Experiencas internacionales de participación ciudadana en Europa Elke Löffler1 Planteamiento: ¿Es la participación ciudadana ineficiente? A la mayoría de los concejales les gusta mostrar que su gestión se encuentra orientada hacia las demandas de los ciudadanos. Las fiestas locales organizadas por las asociaciones, los barrios y el propio municipio proporcionan una buena ocasión para salir en la foto, ‘cerca de los ciudadanos’. Desgraciadamente, para muchos representantes políticos, la participación ciudadana finaliza en ese momento. Las iniciativas que van más allá, como involucrar a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones o incluso delegar la ejecución de determinadas tareas en ellos, son en general consideradas como altamente sospecho sas, tanto por los cargos electos como por los funcionarios. Los políticos electos creen que conocen qué es lo mejor para el ciudadano. Seguramente, continúan argumentando, no les hubieran elegido si esto no fuera cierto. Los funcionarios también tienden a pensar que tiene n mejor conocimiento experto que los ciudadanos ordinarios, quienes no pueden ver más allá de su interés privado y, en cualquier caso, carecen de la competencia profesional adecuada. Desde esta visión, los beneficios de la participación ciudadana se consideran cuanto menos inciertos, mientras que los riesgos son muy evidentes: se piensa que la participación ciudadana ampliaría el proceso de toma de decisiones, o al menos lo haría más complejo. Las iniciativas de los ciudadanos presentadas de forma continua dificultarían también la elaboración de políticas estratégicas, pues habría que modificarlas continuamente. En particular, en tiempos de crisis fiscal, en muchos municipios se cree que se necesita un liderazgo político fuerte con la capacidad y la valentía de adoptar decisiones impopulares. En tales situaciones, se piensa que la participación ciudadana sería contraproducente, ya que los ciudadanos solamente se preocuparían por sus intereses personales, y serían incapaces de ver los proble mas locales en su conjunto. Irónicamente, el argumento más poderoso en contra de la participación ciudadana es que no es democrática y por lo tanto cuestiona las instituciones políticas representativas.
Sin embargo, en tiempo de elecciones, particularmente cuando existe una baja participación de votantes, como es el caso de las elecciones locales británicas, las voces defensoras de la participación ciudadana se hacen más sonoras. Estas voces argumentan que la participación ciudadana ayuda a que las decisiones políticas sean mejor aceptadas y se doten de mayor legitimidad. De esta forma, se construye confianza, y cabe esperar 1
Este texto será publicado en el libro del primer congreso internacional de Democracia Participativa de la Ciudad de Madrid de los días 1, 2 y 3 de Diciembre de 2004.
2 que se acelere el proceso de implantación de las medidas. Al menos, la participación ciudadana ayuda a evitar conflictos en el período de ejecución de las decisiones. Otro argumento de ‘eficiencia’ que se suele utilizar es la contribución de la participación ciudadana a la construcción de capital social. Esto permite a los gobiernos locales y centrales delegar responsabilidades en la sociedad civil y ahorrar recursos económicos. Desde esta perspectiva, el ciudadano al final paga de forma más directa los servicios públicos. Entonces, ¿quién tiene razón? ¿Puede la participación ciudadana procurar una provisión más eficiente de los servicios públicos?¿Tenemos que aceptar que existe un intercambio entre democracia y eficiencia? La experiencia de los autores acumulada hasta ahora parece sugerir que la participación ciudadana bien realizada no genera contradicción entre democracia y eficiencia. Los ciudadanos están dispuestos a invertir su tiempo libre y otros recursos si su participación mejora su calidad de vida y la calidad de los servicios que utilizan. Si la participación de los ciudadanos no ofrece resultados visibles, los ciudadanos pierden rápidamente interés. Por ejemplo, los procesos de consulta que no llevan a ninguna parte y que solamente se ciñen al proceso de toma de decisiones ciertamente no incrementarán la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos locales si en las decisiones no se toman en cuenta la perspectiva de los ciudadanos. A continuación, describiremos algunas de las lecciones de ‘buenas y malas prácticas’ de ciudades europeas con participación ciudadana. Obviamente, no existe una mejor forma de organizar la participación ciudadana pero existen ciertos requisitos básicos que deben tenerse en cuenta para que la participación ciudadana sea beneficiosa. El trabajo empírico sobre el que se basa este texto está constituido por los Tests de la gobernanza y la participación que hemos realizado en las ciudades de Baar (Suiza), Ulm (Alemania), Barcelona (España), Calderdale (Reino Unido) a través de más de 60 grupos de discusión así como las numerosas entrevistas realizadas con