Prof dr Milan Blagojević TEHNOLOGIJA OHAERIZMA

мн

■?g*T;r~^r

^

■t?t4?.'1

Др Милан Благојевић vtSBPIi

Технологија

S охаеризма

ш

. ■ ,f^'

Добој, 2004.

Др Милан Благојевић

Технологија

охаеризма

Добој> март 2004.

ПРЕТХОДНА НАПОМЕНА Ова невелика књига предсгавља израз потребе аутора да на једном мјесту сажето прикаже своје радове које је, као дијелове већих цјелина посвећених другим питањима или као самосталне радове, писао о високом представнику у Босни и Херцеговини од 2001. до краја 2003. године. Сви радови прожети су ауторовом жељом да их пише истовремено са дешавањима на терену, када је памћење још свјеже, увјерен да је то најбољи начин да се од заборава и накнадног искривљавања спасу ововремене чињенице које се односе на један сисгем владања развијен у Босни и Херцеговини након потписивања Дејтонског мировног споразума. Оно што, између осталог, карактерише овај систем јесте његова несумњива вјештина да себи потчини људе на овом просгору, усмјеравајући не само њихове активности већ и начин мишљења у правцу који он жели. Отуда у називу књиге термин технологија, јер он означава науку о вјештинама. Вјештина, која је тако карактерисгична за поменути систем владања, настала је као продукт сазнања добијених искуственим путем у постдејтонском периоду, праћењем понашања не само носилаца власти већ и читавог становништва на овим просторима и искориш-

ћавањем њихових слабосги и мана. Та сазнања су се затим вјешто искоришћавала од сгране овог сисгема у сврху владања. Средиште тог система, које координира и усмјерава све његове активности и око којег се врте сви његови дијелови, јесг високи предсгавник у Босни и Херцеговини. За ту функцију се у енглеском језику корисги скраћеница ОХР (Office of the Hlgh Representative), a у свакодневном народном говору употребљава се ријеч "охаер" из које је аутор направио изведеницу охаеризам. Но, ова књига није само књига о охаеризму већ и покушај аугора да нас прикаже какви јесмо, не само у свој нашој безначајносги и немоћи пред овим системом владања, већ и у нашим слабосгима које се огледају у спремносги да том сисгему, у страху од њега и у жељи за посгизањем или очувањем већ постигнутог коначног облика жељене афирмације, до сервилности подилазимо и служимо. Ауто р

ПРВИ

дио

1. ВИСОКИ ПРЕДСТАВНИК У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ

1.1. Увод

"Оно што се yonfie може рећи, може се рећи Јасно”^

Када је закључен Дејтонски мировни споразум и у оквиру њега Анекс 10 којим је предвиђено посгојање ове инсгитуције, вјерујемо да је било мало оних који су знали у шта ће се изродити овлашћења која су првобитно тим анексом дата високом представнику. Наиме, Анекс 10 Дејтонског споразума предви‘ Ludvlg VVittgensteln: Trađatus loglco<phllosophicus, "Веселин Маслеша" - Свјетлосг, Сарајево 1987. године, а р . 23.

дио је, и 0 томе су се сгране потписнице и договориле да, у складу са одговарајућим резолуцијама Савјета безбиједности УН / буде именован високи лредставник у циљу, како сгоји у анексу, "олакшавања напора сграна потписница и, по потреби, покретања координације активности организација и агенција укључених у цивилне аспекте мирног рјешења...". Из овакве формулације, и уз познавање чињенице да се под изразом "стране потписнице" подразумијевају тадашња Република Босна и Херцеговина, Савезна Република Југославија, Република Хрватска, Република Српска и Федерација Босне и Херцеговине, не Може се извући закључак о каракгеру овлашћења која ће након тога имати високи представник, осим што се писцима анекса мора признати способност за реторичност и прављење свеобухватних израза, јер су формулације употријебљене у овом анексу, као и у споразуму у цјелини, заиста такве да се под њима може много чега подразумијевати. Стога је у праву Коста Чавошки када каже да су, саставивши дејтонски споразум, "...амерички правни стручњаци унапред рачунали с могућношћу да поједине {овучне одредбе Дејтонских споразума тумаче и примењују како у потоњим околностима нађу за сходно, независно од пристанка самих страна уговорница ч2 Наредни редови ће, надамо се, показати како наоко јасне ријечи и појмови могу ^ Kocra Чавошки: Од слова д о духа Де|тонв, Српско Сарајево, 1999. године, стр. 7.

бити извргнути у своју супротност наопаким тумачењем које заиаа предсгавља својеврстан софизам модерног тила у лошем значењу тог појма, који, изворно, такође није подразумијевао ништа лоше^. Стога ће, вјерујемо, Дејгонски споразум ући у исгорију међународног права улраво по овом својеврсном извргавању првобитних значења његових анекса у њихову потпуну супротност, али и као лекција коју би свакако требало да пређу сви који ће у будућности бити у прилици да закључују овакве или сличне споразуме, како не би, под условом да су добронамјерни, направили грешке које су неки од потписника овог споразума засиј^рно учинили. Овај-•споразум заиста представља примјер како се Мора бити крајње опрезан и промишљен код формулисања не само реченица него, готово, и сваке ријечи, јер се исте, оном који их образује, могу касније вратити као бумеранг. Излагање које спиједи треба да учини очигледним одговор на питање које, да се послужимо ријечима Николе Поплашена, гласи: "зар се може веровати онима, и са њима постићи договор, који организују и догађаје и процесе рата и мира, далеко од своје земље, да би потврдили властите идеолошке принципе и остварили властите интересе «4

^ Бертранд Расвл: Историја западне фипозофије, Народна кнзига. Београд 1998, године, стр,88. Никола Поппашек: Рушење Дејтона, Бањв Лукв. 2001, стр. 93.

Дакле, Анексом 10 Дејтонског споразума сгране потписнице су се сагласиле и за високог представника® предвидјеле да ће: а) надгледати спровођење мирног рјешења; б) одржавати тијесне политичке контакте са странама да би оне у потпуности поштовале све цивилне аспекте мирног рјешења и високи ниво сарадње између њих и организација и агенција које учествују у тим аспе1сгима; в) координирати активносги цивилних организација и агенција у БиХ у циљу обезбјеђења ефикасног спровођења цивилних аспеката мирног рјешења. При томе је предвиђено да ће високи представник поштовати њихову аутономију у оквиру њиховог дјелокруга рада док ће им, по потреби, давати опште смјернице о утицају њихових активности на спровођење мирног рјешења, Од цивилних организација и агенција се тражи да пруже помоћ високом представнику у вршењу његових одговорности пружањем свих информација битних за њихове операције у БиХ; г) олакшати. уколико процијени да је то потребно, превазилажење свих тешкоћа које настану у вези са цивилним спровођењем; Д) учествовати на састанцима организација донатора, посебно који буду посвећени питањима рехабилитације и обнове; ђ) периодично изв1ештавати Уједињене нације, Европску унију, Сједињене Државе, Руску * Високи првдставници у БиХ до сада су бипи: Карл Билт из Шеедске. I^ pnoc Вестендорп из Шпаније, Волфганг Петрич из Аустрије те британски лорд Педи Ешдаун.

Федерацију и друге заинтересоване владе, стране и организације о напретку и спровођењу мировног споразума у вези са задацима предвиђеним овим споразумом; е) давати смјернице и примати извтештаје од Комесара за међународне полицијске снаге уаановљене Анексом И Општег оквирног споразума. Поред ових, високом предсгавнику су овим анексом дата и овлашћен^л сазивања и предсједавања тзв. "Заједничком цивилном комисијом" у БиХ, оснивања подређених заједничких цивилних комисија на локалним нивоима те учествовање на састанцима Заједничке војне комисије и давање савјета тој комисији о питањима политичко-војне природе. Као што видимО/ нигдје се у овом анексу не помиње било каква могућност за високог представника да улази у позицију било ког органа власти БиХ или ентитета и да умјесго њих доноси било какве акте на чије доношење су они овлашћени. Заиста, ни сва сложеност и широкост употријебљених израза и синтагми као што су "одржавање тијесних контаката са странама", "координирање активности цивилних организација", "олакшавање превазилажења свих тешкоћа", не даје простора да се, чак ни екстензивним тумачењем, извуче закључак да високи представник по овом анексу Дејтонског споразума има било каква овлашћења којима се, иначе, увелико служио и

служи у управљању Восном и Херцеговином и њеним ентитетима. Сгога изгледа да је овај анекс Дејтонског споразума био неопходан како би се само сгвориле какве-такве правне основе за егзистенцију високог представника, а за његова "овлашћења" којима се сада корисги побринуо се неко сасвим други. Наиме, хронолошки посматрано, послије потписивања дејтонског мировног споразума није пресгало занимање "међународне заједнице" за стање у БиХ, што не треба да чуди ако се има у виду да је и Дејтонски споразум изграђен на приједлозима Контакг групе најважнијих заинтересованих држава (Њемачке, Британије, Француске, Русије и Сједињених Држава), а наметање споразума почивало је на снази НАТО-а којим је доминирала Америка.^ Из ових разлога и синтагму "међународна заједница" наравно, треба сасвим условно схватити. Та заинтересованосг овакве "међународне заједнице" огледала се у перманентном окупљању ових земаља на скуповима најприје у виду конференција Савјета за примјену мира, а затим у сасганцима тзв, управног одбора Савјета за примјену мира. Ови скупови произашли су из раније Међународне конференције о бившој Југославији из које је најприје произашла Конференција за примјену мира, в .из ове конференције настао је Савјет за примјену мира. ‘ Свмјуел Хантингтон: Сукоб цивмлизација, ЦИД ПодгорицаР О М А Н О В Бања Лука, 2000. године, стр,326.

Дакле, најприје је почетком децембра 1995. године, након преговора у Дејтону а прије него што је 14. децембра 1995. године у Паризу и званично потписан Дејтонски споразум, у Лондону одржана Конференција о примјени мира на којој су усвојени закључци који ће, како ће вријеме показати, бити основ из ког је профилисана каснија свеколика активност "међународне заједнице" у БиХ. Конференција је најприје закључила како су потписивањем Дејтонског споразума испуњени услови Међународне конференције о бившој Југославији, али и да нови споразум захтијева успостављање нове crpyicrype за руковођење примјеном мира па је на овај начин успостављеНСавјет за примјену мира, за који је одмах затим речено да ће преузети улогу раније Међународне конференције о бившој Југославији. Учесници ове конференције одмах су јрј одредили не само сврху у будућности, која је била у томе да се мобилише "међународна заједница" у БиХ, већ и шта треба бити посгирнуто у БиХ. То су слиједећи циљеви; в

•

•

Креирање климе сгабилности и безбиједности у БиХ и постизање трајног и одрживог политичког рјешења; Успосгављање нових политичких и усгавних аранжмана за БиХ који ће довесги до успостављања оквира за демократију и владавину права; Заштита и промоција људских права и рани повратак избјеглица и расељених лица;

• • •

•

Успостављање отвореног и спободног економског тржишта у БиХ; Брзи почетак економске реконструкције; Нормализација односа између БиХ и њених сусједа, региона и осталог дијела међународне заједнице; Креирање директног и динамичног уговорног односа између БиХ и Европске уније^.

Како видимо, ни у овим циљевима, као ни у Анексу 10 Дејтонског споразума, не посгоји ништа што би правно послужило као ослонац за оно што ће високи представник касније радити у БиХ. Међутим, у поглављу о високом представнику у закључцима са ове конференције, у ком су учесници конференције одлучили да за првог високог предсгавника у БиХ поставе Карла Билта, каже се да међународна заједница треба да учини све да изађе у сусрет захтјевима високог представника не само за особљем него и за другом подршком до које ће касније, како ћемо видјети, и доћи. Поред ове конференције не могу се изоставити ни сасганци тзв. Контактне групе и најважнијих агенција за примјену мира, као што су НАТО, ОЕБС, Високи комесаријат Уједињених нација за избјеглице и др. Најзад, на^ Conclustons Of The Реасе Implementation Conference Held At Lancaster House Лондон; објављено на web site КанцелариЈе Високог првдставника на адреси http;//www.ohr.int/prlnt/ 7contenUd= 5l68. Приступ од 4, јануара 2002. године. Међу циљевима ове конференција постоЈи и она) у виду успЈешнв примјене Основног споразума зв обпест источне Слевокије, Барање и западног Срема којег, пошто се односио на Хрватску, горе нисмо нааели.

кон успостављања Канцеларије високог предсгавника у БиХ, у Бриселу је основан Секрегаријат те канцеларије, одговоран за координацију планова и процеса политичког одлучивања у БиХ/ на чијем челу се налази сгарији савјетник високог представника. Овај секретаријат одржава контакте на тзв. сгратегијском нивоу са владама различитих зема/ва и агенцијама које учествују у примјени. мировног споразума у БиХ. Високи гјредставник је и у редовном контакту са Генералним секретаром HATO-a®, У вријеме када се Савјет за примјену мира није састајао, дјеловао је његов Управни одбор којег чине представници Канаде, Француске, Њемачке, Италије, Јапана, Русије, Велике Британије, Сједињених Држава, Предсједништва Европске уније, Европске комисије и Организације исламских земаља. Овакав одбор, несумњиво, указује на сву збиљу и сложеност политичких односа у БиХ, крја се огледа не само у коегзистенцији неповјерења у БиХ него и у заинтересованости различитих политичких и цивилизацијских интереса која, евидентно, произилази из сложеносги члансгва поменутог управног одбора. Важност ових скупова Савјета за примјену мира и његовог управног одбора огледа се у чињеници да је на њима, корак по корак, долазило до давања, а затим и проширивања овлашћења високог представника. Прије него што у наставку пока‘ О овоме 8ише вцдјети у: Davicl Chandler: Faking Оетосгасу After Dayton, Second edlOon, London, 2000, pages 55 ,5 6 ,5 7 .

жемо начин на који је високи представник доведен у позицију апсолутног господара у Босни и Херцеговини, потребно је приказати начин на који је почео радити у Сарајеву, које је одређено за дедиште његове канцеларије. За то ће нам послужити опис почетка који у својој књизи даје први високи представник у БиХ Карл Билт. Почетак који описује Карл Билт ни издалека није био обећавајући за високог представника. Овај шведски дипломата, описујући почетак свог рада, каже: "Нашли смо и сган. У једној ружној кући у самом центру Сарајева. Уз добар предујам добили смо најпре један спрат, а затим још један. У принципу за усељење смо већ добили одобрење, а када сам дошао са новцем и та могућHocr је посгала сгварност. Добио сам канцеларију у Сарајеву. Неког луксуза није било.... Један телефон је постојао чисго симболички, али са њим није могла да се успостави никаква веза, поготово са иностранством. Првих недеља дрхтали смо од зиме. Радити у канцеларији без капута и рукавица било је немогуће, чак и то понекад ни]е помагало. Сати су пролазили брзо, а важни политички задаци чекали. Пракгично, почели смо од нуле - и стајали пред задацима који су изгледали бесконачни."® ®Карл Билт: Миси)а мира. Погледи, КрагуЈевац, 1S98, стр, 252.

16

Први значајан корак у правцу давања овлашћења високом лредставнику, мимо оних предвиђених Анексом 10 Дејтонског споразума, учињен је на минисгарском састанку Управног одбора у португалском граду Синтра 30. маја 1997. године, када је утврђен "пакет брзог поласка" који је обухватао именовање амбасадора БиХ најкасније до 1. септембра 1997. године и, још важније, доношење на нивоу БиХ закона о држављанству и пасошима. Важност овог "пакета" лежи у чињеници да је приједлоге поменутих закона сачинио управо високи предсгавник , којем је наложено да брзо припреми и други пакет битног законодавсгва о радио и телекомуникацијама, управљању ваздушним саобраћајем, о изборима, имиграцији те царинама и царинским тарифама. На овом мјесгу ћемо показати "технику" којом су се овакви скупови служили да би високом представнику дали овлашћења која је он касније обилато користио. Ради се, како ћемо видјети, о веома поједносгављеном начину давања овлашћења који не чуди јер је "једноставносг" својствена сили. Тако се у закључцима конференције у Синтри везаним за медије у БиХ каже како је Управни одбор забринут тиме што медији нису учинили довољно на промовисању слободе изражавања и помирења, а затим се изјављуЈе како високи предсгавник има право да суспендује или лиши могућносги рада сваки медиј и његов програм чиЈа продукција Je у сукобу било са духом или словом Дејтонског споразума^®.

Politlcal Declaratlon from Mlnlsterlal Meettng of the Steertng Board

17

Поступајући по закључцима из Синтре тадашњи високи представник Карлос Вестендорп је 27. августа 1997. године издао налог СФОР-у да заузме телевизијске предајнике Српске радио-телевизије на Дугој Њиви код Добоја и Удригову код Бијељине. Недуго затим, "1. октобра 1997. оружане снаге Атлантског пакга заузеле су четири кључна телевизијска предајника; Требевић, Дуга Њива, Леотар и Удригово".^^ У Савјету за имплементацију мира изгледа нису очекивали да ова почетна активност високог представника неће изазвати никакав озбиљнији отпор домаћих власти и народа, с обзиром на то да су његови чланови, како примјећују Гералд Кнаус и Феликс Мартин, били "изненађени успјехом ове интервенције"^^. Ово ће дати повода Савјету за примјену мира да још више прошири овлашћења високог представника. То ће бити учињено на његовом састанку одржаном у Бону 10. децембра1997. године. Важност овог скупа огледа се у томе што је на њему шпанском дипломати Карлосу Вестендорпу, тадашњем високом представнику у БиХ, дато овлашћење да сам доноси законе у БиХ и ентитетима под ”видом привремених мјера" или "предузимања одговарајућих мјера" када o f the Реасе Implementatlon Councll, Slntra, 30 Мау, првма службеном web, slte КанцелариЈе високог предстаениха ht^ ‘7 /www.ohr,fnVtiocu/d970530a.htm. “ Коста Чввошки; Лутка у туђим рукама, Београд, 1996, стр. 149. ” GeraW Knaus and Fellx Maitln: Lessons from Bosnla and Herzegovlna, Travalis of №e European Raj, Journal of Democrac/ Volume 14, Number 3, July 2003, p. 64.

то нису у стању да учине Парламентарна скупштина БиХ и ентитетске скупштине, као и да смјењује све званичнике који, по његовој оцјени^ ометају мировни процес. На каснијим скуповима оваква позиција високог представника је само оснаживана. Тако је Контактна група на састанку у Лондону 8. јануара 1998. године поздравила Вестендорпово "коришћење његове надлежности по Дејтону..." што ће, у суштини, бити учиЈњено и на Министарском састанку Управног одбора у Луксембургу 9. јуна 1998. године као и на Конференцији за примјену мира у Мадриду 16. децембра 1998. године. бриселска конференција, одржана 23. и 24. маја 2000. године, послужиће Савјету да, између осталог, .разматра питања корупције, након чега у тачки I Декларације са ове конференције стоји изјава Савјета да је "веома забринут због укоријењене корупције у Восни и Херцеговини која нарушава демократску власт, пустоши јавне ресурсе и спречава развој тржишне економије"^^. У ствари, оваквом изјавом Савјет ће омогућити високом предсгавнику да, како исправно примјећује Никола Поплашен, контролу корупције претвори у "модел политичке контроле".^'* Бриселска конференција је значајна и по томе што Савјет у декларацији износи став да је успостављање суда на нивоу БиХ главни приоритет, што ће послужити високом Декпарвција Савјета аа примјену мира, Брисел, 24. мај 2000. године, видети на: www.ohr.lnt/plc/defaulUsp?contentJd=6802 ” Никопа Пјоплашен; Ibidem, стр. 74.

представнику као основ да наметне законе којима je, мимо Устава БиХ, на нивоу БиХ успоставио Суд и Тужилаштво БиХ. Успостављање ових институција ће затим бити повод за реформу кривичнопроцесних закона у БиХ, о чему ћемо говорити на одговарајућем мјесгу у овој књизи. На овој конференцији Савјет ће, такође, у декларацији усвојити став према којем "Боснз и Херцеговина треба да има оружане снаге са зединственом командом и контролом", што ће касније, како ћемо видјети, бити основ високом представнику за реформу система оружаних снага у БиХ. Дакле, пошто иза свега, како видимо, стоји снага неколицине земаља које смо малочас поменули, није тешко закључити, како с правом указује Коста Чавошки, да високи предсгавник само проглашава законе о крјима су претходно одлуке донијели они који су га и поставили.^® Пошто има овакву снагу иза себе, високи предсгавник у БиХ обилато је корисгио своју, на овакав начин стечену позицију, о чему свједочи његова опсежна активност као законодавца у БиХ на свим нивоима. Све оно што је високи представник у БиХ чинио до сада могло би се груписати у три групе активности; 1. доношење аката усгавног карактера;

Коста Чавошки; О д спова до духа Дејтона, Српско СараЈево, 1999. годнне, стр. 58.

2. доношење закона и аката којима је стављао ван снаге или вршио измјене закона донијетих унутар ентитета; 3. доношење аката персоналног или организационог карактера.

1. 2. Неки акти уставног карактера наметнути од стране високог представника У овом дијелу говорићемо о два случаја наметања аката усгавног карактера од стране високог представника. Први од њих тиче се измјене поступка доношења закона у Народној скупштини Републике Српске и Парламенту Федерације БиХ. Наиме, након доношења тзв. одлуке Уставног суда БиХ о конститутивности народа у БиХ^ високи предсгавник је 11. јануара 2001. године донио а онда 26. јануара исте године исправио Одлуку број 81/01^®. Суштина те одлуке лежи у чињеници да је њоме, како смо рекли, био измијењен поступак доношења закона у парламентима Републике Српске и Федерације БиХ, до тада уређен њиховим пословницима, Тако је том одлуком прописано да предсједавајући домова Парламента Федерације БиХ односно предсједник Народне Скупштине Републике Српске морају сваки примјерак предложеног закона, прописа или одлуке, које поднесу Влада или други предлагач, упутити најприје тзв. уставним комисијама које је високи представник, такође, установио наведеном одлуком и одредио њихов сасгав тако што је прописао да се свака таква комисија сасгоји од 16 чланова које именује високи представник међу којима мора бити једнак број представника из сваког конститутивног народа БиХ укључујући и предОбјављена у Спужбеном гласнику БиХ број 3/2001.

22

сгавнике осталих. У случају да такав приједлог закона, прописа или одлуке било која три члана наведених комисија сматрају штетним за виталне интересе конститутивних народа, или осталих, или само пријете да их наруше, или је у супротности са принципом слободе од дискриминације на цјелокупној територији БиХ, или крши одредбе Европске конвенције о људским правима, предфдавајући уставне комисије сазива састанак комисије како би се то спорно питање ријешило. Видимо, дакле, да је високи представник овим преузео и улогу усгавотворца јер је, у суштини, у уставе Федерације БиХ и Републике Српске посредно унио начин одлучивања код доношења било које “ одлуке који је, суштински, идентичан оном прописаном за Парламентарну скупштину БиХ у Уставу БиХ. Штавише, високи представник је за себе задржао право да, у случају да се на сједници уставних комисија не постигне договор 0 спорном питању, сам доноси одлуку у слорном случају. Ради илустрације његове стварне моћи цитираћемо рнај дио наведене одлуке у којем је високи представник за себе прописао то право. Тај дио, дакле, гласи: “У случају да уставна комисија не успије да у утврђеном року постигне договор који ће добити подршку већине чланова из сваког конститутивног народа и осталих, комисија одмах путем cBor предсједавајућег подноси захтјев Канцеларији Високог представника како би Високи представник коначно ријешио питање на начин који он буде

сматрао исправним, у складу са мандатом који му је дала међународна заједница".

