Ebook openbare orderecht KvdL

eBook Openbareorderecht 2015

Beschikt de burgemeester over toereikende bevoegdheden voor de handhaving van de openbare orde?

Haarlemmerweg 333 1051 LH Amsterdam P.O. Box 58188 1040 HD Amsterdam +31 20 5506 666 info@kvdl.nl

Openbare-orderecht - 2015

Openbare- orderecht

Het openbare-orderecht staat volop in de belangstelling. In een samenleving waarin de nadruk meer is komen te liggen op veiligheid en risicobeheersing wordt de rol van de burgemeester als handhaver van de openbare orde steeds belangrijker.

Dat vertaalt zich ook in een grote toename van het aantal openbare-ordebevoegdheden van de burgemeester. Die zijn steeds meer toegespitst op specifieke maatschappelijke problemen, met het doel de burgemeester meer armslag te geven om die problemen te lijf te gaan. Tegelijkertijd roept de gestaag uitdijende gereedschapskist waarover de burgemeester beschikt allerlei juridische en beleidsmatige vragen op. Zijn de bevoegdheden voldoende toegesneden op de concrete openbareordeproblemen waarmee de burgemeester zich geconfronteerd ziet? Wordt er niet te veel op het bord van de burgemeester gelegd? Zouden bepaalde taken en bevoegdheden niet beter aan andere organen binnen of buiten de gemeente kunnen worden opgedragen? Welke mogelijke spanningen doen zich voor met de Grondwet en mensenrechtenverdragen?

Deze vragen zijn aan de orde gekomen tijdens het seminar ‘Openbare-orderecht’ op 2 juli 2015 in Amsterdam. Dit seminar is georganiseerd ter gelegenheid van het verschijnen van het boek ‘Hoofdstukken openbare-orderecht’ onder redactie van Jan van der Grinten en Anita van den Berg, advocaten bestuursrecht bij Kennedy Van der Laan, en Jon Schilder, hoogleraar Staats- en bestuursrecht Vrije Universiteit.

Openbare-orderecht - 2015

In dit eBook wordt aan de hand van de actuele thema’s woonoverlast, terugkerende (zeden)delinquenten en motorbendes (OMG’s) antwoord gegeven op de vraag of de burgemeester beschikt over voldoende bevoegdheden voor de handhaving van de openbare orde. Deze artikelen zijn bewerkingen van lezingen die werden gegeven tijdens het seminar ‘Openbare-orderecht” op 2 juli 2015, georganiseerd door Kennedy Van der Laan in samenwerking met de Vrije Universiteit.

De rol van de burgemeester bij woonoverlast

Woonoverlast is een groeiend probleem, met name in stedelijke gebieden waar men dichter op elkaar woont en waar meer sociale vraagstukken spelen. Welke juridische en niet-juridische instrumenten heeft een burgemeester voorhanden om deze problematiek aan te pakken? Don Bijl is burgemeester van Purmerend en laat vanuit eigen ervaring zijn licht schijnen over deze kwestie.

Karin Verdooren, directeur-bestuurder bij woningcorporatie GroenWest, werkt onder meer als lid van Taskforce Woonoverlast aan structurele oplossingen voor woonoverlast.

Woonoverlast varieert van burenruzie tot overbewoning en van verbaal geweld tot drugsoverlast, zegt Karin Verdooren.

Uit de Veiligheidsmonitor 2014 blijkt dat 5 procent van de Nederlanders ‘vaak’ last heeft van omwonenden; 29 procent heeft ‘wel eens’ last. Met name de overlast door verwarde of overspannen mensen stijgt: van 40.000 in 2011 naar 60.000 in 2014. Don Bijl: ‘Meestal komen buren onderling niet tot een oplossing.

Vervolgens worden partijen als woningcorporaties, vereniging van eigenaren, particuliere verhuurders, welzijnswerk, GGD, GGZ en gemeente betrokken.’

De eerste stap richting een oplossing is buurtbemiddeling, een vrijwilligersorganisatie waar Bijl erg positief over is. Ook sociale wijkteams spelen een cruciale rol, vooral bij psychosociale problemen. Bijl verkiest een niet-juridische aanpak vrijwel altijd boven een juridische.

Ontboden op stadhuis Soms is juridisch ingrijpen wel nodig, bijvoorbeeld door de woningcorporatie. Een gezin met vader en moeder, beiden werkloos en crimineel, en twee kinderen, veroorzaakte geluidsoverlast en intimideerde de buurt.