directivos públicos, de ONGs, alcaldes y concejales de numerosas organizaciones locales entre 2003 y 2005. Parte del material referido se encuentra accesible en www.govint.org y un estudio más detallado sobre los resultados y la metodología del Test de la Gobernanza y la Participación puede leerse en Bovaird, Löffler y Parrado (2004). Poniéndose en marcha: construyendo confianza entre los ciudadanos, concejales y funcionarios Recientemente hemos entrevistado a muchos alcaldes de diversos países que nos manifestaron haber intentado iniciar un diálogo con los ciudadanos, pero, tras unos comienzos poco fructíferos, desistieron porque las asambleas convocadas apenas tenían público. La mayoría de estos alcaldes tomaron este hecho como prueba de que los ciudadanos no están realmente interesados en los asuntos públicos y han desechado continuar por una senda más participativa de los asuntos locales. En el capítulo de Parrado de este libro se proponen algunas ideas sobre qué problemas pueden ser susceptibles de participació n ciudadana. La experiencia de algunos municipios pioneros europeos en participación ciudadana como Issy- les-Moulineaux (Francia) y Nürtingen (Alemania ) muestra que la participación ciudadana no se puede desarrollar de la noche a la mañana, pues se trata de un proceso a largo plazo. La mayoría de los ciudadanos no se han acercado a su
3 ayuntamiento nunca, ni siquiera para tramitar una licencia o un papel del registro, y son bastante escépticos de la participación, porque de repente se les consulta y se les pide participar. Al mismo tiempo, muchos concejales y funcionarios son escépticos sobre la contribución que puedan realizar los ciudadanos. Normalmente, se juzga a los ciudadanos como mal informados e interesados exclusivamente en sus asuntos personales. Ante esta situación de desconfianza, es importante dedicar algún tiempo a la construcción de confianza mutua. Tales iniciativas no son normalmente costosas, aunque requieren imaginación y persistencia. Deben estar bien diseñadas, ya que no todos los ciudadanos se sienten seguros sobre sus habilidades para articular sus puntos de vista enfrente de un grupo. Por lo tanto, lo mejor es comenzar con encuentros a pequeña escala antes de convocar a todos los ciudadanos. Éste enfoque gradual también hace que los responsables de la toma de decisiones se sientan más seguros, ya que suelen ponerse nerviosos ante la posibilidad de equivocarse en público. A continuación se ofrecen algunas ideas que ayudan a crear un clima propicio para que los ciudadanos y las autoridades confíen en el otro y en el proceso participativo. Cualquiera que sea el propósito o el tamaño de la reunión, es conveniente realizar un ejercicio de generación de confianza, previamente al inicio del acto oficial reflejado en el orden del día. En grupos de tamaño pequeño, las reuniones deberían comenzar con un acto sencillo e imaginativo en el que todos se presenten al grupo. En el caso de encuentros de mayor audiencia, el público se puede dividir en pequeños grupos para hacer algún tipo de ejercicio de ‘calentamiento’ relacionado con el tema del encuentro. Los burócratas y los políticos no son necesariamente las mejores personas para romper el hielo. De hecho, ¡los actores y los presentadores de los medios de comunicación pueden ser muy buenos en esto, ya que interactúan de forma llana y sencilla con la gente y no cuesta mucho dinero su participación! En el Reino Unido es común recurrir a gente que trabaja en la televisión (nacional, regional o local) en función de la cobertura del evento para animar los encuentros sobre los asuntos públicos. Hay muchas experiencias prometedoras en el uso de las artes para ejercicios de consulta, ya que ayudan a ‘humanizar’ los encuentros y a dar a la gente vías alternativas para expresar sus puntos de vista (véase la colección de estudios de caso en IdeA, 2004). Es también esencial conseguir que la logística esté preparada. En particular, es importante que los ‘eventos’ vayan allí donde están los ciudadanos, y que a los ciudadanos no se les convoque en alguna sala municipal poco atractiva o en un local desconocido para la población. Es esencial que los asientos se coloquen de tal manera que la gente pueda verse y escucharse. Esta recomendación parece muy trivial pero desgraciadamente conocemos varias experiencias en las que estas simples condiciones previas se han ignorado, provocando que la participación fracase desde el principio. Uno de los autores de este texto asistió recientemente a un encuentro público en un distrito de Londres para presenciar las demandas de los ciudadanos en un acto participativo. Éstos no pudieron hacerlo debidamente porque nadie les había dicho con antelación que debía n realizar una presentación oral. Además no se les pudo entender adecuadamente en una sala abarrotada ya que el ayuntamiento no había proporcionado micrófonos. Es obvio que tales condiciones son muy contraproducentes para desarrollar un diálogo.
