Análisis acciones fomento actividades realizadas por OSC en los rubros de EP, DH y AS

Convergencia de Organismos Civiles, A.C.

Análisis de las acciones de fomento a las actividades realizadas por las Organizaciones Civiles en los rubros de economía popular, derechos humanos y asistencia social.

Este programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este Programa con fines políticos, electorales, de lucro y otros distintos a los establecidos. Quien haga uso indebido de los recursos de este Programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la Ley aplicable y ante la autoridad competente. Este Programa es público y queda prohibido su uso con fines partidistas o de promoción personal.

“Este material se realizó con recursos del Programa de Coinversión Social, perteneciente a la Secretaría de Desarrollo Social.

La SEDESOL no necesariamente comparte los puntos de vista expresados por los autores del presente trabajo”.

Coordinadora de proyecto: Ma del Pilar Berrios Navarro Coordinadores temáticos Víctor Emmanuel Mares Ruiz Angélica Bono Olvera Ma. Elena Calderón Castillo Laura Zapata Carmona Diseño y fotografía Planeta CAOSS, A.C.

Agradecemos a todas las organizaciones de la sociedad civil que con su trabajo contribuyen a construir una sociedad más democrática y participativa.

!"#$"%&'%()*+'*,&)% INTRODUCCIÓN!"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!#" MARCO CONCEPTUAL!"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!$" SOCIEDAD CIVIL"#############################################################################################################################################"$" LO PÚBLICO Y LO PRIVADO"#############################################################################################################################"%" POLÍTICAS PÚBLICAS"#####################################################################################################################################"&" POLÍTICAS PÚBLICAS Y ACCIÓN PÚBLICA"#####################################################################################################"'(" REDES DE POLÍTICAS"###################################################################################################################################"')" COHESIÓN SOCIAL"#######################################################################################################################################"'*" ASISTENCIA SOCIAL"#####################################################################################################################################"'&" DERECHOS HUMANOS"##################################################################################################################################"'+" ECONOMÍA POPULAR####################################################################################################################################"!," ANÁLISIS DE LAS ACCIONES DE FOMENTO AL TRABAJO DE LAS ORGANIZACIONES CIVILES POR EL GOBIERNO FEDERAL!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!%%" ESTUDIOS DE CASO!"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!&'" DERECHOS HUMANOS!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!&'" LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO"######################################################################################################"()" ACCIONES DE FOMENTO A LAS ACTIVIDADES DE ORGANIZACIONES CIVILES DE DERECHOS HUMANOS."##"($" AVANCES Y LIMITACIONES"###########################################################################################################################"))" ECONOMÍA POPULAR!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!#(" DEFINICIÓN"##################################################################################################################################################")$" ECONOMÍA POPULAR EL CASO DE MÉXICO"#################################################################################################")%" ACCIONES DE FOMENTO"##############################################################################################################################"*'" Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) Programa de Fortalecimiento la Organización Rural (Organízate)!"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!#$" Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) Programa de Fomento al Desarrollo Agrario (Formar)!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!#%" Fondo Nacional de apoyos para Empresas en Solidaridad (Fonaes)!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!##" CARACTERIZACIÓN DE LAS ACCIONES DE FOMENTO EN ECONOMÍA POPULAR"###########################################"*$" ASISTENCIA SOCIAL!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!$)" DEFINICIÓN"##################################################################################################################################################"*&" LA ASISTENCIA SOCIAL EN MÉXICO"#############################################################################################################"$," ACCIONES DE FOMENTO A LA ASISTENCIA SOCIAL"######################################################################################"$(" Directorio Nacional de Instituciones de Asistencia Privada del DIF!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!&'" Fondo Pro-equidad del Instituto Nacional de la Mujeres!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!&#" CARACTERIZACIÓN DE LAS ACCIONES DE FOMENTO EN ASISTENCIA SOCIAL"#############################################"$$" CONCLUSIONES!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!(*" +,+-,./01231!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!45"

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Análisis de las acciones de fomento a las actividades realizadas por las Organizaciones Civiles en los rubros de economía popular, derechos humanos y asistencia social.

Introducción " Un clima de incertidumbre parece estar permeando a muchos sectores de la sociedad mexicana y esto no esto no es algo que deba extrañarnos, llevamos muchos años hablando de cuáles son las opciones para generar las condiciones necesarias para subsanar varios de los males que aquejan a nuestro país, se han mencionado reformas económicas, políticas, fiscales, sociales, etc., sin embargo cuando damos un vistazo a las condiciones en las que vive la mayor parte de la sociedad nos percatamos de que la pobreza, desigualdad, inequidad, exclusión, indiferencia entre muchas otras son una constante. Entonces la pregunta obligada es ¿qué hacer?, cuestionamiento que obviamente no tiene una sola repuesta pero si tiene una constante y ésta es la responsabilidad de cada una de las partes que conforman la estructura social. En este sentido el reconocimiento de los aportes generados desde la ciudadanía juega un papel primordial en la conformación de estrategias, políticas y acciones generadas desde el gobierno.

Ante esto la generación de medios y acciones para el fortalecimiento de las actividades realizadas por organizaciones civiles (OC) es crucial para la conformación de políticas con un carácter público, donde se articulen las experiencias generadas desde la sociedad civil a las propuestas formuladas por las entidades gubernamentales. Lo anterior justifica la realización del presente trabajo que busca analizar dichas acciones y observar el impacto que han tenido en las prácticas generadas desde las OC. El presente estudio responde a los objetivos de trabajo realizados por Convergencia de Organismos Civiles A.C., siendo uno de los ejes primordiales de atención la articulación, fortalecimiento y formación de redes de organizaciones de la sociedad civil para fortificar la capacidad dinamizadora de dichos organismos en los procesos de desarrollo social.

Bajo este esquema el objetivo de este proyecto es analizar los rasgos característicos de las acciones de fomento realizadas por el gobierno federal para fortalecer el quehacer de las Organizaciones Civiles (OC) y valorar los resultados e impacto de los mismos en los !" "

rubros de economía popular, derechos humanos y asistencia social. Así mismo se pretende establecer si las acciones de fomento generadas hasta ahora pueden enmarcarse como una estrategia de política pública de fomento a las acciones de las OC. Para lograr la meta planteada del proyecto en primer lugar estableceremos un marco conceptual que permita establecer las pautas para el análisis de las políticas públicas de fomento a las actividades realizadas por las organizaciones civiles; posteriormente se elaborarán tres estudios de caso en torno a las características y resultados de las acciones de fomento a las OC en materia de derechos humanos, economía popular y asistencia social, del análisis empírico se retomará la percepción de diversas entidades del gobierno federal y organizaciones civiles para establecer los resultados e impacto de las acciones puestas en marcha por la Administración Pública Federal (APF) para el fortalecimiento de las actividades desarrolladas por organizaciones civiles.

Marco conceptual " Uno de los aspectos fundamentales en la vida democrática de los países es la apertura gubernamental hacia la participación de la sociedad, estos espacios en mucho responden a la actividad generada por la sociedad civil organizada, que ha venido desenvolviéndose como repuesta a las debilidades y falencias que ha presentado el gobierno para generar las condiciones necesarias para un desarrollo sostenido del país.

Así la relación gobierno-sociedad y más específicamente gobierno-organizaciones de la sociedad civil (OCS) se centra como uno de los principales elementos de análisis para la generación de propuestas que conlleven a acciones que favorezcan a las necesidades concretas de la sociedad, dicha relación se reestructura a partir de la presión ejercida desde lo social para el involucramiento de la ciudadanía en la conformación, implementación y evaluación de políticas públicas. Sin embargo la incidencia social depende de la apertura establecida por las autoridades públicas, esto es la generación de mecanismos e instancias de vinculación entre entidades gubernamentales y grupos civiles.

Bajo esta premisa es substancial realizar un análisis de las acciones generadas desde el gobierno para el fomento del trabajo e incidencia de las OCS. Ante esto un primer paso es ubicar a que nos referimos al hablar de sociedad civil y cuál es su relevancia en el !" "

escenario público. Posteriormente haremos un recorrido conceptual de los componentes y enfoques que forman parte del análisis de las políticas públicas, esto con el fin de establecer los elementos para análisis de las acciones gubernamentales.

Sociedad Civil Al referirnos al concepto de sociedad civil tenemos una amplia gama de acepciones y definiciones que tienen que ver con el contexto en donde se desenvuelve, la asociatividad que genera, el tipo de acciones que persigue, etc., esto muestra que este elemento no tiene un sentido único pero puede ubicarse en general como una forma de expresión de la sociedad para tratar de incidir en el funcionamiento del gobierno desde una posición de autonomía para la defensa del interés social. Así como características de la de sociedad civil tenemos que: Es !"#$%&'$()*(+'$,(&-+.$,($/.$).01'/2$34)10'5(&-($'%-.++(6%/','2$0.&)-1-%1,'$7.+$%&'$ enorme variedad de movimientos sociales y formas asociativas, que se distinguen entre otras cuestiones por: 1) diseñar y promover distintas formas de autorregulación social; 2) guardar una posición de relativa autonomía frente al poder institucionalizado; 3) constituir un ámbito crítico frente al poder estatal y frente a las distintas formas de incidencia y ocupación del espacio público, para constituir a partir de ahí un importante contrapeso para el poder institucionalizado; y 4) promover en distintos planos la ampliación y defensa de los derechos ciudadanos (Álvarez y de León 2002).

Entonces al referirnos a la sociedad civil estamos aludiendo a lo establecido por Tocqueville al identificar "sociedad civil" como el conjunto de organizaciones e instituciones cívicas voluntarias y sociales que fungen como mediación entre los individuos y el Estado, para generar un impacto positivo en la sociedad.

Para Cohen y Arato la sociedad civil se define !"#$0.5.$%&'$()*(+'$,($1&-(+'0018&$ social entre la economía y el Estado, compuesta ante todo de la esfera íntima (en especial la familia), la esfera de las asociaciones (en especial las asociaciones voluntarias), los movimientos sociales y las formas de comunicación pública. La sociedad civil moderna de crea por formas de comunicación púbica. La sociedad civil moderna se crea por formas de auto-constitución y auto-movilización. Se institucionaliza y generaliza mediante las leyes, y especialmente los derechos objetivos, que estabilizan la diferenciación social (Cohen y Arato 2000, 8)

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A partir de esta aproximación a la concepción de la sociedad civil podemos establecer que al Estado le compete la administración del poder y la sociedad civil debe velar porque el Estado no desarrolle políticas autoritarias, respete la legalidad y escuche las voces de los ciudadanos. Por otro lado, la actividad crítica de sus instituciones puede ponerle límites a las pretensiones de lobbies económicos para influir en el ámbito del Estado para imprimir en la legislación y en las medidas del ejecutivo el sello de sus intereses particulares. La presencia de ciudadanos organizados en las instituciones de la sociedad civil permite que los asuntos públicos no queden exclusivamente en las manos de una cúpula de gobierno !"#$"%&"'(%)!"#$")!*+,-.!/")(!0$/-!&1*$/2")1(,-#1(-31#!/"!"4-&#$)$&#-$&,$/56"71 ciudadanía comprometida combate así los brotes autoritarios implícitos en la lucha partidaria o gubernamental por el poder.

Con base en las premisas anteriores se ubica que las organizaciones civiles surgen como complemento del Estado, para generar acciones que este último había dejando a un lado como la preservación del tejido social y la formación de capital social1, así como en la atención de distintas problemáticas públicas y el apoyo a grupos minoritarios. Las organizaciones civiles se caracterizan por efectuar la promoción de la acción colectiva en torno a objetivos de beneficio social sin fines de lucro, un punto fundamental es que estas organizaciones son todas aquellas que tienen una independencia gubernamental en su vida interna.

Lo anterior refleja que el espectro de actuación pública no se limita a las instancias gubernamentales, sino que involucra una serie de intereses públicos y privados que promueve el involucramiento de múltiples actores sociales. Así la esfera pública es trastocada por la privada en la conformación de acciones públicas

Lo público y lo privado Por público se entiende que los privados, a través de muchos canales individuales o colectivos (organizaciones) de opinión, acción, comunicación, debate, concertación, proyectan de manera unánime y normalmente mayoritaria como asuntos de interés general los asuntos privados.

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Lo público responde a intereses diversos y a distintas condiciones, a diversas maneras de ver el mundo, lo público rebasa entonces lo gubernamental, este último es parte de los público, pero no se identifica con él; de aquí la afirmación de que las políticas públicas tienen que ver con la acción del gobierno pero que no se reducen a él (Canto Chac 2002, 66).

Basándonos en las definiciones anteriores tenemos que las decisiones políticas connotan la elección de acciones que se pueden llevar a cabo en distintos sectores de la sociedad, pero que se formulan dentro del dominio político o en la autoridad pública. Sin embargo el dominio político no se reduce a las instancias gubernamentales, sino se constituye por una amplia gama de intereses en conflicto, mientras que la autoridad pública es un conjunto de dispositivos de poder, de los cuales algunos se pueden alojar en áreas próximas a los ciudadanos. Esta difusión del dominio político y de la autoridad pública !"#$%&'(")(*+#$!#!,&'!-#)%.(+#/(0$%'+.12(+#(!.+.(3"#(/.(45,/-6.(7(/.(4./8%-6.(7'().($.)( identificables con lo gubernamental (González Madrid 1999) Esta descripción de González permite establecer que la reconfiguración de las relación gobierno-sociedad en donde se exige un sentido público en las acciones de gobierno más allá de lo que otorga la representatividad de los tomadores de decisiones , obliga a la construcción y análisis de políticas públicas que ayude a la elaboración y ejecución de acciones que contengan el interés social, para esto es necesario que se facilite el acceso de los ciudadanos a la construcción, implementación y evaluación de las políticas mediante la apertura de medios institucionales de interacción y deliberación entre ciudadanos y gobierno.

Con base en lo anterior tenemos que actualmente al hablar de políticas públicas se establece un campo de acción que va más allá de lo gubernamental y no pude ser contenida en las estrechas fronteras del control jurídico-administrativo, sino se requiere un análisis mucho más extenso que retome la gran constelación de intereses expuestos por los actores sociales involucrados, así como también un conjunto de situaciones contextuales.