Bijl: ‘ We voerden gesprek na gesprek met dit gezin, maar het leverde niets op. Toen heb ik alle betrokkenen, zo’n dertig man van verschillende instanties, uitgenodigd op het stadhuis. Want hoewel er veel mensen aan dit gezin werkten, was er weinig afstemming.

Ook ontbood ik vader en moeder op het stadhuis. Enige tijd hielden ze zich aan de afspraken, die overigens geen juridische basis hadden. Toen dat niet meer hielp, heeft de woningcorporatie een procedure aangespannen wegens het niet houden aan de huurdersovereenkomst.’ Bijl ging mee naar de rechter en schilderde de context om de zaak kracht bij te zetten. De kantonrechter vonniste dat de woning moest worden ontruimd. Bijl: ‘Ik kreeg ontroerende reacties uit de buurt.’

Verdooren: ‘Een ontbinding van een huurovereenkomst duurt lang. Het zou mij ontlasten als de burgemeester eerder kan optreden.’

Juridisch ingrijpen In een andere situatie greep de burgemeester zelf in. Toen een echtpaar zorgde voor overlast bij de buren en niet reageerde op niet-juridische stappen, besloot hij artikel 174a uit de gemeentewet in te zetten. ‘Ik heb de woning voor drie maanden gesloten; die mogelijkheid bestaat als de openbare orde in het geding is. De rechter vonniste dat de sluiting onrechtmatig was omdat de geluidsoverlast geen verstoring van de openbare orde zou zijn.’ De advocaat van de buren heeft vervolgens een civiele procedure aangespannen die wel succesvol was, mede dankzij het eerdere juridische optreden van de burgemeester. Bijl: ‘Het bestuursrechtelijke proces heeft dus effect gehad op het civielrechtelijke proces.’ Momenteel is een wet in de maak die de burgemeester de bevoegdheid geeft om een gedragsaanwijzing te geven bij overlast gevend gedrag. Bijl: ‘Maar hoe ver wil een burgemeester het domein van de burger binnendringen? Wij willen alles oplossen, maar ik weet niet of dat wel kan en moet.’

Prioriteit: samenwerking en afstemming Met betere samenwerking en afstemming valt een wereld te winnen, vinden zowel Bijl als Verdooren. Doel van het Landelijk Platform woonoverlast, waar de Taskforce Woonoverlast deel van uitmaakt, is om woonoverlast terug te dringen door een adequate aanpak van het probleem. Deze aanpak kenmerkt zich door de georganiseerde samenwerking, een escalatiemodel en afspraken over gegevensuitwisseling. De regierol (sturing en monitoring) is belegd bij de gemeente. Het college van Burgemeester en Wethouders (B&W) heeft de zorg voor de aanpak van zowel beginnende als ernstige of acute woonoverlast. Verdooren: ‘Iedere casus staat op zich en iedere aanpak is een creatief proces. Woningcorporaties kunnen nu al een gedragsaanwijzing opleggen, de burgemeester nog niet. Toch kan de burgemeester ook zonder juridische maatregelen veel bereiken: een gesprek op het stadhuis kan veel impact op overlastplegers hebben.

Bovendien is samenwerking belangrijk voor de verzameling van bewijsmateriaal.’

Schilder: ‘Als de burgemeester straks een lichte gedragsaanwijzing mag geven, wordt hij overspoeld door verzoeken van burgers. Het voorstel is nuttig, maar ik vraag me af of de werkbaarheid is gegarandeerd.’

Openbare-orderecht - 2015

De rol van de burgemeester bij terugkeer van zedendelinquenten Leidenaren waren in rep en roer toen bleek dat Benno L., de vanwege ontucht veroordeelde zwemleraar, na zijn voorwaardelijke invrijheidstelling in 2014 in hun stad kwam wonen. Ondanks protesten bleef burgemeester Henri Lenferink achter zijn keuze staan en verschafte Benno L. woonruimte. Prof. mr. Jon Schilder, hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit, spreekt over de terugkeer van zedendelinquenten in de samenleving vanuit juridisch perspectief.