То је практично посредно значило да више готово ни један иоле важнији законски пројекат није могао проћи ако за то није било дато зелено свјетло од стране високог представника, а овакав закључак се једноставно намеће с обзиром на присутну и неспорну коегзистенцију неповјерења међу народима у БиХ, због које је тешко замислити да ће постојати општа сагласност међу припадницима различитих народа око приједлога иоле важнијих законских пројеката или пројеката других прописа. Уставне промјене у Републици Српској и Федерацији БиХ од априла 2002. године су слиједећи случај наметања аката уставног карактера од стране високог предсгавника о чему ћемо говорити у раду. Основ за ове промјене биће раније поменута тзв. одлука Уставног суда БиХ о конститутивности народа у БиХ. Ова одлука специфична је не само no начину на који је донијега већ и по чињеници да се тај суд, од заштитника и тумача Устава БиХ, њоме претворио у креатора његових промјена. На основу ове одлуке доћи ће до промјена устава Републике Срлске и Федерације БиХ, о којима говоримо у наредним редовима. Одлука, сама по себи, не садржи у својим изрекама садржајно ништа више до оглашавања да поједине одредбе устава ова два ентитета нису сагласне Усгаву БиХ. Дакле, у тим изрекама

нема ништа од рјешења садржаних у усгавним промјенама, али образложење ове одлуке, напросто, одређује смисао и домашај будућих промјена о чијем спровођењу ће затим посебну бригу водити високи лредсгавник у БиХ. Начин на који Je то учињено је занимљив и, као један у низу доказа, разобличује стварносг политичког и сваког другог живота у БиХ и технологију владања у њој. Стога на то желимо указати како би се садржина ових промјена, чију суштину ћемо потом изнијети, могла лакше и свеобухватније разумјети. Најприје су у ту сврху у лрва три мјесеца 2002. године одржани преговори на Мраковици и у Сарајеву на којима су учествовали предсгавници неколико политичких странака из Републике Српске и Федерације БиХ, чија сврха је била да се искрисгалише садржина уставних промјена у оквиру смисла одређеног образложењем одлуке Усгавног суда БиХ о конститутивности народа^^. Учешће ових политичких странака у преговорима би, у први мах, могло навести на размишљање како су креатори уставних промјена били домаћи политички субјекти, Но, такво размишљање не би одговарало истини, с обзиром да се све одвијало под надзором високог предсгавника Волфганга У тим лреговорима учесгвовали су из Републике Српске: Срлска демохратска странка (СДС), ПартиЈа демократског nporpeca (ПДП), Странка независних социЈалдемократа (СНСД) VI СоциЈалистичка партиЈа Репубпике Српске (СПРС), а из ФедврациЈе БиХ Стракка демократске акцијв (СДЛ), Хрватска демократсха заЈедница (ХДЗ), Социјапдемократска партиЈа БиХ (СДП БиХ), Странка за Боску и Херцеговину (СБиХ) и Нова хрватска инициЈатива (НХИ).

Петрича чија воља ће, иако се трудио да не изгледа тако у току преговора, на крају одлучити 0 садржини тих промјена. Овакво понашање високог представника, као и касније у вријеме промјена везаних за реорганизацију оружаних снага у БиХ, о чему ћемо говорити у другом дијелу, показује само то да су он и његови налогодавци унеколико промијенили тактику владања у БиХ. Наиме, огољено господарење жељели су прикрити увођењем у сопствену политичку игру домаћих политичких субјеката, настојећи да тако барем формално прикажу како су уставне промјене извршене од стране домаћих власти. Истина, некима из тих власти (прије свега Бошњацима) ова игра је у потпуности одговарала јер је њоме, као и касније у процесу реорганизације оружаних снага, вршено слабљење институција ентитета с једне, те јачање институција БиХ с друге стране. Домаћи политички субјекти су, дакле, унапријед имали јасно постављене задатке од стране високог представника који их је, у дијелу у ком нису били извршени од тих субјеката, извршавао сам, једноставним наметањем одговарајућих уставних рјешења. Стога нас позиција високог представника на једној, и домаћих политичких субјеката на другој страни, у којој су се налазили у вријеме уставних промјена, неодољиво подсјећа на Канетијево фигуративно приказивање разлике између силе и моћи. Истичући како је моћ "опћенитија и свеобухватнија од силе", како је од ње садржајнија и не тако

динамична, како је опрезнија "и има чак извјесну дозу стрпљења" Канети затим, као лримјер за однос моћи и силе, корисги однос између мачке и миша. С тим у вези каже; "Кад мачка једанпут ухвати миша, он је у њезиној власги. Она га је дохватила, шчепала, она ће га убити. Но, чим се почне играти њиме, јавља се нешто ново. Она га пушта из шапа и дозвољава му да мало одмакне. Чим јој миш окрене леђа и почне бјежати, више није у њезиној власги. Међугим, он се налази у мачкиној моћи, зато што га она може вратити к себи... Простор који мачка надзире, тренуци наде које препушта мишу, држећи га под сгрогим надзором и не губи занимање за њега и његово уништење, све то заједно, простор, нада, надзор и интерес за уништењем, могли бисмо назвати стаарним тијелом моћи или једноставно самом

моћи."^« Није тешко закључити ко је у нашој стварносги мачка на једној, а ко је(су) миш(еви) на другој сграни. Мачка из нашег случаја своју моћ користи све до тренугка док се миш(еви) креће(у) унугар од ње задатих граница и циљева који морају бити остварени промјенама ентитетских устава. За испуњење овог задатка им се осгавља и рок, са чим у вези високи предсгавник Волфганг Петрич каже: Елиас Канети: Маса и моћ. превод с њемачког Јасенха Планинц, Загреб, 1964, стр. 233,

"Дана 11. јануара 2001. донио сам Одлуку према којој не само да треба привесги крају реформу устава, него и крајњи рок до којег измјене усгава, "виталне националне интересе" сва три конаитутивна народа, требају потврдити ентитетски парламенти."®.

Чим му миш(еви) окрене(у) леђа излажењем из задатог оквира и циља, високи представник користи своју огољену силу простим наметањем одговарајућих уставних рјешења, што ће се показати и у овом случају. Дакле, у току ових преговора дио његових учесника je 27. марта 2002. године у Сарајеву потписао споразум за спровођење одлуке Уставног суда БиХ, и то само представници СДП БиХ (Златко Лагумџија), НХИ (Крешимир Зубак) и СБиХ (Сафет Халиловић). Остале странке из Федерације БиХ (СДА и ХДЗ) су то одбиле учинити, док су странке из Републике Српске споразум потписале уз три резерве 0 којима ће ниже бити ријечи. Овако склопљен споразум у себи садржи рјешења која ће касније бити уграђена у уставне системе Републике Српске и Федерације БиХ, али на начин који још једном показује сву моћ високог представника с једне, и немоћ домаћих политичких институција с друге стране. Тако је овим споразумом предвиђеВопфганг Петрич: Босна и Херцегоаина од ДеЈтона до Eapone, Сарајево, 2002, стр. 262.

но да ће законодавну власт убудуће у Републици Српској вршити Народна скупштина и Вијеће народа, док је у Федерацији БиХ то и даље остао њен дводоми парламент. Споразумом је дефинисана катепорија виталног националног интереса те угврђен посгупак код доношења закона и других одлука који се мора поштовати ради заштите виталног националног интереса. Полкгичке странке из Републике Српске су, с тим у вези, изразиле двије резерве од којих се једна тицала последњег става у члану 4 споразума у ком је^ након што је егземплификацијом утврђено шта се сматра виталним национапним интересом, предвиђено да овај обухвата и друга питања која би с% третирала као питања од виталног нациоч налног интереса ако то смаггра двије трећине једног од клубова делегата конститутивних.. народа у Дому народа Парламента ФедерацијеБиХ, односно у Вијећу народа Републике Српске. Друга резерва ових сгранака односила се на члан 5(6) споразума у погледу механизма да двије трећине делегата једног клуба из неког од конститутивних народа у Вијећу народа Републике Српске или Дому народа Парламента Федерације БиХ може тражити да се неко питање разматра као питање од виталног националног интереса, при чему су странке из Републике Српске сматрале да се овај механизам, у Републици Српској, треба покретати у Народној скупштини. Споразум садржи и правила о дистрибуцији кључних политичких функција у ова

два ентитета те минималну заступљеност предсгавника конститутивних народа у Влади Републике Српске и Влади Федерациде БиХ, у вези с чим су сгранке из Републике Српске изразиле и трећу резерву око састава Владе. Овако одређена суштина сарајевског споразума касније ће бити уграђена у уставне системе у Републици Српској и Федерацији БиХ. Начин на који се прије и убрзо послије овог споразума утицало на политичке субјекте и институције у ова два ентитета да споразум у овој његовој суштини, као таквог, готово само препишу је интересантан и завређује пажњу. Наиме, и прије него што ће 27. марта 2002. године доћи до овог споразума, Управни одбор Савјета за примјену мира у БиХ састао се 20. марта 2002. године да би, како стоји у коминикеу издатом послије тог састанка, размотрио прогрес водећих политичких аранака у БиХ у постизању споразума о примјени одлуке 0 конститутивности народа. Управни одбор, указујући како је обавеза политичких лидера да постигну споразум и примијене ову одлуку, у коминикеу изражава сопствени сгав да то спровођење подразумијева постизање симетрије у суштини, објашњавајући да ова (симетрија) значи да конститутивни народи морају бити заштићени у својим виталним националним интересима и у потпуности представљени у инсгитуцијама и процесу одлучивања у ентитетима, као и да права осталих морају

бити гарантована^^ што, како ћемо видјети, и предсгавља срж будућих усгавних промјена. Одмах по постизању сарајевског споразума, истог дана, Управни одбор Савјета за примјену мира одржао је сасганак послије којег издаје коминике у ком са задовољством поздравља постигнути споразум, али и запажа како су лидери неколико политичких странака споразум потписали уз резерве, мислећи на странке из Републике Српске, при чему се не примјећује да га неке странке из Федерације БиХ (СДА и ХДЗ) уоппште нису ни потписале. Управни одбор затим најоштрије позива странке из Републике Српске да споразум прихвате у цијелосги те се наглашава да амандмани уставе ова два ентитета морају бити у потпуности у складу са споразумом из Сарајеаа, због чега се од њихових парламената захтијева да их усвоје у првој седмици ап^ рила 2002. године^^ Стога и високи предсгавник Волфганг Петрич у својој изјави од 8. априла 2002. годнне након посјете Стоцу у Федерацији БиХ, охрабрен оваквим сгавом Управног одбора Савјета за примјену мира, каже да ће усгавни амандмани за које се у том тренутку још чекало да их усвоје парламенти ова два ентитета, бити прихватљиви само ако овај споразум из Сарајева у њима буде 100% спроведен^^.

“ Connmun[que by the PIC Steering Board, Thursđay, March 21, 2002, http;//www.ohr.lnt/prlnt/?contenLlri*72X3. “ Communigue by the PIC Steering Board, Weđnesday, March 27, 2002, http;//www,ohr.fnt/print/?contentJd=7241 “ http;//www.ohr.lnt/prlnt/?contentJd=7354

Дакле, у оваквој атмосфери одвијала се расправа у Народној скулштини Републике Српске и Парламенту Федерације БиХ око усвајања усгавних амандмана на уставе ова два ентитета. Наравно да израз расправа треба схватити условно, јер ова није била ни потребна будући да су рјешења, како ћемо одмах ниже видјети, суштински у потпуности одговарала споразуму из Сарајева и ономе што су координирано захтијевали Управни одбор Савјета за примјену мира и високи представник у БиХ.

1. 2.1. Промјене Усгава Републике Српске Након расправе вођене у Народној скупштини у априлу 2002. године, ова је усвојила амандмане LXVI-XCI на Устав Републике Српске који су, међутим, ступили на снагу тек након што их је прегледао високи представник Волфганг Петрич и својом одлуком од 19. априла 2002. године одобрио уз неколико сопствених амандмана^^. Високи представник то чини тако што у својој одлуци о измјенама и

^ Лмандмани-су. за]адно са оним рд високог првдстаеника и њетоеом одлуком којом одобрава амавдмане коЈе је усвојила Народна скупштина Рвпубликв Српскв, о^авл>ени у Службеном гласнику Репубпике Српске броЈ 21 од 25. априла 2002. године, којег и ми користимо у овом раду. Одпука внсгжог првдставника оф|вл>ена је такође и на web slte Канцеларије високог представника на адреси: http://www.ohr.lnI/prlnl/?CDntentJd= 7474

допунама Устава Републике Српске дословно каже: '*Овом одлуком се одобравају амандмдни на Устав Републике Српске од броја LXVI-XCI, које је председник Народне скупштине Републике Срлске др Драган Калинић доставио Високом представнику 18. априла 2002. године (оверене округлим печатом Републике Српске) и за>гтева се њихово објављивање са променама на Амандмане LXXI, LXXXII и LXXXV, наведене у даљем тексту, укључујући и додатни Амандман ХСП. Сви такви амандмани (првобитни/ измењени и додатни) сматрају се правовремено проглашеним и објављеним од стране Народне скупштине Републике Српске сходно и у потпуној сагласносги са чланом 136. Устава Републике Српске и сгупају на снагу даном доношења ове одлуке...".

’

Дакле, тек пошто је високи представник овако одлучио, могао се објавити коначан текст усгавних амандмана у Службеном гласнику Републике Српске, при чему је интересантно да на крају тог текста нема, као обично, имена преддедника Народне скупштине Републике Српске, што је и разумљиво будући да је коначни тексг ових амандмана, усгвари, утардио високи представник.

Суштина ових aMaHAMaHa^"* на Усгав Републике Српске је у слиједећем: ” Израз ананлман киЈе адекватан за означавање ових промјена усгава ]ер 6и му се могло приговорити no два основа. НаЈприје 6и му се могло приговорити због тога што се под уставним амандманима у савременим демократским уставним системима подразумијевају оне промјене устава које су извршене од демократсхи изабраних представничких тиЈела (парламената). То, међугим, кије био случај са усгавним промЈенама о коЈима говоримо јер су оне, како видимо, извршене од недемократске институциЈе Koja је потпуно изван уставом предвиђених институциЈа надлежних за промјенв устава, Други лриговор Je у вези са правним облицима по коЈима се може извршити промјена важећег усгава. То могу бити уставни закон или амандман на устав. Разлика између ова два облика је не само формална него и суштинска. Формална разлика Je у томе што лослиЈе усгавног закона првобитни текст устава више ниЈе исти као што Je раниЈе био, јер се уставним законом реформише постоЈеће усгавно уређење, па се ради о новом тексту устава. За разлику од тога, код промјене уставз извршене у облику уставних амакдмана не дира се у првобитни уставни текст. Зато се усгавни амандмани додаЈу на крају првобитног текста устава. За нас Je од веће важности она друга, суштинска разлика. Она се своди на то да, за разлику од уставног закона коЈим се, како смо рекли, реформише посгојеће уставно уређење истина не у потпуносги, „Ваш због тога, што уставни амандмани остављају нетакнут првобитни текст устава, сматра се да се њима не могу уводити решења која излазе из логичких и концепцијских оквира усгавног система успостављеног првобитним уставом. Уставним амандманима не може се услостзвљати паралелни уставни систем онон из првобитног текста устава, него се решења коЈа се уводе амандманима морају уклапати у логику, принципе и институциЈе уставног система успостављеног првобитним текстом устава" (Ратко Марковић; Уставно право и политичке институциЈе, Београд, 1998, стр. 51). Рјешења наметнута у устава Републике Српске и Федерације БиХ о коЈима говоримо не само да се не уклапају у логику и принципе уставних система успостављених првобитним тексговима усгава овз два ентитета већ ни у институциЈе тих система будући да, примјера ради, већ посгојећем закоиодавном органу у виду Народне скупштине Републике Српске придодаЈу Још један у виду Вијећа народа. Оно, како ћемо видЈети, равноправно врши законодавну власг у Републици Српској као и њена Народна скупштина. Стога израз „усгавни амандидн" теоријски не одгоаара суштими наметнутих усгавних рјешења.

1. Њима је измијењена дотадашња преамбула тог уаава тако да сада у њој, између осгалог, стоји да су конститутивни народи (мисли се на Србе, Бошњаке и Хрвате) и грађани одлучили да образују и очувају Републику Српску (амандман LXVI); 2. Република Српска је дефинисана као јединствен и недјељив усгавноправни ентитет, али и као један од два равноправна ентитета, у којем Срби, Бошњаци и Хрвати, као конститугивни народи, те осгали и грађани равноправно учесгвују у вршењу власги (амандман LXVII); 3. Уставно уређење Републике Српске темељи се и на заштити виталних националних интереса (амандман LXIX)^®; „ 4. Службени језици у Републици Српској су језик српског, језик бошњачког и језик хрватског народа, а службена писма ћирилица и латиница (амандман LXX1), Првобитно је Народна скупштина овај амандман уредила тако да су за службене језике у Републици Срлској проглашени српски језик, хрватски језик и бошњачки језик. Међутим, пошто је бошњачка страна инсистирала на називу "босански језик" високи лредсгавник је овим амандманом одлучио да службени језици у Републици Српској буду они како смо их нввели на почетку ове тачке; 5, Законодавну власг у Републици Српској убудуће ће, поред Народне скупштине. ^ Овим амвндмвном проширена Je листа принципа нв којима почиаа уставно урвђвн>е Рвпублике Српске.

вршити и ВиЈеће народа, у ком је обезбијеђено паритетно представништво консгитутивних народа тако да сваки од њих има по осам чланова, док из реда осталих, дакле свих оних изван круга ових народа, има четири члана. Вијеће народа Je посљедица одлуке Уставног суда БиХ 0 консгитутивности народа, успостављено ради заштите виталног националног интереса. Овај појам се, као и у случају сарајевског споразума, покушава одредити егземплификацијом у амандману L X X V ii, па се најприје веже за: остваривање права конститутивних народа да буду адекватно заступљени у законодавним, извршним и правосудним органима власти; очување идентитета сваког од тих народа; право да учествују.у промјенама уставз; организацију јавне власти; једнака права конститутивних народа у поступку доношења одлука; образовање, вјероисповијест, језик, његовање културе, традиције и културно наслијеђе; територијалну организацију; сисгем јавног информисања. Након што је овај појам везао за ове области, амандман LXX V II затим одређује да се витални национални интерес односи и на свако друго питање ако је оно тако третирано од стране двије трећине једног од клубова делегата конститутивних народа у Вијећу народа, Важност овог интереса лежи у томе што убудуће сваки закон, пропис или други акт који доноси Народна скупштина Републике Српске може бити, ако тако, како ћемо ниже видјети, мисле одређена лица у Вијећу народа,

сматран виталним националним интересом, због чега може ступити на снагу ако буде усвојен у Вијећу народа. Чак се у одређеним ситуацијама у тај лоступак уводи и Усгавни суд Републике Српске кроз његово Вијеће за заштиту виталног националног интереса. Све то представља својеврсну конфедерализацију Републике Српске по националној основи, јер практично, као у конфедералним заједницама, омогућује ветоизацију код доношења одлука, што потенцијално може итекако отежати функционисање њеног законодавног органа. Према амандману LX X V IIi чланове Вијећа народа бира одговарајући клуб посланика у Народној скупштини, с тим што се у случају да је број делегата ' у Вијећу народа већи од броја посла-‘ ника у одговарајућем клубу Народне скупштине формира посебан клуб из реда одборника у скупштинама општина у Републици Српској, који учествују у избору ових делегата, Мандат чланова Вијећа народа траје четири године, али је везан за мандат Народне скупштине јер престаје и прије истека тог рока у случају скраћивања мандата Народне скупштине или њеног распуштања. Овим уставним амандманима законодавни орган у Републици Српској уређен је по бикамералном принципу, при чему је ријеч 0 политичком бикамерализму за који је својствено да се у другом дому парламента, у конкретном случају Вијећу народа, креира политика која се

испољава у потреби да буде "противмера доњем дому"^®, с тим да та политика у овом случају има ексклузивно националну тежину. Оваква рјешења, како смо рекли, могу отежати функционисање законодавног органа што се може схватити када се види процедура по којој се усвајају акти од виталног националног интереса. Амандман LXXXII на Устав Републике Српске, с тим у вези, најприје принцилијелно утврђује да се закони, други прописи или акти које изгласа Народна скупштина, досгавллју и разматрају у Вијећу народа ако се односе на витални национални интерес. Овим амандманом предвиђена су два начина како може доћи до разматрања наведених аката у Вијећу народа од којих сваки има специфичносги. Први начин је онај по коме више од једног преддедавајућег или потпредсједавајућег Вијећа народа сматра да одређени закон спада у питања од виталног националног интереса, у ком случају се закон уврштава на дневни ред сједнице Вијећа народа. Поменута лица ово право имају само у погледу закона а не и других прописа или аката, јер амандман LXXXI1, кад говори о Поред политичког у теорији уставног правв као облици бикамбрапиама наводе се Још федералки бикамврализам, као израз сложене политичке структуре федерапних држава, што ниЈе спучај са Републиком Српском Jep је ова уре1)вна као проста (унитарна) држава, тв социјапно-економски биквмерапизам који значи представљање у другом дом у одређених 0КОНОМСКИХ група, професиЈа и различитих друштвених слоЈева, О оаоме аише видјвти у: Ратко Марковић: Ibidem, отр. 352-364.

080М праву предсјеаавајућег или потпреддедавајућих Вијећа народа, помиње само закон. Иако се употребљава ова ријеч, она, циљно тумачена, у себи подразумијева не само већ постојећи закон коЈи евентуално треба измијенити или допунити у неким одредбама, већ и приједлоге закона. Дакле, закон који је на напријед наведени начин уврштен у дневни ред сједнице Вијећа народа сматра се усвојеним уколико већина сваког клуба који има делегате у Вијећу народа гласа за тај закон. Ако се, пак, деси да Вијеће народа на овај начин постигне сагласносг да закон који му је достављен треба амандирати, онда' се тај закон, заједно са амандманимаВијећа народа, поново доставља Народној скупштини на одобравање, у ком случају је закон усвојен тек када и ако га Народна скупштина усвоЈи са амандманима који су јој достављени од стране Вијећа народа. Уколико у ВиЈећу народа н ф могуће постићи сагласност 0 закону, или ако се на приједлог амандмана из овог вијећа не добије сагласност, образуЈе се заједничка комисиЈа од представника Народне скупштине и Вијећа народа, за коју је везана Једна од специфичносги коЈе смо наприЈед поменули. Наиме, задатак ове комисије је да усаглашава тексг закона и уколико се тексг закона усагласи, закон се сматра усвојеним, што практично значи да Je ова комисија, као уже тиЈело у окаиру парламента Српске, усвојила закон. Ако се не посгигне сагласност закон није усвојен те с®

враћа предлагачу на нови поступак, с тим да се у том поступку не може подносити исти тексг закона. Други начин на који може доћи до тога да Вијеђе народа рзсправља и одлучуЈе је у случају да двије трећине једног од клубова конаитутивних народа у Вијећу народа одлучи да се закон, други пропис или акг односи на витални национални интерес. У овоЈ ситуацији, како видимо, таЈ интерес се може односити не само на законе већ и друге прописе или акте, који се сматрају усвојеним зко је за њих гласала већина у сваком клубу засгупљеном у Вијећу народа. Ако то не буде случај, закон, други пропис или акт се покушава усагласити у раније поменутој заједничкој комисији с тим да се, ако ни у њој не буде постигнута сагласноа, ови акти не сматрају неусвојеним као у првом случају већ се просљеђуЈу Уаавном суду Републике Српске у којем ВиЈеће за заштиту виталног националиог интереса одлучује о прихватљивоаи случаја у року од седам дана, а о самој суштини проблема у року од мјесец дана. ОвдЈе поаоји друга специфичноа која се огледа у чињеници да, у суштини, Уаавни суд Републике Српске, преко још ужег тијела унутар себе^\ улази у законодавну сферу, Jep уколико одлучи да закон који му је доаављен тангира витални национални Ради св 0 ВиЈећу за заштиту витапног иационалног интереса. Оно се састоји од седам чланова од којих су два Србина, два Бошњвка, два Хрвата и Један из рвда остапих.

интерес закон се сматра неусвојеним^®, враћа се предлагачу који треба покренути нови поступак у ком не може поново доставити исти текст закона или другог акта. Ако Вијеће за заштиту виталног националног интереса одлучи да се предметни закон не односи на витални национални интерес, "сматра се" како дословно стоји у амандману LXXXn, "дз је закон усвојен/биће усвојен простом већином", Овако срочена реченица отвара два питања од којих је прво везано за ријеч "усвојен", а друго за ријечи "биће усвојен". Наиме, није јасно кад је у овом случају закон усвојен, јер прва ријеч ("усвојен") даје,, простора за тумачен>е да је закон усвојен већ у тренутку кад Вијеће за заштиту виталног националног интереса одлучи да се закон не односи на ’ витални национални интерес, док у другом случају ("биће усвојен") није јасно од Kora, да ли од оба дома парламента Српске или само од једног од њих. Оае нејасноће никако не би смјеле лоаојати у акту овакве важности, нити би се смјело прелуштати пословницима ова два дома да ближе уређуЈу ово питање; б. Најзад, амандмани на Устав Републике Српске утврђују пропорционалну заступљеност конаитутивних народа и оаа^ За овакву одлуку довољно |е да гласа само двоЈе судиЈа да би Уставни суд Републике Српске (његоао Вијвће за заштиту виталних нацноналних интереса) одпучио да св ради о еиталном националном интересу, На основу тога се сматра да закок није усеојен те се epaha предлагачу коЈи треба покренуту нову процвдуру (Амандман 1ХХХП на Устав Републике СрпскеЈ,

лих у јавним инсгитуцијама у Републици Српској, сасгав Владе Републике Српске коју чине предсједник и два потпреддедника из различитих консгитутивних народа те шеснаест минисгара од којих су осам Срби^ пет Бошњаци и три Хрвати. Република Српска након ових промјена има предсједника републике и два потпредсједника, од којих је за предсједника изабран кандидат који оствари највећи број гласова на изборима, а за потпредсједнике су изабрани кандидати из друга два консгитутивна народа који имају највећи број гласова иза изабраног предсједника републике.

