Доц. др Милан Благојевић
ПРАВНА ПРИРО ДА Б Р Ч К О Д И С Т Р И К Т А Д Е Ц Е Н И ЈУ П О С Л И ЈЕ (У поредни п ри каз)
.1Л1ШЛ У С Г Л Н О К Л
СЛУЖБЕНИ
ГЛА^Н И К iM :iiyii.iiiK i: ciM icKi:
U N IV E R Z IT E T 1 ^ ^
ZA P O S L O V N IIN Ž E N JE R IN G IM E N A D Ž M E N T BANJA ШКА
М
нлан Благојсвић рођен је 12. маја 1965. годинс у Грачаници, СР Босна и Херцсговина. СтуАи) права завршио јс на Правном факултету Универаитета у Сарајсву. Магистрирао је правне науке на Правном факултету Универаитета у Бањалуци, а докторирао на Правном факултету Универаитета у еограду. Р а д и о | е к а о с у д и |а и п р ед сјеА Н И К С уА а з а п р с к р ш а ј е у П е т р о в у н а О з р е н у , суА И Ја В о ј н о г суА а у Б и ј е л .и н и , суАИЈа О с н о в н о г суА а у Д о б о ј у и к а о с у А и ја О п ш т и н с к о г суА а у Т равнику.
На Правном факултету Слобомир П универзитета у Слобомиру-Бијел>ини прсАавао |е прсАметс Кривично право и Кривично процесно право. На Факултету правних наука Универзитета Лпеирон у Бањалуци преАавао је прсАмет Филозофија II теорија права, а на Правном факултету Универзитста за пословни инжењеринг и менаџмент у Бањалуци преАВЈе прсАмете Уставно право и Увоау право. Аутор је или коаутор више оа четрАссет научннх и стручних раАова, об|авл>иваних у научним и стручним часописима у Бањалуци, Сарајеву, Добоју, БсограАУ и Нишу. Лутор |е и Асвет књига: - Правна прироАа и положа) Брчко Аистрикта у Босни и Херцсговини (2002), - Начела, прсАмет и основни субјекти кривичног поступка у Босни и Херцеговини (2003), - Технологија охаеризма (2004), - О појму локалнс самоуправе и њеним законским основама у Републици Српској (2005), - ОглеАИ из Кривичног процесног права (2005),
- Збирка образаца из Кривнчног процесног права (2008), - Практикум за Кривично процесно пр.зво (2010), - Практикум за парнични поступак (2010), - Правни есеји - Књига Значења (2011). Коаутор је књиге МеђунароАНо кривично право (2007).
ПРАВНА ПРИРОДА БРЧКО ДИСТРИКТА ДЕЦЕНИЈУ ПОСЛИЈЕ (Упоредни приказ)
Е Д И Ц И Ј А љ . ПРАВНИ ЕСЕЈИ Аутор: Доц. др Мплан БЛЛГОЈЕГЗИЋ Њ дт ачи:
ЈУ СЛУЖБЕНИ ГЛЛСНИК РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ БЛЊЛ ЛУКЛ УНИВЕРЗИТЕТ ЗА ПОСЛОВНИ ИНЖЕЊЕРИНГ И МЕНЛЏМЕ1Л’ BAIbA ЛУКЛ
'ia иудавачс: Проф. лр Проко ДРЛГОСЛВЈБЕВИЂ Доц. лр Илија ЏОМБИЋ Petfeuieumu: Доц. лр Владимир ЋУРИЋ Дои. др Зоран ЛОНЧЛР Милорад П. ИВОШПВИЋ Уредиик: Ви II [н,а БЛЈ ИЋ-П РПРЛДОВИЋ, д ипл. прав ник Лектор:
Мр Славица ГОСТИМИРОВИЋ Превод на енг.чески јетк: ЛидиЈа ДАНГУБИЋ, проф. Шта.мпа: ЈУ Службени гласник Рспублнке Српскс
За гита.миирију: Боро ЛУБУРИЋ, дипл. граф, ииж.
Дтаји корица Марко КЕЛЕЧЕВИЋ
Тираж: 200 CIP - KarEiiKinijaiiiija у публнкапиЈм Народиа и уинвсрлпоска Рснублнкс CpiiCKC, 1>ан,а Лука .142.24/.2.5(497.б)
6ii6j[Hoicicii
БЈ1Л1'0.11ШИЋ, Miijiaii
Правна нрнрола Брчко Днсгршаа дсцсш|ју послијс : (уиорсднм iipiiKaj) / Милап БлагојсвмИ ; [ирсвол иа ciiu icckii јсчмк Лилнја Jiaiiry6iiti]. - Бања Лука ; ЈУ Службснм гласмик Pciiy6jniKC Срискс, 2011 (Бам.а Лука ; .1У Службсми гласмнк Рспублнкс CpiiCKc). - 176, 176 стр. ; 21 цм. - ((/lOumnja ЛИрашш cccjii ^ //Eđilion //Lcgal Hssays) Иа пасл. стр. прпштаммаиог гскста: Lcgal Naliiic o f Ihc Brcko Dislrict a Dccaclc Latcr. Оба тскста штаммапа у мсђусобно обриу гмм смјсровмма. - Намомсмс II бибЈ1иогрж|)скс рсфсрснцс уггсксг, - Бпблмографија: сгр. 163068, 163-167, ISBN 978-999.38-22-25-7 1. Др. ун. ств. насл. COBISS.BH-ID 2141720
Доц. др Милан Благојевић
ПРАВНА ПРИРОДА БРЧКО ДИСТРИКТА ДЕЦЕНИЈУ ПОСЛИЈЕ (Упоредни приказ)
Бања Лука, јул 201
Мојим родшпељима Вукашииу и Мирјаии и јИОЈОЈ сестри Милени Лалошевић
С а д р ж а ј
1. Уводни дио................................................................................. 11 2. Кратке напомене у вези са упоредним приказом............................................................... 21 3. Аргентина.................................................................................. 25 3. 1. Уставна расподјела надлежиости између федерације и покрајина................................25 3. 2. Учешће федералних јединица у савезном парламенту.................................................. 28 4. Аустралија................................................................................. 33 4. 1. Уставна расподјела падлежиости између федерације и држава чланица..................... 33 4. 2, Учешће федералних јединица у савезном парламенту.................................................. 35 5. Аустрија......................................................................................39 5. 1. Уставна расподјела надлежности између федерацијс и фсдсралних јединица..........39 5. 2. Учешће федералпих једипица у савезном парламенту.................................................. 44 6. Белгија......................................................................................... 47 6. 1. Уставна расподјела надлежности између федерације и федералних јединица..........47 6, 2, Учешће федералних јединица у савезном иарламеиту.................................................. 54
1. Етиопија...................................................................................... 61 7.1. Уставпа расгш/џела падлежиости итмеђу фелерације и држава члаиица.....................61 7. 2. Учеи1ће федералних јединица у савезном парламензу.................................................. 64 8. Индија......................................................................................... 69 8.1. Уставна расподјсла надлежности измсђу федерације и држава чламииа..................... 69 8. 2. Учешће федсралних једииица у савезном парламспту.................................................. 74 9. Русија............................................................................................77 9. 1. Уставиа раснодјела надлежности измсђу федерације и федсралних јединица..........77 9. 2. Учешће фсдералних јединица у савезном парламснту.................................................. 82 10. Сјсдињсме Америчке Д рж аве.............................................. 85 10.1. Уставна располјела надлежности између федерацијс и држава чланица.................... 85 10. 2. Учешће федералних једипица у савезном парламензу................................................. 94 1ЕБосна и Херцеговина.............................................................101 11. 1. Уставна расподјела надлежности измсђу федерацијс и федералиих јединица...... 101 11.2. Учешћс федсралних јединица у вршењу законодавне власти на савезном иивоу.............. 105 11. З.Финапсијски положај и територијална цјел0витост Брч ко дистри кта..................................110
12. Кратка упоредна анализа................ ................................... 115 13. Схватање о Брчко дистрикту каојединици локалие самоуираве.................................... 121 14. Схватање о Брчко дистрикту као јединици територијалне аутономијс........................ 133 15. Схватање о Брчко дистрикту као ентитету у Босни и Херцеговини............................... 137 16. Закључна запажања.............................................................. 155 Кориштена литература................................................................163 Рецензије књиге............................................................................169
1. Уводни дио Од његовог стварања до данас, написано је миого радова 0 Врчко дистрикту Босне и Херцеговине, како гласи званичан називовејединственеитешкопоновљиветворевине. У неким од тих радова њихови аутори усредсредили су се на то да опишу процес насгаика дистрикта, као и основе његове организације, при чему се нису покушавали бавити проблемом правне природе Брчко дистрикта. У такве радове могу се убројати уџбеници намијењени студентима правних факулЈСЈа за предмет Уставио право, попут уџбеника др Нурке Побрића под називом „Уставно право‘“ , или књиге проф. др Милета Дмичића, припремљене као допуна основној литсратури за предмет Уставно право на Правном факултету Универзите га у Бањалуци." Има и таквих уџбеиика Уставног права, написаиих након стварања Брчко дистрикта, у којима њихови аутори, иако пишу 0 државном уређењу Босне и Херцеговине, не посвећуј у пажњу овом дистрикту. Тако су у својим уџбеницима Уставног права поступили проф. др Рајко Кузмановић^ и проф. др Касим Трнка.^ ' Др Нурко Побрнћ: Уставио прапо, Мостар, 2000, стр. 324 - 328. - Проф. др Миле Дмичић: Усгавно ираво - доиуна основној литератури, Бања Лука, 2008, стр. 81- 91. Проф. др Рајко Кутмановић: Уставно право, Бања Лука 2006, Проф. др Касим Трнка: Уставно ираво, Сарајево, 2000. [ одине. Исто и у Касим Трнка: Уставно ираво, друго итмијо-вено и доиуњено итдање,
Овим пигсИБем нису се бавили пи ииострани аутори. И када говоре о државном уређе1ву БиХ њихова пажња је, поред иисгигуција иа нивоу БиХ, углавиом усредсређеиа иа Реиублнку Српску и Федерацију БиХ. Тако Marie-Joelle Zahar у њеном раду иа 2005. годиие под насловом „Bosnia and Herzegovina {The RepuhUc o f Bosuia aud Herzegovifiaf" наглашава да je БиХ, према свом Уставу, демократска држава која сс сасгоји од два конститутивиа еигитета: Федерацијс БиХ и Реиублике Српскс.^ Накои тога указује иа симогричност која, ирема њеиом мишљењу, постоји само у односима између ова два снти гета, као и у њиховим одиосима према федералним ииституцијама, нс помињући при том ни једном ријсчју Брчко дистриет/’ Посебну групу чине аутори који су се у својим радовима бавили питањем правне природе Брчко дистрикта. Њихова схватања могу сс разврс гати у три подгрупе о којима ћемо говорити у ки>изи. Када будемо говорили о њима, иајирије licMo изније! и суштииу прва два схватања и оцјену јсдног од Н.ИХ (опог о Брчко дистрикту као једииици локалне самоуправс), а затим ћсмо изиијети схватање коЈе и ми застуиамо, у оквиру којсг ћсмо дати и одјену схватања према којем Je Брчко дистриктјединица територијалне аутономије. Овако различита схватања о правиоЈ природи Брчко дистрикта била су нам подстицај да иа јсдном мЈесту изнссемо суштину сваког од њих. Поссбпо занимљиво Je схватање прсма коЈсм Je Брчко дистрикт' териториЈална аутопомна Јединица (хибридна териториЈалиа аутономна једипица), Capajeiu), повембар 2006. ’ Murie-Joelle Zaliar; Bosnia and Hcrzegovina (The Repuhhc o f Bosuia and Hcrzegovina), p. 76, Hanclbook of Federal Counlrics, 2005. Вилјети на htlp;// www, forumfed.org/libdocs/FcdCountries/FC-Bosnia.pdf " IhiJem, p, 79.
односно квазифедерална једииица или атипичиа јединица територијалне аутономије. Такво схватање је, како ћемо ви;ЈЈети, посљедица једног од мјерила {мјергта федерације) усвојених у уставноправној науци, према којем се тек његовим коришћењем федералне јединице могу разликовати од јединица политичко-територијалне аутономије. Ријеч је о партиципативном мјерилу, насталом на основу теоријског уопштаваља свих до сада познатих модел а организације држава са федералним уређењем. Заиста, искуства тих држава показују да је ово мјерило, након што је први пут примијењено у Уставу САД-а, прихватано од стране осталих федерација. Међутим, пракса показује и одступанл! од њега (примјер рееиона Брисел у Белгији, 0 којем ћемо говорити на одговарајућем мјесту). С обзиром иа ове чињенице, одлучили смо да у књизи најпријеизнесемоважећаправнарјешењафедералноуређених држава у вези с примјеном партиципативног мјерила. Осим због прстходно изнијетог разлога, чинимо то и из још два. На овај начин желимо па једном мјесту изнијети кратак преглед позитивно-правног уређења овог питања у знатном броју федерација у свијету. Тај преглед темељи се на текстовима одговарајућих устава које смо успјели прикупити, Поред тога, разлог због којег смо се одлучили на овај претходни приказ је и што ће он, вјерујемо, указати иа то како најприје они који су креирали Брчко дистрикт (прије свега САД), а затим и они који су ту креацију прихватили и унијели у први амандман на дсјтонски Устав Босие и Херцеговине (домаћи политички фактори), вјероватно нису ни били свјеспи какав доприиос чипе уставноправној науци. Креирањем Брчко дисЈрикта они су, наиме, наметнули потребу кориговања мјерила партиципације. Кориговање овог мјерила је потребно због тога што Брчко дистрикт показује како, упркос досадашњем искуству из пиза држава иа које ћемо указати, није нужио да политичко-'гериторијална цјелина
партиципира у власти па федералиом нивоу, да би теоријски и практичио имала статус федералне јединице. При томс, када употребл>авамо синтагму „федералпа јединица“ , не мислимо па аутономне покрајине, којс такођс, у ширем смислу, могу бити федералне једипице унутар неке федерације (њени субјскти), о чсму пајбољс свједочи искуство бившс СФРЈ. Ми помснуту сиптагму у овој књизи нс улотребљавамо у том смислу, всћ у смислу федералних јединица каквс су, да се опет посЈЈужимо примјером, покрајине у Аргеитини или иокрајине у Аустрији, односно савезнс државе у Сједи1веним Америчким Државама. Искуство овог дистрикта, дакле, показује да су за тај статус изнад свега важиији квалитет и количина власти (државие влас ги) коју та једииица врши на својој тсриторији, те уставиоправпа заштита таквс власти. Ова заштита може се осгваривати иартиципативним мјсрилом у његовом до сада 1)031штом облику, али нам искуство Врчко дистршсга показује да то пије и једипн облик заштите. У томе се, дакле, састоји суштипа потребе за коригован>ем партиципативног мјерила, будући да искуство дејтонскеБосне и Херцеговине показујс како се стагус федералне јединице може постићи и уставноправио заштити пе само партиципативним мјерилом, већ и на начин иа који је поступљено у случају Брчко дистрикта. С обзиром IIа 10 да смо га до сада поменули у неколико наврата, потрсбно је да прије nei^o што пређемо на суштипска питања, укратко изложимо у чему сс, са становишта уставио^ правпе науке, огледа суштина партиципативиог мјерила, иако ће о томе иа одговарајући иачим бити ријечи и касније, када будемо износили поједипа схватања о правној природи Брчко дистрикта. Мјерило партиципације у вези је са остала два мјерила-начсла, помоћу којих се уређују напетости између двије супротставЈвемости којима је изложена свака федсрација. Ријеч је о супрогстављању, с једне сгране, једимства цјеЈШнс (коЈој тежи фсдсралпа држава) и слободе
11>ених саставних дијелова, с друге страие, којој теже федералне једииице чланице федерације. Тензије које се нужно јављају између ових тенденција уређују се помоћу три мјерила, које је уставноправна наука излучила уопштавањем праксе функционисања федерација. То су сљедећа мјериланачсла: супрематцја федералне државе (le principe de superposition), аутономија федералнихјединнца (le principe de autonomie) и партицгтација федералнихјединшцг (le principe de participacion). Ова мјерила формулисао je Пјер Пакте, и према њему је цијела коиструкција федералне државе утемел>ена на дијалектичкој комбинацији тих иачела.^ Начелом супрематије федерације омо^ућава се да федерација располаже сувереном влашћу, чиме се постиже потребно јединство федерације као цјелине. Ова супрематија правно се постиже тиме што федерални устав (и федерално право) уживају приоритет и супрематију над правом федералних јединица. У члану 31. Основног закона (Устава) СР Њемачке прописано је: ,^im desrecht bricht Landesrechf\^ па уставноправна наука ту одредбу њемачког устава веома често користи, нарочито када у најкраћем покушава изразити правну суштину начела суирематиЈе федералне државе. ^ Pierre Paciel: Insiitutions poliiiques, Droit constituiionnel, Pajis, 1989, p. 157.
^ Колико je важпо ово иачело, којс се у америчкој теорији и пракси на:иша клаузулом супрематије {Supremacv chuse), свједочи чии>еница да је la клаузула била Je/ian од ра:1ЛОга због којих је нацрг Устава СЛД-а од 55 заступника ФиладелфиЈске конвенције иотписало љих 37. О сгјјлих 18 засгупника напустило је Коивенцију измсђу ocrajioi’ и због неслагап.а са овом калу:1улом која (члан 6. Устава) гласи (кур:шв Je наш): „ОваЈ Устав и закоии Сједињсних Америчких Држава коЈи lie бити доношени ради њиховог спровођења, и сви закЈвучепи уговори или уговори коЈи ће бити закЈ|>уче[1и у име СЈсдињених Држава, бпће иајвтии закон зсмЈве, и све судиЈс у свим државама биће обавезни да их се иридржаваЈу, упркос било чему супрот ном у усгаву или закоиу било коЈс државе.“
Начслом аутономије федералних јединица се савезним уставом обезбјеђују надлежности федералних једииица у одређеиим друштвеним областима и организација државне власти коју врше на сврјој тсриторији кроз систем органа који врше законодавиу, извршно-нолитичку, управну и судску власт. Тиме сс у фсдерацији иостиже пријско потребна слобода њених федералиих јединица. У вези са начелом партиципације подсјетићемо на размишЈвања која су о томе изнијела два ауторитета у уставиоправиој науци. Тако, проф. др Ратко Марковић о томе каже: „Права федералиих јединица не могу се свести иа њихову аутоиомију, јер би се у том случају губила разлика између федералне државс и дсцентрализоване унитарне државе са територијалном аутономијом. Отуда и начело партиципацијс као једно од мерила ностојања федсралне државе. Према начелу нартиципације, федералие јединице као такве учествују у вршењу надлежиости федсрације, тако што улазе у састав федералних органа или непосредно преко својих органа. Федералне јединице као такве, независно од величипе своје територије и броја становника, учсствују у вршењу законодавне власти федерације, у промеии федералног устава, извршавању федералиих закона и с ј ј и ч н о . Без начела партиципације федсралних јединица федерација би била једна „унија нејед|1аких“ , нека врста сизсренстЈза или нротектората ирема федсралиим јединицама. Нема федерације ако удружени колсктивитети не учествују преко својих нрсдставника и у коистизуисању федералних оргаиа и у изради и доиошењу њихових одлука... '* Ратко Маркопић: Усчавно право и политичкс ипстијуције, једаиаесто поиравЈвеио и осавремењено издање, Београд, 2006, c i p. 448.
Говорећи о заступљеиости федералних једипица у федерацији (дакле, о начелу партиципације), проф. др Павле Николић наводи: „Представљањефедералнихједштицауорганизацији федерације у федеративним државама није само себи циљ. Основно значење и функција принципа заступљености федерал них јединица у органима федерације лежи у тежњи да се тим путем обезбеди утицај федералних јединица на вршење федералне власти...“ "’ Потом истиче: „Несумтвиво најважнији облик представљагва федералних јединица у органима федерације иа, самим тим, и иајзначајније (посредно) средство учешћа федералних јединица у вршењу федералне власти је други, тзв. федерални дом у оквтфу савезног парламента.... Узроци појаве федералног дома превасходно леже у тежњи да се обезбеди равноправност (|)едералних јединица, с обзиром на то да су по величини и броју становника (али и с обзиром на друга обележја - економска и друга) различите, а затим и у тежњи да им се обезбеди под^еднак утицај (учешће) на вршење федералнс власти. Тимс се, како је запажено у теорији, отклања страх малих федералиих јсдиница од домииације великих и осигурава један инструмент заштите положаја, права и интереса федералних јединица.‘“ ' У вези са ставом професора Марковића уочавамо да он, између осталог, истиче како се права федсралних једршица не могу свести на њихову аутономију, јер би се у том случају губила разлика између федералне државе и децеитрализоване унитарне државе сатериторијалном аутономијом и да огуда долази начело Павле Нпколић: Усгавпо ираво, треће, измењено издање, Бео1'рад, 1994, с гр. 346. " Исто, стр, 346. и 347.
партиципације као једно од мјерила постојања федералне државе. Међутим, Брчко дистриЈсг показује да су за разликовање федералних јединица од јединица територијалие аутономије унугар децеитрализоване државе'- ипак важнији квалите'г и количина државне власти коју федералне јединицс вршс на својој територији и yci авпоправиа заштита те власти, која, како hcMO показаги, може бити обезбијсђена и иа начин који је потпуно другачиј и од партиципативног начела у његовом до сада гтозиатом облику. Тај примјер, т«)ји сс, истина, може посматрати и као изузетак од општег правила (партиципативног начела) због чега му се може приговорити да је изузетак који управо потврђује то опште правило, показује да се страх малих јединица од доминације великих и заштита положаја, права и интереса федсралпих јединица не мора нужно остваривати само њиховом 1шртииипацијом у федералним органима, јер људски дух, када се удружи са одређеним субјсктом и гвеговим интересом (посебно 011им који управља свјетским процесима), може креирати и другс модсле тс заштитс, који су за уставноправну науку до тада били потпуно непозпаги. Но, претходно изнијетс ставове наукетреба разумјети, јер су оии настали на основу теоријског уоиштавања до тада позиате праксе, то јсст потврђсни су примјерима из низа федсрација од којих нске износимо у иаставку.'’ Нрије нсго што пређемо на изношење тих примјера, у уводном дијелу су битис још двије напомене. Прва садржи разлоге којима смо се руководили при одређившву иаслова књиге, а они су опст у вези с двије
Л и од јединица тери горијалне ay ionoMiije унутар федералнс државе, јер и такви облици иостојс у пракси. ' ' Ci oi a и случај Брчко днс гри1а а цоказује како је антиципација у друшгвеним наукама иајгежи и иајсмионији иодухваг у који се научиик из те обласги може уиустити, у иоређењу са, на иримјер, дескрипцијом и ексиликацијом одрсђеие друштвене иојаве.
чињенице. Наиме, Одлука Робертса Б. Овена, предсједавајућег Арбитражтгогтрибунала''^ од 5. марта 1999. године, представл^а правни темељ за стварање Брчко дистрикта. На основу те одлуке Високи представник међународие заједиице у БиХ је 8. марта 2000. године донио одлуку којом је осиовао Брчко дистрикт, наметнуо његов Статут и именовао Владу Брчко дистрикта. С обзиром на то да је од тада до данас већ протекла једна децеиија, то иам је био разлог за први дио ттаслова књиге. Када правна, а тиме и друштвена нојава попут Брчко дистрикта, траје више од једне деценије заслужује да се о њеној нравној природи поново говори, тим прије што представља јединствен примјер у свијету. Јединственост ове појаве лакше се уочава када се упореди са уставноправним положајем федералних јединица из других федерација у свијету. Овом упоређивању (кроз приказ одговарајућих уставоправних рјешења широм свијета) носвећен је дио књиге и оп је разлог за преостали дио њеног иаслова. Друга напомена се односи на процес настанка овог дистрикта, организацију, надлежности и функционисање његових институција, као и на жаришно зпачегве и улогу Дистрикта у свеукупним политичким односима у Босии и Херцеговиии. Тим питањима нећемо се опширније бавити, с обзиром на то да је предмет наше пажње само правна природа овог дистрикта након што је протекло дссстгодина од његовог стварагва. Међутим, читаоце гсоји и о томе желе сазнати нешто више упућујемо на нашу моног рафију „Правпа природа и ноложај Брчко дистрикта у Босни и Херцеговини“ .*' Мазив овог трибунала је Арбитражни трибунал за сиорни дио међуенти гетске линије разграничења у области Врчког. Др Милаи Благојевић: Правна нрирода и иоложај Брчко дис грикта у Босни и Херцешвини, издавач Народна библит ека - mui ична библиогека Добој. 2002. годииа.
2. Кратке напомене у вези са упоредним приказом У тексту који слиједи изнијећемо рјешења низа федерација. Истина, од преко 20 држава које имају фсдералио државно уређењеЈ^’ овом приликом ћемо обрадити само неке. Зашто? У вези са овим питањем иаглашавамо да овај приказ дајемо из разлога што су, како смо видјели у уводном дијелу, ти примјери основа за важећа схватања у уставноправној науци 0 федералним мјерилима, а посебно за схватање о партиципативном мјерилу. Дакле, та схватања су продукт теоријског уопштавања до тада позиате праксе. Због тога ће, вјерујемо, и ириказ само једног дијела тих држава бити довољан да се уочи какву уставноправну позицију у Босни То су: Лрген'1'И1ш, Бразил, Канада, Етионија, Њемачка, Индија, Мексико, Нигерија, Швајцарска, АустраЈшја, АустриЈа, BejiJ'iiJa, Босна и ХерцсЈ овина, Комори, МалезиЈа, МикронсзиЈа, Ненал, Пакис Ј ан, РусиЈа, Св. Китс и Невис, Јужноафричка Реиублика, Шианија, УЈедињени Арански Емираги, СЈедињене Америчке Државе, Венецуела и Ирак. Овом сииску може се додати и Италија, ’i a коЈу се у науци истиче даЈ е након усч-авне реформе Jii 2001. Ј'однне посчала сЈЈедерациЈа (Др Никола ВисЈШвић: ТеориЈа државе и ирава, Загреб, 2001, стр. 64). С тим у вези с иравом се ука'.Јује да италиЈански федерализам ниЈе настао aipei’auHjoM независних државних ен гитега, већ уну грашњом реформом до тада унигарне државе (Linda Lanzillolla: EvoUuion and Transtbrmalion o f Ihe Italian Federalism, Еигореап Instilute, London School of Ecoiiomics, London, 2007, p. 2). За све оне Koje ингересуЈу федерали’зам и федерациЈе уиућуЈемо на интернет иоргал Forum o f Federations, the Global Networks оп Federalism, htlp:// www.forumfed.org/en/federalism/by_country/index.php.
и Херцеговини стварно има Брчко дистрикт, усЈвед чега је и федсрално урсђење БиХ једииствеио у свијету. Приликом избора држава руководили смо се тиме да обухватимо све дијелове свијета, с обзиром на чињсницу да фсдерације постоје на свим контииснтима (искЈвучујући, наравио, Антарктик). Вршсћи избор водили смо рачуна о томе да највсћи број буду државе у којима федерално урсђењс постоји дужи временски нериод због чега су познате широм свијета, али и да се прикажу и атипичне фсдерацијс (Белгија и Втиопија). Иако у раду неће бити обухваћене све федерације које постојс, напомињемо да и у оиима о којима нећсмо говорити нсма битнијих разлика у имплементацији мјерила федерације у односу па рјешења из држава о којима he бити ријсчи, а посебно пе када је ријеч о партиципативном мјерилу. Поред T O i;a , и зате федсрације може се рећи да њихове федералне јединице не располажу свим оним иадлсжностима које има Брчко дистрикт,'^ чимс се додатно може објаснити зашто се у наставку нећемо бавити федерацијама попут Швајцарскс или СР Њемачке, Полазећи од свега наведеног, у наставку ћемо говорити 0 сл.едећим државама федерацијама: Аргентини, Аустралији, Када сс, iia 1!римјер, изврши апалш а садржаја додатака 4 и 5 на Усгав Јужиоафричке Реиубликс (ш додаци - Sclieciules садрже списак искл>учивих и адл еж п оа и иокрајмна ове државе, те сиисак конкурснтних мадлсжносп! (ЈЈСдерацнјс и иокрајииа), може сс чакл>учиги како н ад л сж н оа н Брчко дисчрмкга у 'Јнатној мјери iipeBa'jnjia'ie надлежности (како мскЈ1>учивс, гако и конкуренгне) које имају федералне јединице у ЈужноасЈЈричкој Реиублици. Осим loi'a, трсба имати у виду да и тамо гдјс имају комкурсигну надлсжиост са (^Једерацијом, федсралне јсдинице Јужноа(|)ричкс I’criy6j[iti(e морају водиги рачуна о садржини 'закона које донссу у тој области, с обзиром на го да ирема одсјеку 148. савсЈног Устава, уколико сукоб покрајинсксп и федераЈШОг' Јакона не може бичи ријсшси ни од сгране суда, у том случају савсЈни jhkoh укида иокрајински 'Јакон (иримјељујс се иравмло „Bundesreclit brichl Landesreclil“ )-
Аустрији, Белгији, Етиопији, Индији, Русији и Сједињеним Америчким Државама. У случају сваке од њих приказ ће обухватити двије групе питања. Прва се одиоси иа уставноправна рјешења која се тичу расподјеле надлежности између федерације и њених федсралних јединица. При томе, ограничсни предметом овог рада, исћемо улазити у многобројна питања која се појављују уиутар сваке од надлежности, без обзира да ли су додијслЈСпе федерацији или њеним чланицама. Тако, на примјер, када у случају Ар 1'ентине будемо навели надлежност ове федерације да призна постојање етничког и културног идентитета урођеничких народа који живе на њеној територији, нећемо улази'ги у то како ту своју обавезу испуњава држава Аргентина. Нећемо, дакле, улазити у то на који иачин (у правном смислу) та федерација испуњава обавезу да гарантује поштовање идентитета и права ових друштвених скупина на употребу свог језика или, пак, права да њихове заједнице имају својство правне личности, да учествују у расправи о питањима која се односе на гвих итд, што су све елементи од којих је изграђена обавеза аргемтинске државе да призна постојање етничког и културног идентитета својих урођеничких народа. Такође се нећемо бавити ни питањем ствариих односа снага које утичу на функционисање уставног уређења. Кратко речено, нећемо се бавити оним што се у америчкој литератури зове constitution in action. Умјесто тога, задовол>ићемо се тиме да у случају сваке од држава коју смо одабрали за ову прилику, изложимо послове који су de lege lata дати у надлежиост федерацији, односно њеним федералним јединицама. Такав приступ одговара предмету којим се овдје бавимо, али и он захтијева доста простора па се тиме може објаснити чињеница даје тај дио књиге зиатно дужи у односу на онај који се односи на централно пи гање - правну природу Брчко дистрикта деценију послије.
Тимесе, 1ЈЈерујемо,удовољнојмјериомогућавачитаоцу да и он сам, иако ћемо то учинити и ми на крају овог дијела, упореди надлежиости многобројних чланица федерација са надлежностима Брчко дистрикта, те уочи како Брчко дистрикт има нс само истс, иего и аиатно веће надлежпости у одиосу на многе одтих федералних јединица. Накои уставноправних pjeiueiba у вези с расподјелом иадлежиости између одабраних федерација и њихових федералиих јединииа, изложићемо одговарајуће одредбе устава које се тичу остваривања партиципативног мјерила. Остваривање тог мјерила изложићемо кроз оргаиизацију и рад савсзиог законодавиог тијела. На то смо се одлучили због општег запажања до којег је дошла уставноправна наука, а то је да је „...учешће федералиих јединица у вршењу других фумкција федсрација (осим законодавне и уставотворнс) (је), практично, веома ограиичепо по обиму, као што је и всома мало распрострањеио.“ '^ Рсдосл ијед излагања слиједиће азбучни имсник држава којс смо одабрали за ову прилику. Изузетак ћемо направизи само у случају Босне и Херцсговиие, јер ћемо излагање о расподјели надлежности између ње и федералних јединица које је чиие, као и о начслу нар'1'иципације у њеном случају, оставити за крај упоредног ириказа.
Павле НншЈшћ: Исто, стр. 355.
24
3. Аргентина 3 ,1 . Уставна расподјела надлежности између федерације и покрајина Уставом ове државе прописан је федерални облик државног уређења, те републикански облик владавине. У складу са изабраним обликом државног уређења Уставом је извршена расподјела надлежности између федерације и федералних јединица (покрајипа-провинција). Учињено је то тако што су Уставом иајприје набројане надлежиости (ђедерације (у другом дијелу Устава, Поглавље 4, Одсјек 7 5 ) , ' а затим је у Одсјеку 121 прописано да покрајине задржавају све надлежности које тим уставом нису дате федерацији, као и оне надлежности које су изричито резсрвисане за покрајине приликом њиховог укључивања у аргеитииску федерацију. Ова потоња могућност постоји због тога што аргентински устав (Одсјек 13) дозвољава да и друга подручја постану чланови ове федерације, с тим што у том случају пова федерална јединица не може бити образоваиа па територији неке од постојећих федералних јединица или спајањем постојећих покрајина, ако за то не постоји сагласност закоиодавног органа сваке од заинтересованих покрајина, те сагласност савезног парламснта (Конгреса). Овај ус']'ав је и:јдијеЈвен на дијелове, а овн на ноглавЈва унујдр којих су одсјеци који одговарају ономе што се код нас 'зове члановима устава.
Олрсдијеливши се, дакле, за примјену позитивне енумерацијс-^’ као ме јоде за расподјелу иадлсжности између ље и члапица федерације, аргентински уставотворац је у Одсјеку 75 Устава федералиом ларламенту (Kofirpecy) дао СЈведеће надлежности;-' - Доношсље закоиа којима се уређују царипс; - Осниваље и уређивање фсдералие баике која је надлежна за емитовањс новца; - Уређивање слободне пловидбе иа уиутрашњим ријекама, као и пловидбе на мору; - Ковање новца и одређивање његове вриједности; - ОдређиваЈве јединствепих мјерних једимица (јединствепа мстрологија); - Доношење закона у областима: кривичног права, грађаиског права, трговинског права, рударства, радиоправних односа и социјалне заштите; - Регулиса1ве споЈвнотрговинске области, као и трговинских односа између чланица ове федерације; - Уређивап,е и обезбјеђивање државне границе, граница нокрајина, као и одрсђиван>е граиица нових покрајина. У вези са овим је и надлежност федерације (Конгреса) да доиоси закопе о оргаиизацији и управљању државном територијом која се налази изван граница чланица фсдерације; - Призпавање етничког и културиш’ идсититета урођеничких народа Аргситиие, у оквиру којег је читав низ обавеза фсдсрације; П осмаграно in угла фсдерације, а када се то нсто иосматра т угла чланица федерације ради се о негативној сиумерацији. *' ДодјсЈ^ииањсм тих цадлел<иист'и KoHi'pecy итвршена је у исто вријеме и расподјела иадлежиости нзме))у ове федерацмјс и њених чланица.