Políticas Públicas Teniendo en cuenta que en el accionar público confluyen una gran diversidad de intereses, demandas y perspectivas, es necesario establecer cuáles son los elementos

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que nos brindan un entramado conceptual para el análisis de la formulación e implementación de políticas públicas, que en principio podemos ubicar como un conjunto de acciones que lleva a cabo un gobierno para alcanzar un objetivo en relación con un problema o conflicto social. Existen definiciones diversas de lo que es una política pública que refleja la diversidad de enfoques existentes para llevar a cabo su análisis, de los cuales sólo mencionaremos algunos que creemos ayudan a entender de manera general lo que son las políticas y los enfoques para su análisis.

Meny y Thoenig (1992, 89) definen que una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental. Se precisa que el término política en los países latinoamericanos tiene un uso diverso que por principio de cuentas enmarca la lucha por el poder, la existencia y funcionamiento del sistema de partidos, la relación y presión con grupos de interés, los procesos electorales, etc., en este sentido el concepto se enfoca a lo que en ingles se conoce como politics. Sin embargo en otro sentido también abarca la policy que se refiere a un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad (Meny y Thoenig 1992) Por su parte Aguilar plantea que al hablar de políticas públicas queremos decir decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes, estableciendo que las decisiones públicas resultan de diálogos, argumentos, polémicas, acuerdos, accesibles y visibles, en los cuales los ciudadanos realizan sus libertades públicas de expresión, manifestación, reunión, opinión, asociación, prensa. Este estilo de decidir va a supon!"#$#!%&'&"#(!)$*"+*&+#"!,"!-!./+/&0+#1#,+"/&*&,+/&0+#234#-$5"!#/$($#6+#+),6&+*&7.#(!# las oportunidades y los canales de acceso a individuos y grupos marginados para participar en el diseño e implementación de las políticas (Aguilar Villanueva 2000, 35) Partiendo de las construcciones anteriores una definición más concreta es la que entiende a las políticas públicas como cursos de acción tendientes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad (Canto Chac, 70).

Una vez que se ha establecido la conceptuación acerca del tema las políticas públicas, es momento de precisar cómo se realiza su análisis, el cual si bien se realiza a partir de !" "

distintos enfoques, en principio se establece como una herramienta útil la separación en etapas de las políticas, hecho que permite ahondar mejor en cada momento, permitiendo conocer y establecer las características, limitantes y oportunidades de la formulación, implementación y evaluación Para facilitar el análisis de las políticas algunos autores establecen el estudio de éstas mediante un proceso, que representa un instrumento que ayuda a la comprensión de la complejidad de las acciones de gobierno, en este sentido Jones (1970) define las políticas públicas como una secuencia de actividades llevadas a cabo de forma colectiva y estructurada en cinco fases distintas: identificación del problema por parte del sistema político e inclusión en la agenda gubernamental; formulación de una solución o búsqueda de soluciones para definir el problema, lo objetivos a alcanzar y las estrategias posibles a seguir para la consecución de éstos; toma de decisiones o elección del curso de acción a seguir entre los disponibles; aplicación de la acción por parte de la administración pública; y evaluación de los resultados (Chaqués Bonafont 2004, 2).

Siguiendo con la descripción del ciclo de las políticas tenemos que los pasos o elementos del proceso varían de acuerdo a las definiciones de los autores sin embargo para fines de esta investigación se establecen los siguientes: El ciclo de las políticas

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Problema, este punto se refiere al momento cuando se manifiesta por parte de la sociedad una demanda para resolver un fenómeno que causa cierto molestar en la sociedad y se exige el involucramiento gubernamental para dar solución al mismo, aquí es importante aclarar que existen diversos problemas que tienen un interés variado dependiendo del grupo afectado, por tanto es necesario que desde el aparato gubernamental se haga un análisis de cuáles son los problemas más importantes a atender ya que no puede darse respuesta a todas las demandas, para esto es importantes hacer una definición del problema que resulte en un tema concreto para la inserción en la agenda gubernamental

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Agenda, se puede definir como el conjunto de los problemas que apelan a un debate público, incluso a la intervención activa de las autoridades públicas legitimas, la agenda puede ser dividida dos tipos principales la agenda institucional que reúne los problemas que dependen funcionalmente o por consenso de la competencia de la autoridad pública y la agenda coyuntural o sistémica que está constituida por problemas que, al contrario del primero, no pertenecen a la competencia habitual de la autoridad pública (Meny y Thoenig 1992, 114). Así al referirnos al momento de definición de la agenda hacemos alusión a los problemas públicos que son asumidos por los gobiernos para su atención.

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Análisis de alternativas, una vez que se ha identificado y delimitado el problema y se ha incluido en la agenda gubernamental es necesario establecer algunas alternativas de acción para la solución del problema, aunque es necesario establecer que no todas las alternativas serán factibles.

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Decisión, establecidas las alternativas posibles es necesario establecer cuál es la mejor opción para la resolución de un problema acotado con anterioridad, dentro de esta parte del ciclo de las políticas existen diversos elementos que están presentes al momento de decidir tales como el contexto, la voluntad de quien decide, las reglas existentes, entre otras, lo cual se refleja en que nunca se toma la decisión optima.

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Diseño, establece cuales serán los elementos que formarán parte de una política determinada, que estrategias se seguirán, que acciones y/o programas se efectuarán y cuáles son los efectos esperados.

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Implementación, es la puesta en marcha de la política diseñada, que se traduce en decisiones operativas y acciones concretas para impactar en el problema social que le dio origen. En este punto es necesario mencionar que lo común es que !!"

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exista cierta distancia en lo planeado por los diseñadores de las políticas y lo realizado por los ejecutores, ya que aquí también hay diversos factores que condicionan la implementación de la política. !

Evaluación, se realiza para poder medir los resultados e impactos alcanzados a posteriori por la política y describe el proceso que se llevó a cabo, explica sus determinantes y condiciones y califica su grado de efectividad. La evaluación permitirá decidir si la política

continúa aplicándose y si lo hará con o sin

modificaciones, pudiendo dar lugar a la repetición de todas o algunas de las fases señaladas (Cardozo Brum 2006, 27)

Una vez que hemos mostrado a grandes rasgos algunos elementos para el análisis de las políticas públicas, tenemos de acuerdo con lo planteado por Guy Peters (1995) el proceso de las políticas puede entenderse mediante dos modelos de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo en este punto Peters muestra que la hechura de las políticas no corresponde privativamente a las autoridades gubernamentales, como se ha concebido en las ideas tradicionales de democracia, donde se ubicaba que mediante los procesos de elaboración de acciones por los grupos de representación política, éstas eran aceptadas y reconocidas por los ciudadanos. Sin embargo ahora se espera que las políticas sean democráticas y que se reconozcan las demandas específicas de diferentes grupos de la población (Guy Peters 1995) !

De arriba hacia abajo. La idea de este enfoque como mencionábamos se basa en el pensamiento tradicional, desde la perspectiva de que la ley autoriza y legítima los actos de gobierno, esto implica un gobierno fuerte, que cuenta con los elementos técnicos y políticos para optar por una política e implementarla, este tipo de acciones implicarían un gobierno que pierda contacto con las preferencias y demandas populares. Sin embargo en la práctica observamos que los gobiernos no entes monolíticos y no tienen la capacidad para actuar de manera aislada, sino necesita de la constante interacción con distintos actores públicas para la formulación e implementación de políticas, esto no priva a que los gobiernos tomen decisiones por sí mismos y que en cada decisión tengan que forzosamente intervenir otros actores, ya que esto provocaría inoperancia o parálisis de las acciones públicas.

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De abajo hacia arriba, aquí se parte de la idea de que para el fortalecimiento democrático es necesario favorecer la participación de los grupos directamente !"#

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afectados por una política, lo cual puede mejorar la calidad de las decisiones que se tomen en beneficio de la sociedad. Así en este enfoque se privilegia el involucramiento de los ciudadanos individuales o agrupados para establecer las estrategias de acción del gobierno.

Políticas públicas y acción pública Para establecer el análisis de las políticas Meny y Thonig (1992) señalan la consideración de las políticas como sistemas de acción pública, que muestre la forma de operar de una autoridad gubernamental, la forma de abordar y tratar una sustancia o contenido específico. Para realizar lo anterior los autores mencionan tres conceptos: el sistema de actores, el de la actividad y el del proceso !

Actores, se reconoce el reparto o distribución de actores gubernamentales y no gubernamentales, donde aunque se reconoce la autoridad del gobierno como actor central en la conformación de las políticas, no es el único jugador, sino se interrelaciona con una gran variedad de actores sociales y privados, lo que muestra que la acción pública no se limita a los actores formales.

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Actividad, se refiere a una red de acciones visibles (de acciones y no acciones) que pueden ser abstractas o simbólicas

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Proceso, considera la extensión y recorrido de la política, para el análisis de está Jones (1970) plantea la descomposición de las acciones en una secuencia de actividades, desde el inicio hasta el final, desde un problema hasta los resultados.

La distinción entre política pública y acción pública está en el centro de las transformaciones de la relación gobierno-sociedad. En las sociedades donde se ha distendido tal relación, gracias al desempeño democrático de los ciudadanos y sus organizaciones, la política tiende a concebirse más como acción que involucra activamente a los actores sociales que como intervención gubernamental que promueve la participación social (González Madrid, p.17) La acción pública se puede caracterizar como la manera en que una sociedad construye y califica los problemas colectivos y elabora respuestas, contenidos y procesos para abordarlos. El acento se pone más sobre la sociedad en general, no sólo sobre la esfera institucional del Estado. Tres elementos dan sustento a esta propuesta, en primer lugar, el

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Estado no actúa solo, sino con otros interlocutores; en segundo lugar, la sociedad recurre a múltiples formas de tratamiento de sus problemas colectivos, entre las cuales, la esfera pública sólo representa una de las posibilidades; en tercer lugar, la naturaleza de lo político debe ser una cuestión central para las ciencias sociales que no puede darse por sentada ni constituye un dato (Thoenig 1997, 28) Los problemas colectivos y su tratamiento público son producidos en muchas circunstancias mediante procesos de co-construcción que vinculan al poder público con grupos de terceros y con instituciones privadas. La política pública en sentido ampliado es producto de una compleja red de intereses y metas que conciernen a una forma específica de constitución de una colectividad, que se hacen, regularmente visibles y se mantienen abiertos a opiniones y objeciones de diversa índole. Conforme lo descrito hasta el momento uno de los enfoques al que daremos paso es la de redes de políticas que nos ayudara a dilucidar como se dan las relaciones entre entes públicos y privados y cuáles son las ventajas que ofrece este tipo de modo de entender el proceso de toma de decisiones

Redes de políticas El concepto de redes de políticas adquiere relevancia en análisis de las políticas públicas al reconocer las relaciones relativamente estables entre actores públicos y privados que interactúan mediante una estructura no jerárquica e interdependiente, para alcanzar objetivos comunes respecto a la política. Esta interrelación de actores se sitúa como un campo donde se intercambian recursos e información, se elaboran y discuten propuestas, se negocian transacciones y se acaban perfilando las políticas.

Este enfoque adquiere manifiesta la incapacidad de los gobiernos para afrontar por sí solos unas demandas sociales cada vez mayores y más complejas. Los gobiernos necesitan de la cooperación de los grupos sociales para llevar a cabo la decisión y la puesta en marcha de las políticas y dar respuestas convincentes a las problemáticas sociales.

La proliferación de redes de políticas supone un cambio importante en la forma de entender las políticas públicas y el papel del Estado. Rompiendo con la idea de un estado omnipotente que puede manejar los asuntos públicos por sí mismo, este concepto también muestra la necesidades de encontrar una opción alternativa a la perspectiva

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neoliberal, y más concretamente a la idea de un Estado mínimo a través de la privatización de los servicios públicos, así las redes son un sistema de coordinación social que orienta y coadyuva al establecimiento de políticas públicas.

En concreto el análisis de redes significa un cambio importante al poner de manifiesto la relevancia de los factores institucionales en el proceso de elaboración de las políticas. El concepto de redes hace referencia a un marco institucional específico en el que interactúan diferentes organizaciones públicas y privadas

con el fin de gestionar los

problemas sociales. Se refiere a las reglas del juego existentes en cada sub-sistema político, que condicionan la forma en que los actores sociales participan, definen sus objetivos y estrategias y estructuran sus relaciones con otros actores.

Como hemos visto a lo largo de este trabajo la concepción de las acciones públicas abarca a todos los sectores de la sociedad, en este sentido las organizaciones de la sociedad civil juegan un papel preponderante en la conformación de acciones y políticas públicas, esto debido a que son una suerte de puente entre las demandas y aspiraciones sociales y la respuestas gubernamentales. Las organizaciones civiles pueden considerarse como el medio privilegiado para la incidencia social en la toma de decisiones, implementación y evaluación de políticas, ya que cuentan por un lado con la perspectiva desde lo social y por otro con ciertos recursos técnicos y políticos para lograr poner esas demandas sociales en las agendas gubernamentales.

Hasta ahora hemos descrito distintos elementos conceptuales que hablan de la conformación de las políticas públicas y la relación existente entre gobierno y sociedad para llevarlas a cabo, sin embargo un enfoque que incluye estas propuestas y que en la actualidad se presenta como uno de los supuestos más acabados para el desarrollo de estrategias con la perspectiva social es el de cohesión social, concepto que veremos a continuación.

Cohesión social En América Latina se ha construido el planteamiento de la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2007), que se refiere a la Cohesión Social y el sentido de pertenencia, donde tiene como eje rector el reconocimiento de los derechos del ciudadano, tanto civiles, políticos, sociales y culturales. Ante esto se dice que la cohesión puede entenderse como el efecto combinado del nivel de brechas de bienestar entre

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individuos y entre grupos, los mecanismos que integran a los individuos y grupos a la dinámica social y el sentido de adhesión y pertenencia a la sociedad por parte de ellos.

La cohesión social se refiere tanto a la eficacia de los mecanismos instituidos de inclusión social como a los comportamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la sociedad. Los mecanismos incluyen, entre otros, el empleo, los sistemas educacionales, la titularidad de derechos y las políticas de fomento de la equidad, el bienestar y la protección social. Los comportamientos y valoraciones de los sujetos abarcan ámbitos tan diversos como la confianza en las instituciones, el capital social, el sentido de pertenencia y solidaridad, la aceptación de normas de convivencia y la disposición a participar en espacios de deliberación y en proyectos colectivos la cohesión social se define como la dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión y exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan.