2. 2. Промјене Устава Федерације Босне и Херцеговине У случају последњих промјена устава овог ентитета, још очигледније је било да се радило не о амандманима усвојеним у законодавном органу Федерације БиХ/ већ наметнутим од стране високог представника Волфганга Петрича. У својој одлуци од 19. априла 2 0 0 2 . године високи представник најприје наглашава чињеницу да је Дом народа Парламента Федерације БиХ усвојио амандмане у складу са одлуком Уставног суда БиХ, а посебно у складу са споразумом из Сарајева од

27. марта 2002. године^^. Међутим, високи представник затим изражава жаљење што то није учинио и Предсгавнички дом овог парламента због чега Волфганг Петрич и намеће амандмане X X V ll- L iv на Устав Федерације БиХ. Суштина тих амандмана може се свести на слиједеће: 1. У преамбули устава овог ентитета, noред Бошњака и Хрвата који су до тада били третирани као конститутивни народи у Федерацији БиХ, амандманом XXVII одређује се да су то и Срби те да ова три конститутивна народа, заједно са осталима, доносе Устав Федерације БиХ. Упоређивањем ове реченицв; са одговарајућом из Преамбуле Устава БиХ може се запазити како између њих посгоје одређене сличносги. Наиме, и у Једном и у другом случају за ове народе и остале каже се да су одлучили како ће гласити Устав БиХ, односно Федерације БиХ, иако они о томе, у суштини, нису ни питани како претходно тако ни накнадно. У случају Устава БиХ чињеница је да је дио једног међународног уговора и да није донијет од парламента, као што ни ови амандмани на Устав Федерације БиХ нису усвојени од њеног парламента већ наметнути од појединца у лику високог предсгавника; 2. Амандманом XXVIII Федерација БиХ дефинише се као један од два ентитета у БиХ који има сву власг, надлежности и одговорности KOje, према Уставу БиХ, http://www.ohr.lnl:/print/?contentjd=7475

нису у искључивој надлежности институција БиХ. Овим је и Федерација БиХ као и Република Српска дефинисана као један од два ентитета у БиХ што, посредно, предсгавља званичан став у БиХ по питању правне природе и положаја Брчко дистрикта у њој којим се таквз природа не признаје овом дистри1сгу. Наравно да овакав став не одговара ономе што је у стварности с обзиром да и Брчко дистриет на својој територији има, казано терминологијом из овог амандмана на Устав Федерације БиХ, сву власт, надлежности и одговорности које друга два ентитета у том капацитету имају и врше на њиковим територијама и према њиховом становништву; 3. Амандман X X IX говори о службеним језицима у Федерацији БиХ и према њему то су у овом ентитету Босански језик, Српски језик и Хрватски језик, док су службена писма латиница и ћирилица. Упоређивањем оеог амандманз са амандманом LXX1 на Устав Републике Српске, који је такође и у овом ентитету наметнут од високог предстзвника, да се запазити како се један језик у Федерацији БиХ зове босанским а у Републици Српској језиком бошњачког народа; 4. У институцију Омбудсмена Федерације БиХ амандманом X X X уводи се као обавеза да у њој буду три лица, од којих по један из сваког конститутивног народа. Овим амандманом извршена је измјена Устава Федерације БиХ у члану П Б1 тако што је ум је а о једног омбудсмена из

реда осталих уведен омбудсмен из реда српског народа; 5. Законодавно тијело у Федерацији БиХ и даље је остало даодомно, али са измијењеним бројем чланова у оба дома. Амандман XXXII предвиђа да ће се Представнички дом сасгојати од 98 посланика, умјесто дотадашњих 140, и да сваки консгитутивни народ мора имати најмање четири представника. Дом народа ће, према амандману XXXIII, бити састављен на паритетној осноаи и чиниће га no седамнаест делегата из сваког конститутивног народа те седам делегата из реда осталих. Посланици у Представничком дому бирају се на директним и општим изборима а делегати у Дому народа од стране кантоналних скупштина; 6. Витални национални интерес је и у Федерацији БиХ амандманом XXXVII дефинисан на идентичан начин као и у Републици CpncKoj; 7. И парламентарна процедура за заштиту виталног националног интереса у битном одговара оној у законодавном органу Републике Српске, са могућношћу да и Уставни суд Федерације БиХ, тј, Вијеће за заштиту виталног националног интереса унутар њега, одлучује о овом питању на начин идентичан оном у Републици CpncKoj; Процедура избора предсједника и два потпредсједника Федерација БиХ, који морају бити из реда различитих конститутивних народа, измијењена је тако што сада најмање једна трећина из сваког клуба делегата конститутивних

иарода у Дому народа може предложити кандидате за ове функције који су изабрани ако за њих гласа већина посланика у Представничком дому, односно већина делегата у Дому народа која укључује већину у сваком клубу делегата из реда консгитутивних народа. Но, ако ни једна лисга не добије потребну већину поступак се лонавља, а у поновљеном поступку сматрају се изабраним они кандидати који добију потребну већину у било ком од домова Парламента Федерације БиХ; 9. И амандмани на Устав Федерације БиХ (XLiV -LIl) садрже одредбе о одговарајућој националној заступљености у институцијама овог ентитета. Тако ће Влада Федерације БиХ убудуће имати премијера и шеснаест министара, од којих осам Бошњака, пет Хрвата и три Србина при чему, као и у Републици Српској, премијер може предложити једног министра из реда осталих али на уштрб квоте министара из реда најбројнијег конститутивног народа, а то су у овом ентитету Бошњаци; 10. Кантонима је остављен рок од девет мјесеци од дана наметања амандмана да своје уставе, законе и друге прописе ускладе са тим амандманима како 6и се и на том нивоу власти у њиховим институцијама (кантоналне владе, општинске власти, кантонални и општински судови) обезбиједила пропорционална заступљеносг конститутивних народа и осталих; 11. Најзад, амандманом LII предвиђено је да ће у року од три мјесеца од намета-

ња амандмана у Федерацији БиХ npecтати да важе одредбе устава тог ентитета које су се односиле на Суд за људска права.

I. 3. Наметање закона од стране високог представника. Кад је пак ријеч о законима може се рећи да је високи предсгавник у томе показао завидну пословичност. Тако је 16. децембра 1997. године наметнуо Закон о држављанству БиХ^°, те као "привремене" Закон о царинској тарифи, Закон о образовању Комисије за уклањање мина и Закон о центру за акцију против мина.^^ У 1998. години, 4. фебруара, наметнуо је Закон о застави^^, затим 18. маја Закон о грбу БиХ^^ а онда 22. јула Оквирни Закон о приватизацији предузећа и банака у БиХ^'* те II. септембра Закон о телекомуникацијама^®. Од осталих аката као примјер можемо навесги оне које, истина, није називао законима него одлукама, а којима је наметао амандмане на Закон о Радио-телевизији Републике српске^® мијењао Закон о судовима и судској служби^^ мијењао и допуњавао Закон о Агенцији за банкарство Републике Српске^, вршио

Објављен у Службеном гласнику БиХ број 4/97. Коста Чавошки; Ibidem, стр. 58. Објављен у Службеном гласнику БиХ број 2/98. ” Објављен у Службеном гласнику БиХ број 8/98. Сбјављ ен у Службеном гласнику БиХ 6jxij 14/98. Објааљен у Службеном гласнику БиХ број 24/96. ^ Одлука објављена у Службеном гласнику Peny6nvnce Срлске 6jX>l 7/2000. ” Одлука обЈављена у Службеном гласни!^ Релублике Српске број 16/2000. ^ Објављ ена у Службеном гласнику Републике Српске број 16/2000.

измјене и допуне Закона о путним исправама^® утврдивши изглед пасоша БиХ из којег су брисани ентитетски називи, затим одлука којом је укинуо казне за кривична дјела клевете и увреде прописана у ентитетским кривичним законимз ако су учињена од стране новинате одлуке којима је у Републици Српској лрогласио неважећим Закон о враћању одузетих непокретносги, Закон о враћању одузетог земљишта и тако даље. Листа ових активносги високог представника заиста је дуга^^ тако да би њено цјеловито навођење, као и приказивање садрхшне тих аката, захтијевало много простора. Међутим, како то није циљ оврг рада, сасвим је довољно навести активности високог представника у мјери у којој смо то до сада учинили> и уз напомену да је број наметнутих закона и одлука расгао како су се мијењали високи представници. Тако је високи предсгавник Карлос Вестендорп за вријеме свог мандата (1997 - 1999.) у просјеку мјесечно наметао по четири одлуке, Волфганг Петрич је у свом мандату (1999 - 2002.) тај број утростручио, док Педи Ешдаун, чији мандат је почео у мају 2002. године, "тренутно намеће око четрнаесг одлука мјесечно".'^^ Међу тим одлукама је и таква којом се намеће буџет. Наиме, Одлуком број 90/02 од 16. децембра ^ Објављвиа у Службеном гласнииу БиХ број 27/2000. ОбЈааљена у Службеном гласнику Републикв Српскв број 23/99. Потпунији списак закона које је наметнуо високи представник видјети у: Николз Поплашвн: Рушење ДеЈтона, Ibidem, стр. 44 51.

Gerald Knaus, Felix Martin: Ibidem, p. 68.

2002. године високи предогавник Педи Ешдаун je, умјесго парламента, донио буџет Федерације БиХ за 2003. годину угврдивши приходну сграну у износу од 1.108.400.000 КМ. Одлуком број 91/02 од истог датума високи представник је наметнуо Закон о извршењу буџета Федерације БиХ за 2003. годину.'*^

Ове одлуке објављене су у Службеним новинама Федерације БиХ бро) 65 од 23. децембра 2002. године. 0 тим одлукама видјети и на: http://www.ohr.lnl:/prlnt/?contenUd=28745

1.4. Наметање аката персоналног или организационог карактера Најзад, у трећу групу његових активности спадају оне које смо, условно, назвали активностима наметања аката персоналног или организационог карактера. У ову групу, примјера ради, спада и Одлука о успостављању Брчко дистрикта коју је високи представник наметнуо 8. марта 2000. године"'*. Ту је и Одлука којом је, једноставно, укинуо општину Скелани у Републици Српској тако што је одлучио да „престаје да важи Закон о оснивању општине Скелани и да престаје да важи и брише се позивање на", како стоји у његовој одлуци од 5. децембра 2000. године, „такозвану општину Скелани у члану 11. Закона о територијалној организацији и локалној самоуправи Републике Српске."^® У овој грули налазе се и Државна гранична служба БиХ и Суд БиХ, који су основани законима које је наметнуо високи представник, као и Институт за стандарде, метрологију и, интелектуално власништво БиХ и Институт за акредитовање БиХ, те Специјални ревизор за Кантоне Федерације БиХ са надлежношћу да контролише законитост убирања и чувања буџетских при-

^ ОбЈављена у Службеном гласкику БиХ број 9/2000 ■** Одлука објављена у Службеном гласнику Републике Српска број 42/2000;

хода кантона; лри чему je, узгред речено, на то мјесто посгавио странца'*®. Од активности персоналног карактера које је високи представник предузео до сада може се рећи да је и та листа заиста дуга јер се на њој налази велики број имена. Исгина, са овом активношћу није почео високи представник већ Мисија ОЕБС-а у БиХ, тачније њена Привремена изборна комисија, која је уочи општинских избора 13. и 14. септембра 1997. године избрисала са изборне листе пет кандидата Српске демократске сгранке у општинама Бања Лука, Приједор, Рибник и Градишка, а истом одлуком је Српској демократској сгранци онемогућено учествовање на општинским изборима за општину Српски Дрвар.'^^ Ову активност ОЕБС је наставио и на свим изборима који су послије тога одржавани у БиХ'*®, али је и високи представник послије бонске конференције за примјену мира од 10. децембра 1997. године то почео да чини. Листа са именима лица које је високи представник уклонио са политичких позиција је заиста дуга и навођење свих њихових имена Ради се 0 Dali Ellen Ralph, а ова одлука је обЈављена у Службеним новинама Федерације БиХ број 5/2001. Видјвти Одлуку Изборне апелационе поткомисије од 26. маја 1997. године-тзв, случај М Е 049, Билтен О ЕБС-а број 4, Сарајево, новембар 1997. године, стр. 96,97 и 98, Види на примјер Одпуку Изборне апелационе поткомисијв броЈ В8-ГЕ-52 од 25. августа 1998. године коЈом Je ова комисиЈа због истицања слике Радовама Караџића на предизборном скупу у Брчком Српској демократској странци скинула патог и десетог кандидата са кандидатске листв за изборе за Народну скупштину Рвпубликв Српске - Билтен О ЕБС-а број 7. Сарајево, децембар 199S, годиче, стр. 176,177 и 17В.

узело би много простора. Стога ће, мислимо, навођење само неких од њих^ с обзиром на функције које су у часу смјењивања обављали, бити довољно да се схвати какву стварно позицију високи представник има у БиХ. И овдје треба напоменути да је број лица која је високи представник уклонио са политичке сцене растао како су се мијењали високи представници. Као примјер нам може послужити поређење Карлоса Вестендорпа и Волфганга Петрича. Наиме, за свог мандата Карлос Вестендорп је, како каже Волфганг Петрич, "смијенио само" (подвукао аутор) "дванаесторицу ", док је Петрич само у једном дану, J 9 . новембра 1999. године, смијенио "22 носиђца јавних функција"."® Свакако да је прво важније смјењивање политички важних личности било оно које се односило на Николу Поплашена, предсједника Републике Српске. Његова смјена је важна не само због тога што се из ње види како не постоје границе у власти коју подедује високи лредставник у БиХ, већ и због тога што се њеном анализом може закључити шта стварнопредставља један од извора моћи високог представника, о чему ће ниже бити ријечи. Када је 1998. године побиједио на изборима за предсједника Републике Српске и постао легалан и легитиман предсједник овог ентитета Никола Поплашен, вјерујемо, није могао замислити шта ће га убрзо снаћи. Волфганг Петрич; Ibidem, стр. 141,

Наиме, сукоб између њега и високог представника се појавио око питања именовања мандатара за састав нове Владе Републике Српске на које мјесго је, између осталих, претендовао и Милорад Додик који је, након пораза Биљане Плавшић на предсједничким изборима и губитком ове личности на тако високом положају помоћу које је високи представник очекивао да спроводи своју и политику "међународне заједнице" у Републици Српској, "остао малтене незаменљив, па га је по сваку цену требало задржати на дотадашњем положају". ° Но, како Никола Поплашен није хтио именовати Додика за мандатара неминовно је дошло до сукоба између Поплашена и високог представника, сукоба који ће кулминирати смјеном Николе Поплашена са положаја предсједника Републике Српске. Из тога ће, свакако, једну од највећих користи извући Милорад Додик који је након тога насгавио да врши дужност предсједника Владе Републике Српске у наредне двије године, па стога не чуди зашто је тако ревносно приступио принудном извршењу одлуке високог представника о смјени Николе Поплашена, лишивши га свих права и почасти које су му као предсједнику Републике припадале, онемогућивши му, помоћу лолиције чији министар је то био захваљујући вољи Додика, приступ у просторије предсједника Републике, употребу возила за превоз предсједника и његове пратње, као и престанком давања обезбјеђења

” Коста Чавошки: Ibidem, стр. 79.

54

на које је Поплашен имао право као предсједник Републике. И министар правде Републике Српске ће се побринути да се одлуке предсједника Републике не извршавају за шта, као примјер, наводимо један његов акт. Након што је високи представник Карлос Вестендорп смијенио Николу Поплашена са.функције предсједника Републике Српске, поставило се питање извршења одлука о помиловању осуђених лица које је Никола Поплашен донио као предсјед-. ник Републике. Да се те одлуке не би извршавале побринуо се тадашњи министар правде Републике Српске Милан Трбојевић. У наредним редовима цитираћемо дио службеног^кга којег је овај министар упутио свим основним и окружним судовима у Републици Српској и казнено - поправним домовима. Дакле, у том акту овај министар каже: "Обавјештавам Вас да је Високи представник Међународне заједнице господин Карлос Вестендорп након што је смијенио дужности Предсједника Републике, овом Министарству доставио налог којим забрањује да одлуке о помиловању осуђених лица доноси и потписује господин Никола Поплашен и господин Мирко Шаровић. Према томе, одлуке 0 помиловању осуђених лица које Кабинет Предсједника Републике доставл>а нису важеће и по њима се не смије посгупити, али за Вашу информацију те молбе за помиловање нису обрађиване у Министарсгву правде, нити

је проведен посгупак у складу Закона о помиловању. Треба покушати да осуђена лица не сазнају за ове одлуке како би смо и ми и Ви избјегли непотребне расправе са странкама..."

Минисгрово понашање подсјећа на^ да се послужимо Фромовим примјером којег употребљава за објашњење појма динамичног прилагођавања код људи, на дјечака који се потчињава наредбама свог оца "зато што се плаши да друкчије поступи''®^, постајући на тај начин добро дијете. Не треба сумњати да је оно што је министар тражио од судова и казнено-поправних установа од ових било у потпуности испоштовано®^ јер су не само Службени aia Министарствв правде Рвпублике Српске броЈ 03/2-693-333/99 од 25. Јуна 1999. годиие. Мирко Шаровић Je у то вријеме био потпрвдсјвдник Републике Српске.. ” Ерих Фром: Бакство од спободе, Загреб, 1986, стр. 16. ” 0 примјењиввњу онога што нареди високи представник судови се брину ке свмо у ситувцији као из малопреГјашњег спучаја, већ и у таквим коЈе значе спровођење воље високог представника и кад је ријеч о нумерацији. За ипустрациЈу ће нам послужити слиЈвдвћи примјер. Одпуком о Закону о измјенама Закона о кривичном поступку Републике Српске из децембра 2001, године висоии представник Волфганг Петрич Јв укинуо обавезни притвор у кривичном поступку и наредио да се из члана 191, Закона о кривичном поступку бришв дотадашњи став 1, којим је био рвгулисан обавезни притвор, а да дотвдашњи стаа 2. постаје став 1. Након тога, у рјешењу број Кв 176/2001 од 21.12.2001, године Основни суд у Добоју се, у обрааложању одпукв 0 продужењу притвора против окривљеног лица, позива на став 1. члана 191. Закона о кривичном поступку Републикв Српске. Међутим, да би свв бипо како Je наредио високи представник. na и кад Je риЈеч о означавању бројева. брине се Окружни суд у Добоју коЈи, у поступку no жалби на поменуту одлуку ocHOBHor суда, у образложењу свог рЈешењв броЈ Кж

минисгар већ и инсгитуције којима се обраћа и људи у њима свјесни значења оних ријечи из цитираног тексга у којима се исгиче потреба избјегавања "непотребне расправе". Непотребност долази отуда што било каква расправа о ономе што је наредио високи предсгавник не може посгићи никакав ефекат, будући да је ауторитет високог предсгавника неприкосновен. Објашњавајући да "уверење у вишу снагу друге особе увек треба разумети релативно", Фром истиче да се оно "може заснивати или на сгварној снази друге особе или на убеђењу у потпуну безначајносг и немоћ своје личности".®^ Међутим, у случају високог предсгавника нема ове алтернативе, јер је у људима са ових простора раширена не само свијест о његовој снази већ и о сопсгвеној безначајности и немоћи. Дакле, беспоговорним извршавањем одлука високог представника само се умножава број "добре дјеце". Ова "дјеца" се не само плаше да лоступе друкчије од онога како је наложено у тим одлукама већ и да их коментаришу, свјесни да би тиме изгубили положаје и власг које имају а који, за свако од њих, лредстављају коначан облик жељене афирмације. Ове афирмације, дакле, нема ако би се 193/01 од 27.12.2001. године указујв основном суду да гриЈеши када се позива на раниЈи став 1. члана 191. поменутог закона, Jep тај став, према наредби високог представника, више не постоји. Дакле, аисоки представник је рекао да ранији став 1. више нв постоЈи и да на његово мЈесто долази раниЈи став 2. и тако мора бити, а ако случаЈно сае ово промакне нижестепеном суду онда Je ту суд вишег степена да пази да св и код означавања поЈединих ставова закона спроводи оно што Je наредио аисоки представник. Ерих <PpoM;-Ibidem, стр, 110.

успротивило одлукама високог предсгавника. Уколико се у тим људима интерно и појави неслагање са оним што морају учинити извршавајући одлуке високог представника, тај отпор се, због личне афирмације, ни случаЈно не смије оспољити Jep, како примјећује Никола Поплашен: "лични просперитет може очекивати само онај појединац који се у потпунос’ ти подреди вољи представника међународних организација, То правило је тоталитарно и односи се на све друштвене активности".®®

Ово запажање се, истина, тиче односа овдашњих појединаца према представницима свих међународних организација у БиХ, али оно у пуној мјери и прије свега важи за однос према високом представнику. Управо овакве чињенице представљају непобитан доказ о једном од извора у којем, између осталих, почива стварна моћ високог представника у БиХ. Наиме, није спорно да без подршке "међународне заједнице" и трупа СФОР-а, које имају несумњиво најјачу војну силу у БиХ, високи представник не би могао ништа учинити у БиХ. Додуше, истине ради, без високог представника тешко да би се стране у БиХ договориле о ичему иоле важнијем. Међутим, мислити да је само притисак "међународне заједнице" и присуство СФОР-а Никола Поппашен; Ibldem, стр, 38,

58

основ по којем високи представник у БиХ успијева да наметне своју, односно вољу оних који иза његових одлука сгоје, било би потпуно погрешно. Успјех његове мисије умногоме лежи и у чињеници да у БиХ налази личносги и организације, у виду политичких партија и других организација, помоћу којих успијева да на терену операционализује своју вољу, као и да је код носилаца власти створена свијесг о његовој снази, на једној, и њиховој безначајносги и беспомоћности на другој сграни. При томе и једна и друга страна имају обострану корист. Корист за високог представника и његове наредбодавце лежи у чињеници да на тај начин, без употребе насиља, успијевају да у дјело спроведу своје замисли, при чему сгварају привид демократичности свих својих активности. При томе се веома води рачуна о реторици која се корисги у доношењу и образлагању његових одлука, а која понекада и збуњује својом мутношћу или нејасношћу. Ријечи и формулације као: "У једном пристојном друштву нема мјесга за неодговорну реторику господина Јелавића, која представља издају најбољих интереса оних који су, на жалосг, били наведени да му укажу своје повјерење"®®, ^ Из образложен>а Одлуке високог лредсгавниха кс^ом је са дужности чпана Предсједништеа БиХ смиЈенио хреатског члана Анту Јелавића. Одпука је донијета 7. марта 2001. године и објављена у Сл уж ^ ном гпаснику БиХ број 8/2001.