- обсзбјеђивање просперитета државе, папретка и благостања свих аргентииских покрајииа, као и промовисање различитих политика како би се уравнотежио неједнак ниво развијености између појединих покрајина и региона. Поред претходпо наведеиих, надлежностима федерације према Уставу припадају и послови који се односе на оснивање и рад Врховног суда и осталих нижестепених суцова (материја правосуђа), потврђивање или одбијањс међународних уговора закључепих са другим државама или међународним оргапизацијама, те оснивање оружаних смага и уређење њихове организације и д^еловања, а Конгрес може овластити извршну власг федерације да прогласи ратно стање или закључење мира. Најзад, према Уставу федерација је искљу^гаво надлежна за доношењс закона који се односе иа територију главиог фада (Буеиос Аиреса), с чим у вези Конфес може наредити употребу федералних оружаних снага ради интервенције на територији главног града, што може наредити и за територију покрајине. Након што су на овај начин одређене надлежности федерације, Уставом је (Одсјек 121) прописано да покрајинама припадају све надлежности које тим уставом нису дате федерацији. Поред тога, покрајииама припадају и надпежности које су опе изричито задржале за себе посебним уговором приликом њиховог ступања у аргентинску федерацију. Овако одређене надлежности су посљедица тога што је савезиим уставом, у Одсјеку 5, прописано право сваке покрајине да доноси сопствени устав, уз обавезу да њиме буде узврђен републикаиски облик владавине и представнички систем који је у складу са начелима и гарангијама утврђеиим савезним уставом. Одсјеком 122 Устава прописаио је право покрајина на самоорганизацију, која садржајно обухвата њихово право да самостално бирају гуверпере покрајина, парламенти покрајинске
службенике без могућности федерације да интервенише у i'e процссе. ГТраво покрајина на самоорганизацију произлази из њиховог нрава да доносе сопствене уставе, што им је признато Одсјеком 123, као и поменутим Одсјеком 5 федералног устава. У оквиру права на самооргамизацију је и право покрајииа да оснивају региоис ради економског и социјалиог развоја, тс да оснивају правне cy6jeicre како би се остшфила сврха јвиховог осниван.а. Посебио је занимљива одредба Одсјека 126 Устава, према којој покрајиие нсће вршити надлежности које припадају федерацији, с чим је у складу уставна забрана за покрајине да доносе законе којима се уређује трговина, да доносе пловидбсне прописе, установљавају покрајинске царине, те кују новац и осиивају банке које би имале иадлежност издавања новца. Покрајинама је истом уставном одредбом забрањеио да доиосе грађанскоправнс законе, кривичне законе, трговинскс и закоие из области рударства након што их је донио федерални Конгрес, што је разумЈвиво јер су то, како смо претходно видјели, мазерије из оквира федералне надлежности. Устав садржи изричизу забрану (Одсјск 127) покрајинама да воде рат једпа прот ив друге, а њихови међусобии спорови морају бити изнијети пред савезни Врховни суд ради рјешавања. Уколико и дође до нспријател>става између покрајина који сскалирају у оружани сукоб они се, према наведеној уставној одредби, сматрају актима иобуне, у ком случају их федералне власти морају угушити, а њиховс виновнике казнити у сгсааду са законом.
3. 2. Учешће федералпих једш 1мца у савезиом парламенту У овом дијелу ће наша пажња бити усмјерена на учсшће федералних јединица у савезном парламеиту. Разлог за то је чиљеница да се у случају ове државе потврђује опште запажање да је учешће федералних јединица у вршењу других функција федерације (осим законодавне и уставотворне) практично веома ограничено по обиму, као што је и веома мало распрострањено. Наиме, Уставом је (Одсјек 94) прописано да предсједника и потпредсједника Аргентине бира народ меносредно и да цијела државна територија представља једну изборну јединицу. Дакле, шефа државе не бира савезни парламеит, већ сви грађани федсрације без обзира на љихово покрајинско држављанство и без обзира на граиице држава чланица. И при избору Министарског савјета (владе ове државе) Устав не садржи ни једну одредбу којом би било прописано да се приликом избора владе мора омогућити одговарајућа заступљеност покрајина. Министарски савјет (предсједника и мииистре) именује и разрјешава предсједник Аргентинс. Предсједник федерације такође именује судије Врховног суда Аргентине, уз двотрећинску сагласмост Сената (другог дома Конгреса). Међутим, приликом именовања судија осталих савезних судова предсједник Аргентине то чини без учешћа Сената, али је дужан да изврши избор са листе од три каидидата коју, према merit систему, претходио сачињава Савјет магистратуре, орган који је, према Одсјеку 114 Устава, падлежам да претходно обави избор кандидата за судије. Тај избор од стране Савјета магистратуре (три кандидата), како видимо, обавезује предсједника Аргентине да не може именовати за судију иеко друго лице изваи круга предложеиих каидидата. Но, оно ш го је за иас од важности је
чин.сиица ла ие иостоји обавеза да се приликом прсдлагања капдидата и њиховог именовања мора водити рачуна о томе из којс од аргеитииских покрајина долазе. Савезна закоподавна власт припада Конгресу, који јс састављеи од два дома: Дома заступника и Сената (Одсјек 44). Чланови Дома заступиика бирају се на непосредиим изборима у покрајинама и Буепос Аиресу као главном граду федерације (који такође има статус покрајиие). Број застушшка из сваке покрајине одређује се сразмјерно броју њених становника, према формули одређеној у Одсјеку 45 Устава,стим штопослијесвакогновогпописастановништва Конгрес одређује нови број заступника који мора бити у складу са наведеном уставном формулом и демографским промјенама до којих јеу међувременудошло. Иако изабрани у свакој од чланица федерације, заступници из овог дома су представннци свих грађана Аргентине. Чланови овог дома бирају сс на период од четири године. Сснат је састављен од по три сенатора из сваке покрајипе, укључујући и 1)уеиос А ирес.- И чланови овог дома бирају се на нспосрсдиим изборима на период од шест година, али се једна трећииа мјеста у овом дому бира сваке двије године. ГТрсма Уставу (Одсјек 57) потпредсједник Аргснтинс јс предсједник овог дома без права гласа, осим у случају изједпаченог броја гласова лриликом одлучивања 0 неком питању. Овај дом представља облик учешћа федералних јединица у обавл>ам>у надлежности фсдерације, У обављању тих послова оп је равноправап са Домом застушшка, јер сваки мриједлог закона мора бити усвојен
Одсјек 46 УсЈсШа садржи својсврспш списак локрајина чдаинцц аргемтииске ^[Једерације, Према овој одредби го су: Буенос Аирес, Кордоба, Катамарка, К ори етес, Em pe Риос, Uyuya, Мендоза, Ла Риоха, Caji'ia, Саптјаго, Сан Хуан, Санта Фе, Сан Луис ii Тукум.
у оба дома. Према Одсјеку 77 Устава ириједлози закопа могу потећн из било ког од два дома Конгреса.-^ Накоп што је усвојен у дому из којег је потекао,-'^ приједлог закона упућује се другом дому. Ако га тај дом одбије, приједлог закоиа не може бити уврштен на поновно разматрање у току исте године (Одсјек 81 Устава). Уколико, пак, и други дом усвоји приједлог закопа, он се доставл>а шефу државе ради, како стоји у Одсјеку 78 Устава, његовог испитивања. Шеф државе за то има рок од десет дана, у којем може одбити да потпише закон у цјелости или дјелимично, али је, у било ком од ова два случаја, дужан да закон врати Конгресу.-^Ако Конгрес враћеии закон усвоји двотрећипском већином у оба своја дома, закон се поиово доставља шефу државе, који га је дужан прогласити. У случају Аргентине, како видимо, њеним уставом је свим покрајинама (чланицама федсрације) омогућепо да партиципирају у савезном законодавном органу кроз Сенат као федерални дом Копгреса. Када је ријеч о поступку промјене (или доношењу новог) устава, оба дома савезног парламента учествују само у одлучивању да ли ћс се приступити тим промјенама, односно доношењу иовог устава. Таква одлука је усвојеиа Право iipeajiai ања аакона нма и извршна ipana савезЕ^е власти. Према Одсјеку 100 став 2 тачЕса 6 Устава, иредсједник Министарског' савјета има ираво да иоднесе КонЕресу нриједлоЈ закона усврјен од стране Кабинега миннстара, Ово иредсједник владе може учини ги након шго јс добио одобреЕ^е иредсједника Аргентине, јср је шеф ове државе ноеилац ш вршне BJjac'j'H, ш јо је ичричиго одређено у Одсјеку 87 Ус Јава. У правиЈЈу, за[<они се усвајају ансолутном већииом од нрисугних, ири чему кворум за рад у случају оба дома чини аисолупЈа већина од укуиног броја застуиника, односно сенатора. Лко у року од десет дана иредсједник Api en Е'ине нс враги КонЕ ресу изЈЈЈасани 'Јакон, смагра се да l a је одобрио (Одсјек 80 Устава).
ако 'i'd њу гласају двије трећинс чланова сваког од домова федералног парламента. Након тога се нриступа изборима за конституаиту, која потом усваја измјснс Устава или доноси нови устав. У теорији се с тим у вези истиче како конституанта сама по себи ие представл>а ногледе или интересе покрајина, већ има утипаја на надлежности Конгреса утолико што их умањује управо на пољу уставних реформи."'^'
Annc Twomcy: The involvement o f sub-nalional enlitics in direct and inclirecl constilulional amenciment within federations, http;//camUiw.rutgers. edu/slalecon/workshop 11greece07/vvorkshop 11 /Twomey.pdf, p. 9. Одредба 0 овом садржана je у Одсјеку 30. Устава Лрсентине и у верзији на ешлеском језику гласи: „Section 30. - The Constitution may be toially or parlially amended. The necessity o f rcform must be declared by Congress w'ilh tbe vole o f at leasl tw'othirds o f the membcrs; bul it shall not be carried oul except by an Assembly summonecl lo that effecl.“
4. Аустралија 4. 1. Уставна расподјела надлежности између федерације и држ ава чланица Већ у првом члану Устава Аустралије одређено је да сва законодавна власт Комонвелта (уставни назив за Аустралијску федерацију) припада федералном парламенту, чиме је одређен и карактер државиог уређења Аустралије. Дакле, то уређење је федерално, што произлази и из даљих уставних одредби. Ову федерацију чине државе чланице (израз држава употребљава се у овом уставу сваки пут када се мисли на федералне јединице): Нови јужии Велс, Квинсленд, Јужна Аустралија, Западна Аустралија, Викторија и Тасманија. Устав садржи одредбу (Одсјек 121) према којој савезпи парламент може дозволити прикључење иове државе Аустралији или може основати нову државу као чланицу ове федерације. Савезни парламент има право (прописано у Одсјеку 123 Устава) да мијења границе држава ЧЈЈаница, што може учинити уз сагласност парламента државе члаиицс о чијој грапици је ријеч и ако за то гласа већипа гласача те државе. Најзад, двије или више држава чланица Moiy се удружити у једну државу чланицу аустралијске федерације, за шта је потребна сагласност њихових парламената (Одсјек 124 Устава). Распод^ела надпежности између федерације и држава чланица извршенајетако штојеУставом (Одсјеком 51) прописано шта су наЈшежности федералног парламента, а го зиачи и
надлежности федераније. Ова одредба Устава садржи подужи сиисакзаконодавмих иадлежности федералног парламента (прско 30 надлсж110С1'и), од којих у наст авку иаводимо иајважније: - закоии којима се уређује трговина са другим државама и трговина између држава чланица федсрације, “ закони о норсзима и царинама, којима се не смије вршити лискримииација између држава чланица или њихових нојединих дијелова, - закони о субвсицијама на производе или на извоз роба, при чему одредбе тих закоиа морају бити јединствене за цијслу федерацију, - закони о поштанским, телеграфским, телефонским и другим сличним услугама, - закони којима се уређује одбрана федерације, - прописи којима се одређујс курс иационалне валуте, - закони о банкарству и осигурагву, мзузев закона којима се на нивоу држава чланица уређује рад банака и осигуравајућих кућа, - закоии којима сс уређује јединствени систем мјсра и тегова, - закони којима се уређује пословање мјсиицама и обвсзиицама, - закони којима се урсђује материја стечаја, - закоии о ауторском праву и праву индустријске својине, - закони којима се уређују питања натурализације и правног ноложаја странаца, - закони којима се уређују односи у браку и породици, - прописи којима се уређује извршавање iia територији цијеле федерације одлука које су у грађанским и кривичним стварима донијсли судови држава чланица ове федерације,
- имиграциоми и емиграциоми прописи, - мрописи којима се уређује поступак рјешавања индустријских спорова у које су укључене двије или више држава чланица (спорова који прелазе грапице тих држава), - као и питања (материје) које савезном парламенту пренесе у иадлежност један или више парламената држава чланица, с тим да се у овом случају пропис који донесе савезни парламснт односи само на територију држава чланица чији парламенти су претходно извршили пренос одређене надлежности. Државе чланице имају све надлежности које савезним уставом нису изричито додијељене федерацији, односно које јој нису пренијеле државе чланице, што постоји као могућност како смо пре^гходно видјели. Свака од држава има право на самоорганизацију, која произлази из њиховог права да доиосе своје уставе. У вршењу својих аутономних права државе чланице су обавезне водити рачуна о томе да им законодавство буде у складу са савезним законодавством. У противиом, савезним уставом је прописано (Одсјек 109) да се примјењује савезии закон, а да је закон државе чланице правно иеваљап.
4. 2. Учешће федсралних јсдиница у савсзиом парламенту У случају ове федерације учешће држава чланица у вршењу савезне извршне власти и савезис судске власти не представља обавезу као у случају савсзног парламента. Наиме, ие постоје одредбе у савезиом Уставу којима би била прописана обавеза да се приликом имеповања гувернера
Аустралије или иремијера и министара у савезној влади мора водити рачуна о одговарајућој заступљеиости држава чланица ове федерације. Исто вриједи и када је ријеч о судијама у савсзном Врховном суду и осталим савезмим судовима. Када говоримо о савезиом парламенту, ствари сгоје сасвим другачијс. Према Уставу савезни ларламент се састоЈи од два дома: Сената и Дома заступника. Сепат је федсралми дом у којем су представл,еме државе чланице, Одсјеком 7 Устава прописано је да док савезни марламснт другачије не одлучи свакадржава чланица ће имати шест сснатора. Савезни парламент може законом повећати или смањити овај број, али сс у било ком од ова два случаја мора осигурати једнака заступл>еност држава чланица у овом дому федералног парламепта. Сенатори се бирају у државама члапицама на период од шест годииа. Одсјеком 24 савезпог Устава прописано је да мослаиикс у Дому заступмика бирају нспосредио бирачи у државама чланицама, а њихов број ће, како је предвиђено ставом 2 овог одсјска, бити сразмјеран броју становника сваке државе. Међутим, за ирве изборе у овај дом Уставом је (Одсјек 26) расподјела [шсланичких мјеста по државама чланицама извршеиа iia сљсдсћи пачин: Нови јужни Велс 26, Викторија 23, Квинсленд девет, Јужна Аустралија седам, Тасманија пст и Западна Аустралија пст. Одсјеком 53 став 5 савезиог Устава прописано је да су оба дома федералног парламента једнака у посзупку доношсЈБа закона, са изузетком закона којима се уређује пореска материја. У чему се огледа неједнакост ових домова у посзупку доношења ових закона? Она се најприје огледа у 'гоме што је Уставом прописапо да пријсдлози закона којима се одређују порези или којима се уређује поступак љиховог прикупЈвања не могу потицати из Сената, већ само из Дома заступмика. Загим је проиисано да Сенат, на приједлоге
таквих закона усвојеиих у Дому застугшика, пе може стављати амандмане. Једино што Сеиат може је да приједлог закона врати Дому заступника, уз захтјев да се измијене или допуне поједиие одредбе приједлога закона за које Сенат сматра да је то потребно учинити. Након што размотри овај захтјев Сената, Дом заступника усваја приједлог закона, при чему може, али и не мора, уважити захтјев Сената. Након тога, усвојени приједлог закона поново се доставља Сенату, а уколико га овај дом поново одбије усвојити у тексту који му је доставио Дом заступника, или га усвоји са амандманима које одбије Дом заступника, гувернер Аустралије може раснустити оба дома федералног парламента. Уколико се након овог распуштања у новоизабраном парламенту догоди иста ситуација, гувернер Аустралије може сазвати оба дома на заједничку сједницу ради одлучивања о приједлогу закона. Тада се одлучује већином свих чланова парламента, у ком случају је Дом заступиика у предиости у одиосу иа Сенат, због Tor што има већи број послапика. Одредбе 0 промјенама Устава Аустралије садржане су у његовом Одсјеку 128. Њихова суштииа је да уставне амандмане најприје морају усвојити оба дома федералног парламента апсолутном већимом својих члаиова, накои чега у року не краћем од два мјесеца нити дужем од шест мјесеци усвојени амандмани морају бити достављени свакој држави чланици. Промјене Устава сматрају се усвојеним ако за њих гласа већина гласача у већини држава чланица, као и већина гласача узимајући у обзир цијелу федерацију (став 4, Одсјека 128 Устава).
5. Аустрија 5. 1. Уставна расподјела падлежности између федерацијс и федералних јсдиница Чланом 2 став i Устава Аустрије одређено је да је Аустрија федерална држава, чиме је одређен облик њеног државног уређеља. Одмах затим, у истом члану (у ставу 2) је одређено да ову федерацију чине: Градишће (Burgenland), Корушка (Carinthia), Доња Аустрија, Горња Аустрија, Салзбург, Штајерска (Styria), Тирол, Форарлберг (Vorarlberg) и Беч. Овај устав садржи одредбе којима је веома детаљно извршена расподјела иадлежности између федерације и држава члапица. Када је ријеч о надлежностима феде= рације, потребно је разликовати оне послове код којих је федерација иадлежна не само за доношење закона, већ и за њихово извршење, од послова у којима федерација доноси законе, а државе чланице су надлежис за њихово извршење, Устав iiOiHajc и тзв. федералис оквирие законе за чиЈу примјену и изврш е 1ве су иадлежпе државе чланице. Најзад, Уставом су одређени и послови код којих су државе чланице надлежне за доношење закона и њихово извршење. У наредним редовима изнијећемо суштииу уставних одредби у вези с оваквом расподјелом надлежпости, у мјери коју сматрамо потребпом да би се уочиле разлике између Брчко дистрикта и аустријских федералних јединица.
Федерација има иадлежиост (члан 10 савезног Устава) да доиоси и спроводи закоис који се одпосе на: - изборе за Дом застугшика, који је доњи дом федералиог парламепта; - Ус’гав11и су;[ Аустриј е; " ciiojbiie послове, који укЈвучују политичко и скоиомско предсзављање прсма другим државама и закЈвучивањс међународиих уговора свих врста; - урсђивање коптроле преласка државне границе, имиграцију и емиграцију, пасошс, те послове који се одмосе па протјсривање са територије Аустрије и екстрадицију; - мопетарни, крсдитпи, берзамски и кредитни систем; - мјере и тегове; - грађапско право, кривично право, ауторско право, право И1шус'гријске својинс, радно право, социјално осигурање, ге јавно здравство; - зрговину и ипдустрију; " друмски, жслјСзп и чки и авионски саобраћај, поштански, телефонски и телеграфски систем; - рударство и шумарство; " организацију и руковођење фсдералиом полицијом и федерал ном жанд арм ериј ом; - војску и одбраиу. Прсма члаиу 11 савезног Устава, државс члапице су надлсжпс за mapiuaeaibe федералиих закона који се одпосе на: - државЈваиство и права држављана, - послове државпе стапоградње и издаваЈва државпих стапова у закуп. Циљ ових послова је да савезпа
држава и државе чланице по нижим цијеиама осигурају стамбено збрињавање, - саобраћајну полицију na аутопутевима, - санитарну зацп'И1'у, - пловидбене дозволе и пловидбу, уколико се не односе iia Дунав, језеро Констанца и језеро Нојзидл. У случају федералиих оквирних закона (члан 12 Устава) федерацијаје надлежна за њихово()он(5гцен>е, а државе чланице за примјену ii извргиавање. Ријеч је о законима којима федерални законодавац одређену материју само начелио уређује, а државе чланице својим прописима demujbHnje разрађују начелие одредбе и уређују сва друга питања. Стога би требало да се пргшјена федералних оквирних закона огледа у доношењу прописа од страие држава чланица ради детаљнијег уређивања иитања која су само иачелио уређена савезним законом, док би се њихово извршавагве требало огледаз и у примјени општих лравних норми у појединачним случајевима, Федерални оквирни закони односе се на: - социјалну заштиту, материнство и дјечију заштиту, болнице и домове за збрињавање и природиа љечилишта, - јавие установе за вансудско рјешавање спорова, - земљишну реформу, - заштиту биљака од болести и пестицида, - радно законодавство и заштиту радиика, уколико сс ради о запосленима у пољопривреди и шумарству, док је остала област радноправних односа у надлежности федерације. Након што је на нретходно описани начин одредио надлежности федерације, Устав у члаиу 15 прописује да
матсрије које мису изричито дате у надлежност федерадије (доношегве закона или њихово извршаваље) припадају надлежиос шма држава члаиица. Савезним уставом осигураиа је супрематија савезпих прописа над прописима држава члапица. Такав закључак произлази из ојфсдбе члаиа 140 став 1 Устава, према којој савезии Уставии суд има надлсжиост да одлучује о томе да ли је одрсдба прописа државе чланице у складу са савезним уставом. За разлику од Аргеитине и Аустралијс чији устави, како смо видјсли, прописују право држава чланица тих федерација на самооргаиизацију, то се не би могло рећи и за Устав Аустрије. Овдје ћемо изнијети само неке примјере који потврђују да је власт држава чланица у знатној мјери ограничена савезним уставом. Тако савезни устав уређује миога иитаља која се односе на изборе, организацију и начин рада власти у државама чланицама аустријске федерације. Члаиом 95 савезиог устава прописаио је да све државе чланице имају државни парламент чији чланови се, како је навсдсно у тој одредби, бирају примјеном пронорнионаЈшог систсма, при чему се мисли на лропорционални систем као модсл раснодјеле мандата. Затим је у члану 97 став 2 Устава нрописано да сви закоии усвојени од парламената држава чланица, осим оних закона у којима јс предвиђеиа сарадња са федсралним властимарадињиховог извршења, морајудобити потврду савсзие Владс. Она има право да, у року од осам ссдмица од дана пријсма усвојеиог акта, парламенту државе члаиице који је усвојио акт изнесе образложени пријовор, ако сматра да се њиме угрожавају интереси федерације. У том случају усвојени акт може се објавити у одговарајућем службсном гласилу само уколико [шрламент државе чламице још јсдиом усвоји гај акт, надполовичном већином својих члаиова, Савезни устав прописује којом всћииом мора бити усвојеи устав сваке државе чланице, а то је већииа од двије
трсћиис, под условом да тој сјсдници парламента државе чланице присуствује половииа њсгових чланова (члан 99 став 2 Устава). Устав потом иде и тако далеко да предсједиику Аустрије даје право да распусти парламепт било које државе чланице, ако има такав захтјев од савезне Владе и под условом да одлуку о распуштању потврди Сенат који јс други дом савезног парламента, којем је за такву одлуку потребна двотрећииска већина, под условом да у гласању учествује половина ЈБегових чланова. Према савезмом уставу свака држава чланица има државног гувернера који, осим што је представља, у истој држави чланици обавља и извршну власт федерације (чл. 102 и 105 Устава).-^ Истим уставом је одређена и организација плада држава чланица тиме што је (члан 101) прописано да се те владе састоје од гувериера државе чланице и потребног броја чланова. Савезним уставом уређена је и територијална организација држава чланица. Тако је чланом 116 Устава прописано да је свака федерална јединица Аустрије подијељена на округе, за које су одмах утврђеиа права (да посједују имовину сваке врсте којом могу располагати, да оснивају предузећа, да управљају сопственим буџетом и да прикупљају одговарајуће порезе), као и надлежности (члан 118). У члану 117 Устава прописана је организација окружне власти која сс, према тој уставној одредби, састоји од окружпог парламента чије чланове непосредно бирају бирачи овлашгени да гласају у том округу, затим окружни одбор (колективни извршии орган) и градоначелник као инокосни извршни орган. Ових неколико примјера које смо навели показују колико је, у ствари, окрњеиа власт федералних јединица Аустрије, због чега се у литератури за ову земљу наводи У обављању тих иослова 1 увернер је обавезан да иримјењује ииструкције које му иЈдају савеана Влада и ресорни мшшстар у 'i oj влади.
да фумкционише више као унитарни систем, што се објашњава недостатком територијално утемељеие социјалне хетерогсности, односно иостојањем социјалне хомогености која подстиче централистички политички логлед на свим иивоима ВЈЈасти."^ За АустрЈ^ју се, иако звучи као коитрадикција, може рећи како припада федералиим државама које су највишс централизовапе.
5. 2. Учешћс фсдералиих једипица у савсзпом парламенту Савезни усгав не садржи одредбе којима би била прописана обавеза да сс приликом избора предсједника Федсрацијс мора водити рачупа о 'Јоме из које од држава члаиица долази. Исто се може рећи и за савсзиу Владу. Савезиог канцслара, који је иредсједник Владе, именује иредсједник Фсдерације који именује и мииистре у Влади на приједлог савезиог Канцелара. Доњи домсавезног парламента (Дом засгугшика) може изгласати неловјерење Влади или поједииим њеним члановима, у ком случају им престаје маидат. Дакле, у овом одлучивању не учествујс горњи дом савезног парламснта (Сепат) у Ј<ојем су представљене државе чланице. Организација судова у Аустрији је оно што је, у низу већ помеутих иримјера, чини сиецифичном федерацијом. Наиме, члановима 82 и 83 савезиог устава прописаиа је искЈвучива надлежност федерације у тој области, која ову иадлежност остварује савезним закоиима којима се оснивају Јал Ei'k; Explaining Fedmilism, State, society and congaience in Austria, Bdgium , Canada, Сепшшу and Svvitzerhmd, Routledge Series in Federal Studies, First published by Routledge 2008 in USA and Canada, p. 29.
судови и одређује њихова надлежност. Судије се именују према merit систему, а именује их предсједник Федерације, савезни министар којег он за то овпасти или савезна Влада no овлашћењу које јој је дао предсједиик Федсрације (члан 86 Устава). Савезни парламент је дводомни и чине га Дом заступника као доњи дом и Сенат као горњи дом. Дон>и дом чине носланици изабрани од стране свих бирача Аустрије, а расподјела мандата врши се према пропорционалном систему. Посланици се бирају па период од четири године. Сенат је други дом федералног парламента у којем су представљене државе чланице и то пропорционалпо броју њихових становника. Тиме Аустрија улази у ред оних федерација (на примјср Индија и Њемачка) у којима државе чланице иису једпако прсдстављене у фсдералном дому. Анализа одредби савезног устава, којима је уређен законодавпи поступак у савезном парламенту, указује на неравноправмост која постоји између ова два дома. Према члапу 41 Устава приједлози закона подносе се искључиво Дому заступиика. Подиосиоци тих приједлога могу бити посланици тог дома, савезпа Влада и Сенат. Даклс, овај други дом у овој фази може се појавити само као предлагач, али то не може учинити самостално, већ путем савезне Владе. Када Дом заетуппика усвоји закои или други акт дос'гавља га Сеназу који након разматрања може, у року од осам недеља од дана када му је достављен, изјавити приговор на усвојени закон или други акт. Међутим, ако Дом заступника поново усвоји исти акт, ои се сматра усвојеним и доставља се на објављиваЈве у службеиом гласилу. Постоје и акти на које Сенат ipso comtitiitione не може изјави'1'и приговор. Примјера ради, Сенат нема то право када је ријеч 0 одлукама Дома зас'гупника о задуживању федерације, о располагању њеном имовином, ге о усвајапзу буџета федерације (члан 42 став 5 Устава). Ако се овоме дода чиЈвепица да
уставии амандмани, да би се сматрали усвојемим, захтијевају подршку двије трећиис члаиова Дома заступника и да у уобичајеиим случајсвима у поступку уставних промјена Сенат има само суспснзивни вето, иије тешко закл>учити да други дом нсма улогу коју ииаче имају ови домови у федерацијама. У литсрагури се с тим у вези износи податак лрема којсм јс у Аустрији, у иериоду дужсм од 60 година (од 1920. до 1985. године), усвојено око 250 амандмана на савезни устав. У тим поступцима Сепат је имао само суспензивии вето (онај приговор који смо претходно описали), али је Дом заступника након Tora поново усвајао ове акте. Овим се објашњава зашто је федсрални устав било веома лако измијснити у корист фсдерације, Ј име uito су смањивана лрава држава чланица или установЈБаваие повс надлежности федерације.“‘^Истииа, ако је ријеч о уставним амандманима којима се смањују надлежности држава чланица, нотребиаје сагласност двотрећинске већинс у Сснату Међутим, у литератури сс у вези са овим истиче да иако је саставЈвсн од делегата изабраних од стране законодавног органа сваке државе чланице, ти делегати настојс гласати према својој парти јској припадиости више Hei’o лрема интересу државс чланице из које долазе.^^ Због овако јаког положаја савезпе државе и праксе фупкциониса!ва државиог урсђења Аустрије, ни модсл кооперативног федерализма, осмишјвсп како би сс консолидовала политичкамоћдржава члаиица и ослабиопроцссцентрализације, није битно измијепио презходно изложепи снажан ноложај федерацијс. I’ctcr Pcrnthaler: Auslrian Fecieralism.published in Federalism and Decentralization, Jiirgen Rose, Johannes Ch. Traut as editors, iirst publishcd in Germany, Hamburg, 2002, p. 130. Rohuid Sturm: “ Austria“ , in A.L.Griffiths (cd) Handbook o f Federal Countries 2005, McGil)-Qucen’s University Press, Montreal, 2005, pp 49-50.
6. Белгија 6. 1. Уставна располјела надлсжности између федерације и федералних јединица Излагање о расподјели надЈгежиости између белгијске федерације и њених члаиица не можемо почети тако што бисмо одмах изложили одговарајућа уставиоправиа рјешеи>а о томе. Разлог за то је сложеност белгијског федерализма, чије узроке је пеопходно претходио укратко објаснити. У случају Белгије, једне од млађих федерацијау свијету (као федерација функционише од 1993. године), пуно тога је исобично када је ријеч о љеном државном уређењу. Да бисмо указали на ту необичност послужићемо се са два примјера. Заједиичка декларација европских министара образован>а (познатија као Болоњска декларација, која говори о европском простору високог образовања), потписана је 19. 6. 1999. године у Болоњи. Њени потписници су министри образовања држава потписница. Ништа у томе не би било необично да, у случају Белгије, као потписници нису означене фламанска и француска заједиица. Ова чињеница, тим више је уочљивија због тога што су ову декларацију, између осталих,^’ потписали и Аустрија, ” Ево како су, на крају БолоЈвске декларације, означеии њени потписници (курзив је иаш); „Signed by; Auslria, Belghmi (French communitv), Belgium (Flemish conummitv), Bulgaria, Czech Repiiblic, Denmark, Estonia, Finland, France, Germany, Greece, Hungary, lceland, Ireland, ltaly, Latvia, Lithuania, Liixembourg, Malta, the Netherlands, Norway, Poland,PortugaI, Romania, Slovak Republic, Slovenia, Spain, Svveden, Swiss Conteđeration, United
Њемачка и Швајцарска, дакле све федерално уређеие државс, али у 1виховом случају као потписнице нису означаване фсдсралне јединицс које их чине. Како видимо, у случају Велгије, дскларацију су потписале фраицуска заједница и фламамска заједница, као једне од двију врста федер^тних јсдиница које чине Белгију. У другом примјеру истичемо да у Бел1 ији постоји Савјетодавни комитет у којем су окупљени представници федералнс извршне власти и извршних власзи рсгиоиа као федералних јединица које чине ту федерацију. На сједиицама овог комитезд се расправЈва и одлучује консензус.ом^ између осталог и 0 иитањима обавеза које ова држава мора испунити па основу прописа Европске унијс. При томе треба имат и у виду да према Уставу Бедгије већина таквих питања припада искључивој иадлежности региона или се ради о питањима из подијсЈвене иадасжиости региона и федерације. У литератури сс исггиче да ни једна федерална држава чланица Европске уније нема тако рад икалан i фисту п рј ешавању овог питањакао Бслгија, с обзиром на то да регионалпи министар може представљаги и износити погледе и ставове Белгије у Савјогу министара Евроиске уније. Такође се указује на то да су се беЈц ијскс федершше јсдииице избориле за п р т џ т ротације, који им омогућује да сваких шест мјесеци твихов представник предсгавља ставове Белгије у Савјету министара Европске уиије. С тим у вези износи се примјер како бслгијски став о питагвима заштите животие средине у Савјегу износе иаизмјенично министри за животну средину Флаидријс, Валопије и региона Брисел.^^ Kingdom .“ M'jBop: lillp://ec.emopa.eu/education/policie.s/educ/bo!ogna/bologna.pdf (пристуи од 19.5.2011. године).