La cohesión social se establece como un fin y un medio a la vez. Como fin, es objetivo de las políticas públicas, en la medida que estas apuntan a que todos los miembros de la sociedad se sientan parte activa de ella, como aportantes al progreso y como beneficiarios de este. En una inflexión histórica caracterizada por cambios profundos y veloces, precipitados por la globalización y por el nuevo paradigma de la sociedad de la información, recrear y garantizar el sentido de pertenencia y de inclusión es, en sí mismo, un fin. Como medio, las políticas de largo plazo que aspiran a igualar oportunidades requieren un contrato social que les otorgue fuerza y continuidad, y un contrato de tal naturaleza supone el apoyo de una amplia gama de actores, dispuestos a negociar y consensuar amplios acuerdos. Con tal fin, los actores deben sentirse parte del todo y estar dispuestos a ceder en sus intereses personales en aras del beneficio del conjunto.

La mayor disposición de la ciudadanía a apoyar la democracia, a participar en asuntos públicos y espacios de deliberación, a confiar en las instituciones y el mayor sentido de pertenencia a la comunidad y de solidaridad con los grupos excluidos y vulnerables facilitan la suscripción de los pactos sociales necesarios para respaldar políticas orientadas al logro de la equidad y la inclusión.

La titularidad de los derechos sociales encarna la efectiva pertenencia a la sociedad, pues implica que todos los ciudadanos estén incluidos en la dinámica del desarrollo y gocen del bienestar que este desarrollo promueve. Supone un freno a las desigualdades económicas mediante la acción deliberada del Estado, pues tales desigualdades, más allá

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de cierto punto, privan a muchos miembros de la sociedad de una real pertenencia a ésta.

Ser pobre no es solo una condición socioeconómica, sino una privación de ciudadanía, por cuanto remite a la falta de titularidad de derechos sociales y de participación en el desarrollo.

La cohesión social llama, pues, a fortalecer la disposición de los actores a ceder beneficios, en aras de reducir la exclusión y la vulnerabilidad de grupos en peores condiciones. No solo se trata de un valor ético, sino también de un valor práctico, en la medida que los individuos consideran que se benefician más cuánto más adhieren a un !"#$#%&#$'() *) +,-) .#) +,-) /-"-01213) 3) .3) 2#4,"1535) /-"-01213) %34/16") 3) .#$) 1"51715,#$() porque les garantiza mayor seguridad y protección en el futuro.

Pero la ciudadanía no solo implica una titularidad de derechos, sino también, como contrapartida, un respeto a las reglas procedimentales de la institucionalidad democrática y del Estado de derecho, así como una mayor disposición a participar en los asuntos de interés público. El sentido de pertenencia tiene dos aspectos: acceso y compromiso. Un ciudadano es pasivo en cuanto se le confieren derechos, pero es activo en cuanto aporta a la cohesión social. De este modo, la ciudadanía como sentido de pertenencia se traduce también en mecanismos propios de la sociedad civil que puedan fortalecer relaciones de solidaridad y responsabilidad sociales, tanto dentro de los grupos como entre los grupos; en la difusión extendida de una cultura pluralista que permite mejorar los niveles de convivencia y comunicación entre actores que se definen por su diferencia; en el reconocimiento de la pluralidad de afiliaciones e identidades sociales de las que participan los individuos y los ciudadanos, y en la filiación progresiva de grupos sociales a redes de interacción para participar en instancias deliberativas.

Pero un aspecto que frena en la actualidad el involucramiento de la ciudadanía es la falta de confianza social y especialmente de sentido de solidaridad, esto desincentiva la acción colectiva y la participación ciudadana. Ambas carencias se expresan en un escaso interés por los asuntos públicos y en una baja valoración de la democracia como sistema de representación de los intereses colectivos, así como de las organizaciones que pueden establecer el nexo entre esos intereses y los de la sociedad en su conjunto. Así mismo la actitud con respecto de los partidos políticos y su reconocimiento como instancias mediadoras válidas y hacia los mecanismos instituidos de elección de los representantes de los poderes del Estado 8participación en elecciones8, junto con las visiones o posturas político-ideológicas 8de centro o más ubicadas en los extremos de izquierda y !"# #

de derecha!, son indicativas del tipo de comportamiento de las personas en la esfera pública, e inciden en el mayor o menor grado de aceptación de propuestas desde el Estado que implican el logro de acuerdos políticos amplios y estables.

Hasta aquí hemos brindado una serie de elementos que son relevantes para el análisis de las políticas públicas y específicamente para situar la importancia de las acciones y políticas de fomento hacia la actuación de las organizaciones civiles, partiendo de este entramado conceptual a continuación se establecerán cuales han sido las acciones generadas desde el gobierno federal mexicano para el fortalecimiento de las OSC y cuál ha sido su impacto, delimitando lo anterior a tres rubros en particular: asistencia social, derechos humanos y economía popular, términos que se describen a continuación.

Asistencia social Una definición general que trate de englobar lo que se entiende por asistencia social, consiste en que se trata del conjunto de disposiciones legales y de acciones llevadas a cabo por las instancias gubernamentales en su plano federal, estatal y municipal, dirigidas a atender las necesidades básicas, pero también urgentes, de individuos y grupos de individuos que no están en condiciones de satisfacerlas por ellos mismos, además, las acciones de atención a éstos tienden a revertir los efectos de la carencia de satisfactores a sus necesidades, siendo de un carácter más o menos temporal y de bajo o nulo costo económico para ellos.

De aquí podemos abstraer varias características; la asistencia social es parte de la responsabilidad estatal para con los ciudadanos que presentan carencias urgentes o que ponen en riesgo, en general, su sano desarrollo. Tiene un carácter emergente, es decir, se dirige a satisfacer situaciones o necesidades urgentes; así como un carácter temporal, o sea, no tiende a otorgarse por largos periodos de tiempo. Es específica en los satisfactores que ofrece a los grupos o individuos a los que se dirige.

La obligación del Estado mexicano de ejercer la asistencia social, se deriva de los artículos tercero y cuarto constitucionales, y más específicamente de la Ley General de Salud, cada uno de los estados de la República cuenta con su respectiva legislación sobre la asistencia social, en la que se plantean las directrices generales de las acciones de asistencia. Por definición la asistencia no tiene un carácter preventivo; al tratar de satisfacer necesidades urgentes se aboca a consecuencias y no a causas, y si bien las

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acciones de asistencia pueden rastrearse a lo largo de la historia y a sectores de población calificada como pobre, abandonada, carente, la tendencia es a otorgar servicios o apoyos por periodos delimitados de tiempo a personas o grupos específicos. Se centra, por lo tanto, en carencias específicas de grupos y personas específicas. En ese sentido, se puede decir que la fortaleza de la asistencia social es a la vez su debilidad; atiende problemas específicos, pero pierde el contexto general de los mismos. Así podemos decir que la asistencia social es estatal, emergente, temporal, específica y sintomática. Estos elementos que la constituyen deben ser reconocidos por la propia asistencia social, por la sociedad entera, a fin de plantear los cambios necesarios e ir a la causa de los problemas. Hay que romper con la ingenuidad y la falsa idea de las posibilidades de la asistencia social.

Derechos humanos Los Derechos Humanos son el conjunto de prerrogativas inherentes a la naturaleza de la persona, cuya realización efectiva resulta indispensable para el desarrollo integral del individuo que vive en una sociedad jurídicamente organizada. Estos derechos, establecidos en la Constitución y en las leyes, deben ser reconocidos y garantizados por el Estado.

Todos estamos obligados a respetar los Derechos Humanos de las demás personas. Sin embargo, según el mandato constitucional, quienes tienen mayor responsabilidad en este sentido son las autoridades gubernamentales, es decir, los hombres y mujeres que ejercen la función de servidores públicos.

La tarea de proteger los Derechos Humanos representa para el Estado la exigencia de proveer y mantener las condiciones necesarias para que, dentro de una situación de justicia, paz y libertad, las personas puedan gozar realmente de todos sus derechos. El bienestar común supone que el poder público debe hacer todo lo necesario para que, de manera paulatina, sean superadas la desigualdad, la pobreza y la discriminación.

La defensa o la protección de los Derechos Humanos tiene la función de: Contribuir al desarrollo integral de la persona.

Delimitar, para todas las personas, una esfera de autonomía dentro de la cual puedan

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actuar libremente, protegidas contra los abusos de autoridades, servidores públicos y de particulares.

Establecer límites a las actuaciones de todos los servidores públicos, sin importar su nivel jerárquico o institución gubernamental, sea Federal, Estatal o Municipal, siempre con el fin de prevenir los abusos de poder, negligencia o simple desconocimiento de la función.

Crear canales y mecanismos de participación que faciliten a todas las personas tomar parte activa en el manejo de los asuntos públicos y en la adopción de las decisiones comunitarias.

Economía popular La economía popular es el conjunto de actividades económicas y prácticas sociales desarrolladas por los sectores populares con miras a garantizar, a través de la utilización de su propia fuerza de trabajo y de los recursos disponibles, la satisfacción de las necesidades básicas, tanto materiales como inmateriales. En esa perspectiva, el concepto remite a dos cuestiones fundamentales: a) Refiere a una dimensión de la economía que trasciende a la obtención de ganancias materiales y está estrechamente vinculada a la reproducción ampliada de la vida. De hecho, estableciendo relaciones sociales arraigadas en los valores de camaradería, reciprocidad y cooperación, los actores de la economía popular desarrollan estrategias de trabajo y supervivencia que buscan no sólo la obtención de ganancias monetarias y excedentes que puedan ser intercambiados en el mercado, sino también la creación de las condiciones que favorezcan algunos elementos que son fundamentales en el proceso de formación humana, como la socialización del conocimiento y de la cultura, salud, vivienda, etc. Así, más allá de las iniciativas económicas cuyo objetivo inmediato es la creación de ingresos, las actividades de la economía popular se encuentran en las acciones espontáneas de solidaridad entre familiares, amigos y vecinos y también en las acciones colectivas organizadas en el ámbito de la comunidad, que tienen como meta una mejor calidad de vida.

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b) Refiere a un conjunto de prácticas que se desarrollan entre los sectores populares, manifestándose y adquiriendo diferentes configuraciones y significados a lo largo de la historia de la humanidad. Como es la forma a través de la cual, históricamente, los sectores populares intentan asegurar, a su modo, la reproducción ampliada de la vida, tenemos que considerar al menos dos diferentes dimensiones de esta economía. La primera tiene que ver con la forma en que ella, cotidianamente, se presenta, es decir, con la forma como los sectores populares, en su cotidiano, producen y reproducen su existencia. La segunda se refiere al sentido que la economía popular asume en cada espacio y tiempo histórico, tanto en las sociedades de cazadores-colectores, como en las sociedades capitalistas, socialistas, etc. En cada una de ellas, se manifiesta de acuerdo con los horizontes políticos y a las prácticas cotidianas de trabajo de sus actores (aquellos que están !"#$%#&'%(!#)!#$%#*+,)-../0"12#3#4%5'/6"#)!#(-(#%7!"4!(#8%9-!$$,(#9-!:#)esde el lado de afuera de los emprendimientos, apoyan, estimulan, financian y/o asesoran a los trabajadores)

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Análisis de las acciones de fomento al trabajo de las organizaciones civiles por el gobierno federal Relevancia de la Sociedad Civil Organizada La sociedad civil ha jugado un papel importante en la configuración de la historia moderna de México, desde los movimientos sociales de los años 60 donde se da un parte aguas en cuanto la convicción para incidir en las transformaciones sociales y enfrentar las acciones discrecionales del gobierno. De las movilizaciones de esta década la más representativa es la de 68, donde se da una reconfiguración del actuar y formas de organización, esto principalmente mediante la formación de grupos de jóvenes universitarios.

Para la década de 1970 ocurren cambios importantes, como la secularización de la sociedad y el fortalecimiento de grupos de izquierda. Esto da paso a la consolidación de sectores sociales organizados, sobre todo de asociaciones cívico-religiosas, que buscaban acciones de desarrollo comunitario y en educación, como ejemplo de esto podemos mencionar a las Comunidades Cristianas de Base.

Otro momento importante para el desarrollo de las organizaciones civiles y sociales, es a partir del sismo de 1985, hecho que fue el detonante para la movilización social y sobre todo para el surgimiento de diversas organizaciones, sobre todo de carácter asistencial.

Así mismo los cambios políticos generados en las elecciones federales de 1988, la coyuntura social de 1994 con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el levantamiento del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional. Representan momentos de alto impacto en la formación de organizaciones y en el establecimiento de las capacidades e importancia del actuar social. (Arteaga García, Martínez Jasso y Ramírez Grimaldo 2007) El reconocimiento por parte del gobierno a las acciones realizadas por las organizaciones civiles se ha conseguido gradualmente por las propuestas y demandas, para la incorporación del sector social en el diseño, evaluación de las políticas públicas. A partir de esto se generó una estrategia para promover una nueva Ley de Fomento de las Actividades de Bienestar y Desarrollo Social, que se promovió y discutió en la legislatura de 1997-2000.