4 Estas ‘malas prácticas’ pueden evitarse. Existen muchos ejemplos de buenas prácticas. La ciudad de Issy- les-Moulineaux, ubicada al sur de París, ha estado sistemáticamente animando y apoyando encuentros informales entre residentes, políticos locales y funcionarios desde hace mucho tiempo (véase la entrevista con la jefa de gabinete del alcalde de Issy- les-Moulineaux en www.govint.org). Las ocho juntas municipales poseen una cantidad presupuestaria destinada a la organización de eventos sociales en sus respectivos distritos. Además, las juntas y el ayuntamiento animan a las comunidades de vecinos a organizar pequeñas fiestas. Una vez que una masa crítica de comunidades de vecinos (portales) ha organizado un evento social, el próximo paso es organizar un evento para toda la calle. Normalmente, las autoridades locales ayudan con logística (por ejemplo cortando las calles al tráfico, proporcionan las mesas, las sillas, etc.) y el alcalde o algún representante asiste, aunque sea por poco tiempo. Las juntas también organizan eventos que se convocan incluso para toda la ciudad, tal como la famosa Fête du Beaujolais en la que se celebra la llegada de un vino joven que se consume a partir del mes de noviembre, una vez cosechado y embotellado. Los comerciantes locales apoyan estas iniciativas a través de contribuciones voluntarias. Por ejemplo, la panadería ofrece gratuitamente pan o pasteles para las fiestas mencionadas. De esta forma, la gente se conoce y se fomentan los lazos entre la comunidad y los comercios del barrio. Uno de los efectos positivos de estas iniciativas es que la mayoría de los ciudadanos de la ciudad de Issy- les-Moulineaux se sienten muy seguros en su zona de acuerdo con las encuestas. Además de esta percepción de seguridad, las estadísticas muestran que el índice de delincuencia en la ciudad es comparativamente más bajo que en otras ciudades francesas. La ciudad de Nürtingen (véase la entrevista con el jefe del servicio de participación en www.govint.org) ha adoptado un enfoque bastante diferente para juntar a la gente y al ‘ayuntamiento’. La oficina de participación ciudadana de esta municipalidad del suroeste de Alemania organiza eventos informales (denominados DämmerschoppenDialog) en una atmósfera relajada cuatro veces al año. Las reglas del juego que dan relevancia a estos eventos es que los políticos solamente pueden realizar preguntas a los ciudadanos. No pueden realizar discursos y ser protagonistas todo el tiempo. Esto implica que tienen que escuchar a los ciudadanos. Estos eventos han tenido mucho éxito entre la gente, y los concejales locales también se sienten mejor informados. Además, gracias a estos encuentros, los concejales tienen la oportunidad de ampliar su red de contactos. Existen otras municipalidades (incluido St. Denis al norte de París, la municipalidad de Baar en Suiza o Newham en el interior de Londres) donde el alcalde y los jefes de departamento realizan paseos por la ciudad con encuentros prefijados para reunirse con los diferentes grupos de la población. Frente a las técnicas más sofisticadas para la participación de los ciudadanos en la gestión de los servicios locales, estos encuentros informales tienen la misión fundamental de generar confianza entre los ciudadanos y acercarlos a las autoridades locales. En los encuentros se intercambia información de manera informal y se acerca la política a las calles, a las comunidades de vecinos, en definitiva, allá donde la gente vive. Todas estas ideas podrían funcionar en el contexto español con las adaptaciones pertinentes. Es importante que estos eventos estén bien organizados. Al mismo tiempo, no es conveniente seguir un procedimiento rígido, burocrático. El enfoque de la participación en la mayoría de las ciudades españolas, en cambio, se inicia con la redacción de un
5 reglamento prolijo en el que se detallan las técnicas de la participación y la manera en la que los ciudadanos pueden hacer llegar su voz a las autoridades. Una reglamentación tan excesiva frena claramente la realización de experimentos y amenaza con cimentar procedimientos que no funcionan. En un grupo de discusión con representantes de asociaciones deportivas realizado en la ciudad de Barcelona en 2003, un participante en la reunión nos relataba lo siguiente acerca de la forma en que la participación estaba planeada: “...lo que es importante es que la comunicación entre el entramado asociativo de la ciudad de Barcelona y las instituciones sea real, y no ficticia. Nosotros, por ejemplo, hemos estado participando en el Plan Estratégico Deportivo de la ciudad. Las actividades eran superparticipativas, está todo muy bien planificado, todo bien atomizado... todo se hablaba e iba subiendo y subiendo de nivel jerárquico... De una mesa se extraían conclusiones, se agregaban y se llegaba a otra. En la agregación de las conclusiones se perdían las iniciativas más interesantes y al final te das cuenta de que cuando has llegado a las conclusiones finales, que ya estaban allí, ¡¡qué te han ido conduciendo donde han