’’ Видје1'и у: Wiifried Svvenden: Bclgian Federalism, Basic Institutional Features and Polenlial as a Model for tlie European Union, Cumbridgc, 2003, pp .12-13, htlp://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Delail/ ?ots591-0c54e3b3-le9c-bele-2c24-a6a8c7060233&lng=en&ord582=grpl&i d=22932
Сада се, сасвим оправдано, може поставити питаље зашто се у случају Белгије поступа на начии описаи у претходним примјерима. Да би се одговорило на ово питаље, а тиме разумјела и оваква иозиција федералних јединица које чине Белгију, неопходно је у кратким цртама подсјетити на једаи политички процес који је у Белгији започет тридссстих година двадесетог вијека. Дакле, накои њеиог стварања, у вријеме када је Белгија била оргаиизоваиа као проста држава, отпочео је процес унутрашњег реструктурисања Белгије у правцу стварањатериторијално ијезички хомогеиих ентитета. Овај процес завршиће се 1962/1963, формалном демаркацијом ј езичких граница, штоће за резултатимати стварањетри језичке заједнице (Фламаиске, Валонске и Њемачке) које су, према члаиу 1 важећег Устава Белгије, једаи од облика федералних јединица у овој држави. Процес формалне демаркације имао је за посљедицу нс само политичке тензије између језичких заједница, већ и порастброја етно-липгвистичкихпартија, што ће довести до подјеле традиционалних партија (Хришћанских демократа и Белгијске социјалистичке партије) према етнолингвистичкој основи. Ове партије су до тада политички дјеловале на цијелој територији Белгије. Након завршетка под^еле тих партија према наведеној основи, оне су своје дјеловање наставиле унутар својих националних заједница. Због тога се у ли герагури указује да је прва значајна црта процеса федерализације Белгије то да је нодјела номенутих традиционалних партија према наведеној основи претходила преносу надлежности с централног нивоа на регионе и заједпице као федералне јединице.-^^ Бел 1’ија је друштво дубоко подијељепо према етнолингвистичком принципу, што је за резултат имало и има консоцијативну демократију, као основу најприје политичког Wilfried Svvenden: JbiJem, p. 4.
рсжима, а преко њега и белгијског државног уређења, На примјеру ове земље моказује сс оспованост схватања да консоиијативна дсмократија ниЈс у непосредној вези са државиим уређењем одређене државе.-^'* Дакле, примјер Бслгије показује како је овај облик демократије тек посредно У'|'ицао на њено државно уређењс, након што је прсма њему нретходно био модслован белгијски политички режим. Чланом 1 Устава Бслгија је одрсђена као федералпа држава, саставЈвена од заједиица и региона (Белгија има и 10 покрајина - по пет у Фламаиском и Валонском рсгиону,-^*^ као и 589 општина), Затим је чланом 2 тог устава прописано да јс Белгија сасгавЈвена од три заЈедишје: Француске, Фламанске и Њемачке заједнице. Чланом 3 Устава прописано је да је Белгија састављепа и од трирегиона: Валонски, Фламански и регион Брисел. Од тих федерал них јединица, дакле, изграђена је белгијска федерација за коју сс због тога истиче како joj је двослојиост (постојање двије врсте федералних јединица: Наведено ехватање и јиоси Горан Марковић. Овај аутор ирецизно и утемељено најирије објашњава како консшшјативна демокрагија „...иосгоји у неколицини тзв. подијеЈвених друштава, у којима су друштвсне групе којс сс разликују мо неком основу (етт!ичком, религијском, језичком и др.) створиле систем својих институција и opi анизација, развиле властиту културу, а у иоли гичком животу учесгвују гнко да ниједиа од њих не можс доминирати, всћ свака судјелујс у доиошењу одлука и, иосебно, у вршс1ву итвршне власти, често, мада ие искЈвучиво, примјењуЈући принциис гшрич ета и консензуса.“ Затим Марковић указује да оваЈ иолитички режим „...иема иеиосредпе пезе са државним уређењем догичие државе", У(\ шта као иримјер наводи д аје консоцијативиа демократија постојала „... или још увијек иостоји у уиитарним државама иоиут Холапдије илн Дибана, али и у федералним државама иопут Швајцарске и Бел1'ије.“ Видјети у: Мр Горан Марковић, Утицај иринципа конститутивности народа на државно ypel)eii>e Боснс и Херцетовине, објавЈвено у часонису Правна рнјеч, број 14/2008, Бања Лука, 2008, стр, 248.
IJIto је ироиисано млаиом 5 став 1 бел1'ијског Устава.
заједница и регноиа) једна од особина. Наводи се, наиме, како је особеност белгијског федералиша у томе што он не користи само регионалну територију као основу своје федералне структуре, већ обухвата и нетериторијалну компоненту (заједнице).^^' Од осталих особина наводе се биполарност, моиархнја као облик владавине, „искривљеност'' сва три критеријума-мјерила федерације, као и асгшетричност?'^ Ова потоња особина нам је од посебне важиости, с обзиром на питање којим се бавимо, па ћемо објаснити како се она манифестује у организацији Сената који је горњи дом белгиј ског парламента. У вези са уставиом расподјелом надлежности између ове федерације и н>еиих члаиица, с правом се у литератури указује како се, више него у Уставу, детал>аи попис надлежности региона и заједница може наћи у 'гзв. законима донијетим посебиом већином (законима који имају квазиуставни статус).^*^ У чламу 35 Устава прописано је да федерација има надлежиост у оним областима које су јој додијељене тим уставом (без прецизирања о којим надлежностима је ријеч) и законима допијетим на основу Устава, а да заједнице и региони имају надлежност за остала питања под условима одређеним законом. Дакле, Устав је препусз'ИО да се надлежносзи федералних јединица одреде законима, који се доносе посебпом већипом. Наиме, сваки пут када се доносе ови закони оба дома белгијско!’ иарламента се дијеле у двије језичке групе (француску и холандску). Да Wilfried Swenden: Ihidem, p. 6. Магко Slanković; The ,,Spoiled“ Fedeml Prineiples in Belgiam in Coinparison vvith Olliei' Fedei'ćil Countries. Рад доступаи на интериет адреси: h up://cam law .rutgers.edu/statecon/w orkshop 11 greece07/w orkshop 11 / Stankovie.pdf, р. 1. Wiifried Swenden: Ibicfem, p. 5.
би ови закони били усвојени нсопходно је да буду испуњсни сљедећи услови: гласању мора присуствовати половина чланова у сваком од домова парламента из сваке језичке групс, приједлог закона мора бити усвојсн гласовима већиие чланова из свакс јсзичке групе и, најзад, број гласова датих за закои мора представл>ати двотрсћинску већину од укупног броја гласалих (члап 4 став 3 Устава). С обзиром на то да noc'i'oje двије врсте федералних јединица у Велгијп, потребно је разликовати надлежности које припадају заједницама ол надлежности региона. Према Уставу и законима усвоЈсним посебном већином у федералном парламенту може се дати сљсдсћи приказ расподјеле падлежности између белгијских федералиих јединица: У иадлежности заједиица (француске, фламанске и њсмачке) су: - култура (умјетност, библиотеке, медији, рекреација и спорт, тс туризам), - образовање (школс и уииверзитети), - здравство, политика породице, омладииска заштита, имигранти и зашти'га иивалида), - језичка политика, У иадлежности рсгиоиа (фламанског, валоиског и рсгиоиа Брисел) су: -
планирање и кориштење земљишта, заштита животне средине и воде, :заштита природе, стаиовање, иоЈвонривреда и екоиомија, cHOJbiia трговииа,
- енергетика, - јавии радови, - транспорт, те - организација и иадзор покрајинских и општипских власти. Посебну иадлежност имају белгијске федералие јединице (региони и заједнице) када је ријеч о закључивању међународних уговора. Оне то могу учинити у областима из њихове искључиве надлежности (члан 167 Устава). Унраво се тиме могу објаснити чирвенице, које смо изнијели на кочез ку излагагва о Белгији, да се њене фсдералне јединице појаве као потписнице Болоњске декларације, односно да министри белгијских федералних јединица иредставл>ају ову федерацију у Савјету министара Евроиске уније. Свс остале надлежности припадају федерацији, међу којима исгичемо да се ради о монетарној и пореској политици, социјалној заштити, уиутрашњим пословима, одбрани, грађанском, трговинском, кривичном и радном праву и правосуђу. У вези са правосуђем потребно је истаћи како је Белгија, поред Аустрије и Вснецуеле, једина федерација у којој је ирихваћен унитарни принцип организације правосуђа на федералном
нивоу.^‘^ Како у организационом смислу региони и заједнице обављају своје надлежности које смо претходно навели? Устав Белгије у вези с овим питањем (члан 115) прописује да свака од заједница има парламент, чији се састав и начин рада уређују законом, што се односи и на парламенте региона. Потом је у чл. 121 и 122 Устава прописано да свака заједница, односно регион, има своје владе, чије чланове бирају парламенти тих федералних јединица. Међутим, у случају Фламаиијс (холаидске Marko Staiiković: Ibidem, р. 6.
-^аједнице) постоје само један парламснт и влада, путем којих се остварују надлежности Фламаније, не само као заједнице, већ и као рел иона. У француској заједници (Валонији) ностоје одвојеии парламенти и владе за Валонију као заједницу, односно за Валоиију као региои, али је парламепт валонске заједиице у потнуности саставЈвеи од истих члаиова који су изабрани у парламент Валоније као региона. С тим у вези треба истаћи да је Брисел организован само као региои, али ие и као заједница, што значи да има само надлежности рсгиона, док јс њемачка језичка заједница призната само као заједиица {commimity\ што зиачи да нема надлежности које имају белгијски региоии. Збогтога је, између осталог, Белгија иримјер асиметричне федерације.
6, 2. Учешћс фсдсралних јсдииица у савезпом парламешу Бслгијски фсдсрализам ноказује своју асиметричпост и када јс ријсч о учешћу федералних јединица у савезном парламсшу Ова асиметричпост огледа се нс само у представЛ)Сности појединих федералних јединица (боЈве рећи њихове незасзупЈБСНОСти, као што ћемо видјети у случају региоиа Брисел) у федералиом иарламенту, положају домова федералног иарламетиа (непостојању сгапизарног бикамсрализма), већ и у одсуству једнакости фсдсралних јединица, када је ријеч о 1виховој иредстављеиости у Савјету министара (савезној влади).^^’ Неједнакост федералних јединнца, када је ријсч о ibHxoBoj иредставЈБености у савезиој влади, истичемо због тш а што јс Белгија једна од риЈс гких '.ЈСмаЈва међу федсрацијама (може јој се додаги Још и Швајцарска) у којоЈ се води рачуна о застушвеиости федералних једииица ири образовању савезне владе. Исгииа, то се, као и у случају ШпаЈцарске,
Федсралии парламеит је дводомни и чмне га Представиички дом и Сенат. Представнички дом је дом грађана (доњи дом) којег чини 150 чланова које су изабрали грађани Бел1 ије према пропорционалиом моделу, Сепат је други дом (горњи дом) којег чини 7 1 сенатор. С обзиром на то да се овај дом сматра представничким домом федералних јединица, у њему би требало да буду представљене белгијске федералне једииице (заједнице и региони), али то није случај када је ријеч о сваком од региоиа. У томе је Белгија, заједно са Босном и Херцеговииом (Брчко дистрикт), риједак примјер међу федерално уређеним земљама. Наиме, према слову савезног Устава (члан 67) Сенат чини 71 сенатор од којих 25 бира холандско изборно тијело {иргтадиици холандске језичке групе), 15 сенатора бира француско изборно тијело {пргтадници француске језичке групе), iio 10 сенатора именују парламенти француске заједиице, односно фламанске заједиице, једног сеиатора именује парламент њемачке заједиице, шест сенатора именују сенатори изабрани, односно именовани од избормог тијела холандске језичке групе и Парламен ra фламанске заједнице, а четири сенатора именују сенатори изабрани, односно именовани од изборног тијела француске језичке групе и Парламеита француске заједнице. Броју од 71 сенатора треба додати припаднике (д^ецу) белгијске краљевске породице који, према члану 72 Устава, имају право на мјесто и глас у Сенату када иапуне 25 година живота, с тим што се њихово присуство пе узима у обзир при одређивању кворума. Иако према слову савезног чини на носредан начин тако што се води рачуна о равномЈСрноЈ зас гунЈнености лринадника одређених језичких j'pyiia који лредс гавЈБају већину у федералним јединицама из којих долазе (фламанска и валонска заједница, односно регион, у случају Белгије, односно кантони у случају Ш вајцарске). Тиме се, посредно, води рачуна и о одЕ Оварајућој застуиЈвености федералних јединица у савезној влади.
Устава региоик Фламаније, односно Валоније, нису нрисутни у Сснату, тај недостатак им јс, сматрамо, надокнађен кроз гласање за сенаторе унутар холандског и француског изборног тијела.'^' Међутим, остаје да регион Брисел као федерална јсдииица ни на овај начин иије представЈкен у Сеназу Овај недостатак у случају Брисела није иадокиађен тиме што је у Уставу Белгије (члан 67 став 2) одређено који број кандидата за сенаторе иа дан њиховог избора мора имаги нребивалиште у Бриселу. Наиме, то што ова лица морају имати пребивалиигге у Бриселу у одређсно вријеме не значи да су они тиме постали представници Брисела као региоиа у горњем дому федералног парламента. Ов;це је ријеч само о једнои управном стању каидидата за сенаторс, јср је пребивалиште питањс 1виховогун/?шнон/Јшног статуса. Нрема Уставу, то стањс мора носзојати само у одређепо вријеме (на дан њиховог избора), што значи да након избора ова лица имају право и да нромијене пребивалиште тиме што he сс прсселити у неки од остала два рсгиона Белгије, чиме прсстаје н>ихова веза са Бриселом. Осим ове асиметричности, белгијском федерализму је својсгвепа и одсутност сгалитарног бикамерализма**^ која је 11рк чему трсба нмати у 1зиду да, с и'зуте'Ј'ком реЈлона Брнсел, већина ирииадниЈШ холандског избориог 'Јијела жнви у Фландрнји, а француског у Валоиији. Oro је нослЈСДица ироцеса а нарања 'Јериторнјално и Језички хомогених ентитета, тапочетогтридесеЈ нх 1’однна XX вијека, а 'завршеног 1962-1963. 1’одине (Wilfricd Swendcn; Ibidem, р. 3). Mciti ayiop наводи како je, као дио Јишеденш' upoueca, јоком тридесетих година X X вијека донијет велики број 'закона о јелш им а који су за посљедицу имали да је холандски јстик постао једини је'зик у администрацијн Флапдрије, а фраицуски јетик јсдини је:шк у администрацији Валоиије (Ibidem). Како licMo у иасгавку видјсЈИ, одсусгво егалитарног бикамерали'зма је CBoJcj'BCtio и савсЈним иарламентима у Кгиопији (у њој иарочиго), iy сиЈи и Сједињеиим Америчким Државама. Разлика итмеђу 01зих темаЈва Je у '1'оме шт'0 Jc у случајевима Бтиоцијс и Русије, као н у Белгији, ова
такође вид асиметричности. Наиме, ирема члану 74 Устава Представиички дом и белгијски i<pajb врше закоиодавну власт у вези са законима којима се уређују питања иатурализације, грађаиске и кривичне одговориости савезних министара, државиог буцета и одређиваи.а броја армијских снага. Дакле, Сенат је искључен из одлучивања о овим питаи>има. Члан 77 Устава садржи списак питагва о којима оба дома равноправно одлучују, То су усвајзње одлуке о приступању промјеии устава, усвајање промјена устава, као и закони таксативно набројани у овом члану Устава (нпр. закон о парламентарној консултативној комисији која је надлежна да уређује сукоб надлежности између домова парламента - чл. 82 Устава; закони којима се уређују састав и функционисање иарламената заједница'''^ као федералних једииица - чл. 115 Устава; закони којима се уређују састав и функционисање влада заједница као федералних јединица - чл. 121 Устава и др). У осталим питањима изнадлежности федерацијекојанису иаведена у члану 77 Устава доњи дом је фаворизован. Такав закључак може се извести из члана 78 Усггава, према којем се сви остали приједлози закоиа усвојени у Представничком дому просљеђују Сенату. Уколико Сенат у року од 60 дана од пријема приједлога закона не усвоји амандмане или не одлучи да није нотребно усвајати амандмане (што би, у иеЈедпакост усноставЈБена у корист доње1-иредставничког дома, док je у Сједињсним Америчким Државама неједнакост успостављена у корист Сената као горњег дома Koiupeca. То су закони који се доносе посебном всћином у савезном иарламенту, 0 чему смо претходно већ говорили, Овд|е је, међу гим, иотребио истаћи како ове усЈавне одредбе сликовито говоре о позицији коју белгијска (jjeдерацнја има у односу на sajedmnje као своје ({)едералне једипице, јер им она савезпим законима уређује састав и функционисање њихових законодавплх н извршних органа власти: Тиме је нарушено начело аутоиомије (ђедералних једииица као једно од мјерила (|)едерације.
овом другом случају, значило ла је и Сенат усвојио закон у истовјетном тексту), Представнички дом краЈву доставља текст закона који је већ усвојио ради давања санкције. Дакле, ако Сеиат не користи неко од својих управо наведених права Представнички дом је тај који усваја закон. Због свега нретходно наведеног с правом се у науци указује да девијација од наритета и једнакости у односу на Представнички дом може удаљити Сенат од теоријског модела федералног бикамералног система и приближити овај горњи дом политичком бикамсрализму.'*'* Најзад, асиме^гричност федерализма у Белгији огледа се и у представљености фсдералних јединица у савезној влади. Према члану 99 Устава Белгије савезиа влада (Савјет Marko Stanković: IhiJcni, р. 9. Подсјећања ради наведимо да се иолитички Оикамералгпам уводи ради тога да би д р у т дом био противтежа доњем дому парламента. У том случају дру 1’и дом је ту „...да зауставЈва ирегераности и да ублажава брзе и непромишЈкене одлуке дои.сг дома“ . За разЈШку од овог бикамерализма, федералии бика.мералиша „...је везан за иредсгавЈкањс полигичких, географских. етннчких и сл. ентитета као 'Јаквих. Близак федералном бнкамерализму је бшшмерализам у унитарним државама, у којима се о а варује деиегп'рали:Јација заснована на ирсдставЈвању '1сриторијалних заједница". Цитираио ирема Рагко Марковић: Ус гавио ираво, иетнаесто осавремењено издаи>е, Београд, 2011, стр. 290. и 291. Према нрофссору Марковићу „Смисао фсдералног бикамералгпма јесте одржавање федералие власш у граиицама н>ене уставис надлсжности, н Ha iaj начии i'apainoBaite усгавне аутопомиЈе федералних јединица“ (Исш, сгр, 291). Ово схвагање лрофесора Марковића овдје смо цитирали због roi’a ш го Брчко дис'грик1 својим примјсром излази и'з оквира наведеиог сазиања, и'Злученог из досадашње ([Једералис ираксе. Примјср Брчко дисгрикта ноказујс да се и без његовог учешћа у савезном иарламеи^гу фсдералиа власг можс одржаги у границама и>еис иадлежности, јер иосзојс и друп 1 уставнонравми мехагшзми на којс ћемо указати на одговарајујјсм мјссту у KibH'iit, који савезну власт држе у границама њених надлсжности, чиме се истовремено омогућује остваривање гЈутономије Брчгад дистрикта као фсдералне Јединице, коЈа Јс (та аугономиЈа) гарантоваиа иормама ус'гавнонравне сиаге.
министара) има иајвише пстпаест члапова од којих, са изузстком премијера, мора бити једнак број чланова који говоре француским, односно холаидским језиком. Дакле, Устав не предвиђа обавезу да у влади буде члапова који говоре њемачким језиком, што би, као у случају фрапцуског и холандског језика а тиме и Фламанске и Валонске заједнт^е односпо регнона, подразумијевало и учешће Њемачке заједншје. Тиме је ова заједница, као федерална јсдиница Белгије, остала без свог представника у савезној влади. Одлуке Владе иајчешћс се доносе консензусом, с тим imo се никада не доносе прегласавањсм чланова једне језичке груне. Ипаче, Влада за свој рад одговара краљу и Представничком дому који јој може изгласати иеповјерење већином гласова својих члаиова. У случају Белгије ради се о институту коиструктивног изгласавања иеповјерења влади, што значи да доњи дом савезпог парламента може донијети овакву одлуку само ако истовремено предложи краљу новог мандатара за састав Владе, или да предложи краљу новог мандатара за састав Владе у року од три дана у случају да је овај дом пре1’ходно одбио приједлог за изгласавање повјерења Влади.
7. Етиопија 7.1. Уставиа расподјела надлсжиости измсђу фсдсрацијс и држава члаиица Као и у случају Белгије, и етиопска федерација припада реду млађих федерација у свијету. Ради се о земљи чија је историја дуга 3000 година, током којих је мијењала облике владавине (дуго времеиа је била монархија, а сада је република) и облике државног уређења. У случају ових потоњих, Етиопија је била лабава унија држава, централизована унитариа држава, а федерални облик државног уређења уведен је новим (важећим) Уставом Савезне Демократске Рспублике Етиопије из децембра 1994. годиие (ступио на снагу у августу 1995. године). Већ у првом члапу Устава прописано је да се успоставља федералпа државна cTpyicrypa. Чланом 47 Устава одређено је да ову федерацију чине сљедеће државе чланице: Тигреј, Афар, Амхара, Оромиа, Сомалиа, Беншангул/Гумуз, држава Харари народа, држава Гамбела народа и држава сјеверних нација, нациопалиости и народа (ради се о бројиој скупиии народа који су поименичио иаведени у Уставу). Посебан статус има Адис Абеба, јер је члаиом 49 Устава прописано да he становници Адис Абебе као главног града Етиопије бити представљени у савезном парламенту (у доњем дому-Дому народиих прсдставпика) у складу са Уставом.'^'’ 45 Еш оиија није једина федерација на афричком Ешн гиненту у којој је и главни 1'рад застуиЈвен у саветном и ар л ам ету Као дру1и нримјер може
Међутим, тимс Адис Абеба иије, нити је могла постаги федералпа јединица овс државе, јерјој недостају она количииа и квалитст јавие власти својствени фсдсршшим јединицама. Осим тога, овај стагус Адис Абеба нема и због чињенице да је члаиом 49 став 3 Устава проиисано да ће питања њене самоунравс бити ближе одређена законом. Члановима 51 и 55 Устава одређеие су надлежности федерацијс. Ови чланови садржс подуже спискове тих надлсжиости, од којих издвајамо: - одбрана и безбиједност, као и оснива1ве и рад савсзне полиције, - сполши послови, - држављанство, путне исправе, ими1рације и азил, - национална банка, емитовање новца и одређивање курса националне валуте, - формулисање и штдемеитаццја државне политике, стратегије и плаиова који се односе на економска и социјална нитатва, као и развојну политику, - успостављаље и имтемеитагјија државних сздндарда и критеријума основне полигике у областима јавног :адравља, образовања, иауке, технологије, као и заштите културног и историјског насљеђа, - формулисање и извршавање државне монетарме и финансијске политике, као и политике и стратегије сзраних улагања, се напести Савезна 1’енублика Нигерија у којој је, за рачлику од Ej'noimje, гЈјавни град Лбуџа иредставЈвен у горњсм дому еавевног парламеита (Сенат). У том дому све (ј)едералне јединице су једнако нредставл>ене (њих 36 са но трн нредставиика), а гланни град Абуџа има једног прсдставника - Ус гав СР Нигерије, иоглавЈве V, дио 1, одсјек 48. Међутим, Абуџа нема иадлсжности (|)едсралних једипица - иоглавЈвс V Ill, одсјек 299 савезноЈ' Усгава,
- закоиодавсл во којим се уређују области унутрашње и спољне трговинс, - законодавство којим се уређују ваздушни, жсљезнички, ријечни и поморски транспорт, поштаиске и телекомуникационе услуге, као и путеви који повезују двиЈе или више федералних јединица, - законодавство којим се уређује држање и ношење оружја, - радно законодавство; ” кривично законодавство, с тим што федералне једииице својим кривичним закоиима могу уређивати она иитања из ове грана права која нису уређена савезним кривичним законодавством (члаи 55 став 5 Устава), - доношење грађанскоправних закона за које Дом народиих представника (доњи дом савез! lor парламента) оцијени да су неопходни за успостављање и одржавање јединствеие економске заједнице (члан 55 став 6 Устава). Према члану 52 савезиог устава, све надлежности које тим уставом нису изричито дате федерацији јесу надлежности њеиих држава чланица. Ипак, имајући у виду цретходно набројаие надлежности федерацијс, не без разлога се истиче да је, у овом тренузку, етиопска фсдерација „...без обзира на то што је претпоставка надлежности формулисана у корист држава чланица, ипак у великоЈ мери централизоваиа јер су кључие функције задржане у рукама савезних власти“ . Но, такође се истиче да .у савезним државама насталим деволутивиим путем цеитрифугалие силе имају јаче дејство од центрипеталних“, па је „...уобичајена (је) појава да временом дође до „пребацивања“ федералних надлежнооги у делокруг федералних јединица“ .'‘'’ Мр Марко Станковић: Федералиаам у Африцн; Случај Етиопије, Лиали Правног факултеаа у Београду, 1 одмиа LVl, број 2/2008, стр. 248. и 249.
7, 2. Учсшће федералних једииица у савсзном парламеиту O eio у чему етиопско државио уређење иоказује своју специфичиост је организација и рад савезног парламента. Њега чипе два дома, чија организација и падлежности су такве да се, како ћемо видјети, не ради о партиципацији федералних једииица у вршењу закоиодавне власти на савезном нивоу, али то набројаиим државама чланицама не може негирати нити умањити статус федералЕшх јединица Етиопијс. Дакле, један од домова савезиог марламента је већ гЕомену^и Дом народних представника, а други је Дом Федерације (члаи 53 Устава). Мсђутим, ови домови нису равиоиравни у допоЕиењу одлука, јер само први (Дом народних представника-доЕВи дом) има легислативна овлаштења, што јасно произлази из члаиа 55 Устава, према којсм овај дом има законодавне надлежпости у свим маз^еријама крје су тим уставом додијељене федерацији. Према члану 57 савезног Усгава, закони о којима је расправљано у овом дому се након Евиховог усвајања само достављају предсјсднику Републике, који их треба потписати у року од 15 дана, а уколико то не учини у навсдсиом року закоии сзунају на снагу ipso constitutione. Презходно реченом треба додати да овакав положај доЕвег дома у односу иа горњи дом савсзиог парламента произлази и из члана 50 став 4 Устава. Наиме, том уставном одредбом је прописаио да је Дом народних прсдставиика највиша власт на савезном нивоу. Ако се има у виду члан 54 Устава Етиопије, према којем су чланови овог дома представници
У ве.ЈИ с циЈ ираним ouaj ау lop такођс исгшче и сЈБСдеће; „Етмопска федерација је још унск „млада“, иа се гако нешто још увек нијс догодило, али кс би било И'Јнена1)ујуће да се у блиској будућнос ш промеиа друш гвсних прилика рефлекЈ-ујс im paciumejty надлежиостц.“
етштског народа у цјелшш (због чега и граиице изборних јединица за избор у овај дом, осим што ие утичу на границе федералних јединица, не морају одговарати границама федералних јединица етиопске федерације),'^^ и да се у свом раду носланици руководе тим уставом, вољом народа у смислу који је претходно одређен, и својом савјешћу, јасно је да се чланови овог дома савезног парламента, према слову Устава, не могу сматрати представиицима држава од којих је састављена етиопска федерација. У вези са промјеиама савезног Устава из његове садржине произлази да у том поступку учествује и горљи дом. Но, ова једнакост домова постоји „...само у „изузетиим‘‘ случајевима ревизије устава“ , док „...у случајевима „редовних“ промена устава постоји неегалитарна дводомност“ , али у сваком случају остаје чињеница да „...у области законодавства постоји чист мопокамерализам (једмодомност), јер је Дом федерације и формално лишен могућности да учествује у поступку доношења закона“ .'^*^ Но, за државе чланице те федерације управо речено не значи да је њихов статус федералних јединица тиме доведен ПоглавЈБС 3, члаи 15 Изборнш' закона E'moiinje из 1995. са и'Јмјенама из 2005. године. Мр Mapico Станковић: Ihidem, стр. 252, Члан 105 стиопског Устава (посвећен измјени Усгава) no'jnaje два ноступка усгавиих промјена. У првом, када се мијењају одредбе о правима и слободама садржаиим у поглављу lll Устава или сам члан 105, промјена је усвојена ако су се с тим сагласили сви нарламенти држава чланица (већином гласова својих посланика), ге двогрећинсЕш већина сваког од домова саве'Зног парламењга. Други iiocтупак односи се на све остале одредбе Ус гава, у ком случају је Устав и'змијењен ако су се с гим сагласиле двије трећиие парламегигга држава чланица, ге двогрећинска већина чланова саве'зног нарламента коЈи о '10ме одлучује на 'заједничкој сједници па се и двогрећииска већина рачуиа у односу на укунан 'збир свих чланова саве'зног нарламента. Јасно је да је у овом случају горн>и федерални дом ин(|гериоран у односу на доњи дом,
у питаи>е, јер је, како смо претходно павели, члаиом 52 Устава прописапо да сва овлаштења власти која тим уставом иису дата федерацији представљају падлежност држава чланнца. А надлежпостн федералних јединица су према тој уставној одредби бројие и веома зиачајне: да доносе своје уставе и закоме, да формулишу и извршавају своју економску и социјалну политику, да управл>ају зсмљишним и другим природним богатствима, да одређују и прикупљају порезе и друге дажбине,'^^ да оснивају и управљају својим полицијским снагама итд. Овим надлежностима греба додати и чињеницу садржану у Уставу Етиопије, која је посебио важна гарантија уставноправног положаја федералних јединица. Наиме, чламом 50 став 9 Устава прописано јс да су надлежности федераиије и њених чланица прописанс тим уставом, да lie фсдералне јединице поштовати на;утежности сђедерације, а да ће и федерација исто тако поштовати падлежности федералних јединица. Иако би његов пазив (Дом Федсрације) упућивао на закл>учак да се ради о друс ом дому, у којем су представљсне федералне јединице, ипак то није случај. Наиме, прсма члану 61 етиопског Устава, овај дом је састављен од представника иаццја, иациоиалности ti иарода {Representatives o f Nations, Nationalities and Peoples) који живе у Етиопији. Бирају сс на начин који је одредило вијеће држава чланица (може их бирати свако од тих вијсћа или се могу оргаиизовати избори за ту сврху у државама чланицама), али иа начин да је свака од ових националних скупина (дакле, не државе члаиице) представљена с тшјмање једним представником у овом дому. Даклс, ради се о представништву поменутих националиих У а аи Етиоиије садржи всома добро рјешсње када је ријсч о расподјели прихода итмеђу федерације и њених ЧЈШница. По нама, квалитет овог рјеiijciha огледа се у томе што је vcHjt/eau, а не законом, ш вршена распо/ђела пајвећег дијела иореских ирнхода на начин што је одређено (чл. 96-98. Устава) којм норези су ириход федерацијс, одиосно федералних јсдиница.
скупина, а не држава члаиица етнопске федерације. Примарна улога овог дома требало би да буде уставносудска, јер је чланом 62 став 1 тачка 1 Устава пронисано да овај дом тумачи устав. Међутим, исправност оваквог уставног „рјешеља“ је веома упитна, с обзиром на то да се ради о тијелу саставЈвеиом од лица чија улога је прије свега политичка. Уставио рјешење у вези са саставом овог дома је разумЈвиво, ако се има у виду да етиопски Устав, као једаи од ријетких примјера, гарантује право на самоопредјеЈвење, укључујући и право на отцјепљење, свим пацијама, националностима и народима у Етиопији (члан 39 Устава, у којем је ирописан и посгупак за остварење права на самоопредјеЈвење и отцјеплЈење). Овај члаи Устава је важан и због тога што одређује појмове нације, нациоиалности и народа. Према Уставу те појмове чине сљедећи елементи: група људи који имају или дијеле у већој мјери заједничку културу или сличне обичаје, заједнички језик, вјеровање, те заједиичке психолошке особине. Посебно је важна једна од карак'геристика ових националних скупина, према којој њихови припадници доминантно насељавају одредиве територије које су сусједне једна другој, из чега, према иашем мишљењу, произлази да за остваривање иаведеиих права није неопходно да припадници неке од иационалних скупина буду домииантно настањени само на територији једне од федералних јединица Етиопије, већ се може радити и о територијама компактно настањеним истим народом, али које су сусједие једна другој због тога што један дио те компактио иастањене територије припада једиој, а нреостали дио другој федералној једииици. На такав закЈвучак упућују и одредбе чл. 47 и 48 етиопског Устава, којима је нрописано право номенутих иационалних скупина да оснују сопствену државу, те уређен посгупак за остваривање тог права и за рјешавање граничних
riHTaiba која настану између феј^ералних јединица Нтионије с тим у вези.
8. Индија 8,1, Уставпа расподјела падлежности између федерације и држ ава чланица Ако је Етиопија риједак примјер федерације у којој је савезним уставом изричито прописано право парода т самоопредјеЈвеЈве и сецесију,-'^" усљед чега може доћи до смањења територије федерације, Индија представља примјер у којем је статус федералних јединица у тој мјери зависан од федералне власти да се у иауци доводи у питање федерални карактер ове државе. Због тога се за ову државу може употријебити на први поглед чудан израз ^ууишпарна федераццја’'\ са појмовима који се међусобно искључују, али се то може разумјети ако се имају у виду управо уставна рјешења о односу савезних власти према статусу федералних јединица Индије, као и надлежпости тих федералних јединица. Сто i\a Инди ј а с вој им пр имј ер ом поз врђ уј е како парти ци пац иј а федералних јединица у савезиом парламенту и надлежности федералних јединица, ма како биле значајне, нису довољни за њихов статус уколико за то нема и одговарајућих уставних Као још један риједак нримјер може се навести Устав Федерације Св, Китса и Невиса (нозната и као Федерација Св. Крисгофера и Мевиса) из 1983. годиие, када је ова мала карипска држава (близу Поргорика) стекЈЕа независност. Уставом је федералној јединици-острву Невис дата зиачајна ау Ј ономија, те признато ираво иа сецесију. У том иравцу је одржан и рефереидум 1998.10дине, али без усијеха, с обзиром на ш да није обезбијеђсна двогрећииска већина иотребна за сецесију.