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Con base en este antecedente diversas organizaciones pusieron en como un punto importante para la campaña de 2000 una agenda

nacional ciudadana. Ya con la

experiencia de cabildeo se dieron las condiciones para que en 2004 se publicara la Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, la cual tiene como principales aportaciones: el Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil, la creación del Consejo Técnico Consultivo como instancia de relación entre las OC y el gobierno federal y una Comisión de Fomento que está conformada por la Sedesol, SRE, Segob y SHCP y tiene por objeto establecer y promover las acciones para fomentar el trabajo de las OSC. En cuanto las acciones para fomentar el trabajo de las organizaciones civiles tenemos como instancia coordinadora al Instituto Nacional de Desarrollo Social, el cual se encarga de regular y actualizar el registro nacional de las OC, tener un control de las actividades de las organizaciones civiles registradas mediante los informes anuales que estas últimas entregan y también coordina el Programa de Coinversión Social (PCS), el cual es uno de los principales programas para apoyar con recursos económicos y de capacitación a las OC para el desarrollo del capital social. Así el programa, fortalece a los actores sociales a través de la promoción de proyectos de coinversión entre el gobierno y los actores sociales dirigidos a apoyar la población en situación de pobreza, exclusión, marginación, discapacidad, desigualdad por género o vulnerabilidad En 2009 el PCS tuvo un presupuesto aprobado de 353 millones de pesos, cifra que disminuyo en 2010 a 350.8 millones de pesos. Del presupuesto de 2009 se apoyaron 1349 proyectos, divididos en: Rubros

Proyectos aprobados

Asistencia social

148

Derechos humanos

23

Desarrollo rural

146

Desarrollo regional

72

Equidad de género

96

Observatorio de violencia

14

Programa de profesionalización

40

Prevención de la violencia

32

Vertiente de investigación

41 !"#

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Apropiación de los espacios públicos

21

Fortalecimiento de los centros de atención 21 externa de refugios Fuente. www.indesol.gob.mx

A parte de la división por rubros el programa se separa en los apoyos de promoción general a las delegaciones, a continuación mostraremos los proyectos que se apoyaron en las ocho entidades que son objeto de está investigación: Entidad Federativa

Proyectos aprobados

Chihuahua

41

Distrito Federal

112

Guanajuato

19

Guerrero

15

Jalisco

27

Michoacán

49

Nuevo León

43

Veracruz

38

Fuente. www.indesol.gob.mx

A parte de las acciones realizadas por la Sedesol que es la encargada de coordinar las acciones de fomento, atribución que se delega al Indesol, la Ley de Federal de Fomento promueve que las dependencias públicas realicen acciones para apoyar y fomentar el trabajo de las OC, estas acciones se concentran en el Informe Anual de Dependencias y Entidades donde se reporta que en 2009 se realizaron 118 acciones de fomento y 50 programas, que incluyen apoyos económicos, en especial, capacitación, asesoría, difusión, concertación y coordinación, servicios, entre otros.

A continuación mostramos las acciones generadas por el gobierno federal en los rubros de economía popular, derechos humanos y asistencia social, tomando como base el informe anual de dependencias y entidades.

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Acciones del gobierno federal para el fomento de las organizaciones de la sociedad civil. !"#$%&%' 5)+*)#&*3&'%)' 6-7)*"&+$8"' 95!6:;<'

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:?-4;-@#A4B(/8-#*4?*+#0-#0-'-40-423*.#)#-4;30*0-.#!CCD# Los apoyos que otorga el gobierno federal tienen una mayor concentración en lo económico, mientras que una acción poco realizada es la asesoría, como se muestra en la gráfica siguiente.

Fuente. Informe anual de dependencias y entidades 2009

Es importante reconocer y ampliar las acciones que se están realizando desde el gobierno federal, ya que gran número de OC no cuenta con los recursos para operar, lo cual dificulta el funcionamiento y sobre todo el impacto de las acciones realizadas. En la !"# #

siguiente gráfica se muestran el porcentaje de organizaciones que acceden a recursos públicos, internacionales y privados.

Porcentaje de acceso a recursos nacionales e internacionales

Fuente. Diagnóstico de la situación de los actores sociales que promueven el desarrollo social. Indesol 2009

Como vemos casi la mitad de las OC no reciben recursos, lo cual sin duda representa una de las principales causas de desaparición de organizaciones, los motivos por los cuales estás organizaciones no acceden a recursos, son diversas, sin embargo a continuación mostramos unas de las más comunes y representativas.

Aspectos que obstaculizan el acceso a recursos del gobierno federal por parte de las OSC

Fuente. Diagnóstico de la situación de los actores sociales que promueven el desarrollo social. Indesol 2009

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Como se ve en la gráfica una de la principal causa de la escases de recursos de las OC es la falta de experiencia, esto es importante ya que a últimas fechas hemos presenciado un aumento del número de organizaciones civiles, pero que en concordancia con los resultados mostrados, tienen deficiencias en Hasta ahora hemos mostrado algunas de los rasgos característicos de las organizaciones y de los esfuerzos realizados por el gobierno federal para apoyar a estos grupos. En las siguientes páginas plasmaremos los resultados obtenidos a partir de la realización de entrevistas con miembros de la administración pública federal y actores sociales en ocho entidades federativas: Chihuahua, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nuevo León y Veracruz

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Estudios de caso Derechos humanos El tema y enfoque de los derechos humanos se ha ido colocando en el terreno político y social en las dos últimas décadas, debido a las demandas por mayor libertad y reconocimiento social que grupos y organizaciones sociales han realizado de manera sistemática. La positivación del derecho de los derechos humanos ha logrado que existan espacios institucionales que permitan a diferentes sujetos sociales constituirse en sujetos de derecho, lo que a su vez ha dado instrumentos para su exigibilidad y su consecuente vigencia: !"#$%íneas generales, el enfoque basado en derechos considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir este concepto se procura cambiar la lógica de los procesos de elaboración de políticas, para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas. Las acciones que se emprendan en este campo no son consideradas solo como el cumplimiento de mandatos morales o políticos, sino como la vía escogida para hacer efectivas las obligaciones jurídicas, imperativas y &'()(*%&+,$(-./&+01+$.23$%2+$0310142+$4&$4&3&562+$6/-1#2+7 (Abramovich; 2005).

Algunas Organizaciones Civiles de Derechos Humanos, además de realizar un persistente escrutinio de las acciones estatales, han iniciado diálogos fructíferos con los gobiernos tendientes a incidir en la orientación de sus políticas y lograr un mejor funcionamiento de las instituciones públicas. Además de la labor de denuncia de violaciones masivas o sistemáticas de derechos, se suma una tarea de prevención y promoción orientada y capacitada a evitar tales violaciones. Asimismo, los órganos de supervisión internacional de derechos humanos también han aportado a esta causa, estableciendo un cuerpo de principios y estándares con el propósito de incidir en la calidad de los procesos democráticos y en los esfuerzos por llegar a tener sociedades más igualitarias e integradas, además de su labor de reparación del daño a víctimas particulares.

Guendel establece que desde este enfoque de los derechos humanos, socialmente se ha dado una revaloración del derecho por parte de movimientos sociales populares, quienes !"# #

han movido su posición de descalificación del derecho por ser un instrumento para la dominación de clase, hacia un replanteamiento en sus estrategias y formas de hacer política dado que estos grupos se han visto obligados actuar dentro de la institucionalidad forma!"# $%&# '&()*)(+,# -.&# &/0)/# 12'()/# +*/0+0.(+)*2!&/# 3# 4)!50+()/# /)*# +*/0'.1&*0)/# -.&# 4.&6&*#/&'#&7&(0+8)/#42'2#20&*.2'#&#+*(!./)#'&8&'0+'#!2#6&/+9.2!626#'&2!#:;<#3#2#6&/2'')!!2'# estrategias viables de reconfiguración del proceso de integración social. También han /)1&0+6)# 2# .*# (.&/0+)*21+&*0)# 4')7.*6)# 2# !2/# +*/0+0.(+)*&/# /)(+2!&/# 3# 4=>!+(2/?"# :@.&*6&!<"#A&#2(.&'6)#()*#&!#2.0)'B#$!2#('&(+&*0&#+*/0+0.(+)*2!+C2(+,*#6&#!2/#/)(+&626&/#&/# el factor que ha obligado a evolucionar hacia este tipo de fórmulas que traducen -las vindicaciones de - !)/#6&'&(D)/#D.12*)/#&*#'&9!2/B#4)!50+(2/#3#4'E(0+(2/#/)(+2!&/?#:Ibíd.).

El derecho internacional sobre Derechos Humanos se reconoce como un marco conceptual explícito y aceptado por la comunidad internacional que además contribuye a definir con mayor precisión las obligaciones de los Estados frente a los principales derechos humanos involucrados en las políticas públicas. Este enfoque es claro al establecer explícitamente las normas y principios que orientarán la formación de políticas y estrategias nacionales e internacionales, por lo que las políticas e instituciones que busquen impulsar estrategias en esa dirección, se deben basar explícitamente en tal marco normativo e imperativo.

En América Latina, el concepto de Derechos Humanos está ligado principalmente con la necesidad de limitar el poder abusivo de las autoridades, es decir, como límites a lo que el Estado podía hacer frente al ciudadano, sobre todo en un contexto de dictaduras militares en el sur del continente, y en el caso de México, del autoritarismo del partido de Estado.

No obstante, en la actualidad los principios, reglas y estándares de derechos en el derecho internacional de los derechos humanos ha logrado establecer con mayor claridad no únicamente las obligaciones negativas del Estado, sino también las obligaciones positivas, definiendo así no sólo lo que el Estado no debe hacer para no violar los derechos, sino también aquello que debe hacer para lograr la plena materialización de los derechos civiles y políticos y también económicos, sociales y culturales: !"#$%&'$()#%*+,-$',($+).)/0,($012&#,($#,$(,#$3)#(&+,($0,4$%&#$(,',$/,2,$1#$'52*%)$&$'&$ opresión y al autoritarismo, sino también como un programa que puede guiar u orientar las políticas públicas de los Estados y contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas, particularmente en procesos de transición o en democracias deficitarias o +67*')(89$(Abramovich 2006) !"# #

Como decíamos, el reconocimiento de derechos de las personas es uno de los principios y conceptos fundamentales del enfoque de derechos. Así, el punto de partida para formular una política es la existencia de personas, sujetos de derechos que pueden exigir !" #$%&'#&()" *&+(,-./,!'$0" 1.$" #&'" !(,2$'" &" !-3,2&/,!'es jurídicas para otros y, por /!'0,2.,$'+$4" &3" $0+&-3$/,%,$'+!" #$" %$/&',0%!0" #$" +.+$3&4" 2&(&'+5&" !" ($06!'0&-,3,#&#7" 89-(&%!:,/;<=" *>$" 6(!/.(&" /&%-,&(" &05" 3&" 3?2,/&" #$" 3&" ($3&/,?'" $'+($" $3" @0+&#!" Ao los prestadores de bienes y serviciosA, y los futuros beneficiarios de las políticas. Ya no se trata solo de personas con necesidades, que reciben beneficios asistenciales o prestaciones discrecionales, sino de titulares de derechos que tienen el poder jurídico y social de exigir del Estado ciertos comportamient!07= Este reconocimiento de derechos obliga necesariamente a medidas judiciales -o de otro tipo- que posibiliten al titular del derecho el reclamo ante una autoridad judicial en caso de que el sujeto obligado no cumpla con su obligación. Esto significa que el enfoque basado en derechos establece obligaciones correlativas cuyo incumplimiento activará diferentes mecanismos de responsabilidad o de garantías. Por ello es que el reconocimiento de derechos es también el reconocimiento de un ámbito de poder para sus titulares. De cierta forma también delimita el margen de acción de los sujetos obligados, entre ellos el Estado, pues define en cierta medida, y en sentido amplio, lo que el obligado puede y no puede hacer.

Cabe decir aquí que para el enfoque basado en derechos es fundamental partir del reconocimiento de una relación directa entre el derecho, la obligación correlativa y la garantía, pues ella sin duda influirá en el establecimiento de un marco conceptual para la formulación e implementación de políticas públicas y de mecanismos de rendición de cuentas o responsabilidad que puedan considerarse compatibles con la noción de derechos. No obstante, no pretendemos reducir el enfoque de los derechos humanos al campo jurídico, al contrario, más allá de los aspectos procedimentales de la ley se trata de explicitar una toma de posición moral sobre las relaciones sociales que subyace en el enfoque de los derechos humanos, y que se puede reconciliar con la política y el derecho, en este caso, a través de las políticas públicas.

Los derechos humanos orientan a las políticas y brindan un marco conceptual para su formulación e implementación, y ponen de relieve las acciones mínimas que el Estado !"# #

tiene el deber de realizar. Los estándares establecidos en el derecho de los derechos humanos, han influido en la transformación de los sistemas de justicia en los países latinoamericanos, y ha logrado que las autoridades atiendan cada vez más a los principios y reglas. También ha contribuido a la conformación de una burocracia estatal para el manejo de estos temas (oficinas y comisiones de derechos humanos, defensorías del pueblo y funcionarios especializados) que suele influir en algunos aspectos de la gestión !"#$%&'() *+) ,-&-./) $'.) 0-&%.%12-.) '01!3'0'.) -2) 42) &'.1) 21) .-) $%5%3'2) ' interpretar las normas de los tratados que rigen el sistema, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino que imponen también a los Estados obligaciones de formular políticas para reparar la situación que da origen a la petición. Esas obligaciones pueden consistir en cambios de las políticas existentes, reformas legales y, muchas veces, en la modificación de ciertos patrones de comportamiento de algunas instituciones del Estado 64-)!7154-,-2),%1$'&%12-.8() Los instrumentos internacionales fijan estándares encaminados a orientar las políticas públicas, los que luego van a ser la norma en que se basarán las intervenciones de los mecanismos de supervisión 9o posiblemente del poder judicial9 para verificar si las políticas y medidas adoptadas se ajustan o no a ellos (por ejemplo, estándares de *7':12'#%$%0'08/)*'0-&4'&%;28/)*!71<7-.%,%0'08)1)*%<4'$0'08/)1)0-)&123-2%01.)5=2%51.)64-) pueden venir dados por las propias normas internacionales que establecen derechos). *>17)$1)3'231/)-$)0-7-&?1)%23-72'&%1nal de los derechos humanos no formula políticas, sino que establece estándares que sirven de marco a las políticas que cada Estado define. Ni los mecanismos de supervisión ni los jueces (de ser ese el caso) tienen la tarea de elaborar políticas públicas; lo que deben hacer es confrontar las políticas adoptadas con los estándares jurídicos aplicables y 9en caso de hallar divergencias reenviar el caso a los poderes pertinentes para que ellos ajusten su actividad en consecuencia. Por lo demás, las políticas incorrectas o fallidas no siempre desembocan en el incumplimiento de derechos; esto solo ocurrirá cuando el Estado haya dejado de cumplir con alguna de las obligaciones asumidas. Por el contrario, puede haber políticas exitosas en el logro de sus objetivos pero que consagren la vulneración de derechos. Es indudable, sin embargo, que los derechos fijan marcos para la definición de políticas y de este modo inciden no .1$1)-2).4.)&123-2%01.)4)17%-23'&%;2/).%21)3'5#%@2)-2).4)-$'#17'&%;2)-)%5!$-5-23'&%;28() (Abramovich: 2006)

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Los Derechos Humanos en México La vigencia de los derechos humanos es, por antonomasia, un problema público, en tanto que su concepción y reconocimiento han sido históricamente conquistados debido a las innumerables muestras de cómo el poder público se ha podido ejercer con límites escasos frente a los gobernados. Actualmente, las sociedades reconocen que todo ser humano, por el hecho de serlo, tiene derechos inherentes a su dignidad y que todo Estado está en el deber de respetar, garantizar o satisfacer. Desde esta noción general, se subraya el que los derechos humanos son inherentes a la persona humana, así como el que son derechos que se afirman frente al poder público.