или "Дозволити бившем премијеру Бичакчићу да осгане на функцији значило би подривање принципа потпуне транспарентности и ввидентног интегритета у јавном животу. Из тог разлога бивши премијер Бичакчић мора бити смијењен с функције, како би се избјегло подривање самог процеса имплементације мира"*^, умногоме подсјећају на времена из комунистичког периода бивше СФРЈ када су се људи смјењивали са функција уз образложења слична овим, при чему употријебљени изрази представљају прави галиматијас. Наиме, примјера ради, ријечи "...подривање принципа... евидентног интегритета у јавном животу", које се, између осгалих како смо видјели, помињу као разлог за смјену једне личности са мјеста директора једног од најзначајнијих предузећа у Федерацији БиХ, заисга предсгављају праву збрку ријечи која, вјерујемо, ни самом аутору као ни тиму његових људи који су му овакву одлуку припремили или помогли у њеном креирању, није јасна. Морамо признати да и поред све добре воље и труда које смо уложили нисмо могли проникнути у стварно значење цитираних ријечи, али вјероватно њихова суштина и лежи у томе да људима не ” Иа образложења Одлуке високог представника којом Je бившег премијера Федерације БиХ Едкемз Бичакчићв смиЈенио са мЈеста генералног директора ''Електропривреде" БиХ. Одлуку је донио 23. фебруара 2001, године, а објављена је у Службвном гласнику^БиХ броЈ 9/2001,

буде ништа јасно, осим наравно онима који их доносе и тумаче како то дати тренутак и прилике у њему захтијевају, и који имају силу за њихову реализацију. Ако је ово био примјер језичког хаоса, слиједећи, можда још илустративнији примјер, је онај који говори о свој снази коју, с једне стране, има високи предсгавник, као и о свој биједности положаја у којем се, с друге стране, налазе ентитети у БиХ, која је својавена и самој БиХ. Ријеч је о двије одлуке високог представника које ћемо у наставку навести. Наиме, 1. јуна 2001. године високи предаавник у БиХ донио је Одлуку број 103/01®® којом је смијенио тадашњег начелника општине Братунац у Репуб^ици Српској. Вокабулар који високи предсгавник употреблаава у изреци те одлуке указује на- сву биједност положаја у ком се, како смо рекли, налазе и БиХ и њени ентитети, биједност која би, да није тужна, била у доброј мјери комична. Дакле, високи предсгавник у тој одлуци дословно каже: Одлука 'VojOM смењујем господина Миодрага Јосиповића са функције начелника општине Братунац и забрањујем му да обавља било коју званичну, изабрану или именовану јавну функцију те да се кандидује на изборима, као и да обавља функцију унутар политичких странака, осим уколико или све до оног тренутка када му ја, доношењем нове Одлуке, изричито дозволим да ^ Ова одлука јв обЈављена у Службеном гласкику Република Српске број 28 од 3. јула 2001. године

обавља или да се кандидује за исге.

Osa одлука ступа на снагу одмах и не захтева никакве даљње процедуралне мере. Господин Јосиповић мора смесга напустити канцеларију". То, у суштини, за овог начелника значи својеврсну грађанску и политичку смрт до тренутка док се високи предсгавник не смилује и овом човјеку не дозволи да поново почне да живи. Друга одлука се односи на Милована Бјелицу, предсједника Скупштине општине Српско Сарајево. Бјелицу је са поменуте функције смијенио високи представник Педи Ешдаун, својом одлуком број 122/03 од 7. марта 2003. године.^® Разлози које високи предсгавник наводи за своју одлуку су све друго само не то, јер се своде на голе тврдње. Ево како то дословно чини високи представник у одлуци: 'Тосподин Бјелица обавља функцију предсједавајућег Скупштине општине Српско Сарајево у Републици Српској. Он је такође и предузетник од знатног локалног значаја који је умијешан у нечувене криминалне активности које угрожавају стабилност и владавину права, од којих неке или све о15езбјеђују материјалну подршку и издржавање једном од оптужених ратних злочинаца по наведеном члану 18, наиме, Радовану Караџићу. Господин Бјелица ” Одпука је обЈављена у Службеном гласнику Републикв Српсхе брс^ 16 од 19. марта 2003. године.

на овај начин врши опструкцију мировног процеса и мора бити смијењен са јавне функције."

Заиста се човјек послије читања оваквих одлука са пуно основа може запитати шта су у суштини БиХ и њени ентитети. Овакве ријечи не остављају другог простора до за закључак да су и БиХ и ентитети у суштини прави политички басгарди^ а њихово становништво поданици високог представника. Све што смо управо рекли, неодољиво подсјећа на неко вријеме које је иза нас/ у којем су партијски конгреси, пленуми центр^лних комитета и други облици партијског окупљања одлучивали о судбинама људи на овим просторима употребом сличне реторике. Додуше, једина разлика између тог и ововременог система у БиХ је у томе што то сада чини само један човјек па утолико онај стари систем изгледа као дјечија играчка у лоређењу са овим сисгемом владања у БиХ. То, тим прије, важи ако се овим активностима високог представника додају оне које нису; казано термином који се тако неоправдано одомаћио на овим просгорима, транспарентне (ваљда провидне, прозирне, јасне, бистре), а које се огледају у надзору свега и свачега иоле важнијег у БиХ. То су, примјера ради, активности медијских кућа, нарочито телевизијских, које су у припремама својих програма, а нарочита емисија које се емитују у ударним терминима као што су телевизијски дневници, итекако дужне да воде рачуна о готово свакој ријечи коју ће

употријебити у њима јер иза свега, као немилосрдан цензор, стоји високи представник, који све то цензурише и санкционише. Наравно, он то HG чини лично, јер му то напросто физичка ограничења не дозвољавају, баш као некада партијским друговима из централних комитета, али то итекако ревносно обављају његови људи који су, узгред речено, изузетно добро плаћени за посао који у име високог представника обављају, баш као и сам високи представник чија мјесечна зарада се мјери десетинама хиљада марака. За извршење овако обимних задатака, дакле, успосгављена је канцеларија са великим бројем међународних и домаћих службенмка којима руководи први замјеник високог представника. Унутар канцеларије посгоји неколико јединица као што су јединица за политичке послове, јединица за економску политику и реконструкцију, јединица за односе са Уједињеним нацијама и НАТО, јединица за људска права и хуманитарна питања, јединица за правне послове и јединица за односе са медијима. Поред тога, ова канцеларија има свој секретаријат у Бриселу гдје одржава "контакте на стратегијском нивоу са различитим владама те агенцијама за имплементацију и међународним организацијама. У Бриселу лоцирана јединица овог секретаријата за политичке послове и политичко планирање развија политику која се налази на дневном реду Контакт групе и Савјета за примјену мира која се онда, након консултација, (и усвајања

на сједницама груле и савјета - наша оласка) примјењује на терену од стране високог представника."^® Погледајмо како организацију ose канцеларије и изворе њеног финансирања описује један од високих представника, Волфганг Петрич. Он с тим у вези каже: "Централа ОХР-а и даље се налази у Сарајеву, само што је од јуна 1999. пресељена у нову зграду: Ту је запослен аисоки представник, лрви замјеник (мјесто које заузима Американац), други замЈеник (мЈесто за Једног НиЈемца). Сједишту у СараЈеву подређен је политички, привредни и правни одјел.:=;Лоред тога у Сарајеву се налази Одјел за повратак избјеглица и обнову (Remm anđ Reconstruction Task Force)/ Одјел за људска права, ОдЈел за бррбу прртив корупције, ОдЈел за развој медија, Одбор војних савјетника високог представника, Одјел за штампу (Pressburo) и Управа. У сарајеву Je смјештен и координатор, (Special Envoys) седам специјалних изасланика (координатора) високог представника, активираних у посебно тешким и удаљеним заједницама (Бихаћ, БиЈељина, Бугојно, ДобоЈ, Дрвар, Фочз/Србиње и Требиње), У саставу ОХР-а налазе се Још три уреда - у Бањој Луци, Мостару и Брчком - осам мањих уреда и седам уреда координатора (Speclal Envoys), Уред у Bruxe!iesu одржава везу са Евролском унијом и “ OavkJ Chandler; BOSNIA Faklng Оетосгасу After Dayton, Second Mftion, London, 1999,2000, p, 57.

међународним организацијама у Босни. Према Анексу 10 Дејтонског споразума, ОХР има сгатус дипломатске мисије у Босни и Херцеговини. ОХР има 220 међународних и 450 мјесних сарадника. Преко држава чланица ОХР финансира Вијеће за имплементацију мира. Буџет за 2000. годину износио је 28 милиона еура са учешћем Европске уније у висини од 53%, САД 22%, Јапана 10%, Русије 4%, Канаде 3,3%, Организације исламске конференције 2,5% и осталих <j61 5,47%.

На другој сграни, како смо видјели, стоје два слоја људи. Један чине домаћи политичари и њихове партије помоћу којих високи предсгавник успијева да оствари своје одлуке. Те политичаре су једно вријеме представљали лидери или чланови најужих руководстава минорних политичких партија. При томе, када употребљавамо израз минорне не желимо вријеђати те партије нити њихове припаднике, већ то чинимо због резултата које су биљежиле на изборима у БиХ до 2000. године, а важност коју имају у стварном политичком животу БиХ им је, због сарадње са високим представником, итекако значајна. Наиме, чињеница je да због лоших изборних резултата ове партије нису могле преферирати на висока мјеста у државном врху како БиХ тако и ентитета, јер једноставно немају парламентарну већину, при чему ваља нагласити да се Волфганг Пвтрмч; Ibidem, стр. 94.

66

и Привремена изборна комисија и те како постарала да направи такав изборни систем на већини до сада одржаних избора који је омогућавао присуство великог броја малих политичких странака у парламентима БиХ, што је за посл?едицу имало да ни једна партија није имала апсолутну већину неопходну за самостално креирање владе на одговарајућем нивоу. Тако примјер из Републике Српске који смо малочас навели када је високи представник смијенио легално и легитимно изабраног предсједника Републике Српске како би, због остварења своје политике уз помоћ њега, на премијерском мјесгу осгавио Милорада Додика чија је сгранка, у вријеме када је 1998. године постао премијер Републике Српске, у Народној скупштини Републике Српске имала свега два посланичка мјесга, предсгавља довољно илустративан примјер, а вјероватно и преседан у парламентарној демократији, да на премијерско мјесто доће личносг из партије са тако малим бројем посланика. Но како је и то могуће једино уз помоћ високог представника, логично је, и политички веома прагматично, бити на, казано старим партијским рјечником, курсу борбе чије циљеве и правце трасира високи представник и "међународна заједница" која сгоји иза њега, баш као што је некада, па и по цијену промјене сопствених убјеђења, било и те како корисно бити члан Савеза комуниста без чега се није могао замислити иоле значајнији положај у друштву. То су схватиле и оне политичке партије (попут Српске демократске странке и Партије демократског

прогреса) јер су и оне, у међувремену, као образац своје политичке културе и политичких манира, прихватиле овај већ уходани модел политичког функционисања и опстанка на власги. Ово ће, кад су те партије у питању, нарочито доћи до изражаја у процесу неуставног преношења надлежности са Републике Српске на БиХ у областима одбране, пореске и царинске политике, што је учињено у другој половини 2003. године, о чему ћемо говорити у другом дијелу. Други слој људи чине носиоци разних функција које нису политичке већ прије свега стручне, као из малопређашњих примјера, којима можемо додати запослене и у другим државним органима и органима локалне управе. Они беспоговорно извршавају наредбе високог предсгавника, свјесни да је такво прилагођавање услов њиховог опсганка на тим функцијама. Све то потврђује исправносг тврдње по којој се наше вријеме може назвати вијеком конформизма. Међутим, овдашњи конформизам има своју специфичносг која га разликује од појма конформизма како се овај обично дефинише. Наиме, у социјалној психологији се конформизмом сматра "попуштање поЈединца притиску групе у суђењу или акцији, коЈи произилази из сукоба његовог властитог мишљења и онога које засгупа група". Суштина конформизма се, дакле, састоји "у попуш-

тању лритисцима групе"®^. Но, у случају којим се бавимо конформизам, како смо видјели, има значење попуштања и прилагођавања сопсгвеног мишљења и дјеловања не групи, већ појединцу кога оличава високи представник у БиХ. Ововремена БиХ је и илустративан примјер старог правила да се историја креће у круг у којем долази до њеног понављања, додуше не у истом облику, јер су се промијенили актери а нарочито идеологије, али је суштина свакако остала исга. Један од свјежих примјера за то је чињеница да високи представник Педи Ешдаун, кратко након што је у А^ају 2002. године ступио на ту дужносг, изјављује како се залаже за "босанску нацију као државно-правну категорију и развијање босанског патриотизма"®^, баш као што некад главна' намјера аустро-угарске окупационе владе, нарочито у вријеме Бењамина Калаја "беше та да у Босни угуши свест 0 националној припадности њеног становништва"®^. Дакле, могућност избијања и останка на врху политичких збивања у БиХ, односно очувања сопствених позиција, која за собом не носи само то већ омогућава и стицање других “ Дејвид Крвч, Ричард С. Крафипд, Игертон Л. Балаки: Појединац у друштву, уџбеник социјално лсихологиЈе, Београд, 1972, стр. 514. и 539. “ Независне новине, дневни лист, 6po] 1495 од 1. и 2, јуна 2002. године. Др Владимир Ћоровић: Босна и Херцеговина, Глас Српски Еања Лука, Арс Либри Београд, 1999, стр. 77.

користи, што ie могуће уз тијесну сарадњу са високим представником, слијеђење и налажење оправдања за све што он одлучи или учини, као и безпоговорно извршавање његових одлука, представља разлог због којег високи представник успијева да, како смо малочас рекли, операционализује на терену своје замисли и одлуке. Отуда и закључак како његова моћ сигурно лежи и у овим снагама без којих би "међународна заједница" на коју се толико позива, као и високи представник и снаге СФОР-а у БиХ, тешко могли својој очигледној окупацији БиХ дати привид демократичносги. У томе му на својеврсган начин помаже и таква инсгитуција каква je Уставни суд БиХ. Сматрамо потребним да на овом мјесту покажемо како се у постдејтонском босанском политичком лонцу ова институција користи да би оправдала поступке високог представника, За то ћемо користити двије одлуке овог суда које су како садржински тако и процедурално довољно илуаративне да укажу каква је све машинерија аављена у погон да би се оаварили одређени политички циљеви. Дакле, кад је високи предаавник 13. јануара 2000. године наметнуо Закон о државној граничној служби БиХ, убрзо затим 7. фебруара 2000. године једанаеа чланова Предаавничког дома Парламентарне скупштине БиХ овом суду је поднијело захтјев за оцјену у а а в н о а и тог закона. У захтјеву је изнијето аајалиште да високи предаавник у БиХ нема нормативних

овлашћења да наметне закон у случају да га не изгласа Парламентарна скупштина БиХ, јер му ни Анекс 10 Општег оквирног слоразума за мир у БиХ нити Бонска декларадија, на које се иначе високи представник позива код доношења закона, не дају таква овлашћења. Уставни суд, упуштајући се у оцјену ових навода, каже како "Узимајући у обзир свеукупну ситуацију у Босни и Херцеговини, правни статус Високог представника, као представника међународне заједнице, није изниман, већ су сличне функције познате из других земаља у специјалним политичким околноаима"®®. ,. Затим се, у образложењу зашто 'суштински није прихваћен захтјев подносиоца, Усгавни суд задовољава само тиме да за високог предсгавника каже да "је интервенисао у правни сиаем Босне и Херцеговине, супаитуирајући домаће влааи. У том погледу он Je, aora, дјеловао као влаа Босне и Херцеговине, а закон, који је он донио, је природе домаћег закона те мора да се сматра законом Босне и Херцеговине".

” При томв св суд поаива на "релввантне мандатв под Друштвом народв", мада се не каже и коЈе, "и, у неким погледима Њемачка и АустриЈа након Другог сајетског рата", Ова Одлука Уставног суда број У 9/00 објављена Je у Службеном гласнику БиХ број 1 од 19. јануара 2001. године.

Ово су, дакле, "разлози" због којих Усгавни суд налази да је поменути Закон високог представника о државној граничној служби у сагласности са Уставом БиХ. Очито је да се ради о голој тврдњи. При томе за Усгавни суд није важно што се у модерним државама уређеним на принципу владавине права под појмом закона подразумијевају општи правни акти донијети од парламента према унапријед утврђеној процедури. Наравно да ово суд није могао узети у обзир^ јер да јест онда би и одлука суштински морала бити потпуно другачија. Да ипак не би изгледало да је овако значајна институција заборавила на овај битни елеменат у појму закона, јер се прије тога задовољила само тиме да иађе да садржина оспореног закона високог представника супстанцијално представља закон, Уставни суд налази како то што је "Закон 0 државној граничној служби донио високи представник, а не Парламентарна скупштина, не мијења његов статус закона ни у његовој форми, будући да je овај закон објављен као такав у Службеном гласнику Босне и Херцеговине". Дакле, према Усгавном суду, да би одређени општи правни акт био закон у формалном смислу потребно је да има такав назив и да још само под тим називом буде објављен у службеном гласилу. Наравно да је послије оваквог образложења сваки коментар излишан па је разумљиво зашто је, опет

'случајно"; и оваква одлука донијета прегласавањем (7:2). У том смислу још је илустративнија друга одлука истог суда, такође донијета у поступку у којем је оспорена уставност закона којег је наметнуо високи представник, Наиме, у одлуци број У 25/00®® Уставни суд је одлучивао 0 захтјеву за оцјењивање усгавности одлуке високог представника којом је наметнуо измјене и допуне Закона о путним исправама БиХ, које је прије тога усвојила Парламентарна скупштина БиХ. Прије него што ће донијети ту одлуку Уставни суд је прибавио одговор канцеларије високог предсгавника. C)|io што је битно у том одговору канцеларије је да се, образлажући зашто високи предсгавник врши законодавну функцију у БиХ, дословно каже да је он "као коначни аугоритет, протумачио (је) своја овлашћења тако да она укључују и доношење законских прописа".

Дакле, опет само гола и испразна тврдња која се може себи приуштити у образложењу када оно потиче од онога ко, осим голе силе која стоји иза њега у лику "међународне заједнице", нема ништа друго ни да наведе као ваљан правни аргумент из ког би се могло закључити како је то високи ОбЈављвној у Службеном гласнику Боснв и Херцегоаинв број 17 од 10. Јула.2001, године.

представник протумачио да има ваљан правни основ за посезање у законодавну власг у БиХ. Ништа боље, након тога, не резонују ни судије Уставног суда БиХ чије је мишљење прегласавањем постало одлука тог суда у овом предмету у којем је поново одлучено да ни ова измјена поменутог Закона о путним исправама није противна Усгаву БиХ. Наиме, у образложењу се ове судије позивају на своју ранију одлуку 0 којој је напријед било говора, а затим се каже како је високи представник, у својству међународног органа, интервенисао у правни систем БиХ па је сгога дјеловао као власг БиХ, Стога се, како стоји у закључку, мора узети да "закон, који је он" (високи предсгавник - наша опаска) "донио, је природе домаћег закона, те мора да се сматра законом Босне и Херцеговине"®^.

Дакле, поново једна гола тврдња која у правном погледу садржински не објашњава ништа, а и како 6и када за тако нешто нема основа. Међутим, то није било сметња да се, каквим "случајем", прегласавањем (5:4) донесе одлука којом је одлучено да су оспорене измјене и допуне поменутог закона у сагласности са Уставом БиХ. Није тешко претпоставити да су међу ове четири судије били двоје судија Срба (Снежана Савић и Витомир Поповић) и двојица судија Хрвата (Мирко Зовко и Звонко Миљко), а да су међу већином " Службени гласник БиХ броЈ 17 од 10. Јула 2001. године, стр-204.

од њих пет опет били двоје судија Бошњака и тројица иностраних судија ( и то поново судије Азра Омерагић, Касим Бегић, Louis Favoreu^ Hans Danelius и Joseph Marko), који су донијели и раније поменугу одлуку за коју се у овдашњој јавности одомаћио израз "одлука о конститугивности народа у БиХ"®®. Само, овај пут високи представник није, за разлику од Алије Изетбеговића®®, давао било какве изјаве о томе колико има, те колико гласова и којих судија још треба да обезбиједи како би Уставни суд донио одлуку у овом случају која би му одговарала. Уосталом и зашто би када иза себе има силу која му омогућује ^ у БиХ у дјело проведе све што он и његојви налогодавци замисле, без обзира да ди је то правно основано или не, као и без обзира шта 0 томе мисли Уставни суд. Томе у прилог иде и слиједећи примјер.

0 поновном прегпасавању ко]им }в о још јвдном крупном прије свега политичком питању ријешено на такав начин, свЈедоче ријечи судијв Витомира Поповића који у свом издвојеном мишл»ењу каже; "У тачки 35. Одлуке став 3. јв погрвшно наведеко да је "ова одлука донесена у пуном саставу Суда" што ниЈе тачно, с обзиром да су против ове одлукв гласапе судије: гтроф. др Витомир Поповић, лроф. др Снежана Савић, Мирко Зовко и доц. Др Зеонко Мип>ко. ПоступаЈући на овај начин, по мом мишл>ењу, покушава се одлуци дати гравна специфична тежина коју она, с обзиром на начин њеног доношења у односу на овлашћени законодавни орган и начин гласања пет напрвма четири у ствари нема. У једном свом интервјуу сарајевском дневном писту “Аваз" Крајем 1998. године Алија Изетбеговић Јб, приЈе дсношења тзв. одлуке Уставног суда БиХ о конститутивности народа, казао: "За одпуку нам js потребно пвт гласова, три странца ће наЈвјероватниЈе да гласају за нас, што значи да ћемо да имамо у најгорем случаЈу пет гласоаа".

Наиме, Усгавни суд БиХ је поводом захтјева за 01уену уставности одлуке високог представника од 5. јула 1999. године™ одлучивао да ли је у складу са Уставом БиХ одредба те одлуке према којој су повратници (лица која су расељена или избјегла у току рата) носиоци станарског права на стан у Федерацији БиХ дужни да у стану проведу двије године, рачунајући од дана улажења у посјед стана, прије него што стекну право да откупе стан. За разлику од њих, лица која у току рата нису напуштала своје сганове право на откуп стана могла су одмах остваривати, без претходног протека било каквог времена. Суштина спора била је у томе што је, према подносиоцу захтјева а радило се о српским посланицима у Парламентарној скупштини БиХ, таква одредба одлуке високог представника била дискриминирајућа према повратницима, тим прије јер је већину њих предсгављало српско и хрватско становништво. Прије него што ће доније™ одлуку Усгавни суд је прибавио одговор Канцеларије високог предсгавника поводом овог спора. У одговору те канцеларије којег Уставни суд наводи у својој одлуци^^ каже се да је високи представник прихватио да се оспореном одредбом ограничава право прјединца, али сматра да је ово ограничење у јавном интересу и да је пропорРади св 0 одлуци високог представника Карлоса Вестендорпа којом је одпучио да у Федерацији БиХ измијени Закон о продаји станова на којима постоЈи ствнарско право. Ради се 0 одлуци Уставног суда БиХ број У 16/00 од 2. фебруара 2001. године, обЈаагђеној у Службеном гпаснику Републикв Српске броЈ 25. од 11. ]уна 2001, године.

ционално циљу који жели да се постигне одредбом. Јавни интерес који се спомиње као и циљ који се жели постићи своди се, у суштини, на то да се пошто-пото људи натјерају да живе у предратним становима, макар то било и против њихове воље, све у служби фамозне политике реинтеграције БиХ. Усгавни суд у својој одлуци, коју је опет донио прегласавањеи овај пут само судија српске националности, затим прихвата овакво размишљање па у закључку дословно каже како "мора да се сматра да високи представник, који је у овом случају био креатор закона и који је донео прЗвне одредбе како 6и служио легитимнбм и значајном циљу, има одређени сгепен слободне процене при одређие^њу како нај6ол>е да постигне цил». С о§зиром на то и чињеницу да је двогодишњи период релативно кратак, Усгавни суд је закључио да члан 8.а Закона о становима има циљ и разумно оправдање и да није дискриминацијски../"^^. На овом мјесту посебно указујемо на тврдњу судија овог суда који су прегласавањем донијели овакву одлуку по којој, како видимо, оспорена одредба с обзиром да служи поменутом "легитимном циљу" није дискриминаторска.

^ Службени гласник Републике Српске 6р(^ 25 о д 1 1 . јуна 2001. године, стр. 551.

Ове судије нису могле очекивати, а и како би када је високи предсгавник изненадио и самога себе, да ће овај убрзо 17. јула 2001. године измијенити оспорену одредбу и укинути поменути двогодишњи рок који је, у суштини за срлске и хрватске повратнике, морао протећи од улажења у посјед сгана да би стекли право на откуп истог. Да фарса буде већа, Канцеларија високог предсгавника је у информацији за завност путем сопсгвене електронске поште саопштила да је високи представник Волфганг Петрич доносећи такву одлуку имао у виду да ће иста осигурати овој категорији становништва да се врате и откупе станове на којима имају станарско право и да не буду дискриминисани у поређењу према онима који нису морали напустити своје станове^^. Очито је да високи представник не мари пуно што је прије тога Уставни суд БиХ, истина прегласавањем, поводом исге одредбе нашао како она није дискриминаторска. Додуше и зашто би када он, како смо видјели, у БиХ може да одлучи како му дате околности на

” Ово саопштење )е 17.7.2001. године дато путем службеие eneinpoHCKe поште КанцелариЈе високог представника на вдреси amantoln@VUB.AC.BE. У њему се дословно на ш глеском језику кажв:"Тће High Represenlatlve, Wolfgang Petrltsch, has today Issued three Declslons In the Reld of ргореПу rlghts that wlll enable dlsplaced persons and refugees In both entitles to partlcipate in the privatlzatlon of soclally owned apartments wlthout encounterlng dlscrlmlnatory obstacles. The dedslons make sure that these vulnerable categorles of people can return and purchase the apartments to which they have оссирапсу rtghts without being cliscrlminated agalnst compared to those who did not have to leave their apartments".