гаратија. Индијајс држава огромиа мо пространству (окоЗ.300.000 кш“), са прско милијарду и двјссто милиоиа стаиовника по чсму је друга зсмјбз па свијету. Оио што кара1сгерише овако огроман просгор је m h o u i t b o различитих раса, нација, вјера, језика и кул гура. Најбројнији су Хиидуси (више од 80%), а од осталих скупинатреба помеиути муслиманс, који чине око 13% становпиштва, Хришћаие (2,3%), Сике (1,9%), Будисте (0,8%), Џаипе (0,4%), док 0,6% припада осталим религијама. У Уставу Иидије (у осмом списку) наведено је више од двадесет језика којима се говори у овој земл>и. Овакво мноштво и шарепило били су разлог да се Индија, пакон стицања независности (1947), оиредијсли за федерални облик државног уређења, а истим разлозима може се објаснити и чигвеница да 28 држава и седам савезних територија чине ову федерацију Истина, овај облик државно]' уређења посгојао је у Индији и прије њенс нсзависпости, с обзиром на то да је Парламеит Велике Бритапнје 1935. годинс донио Закон о управљању Индијом, којим је за ову земљу прсдвиђено федерално уређење. Подјела иадлежпости између фсдерације и федералиих једипица извршсна је тако што је Уставом Индије одређена нретпоставка надлежности у корист федерације. Учињено је то иа номотехнички заиимЈвив начин. Наимс, нодјела надлсжпости између овс државе и њених федералних једииица извршена је у посебним списковима који се иалазе уз Устав и представЈвају њсгов саставни дио. У савсзпом списку у којем су презходио у 96 з ачака набројане иадлежности федерације, у 97 тачки јс нрописано да надлежностима федерације припадају и сва друга питан>а која у наредпа два сгшска нису одређема као питања из надлежности федералних једииица (наведсних у 66 гачака) или питања из конкурептие иадлежиости (одређсиих у 47 тачака). Федсрацији су у овој подјели припали послови који
се односе на одбраму, спољне послове, јединствену валуту, мјере и тежине, најважнија срсдства везе, јединствено тржиште и поједина овлаштења у областима културе и просвјете, а федералним јединицама су припале надлежпости у областима одржавања јавног реда и мира, здравља, локалне самоуправе, пољоприврсде, локалне трговиие, индустрије и сл. У конкуретној надлежности су „...кривично и грађапско законодавство, социјалне службе, поједине области ре1'улисања привреде, извесне комуникације и сл.‘"^' За потпуније сагледавање расподјеле падлежности између Иидије и њених федералних јединица пеопходно је, поред наведеног, имати у виду и одредбе из чл. 249 и 250 савезног Устава, које су важне због тога што дају могућност федерацији да закоиодавно интервенише и у областима које су у надлежности федералних једииица, што је један од основа за слабљење њихове позицијс и разлога због којих се, између осталог, Индија може назвати унитарном федерацијом. Према члану 249 Устава, двије трећине присутних чланова у Вијећу држава може гласати, ако оцијени да је то иеопходно или корисио у националном иптересу (тј. за федерацију), да савезни парламент донесе закон о било ком од питања из надлежности федералних јединица. У том случају закои који усвоји савезни парламеит може имати важност за цијелу територију Иидије или за неки њен дио, с тим што у сваком од тих случајева закон остаје иа снази годину дана, уз могућност да, под условима које смо претходпо описали, закон буде поново донијет сваки иут по истеку рока од годину дана. Према члаиу 250 Устава, ако је проглашено ванредно стаи>е (које проглашава предсједник Миодраг Јовичић; Изабранн слиси, Уставнн и политички системи, Том 5, Правпи факул гет у Београду - СЈ^ужбеии ^ласник, Бсоград, 2006, c i p. 336.
Индије) савезни парламепт такођс можс, за све вријеме Tpajaiba ванредног стања, доносити законе из области за које су надлежне фсдералне јединицс, при чему и у овом случају ти закони могу имати важност за цијелу територију Индије или њен дио. Из члана 251 Устава произлази да одредбе чл. 249 и 250 Устава не спречавају федералне јединице да и оне доносс законе у областима из своје надлежности, без обзира што Je и савезни законодавац користио овлаштетва из тих усзавних одредби и такође донио законе. Међутим, ако су закони федералиих јединица у супротности са закоиом који Je у истоЈ области доиио савезии парламент, примјењују се само одрсдбе из савсзног закона све дотле док јс савезни закон иа сиази. Поред ових, постоји Још низ ограничења власти фсдералних јединица, од којих ћемо издвојити Једну iia коју указује професор Миодраг Јовичић. Цитат коЈи слиЈеди у наставку Je, вјеруЈсмо, довољно илустративан да би се спознао уставноправни положај федералних јсдиница Иидије, уз иашу напомсну да је ријеч о праву предсјсдника Индије прогшсаном у члаиу 356 савезиог Устава, Дакле, профссор Јовичић с тим у вези износи сљедеће: „Ако сс, по Председниковом мишљењу, нека држава ие унравља у складу сауставиим одредбама, ои је овлашћеи да узме па себе вршењс евих извршних овлашћења дате државе (суепендујући рад њених извршних органа), а да савезном парламенту повери вршен>е овлашћења законодавног тела државе.“ ^^ Ири томе треба имати у виду да овим овлаштењима предсједник ИидиЈе нс располаже самостално, јер он, како истиче професор Јовичић, „...пиЈедну важпију акцију (он) не може да предузме сам, без сагласности мииистарског савета (Владс Иидије Исго, стр. 346.
Haiua опаска), У суЈптини, с обзиром па улогу коју у Иидији, слично Великој Британији, има први мииистар, често су најважније одлуке у првом реду у ствари одлуке првог министра (односно владе), а тек у другом реду Председника Индије.“ ‘^^ Ова чињеиица, међутим, не мијен>а на ствари када је ријеч о надлежиостима федералних јединица, с обзиром на то да за могућност њиховог смањивања или укидања није од важности да ли то чини предсједник федерације самостално или с владом, будући да се у оба случаја ради о овлаштењима федералиих институција. Свему наведеном додаћемојошједап механизам помоћу којег савезиа власг може ограничавати федералне јединице Индије у вршењу њихових овлаштења. Овај механизам је у вези са чињеницом да свака федерална јединица, према савезном Уставу, има гувернера (члан 153 Устава). Њега именује предсједник Иидије и остаје на власти док то жели предсједник (члан 156 Устава). Предсједници влада федералних јединица дужни су (члан 167 Устава) да гувернеру достављају све одлуке тих влада, као и све приједлоге закона које намјеравају упутити парламентима федералних једииица на расправу и усвајање. На законе усвојене у закоиодавним органима федералних јединица гувериери имају право вета, а могу одлучизи и да те закоие упу ге предсједиику Иидије на разматрање. У том случају предсједник Индије и на те законе може ставити вето на исти начин на који то може учинити у случају закона изгласаних у савезном парламенту. Посебна ситуација настуна када предсједиик Индије прогласи ванредпо стање. У том случају Индија се од федералне нретвара у унитарну државу, јер „...извршна власт савеза добија право да издаје општеобавезне налоге извршним -
И сш , стр. 347.
властима лржава у свим питањима, а савезни парламент добија право да лоноси законе без икаквог ограничења и у материјама које иначе рсдовно снадају у надлежност држава.^^** Најзад, расправа о смаљивању или потпуном укидању падлежности федералних јединица iy6u сваки смисао оног часа када савезна власт одлучи да укине неку од тих јсдиница (уједињавањем двијс или више федералних јединица у једну). Она то, путем савсзног парламента, може учинити па основу члана 3 Устава Иидије. Истина, то није једина могућност која јс савезној власти на располагању, јер нрема истој одредби савезни парламент може и повећати или смањити територију федералне јединице, као и промијенити њено име. Савезном парламенту је за то потребна обична већина у уобичајеном закоиодавном пос'|унку, као и приједлог лредсједника Индије подпијет у том правцу. Прије исго што упути такав приједпог, предсјсдиик Иидијс јс дужан да се консулгује са законодавним органом сваке од фсдсралмих јединица, које би тиме биле погођене. Међутим, мишЈВсње гих законодавних органа не обавезује предсјсдника Пндије. Ова уставна могућност до сада је кориштена у више од
20 наврата.''^
8. 2. Учешће федералних једииица у савсзиом парламснту У складу са изабраним обликом државног уређења уређен је и савсзии парламепт. Он се састоји од Народног 5-' Ис'1'о, cip. 34.5. Harihar BhaUacharyya: Federalisni and Regionalisin in Inclia - Instituiional Stratcgies and Political Accomodulion ofldentii^, Heidelbeig papers in Soulb Asian and Coinparativc Politics. Soulh Asia Instiiute, Department o f Poliiical Scicncc, University o f Hcidclberg, Мау 2005, p. 9.
дома {Lok Sabhd) и Вијећа држава {Rajva Sabha). Народни дом као доњи дом има до 530 посланика, изабраних нспосредно на изборима и највише 20 посланика изабраних да представљају савезне територије. Горњи дом- Најуа Sabha чини не више од 238 представиика федералнихјединица и савезнихтериторија, те 12 чланова које именује предсједник Индије од оних лица која имају „посебно знање или практично искуство у погледу питања која се односе на књижевност, науку, умјетносг и друштвсну службу“ (члан 80 став 3 Устава), Представнике федералних јсдиница у овом дому бирају законодавни оргаии тих јединица, према паритетном принципу, што значи да државе са већим бројем становника имају и већи број својих представника. Представници савезних тсриторија се, с обзиром на то да су ове територије у надлежпости савезне власти, бирају у складу са законом донијетим од стране савезпог парламента. Ако се оставе по страни сви механизми којима сс могу умањити надлежности федералиих јединица, контролисати рад њихових законодавних и извршпих органа, као и могуНност довођења у питање самог постојања тих јединица, може се рећи да је горњи дом савезног парламента, у коме су те јединице представљеие, начелно равноправан са доњим домом тог парламента. Ова начелна равноправност односи се на уставну и законску материју, с изузетком фииаисијских закона. У случају тих закопа пшхови приједлози могу се подиијети само доњем дому у којем се о њима најприје расиранаља. Горњи дом може изразити своје неслагање са финансијским законом усвојеним у доњем дому парламепта, али то неслагање, ако га iie прихвата доњи дом, нема утицаја на усвојени закои. Он се, иаиме, у том случају доставл^а предсједпику Индије па сагласност као и да је горњи дом еа њим сагласан. У погледу осталих закоиа, као и Устава, оба дома су равноправна у њиховом доношењу. Међутим, ако иијс
могуће постиИи сагласиост између домова у погледу уставног или законског текста, онда се оба дома састају на заједничкој сједници на којој се обавл»а гласање о одговарајућсм уставном или законском приједло1у У том случају, с обзиром на своју бројчану надмоћ, доњи дом је опет у предности у односу на Вијеће држава. Ако се овоме дода да савезна влада одговара за свој рад доњем дому, који и бира Владу, може се и у случају ове фсдсрације констатовати да Вијсће држава има мањи значај у односу на доњи дом савезног парламснта.
9. Русија 9.1. Уставиа расподјела надлежности између федерације и федералпих једииица Руска Федерација је такођс јсдна од млађих федерација. Када ово кажемо имамо у виду да је током већег дијела своје историјс ова држава била уређена према унитарном моделу (период царске Русије), а након Октобарске револуције па до распада совјетске државе (у ком је Русија била федерација унутар Совјетског Савеза) није било основа за истинску федерацију због цеитралистичког управљања у иначе тоталитарној држави.^^’ Русију (што је једнакоправни назив за Руску Федераиију - члан 1 став 2 Устава Русије) чини 89 јединица и то: 21 република, шест покрајина, 49 региона, два федерална града, један аутономи регион и 10 аутономних округа). Сви ови субјекти Руске Федерацнје поименично су навсдени у Уставу Русије, усвојеном нареферендуму 12. децембра 1993. годипе.^^ Члапом 5 став 4 Устава, прописапо је да су субјек^ги федерације међусобно равноправни у односима са федерацијом, а у ставу 1 истог члана утврђена је и мсђусобна Цеитр консгтуцноннБЈХ исследованин Mockobckoi'O обшесгвенноЈО иаучного фонда: КонсЈчтгуцШЈ РоссиЈккои Федерации, Проблемн1)1м im iментарии, Москиа, 1997, сгр. 82. Члан 65 савечног Устава. Од усвајања овај устав претрпио је ичмјене у јануару и фебруару 1996, у јуну 2001, ге у децембру 2008. године.
равпоправиост свих субјеката федерације. Ово јс потребно имати у виду због расподјелс иадлсжносги измсђу федерације и фсдсралних јединица. Наиме, расподјела иадлежности коју hcMo у насзавку изложизи одиоси се иа све cy6jeici'e Федсрације. Осим због управо наведепог, уставом прописаиом равпоправношћу фсдсралних јединица може се објаснити и 11>ихова једнака представљеност у горњем дому савезног парламента. Међутим, из овога се не треба закључивати да сви субјекти федсрације и реално врше све своје иадлежности,'’^ као што се указује и иа разлике у њиховом положају које произлазс и из текста Устава, а које сс огледају у томе што само рсиублике имају право доносити уставе, док остали субјекти могу доносити статузе. Само рспублике могу одрсђивши свој службеии језик (поред руског), док у вези са законодавпим и извршним овлаштењима субјекти Федерације имају сличан положај.-'^ Чланом 71 Устава прописаие су искључиве надлсжности федсрације. Оне се одиосе на: - усвајањс и измјену савсзног Устава и савсзпих закона, тс контролу њиховог попгговања, - федералпо устројство и територију Русије, - урсђивање и зашти 1у права и слобода човјека и грађанина, државЈванство Русије, уређивап>е и за ш т т у ирава нациоиалпих мањииа, - успостављање система фсдсралиих органа (закоиодавне, извртие и судске власти), - својииу савезнс државе и управљање том својином. Центр констнтуционн1)1Х исследованми Московскогообшес1венно10 научного <Ј1онди: Jhidem, crp. К5. Alexei Avloiioniov: Inlergoveramenlal Relalions in ihe Rus.sian Federalion, hUp://\v\v\v.Ibrumtcd.org/libc!ocs/lGRBook! /IGR-ru-Avionomov.pdf, p. 61,
- одрсђивањс основних правних начела федералне политике и програма у областима државног, економско!; еколошког, социјалиог и културног развоја Федерације, - одређивање основних правних пачела за једипствено тржиште, те правна регулација у областима финансија, курса новца, кредитног и царинског система и емитовања иовца, - одређивање основиих начела политике цијена, “ федерални буцет, федерални порези и други федерални приходи, оснивање и рад федералних фондова за регионални развој, - федералие електроенергетске системе, нуклеарие елекЈрапе и фисионе материјале, федерални транспорт, жељезнице, активности у свемиру, ~ споЈвнополитичке односе, питања рата и мира, - спољнотрговинске односе, - одбрана и бсзбиједност, војна производња, уређивање поступка за продају и куповину наоружања, муниције и војне опреме, производња и поступак употребе отровних материја, " правосуђе и тужилаштво, - кривично законодавство (материјално и процесно), те законодавство којим се уређује извршење кривичпих санкција, - грађанско право и грађапско процесно право, као и уређивање интеле^пуалног власништва, - законе којима се уређује рјешавање сукоба закопа, “ законе којима се уређују стандарди и мјере, геодезија и картографија, службена статистика и рачуноводство. Чланом 72 Устава Федерације одређеис су области у заједиичкој иадлежиости савезне државе и федералних јединица. Њихов списак је подужи, а од њих издвајамо:
- мјсре којима се обезбјеђује усклађеност устава и закона република, односно статута и закона осталих фсдсралиих јединица са Уставом Русије и савезним законима, - заштиту људских и грађанских права и слобода, - заштиту права иационалних мањина, - јавну безбједност и режим иограничие зоне, - кориштење природиих богатстава, заштиту животие средине и еколошку сигурност, - заштизу породице, мајке и дјетеза, - уиравно и управио процесно право, радно нраво, нородично право, закоподавство у области стамбених односа, законодавство о земл>ишту, води и шумама итд. Када сс олредбе о зајсдиичкој надлежности апализирају зассбно, као и у вези са већ наведеним одредбама члана 71 савезног Устава, нијс тешко уочити недостатке у њима. Са чисто теоријскоправног аспекта oiie су нејасне. Наиме, члан 72 Устава почиње сљедећом формулацијом: „У заједничкој надлежности Руске Федерације и субјеката Руске Федерације су“ , иакон чега се таксативно набрајају питања из те надлежпости. НиЈе, међутим, јасно како ће се зајсдно вршити тс падлежности и од Федерације и од њених субјеката. Поред тога, систематским тумачењем поменутих чланова Устава може се уочити н противрјечностизмеђу њих, будући да је, на примјср, заштита права иационалних питања пајприје навсдена као искључива надлежиост федерације, а потом и као зајсдничка надлежност федерације и федералних јединица. Због roia Алексеј Авзоиомов указујући на ову и друге противрјсчности у вези са заједничким надлежностима, с иравом иоставЈва питањс како би се те противрјечности могле ријсшити, након чега помало духовито одговара да то
нико не зна/’** Због оваквог стања не чуди податак, који износи исти аутор, да је 2000. године федерално Министарство правде информисало како више од 50.000 законских аката федералних јединица иије било у сагласности са федералним Уставом.^’' Рјешавање овог питања је у надлежности савезиог Уставног суда (члан 125 ст. 2 тач. б Устава). И предсједник Руске Федерације има снажно овлаштење у односу на извршну власт федералних једииица, јер према члану 85 став 2 Устава има право да обустави од извршења све акте оргаиа извршне власти у федералпим јединицама ако су у супротиости са савезним Уставом, савезним законима, међународним обавезама Русије или ако нарушавају права и слободе човјека и грађаиина. Такав акт предсједника Федерације остаје на снази до pjemeiba спора од стране надлежиог суда. Чланом 73 Ус гава прописано је да све надлежпости које тим уставом нису одређене као искључиве надлежности Федерације, нити као заједничка надлежпост Федерације и њених субјеката, јесу искључива надлежност федералних јединица Русије. Из претходно изложеног може се закључити како субјекти Руске Федерације, према слову Устава, имају иадлежиости знатно скромније у односу на оне које има Брчко дистрикт, с обзиром на то да, на примјер, у односу на Брчко дистрикт опи (чак ни републике) нису надлежни у областима кривичпог права, кривичиог процесног права и грађанског права. Поред тога, субјекти ове федерације немају ии искључиву надлежност у областима шумарства, заштите вода, земљишта, управног поступка и др. (коју у тим областима има Брчко дистрикт), већ је ријеч о заједничкој Alexei Avtonomov://)/f/tvw, р. 63. Alexei Avtonomov: Ihickm, p. 66.
надЈ Iе ж н0с'ги. Hри том е, з ако ни федс р ал них ј ед иii ица до н иј ети у вези са питањима из зајсдиичке надлежиости морају бити у сагласности са савезиим законима из те надлежности. У случају да иису у сагласности са њима, примјењује се савсзни закон (члан 76 сзав 6 Устава Русије). Фсдералне јединицс Русије признате су као самоуправни ентитети, а суверенитет се гфизнајс само Федерагшји. Овај принцип установљен је од страпс савезног Ус^гавног суда, у одлуци од 7. јуна 2000. године. У тој одлуци Уставни суд је закључио да савезни Устав не нознаје ничији други сувереггитет осим суверснитета Руске Федерације, због чега се не дозвољава гфихватање чак ни нојма „ограничена сувереност“ у одиосу на било коју федералну јединицу Русије.^^
9. 2. Учешће федералних јединица у савезном парламснту Чланом 95 савсзног Устава пронисан је састав федералног парламеита. Парламеит чине два дома: државна Дума и Савјет Федерације. Дума се састоји од 450 депутата, а у Савјету Федерације сваки субјект Фсдерације има по два члаиа (по један из законодавне и извршне власти субјекта Федерације). С обзиром на то да према Уставу иостоји 89 субјеката Фсдерације, то зиачи да горњи дом савезног парламсита има 178 члаиова. Уставна рјсшења која се односс на рад ових домова, а поссбно оиа које се односе на процсдуру доношења закона, свједоче о иепостојању егалитарног бикамерализма. Ова иеједнакост постоји када јс ријеч о доношењу савезних Manil Salikov: Thc Russian Fcdcral Syslera; Sub-National ancl Local Levels, p. 3. hUp://camlaw.rutgers.cdu/sUUecon/subpapcrs/salikov.pclf
закоиа^ а њих је далеко највеНи број. Наглашавамо да је ријеч о савезним законима, с обзиром на то да Устав Русије познаје двије врсте закона које доноси савезни парламент. Једну чине савезни уставгш закоии, а другу савезни закони. Између њих постоји хијерархнјски одиос, јер савезни уставни закони iia хијерархијској љествици долазе одмах након савезног Устава, а испод њих су савезни закони и други прописи који им не смију противрјечити. Према члану 108 Устава Русије савезни уставни закони доносе се само у случајевима када је то одређено тим уставом.^’'^Ови закони се сматрају донијетим ако их трочетвртинском већииом од укупног броја својих члаиова изгласа горњи дом парламента (Савјет Федерације), те двотрећинска већина од укупног броја чланова Думедоњег дома. Сва остала питапаа из надлежности Федерације уређују се савезним законима, код чијег доношења се и огледа меједнакост горњег дома у односу на доњи дом савезног парламента. Наиме, према члану 105 Устава Русије савезне законе доноси државиа Дума већином гласова од укупног броја својих чланова, ако другачије није одређено Уставом. Након што је закон усвојен у Думи доставља се, у року од пет дана, на разматрање горњем дому. Закон се сматра усвојеним ако га горгви дом изгласа већином од укупног броја својих
Ради се 0 14 таквих случајева: увођење ваиредиог стања на цијелој теригорији Федерације, пријем hoboi' субјскга у Руску Федерацију, промјена с гатуса постојећсг субјекл а Федерације, застава, грб и химпа Федерације, заказиваиЈе реферсндума од страЕ^е предсједиика Федерације, увођење paiHOi- С1'ања, заштитиик Етрава чоЕЈЈегш у Федерашђи, рад савезпе Владе, ус1'ановЈћавање судског система у Фсдерацији, те падлежносги, посгупак образоЕ^анл! и рад Усгавног суда Федерације, Врховног суда Федерације, Вишег арбитражнш ’ суда Федерације, те осталих савезпих судова. Наведено према Центр коншигуциоЕП-плх исследовании МосковсЕчОго обшес'1'11енЕ1ого научного фонда; Ihideni, стр, 447, и 448.
чланова у року од четрпаест дана. У противном, ако протскне тај рок а Савје!' Федерације не размотри закои, он се сматра усвојеним. Постоји и трећа могућа ситуација, у којој је доњи дом такође фаворизоваи. Наиме, ако горњи дом у року од четрнаест дана не прихвати закон који му је доставио доњи дом (у цијелости или у неким његовим дијеловима), тада се може образовати заједничка комисија, која настоји усагласити текс г закона. У том случају се текст закона поново разматра у доњсм дому (Думи) и ако тада за текст закона i ласа двије трећине чланова Думс закон се сматра усвојеним, те се доставља прсдсједнику Федсрације на потписивање. Дума је у супериориијем иоложају и када је ријеч о њсном односу са савезпом Владом. Наиме, само доњи дом савезпо!' парламента може изгласати нсповјерС1ве Влади (већином од укунног броја својих чланова). Ако предсједник Федерације не прихвати изгласано иеповјерење, Дума има могућност да у року од три мјесеца поново гласа о повјерењу Влади. Уколико у наведеном року поново изгласа нсповјсрењс, предсјсдник Федерације се томе више нс може супрО'гставити већ може бирати између тога да разријсши Владу или да распусти Думу.
10. Сједињене Америчке Државе 10. 1. Уставиа расподјела иадлежности између федерације и држ ава чланица Излагање о распод^ели надлежности између ове федерације и њених федералних јединица не може се разумјети без познавања улоге коју је Врховни суд САД-а имао и има у овом, као и у другим питањима везаиим за тумачење и примјеиу одговарајућих одредби Устава САД-а. Стога је неопходно да прије излагања одговарајућих уставиих рјешења о расподјели надлежности, кратко подсјетимо и објаснимо (примјерима из судске праксе) како је Врховни суд дошао у позицију да његове одлуке буду важне за питање расподјеле надлежности, као и за остала уставна питања у САД-у. Због такве његове позиције чињеница је да се у току студија уставног права у САД-у „...изучава Устав САД како је протумачен и објашњен од стране савезних судова“ , те да су одлукс судова извор уставног npaiBa у овој земљи.^’^ О надлежнос ги судова да одлучују о томе како г’ласи Устав расправљаио је натеоријском иивоу и прије него штоће Врховни суд 0 овом питању одлучити у пракси. Александар Хамилтон је у Федералистичким списима с тим у вези истицао сљедеће: Chrislopher N. Мау and Allan Ides: ConsLitLilional Law, Natiomil Power and Federalism, FoLirth Edition, Aspen PLiblishers, \Volters Kluwer Law&Business, 2007, p. 1.
,,...TyMa4eibe закона-тоје права и посебна надлежност судова. На Устав судије требају глсдати као иа осиовни закон. Стога је задатак судија да открију значегве Устава, као и зиачење било којег другог aici a који је усвојило закоиодавио тијело. Уколико се догоди да између тих аката постоје разлике које се никако не могу уеклади ги, тада морају дати прсдиосг оиом aiciy који је обавезнији или важнији; другим ријечима, у '1’аквим случајевима Устав има предиост над законима; или, казано другим ријечима, иамјерс народа имају предиост пред намјерама његових иредставиика.“^’‘’ Питање иаддсжносги судова датумаче Устав Врховии суд САД-аје/?у/Тшиоу иредметуМ/г/л/п’ v. Madison из 1803. годиие. Постунак пред судом повсо је Вилијам Марбери прагив државиог секретара Џејмса Медисона, у вези са Законом о опозиву ранијс усвојеиог Органског закона о дисгри1С1у Колумбија. Тим закоиом, између осгалог, предсједник САД-а је добио овлаштење да за дистри1сг Колумбију именује онолико суција колико будс сматрао потребпим. То је 1801. године искористио одлазећи прсдсједник САД-а Џон Адамс како би именовао 42 судија, међу којима и Вилијама Марберија, таме су федсралисти, одлазећи с власти пошго су изгубили изборс 1800. године, ојачали свој положај у 'ioj грани власти. Вилијам Марбери Je тужбом тражио од Врховног суда да изда судски налог {wnt o f manc/annis) којим би било иаређспо мовом државном секретару Џсјмсу Медисону, из Републикаиске (ггранке, да Марбсрију уручи одиуку о његовом именовању за судију, будући да је та одлука већ била потписана од слране одлазећег прсдсјсдмика САД-а Џона Адамса и псчатирана, али није била уручеиа Марберију. Одлучујући у овом сиору Врховни судЈе, између осталог, требало да одлучи и о томе да ли јс наддежам да прогласи Alcksmider Hamillon: The Jucliciary Departmeni, The Federalisl No. 78, liv dcpcndcnt JoLirnal, 14. јун 1788. годиие.
нешшећим правни акт који је доиијео орган из неких од остале двије гране државне власти (у конкретном случају Кон^оес). Такво право суду није дато изричито ниједном одредбом Устава, односно, како указује проф. др Коста Чавошки, „...ово начело судскс шнтроле уставности шје је било присутно у свести америчких „очева оснивача“ , није било и изричито наведено у одредбама прихваћеног Устава“ .^’^’ Одпучујући о предметној тужби Марберија Врховни суд је, у ствари, одлучио и о још важнијем питагву његове надпежности (а тиме и надлежности судова уопште) да тумачи Устав. Ево како је то право, између оопишг, образложио Џон Маршал, тадашњи предсједник Врховног суца САД-а. У оддуци се полази од тога да је устав врховни закон, а пошто је наддежност судова да кажу шта је закон (како он гпаси), „...судови могу да тумаче Устав као што тумаче и обични закон“ . Уколико је у неком случају „...закон у супротносзн са уставом... суд мора да одреди која од супрогстављених правила управЈвају предметом“, с тим што уколико „акт законодавца није у складу са уставом“ закон је ништав, из чеш произлази да у том случају устав, а не зако[ t, представља извор права за рјешавање конкре^гног предмета.*^'^ Ова одлука Врховног суда наишла је у то вријеме Коста Чавошки: Уставнос'1 и федерализам - Судска контрола уставности у ашлосаксонским федералним државама, Институт за уноредно право Савремена админисграција, Београл, 1982, crp. 55. Међугим, указујући iia ову чињеницу ирофесор Чавошки и а иче и сл>едеће (кур-Јив је наш): „Но ако су амерички „очеви осЕШвачи“ пропустили да начело судске KOH'i роле ус Јавносп! изричито уиесу у Усгав од 1787, верујући при гом да ова коигрола иочива иа одређеним ошлтим начелима садржаним у Усгаву,
пажљива аиализа поједииих успшвпих одредава иаводи на за/снучак да Je ова коитрола уставиости ирећупто претпостављеиа, ако већ иије изричито одређеиа. Иарочито су ва.жие одредбе члаиа II/ одељка 2 и члаиа VI става 22' О овомс више видјсги у Коста Чавошки: Исго, сгр. 55-59. Ци гирано ирема ClirisloplierN. Мау and Allan Ides: Ibidem, p. 13.
ма иеодобравање од стране правпе науке, али је временом прихваћена у пракси Врховног суда тс тако постала темељ за његову надлсжност тумачсња Устава, а тиме и преиснитивања усклађености закона са њим. Први случај у којем ће Врховни суд поништи закоп уз позив да јс њимс прекршеп Устав догодио се 1810. године, у предмету Fletcher v. Реск, при чему се у образложсњу тс одлуке суд позвао па разлоге који су изиијети у одлуци у предмету Marhurv v Madison из 1803. годипс.'^’** Ову иадлежност Врховног суда САД-а треба имати у виду када је ријеч о расподјсли надлежпости између Федерације и њених држава чланица, што ћемо ноказати једним примјером накоп што изложимо одговарајуће уставне одредбе о томс. Оне су лоцирапе у првом члану америчког Устава, у одсјеку 8, као и у Амандману X. Прсма одрсдби из одсјска 8 Kom рес је надлежан за: “ одређивање и прикупЈБање пореза, царина и такси, - заЈедничку одбрану и опште благостање, - задуживање Федерације, - уређивање трговине са другим државама, као и између држава чланица овс федсрације, - одређивање јединствсппх правила за стицање држављанства, - доиошење једииственог закона о стечају за цијелу тсриторију САД-а, - ковање и емисију новца, - стандарде који се односе на мјере и тежипу, - поштанску службу, - уређивање ауторских и проналазачких права, р. 19.
- оснившве савезинх судова, - одређивање и кажи:.ава1ве крнвичних ;тјела пиратства и других кривичних дјела на отвореном мору, као и дјела против закона Федерације, - проглашавање рата, - питања одбраие (прикупљагве војске, успостављање и одржавањеморнарицеи копие11ихснага),теуређивање њихове организације и рада, као и употреба милиције ради извршавања савезних закоиа и спречавање нереда и побуне, - вршење свих закоиодавиих иадлежности над дистриктом у којем је смјештен главни град Федерације, што је касиије постао град Вашиигтои у дистрикту Колумбија. Накоп овако одређених надлежиости, у одсјеку 8 првог члана Устава прописано је да је Коигрес надлежан за доношење свих закоиа који су неопходни и одговарајући за извршавање тих његових надлежности, као и надлежности извршне власти Федерације. Амандманом X на Устав САД-а прописано је да овлаште 1ва која тим уставом нису додијељена Федерацији, иити су њиме забрањена државама чланицама, јесу надлежиости тих федералних јединица. Оно што се може уочити из нретходно реченог јесу широко постављене и доста иеодређене формулације о иадлежностима. Ради сс о диспозицијама са доста високим степепом неодређености. Нарочито се то може рећи за посљедњу одредбу у одсјеку 8, којом је, како смо видјели, Конгрес овлаштен за доношење свих закона неопходних и одговарајућих {m cesscnj ancf proper claiise) за извршавање његових надлсжности, као и надлежиости извршне власти Федерације. Ова уставна одредба била је основ за стварање
доктриме 0 имплицитмим надлежностима Конгреса {impliecl puwer), створеној такође у пракси Врховиог суда САД-а. ibeHo стварање је било и јестс основа да савезии законодавац донесезакои итамогдјесетонеби моглозакључити наоенову самог текста Устава. О томе понајбоЈве свједочи примјер који ћемо изложизи ношто претходно изложимо случај у којем је дошло до cTBapaiba доктрине implied power, У ту сврху посЈјужићемо се описом Филипа Ловоа о начину стваразва ове доктрине, уз прстходну напомепу да јс до тога дошло у прсдмету McCuJloch v. M aijiand 1819. године. Ријеч јс о поступку про'1'ив савезне државе Мериленд, која је покушала да спријечи па својој територији рад филијале једне савезне банке основане савезним законом. Држава Мерилеид је то покушала својим законом којим је увела опорезивањс свих вриједносних папира издатих од банака извап Мериленда. У всзи с овом доктрииом, Филип Лово износи сљедеће (курзив на крају цитата јс наш): „Још 1790. Хамилтон, тада секретар за финансије, нредлаже стварање федералне баике, па се поставља иитањс да ли Устав допушта федерацији, или не, имплицитне власти {implied power), надлежности које нодразумевају потребе остваривања власти изричито моверспих Уставом Сједињених Држава. За Џеферсона, гада државног секретара, одговор је негативан, али нредседник Вашингтон усваја мишљење Хамилтона и Конгрес изгласава закон потребан за стварање федералис банке. Кад је постао нредседник, Џеферсон користи доктрииу имплицитне власти, нротив које се борио, као 011равдам>е за анексију Луизијане 1803. и за ембар 1о па снољну трговину 1817. Али Врховии суд под председништвом Цона Маршала, првенствено охрабрујс тежњу јачања власти федсрације потврђујући копачно Хамилтонову тсзу имплицитне власти. Одлуком у спору
McCulloch V. Магу/стс/ (1819), Суд изјављује да, ако је власт федералне владе ограничена, кад сужел^ени гјгиневи у складу са Уставом н законито употребл^ена средства за остварење тих риљева су такође уставна, уколико не зас)иру у материје које су изричито забрањене федералиом законодавцуМ'^ У наставку ћемо измијети још једаи примјер који предочава како савезни закоподавац својим законима уређује питања која, на први поглед, рекло би се припадају мадлежностима федералних јединица, као и у случају који смо претходно цитирали. Међутим, и овај пут Врховни суд САД-а је одлучио да се савезмим законом не крши Устав. Ријеч је о случају у којем је Конгрес САД-а 1977. године усвојио закон којим је уредио поступак скидања површинског слоја земље у сврху експлоатације минерала испод површине земље (The Federal Surface Mining Act). Закон ограничава околности у којима се ово уклањање површинског слоја може вршити, те се захтијева да се након завршетка експлоатације изглед земљишта врати у његово првобитно стање. Током усвајања овог закона, Конгрес је пошаоодтогадауклањањеповршинскогслојаземљеузрокује штете no животну средину тиме што доводи до ерозије тла, клизишта, загађивања ријека и сл. Оно што се у овом случају поставило као питање је да ли Конгрес може доносити овакав закон, будући да је материја откопавања земљишта у иадлежности држава чланица Федерације. Проблем је у вези с оном одредбом из члана 1 одсјек 8 савсзног Устава, према којој Конгрсс доноси законс којима уређује трговину између држава члаиица ове федерације (тзв. Commerce Ciause). На први поглед рекло би се да односи које је ФиЈ(И11 Лово: Велике савремене демократије, Итдавачка ки>кжарница Зорана Стојановића, Сремски Карловци-Нови Сад, 1999, стр. 150. и 151.