Tanto las Naciones Unidas a nivel internacional, así como la Organización de Estados Americanos a nivel regional, han creado un cuerpo inclusivo de legislación sobre derechos humanos, que requiere que los Estados encaminen sus acciones para asegurar la vigencia de estos derechos, a través del cumplimiento de sus obligaciones de respeto, protección, promoción y garantía, asentados en los instrumentos internacionales y ante los cuales existen mecanismos de protección. Dichos instrumentos abarcan derechos como el derecho a la vida, a la salud, a la vivienda, a la familia, a la autodeterminación de los pueblos, al trabajo, a la integridad personal, a la educación, a recibir los beneficios de la tecnología, a la realización de elecciones limpias y confiables, a un medio ambiente sano, a no ser detenido ilegalmente ni torturado, a formar sindicatos, al desarrollo, a la paz, entre otros.

Son principios de los derechos humanos la universalidad (por ser inherentes a la condición humana todas las personas son titulares de los derechos humanos y no pueden invocarse diferencias de regímenes políticos, sociales o culturales como pretexto para ofenderlos o menoscabarlos); la interdependencia (todos tienen el mismo nivel de importancia y están articulados), la integralidad (son indivisibles) y la progresividad (significa que el resultado del cumplimiento de las obligaciones de los Estados, debe ser la realización progresiva de los derechos) (Nikken 1994) La reivindicación de los Derechos Humanos en México sería incomprensible sin aludir al trabajo que han realizado las Organizaciones Civiles desde la década de los años setenta: El surgimiento de las organizaciones de derechos humanos fue posible entre otros factores por: el trabajo de las comunidades eclesiales de base (CEB) y la teología de la

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liberación en los años 70; la creación de grandes coordinadoras generales; de los terremotos de 1985, el movimiento estudiantil del Consejo Estudiantil Universitario (CEU) y las elecciones presidenciales de 1988. (Entrevista a Elio Villaseñor. Realizada por Carmen Zurita. 1996) El trabajo de estas organizaciones se ha fortalecido a lo largo del tiempo con los apoyos político y financiero que reciben por parte de una comunidad internacional interesada en la defensa de los derechos humanos, pero también en el fortalecimiento de los mecanismos democráticos, de ahí, el obligado desplazamiento de las Organizaciones Civiles de Derechos Humanos del ámbito de la Procuración de Justicia a la arena de la hechura de Políticas Públicas.

La relación entre Gobierno y Organizaciones Civiles en materia de Derechos Humanos, principalmente en derechos civiles y políticos, se caracteriza por una permanente tensión, !"#$%&'#($)(*+($),&#-./+-0+(1()*(2+-'/3#4/)"-/,5#6(#"/3/-+"/#()-(5%&7+,($)()**+,8(,%5+$#( a la convicción de que ante la ausencia de un marco institucional adecuado, las formas de ajuste y colaboración con el gobierno encerraban riesgos para su identidad, su función y su independencia (Rabotnikof 2005). Una de las primeras experiencias, en la incursión de este tipo de organizaciones en la esfera pública, se manifestó en 1995 con la iniciativa de Ley federal contra la delincuencia organizada, en donde los organismos de derechos 7%5+-#,(/$)-'/./&+"#-(*+(/-')-&/9-($)(2&"/5/-+*/0+"(*+($/,/$)-&/+6: Por otra parte, con la finalidad de potenciar su capacidad de incidencia, las organizaciones de Derechos Humanos intensificaron sus esfuerzos por dar a conocer cuál es la situación de los Derechos Humanos fuera del país, incorporando dentro de su quehacer lo que se ha denominado Diplomacia Ciudadana2. Comenzaron en los años noventa a incluir en su trabajo un fuerte componente de cabildeo e interlocución con los organismos internacionales del sistema ONU y OEA, como herramienta que permitiera lograr la presión internacional de estos sistemas reconocidos por el propio Estado ########################################################### $

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mexicano3. Es a partir de 1994, luego del levantamiento zapatista y de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio, que comienzan a acudir y a utilizar los mecanismos de Naciones Unidas.

Acciones de fomento a las actividades de Organizaciones Civiles de Derechos Humanos.

Comisión de Política Gubernamental en materia de Derechos Humanos.

Por Acuerdo Presidencial del 17 de octubre de 1997, se creó la Comisión Intersecretarial para la Atención de los Compromisos Internacionales de México en materia de Derechos Humanos, presidida por la Secretaría de Relaciones Exteriores, y con la participación de algunas dependencias de la Administración Pública Federal y de organizaciones de la sociedad civil, con la finalidad de establecer políticas públicas y coordinar las posiciones de las diferentes dependencias de la Administración Pública Federal, para dar cumplimiento, en tiempo y forma, a los compromisos ante el exterior en materia de derechos humanos.

El 12 de junio de 2001, se reinstaló la Comisión, refrendando el firme compromiso con el respeto a los derechos humanos, indicando que lograr su vigencia es indispensable en el proceso de reforma del Estado.

Por ello, los objetivos de esta Comisión consistieron en implementar medidas eficaces para evitar las violaciones a los derechos humanos, promover la transparencia y el diálogo abierto con la sociedad civil, implementar el acuerdo de Cooperación Técnica con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas; cumplir las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, así como tender una invitación abierta a los mecanismos internacionales de protección de los derechos humanos para que visiten México.

Es así que, en seguimiento al objetivo de esta Comisión de establecer y fortalecer los mecanismos de cooperación con la sociedad civil con el propósito de diseñar políticas públicas en la materia, se creó un mecanismo de diálogo entre la Comisión Intersecretarial y las organizaciones de la sociedad civil de derechos humanos. A partir de ########################################################### ! # $%&'%# ())"*# +,-./0# 1%23%# 4.56%70# 8# 5%'.4./%70# 9(# .:&'5;6<:'0&# .:'<5:%/.0:%=<&# 7<# 7<5</10&# 1;6%:0&*# '%:'0#<:#<=#>62.'0#7<#=%#?@A*#/060#<:#<=#7<#=%#?BCD#E.<'<#7<#=0&#/;%=<&#4;<50:#4.56%70&F5%'.4./%70&#<:#<=# &<-<:.0#7<#G./<:'<#H0-#I;<&%7%*#7<#%/;<570#/0:#E</5<'%53%#7<#J<=%/.0:<&#B-'<5.05<&#

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dicho mecanismo, las organizaciones tendrían la posibilidad de contribuir de forma efectiva en el diseño y ejecución de la política exterior de México en materia de derechos humanos, a efecto de que dichas políticas incidieran en la protección nacional de tales derechos.

La estructura del mecanismo se hizo en dos niveles, el de la Secretaría Técnica y el de las mesas de trabajo temáticas. Las mesas de trabajo, de participación mixta y abierta, buscaron lograr consensos entre las organizaciones y la Comisión Intersecretarial sobre los temas de la agenda internacional de derechos humanos. La participación de las organizaciones en las mesas respondió al principio de la autoadscripción, designando un representante en la Secretaría Técnica, por el plazo que decidiera la propia mesa, estableciendo su propia agenda de trabajo y calendario.

La Comisión Intersecretarial se conformó de mesas de trabajo: a) Armonización de las prácticas y legislación internas con los compromisos internacionales de México en la materia. b) Derechos civiles y políticos. c) Derechos económicos, sociales y culturales. d) Grupos vulnerables. e) Derechos de los Niños f) Educación en Derechos Humanos g) Derechos Indígenas.

A lo largo del trabajo desarrollado en esta Comisión, se percibieron las limitaciones para conformar una verdadera política gubernamental en derechos humanos. La importancia del desarrollo de una política interna en la materia, así como la exigencia de las organizaciones de la sociedad civil por contar con un marco jurídico adecuado, fueron factores determinantes para llevar a cabo las modificaciones necesarias, a fin de contar con una instancia que tuviera las facultades suficientes para desarrollar dicha política gubernamental.

Por instrucciones del Titular del Ejecutivo Federal, se estudió la manera de reformar y mejorar los trabajos llevados a cabo por esa Comisión, así como lograr la participación de más dependencias y fomentar la participación de la sociedad civil. En virtud de lo anterior, se tomó la determinación de modificar el marco jurídico de la Comisión, recayendo la Presidencia de la misma en la Secretaría de Gobernación y la Vicepresidencia a cargo de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

Con el propósito de contar con una política integral del gobierno federal en materia de derechos humanos que permita dar uniformidad en sus acciones, tanto en el ámbito

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nacional como internacional, el marco jurídico de esa Comisión se modificó y el Presidente de la República expidió el Acuerdo por el que se crea con carácter permanente la Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos (en adelante la CPGMDH), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de marzo de 2003.

OBJETO. El objeto de la CPGMDH consiste en coordinar las acciones que lleven a cabo, a nivel nacional e internacional, las distintas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en materia de derechos humanos, con el fin de fortalecer la promoción y defensa de estos derechos, así como establecer un mecanismo de diálogo entre las organizaciones de la sociedad civil y el gobierno federal.

INTEGRACIÓN. El pleno de la CPGMDH está integrado por la Secretaría de Gobernación, que la preside, la Secretaría de Relaciones Exteriores, que está a cargo de la Vicepresidencia y los titulares de las secretarías de la Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública, de Educación Pública, de Desarrollo Social, de Salud, de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Además, forman parte de la CPGMDH como invitados permanentes, la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como los representantes del Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Instituto Nacional de las Mujeres, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la Secretaría de Economía y el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.

El Acuerdo de creación de la CPGMDH establece la figura del Secretario Técnico, que estará a cargo del servidor público designado por el Secretario de Gobernación, que en este caso recae en el Titular de la Unidad para la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos (Artículo Sexto).

La CPGMDH tiene la facultad de crear subcomisiones, comités técnicos y grupos de trabajo, tanto de carácter permanente como transitorio, que coadyuvarán con la CPGMDH

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en el diseño y seguimiento de la política pública y las acciones gubernamentales dirigidas al fortalecimiento de la promoción y defensa de los derechos humanos.

Actualmente, la CPGMDH cuenta con diez subcomisiones temáticas, mismas que se enumeran a continuación: 1. Subcomisión de Armonización Legislativa.

Esta Subcomisión apoya el proceso de elaboración de una política de Estado en materia de derechos humanos que asegure su debido respeto, protección y promoción. Lo anterior, a través de la promoción de reformas constitucionales y legales necesarias para asegurar el reconocimiento pleno de los derechos humanos y su eficaz protección y, con ello, incorporar a la legislación interna los compromisos de carácter internacional en la materia, firmados y ratificados por el Estado mexicano, así como asegurar el cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos de parte de las autoridades de los distintos niveles de gobierno.

2. Subcomisión de Coordinación y Enlace para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez.

Esta Subcomisión fue creada con la finalidad de atender la problemática suscitada en Ciudad Juárez, con motivo de los feminicidios acaecidos, y proponer políticas públicas para la promoción y defensa de los derechos fundamentales de las mujeres.

3. Subcomisión de Derechos Civiles y Políticos.

Es la encargada de fortalecer los derechos fundamentales de las personas en sus vertientes civil y política, que, por sus características e importancia resultan transversales a todos los demás derechos.

4. Subcomisión de Derechos de la Niñez.

Es la encargada de promover, consolidar y proteger los derechos fundamentales de las niñas, niños y adolescentes.

5. Subcomisión de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Esta Subcomisión coadyuva en el diseño, realización de tareas específicas y seguimiento de la política pública y las acciones gubernamentales dirigidas al fortalecimiento de la !"# #

promoción y defensa de los derechos humanos en el país, a partir de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

6. Subcomisión de Derechos Humanos de los Migrantes.

Tiene como objetivo promover, difundir y proteger los derechos fundamentales de las personas migrantes, así como de diseñar y proponer políticas públicas destinadas a esta población.

7. Subcomisión de Derechos Indígenas.

Es la encargada de promover el diseño de políticas públicas que garanticen la eficacia en el cumplimiento de las demandas de los pueblos y comunidades indígenas, con estricto apego a sus derechos fundamentales, así como dar seguimiento a las políticas y a las acciones gubernamentales dirigidas a la promoción y respeto de los derechos indígenas.

8. Subcomisión de Educación en Derechos Humanos.

Tiene como objetivo el desarrollo e implementación de propuestas de política pública destinadas al fortalecimiento de la educación con perspectiva de derechos humanos.

9. Subcomisión de Grupos Vulnerables.

Tiene como objetivo promover los instrumentos de política pública que permitan proteger los derechos humanos de las personas en situación de vulnerabilidad.

10. Subcomisión de Seguimiento y Evaluación del Programa Nacional de Derechos Humanos 2008-2012, y de las recomendaciones del Mecanismo de Examen Periódico Universal.

Es la encargada de dar seguimiento y evaluar el cumplimiento de las acciones, por parte de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en la implementación del Programa Nacional de Derechos Humanos 2008-2012, y de las recomendaciones derivadas del Mecanismo de Examen Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas.

En las Subcomisiones se cuenta con la participación de 57 integrantes de dependencias, entidades e instituciones de la Administración Pública Federal, del Poder Legislativo, de la Administración Pública local del Distrito Federal y de organismos públicos autónomos, y !"# #

participan más de 164 integrantes de instituciones académicas, organizaciones de la sociedad civil y miembros independientes.

Dentro de las funciones de la CPGMDH, establecidas en su Acuerdo de creación, se destacan las siguientes: !" #$%&'()" *" +,,)-$.()" /(" 0,/12$+(" *" /(%" (++$,.&%" 345&).(6&.2(/&%" -$)$3$-(%" (/" fortalecimiento de la promoción y defensa de los derechos humanos; (Artículo Tercero, f.