querido!! ¡Estaba todo decidido! La gente ha estado participando durante año y medio en mesas de trabajo, en foros, etc, y cuando llegas, no hay margen de maniobra... Se trata de que la participación tenga sentido, si no te sientes alienado; de que no se haga rígido todo el proceso...” Lo que requiere la construcción de confianza es sobre todo tiempo y paciencia, y no planes detallados. Tanto Nürtingen como Issy- les-Moulineaux han experimentado activamente con diferentes formas de consulta y cooperación desde hace más de diez años. En ambas ciudades, la participación ciudadana ha llegado a ser aceptada por todos los partidos políticos representados en el ayuntamiento. También la experiencia a largo plazo de Porto Alegre muestra que la participación ciudadana continúa incluso si cambia el poder político (véase la entrevista con autoridades de Porto Alegre en www.govint.org y en Gobierno municipal de Porto Alegre (s.f)).
Eligiendo el enfoque adecuado para las diferentes formas de participación ciudadana Aclarando el término ‘participación ciudadana’ Cuando se habla de participación ciudadana, se está pensando en diferentes modelos. Como muestra el capítulo de Miranda Lewis, la forma común de participación ciudadana en el Reino Unido es la consulta. Sin embargo, esta es solamente una de las posibles formas de participación ciudadana. Hay varias clasificaciones distintas para articular la participación ciudadana : la escalera de la participación de Arnstein 1969, la matriz para la implicación del público Thomas 1990, y el continuum de la participación de Shand-Arnberg (Shand y Arnberg 1996). Sin embargo, desde el punto de vista de los decisores públicos parece haberse impuesto la clasificación de la participación propuesta por la OCDE (2001), en cuyo continuum se distingue entre ofrecer información, consultar y coproducir el servicio (OECD, 2001).
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Figura 1. Espectro de los tipos de participación pública Ofrecer información Consulta Co-producción Información proporcionada Diálogo entre ciudadanos y Participación activa del por los responsables de los responsables público en la toma de servicios decisiones y /o el diseño/ provisión del servicio
Estos diferentes tipos de participación se pueden definir de la siguiente manera (Martin, 2003): Ofrecer información – La comunicación a los ciudadanos es una función legítima y necesaria, pues se provee a la gente de los medios para acceder a los servicios. Además se ofrece la posibilidad de iniciar un diálogo informado. Como mínimo, los ciudadanos necesitan información clara sobre cuáles son los servicios que se ofrecen, cuá ndo y dónde, para que puedan acceder a ellos. Alguien que quiera un mayor nivel de participación en la toma de decisiones es probable que necesite información sobre las políticas actuales, el presupuesto local y las cuestiones legales. Consulta – La consulta implica un doble flujo de información entre el gobierno / responsables de los servicios y el público. Cubre un abanico amplio de actividades que suponen diferentes niveles de compromiso. En algunos casos, se presenta al público un elenco reducido de opciones y se le pide decidir cuál prefiere. En otros se le pregunta a la gente al comienzo del proceso de adopción de decisiones y quizás se le dé la oportunidad de decidir y jugar un papel importante en todo el proceso consultivo. Normalmente, sin embargo, los funcionarios y los políticos mantienen un control relativamente férreo sobre el proceso consultivo– iniciando la consulta, organizando la agenda, determinando los métodos de la consulta, seleccionando a los consultados y decidiendo qué, si es el caso, se hará en respuesta a las opiniones expresadas por los ciudadanos. Coproducción – La eficacia de muchos servicios públicos depende no solamente de la actuación de sus responsables, sino de las respuestas de los usuarios. El incremento del nivel educativo, por ejemplo, no es únicamente una cuestión de una buena enseñanza en clase. La educación depende también de la capacidad y el deseo de los estudiantes a aprender y de los niveles de apoyo de los padres. De manera similar, los índices de mortalidad no dependen simplemente de la eficacia de los tratamientos médicos que proporcionan los servicios sociales sino también de los estilos de vida de los ciudadanos (dieta alimenticia, la práctica del ejercicio físico, fumar, la ingesta de alcohol y el consumo de drogas…). Muchos servicios se benefician de una participación activa de los usuarios en su diseño y su producción. Esto puede ayudar a incrementar las oportunidades para que los servicios coincidan con las necesidades de los usuarios. La coproducción por lo tanto busca ir más allá del intento de adecuar los servicios públicos a los deseos de unos receptores pasivos. Su objetivo es capacitar a los usuarios para que tengan un control sobre sus vidas. En los próximos apartados se ofrecen algunos ejemplos positivos de cómo abordar la información, la consulta y la co-producción en el sector público de forma exitosa.