Коигрес уредио поменутим законом иемају везе с трговииом између федералних једииица, усљед чега нс би постојао уставии основ за доношење савезног закона у овој матернји. Међутим, Врховни суд је нашао да наведени закои може утицстт иа те односе. У предмету Hoc^el v. Virgmia Surfcice Mmhig & Reclamation Assn из 1981. године суд je закључио 7да претходно поменути облици штете настале уклањањем површинског слоја земље и експлоатације минерала могу негативно утицати на т рговину између федералннх јединица (садржану у навсдсној Commerce Clause као иадлежност Конгреса).^** Овај негативни утицај суд је нашао у томе што би могло доћи до додатних значајних економских трошкова за заједнице погођене неким од наведсних облика штете, коЈи би се (ти трошкови) могли одразити на трговину између федералних јсдиница (ипр. загађивање ријеке која протиче кроз двиЈе или више федералних јединица). ОваЈ и многи други примјери из судске праксе указују на то да се потпун одговор на питање расподјеле надлежности између САД-а и њених федералних Јединица iie може добити само из текста Устава САД-а, већ се мора имати у виду и судска пракса у всзи с тим. У претходном дијелу смо иавели примЈере г]рошириванл1 овлаштс 1ва савезне државе примјеном доктрине Im pliedpower у случају уставне одредбе позиатиЈе као Commerce Clcmse. Поред ове клаузуле, доктрина о прећутним овлаштењима примјењивана је на још два начина, на коЈа указује профссор Миодраг Јовичић. Он указуЈс да се други примЈер примјене ове доктрине односи iia клаузулу о општем благостању САД-а {General welfare cicntse), садржапу у члану I одсЈек 8 савезног Устава. Према тој одредби (курзив је наш), право Конгреса је Впдјс*1;и у: ClirisLopJier N, Мау tmd AlUm Ides: ibidem, p, 221-222 92
да уводи и убире порезе, таксе, царине и трошариие, да измирује дугове и стара се о заједиичкој одбрани и отитем благостању Сједињених Држааа^\ Професор Јовичић, имајући у виду цитирану уставну одредбу, истиче како су „све веће финансијске потребе федераиије наводиле (су) Конгрес да увођење нових дажбина све чешће оправдава својом дужиошћу да се стара о „општем благоста 1ву“ , па овај начин је федерација преузела многобројне функције, пре свега у области социјалних служби.“ ^‘ Трећи примјер ширења^- овлаштења савезне државе на који указује професор Јовичић „...прсдставља доношење ... ииза закона који се тичу права грађана. Овим закоиима се (с позивом иа амандмаие XIV и XV који се односе на Due Process o fL a w и бирачко право) регулише коришћење појединих нрава, пре свега бирачког, са циљем да се онемогући државама да својим закопима ускраћују, односно ограничавају поједина права, што се посебно односи на јужне државе у којима су раније, а у извесној мери и данас, спровођене према црначком становништву мере сегрегације које су имале основ у локалним законима“ .-' Но, када се говори о проширивању овлаштења савезпе државе, треба имати у виду да то није значило лишавање федералних јединица оних иадлежности које за њих произлазе из Устава САД-а. Тиме се може објаснити чињеница да су надлежности држава чланица ове федерације биле и остале значајне (у областима кривичног и кривичноМиодра!’ Јовичић: Изабрани списи, Усгавни и иолитички сисгеми, Том 5, Правни ([)акуЈггет у Београду-Службени 1'ласник, Београд, 2006, стр. 127. Које не зиачи нрепошење иадлежиости са федералиих јсдиница иа федерацију ’ ’ Миодрш' Јовичић: Исто.
процесног, стварног, облигационог, породичпог, пасљедног, грађанског процесног, трговинског, радног права мтд).
10. 2. Учешће фсдералиих јединица у савезпом парламенту Не без разлога Сједињене Америчке Државе сматрају се колијевком фсдерализма. Један у низу разлога за то је и чињеница да ће рјешегве i<oje је у вези с организацијом савезног закоиодавца нрнмијењено у САД-у, након тога, готово без изузетка, бити примјсњивано и у другим федерацијама широм свијета. С тим у вези, треба указати на 10 да када су се састали 1787. године ради „побољшавања“ Чланова конфедерацијс {Articles o f Confederatkm) чланови Филаделфијске конвенције, како истиче професор Миодраг Јовичић (курзив у дитату је иаш): „...нису ни помишљали иа образовањс друго1’ дома савезног парламента...... И док су се представници ве1шх чланица залагали за то да број чланова сваке федералнс једииице у савезном парламенту буде одређен у сразмери с бројем н>епих становника, представници маншх били су за паритетан састав нарламента, тј. да сшжа федерална је;;ипица има право иа подједнак број својих представника. Заступници ових двсју супротних теза (названих VU'gmia и New Jerse}^ P la m \ оегајући сваки на својим позицијама, нису могли да убеде једии друге и зато се дошло иа идеју о компролшсиом peuieniv које 6и по.мирило оба стаиотшта: ушесто једиог, будући савезии иарламент ће имати два дома - један у коме ће, како су то тражили представиици већих фсдералиих јсдиница, бити застунљеи народ САД-а у целини и гдс ће према т оме број чланова дома изабраних у свакој фсдералној јединици бити сразмераи броју њених стаповпика, и други, у коме ћс све фсдералне јединице, без
обзира на своју величину, бити подјсднако заступљсис, и то са по два представника.“’^ С обзиром на ове практичие разлоге који стоје у позадипи бикамерализма у Коигресу САД-а Морис Диверже {Maiirice Duverger) истиче: „...овај компромис се у употреби показао практичним и подражавале су му све друге федералне државе. Логичпо и доктрннарно оправдање дошли су тек
касније.“^'‘' Доктринарно оправдање ће доћи убрзо у Федералис'гичким списима, који представљају скуп 85 новинских чланака-есеја Александра Хамилтона, Џона Џеја и Џејмса Медисона, у којима је промовисано федерално уређењс САД-а. У чланку број 62 из 1788. године^^’ Џејмс Медисон, у вези с овим, између осталог, оправдава постојање овог дома тиме што штити од доношења неодговарајућих закона, будући да они морају бити усвојени, нс само већином гласова иарода (путем Представничког дома), већ и већином федералних јединица (путем Сеиата). Џоп Џеј оправдава постојање горњег дома Конгреса тако што истиче да ће све једнако представљене федералне једииице, путем људи (својих представника) који су најспособнији да промовишу њихове интересе, имати једнак степен утицаја у том дому.’”^ Основу доктринарног става о бикамерализму у САД-у, која је у исто вријеме и осиова става о федералпом Миодраг Јовичић; И'з{|брани сииси, Савремени федерализам, Том 4, Правни факуЈпе'1 у БеоЈраду-Службени гласник, Београд, 2006, crp. 115-116. Цитираио према Миодраг Јовичић: Исто, сгр. 116. Тај чланак објавЈБСн је у Iiidependent Joiirnal, у броју од 27. фебруара 1788, године. Johii Јау: The Povvers o f ihe Senate, The Federalist No. 64, Independent Journal, 5. мар'1' 1788.1Х)дине.
бикамерализму уопште, чини објашњење према којем је федерација (курзив је иаш) „...државноправна зајсдница како грађана, тако и својих саставних делова - фсдер^иших једииица. Иједни и другитреба да имају својепредставнишЈво у федералном парламенту, јер сс ссшо тако може ностићи најбоље уравнотежавањс интереса оба конститутивна фактора федсрацијс - грађана и федералних јединица“ .’''‘ У овом доктринарном објашњењу нагласак је, рскли бисмо, на томе да се само представљањем и фсдералних јсдиница у савезном парламенту може постићи уравно'|’Сжавање ингереса између федерацијс, па једној, и федералних јединица и њихових грађана на другој с'грани. Међутим, Брчко дистрикт својим примјером показује како се уравнотежавање помеиутих интереса може постићи ие само партиципативним мјсрилом, всћ и низом д^ругпх усппЈвноправиих рјешења (које ћемо изније'гн касније на одговарајућим мјестима), чиме се ис'говрсмено омогућујс остваривањс иптереса и БиХ и Брчко дистрикта, а при томе је ријеч о рјешењима којима се овом дистрикгу дају таквс надлежности које пе могу имати никакве другс политичко-гериторијалне цјелине у федерацији осим њеиих федералних јединица. Ипаче, Конгрес САД-а чиие Представнички дом и Сспаг. У Представничком дому су чланови које општим и непосредним изборима бирају грађани широм ове федерације. Број члапова овог дома, за сваку федералну једипицу јс сразмјеран броју њенмх становника, с тим што свака од тих јсдиница мора имати најмање једног члана. Данас је број чламова овог дома фиксиран па 435, а мапдат им траје двије године. Сенат има 100 чланова (сенатора) и у њему свака фсдерална јединица има по два члана, који имају МиодрЈ\1’ Јоиичић: Ичабраии сииси, Уставми и иолшички смстеми, Том 5, с гр. 87.
по једаи глас. Уставом је пајприје било ироиисано да ће сенаторе бирати законодавни органи федералних јединица, али је ова уставна одредба измијењена амандманом XVII од 8. априла 1913. годинс, којим је прописано да he сенаторе у свакој федералној једииици бирати њихови бирачи. Оба дома Конгреса иачелно су равноправиа у вршењу уставне и законодавне власти, али постоје и рјешењазбог којих се не може рећи да је примијењен егалитарни бикамерализам, Због неких од тих рјешења, која ћемо навести у наставку, домови Коигреса нису у потпуности равноправни, али је та неједнакост, за разлику од федерација о којима смо претходно говорили, успостављена у корист горњег дома (Сената). Прво овлаштење које има Сенат, а нема Представнички дом, јесте учешће у закључивању међународних уговора. Када намјерава да закључи овакав уговор предсједник САДа мора претходно прибавити мишљењс и пристапак Сепата, а накои што је уговор закључен Сенат га мора потврдити двотрећинском већипол^. Иако ово право Сепата предсједник САД-а зна дезавуисати, закЈвучивагБем тзв. извршних споразума {executive agreements) за које му није потребан пристанак Сената, оно својим постојањем дајс Сснату преднос'1' у одиосу па Представпички дом. Сенат је фаворизовап у односу па Представнички дом и гиме ш го само он даје мишљење и пристанак предсједнику САД-а за именовање највиших савезних функционера, као што су амбасадори, судије Врховног суда и др. Иако се уоганова импичмента наводи као још једна од предности Сеиата у односу иа Представнички дом, сматрамо да у овом случају није ријеч о зоме. Наиме, у нретходна два случаја видјсли смо да се наведеним питањима бави само Сенат (било да се ради о међународним уговорима или 0 именовагвима савсзних функционера). Међутим, у 1103’01вем случају Сенат може доћи у позицију да суди неком
од савсзних функционера само ако такав иоступак покрене Представнички дом. У осталим нитањима постоји равноправност ова два дома (како у питањима измјеие Устава, тако и у закоиодавном иоступку). Међутим, оно што карактерише рад ових домова јс чињснида да ствариа закоиодавиа власт није лоцирана у Конгресу, већ у његовим комитетима. У наставку ћемо изиијети заиажање, које стим у вези износи професор Здравко Злокапа. 11рофесор Злокапа наводи: „Временом су комитети стекли такав значај да је Вудроу Вилсон почетком овог вијска амерички систем владавинс окарактсрисао као „владави иу сталиих комитетаКонгреса“ : „ У савремеиој политици не пада у очи толико контраст између нредсједничке и монархистичке владавине, колико између конгресне и парламентарне. Конгресна влада је влада одбора; парламентарна владавина је владавина посредством једне одговорне владе.“ (Вилсон: XVI) И савремсни аутори, као Џорџ Галовеј .... сматрају да „право мјесто законодавне власти није у Представничком дому и Сенату као таквима; оно је у њиховим сталним комитетима.^’ *^ Моред оног што јс управо наведено, треба имати у виду и то да ови комитети имају важиу улогу и при доношењу подзаконских прописа. На то указује професор Бранко Смердел. који иајприје истиче да „...претежиту већину прописа којима се уређују свакодневие ;целатности грађана и њихових организација, у САД доносе управна тијела, посебице неовисне
■‘^Здравко Злокава: Дсмокрагски полнтички системи - Створени да 'i pajy: Uniled Kingdom & United Slaies, Правни факултег у Бањалуци, Цснгар за публикациЈс, Ван.а Лука, 2000, cip. 168-169.
регулаторне агенције/‘™ Ову чињеницу професор Смердел затим повезује с влашћу коју имају конгресни комитети (одбори), с чим у вези истиче да: „Конгресни одбори, међутим, неформалним средствима утјецаја, подупртим финанцијским овластима, и дал>е зиачајно утјечу на домоситеље управпих црониса, тако да је делегирано закоподавство резултат међудјеловања управних агенција и надлежних конгресних одбора. Тражи се, тако, да управна агеиција извијести надлежни конгресни одбор, односно одборе, о намјери доношења одређеног прописа, те затим чека 30 до 60 дана на претходно изјашњавање одбора о садржају нроииса {report and wait proceditre). Будући да одбор значајно утјсче на расподјелу средстава, такви се захтјеви обично поштују. “K1
Брапко Смердел, Cmhjlko Сокол: Усгавпо право, Правпи факуЈпет Свеучилиштау Загребу, Загреб, 2006, стр. 348. Ис то
11. Босна и Херцеговина 11.1. Уставна расподјсла надлежности између федерације и федералиих јединица У Уставу Босне и Херцеговие расподјела надлежности између федерације и федералних јединица је извршена примјеном модела према којем су најприје утврђене надлежности БиХ, а затим је прописано да све што уставом није додијељено у иадлежност Босие и Херцеговине припада ентитетима (претпоставка надлежносги у корисг федералних јединица). У члану 3 Устава је прописано да су надлсжности институција БиХ: “ сполЈна политика; - сполшотрговинска полигика; " царинска политика; - монетарна политика, како је предвиђено чланом 7 Устава; - финаисирањезаједничких институција и међуиародних обавеза БиХ; - политика и регулисаље питања имиграције, избјеглица и азила; - спровођење међу народних и међуентитетских кривичноправпих прописа, укључујући и односе с Иитерполом; - успоставлзање и функционисање заједничких и међународних комуникацијских средстава; - регулисање међуентитетског транспорта; - контрола ваздушног саобраћаја.
Набројавши прецизно надлежности инсти1уција БиХ, Устав здгим, у члану 3 став За, прописује да све владине функције и овлаштења која тим уставом нису изричиго повјсрсна инсз итуцијама БиХ нрииадају снтитстима. Овим је, очигледно, успостављсна претпоставка надлежности у корист снтитета. Та уставна одредба је важна и због гога што јасио говори да инстизуције БиХ не могу вршити ни једну од иадлежности које јој усгавом нису повјерсие, а пренос надлсжности саентитета на БиХ, што је као могућиост предвиђено у ставу 5 истог члана, у уставиоправном смислу би се једино исправио могао вршити уз цретходиу сагласност парламсната енгитета. Међутим, пракса развоја државног уређеља БиХ у постдејтонском периоду показала је да одлуку о томе нису доносиле инсзтуције БиХ и снтитета, већ инсти'гуција изван тог систсма, оличеиа у високом иредставиику у БиХ и гвеговој канцеларији, Имајући у виду иредмет нашсг итересовања, у всзи са овом канцеларијом и високим предсгавником само ћемо кратко подсјетити да је iia скуповима Савјета за примјеиу мира и њсговог Управног одбора, одржаваним сукцесивио након потписивам»а Дејтонског мировног споразума,*^“ долазило до давања, а затим и посзепеног проширивања овлаштегва високог представника. Дакле, политички акти усвајани на овим скуповима постају основ за каспију свеколику дјслатиост високог представника иа терсну у БиХ, па је тако високи представиик доведеи у позицију да ibcroBa власт нема граница и може да учини све што он сматра неопходним”,^^ Тако бнсмо 1ПЛВОЈИЛИ сасганке одржане у Фире1Ш,и у јуну 1996. године, Паричу у ио1зембру 1996. 10дине, Сннтри у мају 1997. године, Бону у децембру 1997, годнне, Луксембургу у јуну 1998. године, Мадриду крајем 1998. Ј одиис итд. Kocia Чавошки; Од слова до духа Дејтона, Српско Сарајсво, 1999, cip. 57. О овоме видјеги и у моиографији Др Ммлан Блш ојсвић: Техиолотија охасризма, Штамиа, Добој, 2004.
„Користећи се овим овлашћењима високи представник је до сада донио читав низ одлука,.... којима је мијењао расподуелу надлежности између институција БиХ и ентитета."^^ Оно што представља занимљивост у тим одлукама је то да је њима високи представник наметао одговарајуће законе, при чему је одређивао да ће ти закони бити на снази свс док их Парламентарна скушптина БиХ не усвоји у истовјетпом тексту, без икаквих измјена и донуна. Парламентарна скупштина БиХ је затим то и чинила, не прибављајући нрије тога сагласност парламената ентитета за пренос ентитетских надлежмости на ниво БиХ. Дјелатности високог представиика у БиХ су свакако најважнији начин на који је у постдејтонском периоду вршен пренос надлежности са ентитета на ниво БиХ. Међутим, то није био и једини начин, јер су у том неуставном преносу надлежности учествовале и домаће институције на нивоу БиХ. Да иронија буде већа, оис су чак и иодзакоиским прописима неуставно и незакоиито формирале нове оргаие на нивоу БиХ. Илустрације ради навешћемо само један примјер, иако он није и једини. Тако је др Бранко Докић, тадашњи савезни министар комуникација и нромета, 14. јуна 2005. године донио Правилник о условима и поступку издавања лиценци за обавЛ)ање међународног друмског превоза путника, терета и опасних материја.^" Правилник је донијет ради снровођења савезног Закона о међународном и међуентитетском друмском превозу, који је донијет 2002. године.*^^’ Иако му је тим законом (члан 47) прописано датрсба донијети подзаконске прописе којима ће, између осталог, Доц. др Милан Благојевић: Правни есеји-Књига Значења, Службени 1'ласник Ј^еиублике Сриске, Бања Лука, 2011, стр. 153. Овај правилник објавЈвен је у “Службеиом гластпсу БиХ“ , број 44/05 Закон је објављен у “Службеном гласнику БиХ“ , број 1/02.
бл иже уредити услове за издавање лицеици за друмски иревоз, одредити критеријумс за издавање дозвола за међународни ванлииијски превоз путиика, утнрдити образац путног листа за обављање међупародног ванлинијског прсвоза путника и сл, савезни министар номенутим правилником на нивоу БиХ оснива нови савсзни орган, којем даје мазив Национални комитет за професионално оспособљавање у друмском превозу (поглавље XI Правилника), Затим савсзни министар одрсђује број чланова тог комитета (укупио девет), као и своју надлежност да именује све чланове комитета, пакон чега утврђује надлежности комитста и др, мада о свему 'гоме нема ни ријечи у всћ поменутом савезном Закону о међународном и међуеититетском друмском превозу, који је основ за лоношеп.е овог правилника. Иако у Уставу БиХ постоји одредба (члаи 6 став 3 тач. а) на основу које би се пред Уставним судом БиХ могао покренути постуиак за оијеиу усзавности оваквих одредби подзаконских проииса, колико нам је познато до даиас то није учинио нити један ентитст у БиХ. Када је ријсч о надлежностима Брчко дистрикта осиов за њих иалази се прије свсга у Копачној одлуци предсједавајућег арбитра Арбитражног трибунала за спории дио међуентитетске линије разграничења у области Брчког (одлука од 5, марта 1999. годиие), која је документ уставне снаге. Иако му је мандат био нешто сасвим друго, предсједавајући арбитар из САД-а је у потпуности изашао из оквира својих овлаштења iia је, умјесто да ријеши спор крји се, у суштини, сводио на питање куда би требало да иде граиица између Републике Српске и Федерације БиХ у подручју Брчког,^^ створио Брчко дистрикт. У својој одлуци Према члану 5 Анекса 2 Дејтонског мнровниг сиорааума, Реиублнка Срнска и ЧЈедерација 1)нХ су, као страие нопшсиице, нредмет арбиграже
Ј04
предсједавајући арбитар Робертс Б. Овен је, изме1)у осталог, одлучио „...да ће влада дистрикта бити под суверенитетом Босне и Херцеговине и налазити се под коитролом БиХ у оним областима које спадају у надлежности заједничких институција БиХ, док ће у преосталим областима Брчко дистрикт имати све оне надлежиостн које су прије његовог образовања имала остала два ентитета на његовој територији.“ ^^ Како видимо, у одлуци се ипсистира натоме да Брчко дистрикт има све надлежности које имају и ептитети Република Српска, односно Федерација БиХ. Након тога, у марту 2009. године, такве надлежиости Брчко дистрикта су амандманским путем постале дио Устава Босне и Херцеговине (амандман I), на начин ш тоје прописано да овај дистрикт има сопствене институције, закоие, овлагшпења и статус коначно пронисан одлукама Арбитражног трибунала.
11. 2. Учешће федсралних једииица у вршењу законодавие власти на савезном нивоу Према Уставу БиХ (члан 4) Парламентарпа скупштина БиХ је дводомна и састоји се од Представничког дома и Дома народа. Представпички дом је доњи дом савезног парламента и састоји се од 42 члана, од којих се двије трећине (28 посланика) бирају на територији Федерације БиХ, а једна трећина (14 послаиика) па територији Републике Српске. Дом народа је горњи дом парламепта и чипе га десет делегата из Федерације БиХ (пет Хрвата и пет Бошњака), те пет делегата одредиле на СЈБедећи начин (курзив је наш): „Сгране су сагласие да се 11одвр 1'ну обавезујућој арбитражн сиорног дијела граничие линије између ентитета у области Брчког нриказаног на мани нриложеиој у Дода'1ку.‘' *** Доц. др Милан Благојевић: Исто, стр. 150.
из Републикс Српске (пет Срба). Но, када се говори о учешћу федералпих јединица у Нарламемтарпој скупштини БиХ, требало би имати у виду да су одговарајуће одредбе Устава БиХ о томе написане и донессне прије стварања Брчко дистрикта, гако да прсдсједавајући арбитар није могао мијењати иавсденс уставне одредбе, јер би тимс себс претворио и у особу која ие само прикривено већ и очиглсдно мијења Устав БиХ, чиме би додатпо изашао из оквира својих овлаштења. Међутим, чињеница да Брчко дистрикт нема представнике у савезном парламснту ни на који начин не доводи у питање његове надлежиости, а оне су, како смо нагласили, идеш ичие надлежиостима које на својој територији врше остала два еититета у БиХ. Те иадлежности дистрикта вишеструко су обезбијеђене. Најприје је то учињено већ поменутом одлуком предсједавајућег амсричког арбитра Робертса Б. Овсиа, затим всћ помеиутим амандмаиом на Устав БиХ, у којем је, поред већ реченог, дистриггу дато и право на судску заштиту свог положаја и надлежности које има. Ову заштиту дистрикт може осгваривати у посзупку пред Уставним судом Босне и Херцеговине, арјешењс које предвиђаУставБиХстимувези је такво да представља увођсње новог облика партиципативног мјерила у фсдерацији. Овакав закључак може сс извссти због тога што је наведеиим амандманом на Устав БиХ мрописано да јс Уставии суд БиХ надлежан да одлучује „о било каквом спору у вези са заштитом утврђено!' статуса и овлаштсња Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине који се може јавити измсђу јсдног или више ентитета и Брчко дистрикта... или између Босне и Херце 10вине и Брчко Дистрикта .... по овом уставу и одлукама Арбитражног трибунала.*‘ Како видимо, дистрикту је, поред спорова које може повести лред тим судом против неког од друга два еш итета, омогућсно да то ис ro можс учинити и против БиХ, а то значи и против било ког закона којег јс усвојила Парламентарна скупштина БиХ, ако
дистрикт сматра да су тим законом повријеђени његов статус и овлаштења. Овакав закључак сасвим поуздано произлази из цитираног дијела амандмана чија садржина и зиачење дају надлежност Уставном суду БиХ да одлучује не само о бгшо каквом спору између Брчко дистрикта и остала два ентитета, већ и о било каквом спору између тог дистрикта и Босне и Херцеговине. Свакако би се радило о спору сваки пут када би надлежни органи Брчко дистрикта сматрали да се неким законом или другим прописом усвојеним иа иивоу БиХ, односно радњом савезиих органа, повређују уставноправни положај и надлежности Брчко дистрикта. Тиме је, дакле, иа мала врата Брчко дистрикту омогућено да партиципира у вршењу законодавне власти иа савезном нивоу, а Уставни суд БиХ, у било ком од спорова између дистрикта и БиХ ие би могао ићи, а да не крши Устав БиХ, изван оквира надлежности и статуса које су за Брчко дистрикт утврђене одговарајућим уставноправним одредбама. То значи да би Уставни суд БиХ, држећи се слова Устава БиХ, на тражење надлежних органа Брчко дистрикта морао огласити неуставним сваки закон (или дио закона) усвојен у Парламентарној скупштини БиХ, односно савезни подзаконски пропис (и радњу савезних органа), ако се њима смањују или дерогирају надлежности Брчко дистрикта и његов статус, јер би такви прописи и радње, с обзиром на већ поменути амандмаи на Устав БиХ, били неуставии. Из цитираног амандмана на Устав БиХ произлази да би Брчко дистрикт путем својих надлежних органа пред Уставним судом БиХ могао покренути спор и против одговарајућег акта Парламентарие скупштине БиХ, којим би био мијењан Устав БиХ, ако би измјспом тог устава били повријеђени статус и иадлежности дистрикта. Овакав закључак произлази из чињенице да ова питања итекако имају значење cnopa у смислу цитиране одредбе амандмана I на Устав БиХ.
Осим што му је на овај начин омо1ућено да партиципира у законодавној власти, Брчко дистрикту је омогућено да учествује и у вршењу извршне власгги на савсзном иивоу. Наиме, 18. децембра 2005. годиие закЈвучен је споразум између Брчко дистрикга и Савјета мннисгара БиХ, којим је усиоставл^епа Канцсларија коордмназора за Брчко дистри1а ’ у савезној влади с циЈвем да сс, како је наведено у уводу тог споразума, креирају услови за представљагве Брчко дистрикта у инстшуцијама Боснс и Херцеговине. УспоставЈвањем ове канцеларије, како јс приказано на иитсрнс'1’ порталу Савјета министара БиХ, „упаиређујс се Сиоразум о координацији и сарадњи између Вијећа мииистара БиХ и Брчко дистрикта БиХ из октобра 2002. годннс“,^'' ЦиЈв OBoi’ споразума је да, како је прецизираио у њсговом првом члану, коордгтира рад између Савјета мииистара и Брчко лисгрикта. Овај споразум је касније преточен и у одговарајуће измјенс и допуне Закона о Савјету министара Боснс и Херцеговине.'^'* Иначе, поменутом канцеларијом руководи координатор који је службеник Брчко дистрикга. Када се управо наведеио има у виду, не чуде одредбе из савезних проииса од којих ћемо неке навести у маставку. Примјера ради, изнијећемо неколико случајева који илуструју како се, између осталог, обезбјсђује партиципација Брчко дис'гри1сга у обављатву извршнс власти на федералном нивоу, те како се, у исз ој мјери као и за остала два ентитета, води рачуна о надлсжносгима овог дистритсга када је ријеч о извршавању савсзиих ирописа. У вези са партицииацијом Брчко дистриЈсга у обављању Цитираии те к а смо иашли i-ia иитерна иорталу Савјетамииисгара БиХ, иа адреси liUp;//www.vijeceministai'a.gov.ba/.saopstenjti/saopsleiija/?id= 1033, приауи од 31.5.20) 1. године Закои 0 измјсиама и доиуиама Закоиа о С а в ја у миннстара Босне и Херцсговнис („Службени ['ласник БиХ“ , број 76/07).
извршие власти на савезном нивоу, као један од примјера може се иавести сапезни Закон о храии/'*' Чланом 17 став 2 тог закона прописано је да Савјет министара БиХ доноси проведбене прописе којима се уређује квалитет хране у БиХ, а да то чини у сорадњи са надлежним органима Републике Српске, Федерације БиХ и Брчко дистрикта. Стога је, с обзиром на ову законску одредбу, Савјет министара БиХ 24. фебруара 2011. године донио Правилник 0 помоћним средствима у процесу производње, а у уводу овог прописа је наведено да га је Савјет министара донио „...у сарадњи са надлежним органима ентитета и Брчко Дистрикта“ .‘^“ Овај правилник Савјст министара БиХ донио је на приједлог Агенције за безбиједност хране у БиХ, у чијем Управном одбору, поред Републике Српске и Федерације БиХ, и Брчко дистрикт има свог представника (члан 59 Закона о храни). Други примјер може се наћи у савезном Закону о ветеринарству у БиХ.^^ У члану 77 овог закона прописано је да надлежно савезно министарство доноси подзаконске прописе предвиђеие тим законом, као и да то чт иусарадњ и са надлежиим органима у Републици Српској, Федерацији БиХ и Брчко дистри1сту. У вези са овим законом потребнојеуказати и на то како се води рачуиа о наддежностима oboi’ дистрикта, када је ријеч о извршавању овог савезног прописа. Тако је Правилником о условима здравља животиња аквакултуре, те спречавању и сузбијању болести водених животиња,*^'* донесеним ради „Службени ['Јшсник БиХ“ , број 50/04. Прпвилннк је објавл>ен у „Службеиом гласнику БиХ“ , број 28/11 ол 12. 4. 2011. Ј одиие. ” „Службе[1и i'j^acHHK БиХ“ , број 34/02. „Службени 1'ласник БиХ“ , број 28/11. Пуии иазив овог правилпика 1'ласи „Правилник о условима адравЈва животин>а који се примјен>ују на животиње аквакултуре и њихове ироизводе je спречавању и сузбијању одређених болссти водених животиња“ .
спровођења Закона о ветерииарслЂу, прописано (члан 4) да су за његово спровођење надиежни ресорно савезно министарство (Министарство спољне трговине и економских односа БиХ) и надлежни органи у Републици Српској, Фсдсрацији БиХ и Брчко дистршпу У ставу 2 тог члана прописано је да иапријсд наведени надлежни оргапи обављају своје акзивности и извршавају своје обавезе у складу са својгш надлежиоатша према важећим прописима. ОнадлсжностимаБрчкодистрик-гаувезисаизвршавањем савезних закона води се рачуна и код доношења прописа из других области, за шта ћемо као примјер навести два савсзиа прописа. Тако је савсзиим Законом о општој сигурности производа‘^^ прописано (члан 7) да надзор над тржиштем у погледу сигурности производа проводе савезна Агенција за надзор над тржишзем БиХ и инспекцијски органи Брчко дистрикта, Федерације БиХ и Републикс Српске. И када је ријеч 0 иадзору над провођењем тог закоиа прописано је (члан 12 Закона) да то чине надлежна министарства Федерације БиХ, Републике Српске и Брчко дистрикта. Други примјер пружа Закон о надзору над тржиштем у Босни и Хсрцеговини.'^' Чланом 8 тог закона прописано је да систем иадзора над тр^киштем БиХ чине савезна Агенција за надзор над тржиштем ВиХ, те инспскцијски и други оргапи улраве Федерације БиХ, Републике Српске и Брчко дистри1сга.
■ „Службенм 1ласмик БмХ“ , број 102/09 ол 29. децембра 2 0 0 9 .1 одине ’ аСлужбенн 1ласник БиХ“ , бр. 45/04 и 44/07.
11.3. Финансијски положај и територијалиа цјсловитост Брчко дистрикта Поред тога што је Брчко дистрикту омогућсна siii genevis партиципација у вршењу власти иа савезпом нивоу, треба истаћи да је правно обезбијеђен и његов финансијски положај. Учињено је то савезним прописом, којим је на исти начин уређена позиција и остала два ентитета у вези са прикупљањем и расподјелом најважнијих јавЕшх прихода у БиХ. Ријеч јс о индиректним порезима, под којима се нодразумијевају увозне и извозне дажбине, акцизе, порез на додату вриједност и сви други порези зарачунати на робу и услуге, што укључује и порезе на промет и путарине. Расподјела тих прихода, у вези са Брчко дистриктом, првобитно је била уређена Законом о измјенама и допунама Закопа о уплатама на јединствени рачун и расподјели прихода,'^^ Kojer је наметнуо високи представник у БиХ, а касније га је у истовјетпом тексту усвојила и Парламентарна скупштипа БиХ 2009, године,‘^^ .1една од сугнтинских одредби из овог закона јесте она (члан 9 став 3) да је приход, који је на располагаЕву ентитетима, расположиви изпос по одбитку износа за фипапсирање ипституција БиХ и износа за Брчко дистрик!', Тој одредби треба додати и ону (члан 13 став 2) према којој је удио дистрикта у тим прнходима одређен у фикспом проценту за 2007. годипу (3,55%), а овај износ се Е<оригује за сваку годину према методологији уз врђеиој тим
Овај аакон објављен је у „Службеном гласнику БиХ“ , број 34/07 од 8. маја 2007. годж^е. Овај аакон 11арламентарне скуннплне БиХ објавЈвен је у „Службепом гласнику БиХ“ , број 49/09 од 22. јуна 2009. године, а домови савезмог парламента су такон усвојили на сједницн одржаној 27. маја 2009. (Представнички дом), те на сједницн одржаној 18. јуна 2009. (Дом народа).
законом, при чсму до сада нијс било значајнијег одступања од навсденог процснта. Према пајновијим званичним подацима Управе за индиректно опорезивање БиХ, од 2. 6. 2011. године, у нрвих пет мјесеци 2011. године корисницима прихода са Једипственог рачуна те управе распоређено је милијарду и осамстодевсдесет милиона КМ индиректних пореза, у шта је укључено и четрдесет и четири милиона КМ поссбне путарине за изградњу аутопузева. Приходи су расноређени на сЈведећи начин: - за финансирање инстигуција БиХ дозначено је 279 милиона КМ, - Брчко дистрикту 55 милиона КМ и милион КМ путарине, - Федерацији БиХ милијарду КМ и 26 милиоиа КМ путарине, " 1’епублици Српској 502 милиона КМ и 17 милиона КМ путарине Најзад, потребно је указати на још једну важну чињеницу. Наиме, налогом супервизора за Брчко дистрикт (налог од 4. 8. 2006. годипе) на територији овог дистрикта престала јс да важи граница између Републике Српске и Федсрације БиХ. У наставку ћемо изнијети одговарајући дио из 'гог иалога. Дакле, супервизор за Брчко, Сузап Р. Џонсон нз САД-а је тим налогом наложила да међуентитетска граиица прес гаје да има правни значај на подручју Брчко дистрикта.