I) !"7),0,.&)"/("(+24(/$8(+$9."*"6&:,)(6$&.2,"-&/"6()+,":4)1-$+,"&."6(2&)$("-&"0),6,+$9."*" defensa de los derechos humanos de conformidad con las obligaciones internacionales del Estado mexicano y teniendo en cuenta los estándares internacionales de derechos humanos; (Artículo Tercero, f. VI) !" ;,,)-$.()" /(%" (++$,.&%" -&" /(%" -&0&.-&.+$(%" *" &.2$-(-&%" -&" /(" <-6$.$%2)(+$9." 7=5/$+(" Federal tendientes a dar cumplimiento a las sentencias, resoluciones y recomendaciones dictadas por organismos internacionales de derechos humanos, cuya competencia sea reconocida por el Estado mexicano; (Artículo Tercero, f. IX) !";,,)-$.()"/("(2&.+$9."-&"/(%")&+,6&.-(+$,.&%"*",5%&)>(+$,.&%"3&.&)(/&%"&."6(2&)$("-&" derechos

humanos

hechas

por

organismos

internacionales,

con

miras

a

su

implementación; (Artículo Tercero, f. X) !" ?604/%()@" 6&-$(.2&" /(" &6$%$9." -&" )&%,/4+$,.&%" >$.+4/(2,)$(%@" A4&" +(-(" 4.(" -&" /(%" dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en el ámbito de sus atribuciones, adopte las medidas necesarias para la protección plena de los derechos humanos; (Artículo Tercero, f. XI) FUNCIONAMIENTO. Para el cumplimiento de su objeto, la CPGMDH se apoya en las diversas Subcomisiones que la integran, las cuales coadyuvan en el diseño y seguimiento de la política pública y las acciones gubernamentales dirigidas al fortalecimiento de la promoción y defensa de los derechos humanos.

En sesión del Pleno de la CPGMDH, celebrada el 16 de octubre de 2007, se aprobaron los Lineamientos Básicos de Operación de las Subcomisiones, Comités Técnicos y

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Grupos de Trabajo (los Lineamientos), los cuales reglamentan el funcionamiento y organización de las diversas Subcomisiones.

En dicho documento se establece, de manera precisa, la participación conjunta del gobierno con las organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas especializadas en temas de derechos humanos, quienes, en su calidad de miembros, tienen derecho de voz y voto en todas las sesiones.

Para el adecuado funcionamiento de las Subcomisiones, al frente de cada una se prevé la existencia de dos Coordinadores, uno que representa a los miembros de la Administración Pública Federal y a los organismos públicos de derechos humanos; otro que representa a los miembros de las organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas y participantes independientes.

De conformidad con lo establecido en los Lineamientos, para el desarrollo de sus actividades, cada Subcomisión debe diseñar y aprobar un Programa Anual de Trabajo a más tardar el último día de febrero de cada año, el cual deberá contener los temas a tratar, la metodología de trabajo, indicadores de autoevaluación, calendario de sesiones y, en su caso, la creación de grupos de trabajo, a los cuales se les designarán tareas específicas.

Además, para el cumplimiento de su objeto, las Subcomisiones deberán atender, entre otras cosas, a los principios establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el orden jurídico interno y en los tratados internacionales que protegen y garantizan la observancia y respeto de los derechos humanos; a las metas y programas establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y que tengan relación con los derechos humanos, así como a las recomendaciones internacionales emitidas al gobierno mexicano por la Organización de las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos y otros organismos intergubernamentales internacionales.

LOGROS. Entre los logros más destacados de la CPGMDH, durante el periodo 2007 y 2008, podemos mencionar los siguientes: 1. En el seno de la Subcomisión de Grupos Vulnerables, se elaboró un proyecto de !"#!$%&'()*%)+#*,-,.(.,/0)()1()2345-025-SSA2-1994, para la Prestación de Servicios de

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Salud en Unidades de Atención Integral Hospitalaria Médico-!"#$%#&'(#)*+,-)./-0*-1#/*0#2*2de dotarle de un enfoque garantista, en el cual el paciente psiquiátrico participe activamente en su tratamiento y en caso de no poder tomar decisiones por sí mismo, se salvaguarden sus derechos y se garantice que todo tratamiento se realice con estricto apego a la dignidad humana y con pleno respeto a los derechos humanos.

Dicho proyecto fue aprobado por el pleno de la CPGMDH y enviado a la Secretaría de Salud para los efectos procedentes.

2. En el seno de la Subcomisión de Derechos de la Niñez, se trabajó un proyecto de Manual de Salud Sexual y Reproductiva para Adolescentes y Jóvenes, el cual tiene como finalidad, brindar la información y las herramientas necesarias para que las y los adolescentes fortalezcan sus conductas de cuidado y prevención, manejen información científica actualizada y puedan diseñar un proyecto de vida sobre el cuidado y atención de su sexualidad, así como difundir información adecuada y oportuna para prevenir las infecciones de transmisión sexual.

El proyecto fue aprobado por el pleno de la CPGMDH y enviado a la Secretaría de Salud para sus análisis y efectos procedentes.

Cabe destacar que de conformidad con lo establecido en el Artículo Cuarto del Acuerdo por el que se crea la CPGMDH, sus resoluciones serán vinculatorias para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. En este sentido, actualmente las propuestas se encuentran en análisis en las áreas correspondientes, para su atención.

3. Aprobación de la creación de la Subcomisión de Seguimiento y Evaluación del Programa Nacional de Derechos Humanos 2008-2012, que funciona a través de cuatro grupos de trabajo, creada con carácter transitorio.

Esta Subcomisión tiene por objeto dar seguimiento a las acciones que la Administración Pública Federal realice para el cumplimiento de las líneas de acción del Programa Nacional de Derechos Humanos 2008-2012 y evaluar el cumplimiento de los indicadores y metas previstos en dicho programa.

VI. INFORMACIÓN RELEVANTE

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En febrero de 2009, México fue examinado a través del Mecanismo de Examen Periódico Universal ante el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, del cual resultaron 91 recomendaciones, de las cuales la inmensa mayoría fueron aceptadas por el Estado Mexicano.

La Delegación de México estuvo encabezada por el Secretario de Gobernación, Lic. Fernando Francisco Gómez Mont Urueta, y se asumió el compromiso de adoptar las medidas necesarias para dirigir las recomendaciones en el marco del Programa Nacional de Derechos Humanos 2008-2012, así como también se trabajará en el marco del acuerdo con la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos a fin de promover la implementación de las recomendaciones.

También se asumió el compromiso de dar seguimiento a las recomendaciones con la completa participación de la sociedad civil e instituciones autónomas de derechos humanos, a través de la Comisión.

En cumplimiento al compromiso asumido por México ante el Mecanismo de Examen Periódico Universal, el pleno de la CPGMDH, en sesión del 30 de junio de 2009, instruyó que la instancia de seguimiento a las recomendaciones al Estado Mexicano sea a través de la Subcomisión de Seguimiento y Evaluación del PNDH 2008-2012.

Por ello, se acordó la modificación en su denominación de esa Subcomisión, para quedar de la manera siguiente: Subcomisión de seguimiento y evaluación del programa nacional de derechos humanos 2008-2012, y de las recomendaciones del mecanismo de examen periódico universal.

Avances y Limitaciones Si bien la Secretaría de Gobernación no es el único referente gubernamental en materia de Derechos Humanos para las Organizaciones Civiles, sí es el más claro y de acuerdo al decreto de creación de la comisión de política gubernamental en materia de Derechos Humanos, la responsable de coordinar el trabajo de las múltiples instancias de la administración pública federal. Sin embargo, el nivel de participación que ha predominado !"#!$%&#'"$%&"('&#!$#!)#*!#+(,"$-)%&./#01$#2-!#-"&#'"$%&"('&#",30&%'4&#$!#-5'(&#(,0,#-"# espacio consultivo más, sin resultados concretos, y en ocasiones con duplicidades o tensiones con la Secretaría de Relaciones Exteriores, como en el caso de la elaboración

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del Informe para el Examen periódico universal. No existe una política de fomento, lo que aparece es una suma de acciones inconexas de carácter diferenciado y en donde la Administración y las Organizaciones ponen énfasis en la transferencia de los recursos y no en la generación de espacios de deliberación.

Las Organizaciones Civiles de Derechos Humanos se involucran directamente con las diversas dependencias: Secretaría de Salud, Desarrollo Social, Procuraduría General de la República, etc., sin identificar con claridad, que las acciones de estas dependencias pueden ser parte de una política articulada de fomento al quehacer de las Organizaciones Civiles. El vínculo por excelencia es a través de los proyectos de coinversión o bien, los convenios bilaterales. El hecho de que sean los recursos económicos los medios para el establecimiento de la relación, hace que las Organizaciones perciban esta relación como !"#$%"&'()*'+,-'."(-#$"'/0"'!%-"'+,-'*12'3-*3-'(4'5,#$"'3-'64*$7'8'3-*3-'&7'."%(,&7!49#' +,-':7!17';<=<;>?2'&7'@-#$-'3-';<=<;>?2'-%7'-*"A''-%7'!"#$%7&"%172'-*'!"#$%"&'B#"C' No es enlace, enriquecimiento, es cont%"&'B#"CD'EF>;0=GF-Chihuahua).

Otro aspecto que juega en contra de la implementación de una política de fomento, y que ha sido señalado en trabajos anteriores, es la falta de conocimiento de la ley Federal de Fomento a las Actividades de las Organizaciones F464&-*H'/PuesA según lo que tengo en mi memoria porque no la tengo presente todo el tiempo, pero es esta parte impulsada también desde las organizaciones, para que haya una mayor participación de las asociaciones, vaya de las organizaciones civiles, sociedad civil en general en la definición de las políticas públicas, también en la cuestión de la asignación recursos y en el ejercicio 3-&' %-!,%*"' +,-' 5,-*' 67' 34%4@43"' 7' &7' !4,3737#17' -*' &"' +,-' $-#@"' 5%-*-#$-' 3-' &7' &-8D' (Alternativas pacíficas-Nuevo León).

La pregunta que surge es ¿cómo lograr estructurar una política federal de fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles que logra transversalizar Ihorizontal y verticalmente- el actuar de la Administración Pública Federal?

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Economía popular Definición De acuerdo con el artículo cinco de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por la Sociedad Civil una de las acciones objeto de promoción por el gobierno federal es la economía popular. Concepto que refiere al conjunto de actividades ec!"#$%&'()*)+,-&.%&'()(!&%'/0(),0'/%1'2'()+!,)/!()//'$'2!()3(0&.!,0()+!+4/',0(56)2%&7'() acciones no se encuentran circunscritas meramente en una lógica de economía de mercado, sino refieren al uso los recursos disponibles, físicos y materiales, para sobrellevar su situación de pobreza, exclusión, desempleo y subempleo, cubriendo así las necesidades básicas. Para conseguir este objetivo regularmente la economía popular se basa en la cooperación y estrategias que favorezcan al desarrollo de su entorno.

Cuando se habla de economía popular su percepción varía de acuerdo al entorno socioeconómico, cultural, político y geográfico en el cual conviven los individuos de una sociedad. Este tipo de actividad económica surge como una reacción a la exclusión social o económica de factores básicos para la vida que han vivido millones de trabajadores y pequeños propietarios que no podían acceder a las condiciones básicas de subsistencia, tales como vivienda, alimentación, trabajos, etc.

Este modelo de economía puede también (0,)3(!/%2',%!5)(%)%$+/%&')/')&!$+,0"(%#")20)/!() actores económicos como sujetos de su empeño (como consumidores, productores, ahorradores, trabajadores, comerciantes, etc.) de manera solidaria, es decir, en interacción de equidad y de manera horizontal y equilibrada. La Economía Social y Solidaria se basa en compartir, en lugar de competir. (Gallo Camacho 2005) Por lo tanto la Economía Social y Solidaria sienta las bases de la filosofía del cooperativismo y acoge en la realidad a las siguientes entidades: Sociedades Cooperativas, Sociedades Laborales (Sindicatos); Sociedades Mutualistas de Seguro y Previsión Social; Cajas de Ahorros; Sociedades Agrarias de Transformación; Sociedades de Garantías Reciprocas; Fundaciones y Organizaciones de la Sociedad Civil.

En este sentido las organizaciones civiles tienen un papel importante en la consolidación de las acciones de economía popular, ya que las experiencias de co-gestión entre gobierno y sociedad civil abren un nuevo plano para la economía popular solidaria, en la

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medida que es posible tomar mejores decisiones económicas y canalizar diversas formas de cooperación y sinergia optimizando la solidaridad, la responsabilidad, la concertación.

Como características que identifican a la Economía Popular tenemos que: !"#$"%&'('")'*+,&-(".$)/+*",$("*+"',$($/0+"123*&,+4 !"53%&'('"3'('.&,&$6"7'"68"+,%&9&7+7"1)$78,%&9+4 !":';8&')'",+1&%+*"1+)+"7'6+))$**+)"68"+,%&9&7+7"1)$78,%&9+4 !"<+"%$/+"7'"7',&6&$('6"'6%="9&(,8*+7+"+"*$6"+6$,&+7$6">"($"+*",+pital. !"#$"'?&6%'")'*+,&-("7&)',%+"'(%)'"'*",+1&%+*"+1$)%+7$">"'*"3'('.&,&$"+%)&38&7$4 !"<+"7'.'(6+">"+1*&,+,&-("7'*"1)&(,&1&$"7'"6$*&7+)&7+7">")'61$(6+3&*&7+74 !"<+",$/3&(+,&-("7'"*$6"&(%')'6'6"7'"*$6"/&'/3)$6@"868+)&$6">"'*"&(%')A6"B'(')+*4" (Asamblea de Trabajadores del Banco Popular de Costa Rica, 2000) en (Gallo Camacho 2005).

Economía popular el caso de México Contexto México es una nación con inmensas riquezas naturales y al mismo tiempo enormes carencias sociales. Según la ONU, (PNUD 2009), somos el país número 14 en territorio, el (2/')$"CC"'("1$3*+,&-(@"'*"(2/')$"CD"'(")',8)6$6@"E'*"$,F$"'("',$($/0+G">"E'*"6'&6"'(" '(')BA%&,$6G4"H')$"%+/3&A("6$/$6"*+"(+,&-("IJ"'("7'6+))$**$"F8/+($@"*+"IK"'(",+*&7+7"7'" vida, la 83 en mortalidad infantil, la 72 en escolaridad, la 58 en ingreso personal y la 128 en equidad de la distribución de esos ingresos.