De commotie rond de terugkeer van Benno L. staat niet op zichzelf, weet Lenferink. Hij noemt een reeks aan soortgelijke kwesties waarbij burgemeesters ingrepen. Zo legde burgemeester Rob van Gijzel van Eindhoven de pedoseksueel Sytse van der V. in 2009 een gebiedsverbod op, dat volgens de rechtbank een buitenproportionele inbreuk maakte op de grondrechten van de man. Schilder: ‘De rechtsbasis van Van Gijzel was de lichte bevelsbevoegdheid, een instrument voor burgemeesters om in betrekkelijk onschuldige situaties actie te ondernemen, ook als er nog geen wettelijke voorschriften zijn overtreden.’ Van Gijzel besloot hiertoe na dreigementen van omwonenden en nadat bleek dat Van der V. zelf niets wilde weten van verhuizen of afspraken met reclassering. Van der V. vocht de maatregel aan en werd in zijn gelijk gesteld: het opgelegde gebiedsverbod voor onbepaalde duur en voor de hele stad was buiten proportie.

Burgemeester naar burgerlijk rechter Een ander voorbeeld komt uit Veenendaal, waar burgemeester Wouter Kolff een civiele procedure namens de inwoners van Veenendaal begon om zedendelinquent Willem Jan H. een gebiedsgebod en verbod op contact met minderjarigen op te leggen. Schilder: ‘In dit geval trok de burgemeester zich de belangen van burgers aan en stapte hij als rechtspersoon naar de burgerlijk rechter. Helaas is de procedure mislukt.

De rechter achtte het gebruik van deze privaatrechtelijke weg door gemeente Veenendaal in dit geval ‘een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht’.

Schilder daarentegen juicht de civielrechtelijke procedure wel toe. ‘Beter dan de lichte bevelsbevoegdheid uit de “gereedschapskist” te trekken, want die is hier niet voor bedoeld.’

Lenferink: ‘Wat is openbare orde?

Ik heb nog nooit een goede definitie gezien. Grenzen zijn hybride.’

Slechts twee juridische instrumenten Moet de burgemeester meer bevoegdheden krijgen om de terugkeer van zedendelinquenten in goede banen te leiden? Lenferink neemt die positie niet in.

Rond Benno L. gebruikte hij slechts twee juridische instrumenten in de sfeer van de openbare orde. Zo stelde hij in februari 2014 een samenscholingsverbod rond de woning van Benno L. in, dat in mei weer werd ingetrokken. Lenferink: ‘Veel mensen dachten dat de hele buurt in opstand kwam, maar 84 procent van de buurtbewoners van Benno L. was het met mijn beslissing eens. Het waren juist mensen van buiten de buurt die demonstreerden.’ Zo was een aantal leden van een Leidse motorclub betrokken bij de demonstraties. Ook vanuit andere motorclubs uit het midden van het land was er steun georganiseerd. In reactie

op die signalen vaardigde Lenferink een noodbevel uit om onruststokers te weren.

Vooral veel praten De rest van de aanpak rond de terugkeer van Benno L. bestond vooral uit heel veel praten, zegt Lenferink. Met buurtbewoners, ouders van scholen, ouders van kinderen in ggz-instellingen.

Op grond van al die gesprekken weet Lenferink dat hij een verantwoord besluit heeft genomen. Toch moest hij iets doen, aangezien er tegelijkertijd angst bleef onder veel ouders.

Uiteindelijk zijn met het openbaar ministerie en reclassering maatregelen getroffen. Zo moest Benno L. in het vervolg in Leiden worden begeleid, een maatregel waartegen hij later een kort geding zou aanspannen. Hij stond onder elektronisch toezicht en mocht geen contact hebben met jongeren. Lenferink: ‘Die voorwaarden waren nodig om de maatschappelijke onrust te kanaliseren.’

Voorkom sociale isolatie De terugkeer van een zedendelinquent gaat het beste als er een goede inpassing is, dat wil zeggen: geen problemen met zaken als huisvesting en inkomen.

Lenferink: ‘Belangrijk is dat je sociale isolatie voorkomt. Alleen als iemand contact houdt met de samenleving, heeft hij kans op normale resocialisatie.’

Noordanus: ‘Het besluit van Lenferink getuigt van bestuurlijke moed. Naar de civiele rechter gaan vind ik een beetje laf.’