Ради се о чваничиим иодицима објавЈвеним на иитсрнет порчалу Уираве за иидиреЕС1 ИО оЈЕорезнвање БиХ на адреси hUp://ww\v.iiino.gov.ba/c/ Aktuclna_pilanja/Akluehm_pilanja.hlml#0206] 1, приступ од 2. 6. 2011. roднне.
Оно што је у том налогу поссбно важпо је да је супервитор одредила да је игштишт (курзив у иаставку је паш) „...било који поступак било које институције Дистрикта или државе, предузет након издавања овог иалога, који за намјеру или ефекат има: а. да учини да иекадашња међуентитетска граница има правии значај на подручју Дистрикта или стварање било K o je друге географске линије на нодручју ДистриЈсга са сличним значајем; б. подјслу Дистрикта на било којој етничкој основи; или ц. да учиии Дистрикт или било који дио истог дијелом било ког Еититета''^^^^^ У цитираиом тексту апострофирамо тачку ц. Чинимо то ради тога што је она у супротности са тачком i 1 Одлуке Арбитражног трибунала за Брчко од 5. марта 1999. године. Том тачком арбитражие одлуке одређеио је да је овај дистрикт заједничка својииа Ремублике Српске и Федерације БиХ, а супервизор за Брчко упркос томе наведеном одредбом свог налога, како видимо, проглашава ништавним било који поступак којим би овај дистрикт, или његов дио, постао дио Рспубликс Српске или Федерације БиХ. Тиме су опемогућени и Парламентарна скупштина БиХ, а и остала два ентиз ета, да на било коЈи начин мијењају територијалну цјеловитост дистрикта (тиме што би дистрикт или било крји његов дио учинили дијелом Републике Српске или Федерације БиХ), јер би било који такав поступак, према слову налога супервизора, био ииштаван. Колико иам је познато, до данас
Hajioi’ cvuepBi'Tiopa за Брчко днс1'рикт налази се на ннтернет иорталу Кннцеларије високог иредставника у БнХ, на адреси hUp://www.ohr. iiit/ohr-of'fices/brcko/bc-so/defaLilt.asp?content_id=37764. Пристуи од 31, 5.
20! 1. ['одине.
нико од иосиЈшца власти у институцијама БиХ и снтитета није оспоравао правну вал>аиост цитираиог налога супервизора за Брчко. Од каквс јс важности поменути налог супервизора за Брчко, можс се уочити на СЈБСдећем примјеру. Наиме, члапом 78 Закона о кретању и боравку странаца и азилу*‘” прописапо је да годишњу квоту радних дозвола за странце у Босни и Херцеговини утврђујс Савјет министара БиХ. При томе, према ставу 2 поменутог члаиа, Министарство цивилних послова БиХ, које предлаже Савјету министара БиХ годишњу квоту радцих дозвола, свој приједлог израђује на основу изражених потрсба органа надлежних за нослове запошЈБавања у Брчко дистрикту, Федсрацији БиХ и Републици Српској. У складу са тим потрсбама, Савјет министара БиХ утврђује територијстиу раснодјелу радних дозвола (члан 78 став 3 помеиутог Закона). Дакле, очито је да се при утврђивању квотс радних дозвола за странце, оне распоређују одвојено за територије Брчко дистрикта, Федерације БиХ, односно, Републике Српске. На основу наведеног закона, Савјет мииистара БиХ је за 20П . 1'одину утврдио укупну годишњу квогу радних дозвола за странце у БиХ на 2.099. Од овог укупног броја на гериторију Федерације БиХ се односи 870, на територију Реиублике Српске 900, а на територију Брчко дистрикта 329 радних дозвола.“’-
„Службсни ГЈК1СИИК БиХ“ , број 36/08 од 6. млја 2 0 0 8 .10дине. НЕшедена квога радиих доавола 'за странцс у БиХ у 2011. 1 одиии утпрђеиа јс Одлуком Савјсча минисгара БиХ, донијетом под службеном о'1иаком СМ број 56/11 од 18. новембра 2011, годнне. Оддука је oGjaujbej-ia у „(.'лужбеиом Јласнику БиХ“ , број 41/11 од 26. маја 2011. годиие.
12. Кратка упоредна анализа У овом дијелу извршићемо кратку упоредну анализу уставноправног положаја федералних јединица из федерација о којима смо претходно говорили са уставноправним положајем који има Брчко дистрикт. Претходно излагаље, дакле, пружа нам основ за неколико кључних запажаља, која су од значаја за питање којим се бавимо. Наиме, готово у свим федерацијама које смо овдје изложили може се уочити да је обезбијеђено учествоваље њихових федералних јединица у савезним законодавним органима, у чему се не разликују ни остале федерације у свијету. Међутим, од тога постоји и одступање, јер смо у случају Белгије видјели да њена федерална јединица региои Брисел није представљена у горњем дому белгијског парламента. Ииаче, учествовање федералних јединица у законодавној власти на савезном нивоу је остварено кроз горњи дом федералног парламеита. Међутим, у случају Етиопије видјели смо да је горњи дом савезног парламепта дом који је изопштен из поступка доношења закона, с обзиром на то да само доњи дом има законодавне надлежности у свим материјама које су тим уставом додијел>енс федерацији. У случају Русије може се уочити да је Дума фаворизована у законодавном поступку у одиосу на Савјет Федерације, будући да савезни закони (који чине највећи дио законодавне активности савезног парламента) у крајњем могу бити донијети, а да претходпо нису ни били разматрани у горњем
дому. Слично замажагБе може се изнијети и у случају Ссната у белгијском савезном парламенту. Индија је посебаи случај, јер у њој, како смо видјсли, савсзии законодавац може мијењати статус фсдералмих једииица, без обзира јесу ли оне сагласие са тим или ие, тако да тим јединицама присуство 1ВИХ0ВИХ иредставника у горњем дому савезног парламента не значи ништа. Насупрот оваквим рјсшењима, видјели смо да је уставпоправна позиција Брчко дситрикта веома чврсга, јер су му статус и на;1лежности које има вишеструко обезбијеђени одговараЈућим правиим нормама уставноправног караЈсгера. Усљед i’ora је ibeix)B уставноправни положај знатно стабилнији у поређсЈву са многим федералним јединицама у свијету. Поред тога, пре гходно излагањс показало јс како је за овај дистрикз; на посрсдан начин омогућепа партицинација у вршењу законодавне, али и извршие 1зласти на савезном нивоу. Такав закЈвучак, у односу на савезну закоподавну власт произлази из чињеиице ;да дистрик!’ има право да пред Уставним судом БиХ расправЈва, и кроз расправу оспорава сваки пропис или радњу коју су усвојиле, односно предузелс Парламентарна скупштииа БиХ и друге савезис ииституцијс и органи, ако сматра да је зим актима или радњама дошло до повреде његовогуставноправног статуса и овлаштсња. У одиосу на извршну власт на савезном нивоу Врчко дистрикту је, како смо видјели кроз наведсии С11оразум између њсга и савезнс владе, омогућсно континуирано присуство у раду те граис савезне власти. Свс то указујс да у вези с пита! вем да ли нека 11ол итичкотсриторијалпа цјелина унутар федерациЈе има статус њене федералне јединице или не, одговор не мора увијек да буде у томе што ћемо претходно утврдити да ли та цЈслина иартиципира у савезном парламеиту или не партиципира, па ако не партиципира да закључимо како она није федерална јединица.
ГЈримјер Брчко дистрикта говори управо супротно, чиме се потврђује правило како нема јединствепих рјешења (модела) за федерације и да би сваку од њих требало посматрати као случај за себе. Осим тога, када се инсистира на партиципативном мјерилу изгледа да се заборавља да је оно критеријум за разликовање федеролиих од уншпарно уређеиих држава,'^^^ што ие зиачи да ће иам то мјерило бити од помоћи сваки пут када тражимо одговор на питање да ли нека политичко-територијална цјелипа унутар федерације има статус њене фсдералне јединице или не. У случају друштвених појава каква је Брчко дистрикт, очито је да партиципативно мјерило у његовом досадапнвем облику није увијек од користи, а да нас инсистирање иа том мјерилу, упркос стварности каква је овај дистрикт, само удаљава од истине. Када је ријеч о надлсжностима Брчко дистрикта претходмо излагање показало је како се, са изузетком малог броја федерација попут САД-а, највећи број федералних јединица у федерацијама широм свијета не може поредити са Брчко дистриктом, када је ријеч о квалитету и количини тих мадлежности. Исти закључак може се извести и када је ријеч 0 праву Брчко дистриш^а на самоорганизацију, које постоји и у случају остала два ентитета у БиХ, а то право произлази из чињенице да Устав БиХ не одређује унутрашљу организацију ентитета, као ни организацију, рад и међусобне односс ншхових оргаиа, већ препушта да та питања буду уређеиа уставиим актима у Републици Српској, Федсрацији БиХ и Брчко дистрикзу
Казано једноставним ријечима, овим мјерилом се расиравЈвају односи на релациЈи (})едерација - унитарна држава, а не односи на релациЈи (ЈЈедерациЈа - федералне јединице или односи између федералних Једнницп уну'1’ар (|)едерациЈе.
За разлику од њих, белгијским заједншјама као федералним јединицама савез[[и Устав (члан 115) прописује да ће организација и функционисање њихових парламената бити урсђсни посебним савезним законом, који се усваја у савезном парламенту посебном већином гласова одређеном у члану 4 бел[’ијског устава. Исто вриједи и када је ријеч 0 орЈДПизацији и функционнсан>у влада у белгијским заједпицама (4Jiai[ 118 белгијског устава). Могућност самоорганизације немају ни федсралне једини[1е у Аустрији и Индији, јер су та питања у овим федерацијама уређсна савезним уставом. У случају ових двају федерација такође смо видјели да су [виховс федералнс јединице савезним уставима ограничеие у врн.1е 1ву својих законодавних надлежности, чега нема у случају Брчко дистрикта, односно Реиублике Српске и Федерације БиХ. Наиме, савсзне извршнс власти у Аустрији, односно Индији, вршс падзор пад радом законодавних органа федсралних јединица. Истина, постоје разлике у модслима путем којих сс остварује raj надзор (у Аустрији то чи[1и савез[[а Влада, а у Индији гувернсри које у свакој федералној једииици иосЈ авља предсједник Индије). Међутим, за оба модела Je својствеио да прсдстављају ограничењс за законодавне власти у фсдсралним једи|[ицама. Овим модслима могу се додати овлаштсња која предсјед[[ик Руске Федерације има у односу на извр^пну вЈ[аст федералних јединица. У случају ове федерације видјели смо да њен иредсједник има право да до одлуке надлеж[10г суда обустави од извршења свс акте органа извршне власти у федералним јсдиницама ако су у супротности са савсзним Уставом, савезним зако[[има, међународним обавезама Русије или ако нарушавају [[рава и слободе човјека и грађанина. Тако нешто не постоји као мо1ућност у односима савезиих власти БиХ према било којоЈ грани власти у Брчко дистри1С1у, ФсдсрациЈи БиХ и Рспублици СрпскоЈ.
У вези са закоиодавном надлежношћу чланица федерације потребно је истаћи да мало која федерална јединица у свијету може својим законодавством уређивати питања из кривично!’ и кривичнопроцесиоЈ' закоподавства, грађанског и грађанскопроцесног законодавс1'ва, радног и привредног законодавства и многих других области. Шта више, у случају Аргентине видјели смо да је њеним федералним јединицама (покрајинама) одговарајућом одредбом савезног Устава (Одсјек 126) забраљеио да доносе грађаископравне, кривичне, трговинске и законе из области рударства накои што их јс донио федерални Конгрес, будући да је ријеч о материјама из оквира надлежности аргентинске федерације. Међутим, у случају Брчко дистрикта управо је сунротно, с обзиром на чињеницу да је у току протекле деценије Скупштина Брчко дистрикта, између осталог, донијела велики број и таквих закона, који су на снази. Илустрације ради навешћемо само неколико њих и тиме завршити ову анализу;
-
-
Изборни Закон Брчко дистрикза; Закон 0 иолицији Брчко дистрикта; Закон 0 оружју и муницији Брчко дистрикта; Закон 0 Пореској управи Брчко дистрикта; Закон 0 порезу на доходак; Кривични закон Брчко дистрикта; Закон 0 кри вич иом 11оступку; Закон о извршењу кривичних и нрекршајних санкција; Закон 0 помиловању Брчко дистрикта; Закон 0 власпиштву и другим стварним правима; Закон 0 землшшним К!Бигама и правима на земљиште; Закон 0 шумама; Закон 0 пољопривредном зсмљишту;
Закои 0 путсвима, Закоп о облигационим одиосима; Породични закои; Закон о парничном посЈ^упку; Закон о извршном поступку; Закоп о управном поступку; Закои о управним споровима; Закои 0 предузећима; Закон 0 раду; Закоп 0 банкама Брчко дистрикта; Закон 0 хартијама од вриједносги; Закон 0 образоваЈву у основним и средњим школама Брчко дистрикта; Закон 0 високом образовању у Брчко дистрикту; Закон 0 иотарима итд, итд.
13, Схватање о Брчко дистрикту као јединици локалне самоуправе У преосталом дијелу књиге изнијећемо схватања о правној природи Брчко дистрикта која су се до сада појавила. Како смо и у уводном дијелу иагласили, сва та схватагва могу се разврстати у три цјелине. Једиу од њих представља схватање о Брчко дистрикту каоједииици локалне самоуправе, 0 којој ћемо најприје говорити. Потом ћемо пажњу усмјерити на другу ијелину, коју представљају схватања о Брчко дистрикту као јединици територијалне аутоиомије, односно 0 квазифедералној једииици, а на крају ћемо изнијети наше схватање о Брчко дистрикту као ентитету. Схватање о Брчко дистрикту као јединици локалне самоуправе мора се посматрати у вези са Статутом Брчко дистрикта.Чланом 1 став 1тогстатутаовајдистриктјеодређен као „...административна јединица локалие самоуправе....г[од суверенитетом Босне и Херце 1'овиие.“ И у првом амандману на Устав БиХ, усвојеном у марту 2009. године, прописано је да је Брчко дистрикт јединица локалие самоуправе. Дакле, цитиране одредбе Статута, односно Устава БиХ, повод су за схватање како је Брчко дистрикт јединица локал[1е самоуправе. То је истовремено и званичан став инс'гитуција власти у БиХ, прије свих Канцеларије високог представника, који се може наћи у званичним обраћањима ове канцеларије медијима. У обраћању Капцеларије високог иредставкика од 12. маја2003. године, на нитање иоставЈвено од те канцеларије је ли Брчко дистрикг еититет,
Истина, пракса јс показала и одстуиање званичиих инсгитуција од toi става, што смо запазили у раду Парламентарне скупштиие БиХ и Предсједништва БиХ. У наставку ћсмо, прије него што изнссемо суштину овог првог схвататва правне природе Брчко дистрикта, изпијети нсколико нримјера како званичне институције БиХ Брчко дистрикт иазивају и ентитетом. У „Службеном гласнику БиХ“ - Међуиародии уговори, у броју 12 од 22. 12. 2005. године објављени су Оддука Предсјсдништва БиХ о ратификацији Уговора између БиХ и Исламскс Републикс Пакистан о избјегавању двоструког опорезивап>а и превенцији избјсгавања пореских обавеза у иогледу пореза на доходак, le тексг тог уговора. Такву одлуку Предсједниш'1'во БиХ донијело је иакон што је прибавило сагласност Парламснтарне скупш'гиие БиХ. У члану 3 'гачка д) ратификованог уговора одређспо је да за по1'ребе тог уговора изра:} „политичка подјединица у случају Боспе и Херцеговине озиачава ентитете: Федерацију Босне и Херцеговиие, Републику Српску и Брчко Дистрикт Босне и Херцеговиле“ . На идентичан иачин поступљено је и приликом ратификацијс оваквог уговора који је БиХ закл^учила са тадаптњом државном заједницом Србија и Црпа Гора (члаи 3 тачка 4 Уговора), односно са Републиком Хрватском (члап 3 тачка ц тог уговора). Одлукс о ратификацији тих уговора, као и текстови уг овора, објавл^ени су у „Службеном гласнику БиХ“ - Међународни уговори, број 5/2005. Да свс ово иије случајност, свједочи и најсвјсжији
одЈОвира сс дв није и „обЈа11Ш)£Ш£1“ да је lo Јсдиница докалне самоупрапе нод супереиптстом БиХ. ВндјспЈ па hUp://w\vw.ohr.int/olir-ciepl/pres.so/prcssi/default.asp?conleni_ id=29849
примјер. Стране у међународном споразуму (Босна и Херцеговина и Народна Демократска Република Алжир), потписаном у Алжиру 8. фебруара 2009. године,“’-'^ Брчко дистрикту признају статус ептитета, као и у претходно наведенимпримјерима. Дакле, и у овом споразуму (Споразуму 0 избјегавању двоструког опорезиваља и спречавању фискалне евазије у односу на порезе на доходак и имовину) стране потписнице у члану 3 став 1 тачка д) уговорају да: „политичка јединица у случају Босне и Херцеговине означава ентитете: Федерацију Босне и Херцеговине, Републику Српску и Брчко Дистрикт Босне и Херцеговине“ . Осим овим путем, ентитетски статус Брчко дистрикта се у међународним уговорима признаје iia joiii један начин. Наиме, пракса показујс како је у уговорима које Босна и Хсрцеговииа претходпо познише са другим државама уређено да ће се о НјИховом извршењу, у дијелу који се односи иа територију БиХ, старати надлежни органи БиХ, те РепубЈ1ике Српске, Федерације БиХ и Брчко дистрикта. Дакле, није у случају Брчко дистрикта предвиђено да ће на његовој територији тај уговор извршавати институције БиХ, што би било за очекивати с обзиром на одредбу из амандмана 1 на Устав Босне и Херцеговине, нрема којој је Брчко Дистрикт Босне и Херцеговине под сувереиитетом Босне и Херцеговине и припада надлежностима институција Босне и Херцеговине. Умјесто Tora, органи Брчко дистрикта су надлежни да Парламентарна скупштина Босне и Xepu,ei’0Bune је l. сентембра 2010. године дала сагласност iia овај сноразум, иакон чега је Предсједниш гво Босне и Херцсговине на сјсдници олржаиој 7. сентембра 2010. [одине рагификовало споразум. Та оллука Предсједнншгва, као и leKci'HaBeaeHor сиоратума, објавЈвени су у „Счужбепом 1’ласнику БиХ - Међународни уговори“ , број 12 од 27. tO. 2010. године. Наведеии сноразум у име БиХ нотиисао је њен чадашнш минисјар ипос граних нослова Свеи Алкалај.
спроводе међународни споразум у дијелу, који се односи на територију тог дистрикта. О томе најбоЈБс свједочи сл>сдећи примјер. У Спораауму имеђу Савјета министара БиХ и Владе Републике Турске о сарадњи у области здравства“'^’ у члану 5 јс иаведено: ,,Министарство цивилмих послова Босне и Херцсговиие у сарадЈви са Федералним мииистарством здравства, Министарством здравља и социјалие заштите Републике Српске и Одјељењсм за здравство и остале услуге БрчкодистриктаиМииистарствоздравл^аРепублике Турске ће обезбиједити спровођсње овог Споразума.“ Посебно је заиимлшв члан 3 овог споразума, због чињеницс да се и код именовања заједничког органа за оцјену активности у сировођењу Споразума води рачуна о једиакоправном сгатусу Брчко дистрикта у односу на остала два ен 1’итета. Прије нсго што ггреггесемо садржину тог члана, ваЈва истаћи како је само за нотребе БиХ уређено ко и на који начип именује члановс тог заједничког тијела, што није учињсио са турске стране. Дакле, члан 3 Споразума гласи (курзив у тексту је иаш): ,,а) Уговорне стране установљавају Заједничку радну комисију с циљем у гврђивагва и ог^ене активности сарадње међу њима. Комисија се састаје једиом годишње на иаизмјеиичггој осиови. Парлимептарна скупштниа Восис и Херцссовиис је 1. сеи гембра 2010. 1'одиис дала сагласиост иа овај сиоразум, наком чо а је Предсједииштпо БосЕге и ХерцсЕОвиие, као и у иретходном случају, на сједници одржаиој 7. сеитембра 2010. г’одине раЕификоЕЈало споразум. Та одлука ПрсдсјсдпиЕитва, као и 'Еекст паведеЕЕог сиора-гума, објаЕУвени су у „СлужбсЕЕОм гЈЕас11ИЕ<у БиХ - Међународни уЕоворгГ', број 12 од 27. 10, 2010. годиме. Ииаче, овај сиора'зум је иотиисан у Анкари 11. маја 2010. Еодине, а у име БиХ ио'пшсао га је њен тадашњи миниСЕ ар циезилпих послоЕза Средојс Новић.
б) Чланове из Босне и Херцеговине за Зајсдничку радну комисију ће именовати Министарство цивилних пословау сарадњи со Министарством здравља и социјалне заштите Републике Српске, Федералним министарством здравства и Одјељењсм за здравство и остале услуге Брчко дистрикта Босие и Херцеговине.“ У својој монографији под насловом „Локална самоуправа“ став о Брчко дистрикту као јединици локалне самоуправе заступа др Остоја Кременовић. Он сматра како је „...реалније и правно досљедније да Брчко-Дистрикт остаје јединица локалне самоуправе“ , а као аргументе за то иаводи; „ - Брчко-Дистрикт иема устав као што имају ентитети већ је његов највиши акт статут, што је уобичајено за јединице локалне самоуправе; - Стаиовници Брчко-Дистрикта немају државЈваиство Брчко-Дистрикта већ су држављани Босне и Херцеговине и, no властитом избору држављаниРепублике Српске или Федерације БиХ; - Становници Брчко-Дистрикта не учествују као стаповници еититета у формирању органа власти Босие и Херцеговине. Они то чине само посредним путем учествујући у изборима органа ентитета чији су држављаии; - Становници Брчко-Дистрикта иемају војну обавезу јер је Брчко-Дистрикт демилитаризован.“ '^’^ Полазећи од цитираиих аргумената др Кременовић закључује како „...сасвим сигурно произилази да је БрчкоДистрикт нижа тери1'оријална једипица од ентитета, односио да јеједииица локалнс самоуправе, ш тоје и утврђемо члаиом
Др ОсЈтоја Кремеиовић: Локална самоуирава, Лакгаши, 2006, стр. 343.
и 344.
1, Статута Брчко-Дистрикта.“ '‘*'^ Излолсено схватање придаје неоправдано велику важност форми, којом се затим покушава одбранити став да је Брчко дистрикт јединица локалпе самоуправе. Тако се износи тврдња како Брчко дистриктнемаустав већ је iberoB иајвиши акт сгагут. При 'гоме се губи из вида да у иравиом иоретку Брчко дистрикта међу општим правиим актима постоје закони и да ови морају бити у сагласности са Статутом овог дистрикта. Чланом 4 Статута, који има паслов „Успшвиост ii зокошппост"\ у ставу 2 измсђу осталог јс проиисаио да судови дистрикта имају иадлежност да одлумују о томе да ли је одредба било ког закоиа у складу са тнм статутом. На основу ове одредбе може се закључити да је и у правном поретку Брчко дистрикта однос између општих правних аката устројен према одређсним строгим правилима у чијој суштини иије коордииација всћ субордииација између тих аката. Њој је својствеио да општи акт нижег степеиа своју снагу црии из вишег, због чега мора бити у складу са гвим, и тако редом све до највишег општег правно!' акта, а то је устав. Смисао овс својеврсне формуле јс у потрсби успостављања реда у правном поретку без којег би овај, умјесто кохерснтнс цјслиие, био претворен у безобличиу хаотичиу масу правних аката без икаквог реда и смисла. Ако се све ово има у виду, оида се и за Статут Брчко дистрикта, без обзира на овакав његов назив, не може рећи ништа друго до да јс устав. Наимс, оио чему морају бити уподобљсии закони може бити и јесте устав, без обзира што га његов доносилац, као у случају Брчко дистри 1ста, не жели тим термином назвати. Кад ово кажемо, имамо у виду да се “ правии поредак састоји из правиих норми, Јвудског понашања по њима и правних вредиости” И сто.
због чега се може разлучити у своја три саставиа елемента: “ Први елемент јс нормативан и састоји се из норми; други је фактичан и састоји се из понашања људи по нормама; трећи је вредносни и састоји се из правних вредиости” .’“‘^ Овај први елемент чине правне норме поредане у одређени систем у извориом значењу овог термина, дакле не некаква хаотична, без реда формирана цјелина, већ напротив, према извјееним мјерилима уређен скуп дијелова, који су међусобно у одређеном односу. Та мјерила се, у суштини, могу свести на једно, које ее у теорији права назива нормативношћу права, јер је нормативност права његова основна карактеристика, “ свакако другачија и специфичнија у односу на нормативност уопште, која карактерише и остале пормативне поретке” .'"’ Стога Келзен, развијајући ову основну карактеристику права у одговарајући систем, каже: “ Хијерархијска структура правног поретка државе је, грубо узета, оваква: под претпоставком основне норме, устав је највиша норма у оквиру државног права” ," ' док “ Ступањ најближи уставу јесу опште норме створене у законодавном поступку” .” - Када се све ово има у виду, и ако се ствар посматра само унутар правног система Брчко дистрикта, који је опет, као и одговарајући системи у Републици Српској и Федерацији БиХ, својеврстан подсистем у оквиру ширег правиог система Босне и Херцеговине, за Стачут Брчко дистрикта, без обзира на овакав његов назив, се не може Радомир Д. Лукић, Будимир П. Кошутић, Драган М. Митровић: Увод у ираво, [иеснаесто иадање, Београд, 2001, стр. 334. "" СнежаиаС. Савић; Појам права као нормативно!' норетка - ирилог критици Келаенове нормагивне доктрине, Бања Лука, 1995, стр. 107. Ханс Кел чен: Онш га теорија права и државе, Београд, 1998, стр. 182. и 183. Ханс Келаен: Чиста теорија нрава, Београд, 1998, стр. 53.
рећи ништа друго него да представља устав, с обзиром на то да му морају бити уподобљени сви закони дистрикта, а ови су иајближи стспеи уставу. Стога не треба да чуди што Статут Брчко дистрикта захтијева од судова днстрикта да иазе јесу ли закоии дистрикта у складу са Статутом, јер би без тога било онемогућено креирање и одржавање правног поретка Брчко дистрикта као систсмскс цјелиис. Истииа, видјећемо да је једним налогом супервизора за Брчко одс'гуил>ено од одрсдбс Статута, према којој судонидистрикта мазе дали су закопи дистриктау складу са Статутом. Но, прије него што укажемо на то одступање, кратко ћемо подсјети ги на ток развоја уставног судства иа подручју бившс Југославијс (у даљем тексту СФРЈ). Увођење уставног судства у бившој СФРЈ почсло је 1963. године доиошегвем Устава СФРЈ. До тог тренутка ова контрола је осгваривана путем других органа, Тако је Президијум Народне скупштине Федеративне НароднеРепубликеЈу1Х)славије(удаЈвем тексту ФНРЈ) према Уставу ФНРЈ из 1946. године био наддежан да “оцјењује сагласност закона републике са Уставом ФНРЈ и савезним законима уз накнадну потврду Народне скупштине”,"^ чиме је био успоставЈвен ограпичеи систем контроле yc'i авности, којој су подлијегали само закони република члапица ФНРЈ, с тим да републички устави нису предвиђали кон гролу усклађености републичких закона са републич1шм уставима. Уставним законом из 1953. године контрола уставности закона била је повјерена искључиво Народној скупштини. Међутим, до корјените нромјенс у овој области доћи ће 1963. када су уведене инс'1шуиије усгавних судова iia нивоу савезне државе шш и на нивоу република чланица. Овај систем остаће у примјени до Мроф. др Гашо Мијановић: Kompojia усчавности закона, Унивсрзитст у Сриском Сарајеву, Мравни факуЈпет, Гдицнја МоноЈ рафије, Срнско C'apajeBo, 2000, с гр. 201.
распада СФРЈ, а иове републике које су настале тим распадом аадржале су овај систем контроле уставности и законитосги. То се може рећи и за Босну и Херцеговипу, јер су према овом систему организовани одговарајући судови на федералном нивоу, и на нивоу Републике Српске, Федерације БиХ и Брчко дистри1сга. Брчко дистрикт се у том погледу разликује од Републике Српске и Федерације БиХ само у називу суда који у дистрикту има уставносудску надлежност. Наиме, тај суд се у дистри1сту не зове уставни суд, али садржај његових надпежиости с тим у вези одговара у потпуности уставносудској функцији. Од овог система треба разликовати систем прсма којем контролу уставности и законитости врше сви редовни судови. До његове примјепе дошло је најнрије у Сједињеним Америч1сим Државама, због чега се често назива и америчким системом. Он је у свом ширењу на друге земље доживљавао и извјесне промјене, којима се одступало од начела ексцепције противуставности као начсла иихерснтног том систему, које се састоји у томе да се закон који је противан уставу не примјењује у конкретном судском снору, али и даље осгаје на сиази. Специфичну варијанту тог система представља такозвани amparo систем, примијењен у Мексику. У њему се оцјењивање уставности „...не врши само новодом конкретних судских спорова него и на основу дире1стне жалбе коју суду подносе заинтересовани нојединци. Питање уставности се овдје дакле ие појављује само као нретходно питање за рјешавање главног спора, всћ и као главно питање које не мора бити проузроковано неким конкретним процесом пред судом. Када суд оцијеии да је оспореии закон нрагивуогаван, ои га иишти. Међутим, то ништење ипак нема апсолутно, већ релативио дејство јер важи само за онога који је поднио тужбу. Закон за све остало остаје на снази“ .'*‘‘ Проф. др Гашо Мијановић: Исго, стр. 103.
Иако је Статутом Брчко дистрикта (члан 40) прописано да су судови^'^ овог дистрикта надлежни за одлучивање о томе да ли је било који закоп дистри1сга у складу са г б с г о в и м Стазутом, Налогом супервизора за Брчко од 4. јуиа 2010. годипе памстиу гјеЗакоп о посгупку onjeiteусклађеносги правмих акдга Брчко дистри1сга. Тим законом је на другачији начин уређена на2Џ]ежност за огџењивање усклађености правних аката са Статутом овог дистрикта. Наимс, из одредби члана 2 тог закона произлази да је само Апелапиопи суд Брчко дистрикта падлежан да оцијепи да ли су било који закоп дистрикта, иодзакоиски aicr или било који други правни акт инстизуција дистршсга у складу са Статупшм дистрикта, као и да ли је подзаконски акт или било коЈи други правни aia' институција дистрикта у складу са закоиом Брчко дистрикта. Овакво рјсшсн»е, у ствари, дајс Аиелационом суду Брчко дистри1сга уставиосудску надлежност. Такав закЈвучак недвосмислеио проиЗЈЖШ из иеколико одредби овог закона, од кој их ћемо у наставку кратко указати само на њих неколико. Тако је чланом 7 тог закона прописано да су одлуке Апслационог суда Брчко дистрикта, донијете у овом поступку, коначие, извргинецопштеобовезујуће. Затимјеу члану 38 Закоиа промисапо да кад Апелациоии суд дистри1сга утврди да закон, подзакопски акт или било који други правни акт инстигуција дистрикз а није у складу са Сгазутом дис^грикта, ти прописи прсстају важити даном објављивања одлуке Апелационог суда у Службеиом гласнику Брчко дистрикта. Исто правило важи и за случај када Апслациопи суд дистрикта утврди да подзаконски aicr или било који други правни акт инстизуција дистрикта није у складу са законом дистрикта. Најзад, издвоЈићемо и одредбу члана 43 овог закона, према коЈоЈ су судови дистрикта дужни застаги с поступком коЈи Jc у току ако се у поступку појави nnTaibe усклађспости правиог aicra са Статутом или закоиом Дакле, ис једаи, всћ оба суда дис1'рик1а - Основни суд и Апслациопи суд.
130
Брчко дистрикга. Осим због изнесених разлога, одредба члана 40 Статута Брчко дистрикта важна је и зато што се из ње” ^’ може запазити како јс овај дистрикт законодавни субјскт. Ово својство дистрикт удаљава од појма локалне самоуправе, јер јединице локалне самоуправе не могу имати ово обиљежје. Кривични закон, затим Закон о кривичном поступку, Закон о општем управном поступку, Закон о облигациоиим односима, Закои о раду и многе друге, које је допијела Скупштина Брчко дистрикта, пе могу доносити јединице локалне самоуправе. Када се овоме дода чињеница да је оргаиизација власти у овом дистрикту заснована на начелу подјеле власти на законодавну, извршну и судску, да Брчко дистрикт има сопствеие полицијске снагс независне од полицијских снага друга два еитите 1'а, оида је више иего јасно како овај дистрикт није јединица локалие самоуправе. Због тога је Милијан Поповић у праву када, у вези са одредбом Статута Брчко дистрикта према којој је дистрикт јединица локалне самоуправе, духовито примјећује како је декларативни карактер те одредбе „...толико очигледна ствар да је запажа и полуписмен човек“ и да „Подручје са скупштином у којој седе иосланици који доносе законе, свакако не може бити Јединица локалне самоуправе “ 117
“ ^Додуше не еамо мз ње, неЈ О и м'ј ни'за друЈ'их одредби тој' ста1'у'].а. Проф. др Милијан rioijOiMjh: 0 правној природи Брчко дистрик 1а, објавЈвсно у Збориику радова са паучнш' скуиа иод назмвом „Реиублика Српска - негнаесг 1'одима постојаМ)а и развоја“ , одржанш' у БанЈалуци 26. и 27. јуна 2007. Ј одине у орЈ аиизацији Лкадемије наука и умје'1'иос'1'И Републике Сриске - Едиција Научпи скупопи, Књига XII, ОдјеЈвење друштвеиих наука, Књига 18, стр. 204.