El ingreso per cápita está en los $14,000 dólares anuales, pero la distribución de esos ingresos es muy desigual. Así, el 20% más rico percibe 19 veces más que el 20% más pobre. Aún después de la redistribución del ingreso que intenta realizar el gobierno a través de los subsidios al pueblo más necesitado, el 20% más rico recibe todavía 14 veces más que el 20% más pobre. En las naciones europeas y asiáticas prósperas, esta proporción suele ser de sólo 6 veces. Por ello, ocupamos el lugar 128 en desigualdad del ingreso, entre 177 países evaluados.

El INEGI (2010) informa sobre los principales resultados de la Encuesta

Nacional de

Ocupación y Empleo (ENOE) para noviembre de 2010, los cuales indican que 57.9% de la población de 14 años y más en el país se encontraba disponible para producir bienes o

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servicios (económicamente activa); el restante 42.1% se ubicó en la población no económicamente activa.

De la Población Económicamente Activa (PEA) 94.72% estuvo ocupada en el mes de referencia, sin embargo a su interior se manifiesta un sub-universo de casos que declaró tener necesidad y disponibilidad para trabajar más horas, razón por la cual a este subconjunto se les denomina sub-ocupados. En el penúltimo mes del presente año éstos representaron el 7.1% de la población ocupada, lo que significó una disminución mensual de (-) 1.38 puntos porcentuales con relación al mes inmediato anterior.

Con datos desestacionalizados, en el mes en cuestión la tasa de desocupación (TD) a nivel nacional fue de 5.60% respecto a la PEA, tasa superior en 0.15 puntos porcentuales a la del pasado mes de octubre.

La comparación anual no muestra cambio en la tasa de desocupación (5.28% vs 5.26%), mientras que en la de subocupación se observa un descenso (7.1% vs 8.7%), durante noviembre de este año con relación al mismo mes de un año antes.

Bajo este esquema, los datos preliminares indican que 57.9% de la población de 14 años y más es económicamente activa (está ocupada o busca estarlo), mientras que 42.1% se dedica al hogar, estudia, está jubilado o pensionado, tiene impedimentos personales o lleva a cabo otras actividades (población no económicamente activa).

La población ocupada alcanzó 94.72% de la PEA en el penúltimo mes de este año. Del total de ocupados, el 70.3% opera como trabajador subordinado y remunerado ocupando una plaza o puesto de trabajo, 3.6% son patrones o empleadores, un 19.7% trabaja de manera independiente o por su cuenta sin contratar empleados y finalmente un 6.4% se desempeña en los negocios o en las parcelas familiares, contribuyendo de manera directa a los procesos productivos pero sin un acuerdo de remuneración monetaria.

En el ámbito urbano de alta densidad de población, conformado por 32 ciudades de más de 100 mil habitantes, el trabajo subordinado y remunerado representa un 77.1% de la ocupación total, es decir 6.8 puntos porcentuales más que a nivel nacional.

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La población ocupada por sector de actividad se distribuyó de la siguiente manera: en los servicios se concentró 41.8% del total, en el comercio 19.4%, en la industria manufacturera 16%, en las +&'161.+.%#$+7(")%&*+(1+#$89:8;,$%/$!+$&"/#'(*&&1</$=:>;,$%/$2"'(+#$+&'161.+.%#$%&"/<01&+#3$?-*%$ incluyen la minería, electricidad, agua y suministro de gas) 0.8% y el otro 0.6% restante no especificó su actividad.

De acuerdo con los indicadores económicos que observamos, se muestra que hay un amplio sector social que queda marginado al no contar con un trabajo estable con el cual pueda satisfaces sus necesidades, lo cual obliga a buscar opciones de autoempleo.

Ante este panorama en México, la economía social surge como una alternativa de los de !"#$#%&'"(%#$)")*!+(%#,$-*%$)*%.%/$.%/"01/+(#%$2%!$#%&'"($#"&1+!3,$4$#%$(%51%(%$+$!"#$-*%$ trabajan bajo alguna modalidad de forma asociativa, comunitaria, colectiva o cooperativa; incluyendo aquí a quienes trabajan por cuenta propia, de manera individual, familiar, ya sea formal e informal. Sin embargo la economía social en México apenas comienza a despertar, y tardará más en formalizarse en la medida que el gobierno aplique políticas asistenciales que retrasen la necesidad de asociarse en los individuos.

Con esto vemos que la economía social tiene una función de integración social que ayuda a la construcción de una sociedad equilibrada y cohesionada y asegurar además el crecimiento económico. Es mediante el desarrollo de sus valores que puede hacer armonizar lo social y lo económico. Por tanto, se puede visualizar como instrumento de progreso económico y social !"# #

De las definiciones que hemos encontrado de economía social, y en especial las que se adecúan

al

coso

mexicano

podemos

mencionar

las

siguientes

características

fundamentales: a) Su sujeto es la sociedad civil, no es el sector público (Estado), ni el sector privado (mercado). b) Se asocia en colectivos: no se trata de unidades empresariales individuales; la asociación es básica y no sólo nominal como en las sociedades anónimas, c) El objetivo es satisfacer necesidades que cualitativa o cuantitativamente no están satisfechas por el Estado o el mercado. d) La democracia directa es la característica principal de su funcionamiento y de su gestión, basada en la igualdad de derechos de base de todas y todos los socios, a la vez que en el reconocimiento a sus diferencias. e) Su orientación es ética: predominan la satisfacción de necesidades y el servicio sobre la obtención de ganancias: se centran en el respeto a la dignidad y al desarrollo de las personas y las comunidades y la sustentabilidad ecológica. f) La distribución de excedentes se puede hacer sobre un doble criterio: la reinversión para el crecimiento de la empresa y el beneficio de la sociedad, o la distribución con prioridad a las personas, es decir al trabajo sobre la sociedad. g) Son abiertas a toda la sociedad, aunque tengan una base principal y mayoritaria de socios que provienen de las clases populares. (Quintana s.f.)

Dentro de las actividades realizadas en la economía popular podemos destacar como un actor primario a las agrupaciones sociales, donde se encuentran incluidas las organizaciones civiles que buscan coadyuvar en el desarrollo de proyectos que generen en una comunidad determinada mejores condiciones sociales. Las prácticas de estas organizaciones se circunscriben en una nueva racionalidad productiva, donde la solidaridad es el sostén del funcionamiento de las iniciativas, diferenciándose de la racionalidad capitalista que no es ni solidaria ni inclusiva y de la economía pública que no permite la posibilidad de auto-gestionarse.

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Las organizaciones que buscan generar este tipo de acciones productivas deben buscar los medios que les permitan tener los recursos necesarios para poner en práctica los proyectos que promueven, para esto un elemento central es el apoyo que puedan encontrar en los gobiernos locales y federal. En este sentido centrándonos en el gobierno federal tenemos que dentro del Artículo 25 Constitucional se instituye que ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

De lo anterior podemos inferir que es responsabilidad del Estado promover y apoyar a las organizaciones que busquen la formación de proyectos de economía popular, lo cual también queda sentado en la Ley Federal de Fomento a las Actividades realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil.

Con base en estos fundamentos legales pasaremos a observar cuáles son las acciones que son promovidas desde el gobierno federal para apoyar a las organizaciones que se enfocan en el desarrollo de economía popular, para esto retomaremos los programas y acciones generadas por las diversas entidades de la Administración Pública Federal (APF)

Acciones de fomento Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) Programa de Fortalecimiento la Organización Rural (Organízate) Objetivo Apoyar la consolidación de formas de organización social representativas, para su efectiva participación consultiva en la instrumentación de políticas, planes y programas de desarrollo rural.

Las acciones que se generan para dar cumplimiento al objetivo son las siguientes: Profesionalización.

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Correspondiente al pago de los gastos destinados al mejoramiento de las capacidades, conocimientos o habilidades en los ámbitos de organización y gestión de los profesionistas que le prestan sus servicios.

Equipamiento Este rubro contempla: adquisición de mobiliario y equipo de cómputo y de oficina, mantenimiento y conservación de instalaciones en cuyo concepto serán considerados los materiales de construcción, estructuras y manufacturas, materiales complementarios, material eléctrico y electrónico; programas de cómputo, adquisición, mantenimiento, servicios de software y/o sistemas de información refacciones y accesorios para el equipo de cómputo.

Difusión Gastos destinados a bienes y servicios relacionados con promoción de la organización; la ejecución de las actividades de la organización tales como congresos, foros, asambleas, mesas de trabajo y talleres.

Gastos Operativos Son aquellos derivados de la operación general de la organización y no imputables a los anteriores y hasta por un 30% del total del apoyo autorizado, adicionalmente deberán cumplir con los requisitos fiscales correspondientes.

Para 2010 el presupuesto para el programa fue de 570.8 millones y la población atendida en los dos últimos años fue de 633 para 2009 y 610 en 2008, lo que representa un aumento, aunque poco significativo.

Según la evaluación externa realizada por el Colegio de Posgraduados en 2009 el programa ha cumplido de forma eficaz con la entrega de bienes y servicios que mejoran las capacidades de las organizaciones. Los componentes apuntan en la dirección de generar capital social, sin embargo no se conocen los impactos reales del programa debido a una insuficiente focalización y falta de un mejor mecanismo de monitoreo y evaluación de impacto.

El programa es eficaz y eficiente en la entrega de los bienes y servicios a las organizaciones beneficiarias. Las organizaciones se han profesionalizado en gestión

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organizacional e institucional. Sin embargo la falta de focalización dificulta saber si las organizaciones beneficiarias son las que deberían recibir los apoyos.

Como conclusiones se tiene que el programa. Se justifica porque tiene objetivos que apuntan en la dirección de propiciar condiciones para el desarrollo rural; consolidar y fortalecer organizaciones capaces de gestionar su desarrollo y el de sus regiones. No obstante lo anterior, el programa requiere elaborar un concepto propio de organización social (para este componente), así como la cuantificación de la población potencial y objetivo, lo que permitirá establecer un sistema confiable de seguimiento y evaluación de impacto riguroso.

Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) Programa de Fomento al Desarrollo Agrario (Formar) El FORMAR se inició en 2004 para atender demandas de las organizaciones campesinas referidas a la resolución de conflictos agrarios, la organización económica campesina y el desarrollo de capacidades4. La orientación inicial del Programa fue la atención a conflictos agrarios mediante el impulso de proyectos productivos; sin embargo, si bien en la práctica este tema permanece vigente, en su diseño más reciente (2010) el Programa está abierto para atender diversas iniciativas productivas. La orientación que ha continuado y se ha convertido en la médula del Formar, es la atención al desarrollo del capital humano y social de las organizaciones o núcleo agrarios, ejerciendo la gran mayoría de los recursos presupuestales.

De acuerdo con los Lineamientos de Operación 2010, el FORMAR se propone como objetivo general: Apoyar a organizaciones y núcleos agrarios con capacidades fortalecidas e instrumentos para planear el desarrollo de capital social en el medio rural, preferentemente en las regiones con mayores índices de marginalidad. Los objetivos específicos ponen el acento en: fomentar la organización económica, apoyar la creación de gestores y líderes locales, facilitar el acceso a información y disminuir la presión socioeconómica por falta de oportunidades y soluciones colectivas adecuadas.

La población a la que se dirigen las acciones del Programa está constituida prácticamente por todos los habitantes de los núcleos agrarios y localidades rurales vinculadas, aunque en la práctica las formas operativas de canalización de recursos hace que los beneficiarios directos sean las organizaciones.

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Los componentes de apoyo del Programa son: a) eventos de capacitación, b) estudios, c) proyectos comunitarios de desarrollo y d) fomento organizacional. De éstos, el primero y el último han ejercido la mayor cantidad de recursos del programa, lo que en 2009 significó el 92% del presupuesto total, equivalente a más de 241 millones de pesos.

El programa busca atender múltiples y variadas demandas de las organizaciones rurales, tanto para fortalecer su capital social y humano como para impulsar proyectos de desarrollo comunitario. La operación del Programa se lleva a cabo en forma centralizada y está a cargo de la Subsecretaría de Política Sectorial y su Dirección General de Política y Planeación Agraria. El Programa apoya tres tipos de actividades: i) eventos de capacitación y fomento organizacional, ii) proyectos productivos comunitarios y iii) estudios. El monto de apoyo al que pueden acceder las organizaciones tiene un tope máximo de 1 millón de pesos en cualquiera de los tres componentes.

Según datos obtenidos de la evaluación realizada al programa por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en ingles) en 2009, el ingreso mensual promedio por beneficiario tuvo un incremento de 36%. El 21% de este incremento se originó en las utilidades de los proyectos Formar y el 14% restante fue por aumentos de otros ingresos. La situación inicial del ingreso promedio de los beneficiarios de estos proyectos indicaba que antes del proyecto Formar 24% no percibía ningún ingreso y el promedio de los que sí lo percibían era de 2,846 pesos mensuales.

Siguiendo con el documento, se establece que el mayor avance se presentó fue la disminución del porcentaje de organizaciones que no había recibido asistencia técnica o capacitación, el cual bajó de 80% a 40%. De los que recibieron dicha capacitación (57%) manifestó haber tenido resultados positivos en la mejora de la capacidad técnica, de gestión, administración y planeación. También fue frecuente el reconocimiento de mejoras en los procesos productivos (33%), así como en la capacidad de promoción del desarrollo local (33%).

De los proyectos presentados una gran mayoría (87%) son proyectos nuevos que se crearon gracias al Formar y la mayor parte de los socios no tenía experiencia en la actividad. De las organizaciones que forman parte del programa se tiene que casi todas son de creación reciente y prácticamente no cuentan con estructura organizativa ni reglas de funcionamiento, aunque hay un grupo reducido con y experiencia organizativa que, de hecho, es el que está teniendo ya resultados positivos. La mayoría tiene alianzas con !"# #

otras

organizaciones

o

actores,

destacando

las

de

índole

político-social

con

organizaciones campesinas o liderazgos locales o nacionales (como diputados federales o locales), así como los vínculos con entidades gubernamentales; también se encontraron En algunos casos se logran progresos importantes y sostenibles, pero también hay apoyos que simplemente significan la distribución de subsidios puntuales. Algo que resulta preocupante es que para muchas de las organizaciones beneficiarias los recursos del Formar constituyen una de sus principales fuentes de ingreso; esa excesiva dependencia de los recursos puede ser un factor de riesgo en el mediano plazo y sobre todo para desarrollar las capacidades autogestivas de las organizaciones.