Openbare-orderecht - 2015

De rol van de burgemeester bij motorbendes Tilburg is de stad van Guus Meeuwis en studenten, maar ook van de georganiseerde misdaad en motorbendes. Burgemeester Peter Noordanus vertelt over zijn optreden om criminaliteit binnen OMG’s (Outlaw Motorcycle Gangs) aan banden te leggen. Officier van justitie bij het landelijk parket Joris Beliën gaat in op de landelijke integrale aanpak van OMG’s.

De feiten die Noordanus toont zijn schrikbarend: 82 procent van de motorbendeleden, Zuid-West Brabant telt er zo’n 208, heeft een strafblad. Daarvan heeft 23 procent betrekking op overtreding van de Opiumwet. Een derde van de outlaw bikers rijdt zonder een kenteken op naam of rijbewijs. Een kwart van de motorrijders leeft van een uitkering, en van een kwart is het inkomen onbekend. ‘Het verbaast me hoe we – met name media – de romantische kant van motorclubs zoals Satudarah, Hells Angels en No Surrender vooropstellen. Er is namelijk best wat met deze heren aan de hand.’ OMG’s als Hells Angels noemen zichzelf ook wel ‘1%MC’s’, een geuzennaam waarmee ze zich buiten de wet willen stellen.Volgens Joris Beliën is het risico op bikerwars in het openbare domein momenteel een van de grootste problemen rond OMG’s. Ook zorgwekkend is de versteviging van de positie van OMG’s in de georganiseerde misdaad.

Samen sterke overheid vormen Zijn er voldoende instrumenten voorhanden om tegen OMG’s op te treden?

Volgens Noordanus is er geen gebrek aan gereedschap, maar gaat het om de geïntegreerde inzet van alle beschikbare instrumenten. ‘Alleen die aanpak is succesvol, maar dat is wel de weg van de lange adem.’

Noordanus benadrukt dat beeldvorming misschien wel belangrijker is dan een juridische aanpak. ‘We moeten ze klein communiceren, laten zien dat het geen winnaars, maar losers zijn.’ Wat heeft een burgemeester nodig om op zijn domein succesvol te acteren? Noordanus vindt dat hij sterk staat, omdat hij deel uitmaakt van een geïntegreerde overheid. ‘Een samenwerkingscultuur is belangrijk. Als je het instrumentarium geïntegreerd inzet, kun je gezamenlijk een sterke overheid vormen.

Je kunt je als burgemeester terugtrekken op de smalle positie in de driehoeksverhouding, maar dat vind ik onjuist. Ik ben de zichtbare figuur in de stad en voel me verantwoordelijk.’

Verbod op clubhesjes In het voorjaar van 2014 verbood Noordanus motorbendeleden zich in clubkleding in de binnenstad van Tilburg te vertonen. Ook mochten motorrijders niet meer samenscholen. ‘Er speelde afpersing en intimidatie in de horeca. Belangrijk was om eerst te laten zien wie echt aan de macht was: de overheid.’ Over zijn bevelsbevoegdheid was Noordanus niet zeker, gelet op het recht van de vrijheid van meningsuiting. Hij liet het daarom niet op een rechtszaak aankomen, en na gesprekken met motorclubs werd het algehele verbod ingetrokken.

Noordanus: ‘Je moet ze in hun machtspositie raken.’

Integrale aanpak De aanpak van OMG’s is landelijk en integraal, omdat alle relevante partijen betrokken zijn: OM, politie, Belastingdienst, FIOD, KMar, burgemeesters en gemeenten en hun diensten.

Bovendien is de aanpak zowel strafrechtelijk als bestuurlijk en fiscaal. Beliën: ‘Doel van de landelijke integrale aanpak is om de ondermijnende (criminele) activiteiten van 1%-MC’s terug te dringen en hun imago van onaantastbaarheid weg te nemen.’ Dit gebeurt op strafrechtelijk,

bestuurlijk en fiscaal niveau, maar ook langs de weg van ‘naming and shaming’. De aanpak leidt vooralsnog niet tot een afname van clubs, integendeel. Chapters van bekende clubs nemen in aantal toe: bestonden er in 2011 negen Satudarahchapters en acht Hells Angels-chapters, in 2014 zijn dat er respectievelijk dertig en zeventien. In totaal kende Nederland in 2014 117 OMG-chapters.

Bijl: ‘Als problemen met OMG’s zich manifesteren, moet je er direct bovenop zitten.’

