigación plantea un análisis diferente al problema del sistema de transporte en la ciudad de Lima. La autora parte del análisis de la dinámica del funcionamiento de las empresas de transporte para entender las prácticas de los choferes. Así, se encuentra que las prácticas que ellos realizan tienen como motivo principal el sistema laboral en el que se encuentran inmersos, poniendo en cuestión el sentido común de calificar a los transportistas como unos “salvajes” Enlace al texto: http://bit.ly/1w3fS6b The New Climate Economy Report: Chapter Two – Cities Este es el primer reporte de la Comisión Global de la Economía y el Clima. El reporte concluye que los todos países, independientemente de sus niveles de ingreso, tienen la oportunidad de propiciar un crecimiento económico duradero al mismo tiempo que reducen los inmensos riesgos del cambio climático. En el Capítulo de ciudades, se habla de la importancia de cómo las ciudades más grandes y de más rápido crecimiento en el mundo se desarrollen será fundamental para la trayectoria futura de la economía mundial y del clima frente a los problemas de planificación y estructura con elevados costos económicos, sociales y ambientales. Enlace al texto: http://bit.ly/ZnVxLC Cities and Climate Change: National Governments enabling local action. Es documento, denominado “Perspectivas de Política Pública”, fue preparado conjuntamente por la OCDE y Bloomberg Philanthropies. Las ciudades tienen una capacidad única para hacer frente a los desafíos del cambio climático global. Las elecciones realizadas en las ciudades de hoy acerca de la infraestructura de larga vida determinarán el alcance y el impacto del cambio climático, nuestra habilidad para lograr la reducción de las emisiones y para adaptarnos a circunstancias cambiantes. Enlace al texto: http://bit.ly/1smMOqH

URBANISMO Y MOVILIDAD SOSTENIBLE. Guía para la construcción de ciudades siguiendo criterios de movilidad sostenible. Guía útil para avanzar en resultados en lo que respecta a planificación de infraestructura, organización de coordinaciones entre municipios vecinos, así como en el uso de modelos de transporte más eficientes energéticamente. Esta guía ha sido elaborada en el marco de Pro.motion, un proyecto perteneciente al programa Energía Inteligente para Europa de la Dirección General de Energía y Transporte de la Comisión Europea. Por otro lado, se presentan las ventajas para abordar soluciones coordinadas en las áreas de vivienda, ordenación territorial y transporte sostenible. Enlace al texto: http://bit.ly/1xeakqR

Fondo Mundial del Ambiente (s/f). “Invertir en el transporte urbano sostenible” En esta publicación se describen en detalle los esfuerzos que existen por lograr un sistema de transporte urbano sostenible en todo el mundo a partir de casos desarrollados por el FMAN, principalmente en donde se ha invertido económicamente para la implementación de reformas de transporte y de corredores para la descongestión del tráfico en todo el mundo. Enlace: http://bit.ly/1DsvfKd

Vallejo, Elizabeth (2013) La violencia invisible: acoso sexual callejero en Lima Metropolitana y Callao. En este documento de trabajo, la autora emplea una metodología mixta que reúne la información estadística recogida por el Instituto de Opinión Pública (IOP) en una de las primeras encuestas realizadas en torno al Acoso Sexual Callejero y también entrevistas a personas de distintos puntos geográficos de Lima Metropolitana. La autora, incide en que este es un problema que afecta mayoritariamente a las mujeres y partiendo de ello, muestra las consecuencias que tiene en la movilidad y uso del espacio público. Enlace: http://bit.ly/1cH7O0j

CAF (2014) Por una América Latina más segura: Una nueva perspectiva para prevenir y controlar el delito El informe busca a través de encuestas y foro, descubrir cuáles son los principales factores que conllevan al acto delictivo a través de la identificación del criminal y las oportunidades y espacios que llevan a su cometimiento. Asimismo, describe la capacidad estatal (actores e instituciones) para afrontar el tema de la inseguridad ciudadana, concluyendo en la importancia de diseñar, implementar y evaluar políticas efectivas en torno a la materia. Enlace: http://bit.ly/1vr4ajm

Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018 Enlace: http://bit.ly/1uBUfoW

¿A dónde vamos? Análisis de Ciudad nuestra y el Wilson Centre Enlace: http://bit.ly/1w3gBUU