У оквиру ове групе су два схватања, од којих је једно проф. др Милијана Поповића, а друго је изнесено у волуминозној и драготџеној монографији под насловом „Федерализам у уставном систему Босие и Херцсговине“ , аутора Гораиа Марковића, која представља његову докторску дисертацију. Оно што је заједничко овим схватањима је да оба аутора, у битном, закључују како је Брчко дистрикт јединица територијалне аутономије. Професор Поповић своја запажања у вези са овом темом завршава закључком да је Брчко дистрикт много ближи федералној јединици него једигшци локалпе самоуправе, док Гораи Марковић сматра како је ријеч о квазифедералној јединици или атипичној јединици територијалне аутономије. У наставку ћемо изложити битне детаље сваког од ових схватања. У свом напријед поменутом раду професор Милијап Поповић иодсјећа иа мјерила (главиа обил^ежја), према којима се федералне јединице разликују од територијалие аугономије, која је истакао Ђорђе Тасић у једном свом тексту."^ С тим у вези професор Поповић подсјећа како: „Тасић наводи три главна обележја федералне јединице по коЈима се она разликује од територијалних аутономиЈа. То су: а) федералиа јединица допоси „не Ћорђе Тасић: Шта је савезна држава у иоређењу са другим облицима државиих :заједиица ц, сиецијално, са аутономијом, часоиис Браиич, XXVII, 6/1939.
само законе, него и устав“ . То нак зиачи да се федерална јсдиница може „по својој вољи уредити (тзв. право самооргаиизацијс)“ ; б) ,још јс важпијс“ , каже Тасић, „ако би ово право било још засновано на уставу“ ; в) „али још MHOi'O важније ће бити, ако носебпе државе учествују у доношењу одлука савезне државе и, нарочито, у нромени устава“ ."*^ Полазећи од ових мјерила, професор Поповић наводи: „...ваи сваке је сумње да Брчко Дистрикт није нови, трећи ентизет у државној струЈСгури Босне и Херцеговине. Брчко Дистрикт ј е .... политичко-територијална аутоиомиа јединица (град) Босне и Херцеговине. Од Тасићевих обележја федералнејединиие Брчко Дистриктимасамо свој Статут (Устав). Друга два битна обележја (много важнија од навсдсно!') не поседује (право на самоорганизацију није засноваио на федералном Уставу и Брчко Дистрикт није предспављен у Дому народа ГЈарламентарне скупштине БиХ)“ .'=" Након тога профссор Поповић закључује да је овај дистрикт „...територијална аутономна јединица (град)“ и да је „По свом нравном карактеру (то је) хибридна територијална аутономна јединица, са високим степеном самосталности. Много је ближа фсдералној јединици (снтитету), него јединици локалне самоуправе“ .'“' Прсма Горану Марковићу: „КЈвучни разлог који лишава Брчко дистриш' стазуса федералне јединице је чињеница да не учсствује у Ироф. др МиЈШЈан Ионовић; Исго, cip . 213. Исто, стр. 214. И сто,стр. 215.
вршењу државие власти на федералном нивоу, посредством институција Босие и Херцеговиие“ .'“ Овај аутор сматра да се правна природа Брчко дистрикта не може одредити примјеном чистог теоријског модела, у вези с чим закључује: „Његовположај имакарактеристикеуставноиравног положаја федералне јединице и јединице територијалне аутономије, Стога се неће погријешити ако се каже да је Брчко дистрикт квазифедерална јединица или атипична јсдиница територијалне аутономијс. Прво одрсђење јс оправдано стога што Дистрикт има сва обил>сжја федералне јединице осим једног - не учествује на било који начин, чак ни посредно и условио, путем делегата конститутивних народа у Дому народа Парламентарне скупштине Босне и Херцеговине, у формирању и вршењу власти на државиом нивоу. С друге страие, његов правии положај је ипак снажнији од уставноправног положаја јединица теригоријалне аутономије у већини држава са овим обликом аутономије, јер држава не врши контролу функционисања власти и стварања правног порстка Дистрикта, осим посредно, укол ико се утврди несагласност са правиим поретком Босне и Херцеговине.“ *“^
Мр Горап Марконић: Федералиаам у ус'1'аниом систему Босие и Херцеговине, докторска дисергација, Београд, 2009, стр. 233. Ис'Ј'0, стр. 467,
Ово схватање, које ми заступамо, имају и проф. др Коста Чавошки те проф. др Снежана Савић. Професор Чавошки сматра да Брчко дистрикт има положај „...својеврсногентитета, који, изузев учешћа његових представника у раду конфедералних органа у Сарајеву, има пуну ентитетску надлежиост.“ '‘‘* Професор Сиежана Савић се овим питањем бавила у својој расправи „Утицај одлуке предсједавајућег Арбитражног трибуиала о спорпом дијелу међуентитеске линије разграничења у областн Брчко на државио уређење Босне и Херцеговиие и субјективитет Републике CpiiCKe“ .‘“‘^ Овај аутор сматра да у случају Брчко дистрикта „...није ријеч о самоуправи у правом смислу ријечи, већ је у питању стварање новог ентитета унутрашњег државног уређења са оргаиима свс три државне власти: закоиодавне, извршне и судске.“ '~^' Схватање блиско овом застуиа и Звонко Миљко. У књизи под називом „Уставно уређење Босне и Херцеговине“ он описује процес настанка Дистрикта, те организацију и ''■* Kocra Чавошки: СвемогуГш високи иредставник. Преиијето из наведене момографије Горана Марковића, документарна напомена број 512, стр. 228. Ову расмраву ауторје објавила у својој књизи нод насловом „Ренублика Срнска nocjinje Дејтона, Пнгања и мроблеми нравне нрироде, Правни факултет, БањаЛука, 1999. Исто,стр. 81.
надлсжпости гвсгових ипституција. Након тога закл>учује како „Дистрикт Брчко има више обиљежја треће федералие јединице (ентитета) или једним дијелом федералног тершорија под изравном федералном власти Босие и Херцеговиие, само није јединица локалис самоуправе“ .‘~^ Постоји и схватање, прсма којсм је дистрикт de facio нови сититет. Њега износи професор Миле Дмичић у члаику објавл>еном у Апалима Правиог факултета у Београду, у оквиру излагаим! о државпом уређељу БиХ. Ево шта овај ауз ор каже с тим у вези: „Државно уређеље БиХ садржи низ федсралиоконфсдсралних елемената, у првом реду, двс територијалнс и политички организовапс јсдинице и десеттериторијално, правпо, поЈ[ИТИЧКИ и културио самосталних кантопа, са дис'1'рик'гом Брчко који de iiire нс представЈБа трећи еити гет, али је <Jefacto организован као нови ентитет.“ '“** У наставку ћемо дати оцјеиу напријед изложених схвагања о Брчко дистрикту као јединици територијалнс аутономијс, кроз коју ћсмо изнијети и разлоге због којих, како смо рскли, сматрамо да је Брчко дис'грикт ен'ги'гет у Босни и Херцеговиии. У анализи ћемо најприје поћи од схватања професора Милијана 11оповића. Како смо видјели, он се у образлагању свог става послужио поменутим текстом Ћорђа Тасића. Схвагаља изложеиа у том тексгу представљају својеврсна .мјерила (fedepaiiuje. Поновић закЈвучује како Брчко дистрикт од Тасићевих обиЈвежја федералне јединице има само једно, Звонко MnjhKo: Уставно урсђсње Босне и Херцешвине, 3ai реб, 2006, стр, 220. Др МиЈ[с Дмичић: Боспа н Херцеговина као државна заједиица siii gciicris привремеио peuicn>e или модсл ча будућпосЈ, Анали Правиог факултспа у Бсо1раду, Јодипа LVIII, број 1/2010, стр. 216.
а то je iberoB статут ко ји представЈБа устав овог дистрикта. Дакле, и он исправно закључује да овај највиши општи правни акт Дистрикта није ништа друго до устав. Међутим, умјесто да на основу тога закључи и о праву Дистрикта на самоорганизацију, професор Поповић закључује сасвим супротно. Он наиме каже како Дистрикт нема право на самоорганизацију, јер оно није засновано на федералном Уставу. У вријеме када је професор Поповић писао свој рад, у Анексу IV Дејтонског мировмог споразума, који је Устав БиХ, о Брчко дистрикзу заиста пи слово није било записано. Али након тога ствари су се измијениле, па је тако у марту 2009. године Парламептарна скупштина БиХ усвојила Амандман 1 на Устав Босне и Херцеговине. Тим амандманом, између осталог, прописано је да Брчко дистрикт има властите ииституције. Међутим, све и да није усвојен овај амандман то не би значило да Брчко дистрикт до тогтренутка није имао право на самоорганизацију и да то право нијеималоуставно упориште. Када је износио наведену тврдњу професор Поповић се, изгледа, држао само обиљежја устава у формалном смислу (да је ријеч о писаном акту, (ki Je то једаи акт, да је ријеч о писаном акту највеће правне снаге), оставл>ајући по страни појам устава у материјалном смислу који „...представља скуп основних правила (без обзира на њихову форму) која условљавају и регулишу дато државно и друштвсно уређење“ '“‘\ Осим тога, професор Поповић је оваквом тврдњом, изгледа, занемарио да поред кодификоваиих n o cio je и некоди(|)иковани устави. За ове noTOite својствено је да се сва битна уставноправна правила не налазе у једном писаном акту нсго у више њих, при чему у том случају сваки од тих Миодриг Јовичић: Изабрани списи, Књшд 3, Успав и уставиост, Београд, 2006, стр. 15.
више аката за себе има карака ср акта иајвеће правне снаге. И управо о томе се ради када је ријеч о Коначној арбитражиој одлуци нредсједавајућег Арбитражног трибупала, која је правни темељ за стварање Брчко дистрикта. Она је, дакле, акт који има карактср правиог акта највеће правне снаге. Њомс јс свакако додатно регулисано државпо уређење Босне и Херцеговине, а и друштвено уређење у дијслу који се одиоси на гериторију Брчко дистрикза. Због тога Босна и Херцеговина припада реду држава које имају некодификовани устав, што се није нромијснило ни након усвајања напријед помсиутог амапдмана 1. О томе на посебан начин свједочи и [Бсгова садржина коју, у дијслу који се односи на управо речено, дајемо у наставку: „На основу члана X .l. Устава Босне и Херце 10вине (Анекс 4. Општег оквирног споразума за мир у Босни и Херцеговини), Парламентарна скупштина Босне и Хсрцеговине на 49. сједиици Представничког дома, одржаној 25. марта 2009. годиис, и на 27. сједници Дома народа, одржаној 26. марта 2009. године, донијела је АМАНДМ АН 1 ИА УСТАВ БО СН Е И ХЕРЦ ЕГО ВИ Н Е У Уставу Босне и Херцеговиие иза члана VI.3. додаје се нови члан VI.4. који гласи: Брчко Дистрикт Босне и Херце 1'овине, који постоји под сувсрснитетом Босне и Херцеговине и спада под надлежности институција Босне и Херцеговине онако како те иадлсжиости произлазе из овог устава, чија је теризорија у зајелиичкој својипи (кондоминијуму) ентигеза, једииица је локалме самоунраве с властитим институцијама, законима и пронисима и с овлашћењима и статусом коначно прописаним одлукама Арбитражног
трибунала за спор у вези с међуентитетском линијом разграничења у области Брчког.“ Како видимо, у амандмаиу сс само упућује на одлуку предсједавајућег Арбитражног трибунала, ге потврђује њена коначност, атиме и коначпост уставноправног положаја Брчко дистрикта, Тиме се и у Уставу БиХ потврђује да је ова одлука акт највише правне снаге. Поред тога, изричито упућивање у Уставу БиХ на ову одлуку доказује да Босна и Херцеговина принада реду земаља са некодификованим уставом. Дакле, и до доиошења овог амандмана Брчко дистригг је, имајући у виду овлашћења из Коначне арбитражне одлуке и њено својство највишег правног акта, имао ираво на самоорганизацију. Став Горана Марковића, према којем чињеница да Брчко дистрикт ие учествује у вршењу државне власти на федералном нивоу лишава дистрикт статуса федералне јединице, на шта се, у битном, своди и схватање ирофесора Поповића, представља јак, али не и довољан аргумент који би лишио овај дистрикт ентитетске природе. Тај став је посљедица усвајања у уставноправној науци једног од мјерила федерације које се назива парткципагрџом федералке Једииице. На оспову љега, у науци се сматра како политичкотериторијална цјелииа не може имати својство федералне јединице ако не учествује у вршшву власти на федералиом нивоу. Тиме се могу образложити и Марковићеве тврдње да је napmuifimaifuja федерадие Јединице „...иа ниво теоријске апстракције подигиуто сазнање о уређењу свих (мој курзив) познатих федерација“ ‘-^‘’, као и да упоредно уставно право „... не познаје ниједан примјер федерације у којој федералним јединицама није признато право партиципадије у федералној
Горан Маркоанћ: Исто, стр. 234. и 235.
власти
131
Мсђутим, упоредна уставиа мракса показује и супротио. Тако сс као супротаи примјер може иавести Пакистан, у вријемс када су ову федерацију сачињавали његова Западиа покрајииа (дапашњи Пакистан) и Источиа иокрајииа (данашњи Бангладеш), Послије уставис реформе од 1962. године тадашњи савезин парламеит постао је једнодомни (са 156 чланова),''^“ без дома покрајипа као класичног оргаиа путем којег федералне јединице остварују своје учешће у вршсЈву власги на федералном нивоу. Из упоредпог приказа видјели смо да у случају Белгијс њена федерална једииица, регион Брисел, није прсдстављена у федералном парламеиту. Учешће федералпих једииица у вршењу власти на фсдсралпом нивоу образлаже се у уставноправној иауци иотрсбом да оне ма 'гај начин партиципирају у доношшву одлука од интереса за цијелу федсрацију, а тиме и од имтереса за те јединиие. Тимс им сс омогућује да путем својих представиика бране свој усгавноправии положај, што је за те једииице од иресудиог зиачаја}^^ Мсђутим, сасвим оправдано се може поставити питање да ли је зо и једини модсл заштите таквог положаја ових јединица, из чега, ако се утврди могућиост пос гојања и Исто, стр. 234. Према овом уставу извршна власг није бшш одвојена од таконодавне, iia је иредсјсдник државе имао право вета, чак и на законе које би савезни иарламенг MiiJiacao двогрећинском всћипом. Поред тога, иредсједник државе имаоЈе и ираво да расиусти савсзии napjiaMeirj'. У BCin са овим указујемо да иракса функционисања фсдера.пних органа показује одстуиаи.е од овог теоријско!’ сгава. 11аиме, федерални органи се 4CCi'o од чаш пгптка шггереса федер^ијмих јединица знају нре-Ј-норти у н.ихове „иадајнике“ , ш го за иосЈведицу има развлашћивање тих Јединица. Том своЈеврсном ироцесу нису се моиш одуприЈо и ни ен г те ги у Босни и Хсрцеговнни.
пеког другог модела заштите, произлази да партиципативио мјерило није иужно у сваком случају за статус федералне јединице. С тим у вези чињеница је да је до формирања Брчко дистрикта у уставној пракси федералним јединицама признавано право да учествују у вршењу власти на федералном нивоу, а посебио у вршењу законодавие влас ги од страие федерације. То право је, искључујући поменути изузетак федерације Пакистана и Бангладеша, признавано и остваривано установом федералног бикамерализма. Но, исто тако је чињеница да је у уставној пракси било и да и даљс има примјера из којих се види да су у савезном парламенту, у његовом горњем дому, биле обавезно представљене и једииице територијалне аутоиомије. Међутим, оне због тога нису биле федералне јсдииице, јер су им за тако нешто недостајале она количина и квалитет државне власти iia њиховој територији које су својствене само федералним јединицама. То је, дакле, суштипска демаркациона линија, која федералне јединице одваја од јединица територијалне аутономије. Примјере из прошлости пружају нам Устав СФРЈ из 1974. године, као и Устав СССР-а из 1977. године, у којима су и покрајиие билс представљене у горњем дому савезпог парламента. Као примјери из садашњости могу се узети Устав Етиопије и Устав Каиаде. Према Уставу Нтиопије, како смо видјели, и становници Адис Абебе као главпог града представљени су у савезном парламенту у доњем дому (члан 49 Устава). Канада се састоји од десет покрајина (Онтарио, Квебек, Нова Шкотска, Нови Брунсвик, Манитоба, Бритаиска Колумбија, Острво принц Едвард, Алберга, Саскачеван и Њуфаундленд) ii mpii територије (Јукон, Сјеверозападне територије и Нунават). Према одсјеку 1V22. савезног Устава у Сеиату (горњем дому) федералног парламента поред покрајина своје представнике имају и ове три територије (no једиог представиика). Дакле, и ови субјекти, а ие само
федсралне јсдинице које чине Етиопију, односио Канаду, представљени су у федералном парламеиту, па се и за Нј ИХ може рсћи да тиме могу утицати на креирање политике па иивоу федерације. Међутим, таква могућност не може од њих учимити државе члаиицс федсрације, јер им недостају онај квалитет и количипа државне власти својствсни само државама чланицама федерације и, што је разумљиво, правни инструменти којима се заштићује таква државна власт, Та правна заштита, прсма прсовлађујућем схватању у усзавпоправиој науци, остварује се правним инструментом познатим као начело партиципације. Мсђутим, да то пнје и једипи правни инструмент, ве11 да мостоји и други модел заштите уставноправног положаја фсдералие Јединице свједочи управо Брчко дисЈрикт. Брчко дистрикт, даклс, показује како је за даваЈве одговора иа питање да ли је нека политичко-територијална цјелина унутар федсрацијс федерална јединица или не битно одговорити на два питања. Прво, и најважније, односи се на количину и квалитет државне власти коју та цјелина врши унутар својих граница (да је то свеобухватна државна власт, у смислу вршсња законодавне, извршно-политичке, управне и судскс власти у складу са одредбама савезног устава о цодјели иадлежности), а друго јс питањс да ли је та власт правно заштићена. 11ри томе се ова заштита може остварити примјеном партиципативног мјсрила, али не и искЈвучиво њим већ и на начин на којијс поступљено у случајудистриЈсга, који смо претходно објаснили. У одговору на прво питањс несумњиво је да Брчко дисгрикт, и десет годипа послије, на својој територији врши власт која је према количини и квалитезу идентична оној коју па својим територијама врше Република Српска, односно Фсдерација БиХ. И федералне законе овај дистрик1’ спроводи на своЈоЈ териториЈи у истоЈ мЈери у коЈоЈ то чине Република
Српска, одиооно Федерација БиХ на свом простору. Због тога нема иикакву практичну важност чињеница да његови становници немају држављанство дистрикта, јер власт коју врше институције и органи дистрикта на тој територији није ништа друго до државна власт Када кажемо да то Брчко дистрикт чини на својој територији нисмо заборавили на онај дио одлуке нредсједавајућег Арбитражног трибуиала према којој је овај дистрикт кондоминијум између Републике Српске и Федерације БиХ. Међутим, као што ни граница стварно не постоји,'^^ ни кондоминијума у стварности нема, с обзиром на то да ова два ентитета ни de facto а ни de wre немају никаквих овлаштења за вршење јавне власти иа територији дистрикта.'^^ Доказ за то је самосталан систем органа 0 чему смо претходно већ говорили, Видјети иулцгање у оквиру наслова „11.3. Финансијски иоложај и тери'1'оријална цјеловитост Брчко дис'1рикта“ . Кондоминијум и'Ј одЈ[уке предсједавајућег арбитра Арбигражног трибунала је само потенцијално сјеме и генератор нових сукоба у БиХ са, иажалос г, мо['ућим још крвавијим еиилоЈОм од оног ит иретходног paja. На ово укачујемо 't6 oi чињенице што би у будућноети, с потивом на l aj дио номенуте одлуке, и Федерација БиХ и Реиублика Сриска, као и власги у Брчко дисгршау, m o u i h да се лат-е оружја наводећи да на таЈ начин бране своје нраво на ову теригорију. Овакав сценарно је мш ућ, у ком случају би страна која се на т-о одлучи гај свој иотез обратлагала гиме што једна од иреосгалих страна желн овај дисгрикт само та себе. На могућиосг да то учине и власти Брчко дисгрикта указујемо j 6 o i чињенице да је налоЈом суиервитора та Брчко ироглашен нрестанак иравног 'Јначаја ме1)уенти1егске 1'ранице у дистршсгу, о чему смо Јоворнли на одговарајућем мјесгу у овом раду. То што је лредсједавајући арбитар Арбитражног грибунала, умјесто да одредн куда иде међуенгитетска ['раница, одлучио да формира овај дистрикт чиме је иотиуно и'зашао и'з оквира мандага који су му додијелиле стране иогииснице Дејгонског спора'Јума, неће биги од иомоћи Реиублици Српској, иако је она до доноше(ва le одлуке имала ['ери јоријални кон'1'инуи'гег и интегригсг у овој о6 јшс ']'и . Иаиме, у ји м сиоровима не вриједи иравна аргумен1'ација,
државне власти (закомолавис, извршио-политичке, управне и судске, при чему судови Дистрикта, како смо видјсли, имају и уставио-судску улогу). У протеклих десет годииа у Брчком је такође изграђеи самосталан, од остала два ентитета иотпуно независаи, правии порсдак на чијем врху је устав Дистри1сга, испод којег је мноип по свих оиих закона и подзаконских аката које имају Република Српска и Федсрација БиХ. Нске од тих закона већ смо претходпо навели, илустрацијс ради, у излагању под иасловом „12. Кратка упоредна анализа“ .'^^’ Политичко-тсриторијалиа ц^елина унутар федерације, са сопствсним цјеловитим државпим апаратом којег, између осталог, чине послапици који у законодавном органу расправљају и одлучују о претходно наведеним законима, не може бити не само јединица локалне самоуправе, исго ни јсдинииа територијалне аутомомије. Такав облик територијалие аутономије у свијсту није постојао, не постоји, ниги може ностојати, јер је то противно правној природи теризоријалне аутономије, Због тога пс одговара истини ни тврдгва како је ријсч о атипичној једииици територијалне ма како јака и оч.игледиа била, већ само снага оружја, будући да се такви сиорови, с обзиром иа не гако давно искус1во, на овим просгорима не могу ријешити иравиом комбатацијом. ' Сто[’а licMO овдје, у вези са Закопом о иолицији Брчко дис1рикта, само подсјетити да су у међувремену ирестале иос Јојати Војска Републике CpEicKc, односио Оружане CHai e Федерације БиХ, тако да је ирестала и ова раз.|1нка између га два ентитега и Брчко дистршад. Чланом 62 C iai ута Брчко дисгрикЈа нроинсано је да Дистрикг „...нма сопствсиу поЈ1пцију“ која обавЈва свс молицијске функције иредвиђсне законом. Према члану 65 став 1 СгатуЈа, нолицијскс cnaie Реиубликс Српскс и Федсрације БиХ нсмају никаквих овлашћења у дисЈ рикту, осим ако им и у мјсри у којој им j o дотволи закоиодавац дистрикта. Ставом 2 ис ј ог члана нроиисано је да се сарадња између Полиције Брчко д н с т р т а а и осталих нолицијски.х снага у БиХ регулише 'законима дисгрикта шш споразумима И'зме1)у дистрш аа и друш х иолицијских opi ana.
аутономије. Једино што сс из те тврдње може прихватити је атипичиост, али не у вези са територијалном аутономијом, већ са федерацијом. Заиста, Брчко дистрикт је у свјетским размјерама јединствена федерална јединица, која тешко да ће се у оваквом облику више икада поновити. Но, због те атипичности није осиоваио одрицаги овом дистрикту статус федералне јединице, с обзиром на то да уставноправно располаже заквом количином и квалитетом државне власти за којом зиатно заостају федерал^ш јединице у другим федерацијама у свијету.'^^ Остаје још да видимо да ли овај положај Брчко дистрикта има правну заштиту. Претходно излагање показало је да дистрикт нема својс представнике у савезним органима власти у оном облику који је, на основу досадашње компаративне нраксе, постављен у уставноправној науци (то је облик који, прије свега, тражи представљеност федералних јединица у савезном парламенту, а понегдуе и у савезној влади). Међутим, непостојање тог облика представљања је од значаја само утол ико што се због тога за Босну и Херцеговину може рећи како предсЈавЈва асиметричну федерацију. Асиметричност се огледа у томе што једна од њених федералних јединица (Брчко дистрикт), није представљена у савезним органима власти у до сада познатом облику партиципације федералиих јединица. Но, то дистрикту и није неопходно,'-^*^ јер му је власт, коју нутем сопствепих институција и органа врши па својој територији правпо IIримјера ради, федералне јединиile у Арi ен гинн, Аустрији, Bpa'jnjiy, Русији мемају надлежност да доносе кривични 'Јакон, 'закон о кривичном поступку, закон о парничном постулку, ни закон о облигационим односима, iHTO су само неки од закона из надлежнос'ги Врчко дис'грикга. ' Мада је, у сгвари, дис^Јрикт ради остваривања својих иигереса иредставЈБен и ангажован у инс'Ш'1'уцијама на савезном нивоу иа начии који смо нрегходно и-зложили.
заштићена лајприје одлуком предсједавајућег Арбитражног трибунала, а потом и амандмапом I на Устав Босне и Херцсговинс. Према том амандману, како смо видјели, Брчко дисгрикт има сопственс институције, закоие, овлатте 1ва и статус који су коиачио прописани одлуком арбитражног трибунала. Ова одредба већ сама за ссбе довољно говори о стабилности уставноправног положаја дистрикта (оне власти 0 којој смо нанријед творили, својствсне само федсралиим јслиницама, а не и јединицама територијалнс аутономије), Због тога му присуство његових представпика у савсзиим оргаиима напросто није ни потребно, пошто тим органима сада ни Уставом БиХ није дозвол>еио да мијењају уставиоправни положај дистрикта (у смислу смањсња њсгових падлежности или других повреда његовог статуса). Уколико би и дошло до тога, Брчко дистрикт може покренути сиор пред Уставиим судом БиХ против Босне и Херцеговиие, а и друга два ешитета, ради заиггите свог уставноправног положаја. Видјели смо да би у том случају надлежни органи Брчко дистрикта могли осиоравати било који правни акт или радњу имституција и органа БиХ или остала два еититета, а Уставии суд БиХ би морао, према слову Устава БиХ, огласити иеуставпим сваки правни акт или радњу којима би био повријеђеи уставноправни положај овог дистрикта. Шта вишс, Уставни суд БиХ одлучујући у таквим споровима не би могао, а да нс повриједи Устав, лишити дистрикт љегових овлаштења и статуса, јер су они сада expresis verbis призиа1'и и Уставом БиХ. Имајући у виду управо рсчено, не бисмо могли прихватити тврдњу да Брчко дисгрикт de iure нс представља трсћи сититет, коју је изиио професор Милс Дмичић за кога је, како смо навсли на почетку овог дијела, Брчко de facto оргапизован као сититет. Наиме, све што смо претходио навели указује да овај дистрикт и правно представЈва
федералну јединицу БиХ, њен ентитет, само што то најприје предсједавајући арбитар Арбитражног трибунала, а потом ни Парламентарна скупштина БиХ при доношењу амандмана 1 иа Устав БиХ, нису могли рећи тим рјечником, због исувише велике политичке осјетљивости овог питања за све који живс у БиХЛ’‘' У вези са судском заштитом положаја Брчко дистрикта чињеница је да се у уставноправној теорији наводи како је посебно обиљежје јединица територијалие аутономије „...постојање прецизних, најчешће законом гарантованих гарантија њиховог аутономног статуса“ и да је гарант њихове аутономије најчешће „...законодавно тело државе, некада и његов посебан оргап“ или посебан уставни суд.''^*' ’ Брчко дистрикт је само једна у низу нојава у БиХ, како из њене даље, ['шсо и ближе ирошлосш, које се збо1' разних разлога и ингереса избјегапају назвати правим именом. Умјесто гога радије сс смисЈ(е и iioтом користе еуфемизми. Када се све ro још упакује у вокабулар иоиут саоиштења КанцсЈшрије високог предсЈавиика у БиХ како дистрик1’ није eHiTiTei већ јединица локалне самоуцраве под суверенитетом БиХ, или када се каже Јсако је овај дисгрикг коидоминијум Републикс Сриске н Федерације БиХ, шј'о је еуфемизам заогриут правном формом, морамо признати како lo звучи лримамЈвиво, посебно ihto то помаже у бјежању од сурове реалности, која каже да је стварањем овог дистрик1'а Реиублика Српска наиросто нрекинута. Croi'a, иако „објашњења“ предсједавајућег арбитра Арбнтражног трибунала и Каицеларије високог' представника нису ни близу Јвеноти стихова које ћемо изнијети у наставку, морамо истаћи како нас све то иодсјећа на СЈведећу ситуацију. Наиме, не звучи посебно, нити је атракшвно када се каже како онај ко је направио грешку чиии све да је сакриЈе, иа тек у том сакрившву уиада у нове грешке којима се открива и она прва. Међутим, иесумњиво је лијепо и атрактивно када то исто Шексиир каже сл>едећим стиховима: „Нарав је ['ријеха у болној души 'гаква да је за њег нредзнак 'jjia сш ница свака, гријех у вјечном сЈ раху да сумње не даје, скривајући себе сам се одаје“ . Ратко Марковић; Уставно право и иоли гичке инстшуције, Једанаесто поправЈБено и осавремењено издање, Беог рад, 2006, crp. 534.
Међутим, указујући на ово, уставноиравна наука при томе има у виду да оно што сс на тај начин заштићује према количини и квализ егу није, нити може бити државна власт, јер би у том случају била прсђеиа демаркациона лииија која једииицу територијалне аутономије раздваја од фсдсралнс једииице. Када, дакле, политичко-територијална цјелина унутар федералне државе (као Брчко дистрикт унутар БиХ) на својој територији организује сопствену власт која је према ква.иитету и коттти државиа власт (то јест свеобухватна државиа власт, у смнслу вршенЈа закомодавие, извршнополи гичке, управне и судске власти у складу с одредбама савезног устава о нодјели мадлежности) {прво мЈергто) и када је таква власт заштићеиа уставом {друго мјерило), онда је ријсч о фсдсралној јединипи (у случају БиХ о ентитету), а не о јединици локалне самоуправе или територијалие аутоиомије. Уставноправна заштита {друго мјерило) сс може остварити лримјепом партиципативног мјерила, али не и искључиво њим, већ и на начин на који је поступљено у случају Брчко дистрикта.*'*' Тај иачин се од до сада позиатих Устав .1уж[1оафричке Рспубликс садржи одредбе које пружају додатну ааштиту уставпоправној позицији њених федералних јединица. Због лаиимлдшости ['oi' рјепЈСња овдје ћсмо га укра'1К0 прикачати. Иаиме, у одсјеку 41 Toi' усЈава ирописано јс, изме!)^ осталог, да све власти у овој држави исће npitceajaimi надлежиоспт неке од других власти, да ће своје 1[адЈiсжности вршити иа 11ачи11 којим се не шкорачуЈе у геоi рафски, функционални или ипституционални интш ригет других власти, да ће capalpieamii са друси.а (viaauuMa, да ће ihceoeaiuu пријате.мске одиосе са другим влас гима и да ће се међусовио иомагати и т)()ржавати. Ове одрсдбс се морају гумачиЈ И у вети са одсјеком 40 Усгава Јужноафричке Рспублике, с обтиром на lO да је тим одсјеком нронисано да се власг у овој републици коисЈигугише као државна, нокрајинска (федералне
јединмце) н власЈ' локалних 'Јаједннца (локална самоунрава), а да се све сфере власпЈ морају придржавати нринципа h'j ПоглавЈва 3 то[' усЈава, у ком noi'j[auj!jy се налааи н већ поменуЈи одсјек 41 УсЈ’ав[1,
модела разликује по томе што се власт федералне јсдинице, која је у свему једнака власти коју на својој територији врше осталс федералне јединице унутар исте федсрацијс, правно јемчи одговарајућим уставноправним одредбама чију заштиту та федерална јединица може добити пред надлежним судом. Овакав модел представља једну солидну уставну структуру, усљед чега схватаље Даниела Елазара, према којем се „федерализам разликује од једноставног нолитичког плурализма због тога што своје напоре да се бави реалностима људске природе заснива на чврстој уставној структури“ ,'"“ може важити и за федерацију каква је Босна и Херцеговина, односно за Брчко дистрикт као федералну јединицу. Два мјерила чију суштину смо претходно изложили, посматроиа зоједно, истовремено помажу и у разликовању положаја федсралних јединица од статуса који имају подручја попут Аландских острва у Финској или Азорских острва и Мадеире у Португалу. Алаидска острва имају значајну аутономију унутар Републике Финске. Такав њихов положај произлази из члана 75 Устава Финске, којим је прописано да се аутономија ових острва уређује посебним зоконом. Дакле, није финским уставом уређеп статус ових острва, већ је то препуштено закону, што је и разумл>иво будући да је Финска унитарна држава (чланом 4 Устава прописапо је да је територија Финске недјељива и да се државие граиице не могу мијељати без сагласности парламента Финске). Но, ие разликује се статус ових острва од статуса федералних јединица уиутар федералних држава само због тога што је статус Аланда уређен посебним законом. Разлика је и у надлежностима (њиховој количини и квалитезу) које ова острва имају нрема Daniel Elazar: Exploring Federalism, Tuscaloosa, Universily o f Alabama Press, 1987, p. 87.
том такому. Тако је Законом о аутономији Аланда (Закон број 1991/1144, ступио ла смагу 1. јануара 1993) у члану 27 прописаио да је Финска надлежиа за доиошен>е закона у областима кривичног, кривичног процесног, породичног, радпог и грађапског процссног права. Поред тога, у наллежпости Финскс су и закони из области облигационих односа, трговинског права итд. Ствари су истовјетне и када је ријеч о Азорским острвима и Мадсири у Португалу. Наиме, чланом 229 Устава Португала прописано је да ова острва имају законске падлежности у областима којеиису у искључивој надлсжности централних државмих власти. Надлежностима Португалске државе нрипадају кривичноправна област, грађанскоправиа област, трговииско право и др. Како видимо, у случају наведених подручјау Финској, одпосно у Португалу, кривичноправна, грађанскоправна и трговимскоправна материја су у надлежности државе, док су у случају Брчко дистрикта све оне урсђеие законима тог дисгрикта, што није својсгвено само њему као федералној јединици, већ и федералним јединицама у другим федерацијама. Примјере такве надлежности федералиих јединица можемо наћи не само у прошлости (бивша СФРЈ и бивти СССР), всћ и данас у федерацијама какве су САД или Швајцарска. У овој noTOiboj федерацији све до недавно (до 1. Јануара 2011) грађапско процссно право, односно кривични судски поступак, били су уређени одговарајућим кантоналним законима. Осим из навсдсиих разлога, уставноправни лоложај
Крииимии закоиик iia федералиом 1швоу етупио јс на снагу у Швајцарској 1. јануара 1942. Јодине, а до тада је ова материја била у надлежиости каитоиа, што нс треба губиги ит вида с обзиром на дуговЈечноет ове федерације.