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Haciendo entender el mensaje: lecciones aprendidas sobre información a los ciudadanos Existe un acuerdo general tanto en la comunidad académica (Stirton y Lodge 2001) como en los ayuntamientos de que la transparencia es una condición previa a cualquier forma de compromiso ciudadano. Pero, ¿qué significa transparencia en la práctica? Una pequeña comparación de los gobiernos de diferentes países europeos rápidamente revela que hay diferentes grados de transparencia en el sector público. Mientras que los países escandinavos están claramente en lo alto de la lista (y, curiosamente, Finlandia está siempre en lo alto del índice de anti-corrupción sobre Transparencia Internacio nal véase www.transparency.org ), los países del sur de Europa son menos transparentes. Por ejemplo, en los países escandinavos es posible averiguar los salarios de los empleados públicos a través de Internet y preguntar cuál es la declaración de la renta de un vecino. Además, todo escrito que pasa por el registro público dirigido a un cargo público, sea éste el Primer Ministro o un jefe de servicio, es público y puede ser pedido por quien quiera. De hecho, los periódicos suelen enviar a corresponsales a los registros públicos para conocer el contenido de determinadas demandas de los ciudadanos. Muchas de estas prácticas serían inaceptables en el Reino Unido, pero al menos los ciudadanos británicos pueden acceder a información sobre como funciona la autoridad local en comparación con otras. Las evaluaciones de la Audit Commission del rendimiento de las corporaciones locales británicas son públicas. Esto es diferente en España, donde los ciudadanos pueden saber en el mejor de los casos qué servicios se proporcionan y cuáles son los horarios. Los ciudadanos raramente tienen acceso a una evaluación independiente (no existe) sobre cómo funciona un ayuntamiento determinado. Por lo que respecta al acceso a la información más individualizada, los ciudadanos españoles tienen derecho a conocer en todo momento el estado de trámite de su expediente, pero muchas veces las preguntas de los ciudadanos sobre esta cuestión se encuentran con respuestas poco satisfactorias. La transparencia depende por tanto de la tradición político-administrativa estatal en la que se inserte una organización concreta. El grado de ‘publicidad’ de lo ‘público’ varía en Europa y aquí sólo se han mostrado de forma ilustrativa las diferencias existentes entre la tradición escandinava, la anglosajona y la napoleónica. En nuestras investigaciones, la mayoría de los funcionarios creen que la transparencia depende del volumen de información proporcionada. Estos funcionarios, especialmente en el Reino Unido, manifiestan que tienen delante a ciudadanos que no leen la información relevante de los folletos o que están generalmente mal informados. Así mismo, mantienen que el remedio es proporcionar más información a los ciudadanos o al menos mejorar su acceso a la información, mediante su ubicación en una página Web. El Test de Participación Ciudadana que Governance International (www.govint.org) ha llevado a cabo en diferentes ciudades europeas muestra que los ciudadanos sienten que, en general, obtienen suficiente información de las autoridades y de las corporaciones locales. Sin embargo, se quejan de que reciben información poco relevante para sus intereses. Esta paradójica situación revela que es la calidad y no la cantidad el aspecto crucial. En particular, los funcionarios suelen mostrar poca preocupación sobre el hecho de que los diferentes usuarios de los servicios y los distintos segmentos de la población necesitan
8 tipo de información elaborado a la medida de sus necesidades. Además necesitan acceder a diferentes canales para conseguir esa información. Lo que funciona para un grupo no funciona necesariamente para otro. Por ejemplo, se podría desarrollar un sistema para informar en la calle en varias lenguas a los ciudadanos inmigrantes que tienen miedo a acercarse a las dependencias públicas. En Ámsterdam se está trabajando en una iniciativa similar. El éxito predecible de esta iniciativa, dirigida especialmente a los inmigrantes, contrastaría con el fracaso notorio de los quioscos electrónicos que han proliferado en muchas ciudades y en muchas dependencias públicas durante los comienzos de la era del gobierno electrónico. Estos