терену/ као и пројекти оних у чијој служби се он налази, то нала>ку. Истина, ова институција није и једина коју је "међународна заједница" образовала у БиХ, jep поред ње посгоји и читав систем других, основаних са циљем да се и помоћу њих утиче на развој ситуације у БиХ у жељеном правцу. Стога БиХ, када се погледа тај систем, личи Иа политичко недоношче неспособно да само oncraje без помоћи тих организација а . преко њих и оних који стоје у позадини свега Tora. То више и не представља тајну када се има у виду да је својевремено Карл Билт, први високи представник у БиХ, изјавио,'бписујући Дејтонски споразум, да је то "далеко^ најамбициознији мировни споразум у модерној историји", који је "амбициозан" зато што је, под изреком мировног споразума, траженб креирање новог политичког ентитета који није био производ народног консензуса или укључености народа у њега"^^

Дакле, за реализацију сваког анекса Дејтонског споразума образована је на терену по нека специјална организација што се види из слиједеће табеле:

Davld Chandler: Ibidem, р.43,

Анекс Дејтонског споразума

Подручје дјеловања Војни аспекти споразума Споразум 0 регионалној сгабилизацији Међуентитетска граница Избори

1-А 1-Б

члан 4 Устава

члан 7 Устава

6 Дио Б б Дио Ц

10 11

НАТО (ИФОР/СФОР) ОЕБС

НАТО (ИФОР/СФОР) ОЕ6С високи Усгав БиХ представник Међународни Уставни суд БиХ суд за људска права Међународни Централна банка БиХ монетарни фонд Арбитража Омбудсман за ОЕБС људска прзва Дом за људска права Вијеће Европе Избјеглице и Европски суд за људска права расељенз лица КомисиЈа за заштиту УНЕСКО националних поменика Европска банка Комисија за јавне за обнову и корпорације разво} Цивилна примјена споразума Међународне полицијске снаге

David Chandler: Ibldem, p. 45.

80

Међуиародно тијело

високи предаавник УН rs

Табела илустративно показује о каквом сгепену инволвираносги "међународне заједнице" у политички и не само политички живот на сваком педљу Босне и Херцеговине се ради. Наравно да, имајући у виду све што смо до сада рекли, ценгралну фигуру читавог тог сисгема чини високи предсгавник у БиХ. Овакав положај високог представника чини од њега личносг са највећом концентрацијом власти у сопсгвеним рукама, концентрацијом по којој му није раван ни преддедник Cf^ за којег је, иначе, уобичајено рећи да је најмоћнији човјек на свијету. Ако ова коисгатација у погледу предсједника САД и сгоји кад је ријеч о свјетским размјерама онда иста констатација важи за високог пр^ставника у границама БиХ.

2. ПРОБЛЕМ ОДРЕЂИВАЊА ОБЛИКА ЗАВИСНОСТИ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ Пошто високи лредсгавник несумњиво има положај како смо га напријед приказали, сада се поставља једно сасвим логично питање. Наиме, високи представник и његова овлашћења представљају чињеницу због које се сасвим оправдано може посгавити питање да ли је БиХ суверена држава. Исгина, у теорији 0 питању суверености постоје и схватања 0 потреби њеног одбацивања, за шта разлог лежи у чињеници да "кад су на сцену сгупиле републике и демократски системи, суверенитет према унутра губи смисао прописивањем уставних права и слобода, а према вани појмом државне независности и међународног права", као и чињеницом да "данас у ери нуклеарног доба поготово се посгавља питање ко је уопште суверен у свијету''.^® Ово питање је интересантно нарочито данас с обзиром да, како се с правом указује, "Међусобна зависност друштава, настанак и моћно ширење транснационалних компанија, појава и снажење моћних свјетских економских, политичких и војних организација, сгварају сасвим нову слику савременог свијета у којој мондијална повезаност, зависносг и антагонизираносг еродира класични појам суверености као недо-

Др Рајко Кузмаковић: Уставно право, књига прва, Бања Лука, 1995. године, стр. 230. И 231.

дирљиви^ неограничени и недјељиви облик државне моћи". Актуелност овог питања у БиХ лежи у чињеници да у Анексу 4 Дејтонског споразума (Усгаву БиХ) посгоје одредбе којима се указује на сувереносг БиХ . Тако се на овај појам у Уставу наилази најлрије у његовој преамбули у којој се наводи да су конститутивни народи и грађани БиХ, који су, према творцима Устава, "одлучили" како ће Усгав гласити, привржени суверенитету БиХ у складу са међународним правом. Затим се на појам суверености БиХ наилази у члану 3 Устава у одредби која даје могућност да БиХ преузме надлежност и у другим пословима који су нужни за очување, између осталог, и њеног суверенитета. У члану .

5 Устава, који говори о сгалном војном комитету, стоји обавеза за све оружане снаге у БиХ да дјелују у склвду са њеним суверенитетом. И најзад, у члану 6 Устава прописана је надлежносг Уставног суда БиХ да одлучује да ли је одлука јвдног од ентитета да успостави специјалне паралелне односе са сусједном земљом у складу са Уставом и одредбама које се односе на суверенитет БиХ. Очигледно је, дакле, како су творци Устава БиХ, помињући је и формално толико пута у Уставу, настојали нагласити егзистентност суверености БиХ, То, уосталом, лроизилази и из члана 10 Општег оквирног споразума за мир у БиХ у којем су СР ' Проф. др Брацо Ковачевић; Несувереноет држзве, рефервт не научном скупу Изградња и функционисање Републике Српске, Правни факултет Бања Лука, 1997. године, стр. 135.

Југославија и БиХ признале међусобно једна другу као суверене државе, Важносг ове чињенице није толико у томе што иза овог признања стоје потписи Слободана Милошевића, Фрање Туђмана и Алије Изетбеговића, колико због тога што су тај исги споразум, а тиме и наведени члан, потписали и највиши предсгавници Француске, Русије, Велике Британије, Сједињених Америчких Држава и Европске уније. Дакле, и на тај начин ове државе су признале сувереност БиХ. Стога се, након анализе положаја високог представника и онога што је до сада учинио у БиХ, сасвим оправдано, како смо већ рекли, поставља питање да ли је БиХ суверена држава. У вези с појмом сувереносги треба подсјетити да се још у другој половини XVI вијека, када је објелодањено да је тежиште модерне државе у њеној власти, јавила потреба за правном теоријом која ће т/ власт објаснити, а такву теорију дао je већ француски правник тог доба Жан Боден^®. По његовом мишљењу сувереност представља највишу апсолутну власт, у ком смислу овај појам схвата и Томас Хобс истичући да суверена власг мора бити апсолутна.^^ По мишљењу Бодена, кога сматрају једним од оснивача модерне политичке теорије који је први дефинисао државу као

™ Евгени1е Васиљевич Спекторски: Држава и њен жиаот, Београд, 2000. ГОДИН0, стр. 82. ^ Др Никола Поппашен: Политичке и лравне теорије (хрестоматија), Бања Лука, 1996. године, стр. 113,

во

институциЈу и утврдио концепт суверенитета , сувереност "претпоставља могућносг потпуно слободног доношења закона, одлучивања о рату и миру, искључиву могућносг именовања државних функционера, давање помиловањз, расписивање п о р е з а " . К е л з е н тврдњу да је сувереносг битно својсгво државе схвата у значењу да је држава врховна власг, која се обично "дефинише као право или моћ издавања обавезних заповести", при чему овај аутор, досљедно својој нормативној теорији, сматра да "такво npaso или моћ може доделити појединцу само нормативни поредак" крјем у првом реду припада карактеристика власти.®^ Видимо, дакле, да је основно својство суверености и суверена својеврсна врховносг, што, етимолошки, и одговара значењу ове ријечи у латинском језику из којег потичу и у којем су "настали из вулгаризоване латинске речи суперанус, што значи виши, а потом је почело значити највиши, врховни" јер "држава је правно неограничена само ако је независна споља и највиша изнутра".®^ Ако се сувереносг дрхсаве схвати на овакав начин, што она, и поред свих ограни“ Проф. Јован Ђорђевић: Политички систем, Београд, 1988. године, отр. 172. Др Петар Кунић: Релублика Српска држава са ограниченим суверенитетом, Бања Лука, 1997. године, стр.17. ” Хан с Квлзвн: Опшгв теорија права и државе, Београд. 1996. године, стр. 447. Др Радомир Д. Лукић са др Будимиром Кошутићем: Увод у лраао, Београд, 1978. године. стр, 35 и 36,

чења која јој намеће нови свјетски поредак, јесте, онда je^ и поред тога што је иначе формално прокламована на неколико мјесга у Уставу БиХ у чему овај предсгавља један од изузетака с обзиром да су данас ријетки устави који у себи садрже одредбу о томе®'^, тврдња о суверености БиХ доведена у питање, с обзиром на сгатус који има те активности које предузима високи предсгавник. Ако се овоме дода чињеница да високи предсгавник иза себе има СФОР као несумњиво најјачу војну силу у БиХ, онда не треба бити нарочит познавалац права па закључити да је БиХ држава са врло ограниченим суверенитетом. С обзиром на ову неспорну чињеницу, која извире из непобитног положаја и власги које има високи предсгавник у БиХ, посгавља се питање не ради ли се онда о протекторату. Одговор на ово питање, с обзиром на оно што смо до сада рекли као и због разлога које ћемо ниже изнијети, не може бити потврдан. Такође, може се поставити и питање да ли се ова зависносг БиХ, која произилази и из сложене босанско-херцеговачке цивилизацијске сгруктуре узроковане њеном религиозно-националном хетерогеношћу због које се на овим просторима сукобљавају интереси и неколико свјетских цивилизација, може подвести и под неки од других до сада познатих облика зависносги на међународном плану? Да»<ле, питање одређивања облика зависносги Босне и Херцеговине, како видимо, је доста сложено. ^ Ратко MapKOBMh: Уставко право и политичке институције, Београд, 1998. године стр. 187.

Наиме, у теорији међународног јавног права лознато јв; опет на бази досадашњих искусгава о овом проблему, да се облици зависности на међународном плану своде на један од слиједећих: • • • •

вазалност; протекторати; аутономне покрајине; међународне територије.

У оквиру међународних територија као облици те зависиости посгоје мандати, територије под сгаратељством и несамоуправне територије. Вазалност представља такав однос између двије државе у којем се једна од њих,’; она слабија, потчињава другој, јачој држави, Видимо, дакле, да је ово однос између двију држава па је јасно да БиХ већ по томе не би могла бити сврсгана у овај облик зависности, будући да институција високог предсгавника представља својеврстан инокосни орган а не некакву колективну организацију у виду државе. Истина, у позадини свих активности високог предсгавника, како смо рекли, стоји група одређених земаља које припадају различитим цивилизацијским групацијама. Стога, имајући у виду да се однос вазалности најчешће заснива на бази унутрашњег лравног акта, али и да су вазалне државе у прошлосги настајале и као посљедица колекгивне одлуке великих сила, могло би се, због овога, помислити како је то

основ да се тврди како је БиХ у вазалном односу. Но ни оваква евентуална тврдња не би била на мјесту јер се и у случају вазалносги као посљедице колективне одлуке великих сила опет успостављао однос између два субјекта од којих је један био у виду државе сизерена (дакле не и држава) на тај начин што се у конкретном уговору са трећим државама, држава сизерен обавезивала да ће једној одређеној територији признати статус вазалне државе®^. Оно што је на пољу међународног права вазалност производила као посљедицу је да је на овај начин долазило до формирања творевина које нису имале статус субјеката међународног права. У историји познати примјери вазалносги који се помињу у теорији су вазална зависност Бугарске, Србије, Црне Горе и Румуније према Турској до Берлинског конгреса 1878. године. Исто тако и Египат је био турски вазал од 1867. до 1914. године. Овај облик зависности данас представља анахронизам За разлику од вазалности протекторат у међународном праву представља "правни однос између две државе, политички јаче и политички слабије, успостављен међународним уговором на основу којег потчињена држава наставља да врши своје међународне функције путем државе протектора"®®. У основи протектората, дакле, је да је то не сваки Проф. др Смиљ а Аврамов, проф. др Миленко Крећа: Међународно јавно право, Београд, 2001. године, стр. 141. ^ Проф. др Бранимир М. Јанковић: Међународно Јавно праао, Београд, 1961. године, стр.81.

већ међународним уговором дефинисан однос између "двеју држава, у коме се слабија држааа најчешће сгавља под туторство јаче државе"®^ Видимо како између вазалности и протектората постоје одређене сличности али и суштинске разлике. Сличности се огледају у томе што се и у једном и у другом случају ради 0 односу јачег и слабијег партнера, јаче и слабије државе, што се испољавало у потчињености слабијег према јачем. Међутим, суштинска разлика се огледа у чињеници да је npoTeicropaT продукт уговора између двије државе, док је вазални однос, како смо рекли, продукг интерног јавног права. Но, у случају 5иХ не ради се о проте1ггорату какав је до сада био познат.

0 овом облику зависности БиХ већ има одређених размишлзања у домаћој јавности, као што се таква схватања могу уочити и на међународном плану. Тако комесар Европске уније за иностране послове Ханс ван ден Брук у изјави након мадридске Конференције о БиХ 15. децембра 1998. године каже да је високи представник на тој конференцији добио таква овлашћења да је у БиХ уведен међународни протекторат.®® С тим у вези, чињеница је да је за постојање протектората неопходно постојање међународног уговора којим се уводи лрогекПроф др См иљ а Аврамоа, проф. др Милвнко Крвћа; Ibidem, стр. 139. ** Коста 4aaoujKM;Ibldem, стр. 62.

торат, при чему, у случају колективног протекторатЗ; на страни протектора може бити и више држава, што је био случај 1815. године када је Бечким aiaoM створен протекторат између тадашњих великих сила (Русије, Пруске и Аустрије) над малом Краковском Републиком^®. Но, већ сама садржина таквог уговора, његова есенција, јасно даје до знања да се ради о овом облику зависности, те ко је штићеник, а ко онај ко заштиту даје. Поред тога, "држава под протекторатом поверава држави заштитници вођење међународних односа, држава протектор штити и заступа интересе државе под протекторатом на међународном плану « 9 0 Свега овога, дакле ни међународног уговора а самим тим ни одређене садржине у правцу проте1сгората како смо га описали, у случају БиХ нема, јер је Дејтонским споразумом овој држави јасно признат међународно-правни субјективитет у оквиру којег она самостално, путем своје мисије при Уједињеним нацијама и дипломатско-конзуларних представништава широм свијета, иступа у међународним односима, а што је најважније, Дејтонским споразумом признат јој је и суверенитет, о чему смо малочас говорили. То је уједно и специфичност позиције БиХ која, дакле, произилази из чињенице да се она евидентно налази у зависности о којој нема ** Проф. др Бранимир М. Јанковић: Ibldem. стр. 82. Проф. д р См иљ а Аврамов, проф. др Миленко Крвћа: Међуна* родно јаено npaso, Веоград, 1990, стр. 139.

јасног међународног уговора у том правцу. На то упућује и анализа Анекса 10, а нарочито оних одредби којима су предвиђена овлашћења 8 ИС0 К 0 Г предсгавника. Наиме, ова анализа показује дз нигдје, ни на једном мјесту нити иједном ријечју, не посгоји могућност извођења закључка како високи представник има овлашћења управљања Босном и Херцеговином или иједним од њених ентитета на начин на који то иначе чини. Заиста, чини нам се да и сва правна и правничка софистерија тешко да би могла из ријечи као што су: "одржавање тијесних контаката са странама" "координирање активносги цивилних организација и агенција у БиХ" "олакшавање превазилажења свих тешкоћа које настану у вези са цивилним спровођењем", "учествовање на састанцима донатора", које се иначе употребљавају у Анексу 10 дејтонског споразума да би се описала овлашћења високог предсгавника, извући закључак како високи представник има овлашћења управљања Босном и Херцеговином и поставлЈања изнад њених органа и органа ентитета. Додуше, у теорији међународног јавног права познати Су и случајеви скривених протектората, па се као такав лримјер помиње скривени протекторат Аустро-Угарске над Србијом, на основу тајне конвенције од 1881. године.®^ Међутим, и у овом случају опет једна суверена држава тајним или јавним међународним уговором отуђује своја извјесна Проф. др-Бранимир М. Јанковић: Ibidem, стр. 82.

суверена права која се тичу самосгалног вођења њене спољне политике, а колико је нама познато БиХ ни тајно ни јавно тако нешто до сада није учинила. Све су ово разлози због којих је, како смо рекли, ситуацију у БиХ тешко подвести у неки од до сада познатих облика протектората. Но, несумњиво је, имајући у виду оно што смо до сада изнијели у вези са активностима високог представника, да се ради о специфичном облику зависности БиХ. Наиме, евидентно је да су творци и уједно и покровитељи дејтонске БиХ, незадовољни развојем ситуације у њој послије потписивања поменутог споразума, увидјели да се сгране у БиХ не могу договорити 0 иоле важнијим питањима, што је и разумљиво с обзиром да су у ову државну творевину стављени да живе не само они који желе њено постојање, па и по цијену да такву сврју вољу ако треба другима и силом наметну, већ и они конститутивни народи који постојање ове творевине изван Југославије нису жељели па су на живот у БиХ једносгавно приморани. Свјесни ове чињенице а у жељи да заштите оно што су створили у Дејтону, креатори БиХ су морали наћи модел за даљње урављање ситуацијом у БиХ па су га увидјели у институцији високог представника за коју су формално покриће имали у Анексу 10 дејтонског споразума, Пошто су били свјесни да тај анекс, истини за вољу, у себи не садржи ов-

лашћења за високог предсгавника да може да доноси законе и врши друге активности на које смо напријед указали, државе чланице Контактне групе су осмислиле посебну технику владања ситуацијом у БиХ. Она се сводила на периодично окупљање предаавника ових земаља на тзв. скуповима за примјену мира у БиХ, на којима су, корак по корак, проширивали овлашћења високог представника довевши га у позицију у којој се сада налази. При томе су то чинили самоиницијативно, без сагласности сграна у БиХ које о томе нико ништа и није питао, о чему на својеврстан начин свједоче и ријечи бившег предсједника Републике Српске Николе Поплашена. С тим у вези он исгиче како су декларације којима је, у суштини, вршена измјена дејтонског споразума "формулисане и усвајане једнострано, без процедуре кроз коју би се тражила сагласност представника народа и ентитета чију будућност ти документи одређују. Представници Републике Српске први пут су добијали текст декларација, а нарочито анекса, тек по завршетку конференција. Тек по повратку у Републику Српску могли смо се упознати са оним што смо "усвојили" и за шта смо "гласали" на конференцијама".®^ Дакле, они који формалнолравно немају овлашћења да дају другом овлашћења мимо страна на које се односи, довели су високог представника у БиХ у позицију својеврсног апсолутистичког владара модерног типа и Д р Никола Поплашвн у предгоаору за кн»игу Коств Чавош ког О д cnosa до духа ДеЈтона.

заштитника не толико интереса творевине коју су створили колико својих интереса на простору БиХ. Тиме су и саму БиХ довели у позицију државне творевине ограниченог суверенитета^ а начин на који су то учинили, и позиција у коју су је довели, чини зависност БиХ обликом sui generis. То на својеврсган начин потврђују и ријечи једног од креатора ове институције. Наиме, амерички дипломата Ричард Холбрук Канцеларију високог предсгавника у Босни и Херцеговини назива организацијом без преседана^^. Наравно да ове ријечи, саме по себи, не 6и значиле готово ништа да иза њих не стоји садржина на коју смо указали у досадашњем дијелу, због које се ограниченост суверенитета Босне и Херцеговине не може сматрати посљедицом некаквог протектората у њој, већ посебним, по свему специфичним обликом зависности у међународним односима. Што се тиче осталих облика зависносги у међународном праву, мислимо да се БиХ не би могла подвесги ни под неки од преосталих облика које смо раније поменули. Наиме, аутономне покрајине које се помињу као слиједећи облик зависности у међународноправном смислу јесу територије са унутрашњом самоуправом и за међународно право су од интереса ако такав статус имају на основу међународног правног акта. У том случају оне представљају ембрион међународног субјекта. Међутим, видимо да се у овом ” Richard Holbrooke: То end а war, New Уогк, 1999, page 319.

94

случају не ради о држави као субјекту међународног права па је очигледно да БиХ не може бити сврстана у овај облик. Слиједећи облик међународне зависности предсгављају такозване међународне територије у које опет спадају системи мандата, старатељство и несамоуправне територије. Систем мандата установљен је чланом 22. Пакта Друштва народа над областима настањеним народима ”још неспособним да сами собом управљају под нарочито тешким околностима савременог живота".^'' Овај систем познаје три врсте мандата: Мандати А, у које спадају територије чији развитак је такав да се њиховим народима могло да призна независност, с тин да су били дужни да примају савјете и помоћ мандатара (Сирија и Либан под управом Француске; Ирак, Палестина и Трансјорданија под управом Велике Британије); Мандати Б, су биле територије са мање развијеним народима, при чему је администрацију вршила мандаторка под извјесним гарантијама локалне аутономије (Камерун и Того под управом Француске и Велике Британије, Руанда-Урунди под управом Белгије); Мандати Ц су територије које представљају саставни дио мандаторове територије (Југозападна Африка је припала Јужно-африч*'* Проф. др Смиљ а Аврамов, проф. др Миленко Крећа: Ibldem, стр. 229. ^

кој унији; Нова Гвинеја Аусгралији; острво Самоа Новом Зеланду; острво Науру Великој Британији).®^ Примјери које смо навели показују како се ради о помало архаичном облику подјармљивања народа под власт сила мандаторки, систему који, барем у том облику, није својствен ери модерних односа у међународном праву, а и Уједињене нације су послије другог свјетског рата напустиле праксу мандата Друштва народа. Умјесто тога Повељом Уједињених нација (чланови 75 до 91) успостављен је старатељски систем који се тиче територија које су, прије тога, биле под режимом мандата; које су одузете од непријатељских држава као посљедица другог свјетског рата; или територија добровољно подвргнутих систему старатељства од стране држава одговорних за њихово управљање (члан 77 Повеље). Већ из наведеног јасно je да се овај облик зависности односи на територије којима, за разлику од БиХ, још није признат државноправни статус и међународноправни субјективитет, а разлог због којег се овај облик зависности не би могао сматрати примјењивим на ситуацију у БиХ лежи и у чињеници да је старатељски систем формалноправно престао да постоји јер су све територије под старатељством стекле независност и примљене у члансгво Уједињених нација. ** Проф, др Бранимир

96

М Јанковић:

Ibiđem, стр. 83.

Овакав закључак се још више намеће када је ријеч о несамоуправним територијама као облику зависности. Наиме, несамоуправне територије, као категорија коју, као и сгаратељски систем, познаје Повеља Уједињених нација (чланови 73 и 74 Повеље), представљају такве територије на којима су живјели народи који су, због ниског нивоа опште развијености, сматрани неспособним да самостално управљају територијама на којима живе. У суштини, радило се о територијама које су обухватале раније колонијалне посједе. Стога је јасно да БиХ и њена зависност поготово не би могли бити сврстани у овај облик међународне зависности. Видимо, дакле, како босанско^херцеговачку политичку стварносг није могуће сврстати ни у један од до сада познатих облика зависности у међународном праву, ’jep се у односу на сваки од њих разликује по’ неким својим особинама. Стога завршавајући ово излагање о институцији високог предсгавника можемо закључити како се ова врло сложена државна творевина евидентно налази у специфичном облику зависноаи, зависноаи sui generis, која на својевраан начин свједочи, с једне аране, о чињеници да је сувереност БиХ и ентитета веома ограничена у материји у којој би, ех constitutione, требала бити суверена> а с друге сгране и о свој сложености односа у БиХ.