Breder dan strafrechtelijk De aanpak van OMG’s kent verschillende routes. Zo zet het OM in op de vervolging van (individuele) leden van OMG’s op strafbare feiten en voor deelname aan een criminele organisatie. Ook de vervolging van (rechtspersonen achter chapters van) OMG’s voor strafbare feiten en de vervolging van (rechtspersonen achter chapters van) OMG’s voor het vormen van een criminele organisatie, is een doel. Tot slot zet het OM in op een civielrechtelijk verbod van (chapters van) OMG’s. Wat betekent deze laatste strategie voor de burgemeester?

Beliën: ‘Deze aanpak lukt als we kunnen bewijzen dat een OMG-chapter problemen oplevert in de openbare orde. Wij kunnen informatie van de burgemeester daarbij heel goed gebruiken. Deze aanpak is dus breder dan strafrechtelijk: alleen een integrale aanpak kan de juiste bouwstenen leveren.’

Openbare-orderecht - 2015

Boek “Hoofdstukken openbare-orderecht” Onder redactie van advocaten bestuursrecht Jan van der Grinten en Anita van den Berg en hoogleraar Staats- en bestuursrecht VU, Jon Schilder.

Het boek ‘Hoofdstukken openbare-orderecht’, uitgegeven door Ars Aequi Libri, beschrijft de voor de praktijk het meest van belang gebleken bevoegdheden van de burgemeester op het terrein van de openbare orde uit de Gemeentewet, Opiumwet en Wet openbare manifestaties. Door de invoering van een reeks van wettelijke maatregelen, die al aanleiding vormde voor nieuwe jurisprudentie, blijkt er een groeiende behoefte aan een overzicht van de belangrijkste thema’s op dit terrein. Het boek voorziet in deze behoefte en is bedoeld voor burgemeesters, ambtenaren, wetenschappers, advocaten, studenten en anderen die geïnteresseerd zijn in het rechtsterrein van de openbare orde.

Het boek is geschreven door tien specialisten op het terrein van het openbare-orderecht. Het boek wordt ingeleid door twee hoofdstukken over de grondslag en reikwijdte van het openbare-orderecht en de bij het gebruik van openbare-ordebevoegdheden relevante vraag naar beperkingen op grondrechten die van dat gebruik het gevolg kunnen zijn. Bij de beschrijving van de afzonderlijke openbare-ordebevoegdheden besteden de auteurs steeds aandacht aan de wetsgeschiedenis, de toepassingsmogelijkheden van de bevoegdheid, het gebruik ervan in de praktijk en de rechtsbeschermingsmogelijkheden.

Het boek ‘Hoofdstukken openbare-orderecht’ is een uitgave van Ars Aequi Libri en te koop via de website van de uitgeverij. Prijs: € 29,50 incl. btw.

Fotografie: Maurits Bos en Cor Mooij

Jan van der Grinten Advocaat en partner Bestuursrecht jan.van.der.grinten@kvdl.com +31 20 55 06 852

Anita van den Berg Advocaat Bestuursrecht anita.van.den.Berg@kvdl.com +31 20 55 06 856

Jan is advocaat/partner bij Kennedy Van der Laan, waar hij leiding geeft aan de bestuursrechtsectie. Hij houdt zich onder meer bezig met gemeenterecht, waaronder het openbare-orderecht, overheidsaansprakelijkheid en overheidsprivaatrecht. Jan is gastdocent aan de Universiteit Leiden en een aantal andere instellingen, lid van de Commissie Rechtsstatelijkheid van de Nederlandse Orde van Advocaten, publiceert regelmatig in vakbladen en was jarenlang actief als rechter-plaatsvervanger.

Anita is advocaat bij Kennedy Van der Laan. Zij houdt zich onder meer bezig met gemeenterecht, waaronder het openbare-orderecht, handhaving en toezicht en de Wet bibob. Voordat zij advocaat werd, was Anita werkzaam als docent/onderzoeker bij de vakgroep Staats- en bestuursrecht van de Vrije Universiteit, waar zij in 2012 promoveerde. Anita is lid van de bezwaarschriftencommissie Amsterdam Zuid en publiceert geregeld in vakbladen.

Meer informatie Wilt u op de hoogte blijven van de laatste juridische ontwikkelingen in uw sector? Laat dan hier uw gegevens achter. kvdl.nl/aanmelden-kvdl-nieuwsbrief Haarlemmerweg 333 1051 LH Amsterdam +31(0)20 5506 666 www.kvdl.nl @KennedyVdLaan