quioscos se implantaron con el objetivo de descargar el trabajo de las ventanillas de atención ciudadana, pero los ciudadanos han preferido el empleo de los canales tradicionales de información (el teléfono o la pregunta directa a los empleados públicos) al acceso a estos mecanismos. Estas iniciativas muestran que se precisa de usar la imaginación y el conocimiento de otras experiencias para planificar mejor la información destinada a los ciudadanos. Parece que lo relevante es poder segmentar el tipo de información en función del grupo y de sus necesidades y presentar aquel tipo de información que le pueda interesar más. Para esto último, por tanto, sería quizá necesario consultar a los ciudadanos qué información quieren y cómo la quieren. Hasta ahora, el marketing se ha entendido como una cuestión del sector privado, pero la participación ciudadana obliga a considerar la centralidad de la información en la reforma del sector público.
Consultar de manera efectiva: dar evidencia que escuchaste En el Reino Unido la mayoría de las autoridades locales tienen que consultar por ley a los diferentes gr upos de usuarios de los servicios públicos. A pesar de que esto ha supuesto un incremento considerable del uso de la consulta, no necesariamente se ha mejorado el nivel de confianza en los gobiernos locales, ni tampoco han mejorado las decisiones tomadas por los ayuntamientos. Para muchas autoridades locales, las consultas constituyen un ejercicio que la ley impone y que es realizado normalmente por una consultora externa. Estos dos factores contribuyen a que la calidad de la consulta y el uso que se hace de ella no sea el óptimo. Además, la mayoría de los consultados nunca reciben información sobre el resultado de la consulta. La mayoría de los ciudadanos no esperan de hecho que el ayuntamiento acepte todos sus deseos y puntos de vista, pero sí quieren tener confirmación de que han sido escuchados y que sus puntos de vista se toman en cuenta y se debaten. Es más, la necesidad de una respuesta simplemente se olvida. Normalmente, los ciudadanos se enteran más tarde de la decisión tomada por el gobierno local, sin referencia alguna a los resultados de la consulta y sin ninguna alusión al procedimiento de consulta o con escasas explicaciones acerca de porqué se privilegió una opción frente a otras que fueron presentadas a los ciudadanos. Esta ‘mala práctica’, muy generalizada por cierto, también se puede evitar. En Inglaterra, Audit Commission ha estado trabajando en Kettering con un consorcio local formado por el ayuntamiento, las asociaciones empresariales y las ONGs clave en el área local para retroalimentar a los ciudadanos sobre una consulta que se realizó entre los vecinos. Las conclusiones principales de la consulta se plasmaron en un pequeño folleto de dos páginas utilizando un lenguaje directo. Hay que tener en cuenta que
9 muchas autoridades locales, en particular en el Reino Unido, han cometido el error de enviar a todos los hogares informes de resultados de entre 30-40 páginas (algunas veces más). Obviamente, solamente los investigadores, los grupos de interés y otros actores interesados en gobierno lo cal podrán interesarse por los informes detallados. El público general, sin embargo, no ha leído dichos informes. El folleto de Kettering proporciona en la primera página un resumen de lo que ha dicho la gente en la encuesta. Esto es importante para la ge neración de confianza, ya que le da a la gente seguridad de que los responsables les han escuchado. El folleto también dice a los ciudadanos qué decisiones ha tomado el consejo local como respuesta a las opiniones de los ciudadanos y qué pasos se van a seguir. Al igual que en la comunicación de información a los ciudadanos, en la consulta deberían considerarse distintos métodos para diferentes segmentos de la población. Por ejemplo, mientras que tiene sentido consultar a los profesionales mediante el envío de un cuestionario, es improbable que los jóvenes muestren gran entusiasmo por rellenar formularios o por el papeleo. Los jóvenes, por ejemplo, prefieren los mensajes cortos del SMS (teléfonos móviles) como canal de comunicación. El Servicio de Juventud de Calderdale, ubicado en el norte de Inglaterra, está ahora realizando varias consultas basadas en mensajes SMS (véase la entrevista con los directivos locales de Calderdale en www.govint.org).