И на крају не можемо а да не кажемо зашто смо излагање о високом представнику почели мотом наведеним на почетку тог излагања. Тај мото могао 6и се из преткодно написаног учинити несувислим, чак случајним, Њиме смо, међутим, хтјели указати да један моћан и дугорочан, шта више модеран и виталан, правац западноевропске филозофије, језичко-аналитичка филозофија дакле, још од Витгенштајна, Фрегеа и Расела, упућује и између осталог филозофском аргументацијом доказује да, просто речено, велики број људских проблема, готово сви, произилазе, између осгалог, и из нереда у језику, из нереда у атрибуцији. Због тога је читава језичко-аналитичка филозофија, уџбенички речено, у великом напору истраживања и успоаављања правила реда у језику. Не мора се бити поборник и познавалац језичко-аналитичке филозофије, довољно је имати здрав разум па наслутити а и закључити какве посљедице могу настати када неки говорећи субјект намјерно прави језичку, појмовну и синтагматску збрку. За нас је било посебно занимљиво да прикажемо шта се збива када се у неком таквом говорећем субјекту сконцентрише у последњим годинама прошлог вијека па до данас неупоредива политичка и правна моћ,

Излагање у наставку биће подијељено у два поглавља. У првом од њих покушаћемо показати како је Брчко дисгрикт од стране високог представника у БиХ искоришћен као својеврсна мини правна лабораторија у оквиру које су најприје испробавана одређена законска рјешења, која ће, након што их је високи представник најприје наметнуо на нивоу БиХ, затим бити наметана и Републици Српској и Федерацији БиХ. У другом поглављу ћемо говорити 0 специфичности развоја држ:авног уређења дејтонске БиХ. Ова специфичност је узрокована активностима високог предсггавника које за посљедицу имају фактичко, неуставно и ванинституционално, мијењање Усгава БиХ. Све то доводи до посгепене деентитетизације БиХ, у чијој суштини лежи развлашћивање ентитета и преношење њихових надлежности на ниво БиХ.

ДРУГИ

дио

1. НАМЕТАЊЕ ЗАКОНСКИХ РЈЕШЕЊА ИЗ БРЧКО ДИСТРИКТА 1.1, Модел Правосудне комисије Брчко дистрикта Одлуком предсједавајућег Арбитражног трибунала за спорни дио међуентитеске линије разграничења у обласги Брчког од те области образован је Брчко дистрикт Босне и Херцеговине, како гласи његов званичан назив. Овом одлуком Брчко дистрикг је доведен у такав правни положај који одговара оном у којем се налазе остала два ентитета у БиХ, Република Српска и Федерација БиХ. Због тог положаја и самосталности која из њега произилази за Брчко дистрикт у односу на Републику Српску и Федерацију БиХ било је могуће у дистрикту извршити корјените измјене дотадашњих законских рјешења. Оне ће у неким правним гранама довести до знатних разлика у

односу на одговарајућа рјешења у Републици Српској и Федерацији БиХ. Све то ће касније, како ћемо видјети, бити разлогом да.високи предсгавник таква рјешења наметне на нивоу БиХ те Републици Српској и Федерацији БиХ. За потребе овог рада изложићемо како је то учињено у области организације и функционисања правосуђа и приликом реформе кривичног процесног права. У ту сврху високи предсгавник Волфганг Петрич је 8. марта 2000, године најприје наметнуо одлуку о образован>у Брчко дистрикта. У тачки 1. те одлуке сгоји: "Брчко дистри 1а Босне и Херцеговине биће формиран на начин прецизиран Налозима Супервизора и замјеника Високог предаавника за Брчко, од 8. марта 2000. године и Статутом Брчко диарикта Босне и Херцеговине‘

Из цитираног дијела одлуке видимо да је високи предсгавник, путем свог замјеника и канцеларије која је након тога отворена, сгално присутан у Брчко дистрикгу. Затим је, ради измјене постојећих закона, образована посебна комисија која је била најважнији креатор свих закона које ће касније формално донијети Скупштина Брчко дистрикта. За нас је у овом поглављу од важности Закон о правосудној комисији јер је Ова одпука високог представника )е о6)ављена у Службеном гласнику Брчко дистрикта број 1 од 20. )упа 2000, године.

њиме, најприје на територији Брчко дистрикта, уведен један потпуно нови систем избора судија и т/жилаца. У основи тог система је да се процес избора судија и тужилаца измјешта из законодавног органа и лоцира у посебно тијело названо правосудна комисија. Дакле, Законом о правосудној комисији образована је Правосудна комисија Брчко дистрикта као једини орган надлежан за спровођење посгупка избора и разрјешења свих судија и тужилаца у дистрикту. Она, поред тога, прописује организацију и начин унутрашњег пословања у судовима, утврђује број судија у судовима, односно тужилаца у тужилаштвима, утврђује висину плата судија и тужилаца, утврђуЈе приједлог буџета за судове и тужилаштво дистрикта те врши низ других послова. На овај начин све битне надлежносги везане за организацију, функционисање и одређивање висине средстава потребних за финансирање овог дијела јавне власти у дистрикту измјештене су из законодавне односно извршне власти, чиме се хтјела постићи независност судске у односу на законодавну и извршну власт у дисгрикту. У том смислу се може разумјети и одредба члана 2. Закона о правосудној комисији према којој је ова комисиЈа самостално и од других органа власти Брчко дистри1аа независно тијело којем нико нема право да даје инструкције или утиче на њу у обављању њених функција.

Прописивањем оваквих надлежности за Правосудну комисију у Брчко дистрикту је успостављен систем који је, како ћемо*одмах ниже показати, био својеврсна припрема терена за рјешења која ће касније бити наметнута у Федерацији БиХ и Републици Српској. Наиме, до пред крај маја 2002. године ова два ентитета имали су другачије сисгеме избора и разрјешења судија редовних судова, односно именовања и разрјешења јавних тужилаца, који би се могли сврстати у мјешовите системе. Тако, према ранијим рјешењима у ова два ентитета, ни један орган није имао искључиву власт у погледу избора и разрјешења судија односно јавних т/жилаца, јер су им се овлашћења на својеврстан начин мијешала са органом из другог сегмента јавне власти, па су утолико ови системи били мјешовити. Наредни примјери из праксе ће то показати. Тако је у Републици Српској судије редовних судова бирала а јавне тужиоце именовала Народна скупштина Републике Српске као законодавна власт, али у оквиру приједлога кандидата које јој је достављао Високи судски савјет Републике Српске, односно Високи тужилачки савјет Републике Српске, мимо којих законодавни орган није могао ићи. У Федерацији БиХ овај систем је био нешто сложенији с обзиром да је према уставу овог ентитета и предсједник Федерације имао надлежносги у именовању судија. Тако је судије Врховног суда Федерације БиХ именовао предсједник тог ентитета уз сагласност потпредсједника Федерације БиХ и потврду већине

делегата Дома народа Парламента Федерације БиХ; судије кантоналних судова бирале су кантоналне скупштине (законодавни органи у 10 кантона колико их има у Федерацији БиХ), а судије општинских судова у свим кантонима именовали су предсједници кантоналних судова након консултација са начелником општине на чијем подручју је суд у који се вршило именовање судије. Међутим, крајем маја 2002. године, пред свој одлазак са дужности високог представника у БиХ, Волфганг Петрич је у Републици Српској и Федерацији БиХ наметнуо уставне амандмане и законе, којима је на сасвим другим основама уређен судски сисгем у овим ентитетима. Ради се о амандманима LVI-LXm на Устав Федерације БиХ и амандманима x c n i-x c v ill на Устав Републике Српске, те 0 Закону о Високом судском и тужилачком савјету Републике Српске, односно о Закону о Високом судском и тужилачком Вијећу Федерације БиХ. У основи ових промјена је да ће убудуће у ова два ентитета само ова тијела вршити изборе и именовања свих судија и јавних тужилаца, независно од законодавне и извршне власги, па је модел са Правосудном комисијом у Брчко дисгрикту, како смо рекли, био својеврсна припрема терена у тој области у Босни и Херцегавини, Наиме, према члану 12. став 1. тачка 1. Закона о Правосудној комисији Брчкб дисгрикта једино је ова комисија надлежна за избор свих судија у судовима дистрикта, те за именовање јавног тужиоца дистри1ста и његових замјеника, тако

да је у дистрикту овим досљедно спроведен принцип подјеле власти. У вези са радом свих тијела ова врсте у Босни Херцеговини треба имати у виду да поред њих постоји и Независна правосудна комисија Босне и Херцеговине коју је својом одлуком број 94/01 од 14. марта 2001. године образовао високи представник у Босни и Херцеговини. Ради се о комисији која има веома важне надлежности које се састоје у могућности да: •

Пружа помоћ и вреднује судске, тужилачке и ииституције владе као и струковне правне организације; • Управља и усклађује реформе које се односе на судство, тужилаштво, струковна удружења, укључујући пружање помоћи и подршке при изради нових правних прописа; • СавјетуЈе, помаже и надзире тијела у земљи задужена за едукацију у правосуђу и остале сродне институциЈе; • Савјетује и информише домаћа и страна тијела, агенциЈе за развој те невладине организациЈе о иницијативама у реформи правосуђа, што у себе укључује доношење извЈештаја у којима се анализира рад судства, тужилаштва, правобранилаштва, адвокатске коморе, министарства правде те кривичног и грађанскоправног сисгема; • Редовно упозиаје високог представника о свим питањима из свог рада.

Како видимо, овој комисији високи представник је додијелио веома значајне над-

лежносги које се не завршавају на напријед наведеном. Наиме, за лравилно разумијевање положаја коЈи има ова комисија, а тиме и положаја у којем се према њој налазе судске власти у Босни и Херцеговини, можда нзјбоље свједочи онај дио ове одлуке у којем се комисији даје право да интервенише у поступцима свих тијела у Босни и Херцеговини надлежних за избор судија и тужилаца. Комисија чак има право да захтијева од тог тијела да обуставе поступке које воде до треиутка док високи представник не донесе коначну одлуку о спорном питању. Чланове Независне правосудне комисије Босне и Херцеговине именује високи представник а чине је директор комисије и чланови. Мандат ове комисије траје до-31. децембра 2002. године, с тим да је високи представник за себе задржао право-да и након исгека овог рока доноси даљње одлуке о овлашћењима комисије и евентуалном насгавку њеног рада. Примјер са Правосудном комисијом Брчко дистрикта, дакле, послужио је као својеврстан образац по којем је високи представник исто рјешење наметнуо на нивоу БиХ, те у Републици Српској и Федерацији БиХ. Како је то учинио у ова два ентитета видјећемо на случају Републике Српске, уз напомену да оваква рјешења, у битном, важе и у ФедерациЈи БиХ. Дакле, високи представник Je своЈом одлуком број 162/02 од 23. маја 2002. године намегнуо амандман X C IV на Устав Републике Српске коЈим је, иза члана 121, једносгавно додао

нови члан 121a, тако да сада у Уставу Републике Српске пострји одредба која дословно гласи: "Судсгво је самосгално и независно од извршне и законодавне власги у Републици Српској. Високи судски и тужилачки савет Републике Српске обезбеђује самосгалност, независност, непристрасносг, сгручносг и ефикасносг судства и тужилачке функције у Републици Српској, Надлежносги Високог судског и тужилачког савета, између осталог, укључују именовање, провођење дисциплинског посгупка и разрешење судија, осим судија Усгааногсуда Републике Српске, и обухватају и јавне тужиоце и заменике јавних тужилаца у Републици Српској. С ааав и додатне надлежности Високог судског и тужилачког савета утврђују се законом".

Високи представник се није зауставио на овоме, јер је поред одлуке број 167/02 од 23. маја 2002. године, којом је наметнуо Закон 0 Високом судском и тужилачком савјету Босне и Херцеговине, истог дана наметнуо и Упутство за премијере Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине према којем требају да: "сачине нацрт приједлога за преговоре у року од тридесет (30) дана у складу са чланом Ш 5(6) Устава Босне и Херцеговине са намјером да се на државне институције Босне и Херцеговине пренесу свеукупне надлежносги у

области правосуђа како би се омогућило да један Високи судски и тужилачки савјет за Босну и Херцеговину, који се успоставља на државном нивоу, буде у потпуности надлежан у овој области правосуђа".

Ти нацрти приједлога, како даље сгоји у овом упутству, морају бити размијењени у року од 30 дана с обзиром на преговоре који ће започети најкасније за 30 дана након тога. На овај начин високи представник, мимо Устава БиХ по којем су ова питања у надлежности ентитета, врши њихово развлашћивање у области правосуђа. У тој кампањи вјешто се користе разна средства за добијање подршке овом неуставном преношењу надлежности. С тим у вези навешћемо и примјер који је илустративан, јер се подршка добија од носилаца власти који су на те позиције дошли као кандидати владајуће коалиције (Српске демократске странке и ПартиЈе демократског прогреса) у Републици Српској. Наиме, на службеном web site Канцеларије високог представника објављена је информација да је 6. августа 2003. године министар правде БиХ Слободан Ковач службено подетио Високе судске и тужилачке савјете БиХ®^ и Независну правосудну комисију. Током разговора са Ракел СурлиЈен, директором Независие правосудне коми-

Под овим изразом подразумијевају се Високи судски и тужилачки савјет БиХ, Високи судски и тужилачки савјет Републике Срлсхе и Високи судски и тужилачки савјет Фвдерације БиХ. Иако се ради о засвбним икстигуциЈама, све оне су смЈештвне и радв на Једном мЈесту, у Сарајеву.

сије, и Јаном Ериком Ојом^ преддедником Високих судских и тужилачких савјета БиХ, Оја је, како сгоји у саопштењу, рекао министру Ковачу: "Један од главних задатака Високих судских и тужилачких савјета и Независне правосудне комисије је да се успостави један Високи судски и тух<илачки савјет за Босну и Херцеговину. Подршка минисгарства правде је од суштинског значзја за наш рад на овом питању".

Оно што добрим познаваоцима усгавног уређења БиХ одмах пада у очи јесте чињеница да предсједник Високих судских и тужилачких савјета (Швеђанин) узима себи за право да савјетима даје у задатак формирање нове инаитуције, иако њено посгојање уопште није предвиђено Уставом БиХ и о чијем евентуалном успостављању могу одлучивати само Парламентарна скупштина БиХ и политички представници ентитета. Но, оно што је још тужније је чињеница да је министар Ковач^® током овог разговора дао подршку овом пројекту/ с обзиром да је директор Независне правосудне комисије Ракел Сурлијен, како стоји у истом саопштењу, изразила задовољство што:

Кадар горе поменутв впадајуће коалиције из Републике Српске и, колико је нама познато, некадашњи судија Уставног судв Репубпике Српсхе.

"минисгар Ковач у потпуности разу-

мије разлоге успостављања једног Савјета и што имамо његрву подршку у

овом питању".®^

Свопшт&ње je дато preleases/?cid-6?9

на web

sfte: http://www.hjpc.ba/pr/

1. 2. Наметање Закона о кривичном поступку Босне и Херцеговине

Други примјер наметања законских рјешења из Брчко дистрикта којим ћемо се послужити везан је за реформу кривичног лроцесног права у БиХ. Усвајање Закона о кривичном поступЈ<у Брчко дисгрикта значило је увођење много новина у овој врсти судског поступка. Оне би се могле сажето изразити као спој европског континенталног и англосаксонског модела судовања у кривичном поступку. То је, између осталог, значило укидање истражног судије као судског органа и повјеравање вођења истраге тужиоцу и полицији, могућност закључивања споразума о признању кривице између оптум<еног и тужиоца, уаођење казненог налога за одређена кривична дјела, свођење ванредних правних лијекова на само један, итд. Свега тога, у исто вријеме, није било у одговарајућима законима о кривичном поступку Републике Српске и Федерације БиХ јер је у овим ентитетима од раније постојао европски континентални модел кривичног поступка. Имајући у виду величину географског простора који покрива Босна и Херцеговина, сасвим основано се након тога постављало питање оправданости постојања овако великих разлика на тако малом простору, које су субјекте кривичног поступка сгављале у битно различите позиције, зависно

од тога на чијој територији је учињено кривично дјело, Свакако да такве разлике не би могле наћи никакво рационално оправдање не само у Босни и Херцеговини, већ ни у другим сложеним државама са далеко већим територијалним пространством, те вјерским, националним, традицијским, културним и другим разликама, Стога је овај разлог рационалне природе просто наметао потребу законске реформе ове правне гране код нас, па би се и њиме могла оправдавати употреба израза "наметање" у горњем наслову. Међутим, та рационалност, које смо свјесни, није била правим разлогом због којег смо се одлучили за поменути израз, јер се прави разлог налази у нечем другом;^ о чему ће касније бити ријечи. Не треба, дакле, изгубити из вида да је при реформи ове правне гране нужно водити рачуна да се њоме Не повриједе ентитетска уаавна, а у случају Брчко дисгрикта овлашћења која извиру из Коначне арбитражне одлуке, према којима је овлашћење за нормативно уређивање односа у овој материји у њиховој надлежноаи. flatoie, у случају Босне и Херцеговине било би правно погрешно ако би се, руководећи се рационалним разлозима, почело закључивати како је непотребно имати толико закона о кривичном поступку када се сва питања из ове материје могу регулисати једним законом. Такво закључивање би, с обзиром на уаавну расподјелу надлежноаи између Босне и Херцеговине и њених ентитета према којој су ова питања у надлежносги ентитета, било правно погрешно напроао због

тога што не би имало упориште у Усгаву Босне и Херцеговине. Поред питања оправданости постајања оваквих разлика у законодавствима ове правне гране на тако малом просгору, појавио се и један проблем на који Устав Босне и Херцеговине не даје нелосредан одговор. Тај проблем ће, како ћемо видјети, бити разлогом образовања нових институција на нивоу Босне и Херцеговине што ће, ради њиховог несметаног функционисања, врло брзо наметнути потребу доношења закона којим би се уредио кривични поступак пред тим институцијама. Да бисмо видјели 0 чему је ријеч, морамо се подсјетити да је чланом 3 Устава БиХ извршена подјела надлежности између Босне и Херцеговине и њених ентитета на такав начин да је успостављена претпостављена надлежност у корист ентитета и да институције Босне и Херцеговине не могу вршити ни једну од надлежносги које им Уставом нису повјерене. Уредивши на овај начин питање подјеле надлежности, Устав Босне и Херцеговине иде и корак даље јер у ставу 5. тог члана предвиђа проширење надлежности институција Босне и Херцеговине, и то у оним областима о којима се постигне сагласносг ентитета; у обласгима које су предвиђене анексима 5-8 Дејтонског споразума^®®; Анекс 5 тог споразума односи св на арбитражу као начин р)ешавања свих будућих међусобних спороаа између Рвпубликв Српске и Федерацијв Боснв и Херцеговике; Аквко 6 се односи на људска права; Анекс 7 на избјеглице и расељона лица; а Анекс 8 нз Комисију за заштиту националних сломеника културе,

или у обласгима које су потребне за очување суверенитета, територијалног интегритета, политичке независносги и међународног субјективитета Босне и Херцеговине. Тиме је Устав изашао у сусрет савременим кретањима у развоју федерализма који показују тенденцију проширења надлежности федерације науштрб надлежности њених чланица, за шта нам као примјер може поспужити случај Швајцарске и еволуција у вези с надлежностима за уређење ове гране права до које је дошло између ове федерације и њених кантона. Још је важнија чињеница да ова одредба, поред тога што свједочи 0 правничкој вјештини у употреби широких формулација те способности кориштења правила синтаксе и интерпункције, сасвим јасно говори и да Босна и.Херцеговина не да може него да ће преузегш надлежност у наведеним питањима, те да, ако је потребно, могу бити основане и друге институције на нивоу Босне и Херцеговине ради .испуњавања задужења из тих надлежности. То'је за нас од важности јер Босна и Херцеговина, као и свака држава, има сопсгвене вриједности као што су суверенитет, територијални интегритет, међународни субјективитет, о којима говори и њен Устав, Ове вриједности, као правна добра, захтијевају и одговарајућу кривичноправну заштиту прописивањем кривичних /џела којима се угрожавају или повређују таква добра. Имајући у виду наведену одредбу Усгава било је сасвим оправдано очекивати да Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине донесе Кривични закон Босне и Херцеговине у којем

би, између осгалог, била прописана оваква кривична дјела, због чега би се, као сасвим логично, одмах поставило питање институције која би водила поступак за таква кривична дјела. Пошто Устав предвиђа могућност образовања нових инсгитуција у случају преузимања нових надлежности на нивоу Босне и Херцеговине, било је оправдано очекивати и образовање тужилаштва, које би кривично гонило, те суда Босне и Херцеговине пред којим би се водио кривични поступак против учинилаца оваквих кривичних дјела. Потребно је нагласити како је теоријски и пра^аично могуће да се, у случају кад устав сложене државе евентуално не садржи јасне норме 0 овом питању, заштита поменутих правних добара у тим државама не остварује доношењем кривичног закона на нивоу федерације, јер за то нема уставног упоришта, већ прописивањем тих кривичних дјела у законодавсгвима федералних јединица за шта, као примјер, наводимо Кривични закон Брчко дистрикта. Наиме, тим законом, који је скупштина овог дистриаа донијела у оаобру 2000. године, у глави X V прописана су кривична дјела против државе као што су, рецимо, кривично дјело напада на уставно уређење и статутом утврђени поредак (члан 136), угрожавање територијалне цјелине (члан 137), довођење у положај потчињеносги или зависности (члан 138) итд, којима се, што се види из законских обиље>|да тих кривичних дјела, пружала кривичноправна заштита уставном уређењу Босне

и Херцеговине, њеној територијалној цјеловитости и сувереносги. При томе и кривични поступак против учинилаца овако прописаних кривичних дјела воде судови федералних јединица према сопавеним законима о кривичном посгупку. Дакле, и у оваквом моделу, вриједносги као што су суверенитет, територијални интегритет, међународни субјективитет федерације и др. могу добити своју кривичноправну заштиту. Међутим, тај модел намеће потребу координације између федералних јединица како би се обезбиједила једнообразноа у прописивању законских обиљежја кривичних дјела, и а о ј казненој политици те кривичном посгупку, ради обезбјеђења и а о г третмана учинилаца кривичних /уела. Да то није нимало једноааван посао, као примјер може нам послужити управо Босна и Херцеговина. Наиме, и Република Српска је у свом ранијем Кривичном законику, нпр. у члану 281; прописивала кривично дјело напада на уаавно уређење којим је, поред свог, пружала кривичноправну заштиту и уаавном уређењу Босне и Херцеговине. Међутим, утом члану је за ово кривично дјело била прописана казна затвора од двије до дванаеа година, док је за и а о кривично дјело у Кривичном закону Брчко диарикта била прописана казна затвора од три до петн а е а година. Зош веће разлике поаојале су у случају Федерације Босне и Херцеговине. Наиме, кривични закон овог ентитета из 1998. године је у глави X V садржавао кривична дјела против уаавног поретка Босне и Херцеговине и Федерације. Гледајући само у

овакав наслов, могло би се закључивати како је и овај ентитет, као и осгала два, пружао кривичноправну заштиту овим вриједностима Босне и Херцеговине. Међутим, када се пређе на анализу законских обиљежја појединих кривичних дјела из те главе, може се уочити да то није био случај. Тако је чланом 137. тог закона било прописано кривично дјело "Напад на уставни поредак" чије обиљежје је гласило "Ко покуша да употребом силе или пријетњом силе промијени уставни поредак Федерације или да свргне њене* највише органе власти, казнит ће се затвором најмање пет година". Очито је да ово кривично дјело, за разлику од одговарајућих у друга два ентитета, није пружало заштиту и уставном поретку Босне и Херцеговине. Исти случај је био и код кривичног дјела довођења у положај потчињеносги или зависности, из члана 140. овог закона, јер је и њиме кривичноправна заштита била пружана само Федерацији Босне и Херцеговине. На разлике у законским обиље>|дима кривичних дјела указивао је и случај кривичног дјела тероризма које је у кривичним законима сва три ентитета гласило различито, при чему су закони у Брчко дистрикту и Републици Српској ову врсту заштите од наведеног кривичног дјела пружали не само својим него и уставном поретку Босне и Херцеговине, што није био случај у Федерацији јер су у њој заштиту од овог облика криминалитета, према члану 146. њеног кривичног закона из 1998. године, уживали само Федерација, њен уставни поредак и њени највиши органи. Овакав однос у Федера-

циЈи БиХ се може разумјети ако се има у виду да су носиоци власги у том ентитету/ лрије свих они из реда Бошњака, заинтересовани да се што већи број надлежности пренесе са ентитета на ниво БиХ. Ако би својим кривичним законодавсгвом и они пружали заштиту поменутим вриједностима БиХ тешко да би, у овој области, рационалним разлозима могли образложити своје залагање за доношење кривичног закона на нивоу БиХ, а тиме би омели и високог представника у наметању Кривичног закона БиХ. Дакле, постојање уставног основа није упитно, али 0 овом питању могу расправљати и одлучивати само субјекти који чине Босну и Херцеговину, и то у њеној Парламентарној скупштини. Међутим, тако нешто се није догодило на тај начин па је посгдејтонски развој догађаја у Босни и Херцеговини и у овој материји довео до тога да крупне промјене у овој правној грани изврши високи представник. Позивајући се на закључке са Конференције 0 примјени мира коју је Савјет за примјену мира одржао у Бону, високи представник Педи Ешдаун је 24. јануара 2003. године донио Одлуку број 100/03 којом је наметнуо Закон о кривичном посгупку Босне и Херцеговине.^®^ Много раније тадашњи високи представник Волфганг Петрич је Одлуком број Ова одпука и закон објављвни су у Службеном гпаснику Босне и Херцегоаинв број 3 од 10. фебруара 2003. године.