подручја попут Аланда, те Азорских острва и Мадеире се разликује од уставноправпог положаја федералпих јединица још по нечему. Наиме, у оба случају централна држава одговарајућим уставним одредбама осш'урава, боље рећи мора осигурати, присуство својих органа на тим територијама. Ови органи имају дужност да надзиру уставност аката које доносе падлежни органи тих подручја у областима које су им одговарајућим прописима дате у надлежност. Дакле, очито је да је аутономија ових подручја знатно ослабљена, чега нема у случају федералних јединица у федерацијама, а то значи ни у случају Брчко дистрикта, јер је то противно природи њиховог уставноправног положаја. Овдје ћемо само укратко изложити одговарајуће одредбе финског, одиосно португалског устава, којима је ограничена аутономија тих подручја. Фински Устав, како смо рекли, у члану 75 прописује да ће се надлсжности Аландских острва уредити ближепосебним законом. То је већ поменути Закон о аутономији Аланда. У члану 19 тог закона прописано јс да се закон који усвоје органи Аланда доставља Министарству правде Фииске, што се чини како би се провјерила његова усклађеност са Уставом Финске. Према ставу 2 тог члана нредсједник Рспублике Финске, накои што јс прибавио мишљење Врховног суда Финске, може поииштити у потпуиости или дјелимично усвојени закоп, ако сматра да су њиме прекорачене иадлежнос ги Аланда или да се закон односи на унутрашњу или спољну безбједност Финске (предсједник Финске има и право да распусти Парламеит Аланда и распише нове изборе, а једиии „услов“ му је да прије тога обави консултације са предсј едпи ком тог парламе11та - члан 15 Закона о аутоиом иј и Аланда). У случају Португала, чланом 232 Устава прописано је да суверенитет те Републике представља у сваком аутономном региону министар Републике, којег именује
и CMjeibyje предсЈелпик Рспубликс. Имеиоваии министар, осим што иадзире и коордипира рад државмих оргаиа иа том подручју, има надлежност (члаи 235 Устава) да потписује и наређује објављивање прописа које доносе оргаии аутоиомног подручја. Вршсћито право министар може одбити да потпише пропис, који је донио парламент тог подручја, као и пропис региопалие владе, те вратити тс актс па поповно разматрање, а може и захтијевати од УставиоЈ’ суда Порзугала да претходио, у поступку превентивне контроле прије објављивања и ступања иа сиагу тог прописа, да оцјену његове уставности (члан 278 Устава). Овим овлаштењима може се додати и овлашгење 11рсдсједиика Републике да распусти парламепт аутоиомиог региона, ако своЈе иадлежности обавља супротно Уставу, у ком случају управљање тим подручЈем врши имсновани министар Републике до избора новог парламеита на том подручју (члап 236 Устава).
16. Закључна запажања Износећи своје схватање мјерила помоћу којнх се одређује стшус федералне јединице, а то је осјеививо и вјсроватно најсложеније питање од значаја за правилно функционисање сваке федерације^ имали смо у виду његов правни, а не и поЈттички аспект. Међутим, какви ће у коначном бити положај и, што је joiii важније, судбина иеке федералне јединице не зависи од правних гарантија датих у уставу, ма какве оне биле. Они (положај и судбина федералнихЈединица, а кроз то и федерације) зависе од нечега што је изван тог највишсг правног aicra. Не вриједи, иаиме, федералним јединицама i'O што партиципирају у власти на федералном нивоу као, у крајњем, ни уставне гарантије државне власти коју врше свака на својој територији, ако су стварни односи снага у друштву такви да, на примјер, неминовно воде у нестанак федералних јединица и у претварање дотадашње федерације у унитарно уређену државу. Управо речено вриједи и за обриуту ситуацију, у којоЈ стварни односи снага у друштву неминовио воде у нестанак федерациЈе и претварање њених федералних јединица у независне државе, односно у издваЈању само Једног диЈела из федерациЈе и образовању тог дијела као самосталне државе. То најбоље потврђују, не тако давиа искуства иа простору бивше Југославије, односно СовЈетског савеза, а наЈсвЈежиЈи Je нримЈер Судана. Истина, у случаЈу Судана многи коЈи се баве овим питањима неће се сложити са нама што ову државу узимамо као примЈер, с обзиром на то да јс према привременом Уставу ове државе из 2005. године Судаи одређен као децеитрализована
држава (нир. чл. 1 и 177 ci aB I лривременог' Устава Судала). Мсђутим, остале одредбе тог устава говоре о подјели ти!шмлих државиих надлежности измсђу централне власти и власти држава чланица, због чсга на овом мјесту указујемо, истина само кратко, и на случај onc државс. Тако, ла примјер, додатак Б на привремсни Устав Судапа садржи надлежносзи .1ужиог Судана, међу којима су донолЈење солсгвеног устава, i к)л ицијске снаге, порези, образовање, здравствепа заштиз а и др. Додагак Ц садржи списак надлежности осталих држава унутар Судана, као што су сопствсни устав, влада, судови, социјалпа заштита, куЈпура, здравствена заштита, когп рола примјеие сопственог законодавсгва и др. Дугогодилнви нроблеми и сукоби између централпе суданске власти и .Јужној’ Судаиа''''* за резултат су имали овај привремени устав који, као и привремени Устав .1ужног Судана из 2005. године (члан 9 став 1), признаје право становиика Јужног Судана на самоопрсдјсљење, што укључује н npaiio 1ш огцјепЈвегве. Резултати недавног референдума о даљем cTaiycy јужног Судапа, одржаног под међународном контролом у јануару 2011. године, покгшују да се преко 90% тамошњег становништва опредијелило за независност Јужног Судана. Дакле, и овај најсвјежији примјер потврђује како огварни одпоси снага у одређсном друштву детерминишу државно уређсље или, као у потоњем случају, судбину једног дијела државне Јернторије. Како видимо, за ова уставна пи'гања, више од свих других, вриЈсди социолошки појам устава на коЈи Je давно указао Фердинанд Ласал. Зато ћсмо овдје подсјетити на оио што је Ласал рекао за сунпину поЈма устава, а што, вишс од свих других уегавнонравних ни ган,а, вриједи за федерацију, али и за федсрализам у гђелини. Иако су наредни ци'гати написанн давно А 'i'o су реални фак"1'ички односи сила који иостоје у било коЈој земЈКИ, иа m ra је, како ћемо видјети, већ давно с правом укатао Ласал.
(1862) нису изгубиЈш на свјежини и иикакав коментар им није потрсбаи. Ево шта Ласал каже о суштини устава: ,,Стварнп успав или конституцију имала је, дакле, свака земља и у свако доба. Оно, дакле, што је одиста обелелсје модернога доба, нису - врло је важно да се ово увек најтачнијс з н а - стварни устави, већ писани устави, или лнст хартцје. У модерно доба, наиме, ми видимо како у највећем броју држава избија тежња да се дође до писанога устава, који има да у једном документу, на једном листу хартије обухвати и утврди све инсттуније и принципе владавине у земљи. Откуда Јхопазн та карактеристична тежња модериих времена? ...... Очевидно само отуда што је иаступнла нзмена у стварннм односнма снла који постоје у појединим земљама. Кад не би насгупила никаква промена у стварним односима сила једног друштва, када би односи сила били још они исти аари , онда се не би могло ни замислити иити би било могућно да то друштво осећа потребу за неким новгш уставом. Оно би остало при старом, у најбол>ем случају, са1<упило би расејане делове његове у један једини докуменат. ....А шта је онда оно што се обично назива уставом, шта је правнн vcmael... Ти стварпи односи сила пренесу се на један лист хартије, да им се облик писаног документа, и кад се напишу, они више нису само стварни одиоси сила, него су сад постали и право, правие устапове, и ко против 1вих иде тај се кажгвава....... Уставна су питања, у крајњој тачкм, не питања права већ питања силс; стварии устав једне земље егзистира само у реалним фактичким одпосима сила који у једној земљи постоје; писани устави су само тада од вредности и дуга века кад су тачни израз стварпих одиоса сила које постоје у друштву“ .''‘^ Фердиканд Ласал; О суштиии усгава, штамиано у ноирј шгамиарији „Да1зид01зић“ , Београд, 1907, стр. 32, 40. и 55.
Иако се цитираии текст односи на унутрашње (уставно) уређење, све што је у њему речено без сумње важи и за одиос измсђу сила у свијету (њихове реалне фактичкс односе), јер је као посл>едица њиховог односа у датом трснутку иастао и овај дистрикт. Тиме се може објаснити и уношење овог дистрикта (његовог ноложаја) у Устав БиХ у марту 2009. годиие. Нажалос'!; осим што представља новум у уставној пракси и уставиоправној науци, ништа добро оваквим уставним рјешсњем нијс донијето људима који живе на овом просторуЈер су и 1[акои тога остали као нсријсшсни силни ан гагомизми. CToi a се и данас може рећи како је: „...Реиублика Српска тиме највише оштећенајерје, за разлику од Федерације БиХ која је остала'гериторијално нстакнута, успостављањем овог трсћсг ентитета њсиа тсриторија прсполовљена и тиме оиемогућено иормално фупкциоииса1ве и>еног државноправног органи:ша. То је, уосзалом, суштина успостављања Брчко дистрикта, његово жаришно значење, чиме проблеми унутар БиХ, нажалост, нису ријешени него су само још више усложњени. Наиме, јасно је да постојање Брчко дистрикта изван БиХ нема никаквог смисла, нити би овај могао самостално опстати. На другој страни имамо два претендента па простор Брчког од којих један (Федерација БиХ) те пре гензије има како би, једносгавно речено, уништила онај други (Републику Српску). Република Српска пак тешко функционише овако преноловљена. Стога је овај простор од виталне важности за њу као и за српски иарод који ју је и створио. Када се два овако супротставЈвсна ингсреса сукобе иа овако малом нростору каква јс област Брчко!’, иије 'гешко закЈвучити како трагичне посЈведице се могу понови'ги за све који су нсдавпо страдали на том истом простору.’'*^’ Зато је '
Данас CiicMo додали како су, осим геиерација, које су иећ С1радале
158
успосгављаље Брчко дистрикта доказ коитинуираног понављања историје и грешака почињених у БиХ иочев од Берлинског конгреса 1878. године до данас, грешака чија суштина је у томе да се, ма колико то било сувише поједиостављено, читави народи противно њиховој вољи тјерају да живе у творевинама пројектоваиим иегдје далеко од њих и мимо њих. При томе се не увиђа, или се прелази преко чињенице, да ни оии од њих (Бошњаци) који само формално показују вољу за заједничким животом у једној држави у виду БиХ то не чине уистину због тога, већ зато што тиме повећавају територију коју желе за себе. Историја БиХ од Берлинског конгреса на овамо показује да ни један такав пројекат није успио јер је, прије или касније, доживљавао фијаско управо зато што се тврдоглаво жели спојити нешто што је неспојиво. При томе није проблем што су пропадали такви пројекти већ то што су при томе страдала л^удска бића. Ако је, дакле, судити по историји као и по тренутном стагву које се одржава захваљујући прије свега политичкој, војпој и свакој другој присутности земаља „међународне заједиице“ у БиХ, ни пројекат данашње БиХ нема свијетлу будућност, јср ништа од чега зависи нормалан живот и будућност људи у њој није сигурно. Напротив.‘“ ^^ Иако смо на го већ указали, нска нам буде дозвољено да и овдје још једном истакнемо како је Брчко дистрикт превасходно амерички пројекат, из пиза пројеката за остваривање америчких интереса,‘‘^’^ не само у овом, него у гфотекЈ[ом рату у БиХ, овој оиасиости изложепе и нове, као и будуће геперацнје на овом нросгору. Др Милан БлаЈ'ојевић; Правна нрирода и иоложај Брчко дисгрикта у Босни и Херцеговиии, стр. 259. и 260. м« Q
на својеврстан начин свједочи и чињеница да су досадашњи
и у другим дијеловима свијета. Ријеч је, прије свега, о интересима Сједињених Америчких Држава које имају у односу на исламски свијет. Имајући у виду све оно што су до сада учиниле и чине у земљама попут Афганистаиа, Ирака и Либијс, пројектима попут Брчко дистрикта Сјсдињеие Америчке Државс желе умањити одијум, који према [Бима иостоји у исламском свијету, погрешно вјерујући да ће тиме на своју страиу привући земЈве тог свијезд, те поразити ирипадникс радикалиих исламеких покрета (у том смислу трсба посматрати и амсрички пројекат Косова). Досадаииве искуство, међутим, показује да таква политика не дајс резултате које би америчка држава хтјела постићи. Уираво супро'1'но, досадашњом политиком Сједињених Америчких Држава, коју у томе подржавају више-мање и сви њени савезници из Европскс упијс, јаз измсђу западногхришћанског и исламско!' свијета се, нажалост, само iipo;iy6jijyje и то, дугорочпо посматрапо, више па штезу занадног свијета. ПројеЈСГом званим Брчко дистрикт, с друге стране, не само ш'1о се прекида територијални интегритет Републике Српскс и отсжава нормално функционисање њеног Лржавно-11равно 1’ ор 1*анизма (до мјере која грапичи са м>еним обесмишљавањем), већ се опсмогућава и евептуалпо
супервизори у Брчко дисгрикту били ич Сједињених Амсричких Држава, као и то да Џоиатаи Мур, замјсник америчког амбасадора у БиХ, у изјави крајем јуна 2011. 10дипс „...истичс да lic супервизија за Брчко дис1ри>сг пос Ј ојати све док буде сигурио да је стагус дис гри1п а потпуно утврђсн на свмм нивоима и да ниједан од ентнтета - Република Сриска или Фсдсрација БиХ - не иријети његовом статус.“ Ци Јирани Јекст иренијели смо и'3 дневног Јгиста Ие-зависне новине, број од 30.6.2011. године. I Ipeузего 30.6.2011. 1’одиие са иортала дневно!’ листа Независне новине, са адрссе hUp://www.nezavisne.com/iiovosli/bih/Mui’-Brcko-dislrikl-ceposlqiati-sve-clok-entileti-prijele-njegovoni-st atu.su-95663.html
остваривање (демократским путем) права српског народа са ове стране Дрине иа самоопредјељење и уједиљсње са остатком својих сународника у Републици Србији. У томе је, дакле, прави смисао постојања овог дистрикта, ш го се свакако мора посматрати у вези и са свим осталим што смо малочас рекли говорећи о амсричким интсресима. Када пе би постојали ти разлози ни Брчко дистрикт не би имао смисао свог постојања, што значи да би евептуалном упутрашњом политичко-територијалном нрекомпозицијом БиХ, у којој би дошло до нестанка Републике Српске и овај дисгрикт доживио нромјене којс би, између осталог, за резултат могле имати и његов нестанак. Но, ма како ефемерна појава био, Брчко дистрикт је због постојања дуже од једне деценијс важан за науку уставног права. Његова важност је у томе што, када се уклони омотач звапичних правних еуфемизама у које је умотан, својим постојањем показује да политичкотериторијална ијелииа упутар федерације може егзистирати као њена федерална једииица, иако не партиципира у вршењу власти на савезном нивоу, посебно не у оној закоподавној, на пачин који је до сада био познат у уставнонравној пракси и науци. Брчко дистрикт је примјер, макар остао и једини, да су за статус федералис јединице битни најприје количина и квалитет државне власти коју има та јединица (а Брчко дистрикт је, како смо видјели, има), те правна средства (уставпоправна) којима се таква власт штити. Дакле, од мјсрила федерације свакако да морају постојати супремагија федерације и аутономија фсдералних јединица, али преостало средство, којим се правио јемчи та аутономнја, iic мора бити само партиципативно мјерило у његовом досадаипвем облику, већ и модел уставноправних гараитија те аутономије остварсн у случају Брчко дистрикта. Због тога се за Брчко дистрикт може рећи како припада реду оних друштвених иојава које показују како је друштвени
живот инвеитивнији од правне науке и њених резултата, уобличених у одређеиом тренутку у иаучне принципс. Када усЈвед непресушног богатства живота наступи таква појава, која је у оваквом облику за науку била готово незамислива, видимо како сс дотадашњим принцигшма (а посебио једиим од њих) пс може разоткрити њена суштина. Ако се има у виду претходно наведено, може сс запазити да једино што ти нринципи (у нашем случају партиципативно мјерило феде рациј е) могу ј е да неко вр иј е ме са nињу буј ilo ст кој у ж ивот носи са собом, али пред љеном силином они напослЈСтку узмичу {ех facto orituv ius). Осим тога, покушај да се само због партиципативног мјерила Брчко дистрикт сврста у јединице територијалне аутономијс (или да му се одриче стаус федералпе једииице-ентитета) показује како се инсистирањем иа цримјени само дотадашњих научних резултата наука можс прстворити и у средство које иас удаљава од истине. Такво поступањс подсјећа нас иа прилагођавање чињеница идејама, а уколико се чињенице којим случајем опиру томе, утолико горс по ншх. На срећу, овакав приступ одавно је напуштеи у науци, па се за Брчко дистрикт може рећи да представља само још једну у низу иотврда да се резултати друштвених наука не би требали прихватати као вјечите и непромјењиве вриједности. Друштвеие појавс, наиме, не би требало прилагођавати резултатима друштвсних наука утврђсним прије иастанка тих појава ако се, као у случају Брчко дистрикта, ти резултати ноказују недовоЈвним за објашњеље суштине нове друштвене појаве. Инсистираљс на приЈЈагођавању друштвене стварности дотадашњим научиим принципима води иас у догматизам усљед којег, као и у случају сваког дру гог догмагизма, оста јемо ускраћени за истину као највишу научну вриједност.
Кориштена литература 1. Др Нурко Побрић: Уставпо право, Мостар, 2000. 2. Проф. др Миле Дмичић: Уставно право - допуиа основној литератури, Бања Лука, 2008. Проф. др Рајко Кузмановић: Уставно право, Бања Лука 2006. Проф. др Касим Трнка; Уставно право, Сарајево, 2000. Касим Трнка: Уставио право, Друго измијењено и допуњено издање, Сарајево, новембар 2006. Marie-Joglle Zahar: Bosnia and Herzegovina {The RepnbUc o f Bosnia and Herzegovina), p. 76, Handbook of Federal Coimtries, 2005, 7. Pierre Pactet: Jnsfitiitionspolitiques\ Droit constitntionnel, Paris, 1989. 8 . Ратко Марковић; Уставно право и политичке институције, једанаесто поправљено и осавремењеио издаље, Београд, 2006. 9. Павле Николић; Уставно право, треће, измењено издање, Београд, 1994. 10. ДрМиланБлагојевић: Правиаприрода и положај Брчко дистрикта у Босни и Херцеговипи, издавач Народпа библиотека - матична библиотека Добој, 2002. 11, Anne Twomey: Тће involvement of sub-national entities iii direct and indirect constitutional amendment within
* Попис je даг редослиједом којим je кориштена ли гература иаиедепа у књизи.
fedemtions 12. Jan Нгк: Explaining Federalism, State, society and congruence in Austria, Belgium, Canada, Germany and Switzerland, Routledge Series in Federal Studics, First published by Routledge 2008 in USA and Canada 13. Peter Pernthaler: Austrian 1^'ederalisra,publishedin Fcderalism and Decentralization, Jurgen Rose, Johannes Ch. Traut as editors, first published in Ссппапу, Hambiirg, 2002. 14. Roland Sturm: “Austria“ , in A.L.Griffiths (ed) Handbook of Fcdcral Countries 2005, McGill-Queen’s University Press, Montreal, 2005. 15. Wilfried Swcnden: Belgian Federalism, Basic Institutional Features and Potential as a Model forthe European Union, Cambridge, 2003. 16. Мр Горан Марковић, Утицај принципа конститутивности народана државноуређење БоснеиХерцеговине, Правна ријеч, број 14/2008, Бања Лука, 2008. 17. Marko Stanković: The ,,Spoiled“ Federal Principles in Belgium in Comparison with Other Federal Countries. 18. Ратко Марковић: Уставио право, петнаесто осавремењсно издање, Београд, 2011. 19. Мр Марко Станковић: Федерализам у Африци: Случај Етиопије, Анали Правног факултета у Београду, годииа LVI, бррј 2/2008. 20. Миодраг Јовичић: Изабрани списи, Уставни и пол итички системи, Том 5, Правии факултету Београду - Службени гласник, Београд, 2006. 21. Hariliar Bhattacharyya: Federalism and Regionalism in India - Institutional Strategies and Political Accomodation of ldentity, Heidelberg papers in South Asian and Comparative Politics, South Asia Institute, Departmcnt of Political Science, University of Heidelberg, Мау 2005. 22. Цснтр конституциопнв1х исследоваиии Московского
23. 24. 25.
26.
27.
28.
29.
30.
31. 32. 33.
обшественнотх) научного фонда: Конституцив Россиискои Федерации, Проблемтљш комментарии, Москва, 1997. Alexei Avtonomov: Intergovernmental Relations in the Russian Federation. MaratSalikov:The RussianFederal System: Sub-National and Local Levels. Christopher N. Мау and Allan Ides: Constitutional Law, National Power and Federalism, Fourth Edition, Aspen Publishers, VVoIters K.luwer Law&Business, 2007. Коста Чавошки: Уставност и федерализам - Судска контрола уставности у англосаксонским фсдералним државама, Институт за упоредно право - Савремена администрација, Београд, 1982. ФилипЛово:Великесавременедемократије,Издавачка књижарница Зорана Стојановића, Сремски КарловциНови Сад, 1999. Миодраг Јовичић: Изабраии списи, Савремени федерализам, Том 4, Правпи факултету Београду-Службени гласник, Београд, 2006. Здравко Злокапа: Демократски политички системи - Створени да трају: Unitcd Kingdom & United States, Правни факултет у Бањалуци, Центар за публикације, Баља Лука, 2000. Брапко Смердел, Смиљко Сокол: Уставно нраво, Правни факултет Свеучилишта у Загребу, Загреб, 2006. Коста Чавошки: Од слова до духа Дејтона, Српско Сарајево, 1999. Др Милан Благојевић: Техпологија охаеризма, Штампа, Добој, 2004. Доц. др Милан Благојевић: Правни есеји-Књига Значења, Службени гласник Рспублике Српске, Бања
34. 35.
36.
37. 38. 39.
Лука, 2011. Др Остоја Кременовић: Локална самоуправа, Лакташи, 2006. Радомир Д. Лукић, Будимир 11. Кошутић, Драган М. Митровић: Увод у право, шеснаесто издање, Београд, 2001 . Снежана С. Савић: Појам права као нормативног поретка - прилог критицн Келзенове нормативне доктрине, Бања Лука, 1995. Ханс Келзен: Општа тсорија права и државе, Београд, 1998. Хапс Кслзен: Чиста теорија права, Београд, 1998. Проф. др Гашо Мијановић: Контрола уставности закопа, Унивсрзитст у Српском Сарајеву, Правни факултет, Едиција Монографије, Сриско Сарајево,
2000. 40. Проф. др Милијан Поповић: О правној природи Брчко дистрикта, Зборник радова са научног скупа под пазивом „Рспублика Српска - петиаест годииа постојања и развоја^, Академија наука и умјстиости Републике Српске - Едиција Научни скупови, Књига XII, Одјељење друштвених наука, Књига 18. 41. Мр Горан Марковић; Федерализам у уставном систему Боспе и Хсрцеговине, докторска дисертација, Правни факулте'1' Универзитета у Београду, Београд, 2009. 42. Проф. др Спежапа Савић: Република Српска послијс Дејтона, Питања и ироблсми правне природе, Правпи факултет, Бања Лука, 1999. 43. Звонко МиЈвко: Уставно уређењс Босне и Херцеговине, 3ai’pe6, 2006. 44. Др Милс Дмичић. Босна и Херцеговииа као државна заједница sui gencris - привремено решење или модсл за будућност, Анали Правпог факултета у Београду,
годииа LVIII, број 1/2010. 45. Миодраг Јовичић: Изабрани списи, Том 3, Устав и уставнос!; Београд, 2006. 46. Daniel Elazar: Exploring Federalism, Tuscaloosa, Uiiivcrsity of Alabama Press, 1987. 47. Фердиианд Ласал: O суштини устава, штампаио у новој штампарији „Давидовић“ , Београд, 1907.
РЕЦЕНЗИЈА рукописа ПРАВНА ПРИРОДА БРЧКОДИСТРИКТА ДЕЦЕНИЈУ ПОСЛИЈЕ (Упоредни приказ)
аутора доц. др Милана Благојсвића
Политичке институције у земљама бивше Југославије, а нарочито Босне и Херцеговине, предмет су различитих правних, лолитиколошких и економских истраживаља. Имајући у виду да су дисолуција Југославије и послератпи развитак Босне и Херцеговине донели промене у практичном остваривању и теоријском поимању многих правних појава, посебно место у њиховом изучавању имају правне студије. У оквиру правних истраживања, нарочито су значајне оие студије које су посвећене кључним уставноправним питањима државног уређења чијим изучавањем се сагледава практично функционисање сложенс државе као што је Босна и Херцеговина, али и разоткрива теоријскоправиа природа те државе и њених конститутивиих јединица. Доц. др Милан Благојевић је ову своју монографију посвстио уираво једиом од питања у вези са државним уређењем Босне и Херцеговине - правној природи, како сам истиче «јединствене и тешко поиовљиве творевине» Брчко дистрикта. Всћ сам избор теме сугерише да је реч о
веома 'змачајном раду из области уставног права Босне и Хсрцсговине. Међутим, иако сс на први поглед можс стећи 'гакав у']’исак% монографија иијс само рад који обрађујс ПОЗИ1ИВНО право, односио правпу природу и положај Брчко днс']'рик'га у позитивном усгавиом уређегву Боспе и Херцеговине. Штавише, иако сагледава развој положаја и правну природу Брчко дистрикта деценију после, што се и у иаслову ове к[виге јасно истиче, ова студија није ни само историјски прссек развитка дистрикта. Напротив, ова књига се избором теме, садржајем, одабраним приступом и изведеним закЈвучцима можс сврстати у квалитстнс упоредноправне сзудије са значајним тсоријским закључцима који обогаћуЈу правиу науку. Аутор је најпре сгудиозно и систематично обрадио питања уставнс расподелс надлежности измсђу федерациЈе и федералних Једшгица, као и учешћа федералиих једииица у савсзном парламенту и другим гранама власти у осам федеративно уређених држава. Упоредни приказ је шири теоријски оквир за сагледавање, на примсру Брчко дистрикта, смисла и домашаја мерила федерације, а иарочито мерила партиципациЈе, у одрсђивању статуса федералпих Јединица као конститутивних једимица федерације. У раду се naKOFi упорсднс анализе са 1ледавају позитивноправпа решења која иедвосмислено указују на то да Брчко дистрикз, иако нема мредставнике у парламенту Босне и Херцеговине, има надлежиости које су идентичне надлежностима којс на својој територији врше остала два ентитета, да партиципира у вршсп>у закоиодавне власти на иивоу Боснс и Херцеговипе иосредсгвом могућности да пред Уставиим судом новеде спор и иротив Босне и Херцеговине у вези са заштитом свог утврђсног сгатуса и својих овлаштења, да учествујс у вршсњу извршне власти Босне и Херцеговине и да Je нравно обезбсђеи њсгов фииансиЈски иоложаЈ, из чсга сс изводи закл>учак да Брчко дистрикт «и правио представл>а федсралну Једиинцу
БиХ», односно да је у Брчком «изграђен самосталан, од остала два ентнтета потпуно независан, правни норедак», Имајући у виду обим надлежности и квалитет власти коју Брчко дистрикт врши и узимајући у обзир правие инструменте којима се штити власт дистрикта, аутор истиче да Брчко дистрикт «показује како је за давагве одговора на питање да ли је нека политичко-територијална цјелина унутар федерације федерална једимица или ие бнтмо одговорити на два питања», од којих се прво «односи на количину и квалитет државне власти коју та цјелина врши унутар својих граиица», док се друго односи на правну заштиту те власти која се «може остварити примјеном партиципативног мјерила (односно учешћем федералних једииица у власти федерације - прим.В.Ђ.), али ие и искључиво њим, већ и на начин на који је поступљено у случају дистрикта...». На примеру Брчко дистрикта, аутор јасно изводи теоријски закључак да федерална јединица постоји када «политичкотсриторијалпа цјелипа унутар федералие државе па својој територији организује сопствепу власт која је по KBaaHrei^ и количини државна власт (прво мјерило) и када је таква власт заштићена уставом (друго мјерило)...» Изложени закључак представља нови квалитет у уставноправној науци и значајпо је обогаћује. Ова књига је писапа јаспим језиком уз правилиу упогребу стручие терминологије. У потнуности је расветљена разматрана материја. Несумњиво је да ће ова монографија jacHolioM излагања, систематиком садржаја, као и разумљивошћу и значајем закључака, бити важно штиво правницима, политиколозима и политичким представиицима који имају интерес за материју државног уређења и федерализма. Аутор је дао значајаи допринос доктринарној обради и теоријском приступу важној материји федерализма и државиог уређсња Босие и Херцеговиие. У том смислу, ова
књига има посебну научиу и иедагошку врсдност. Са великим задоволЈСТвом и профссионалном одговорношћу истичемо да рукопис часлужује сваку похвалу. Имајући у виду квалитете рукониса, слободни смо да издавачу препоручимо његово објављивагве.
... г'
Доц. др Владимир Ћурић Факултет правних иаука Универзитет «Апеирон» Вања Лука
Доц. др Зоран Лончар 11равн и факултет Универзитет у Новом Саду Нови Сад
Рецензија рукописа »Правна природа Брчко дистрикта дсцеиију послијеУпоредни приказ“ аутора доц. др Милана Благојевића
Формирању Брчко дистрикта од стране Високог предста]зника за БиХ 8. марта 2000. године претходила је Одлука Робертса Б. Овена предсједавајућег Арбитражног трибунала од 5. марта 1999. године. Не улазећи у битие разлоге немиразбог правне и фактичке несагласности Одлуке 0 арбитражи са самом природом спора - међуентитетском липијом раздвајања - аутор је аналитички и веома студиозно изложио теоријске и прагматичне - правне и друштвене аспекте Брчко дистрикта у времену iteroB or десстогодишњег постојања. Истина, и поред неких иастојања ноједипих аутора, пријс свега оних који се професиоиално баве уставноправним питањима, као и неких радова везаних за историјат Брчко дистрикта, у нашој теорији до данас нисмо имгши покушаја да се комплексније сагледа правна и друштвена природа Брчко дистрикта, као и да се истакиу све теоријске и социолошке контроверзс у вези са овим успостављеним уставноправним феноменом. Да би одговорио на ова и друга питања путор је, по нашем мишљењу сасвим исправно, читаоцима презеитирао владајућа теоретска мишљења у по1леду правне природе
фелсрације, посебно је пшласио одиосе у погледу државног уређегва и односе у партнципацији. Аутор је селекционирао осам (ј)сдералних држава водећи рачуна да буде заступЈвен сваки контииент, узевши при том у разматратвс три државс из Евроне. Проматране зсмље имају различитс облике власти, а сав итензите'!' друштвсиог уређења варира од всома назначсних функција фсдералне власти које досежу до уиитаристичких одиоса, каои земЈве гдјејетај однос другачији, r;jje су наглашенс ингсренцијс федералних јединица. Водсћи се том комиаративном анализом аутор је, очито, дошао до спознаје да иако постоји ова различитост она ипак нодлијеже одговарајућим уставноправним стандардима. Завршивши ту компаративну аиализу, аутор затим врло усијешпо користи њене резултате ради љиховог упоређивања са акгуелним стањсм у Босни и Херцеговини, након чега веома критички и аргумснтовано указује иа иедостатке у схватањима о Брчко дистрикту као јединици локалнс самоуправе, односно јединици територијалне аутономије и квазифедералној јединици. Напокон, у закључним запажањима, аутор износи своја мјерила за одрсђивање статуса федералне једииицс, јер оно одређује и onpejpeJbyje функиионисање сваке федерације. У свом опредјел>е1ву аутор прије свега полази од правног а не политичког аспекта, али запажа да стварни положај федсралних јединнца, а тиме и федерације, не зависс само од уставноправних морми него прије свега од стварних односа у друштву-који могу довести или до јачања фсдерације и ствараи>а унитарие државе или пак до јачања федсралних јединица- све до њиховог правног и политичког конституисања у самосталну државу. Овдје аутор умјесно указујс иа социолошки појам устава иа који је указао чувени теорета Фердинапд Ласал. Овај однос у крајњој оцјсни своди се па то да су уставиа питања у основи питања силе,
jep правна питагва зависс, практично, од односа снага у свакој земЈви, па и федерацији, iijto практично зиачи да ти односи снага одређују и степен одпоса између федерација и федералних јединица. Сигурноје, а т о ј е показала историја на овим просторима, да ове односе детерминише право јачег, прије свега међународиих фактора, који практично још од времена Берлипског конгреса из 1878. годинс, не допуштају да се народи оргапизују иа начип који би, сигурпо, дугорочно обезбиједио несметани живот и који не би стално доводио до нових конфликата и неспоразума. У таквим односима, закључује аутор, настао је и пројекат Брчко дистрикта и он реално није конципиран у циљу иормалног живљења иа овим просторима. Аутор на основу свих анализа показује да је ово јасна демонстрација силе ствараоца ове правне и друштвене франкенштајновске творевине, прије свега као компензација за активитет на другим подручји ма. Иако Брчко дистрикт као федсрална јединица БиХ iie партиципира у вршењу власти па савезпом нивоу иити у законодавном, аутор закључује да је исправпо схватање о Брчко дистрикту као ентитету у Босни и Херцеговини, јер количина и квалитет државне власти коју та цјелина врши унутар својих граница (да је то свеобухватна државна власт, у смислу вршења законодавне, извршно-политичке, управне и судске власти у складу са одредбама савезног устава о подјели надлежности)....“ указује да је заиста ријеч о ентитету. Такође, заштита вршења ове власти обезбјеђена је Уставом БиХ. Доводећи у корслацију цјелокупну уставноправну теорију са једпе стране и Брчко дистрикт аутор на крају констатује “да је друштвеии живот ипвентивиији од правне науке и њених резултата“ . Дајући веома убједљиве одговоре на ова питања аутор је дао свој доприиос у изучавању ових правних и
друшвсних односа. Стога ми је задовоЈвство и част да са нуном нрофесионалиом одговорношћу издавачу нреноручим штампанЈе ове вриједне ки,иге.
Бања Лука, 24.6.2011.
il Милорад ГГ/квошев 1ш
Потпредсједник Уставног суЈ^а-Републике Српске