Delegando responsabilidad en los ciudadanos: su papel como co-productores Las consultas públicas son ya comunes en muchas ciudades europeas; en cambio, la mayoría de los responsables públicos son aún muy reticentes a dar a los ciudadanos un papel activo en el desarrollo de los servicios públicos. Existe la creencia general de que la calidad de los servicios se resentiría si éstos no son gestionados por profesionales, y de que los ciudadanos no quieren comprometerse en actividades de voluntariado de larga duración. Este argumento se confirma por la poca colaboración voluntaria que las propias ONG experimentan. En numerosos grupos de discusión que hemos realizado en distintas ciudades europeas, los representantes de las ONGs se quejan de que es siempre el mismo grupo de personas incondicionales quien hace todo el trabajo. Las ONGs encuentran enormes dificultades en motivar a los jóvenes y a nuevas personas a realizar las actividades voluntarias que proponen. Algunas investigaciones recientes muestran, sin embargo, que existe un gran potencial de voluntariado que están esperando y deseando colaborar. Por ejemplo, las investigaciones realizadas por MORI (2001) en el Reino Unido muestran que existe un interés potencial alto de los ciudadanos en participar en lo s asuntos municipales. Un 20% de los encuestados aseguran que les gustaría poder participar más en lo que hace su ayuntamiento, en los servicios que proporciona, aunque es también cierto que un 58% quisiera saber qué hace su ayuntamiento. No son ilusiones. El mismo estudio muestra que ha habido un aumento en la proporción de la población de Inglaterra de entre 16 años o más que participan de forma activa en su comunidad al menos una vez al mes [del 48% en el año 2001 al 51% en el 2003 (Home Office, 2004: 117)]. Este aumento se deriva principalmente del incremento detectado en los niveles informales de voluntariado, es decir, no vinculado a una asociación en particular. Por ejemplo, un 50% respondió que ayudaba a otras personas mediante el ‘asesoramiento’ y un 36% ‘cuidaba la propiedad o la mascota de alguien que estaba fuera’.
10 El nivel de una participación cívica formal, vinculada a las asociaciones, permanece estática en un 3% de aquellos que manifiestan haber participado activamente al menos una vez al mes. Este porcentaje aumenta hasta el 38% cuando se pregunta sobre la participación en la asociación a la que pertenecía en los últimos 12 meses. Está claro que habría un enorme potencial de participación si se rellanara ese espacio existente entre el 3% que realmente participa y el 20% de gente que dice que estaría dispuesto a participar en los asuntos que el ayuntamiento propusiera. El estudio muestra además que la gente ha cambiado sus motivos para querer participar. La mayoría de los ciudadanos ya no creen en valores anticuados como el ‘deber’ y el altruismo, sino que quieren divertirse y que se reconozca sus aportaciones. Muchos observadores deducen de estos hechos que los jóvenes solamente están interesados en pasarlo bien en fiestas y discotecas. Curiosamente, las estadís ticas sugieren lo contrario. El número de jóvenes comprometidos en actividades voluntarias ha aumentado significativamente en años recientes. Es obvio que este número podría aumentar si las ONGs y agencias públicas mejoraran su sistema de voluntariado. Un paso importante consiste en orientar el marketing hacia la consecución de objetivos. Como se mencionó antes, el lenguaje y el canal de comunicación utilizado debe orientarse hacia un grupo específico. Más aún, las ONGs y las agencias públicas deben especificar qué resultados se esperan de las contribuciones voluntarias y qué clase de recompensas intangibles están disponibles. Claramente, las campañas de marketing público no convencerán a muchos ciudadanos si se apela simplemente a la solidaridad de sus ciudadanos. Tanto en Madrid como en Málaga se observan ejemplos de este tipo. Los ciudadanos que se movilizan para ayudar a otros están ya comprometidos, mientras que a otros grupos de la población les importa otras cosas. Por ejemplo, hay muchos proyectos en ciudades europeas que muestran que los padres (e incluso los hijos) pueden movilizarse para ayudar a las autoridades locales a planificar el tiempo libre de los alumnos (mediante juegos por ejemplo), ya que los beneficios se hacen visibles de forma inmediata. Las autoridades también pueden contribuir a la