50/00. од 12. новембра 2000. године најприје образовао Суд Босне и Херцеговине, као и Тужилаштво Босне и Херцеговине. Пошто је тим законом овај суд добио и надлежност у кривичној материји, показало.се неопходним да се за потребе поступања тог суда донесе и закон 0 кривичном посгупку. Према томе, јасно је да је и поменути акт високог предсгавника био својеврсна припрема терена за доношење овог закона на нивоу Босне и Херцеговине^®^. Тиме се 083] својеврсни узрочно-лосљедични ланац не завршава, јер се успјешно лосијано <^еме само шири. Наиме, образоваље гкмзенутих институција од стране високог лредставника биГ>е разпогом образовања и министарства унутрашњих послова ка иивоу БиХ. Истина, за означавање те институције службено се не користи тај већ један еуфемичнији израз у виду Агенције за информације и заштиту Б иХ (СИПА). Затим се о д домаћих људи, упрегнутих на руховодна мјеста у тим институцијама, очекује да лодрже институциЈе на чијем су челу, што они, вјвроватно и због тога да би се на одређеии начин одужили за позиције које су добили, чинв. Тако Главни тужилац БиХ Маринкс Јурчевић у изјави за штампу између остапог каже: "Без јаке попицијске агенције на нивоу БиХ, биће ограничена могућност Тужилаштна БиХ да успЈешно рјвшава случајеве најозбиљнијих кривичних дјелз" (цитирано према дневном листу "Глас Српскв" од 17. фебруара 2004. године стр. 3). Одмах затим, наредног дана, дирекгор поменуте Агенције за икформације и заштиту БиХ Средоје Новић, који је на само три године лрије тога био министар унутрашњих послова у Влади Републике Српске, у изјави за штамлу поаодом новог сзта закона о тоЈ агенциЈи коЈи морају битн усвојени Jep тако захтијевв високи представник у БиХ, подржааајући их, између осталог каже; "Мислим да се овим сетом закона дефинитивно уобличује прва држаана полициЈска агенција што је о д сувЈтинсхог значаја за БиХ. Кључно је да ће убудуће С И П А у свом дјелокругу рада имати борбу против тероризма, оргакизованог криминала, ратних злочина, лромета нуклеарно* хем14ско-биопошког наоружања, трговине људима, финансиЈсхи криминал и заштиту свједока. Можда }е најбитнија промјена да ће од^ељење за кривичне информације имати класична полицијска овпаштења. Без успоставе С И П А Тужилаштао БиХ не може адекватко одговорити свом задатку... Постоји наравно

Иначе, у одлуци којом је наметнут Закон о кривичном поступку, поред закључака са конференције у Бону, високи представник се, као основ за своју одлуку и закон, позива и на став 12.1. Декларације коју је Савјет за примјену мира усвојио на скупу у Мадриду 15. и 16. децембра 1998. године. Њиме Савјет изражава своје опредјељење да «успостављање владавине закона, у које сви грађани имају повјерења, представља предуслов за дуготрајан мир и самоодрживу економију способну да привуче и задржи међународне и домаће улагаче».^®^ Међутим, за нас је важнија чињеница да је високи предсгавник у ставу 9. одлуке најприје наметнуо обавезу ентитетима у Босни и Херцеговини да ускладе своје .законе о кривичном поступку са Законом о кривичном поступку Босне и Херцеговине, да би .;након тога, у самој изреци одлуке, и Парламентарну скупштину Босне и Херцеговине обавезао да усвоји овај закон у одговарајућој ,форми, без икаквих измјена и допуна и без додатних услова. Заиста се, послије оваквих обавеза наметнутих Парламентарној скупштини и парламентима њених ентитета, напросто једино MHoro оних којима успостаеа СИПА не одговара јер ће она бити моћнија од ентитетских министарстава и што ће моћи да ухапси било кога без било каква селекције". (Цитирано премв днеаном листу "Независне новине" од 1в. фебруара 2004. године - стр.

4 ).

СредоЈа Новића је нв мЈесто дирекгора С И П Е поставио висохи представник Педи Ешдаун саојом одлуком or 6. октобра 2002. године, Одлука Je објављена и на службвном web dte КанцелариЈе високог представника на адреси www.ohr.lnl/dedslons/ statemattersdec/default asp?contentJd=2809в Цитирано према ставу 3. поменуте сдпукв високог пред* ставника.

исправно може закључити како је Закон о кривичном поступку Босне и Херцеговине наметнут. О томе свједочи чињеница да су ентитети након овога, безпоговорно слушајући наредбу високог представника, донијели своје законе о кривичном поступку, усклађене са Законом 0 кривичном поступку Босне и Херцеговине. Тако је Народна скупштина Републике Српске овај закон донијела на сједници одржаној 28. маја 2003. године, након чега је Вијеће народа на сједници од 19. јуна 2003. потврдило да тим законом није угрожен витални национални интерес консгитутивних народа у Републици Српској.^°'* Парламент Федерације Босне и Херцеговине је Закон о кривичном поступку овог ентитета усвојио на одвојеним сједницама домова тог парламента: Представнички дом на сједници од 8, јула 2003, а Дом народа на сједници од 9. јула 2003. године.^*^^ Скупштина Брчко дистрикга је Закон о кривичном поступку Брчко дисгрикта усвојила на сједници од 28. маја 2003. године.^'*® При томе не треба губити из вида како је првобитни Закон о кривичном посгупку Брчко дисгрикта био од изузетне важносги јер је, у ствари, њиме припремљен терен да и Закон о кривичЗакон је ступио на снагу 1. )ула 2003. а објавлзвн |е у Службвном гласнику Рвпубпикв Српскв број 52 од 27. јуна 2003. године. Закон 0 кривичном поступку Фвдврације Босие и Херцеговине ступио је на снагу 1. августа 2003, а о^ављен је у Службеним новинама Федерације Босне и Херцеговине број 35 од 28. јула 2003. године. Овај закон Брчко дистрикта ступио је на снагу 1. Јула 2003, в о6јаел>ен је у Службеном гласнику Брчко дистрикга број 10 од 24. јуна 2003. године.

ном поступку Босне и Херцеговине концептуално буде исти, с обзиром да концепт на којем почива садржински у битном одговара оном који је на овај просгор уведен поменутим законом Брчко дистрикта.

2. СПЕЦИФИЧНОСТ РАЗВОЗА ДРЖАВНОГ УРЕЂЕЊА ДЕЗТОНСКЕ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ

2.1. Увод Иако од стварања дејтонске Босне и Херцеговине до данас постоје различита схватања њеног државног уређења, која се крећу од оних према којима се ради о простој децентрализованој држави са два аутономна мултиетничка ентитета^®^ до оних по којима је ријеч о једној врсти реалне уније са врло изражеиим конфедеративним елементима^®^ ипак се сасвим извјесно може рећи да данашња Босна и Херцеговина не представља унитарну државу и та констатација "није спорна за све објективне читаче, тумаче и коментаторе Устава БиХ"^°®. Извјесносг овакве конста-

Проф. др Омер Ибрахимагић: Босна и Херцегоаина Јв проста децентрализирана држава, абјављено у "Људска права", рввиЈа за уставно и међународно право, број 2, Сарвјево, 2000, стр, 13. Проф, др Гашо Мијановић: П одела надпвжности између инстмтуција Босне и Херцеговине и ентитета, Академија наука и умЈетности Републике Српска, Научни скупови, књига III, Бања Лука, 1999, стр, 11. Радомир В. Лукић: Прилог расправи о под^ели надлежности између институциЈа Босне и Херцвговине и внтитета; објављено у "По^ела надлежности измвђу икституција Босне и Херце-

тације произилази из неколико чињеница које сваком пажљивом и објеетивном читачу Устава БиХ напросто падају у очи. Међутим, с тим у вези одмах ваља истаћи да је у дејтонској Босни и Херцеговини, како смо видјели, већ дуже вријеме у току својеврстан вануставни процес разградње њеног сложеног државног уређења који иде у правцу њене деентитетизације, при чему је том процесу својствена специфичност о којој говоримо у наставку. Но, прије тога неопходно је, у најкраћем, изнијети разлоге због којих садашња БиХ не представља не само унитарну већ ни територијално децентрализовану државу, јер би без тога напријед изнијета констатација остала само гола тврдња. Оно што је карактеристично за унитарно (просго) уређене државе је чињеница да цјелокупна државна власт припада централним органима. У овом систему односи између централних и нецентралних органа могу бити обиљежени већом или мањом зааисношћу ових потоњих према централним органима па, зависно од тога, могу почивати на централизацији или децентрализацији. Но и кад су ти односи утемељени на децентрализацији као моделу чињеница је да децентрализована унитарна држава своју суверену власг не дијели ни са ким, јер "нема поделе надлежности, него је надлежност државе-јединствена, само што се врши преко различитих органа говине и ентитета", Књига II у издању АкадемиЈв наука и умјетности‘Релублике Српске, БањаЛука, 1999, године, стр. 41.

чија је зависност од централне власти изражена у мањем или већем степену."^^° За разлику од овог облика државног уређења, подјела надлежности је појава која је својствена само федерацији због чега се, као термин у политичкој науци, "подјела надлежности" уобичајено користи као синоним за федерализам^^\ Код конфедералног облика државног уређења ради се о повјеравању послова у корисг заједничког конфедералног органа, тако да ова чињеница разликује конфедералне од федерално или унитарно уређених држава. С тим у вези потребно је подсјетити како су на мировним преговорима у Дејтону 1995. године Релублика Српска и Федерација Босне и Херцеговине постигле споразум о томе шта ће од својих надлежносги, којима су до тада располагале, повјерити заједничким институцијама Босне и Херцеговине које су у том тренутку сгваране. Сгога ова чињеница, као и оне да су свака од преговарачких страна задржале сопствене оружане снаге (војске) те могућносг вета код одлучивања у Парламентарној скупштини Босне и Херцеговине, дају основа за закључак како данашња БиХ има конфедералних елемената у свом уређењу, с обзиром да се ради о карактеристикама својственим управо том облику државног уређења. Међутим, Устав Босне и Херцеговине у себи

Ратко Марковић: Уставно право и политичке институциЈа, Београд, 1998, стр. 469.

Arenđ Lijphart: Patterns o f Оетосгасу, Yale Unlverslty Press; New Haven and London, 1999, p. 185.

садржи и елементе својствене федерално уређеним државама. Тако се за данашњу Босну и Херцеговину не може рећи да је само појачани савез држава, што је битна одлика конфедерација, већ једна нова држава различита од држава чланица које је чине, са сопственом територијом, становништвом и уређеним сисгемом органа државне власти. У њеном уставном уређењу налазимо једно од основних мјерила или начела федерације које се тиче супрематије федералне државе и које се правно изражава у супрематији федералног усгава над уставима држава чланица, односно у супрематији федералних закона над законима држава чланица.'*^^ Најзад, њен усгав садржи оно што се у теорији уставног. права зове надлежност надлежности (kompetenz-kompeТако је чланом 3 став 36 прописано да ће се ентитвти и све њихове административне јединицв у потпунобти придржавати Устава БиХ, хојим се ставл>а]у ван скаге законске одредбе Босне и Херцеговике и уставне и законсхе одредбе ентитета које му нису сагпасне. Устав БиХ, истина, не садржи експлицитну одредбу о обавези да ентитетсхи авкони буду у складу са законима Босне и Херцеговине, али 6и се такав закључак могао посредно изводити из одредбе ч л а ш 6 став Зц Устава БиХ према којој је Уставни суд БиХ надлежан у питањима која му је лрослиједио било који суд у БиХ у погледу тога да ли ја закон о чиЈем важењу аааиси његова одпука у складу са Уставом БиХ, Европском конвенцијом о људским правима и основним слободама и њеним протохолима, или са законима Б и Х . Додуше, може се рећи како Je Уставом БиХ оао литањ.е "риЈвшено’' на неспретан начин, јер практично постоји могућност готово траЈног егзистирања ентитетског закона коЈи је у супроткости са законом БиХ, с обзиром да до такве могућности може доћи ако ни један од судова у БиХ за сво вриЈеме важења тог захона Једноставно не буде у прилици да одлучуЈе по том закону од чије сагласности са законом БиХ зависи одпука тог суда. Стога то питање, у овим ситуациЈама, нв би могло бити прослијеђено Уставном суду БиХ коЈи без тога, ех constltutionei не може ни одлучивати.

tenz), LUTo је за нас од посебне важносги. Наиме, тим усгавом је извршена расподјела надлежности између Босне и Херцеговине и ентитета што је (та подјела), како смо напријед видјели, појава својствена само федерацији. Стога се у теорији и исгиче да је "Основна карактеристика федерације (је) "подела политичке влааи", подела врховне влааи (сувереноаи, како се раније говорило) између држава-чланица и централних органа, и то тако да свако од њих има коначну реч у погледу материја које спадају у његову облаа"’ ^^ Федерализам као идеја и као њено остварење има коријене који сежу далеко у иаорију^^'^ и лредаавња својеврсно откриће до којег је дошло људско друштво у тражењу облика социјалног удруживања и сарадње у најширем смислу. При томе је посебно важно да је то примарно облик удруживања и сарадње на политичком и државном плану.

М. Diamond, прениЈето према; Др Миодраг Јовичић: Савремени федерализам, Београд, 1973, стр. 13, Овај израз је настао у оквиру уговорне теориЈе која је узор имала у библијском предању о облицима лолитичког и вјерског заЈедништва старих Јевреја, док су античка Амфиктиони]а и Ахајски савез, Саето Римсхо Царство тЈ. Њемачка Конфвдерација и СЈедињене ПровинциЈе ХоландиЈе били практични узори на чијим предностима и испољеним слвбостима су творци Федералистичких слиса (Александер Хамилтон. Цејмс Медисон и Џон Џеј) градили своЈе учење о овом облику државног уређења. О томе видјети еише у: Коста Чавошки: Уставност и федврализам, судска контрола уставност14 у англосаксонсхим федералним државама, Београд.

1982.

прије него што изложимо начин на који је у Усгаву БиХ извршена подјела надлежности између ње и ентитета, потребно је указати да приликом успостављања федералног уређења посебан проблем представља подјела надлежносги између до тада самосталних цјелина и заједнице коЈа се жели створити у облику федерације. На то је указао још Алексис де Токвил у свом познатом дјелу "Демократија у Америци'', када је, иаражујући амерички модел федерализма, примијетио како је прво питање које је чекало Американце у стварању овог облика државног уређења било оно које се тицало подјеле суверености између савезне државе и држава чланица, обиљежавајући га као комплексан и тежак проблемЈ:^''® Важност тог проблема је у чињеници да cefnpn стварању те нове државно-политичке! заједнице, ради њеног трајања, мора водити рачуна да се у њој не изгубе посебности у виду цјелина које се у њу удружују до чега би, извјесно, дошло ако би оне све своје надлежности; које су до тада самосгално вршиле, пренијеле на државу у коју се удружују. Исто тако треба водити рачуна да се не деси да нека од тих до тада самосгалних цјелина због свог пространства, броја становника, економске снаге или из других разлога поаане цјелина у којој ће се оне мање временом изгубити и напроао преаати бивавовати. Ово је од посебног значаја у федерацијама са мјешовитим националним сааавом. Правни механизам помоћу А1ехј5 De Tocquevllle: Оетосгасу 1п Amerlca, Davld Campbell Publishers Ltd, London, 1994, p. 114.

којег се насгоје онемогућити овакве и друге девијације у развоју федерализма, које нужно воде ка његовом нестанку и замјени унитарним обликом државног уређења са евентуалном територијалном децентрализацијом, јесг управо уставом прописана подјела надлежности између савезне државе и држава чланица извршена на такав начин ”да ни једна страна нема потпуну превласт над оном другом"^^® У циљу заштите уставом утврђеног федералног државног уређења тим уставом мора бити предвиђена и процедура за каснију евентуалну измјену једном утврђене подјеле нздлежности. Кад ово кажемо имамо у виду да федерализам није математичка константа већ је то, напротив, својеврстан живи процес који, након увођења, доживљава сопсгвене промјене, које, како пракса у развоју федерално уређених држава показује, воде повећању надлежносги савезне државе на рачун' држава чланица. Зато устави овако уређених држава у себи морају садржавати механизме који ће, с једне стране, изаћи у сусрет овој својеврсној законитости у развоју федерализма али и, с друге стране, у довољној мјери заштити федерализам као прихваћено уређење како тај процес у једном тренутку не би одвео у крајносг која би значила не само укидање федералног и његову замјену унитарним државним уређењем, већ и негирање и нестанак различитости и посебности колективитета од којих је до тада био изграђен. Наравно, сасвим је оправдано и исправно очекивати да у том Коста Чавошки; Ibldem, стр. 177.

130

процесу учесгвују једино субјекти конкретног федералног уређења (савезна држава и државе чланице) путем својих политичких институција. И У аав Ббсне и Херцеговине, како ћемо касније видјети, у себи садржи одредбе о томе, којима су, формално правно, положени темељи да ce о питању разаоја њеног државног уређења одлучује кроз сиаем политичких инаитуција БиХ и њених ентитета. Међутим, специфичноа ове земље, између оаалих, је управо у томе што се о развоју њеног сложеног државног уређења врло чеао није одлучивало кроз њене политичке инаитуције већ изван њих, и што су рјешења с тим у вези наметана споља од инаитуције која је потпуно изван тог сиаема.

2. 2. Уставна подјела надлежности између заједничких институција Босне и Херцеговине и ентитета У теорији и пракси уаавног права до сада је познато неколико метода по којима се вршила и врши расподјела надлежности између федерације и федералних јединица. Најприје се та расподјела може извршити тако да се детаљно набрајају надлеж-

ности федерације а затим оне федералних јединица, али се овом методу може приговорити да је неуспјешан, јер је тешко унапријед утврдити једну потпуну лисгу надлежности субјеката који чине одређену федерацију, а таква евентуална листа нужно доноси гломазне чланове усгава којима се заковавају односи између федерације и федералних јединица, што је непрактично” ’^ . Слиједећи метод којим се може извршити ова расподјела је да се усгавом наброје искључиве надлежности федералних јединица, а да се све што није унијето у тај списак сматра надлежношћу федерације. Дакле, овдје се ради 0 претпоставци надлежносги у корист федерације. Постоје и методи паралелне и конкурентне надлежности. МеђутиМ/ за овај први метод се у теорији истиче да и не преАстааља подјелу надлежности, јер према њему и федерација и федералне јединице могу да врше надлежности, Код конкурентне надлежности исг/ могу вршити или федерација или федералне јединице, али не и обје истовремено. Најзад, постоји и метод подјеле надлежности по којем се уставом најприје утврђУЈУ надлежности федерације уз претпоставку да све што уставом није додијељено у надлежност федерацији припада федералним јединиПавле Николић: Уставно право, трећа, измењено издвњв, Београд, 19 94 ,стр. 345.

цама (претпоставка надлежности у корист федералних јединица). За Устав Босне и Херцеговине може се рећи да се опредијелио за овај последњи метод. Наиме, члан 3 тог устава најприје набраја надлежности институција БиХ у које спадају: • • • • • • •

•

• •

Спољна политика; Спољнотрговинска политика; Царинска политика; Монетарна политика, како је предвиђено чланом 7 Устава; Финансирање заједничких ииституција и међународних обавеза БиХ; Политика и регулисање питања имиграције, избјеглица и азила; Провођење међународних и међуентитетских кривичноправних прописа, укључујући и односе са Интерполом; Успостављање и функционисање заједничких и међународних комуникацијских средстава; Регулисање међуентитетског транспорта; Контрола ваздушног саобраћаја.

Набројавши прецизно надлежносги институција БиХ Устав затим, у члану 3 став За, прописује да све владине функције и овлашћења која тим уставом нису изричито повјерена инсгитуцијама БиХ припадају ентитетима. Дакле^ очито је да је Уставом БиХ успостављена претпосгављена надлежност у корист ентитета. Но, та усгавна одредба је важна и због Tora што јасно говори да институције-БиХ

не могу вршити ни једну од надлежности које им уставом нису повјерене. Устав БиХ у ставу 5 истог члана предвиђа и проширење надлежности инсгитуција БиХ у оним областима о којима се постигне сагласност ентитета; облааима које су предвиђене у Анексима 5 - 8 Општег оквирног споразума за мир у БиХ, или које су потребне за очување суверенитета, територијалног интегритета, политичке независности и међународног субјективитета БиХ. За ову уставну одредбу може се најприје рећи како на својевраан начин излази у сусрет потребама развоја федерализма које, како смо малочас рекли, иду у правцу јачања функција федерације. Но, излазећи им у сусрет, У а а в БиХ, сасвим извјесно, оаављ а проаор да о тим питањима расправљају само субјекти уаавног уређења БиХ, тј. њене и политичке инаитуције ентитета, у складу са Уаавом и законима БиХ те уаавима и законима ентитета. Међутим, пракса развоја државног уређења БиХ показала је да одлуку о томе аварно нису доносиле инаитуције БиХ и ентитета већ, како смо рекли, инаитуција изван тог сиаема. Прије него што покажемо на који начин је то ова инаитуција чинила, који је у суштини врло једноааван јер се своди на њену голу силу, притиске и уцјене разних враа и домаћу спремноа на подилажење и служење том систему владања по сваку цијену ради освајања или оаанка на власги и очувања поаигнутог коначног облика жељене афирмације, потребно је да, у најкраћем, изложимо како су ентитети у БиХ својим уаавним актима уредили

сопствене надлежности, јер ће нам то олакшати касније праћење онога што је високи представник у БиХ учинио самостално мијењајући овако уређене надпежиости .

2. 3, Надлежности Републике Српске У члану 68 Устава Републике Српске прописано је да Република уређује и обезбјеђује; • • • • • •

• •

-

интегритет, уставни поредак и територијалну цјелокупност Републике; одбрану и безбиједност; мјере за случај ратног стања; непосредне ратне опасности и ванредног стања; уставност и законитост; остваривање и заштиту људских права и слобода; својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, правни положај предузећа и других организација, њихових удружења и комора, економске односе са иностранством, који нису пренесени на институције БиХ, тржиште и планирање; банкарски и порески систем; основне циљеве и правце привредног, на~ учног, технолошког, демографског и социјалног развоја/ развоја пољопривреде и села, кориштење простора, политику и мјере за усмјеравање развоја и робне резерве; контролу законитости располагања средствима правних лица и прикуплаање стати-

стичких и других података од општег интереса; организацију, надлежносги и рад државних органа; систем јавних служби; радне односе, заштиту на раду, запошл?авање, социјално осигурање и друге облике социјалне заштите, здравство, борачку и инвалидску заштиту, бригу о дјеци и омладини, образовање, културу и заштиту културних добара, физичку културу; заштиту животне средине; систем јавног информисања; међународну сарадњу, осим оне која је пренесена на институције БиХ; финасирање остваривања права и дужности Републике; друге односе од интереса за Републику, у складу са уставом.

На овом мјесгу, због случајева које ћемо касније навеаи, посебно истичемо оне надлежности Републике Српске које се односе на област одбране и безбиједносги; порески систем те организацију, надлежност и рад државних органа.

2.4. Уставна подјела надлежносги у Федерацији Босне и Херцеговине У случају Устава Федерације Босне и Херцеговине, пошто се ради о ентитету са фе-

дералним уређењем (које чини десет кантона), мора се правити разлика између искључивих надлежноаи Федерације од оних које су заједничке Федерацији и њеним кантонима, те оних које припздају кантонима. Према члану ш 1 Устава Федерације БиХ"® у искључивој надлежности Федерације су; организовање и вођење одбране Федерације и заштита њених граница, укључујући установљење заједничке команде армиЈских снага Федерације, надзор над војном npoизводњом и закључивање војних споразума; држављанство; утврђивање економске политике, укључујући планирање и обнову и политику кориштења земљишта на федералном нивоу; уређивање трговине, укључујући царине, међународну трговину и финансије; трговину унутар Федерације, права индустријског власништва, стандардизацију производа, хартије од вриједносги и комуникације; уређивање финансија и финансијских институција; сузбијање међународног и међукантоналног криминала, посебно тероризма, неовлашћене трговине дрогом и организованог криминала;

ВиД|'вти у з&<рци Устава Босне и Хврцеговине. Федврације Босне и Херцегавине, Релублике Српске и кантона Федерације БиХ; У издању Федералног Министарства прааде, Сарајево, 1999, стр. 66.

додјела елеетронских фреквенција за радио, телевизију и за остале потребе; утарђивање енергетске политике, укључујући расподјелу између кантона и осигурање и одржавање потребне инфраструктуре; и финансирање дјелатносги федералних власти и установа које федералне власти оснивају, опорезивањем, задуживањем или на друге начине.

У надлежности и Федерације и кантона су: гараитовање и спровођење људских права; политика заштите човјекове околине; комуникацијска и транспортна инфраструктура; социјална политика; спровођење закона и других прописа о држављанству; имиграција и азил; туризам;и кориштење природних богатстава.

Ове надлежносги Федерација и кантони могу остваривати заједнички или одвојено, односно оне могу бити оствариване од стране кантона при чему Федерација има координациону улогу. Федерална власт, у свакој од ових ситуација, има право да утврђује.политику и доноси законе који се тичу сваке од ових надлежности. Кад је ријеч о овој врсти надлежности у Уставу Федерације БиХ у теорији се исгиче непрецизност и неконзисгентност поменуте уставне одредбе, која у пракси може довести до различитих схватања и сукоба у

њеноЈ примјени кантона“ ®.

између

Федерације

БиХ

и

Устав Федерације БиХ кантонима у искљ учиву надлежност оставља све што није изричито повјерено федералној власги, при чему је чланом III4 прописано да су кантони посебно надлежни за:

успостављање и надзирање полицијских снага са јединственим федералним унифор* мама и кантоналним ознакама; утврђивање образовне политике, укључујући доношење пролиса о образовању и осигурање образовања; утврђивање и спровођење културне политике;

утврђивање стамбене политике, укључујући доношење прописа који се тичу уређивања и изградње стамбених објеката; утврђивање политике која се-тиче регулисања и осигурања јавних служби; доношење прописа о кориштењу локалног земљишта, укључујући зонирање; доношење прописа о унапређењу локалног лословања и добротворних активносги; доношење прописа о локалним поаројењима за производњу енергије и осигурање њихове досгупноаи; утврђивање политике у вези са осигурањем радија и телевизије, укључујући доношење прописа 0 осигурању њиховог рада и изградњи;

О овомв видјети у: Касим Трнка: Уставно право, СараЈево, 20 00 ,стр. 363.

• • •

провођекЈб социјалне политике и успостављање служби социјалне заштите; стварање и примјену политике кантоналног туризма, развој туристичких ресурса; финансирање дјелатности кантоналне власти или њених агенција, опорезивањем, задуживањем или другим средствима.

И у случају Федерације БиХ указујемо на њене уставом јасно дефинисане надлежности у области одбране и безбиједности, организације, надлежности и рада њених државних органа, као и финансијски сисгем који има извјесне специфичности због федералног каpaiaepa уређења овог ентитета. Наиме, из напријед наведеног јасно се види како и Федерација и њени кантони имају надлежност опорезиванва ради финансирања федералних односно кантоналних дјелатности и институција власти. Но, оно што је за нас у овом раду значајније од те специфичности јест чињеница да је обласг опорезивања у надлежности овог ентитета и његових конститутивних јединица.

2. 5. Иадлежности Брчко дистрикта Босне и Херцеговине Правни основ за надлежности Брчко дистрикта Босне и Херцеговине свакако најприје треба тражити у одлуци предсједавајућег арбитра Арбитражног трибунала за спорни дио међуентитетске линије разграничења у обласги Брчког. У својој одлуци Робертс Б.

Овен је, између осгалог, одлучио да ће влада дистрикта бити под суверенитетом Босне и Херцеговине и налазити се под контролом БиХ у оним обласгима које спадају у надлежносги заједничких институција БиХ, док ће у преосталим областима Брчко диари 1ст имати све оне надлежности које су прије његовог образовања имала остала два ентитета на његовој територији. Утемељен на овој одлуци, члан 9 Статута Брчко дисгрикта прописује да овај дистрикт има слиједеће надлежности: привреда дистрикта; финансије дитрикта које, према одлуци предсједавајућег арбитра Робертса Б. Овена, подразумиЈевају посебан, порески систем; царинска управа; јавна имовина; јавнеуслуге; култура; образовање; здравствена заштита; заштита околине; социјална заштита; правосуђе и служба правне помоћи; полиција; стамбена питања; урбанизам и планирање; остзле функције неопходне за функционисање Брчко дистрикта.

2. 6. Високи представник у Босни и Херцеговини и његова улога у развоју државног уређења дејтонске Босне и Херцеговине До сада наведене надлежности ентитета показују да су Усгавом Босне и Херцеговине Нзеним државним институцијама у надлежност дата тачно одређена питања, уз уставну могућност да се та расподјела касније мијења у корист БиХ институција, али уз поштовање њеног уаава и уз учешће предаавника њених и политичких инаитуција ентитета, изабраних на слободним и демократским изборима. У случају Брчко диарикта треба још водити рачуна да његове надлежносги које, како смо видјели, у суштини у потпуноаи одговарају оним које имају оаала два ентитета, csoje извориште имају у Коначној одлуци предсједавајућег Арбитражног трибунала Робертса Б. Овена од 5. марта 1999. године. Стога би се, сасвим логично, том одлуком утврђене надлежноаи овог диарикта могле мијењати (њиховим редуцирањем или повећавањем) само претходним измјенама те одлуке, а могућноа њене измјене предсједавајући арбитар је оаавио искључиво за себе. То је, дакле, сврјевраан уаавноправни оквир у којем би се могао и требао кретати развој државног уређења дејтонске БиХ па и његове промјене, без обзира да ли се радило о

повећању или редуцирању надлежносги заједничких институција БиХ или њених ентитета. Међугим, посгдејтонски период је показао да то врло чесго није било тако. Наиме, врло често су се крупне политичке одлуке, којима је вршена вануставна промјена расподјеле надлежности између инсгитуција БиХ и ентитета а које су исговремено добијале и своју правну форму, доносиле од стране високог предсгавника у БиХ, као институције изван овог система. У вези са његовим овлашћењима треба најприје поновити како није тешко закључити да ријечи надгледање, одржавање, координирање, олакшавање, Јучествовање на састанцима и извјештавање, које се спомињу у поменутом Анексу 10,"'не дају овлашћења високом представнику' да намеће законе или амандмане на домаће уставе. Стога професор Коста Чавошки и каж е"да Споразумом 0 цивилном спровођењу мирног решења (Анекс 10) Високи представник није добио никаква извршна и наредбодавна, а камоли законодавна овлашћења"^^®. Томе се може додати како високи представник нема ни овлашћења да врши измјену распо/целе надлежности између инсгитуција БиХ и ентитета, извршене Усгавом БиХ те каснијом Коначном одлуком преддедавајућег Арбитражног трибунала за Брчко. Међутим, на скуповима Савјета за примјену мира и његовог Управног одбора, Коста Чавошки: Од спова до духа ДеЈтона, Српско СараЈево, 1999, стр. 49.

одржаваним сукцесивно након потписивања Дејтонског мировног споразума, долазило је, како смо видјели у првом дијелу, до давања а затим и постепеног проширивања овлашћења високог предсгавника. Дакле, политички акти усвајани на овим скуповима постају основ за каснију свеколику дјелатносг високог представника на терену у БиХ, па је тако високи предсгавник доведен у позицију да "његова власг нема граница и може да учини све што он сматра неопходним"^^^ Корисгећи се овим овлашћењима високи предсгавник је до сада донио читав низ одлука, од којих су за нас у овом дијелу значајне оне којима је мијењао расподјелу надлежносги између институцијз БиХ и ентитета. Прије него што наведемо те примјере треба истаћи да је у сваком од њих вршено редуцирање дотадашњих надлежности ентитета, с једне, и истовремеио повећавање надлежности институција БиХ с друге стране. Тако је Одлуком о наметању Закона о државној граничној служби од 13. јануара 2000. године високи предсгавник Волфганг Петрич успоставио Државну граничну службу БиХ, којој је дао у задатак заштиту граница БиХ. На тај начин је ову материју из дотадашње, по У ааву БиХ ентитетске надлежности, пренио у искључиву надлежносг инсгитуције БиХ коју је сам успоставио поменутом одлуком.

Коста Чавошки: Ibidem, стр, 57.

144

Одлуком од 2, маја 2001. године Високи представник Волфганг Петрич успоставио је на нивоу биХ Регулаторну агенцију за комуникације^ којој је дао искључиво овлашћење издавања дозвола за емитовање и телекомуникације. На овај начин је ентитетима укинуо њихову до тада искључиву надлежност у овој области, јер смо раније показали како је Уставом Федерације БиХ (члан Ш1) прописано да је додјела фреквенција за радио, телевизију и остале потребе у искључивој надлежносг Федерације БиХ. Одлуком 0 доношењу Закона о Савјету министара Босне и Херцеговине, који је према члану 47 ступио на снагу 3. децембра 2002. године, високи представни^ Педи Ешдаун је на нивоу БиХ образовао''ново мини^ старство у области која је до тад^ спадала у искључиву надлежност ентитета. Тако је чланом 5 тог закона формирано Министарство безбиједности, иако се ова област налази у надлежности ентитета, јер смо раније видјели како је Уставом Републике Српске прописано да ова република уређује и обезбјеђује одбрану и безбиједност, што пролисује и Усгав Федерације БиХ за територију овог ентитета. Према члану 58 Статута Брчко дистрикта овај дистрикт има сопствену полицију која обавља све полицијске послове на територији дистрикта, потлуно независно од полицијских снага остала два ентитета.

Одлуком од 9. маја 2003. године Високи представник Педи Ешдаун је успосгавио Комисију за реформу одбрамбеног сисгема и тако интервенисао у систем одбране утврђен Уставом БиХ који је, по том уставу, у искључивој надлежносги ентитета. Наиме, том одлуком Високи представник је поменутој комисији дао у задатак да, између осталог, направи нацрте закона из те области које би касније по истој одлуци, требала усвојити Парламентарна скупштина БиХ. То ће и бити учињено, након што су парламенти Републике Српске и Федерације БиХ претходно извршили усгавне промјене којима су, у суштини, смањили своја овлашћења у овој области, Тиме се још једном на дјелу показала сва моћ високог предсгавника и послушносг домаћих политичких инсгитуција, нарочито оних у Републици Српској, с обзиром да су ове промјене итекако одговарале носиоцима власги у Федерацији БиХ, посебно оним из реда Бошњака, па их на те промјене високи представник и није морао тјерати. Овако измијењеном техником владања се, у ствари, само желио створити привид да промјене надлежносги у сфери одбране између БиХ и ових ентитета у корист БиХ формално није извршио високи представник, већ домаће институције. Због тога је и улазак БиХ у одбрамбени програм "Партнерство за мир" и потписивање уговора о стабилизацији и придруживању БиХ Европској унији, условљен управо тиме да се поменути ентитети путем својих политичких институција одрекну надлежности у области одбране у корисг инсги-

туција БиХ. И званичници Европске уније су у иступима тим поводом покушавали дјеловати у циљу стварања привида да ове промјене не врши високи представник већ домаће инсгитуције. Тако.је, напримјер, Мајк Ли замјеник генералног директора Европске комисије за спољне односе, приликом посјете БиХ у новембру 2003. године у изјави за штампу рекао како је БиХ данас демократска земља, али морате наставити с преузимањем одговорности. Бонске овласти високог представника морају бити све мање и мање што значи да држава мора преузимати све обавезе и одговорности"^

Међутим, овакви и други покушаји, као и сервилност ентитетских институција у чему је политичка већина у Народној скупштини Републике Српске показгГла нарочиту ревност, не могу прикрити реалносг коју кара^аерише чињеница да је моторна снага и кључна полуга тих промјенама био само високи представник у БиХ. На сличан начин високи представник Педи Ешдаун је Одлуком од 30. маја 2003. године успоставио Комисију за реформу обавјештајно-безбједносних служби у БиХ. Према тој одлуци комисија има рок да до 1. јануара 2004. године усвоји план за успосгављање једне обавјештајно-безбједносне слу^кбе БиХ Цитирано према днввном листу Независне новинв, број 1949 од 20. новембра 2003. године, стр. 2.

што, индиректно, значи укидање оваквих служби на нивоу ентитета и преношење ове надлежности из дотадашње искључиво ентитетске у искључиву надлежност институција БиХ. Најзад, Одлуком о успостављању Комисије за политику индирекгног опорезивања високи представник Педи Ешдаун је тој комисији дао у задатак да сачини нацрте закона којима би се ентитетске царинске службе спојиле у једну на нивоу БиХ те како би се ентитетске пореске управе такође спојиле у једну службу за индиректно опорезивање на нивоу БиХ. На тај начин је и области царинске управе и пореских сисгема високи предсгавник, из искључиве надлежности ентитета, пренио у искључиву надлежност БиХ. Као што видимо из ових неколико примјера, подручје дјеловања високог предсгавника је веома широко, практично неограничено, а њиме се, што је још важније, вршила и врши вануставна промјена расподјеле надлежносги између ентитета и Босне и Херцеговине, чиме се остварује политика њене деентитетизације. Стога се, завршавајући ово поглавље о специфичносги развоја државног уређења БиХ, може запазити да је: 1.

потписивањем Дејтонског мировног споразума БиХ од просте постала'држава са веома сложеним државним уређењем, са доминантним федералним карактеристикама, али и са неколико њих

које су својсгвене конфедерацијама (више војски, могућносг вета код одлучиванаа у Парламентарној скупштини); 2. као држава са врло сложеним државним уређењем БиХ била немоћна да избјегне законитост развоја федерализма у свијету, тј. законитост повећања надлежности савезне државе на уштрб надлежности држава чланица; 3. немоћна да одоли овој за конитости, БиХ, међутим, и у бвоме исказала своју специфичност која се огледа у томе да до повећања надлежности савезне државе није долазило уставним путем кроз њене и политичке институције њених ентитета и носилаца власти у тим институцијама; како је предвиђено њеним уставом и како се џ иначе чини у другим федерацијама, 0 еђ..активностима и одлукама институције изван државног система, оличеие у високом предсгавнику као свемоћном гбсподару БиХ просгора; 4. кара 1аеристика тих активности и одлука, које представљају читав један процес, да су унапријед испланирани, добро оргаиизовани, да се вјешто користе слабостима, манама, сервилношћу и страховима овдашњих људи на шта смо напријед покушали указати, као и да се одвијају у континуитету од потписивања Дејтонског споразума до данас. Тај процес води развлашћивању ентитета у БиХ све до њихове нихилизације, при чему овај израз употребљавамо јер нихилизам у политичко-социјалном погледу означава схватање, иманентно управо поменутим активностима иако се

њихов носилац упиње у доказивању како то није тако, да друштво и |^елокупни његов поредак (у нашем случају ентитетско уређење БиХ) не вања ништа, због чега би га требало потпуно уништити, na на тим рушевинама градити једно посве ново друштво. Није тешко закључити како ће на крају тог процеса као највећи, а вјероватно и једини прави губитник (рушевина) бити Република Српска.

ЛИТЕРАТУРА АВРАМОВ, Смиља, КРЕЋА, Миленко: Међународно јавно право, Београд, 2001. АВРАМОВ, Смиља, КРЕЋА, Миленко: Међународно јавно право, Београд, 1999. БИЛТ, Карл: Мисија мира, Крагујевац, 1998. Ђ ОРЂЕВИЋ , Јован: Политички систем, Београд, 1988. ИБРАХИМАГИЋ, Омер: Босна и Херцеговина је проста децентрализирана држава, Сарајево, 2000. ЈАНКОВИЋ, М. Бранимир; Међународно јавн о право, Београд, 1981. ЈОВИЧИЋ , Миодраг: Савремени федерализам, Београд, 1973. КАНЕТИ, Елиас: Маса и моћ, Загреб, хдб-?, КЕПЗЕН, Ханс: Општа теорија права и државе, Београд, 1998.

KNAUS, Gerald, MARTIN, FeliK: Lessons from Bosnia anđ Herzegovina, Travalls o f the European Raj, Journal of О етосгасу, Volum e 14, Num ber 3, July 2003. КОВАЧЕВИЋ, Брацо: Несувереност државе, Бањ а Лука, 1997. КРЕЧ, Дејвид, КРАФ ИЛД, С, Ричард, БАЛАКИ, Л, Игертон: Појединац у друштву, Београд, 1972. КУЗМ АНОВИЋ, Рајко: Уставно право, Бања Лука, 1995. КУНИЋ , Петар; Република Српска држава са ограниченим суверенитетом, Бања Лука, 1997.

U JPH A R T , Arend: Patterns o f Оетосгасу, New Haven and London, 1999. Л УК И Ћ В. Радомир: Прилог расправи о подјели надлежности између институција Босне и Херцеговине и ентитета, Бања Лука, 1999. ЛУКИ Ћ , Д. Радомир, са К О Ш ^ И Ћ , Будимиром: Увод у право, Београд, 1970. М АРКОВИЋ, Ратко; Уставно право и политичке институције, Београд, 1998.

МИЗАНОВИЋ, Гашо: Подјела надлежности између институција Босне и Херцеговине и ентитета, Бања Лука, 1999. НИКОЛИЋ, Павле: Уставно npaso, Београд, 1994. ПЕТРИЧ, Волфганг; Босна и Херцеговина од Дејтона д о Европе, Сарајево, 2002. ПОПЛАШ ЕН, Никола: Политичке и правне теорије (хрестоматија), Бања Лука, 1996. ПОПЛАШ БН, Никола: Руш ењ е Дејтона, Бањ а Лука, 2001. РАСЕЛ, Бертранд; И сторија западне филозофије, Веоград, 1998. СПЕКТОРСКИ, Васиљ евич Евгеније; Држава и њ ен ж ивот, Београд, 2000.

TOCQUEVILLE, Alexis de; Оелпосгасу in Am erlca, London, 1994.

TPHKA, Касим: У а а в н о право, Сарајево, 2000. ЋОРОВИЋ, Владимир: Босна и Херцеговина, Бања ЛукаБеоград, 1999. ФРОМ, Ерих: Бекство од слободе, Загреб, 1986. ХАНТИНГТОН, Семјуел: Сукоб цивилизација, ПодгорицзБања Лука, 2000.

HOLBROOKE, Richard: То end а war, New York, 1999.

CHANDLER, Davld: Faklng Оеглосгасу After Dayton, London,

2000, ЧАВОШ КИ, Коста: Уставност и федерализам, судска контрола уставности у англосаксонским федералним државама, Београд, 1982. ЧАВОШ КИ, Коста: Лутка у туђим рукама, Београд, 1998. ЧАВО Ш КИ, Коста: О д слова до духа Дејтона, Српско Сарајево, 1999, VVITTGENSTEIN, Ludvlg: Tractatus logico-phllosophlcus, Сарајево, 1987.

ПРЕТХОДНА НАПОМЕНА

.........................

5

1. ВИСОКИ ПРЕДСТАВНИК У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ ......................

7

1. 1. Увод

7

ПРВИ дио ...............................................

1. 2. Неки акти уставног карактера наметнути од стране високог представника ..........................................

22

1. 2, 1. Промјене Усгава Републике Српске

32

1. 2. 2, Промјене Устава Федерације Босне и Херцеговине ......................V;......

42

1.3. Наметање закона од стране високог представника .....................

48

1. 4. Наметзње аката персоналног или организационог карактера ........... ...........

51

2. ПРОБЛЕМ ОДРЕЂИВАЊА ОБЛИКА ЗАВИСНОСТИ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ

Д РУГИО

....

82

дио

1, НАМЕТАЊЕ ЗАКОНСКИХ РЈЕШЕЊА

ИЗ БРЧКО ДИСТРИ1аА

..........................

101

1.1. Модел Правосудне комисије Брчко дистрикта.......................................

101

1. 2. Наметање Закона о кривичном поступку Босне и Херцеговине ................

112

2. СПЕЦИФИЧНОСТ РАЗВОЈА ДРЖАВНОГ УРЕЂЕЊА ДЕЈТОНСКЕ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ ......

124

2. 1. Увод

...............................................

124

2. 2. Уставна подјела надлежноаи између заједничких инст14гуци)а Босне и Херцеговине и ентитета ...............................................

131 2. 3. Надлежности Републике Српске .....

135

2. 4. Усгавна подјела надлежности у Федерацији Босне и Херцеговине .........

136

2. 5. Надлежности Брчко дистрикта Босне и Херцеговине .............................................

140

2. 6. Високи предсгавник у Босни и Херцеговини и његова улога у развоју државног уређења 142 дејтонске Босне и Херцеговине ...............

ЛИТЕРАТУРА ............................................

151

Др Милан Благојевић Т Е Х Н О Л О Г И ЈА О Х А Е Р И З М А

Издавач Издавачка кућа „Штампа" Добој За издавача Миленко Ђукановић

Рецензент Проф. др Коста Чавовл^и Лектор Василије Шајиновић, проф.

Штампа „РПС графика" Добој За штампарију Станоје-Зеле Лујић

CJP * КаталогизЕШиЈа у публикаш џи Н ародна и ун1Шср'Л1тетска бнблпотека Републике С р и ске, Бан>а Лука 3 2 3 (4 9 7 ,6 ) В Л А Г О ЈЕ В И К , Милпн

Тскнологија охвсризма / Miuiait Благојеиић. - [!. иад.]. Добој : Штампа, 2004 (ДобоЈ ; РПС графпкн). - 152 с т р ,: 20 цм Т и р а ж 200, !SBN 99938-743Л-0

П.О.: БОСНА И ХЕРЦЕГОВИНА - Унуграшша политика M F N -0 0 ^ 7 0 9

Winisis*Bii6H!io

Када је крајем 1995. потписан Дејтонски споразум, укључујући и Устав Б и Х који је по ф орми својеврстан међународни уговор, мало ко је могао помислити а камоли предвидети да ће у тој назови држави уставотворну, законодавну, уредбодавну, извршну, управну, полицијску, па чак и правосудну улогу имати страни покровитељи и намесници и њихови војници и полицајци. Захваљ ујући овој новој студији дра М илана Благојевића знатижељ ан читалац, корак по корак, открива како, делатнош ћу тзв. високог представника, овај међународни уговор са већим бројем анекса поступно мењ а своју садржину и извргава се у своју супротност, а сам у државу преобраћа у отворену окупацију и својеврсну колонију над недозрелим балканским домороцима. Овакво колонијално потчињавање не би, међутим било толико успешно када у њ ему не би, на овај или онај начин, учествовали и босански домороци који су, често и властитом руком, стављ али своју главу у колонијални јарам. Ту технологију потчињавања људи, смиш љ еног усм еравањ а њ ихове делатнсти и ум еш ног овладавањ а њиховим душ ама др Милан Благојевић, користећи скраћеницу O H R (Office of 1ће Нјдћ Representative), назива технологијом охаеризма. Отуда и наслов ове занимљ иве и вредне књиге. Ч и тал а ц , који је већ о туп ео од сл атко р е ч и в и х прича о у став н о сти , зако н ито сти и в л а д а ви н и права, биће запањен када прочита д а ]е високи пр е д ста вн и к узурп и ра о о вл а ш ћ е њ а тако ш то је с а м себ и "п р о ту м а ч и о ” своја о вл аш ћ ењ а. С в е су то р азл о зи зб о г којих ову и зузетну књигу то п л о п р еп о руч ујем за ш тампу.

Проф. др Коста Чавошки ISBN 9 9 9 3 8

9789993874317

9 789993

874317