promoción de las actividades voluntarias. En la ciudad de Nürtingen, las autoridades locales han firmado un acuerdo con la escuela y las empresas para que los alumnos que participen en trabajos voluntarios consigan una mención especial en los certificados de sus calificaciones finales. Las empresas reconocen esta certificación y les dan preferencia a la hora de la contratación. Incluso sin ese acuerdo, los jóvenes que realizan trabajos voluntarios encuentran más fácil acceder a un puesto de trabajo, ya que tienen más experiencia y más seguridad. Desgraciadamente, pocas ONGs resaltan el hecho de que la actividad voluntaria puede contar como experiencia laboral cuando intentan atraer voluntarios. Debido al envejecimiento de la población, la demanda de servicios sociales está aumentando y las autoridades locales ya no pueden ni podrán ofrecer los servicios que la población requerirá. Deberán cooperar más estrechamente con los sectores sin ánimo de lucro en el lanzamiento de campañas públicas para aumentar la cartera de voluntarios. Al mismo tiempo, tendrán que cooperar más estrechamente con los usuarios para ahorrar costes y hacer el servicio más efectivo. Por ejemplo, en la mayoría de los hospitales del Reino Unido se trabaja estrechamente con ex pacientes a los que se les forma como asesores de pacientes con enfermedades crónicas o pacientes que se enfrentan a operaciones delicadas. El asesoramiento no solamente hace que éste sea más
11 fiable – después de todo, ellos han sobrevivido a una operación después de haber seguido el consejo que les dieron – sino que también conocen mejor que los profesionales de la medicina cómo afrontar mejor los problemas cotidianos y cómo describir lo que sienten aquellos que están en una situación similar. En Alemania, las autoridades locales de Arnsberg (80.000 habitantes) han tenido muy buenas experiencias delegando la gestión de las instalaciones deportivas a los clubes y federaciones deportivas locales (Bogumil y Vogel, 2001). En 1999, 11 de las 14 instalaciones deportivas existentes se habían transferido a los clubes. Los clubes reciben el 70% de las subvenciones que previamente se había gastado la autoridad local en gestionar las instalaciones deportivas. Esto ahorra sumas considerables del presupuesto y mejora la identificación de los usuarios con ‘su’ instalación deportiva. Al principio, los clubes eran escépticos sobre su capacidad de movilizar el número necesario de voluntarios, creyendo que todos los voluntarios potenciales ya estaban ocupados con las actividades del club. Sin embargo, pronto se dieron cuenta de que las ventajas de contratar a voluntarios por una modesta compensación económica eran considerables. Tan pronto como se delegó la gestión de una instalación deportiva a un club en 1995, los demás clubes se interesaron y se dirigieron a las autoridades locales para pedir una delegación similar de la gestión de sus instalaciones deportivas. Los ejemplos existentes sobre la participación activa ciudadana sugieren que muchos ciudadanos están dispuestos a realizar trabajos sin remunerar para proyectos públicos si ven que ello mejora la calidad de vida o beneficia al grupo al que se dirigen sus esfuerzos. No cabe duda de que el aumento de la carga fiscal obligará a las ciudades a movilizar recursos que están escondidos, sin explotar en la actualidad. Conclusiones La discusión acerca de la experiencia con la participación ciudadana en muchas de las ciudades en Europa muestra que ésta no es beneficiosa per se. Es necesario prestar atención a algunos temas que se han resaltado en este capítulo. Aún más importante, la participación ciudadana requiere un cambio de papeles por parte de los funcionarios responsables y políticos. Ellos deben ser capaces de admitir en público que no conocen la solución a los problemas. Por supuesto, la participación ciudadana es también un proceso de aprendizaje para los ciudadanos que tienen que aprender en qué consiste la adopción democrática de decisiones. La mejora de la calidad de los servicios públicos requiere de la participación ciudadana, no solamente su consulta. Hay muchas cosas que los ciudadanos conocen mejor y pueden hacer mejor que los profesionales. Por último, la delegación de tareas a los ciudadanos ayuda a las municipios a ahorrar dinero. Más importante, los logros compartidos ayudan a construir comunidad.
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