De acuerdo con la FAO el programa a incido en la sustentabilidad de las organizaciones, ya que con lo referente al índice de sustentabilidad de las organizaciones (que contiene valores de 0 a 4, donde 4 es el mejor valor) se puede observar un incremento de las capacidades organizacionales y productivas como se observa en la siguiente gráfica

Fondo Nacional de apoyos para Empresas en Solidaridad (Fonaes) El Fonaes, en cuanto al fomento de las OC brinda dos tipos de apoyo.

1) Apoyos para fortalecer los negocios establecidos de personas físicas, grupos y empresas sociales, gestionados por las organizaciones sociales para sus agremiados. Este apoyo otorgado por Fonaes brinda capacitación, asesoría y asistencia técnica, a los negocios ya establecidos con apoyos del fondo. !!" "

2) Apoyos para el desarrollo y consolidación de las organizaciones sociales que promueven la creación y fortalecimiento de empresas sociales, donde se busca fortalecer la capacidad técnica y operativa de las organizaciones para que promuevan la creación y fortalecimiento de empresas sociales.

Los conceptos de apoyo que Fonaes podrá otorgar son para los siguientes conceptos: a) Contratación de asesores; b) Capacitación de sus estructuras operativas; c) Renta de oficinas (sin rebasar el 20% de lo aportado por Fonaes), y d) Adquisición de mobiliario, equipo de oficina y equipo de cómputo (sin rebasar el 20% de lo aportado por Fonaes).

Caracterización de las acciones de fomento en economía popular Como hemos visto existen acciones generadas por el gobierno federal que se enfocan a brindar diferentes tipos de recursos a las organizaciones de la sociedad civil, para fomentar el desarrollo de sus acciones y proyectos, ante dicha evidencia es importante recalcar que se ha avanzado en el reconocimiento del trabajo de las OSC, como pieza fundamental en la generación de las condiciones básicas para el desarrollo social. Sin embargo en el aspecto del fomento de la economía popular aún se hallan rezagos considerables.

Existen diferentes organizaciones que se enfocan a generar opciones productivas autogestivas que no cuentan con el apoyo de instancias gubernamentales, ni con las herramientas técnicas para poder tener un impacto de mayor alcance. Esto es un problema ya que por lo general la población y en este caso las OSC que mayor rezago presentan son también las que reciben menos apoyo, debido a que no tienen la información necesaria para acceder a los apoyos públicos que por ley deberían poseer.

En el caso de las organizaciones que generan proyectos de economía popular un hecho importante es que no sólo dependan de los recursos económicos aportados por el gobierno, que aunque se reconocen como fundamentales, si no van acompañados de una capacitación y profesionalización que permita a dichos proyectos ser auto-sostenibles, se entra en una lógica de asistencialismo que repercute en el mediano plazo.

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Complementado lo anterior uno de los factores que hay que mejorar es la relación entre las entidades de la APF y las OSC, ya que como se mencionaba con anterioridad las experiencias con mayor éxito son aquellas donde se suman esfuerzos, donde exista coadyuvancia entre actores sociales y gubernamentales, para esto es necesario contar con la apertura institucional y sobre todo un reconocimiento del aporte del sector social. A continuación mostramos cuales son los avances y limitantes que encontramos en el fomento a las acciones de las OSC orientadas a la economía popular.

Avances generados.

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Recursos destinados propiamente al trabajo de las OSC

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Formación técnica y capacitaciones periódicas

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Apoyo en el desarrollo institucional

Limitantes -

No hay una caracterización clara de las organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la economía popular, que muestre cuales son sus elementos específicos, sus fortalezas y debilidades

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Las acciones se han concentrado en su mayoría en los proyectos productivos generados en las zonas agrícolas, demeritando las realizadas por sectores populares que residen el zonas urbanas

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Hay una articulación poco visible entre las dependencias gubernamentales que se enfocan al rubro de la economía popular

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La sistematización y recuperación de experiencias es limitada

Perspectivas A finales de 2010 se presento una iniciativa para promulgar la Ley General de la Economía Social y Solidaría, la cual podría ampliar el campo normativo que coadyuve a generar un mayor fomento a las organizaciones de sociedad civil que se enfocan a este rubro.

Aunado a esto para crear las condiciones propicias para el avance de la economía popular, además de la necesidad ya mencionada de la corresponsabilidad entre gobierno y sociedad civil, sería importante contar con nuevos planteamientos para la autosustentabilidad y el emprendimiento de más proyectos solidarios.

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Asistencia social Definición La protección social es una de las principales funciones del Estado, ya que es el ente responsable de garantizar la seguridad de sus miembros, en este sentido la protección a los grupos de mayor vulnerabilidad representa una tarea básica en el actuar gubernamental, entre los grupos vulnerables se encuentran: las mujeres pobres responsables del sostenimiento familiar; niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo social; las poblaciones indígenas que además de los riesgos que caracterizan a la pobreza, tienen una identidad cultural que las margina del resto de la comunidad; los adultos mayores, y las personas discapacitadas marginadas del mercado laboral La Asistencia Social es ofrecida por medio de empresas privadas y organismos estatales, siempre bajo la supervisión o administración del Estado. Sin embargo la asistencia social, no debe ser considerada como un mecanismo para la superación de la exclusión social, sino en un punto de apoyo, incluso puede verse como una estrategia de sobrevivencia; puede contribuir, sin duda, a no profundizar la exclusión, la marginalidad, el deterioro de individuos, de grupos y, en consecuencia, social, siempre teniendo en cuenta que los programas y acciones de asistencia deben ser temporales, ya que el objetivo final es superar el estatus de vulnerabilidad de los grupos atendidos.

Dentro de la Ley de Asistencia Social, se entiende por este concepto el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan el desarrollo integral del individuo, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, indefensión desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva. La asistencia social comprende acciones de promoción, previsión, prevención, protección y rehabilitación. (Artículo 3. Ley de Asistencia Social) Tienen derecho a la asistencia social los individuos y familias que por sus condiciones físicas, mentales, jurídicas, o sociales, requieran de servicios especializados para su protección y su plena integración al bienestar.

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Con base en lo anterior, son sujetos de la asistencia social, preferentemente: I. Todas las niñas, niños y adolescentes, en especial aquellos que se encuentren en situación de riesgo o afectados por: desnutrición; deficiencias en su desarrollo físico o mental, o cuando éste sea afectado por condiciones familiares adversas; maltrato o abuso; abandono, ausencia o irresponsabilidad de progenitores en el cumplimiento y garantía de sus derechos; ser víctimas de cualquier tipo de explotación; vivir en la calle; ser víctimas del tráfico de personas, la pornografía y el comercio sexual; trabajar en condiciones que afecten su desarrollo e integridad física y mental; infractores y víctimas del delito; ser hijos de padres que padezcan enfermedades terminales o en condiciones de extrema pobreza; ser migrantes y repatriados, y ser víctimas de conflictos armados y de persecución étnica o religiosa.

II. Las mujeres: en estado de gestación o lactancia y las madres adolescentes; en situación de maltrato o abandono, y en situación de explotación, incluyendo la sexual.

III. Indígenas migrantes, desplazados o en situación vulnerable; IV. Migrantes; V. Adultos mayores en desamparo, incapacidad, marginación o sujetos a maltrato; VI. Personas con algún tipo de discapacidad o necesidades especiales; VII. Dependientes de personas privadas de su libertad, de enfermos terminales, de alcohólicos o de fármaco dependientes; VIII. Víctimas de la comisión de delitos; IX. Indigentes; X. Alcohólicos y fármaco dependientes; A partir del reconocimiento de los sectores que son considerados para la asistencia social, observamos que una de las principales límites, es que la asistencia, por definición, no resuelve la cuestión en sus causas, sino como mencionábamos se enfoca en atenuar la problemática.

Ante esto el camino hacia la autonomía debería ser hacia el que se orientara toda acción de asistencia. Es decir, su labor temporal y específica debería ser prescindible, lo más !"# #

pronto posible, pero antes se debe reconocer que su existencia viene a dar respuesta a necesidades reales producto de las enormes desigualdades sociales; la asistencia es evidencia de las fallas tanto en las políticas sociales como en las políticas económicas implementadas (destacando su trayectoria histórica), a la vez, la asistencia provee de argumentos para luchar contra tal desigualdad a partir de que al reconocerla como necesaria se están reconociendo las fallas e injusticias sociales, mismas que se traducen en una expresión: pobreza; puesto que la pobreza no es un accidente ni producto de la generación espontánea. De ella se nutre el contingente de seres humanos que precisan de asistencia. Toda buena asistencia, creativa, crítica, inteligente, consciente de sus límites, reconoce su carácter transitorio; insistiendo, la buena asistencia es aquella que asiste tan bien que el asistido prescinde de ella. (Fletes Corona, Asistencia social: alcances s.f.)

La asistencia social en México Contexto Antes de la promulgación de 1917 no existía un concepto claro de la asistencia social, sino lo común era la idea de la caridad, luego de la beneficencia y la filantropía, estas concepciones con el tiempo fueron evolucionando, e institucionalizándose hasta lo que hoy es conocido como asistencia social, entendida ésta como una responsabilidad del Estado mexicano que va más allá de lo social y llega a lo ético.

Como resultado de la Revolución Mexicana, el asistencialismo abandona el enfoque caritativo e inicia su construcción como responsabilidad colectiva. La atención de las necesidades básicas se postula como derechos. Así los rubros de educación, salud alimentación y vivienda se garantizaban constitucionalmente a todos. Se transita de la beneficencia a la asistencia pública. Con el fortalecimiento del Estado revolucionario, que priorizó la necesidad de una política más amplia e integral y con una participación estatal más activa. La intervención del Estado se concreta al finalizar 1937, con la creación de la Secretaría de Asistencia Pública. Con esta medida, el Estado mexicano reconoció que debía sustituirse el concepto de beneficencia por el de asistencia pública para proporcionar servicios de salud preventivos y curativos a los más pobres, como la ampliación de campañas sanitarias y de vacunación y, especialmente de atención materno- infantil

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De aquí nace la necesidad de crear una institución que coordine los esfuerzos públicos y privados que se realicen en materia de asistencia social. Con esta idea se crea por decreto en enero de 1977, un organismo con la función de conjuntar, organizar a las organizaciones encargadas de la asistencia y regir la asistencia social en el país, su nombre oficial fue el de Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), que tenía entre sus atribuciones la de promover el bienestar social, apoyar y fomentar la nutrición y las acciones de medicina preventiva dirigidas a la infancia, investigar los requerimientos del niño, de la madre y en conjunto de la familia, prestar servicios asistenciales a menores abandonados o maltratados, etc. (Sotomayor Sánchez s.f.)

En la medida en que se aplicaron criterios selectivos se requirió de normatividad y legalidad para la elección de beneficiarios, programas y bienes asistenciales. Por lo tanto se emitieron leyes de asistencia social, reglamentos y estatutos para las asociaciones privadas, fundaciones y patronatos, que delimitan grupos de beneficiarios y tipos de beneficios. En 1986 se publicó la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, que define bases y modalidades de acceso de servicios de asistencia, y establece la concurrencia de la federación y de las entidades federativas, los beneficios y los beneficiarios en esta materia. Con este ordenamiento jurídico determinan los receptores de servicios de asistencia social, las normas técnicas y de vigilancia de la Ley. Situación actual de grupos vulnerables La violencia doméstica o intrafamiliar la ejerce y la padecen hombres y mujeres, aunque la mayoría de los hechos de violencia, independientemente de su forma (física, verbal, sexual, emocional, patrimonial), naturaleza o consecuencia, es perpetrada por varones en contra de las mujeres. Se calcula que una de cada tres familias padece violencia, y las principales víctimas son las mujeres, los niños, los adultos mayores y los miembros con alguna discapacidad.

En el 92.2 por ciento de los hogares existe violencia intrafamiliar. El maltrato emocional, es la clase de ataque más frecuente seguido de la violencia económica o patrimonial y sexual, donde las mujeres de 30-34 y 50 o más años son las más afectadas por estos tipos de violencia. Respecto del maltrato infantil, cifras del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia reportan que en el periodo 1995-2004, se presentaron más de 147 mil 153 denuncias, donde sólo se comprobaron el 57 por ciento.

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!"#$%&'"(&#$&'$#)*+,-).'$/&$0-,11&23$-"'#*)*+4&'$+'$5(+6"$6,(*)-+1,(%&'*&$7+1'&(,81&9$:'$ México, a partir de la década de 1980 diversas voces empezaron a expresar su preocupación por la creciente cantidad de menores que viven en cruceros, puentes y calles de los centros urbanos más importantes del país. Los motivos que los orillan a convertir la calle en su hogar y entorno cotidiano son múltiples y configuran una de las expresiones más crueles de vulnerabilidad social, ya que son obligados por familiares o conocidos, a realizar actividades denigrantes, convirtiéndolos en sujetos de abuso sexual, tráfico de drogas u otras expresiones de victimización.

En julio de 2005 el DIF nacional atendió a 432 mil 938 menores en situación de calle, de los cuales 41 mil 454 se encontraban en situación de riesgo (por el consumo de drogas y síntomas de desnutrición); 363 mil 981 menores fueron atendidos con programas preventivos de la institución Otro sector afectado es el de los adultos mayores, en nuestro país existen cerca de 7.6 millones de personas mayores de 60 años (7.3 por ciento de la población total), que demanda servicios de salud y seguridad social. Según el Instituto Nacional para los Adultos Mayores (INAPAM), sólo el 25 por ciento de los adultos cuenta con recursos suficientes para enfrentar su vejez. El 75 por ciento es vulnerable económicamente. Sólo 1.5 millones reciben pensión, el restante 80 por ciento tiene que buscar alternativas para la obtención de ingresos. El sueldo de quienes trabajan varía entre 3 mil y 5 mil pesos mensuales. Se sabe que el 90 por ciento de los adultos mayores vive con sus familiares y el 10 por ciento carece de apoyo institucional o individual. Casi 3.3 millones de adultos mayores viven en municipios de bajo o muy bajo desarrollo social. En este grupo de edad las mujeres tienen más desventajas económicas y sociales, pues si el nivel de educación es más bajo y han sido dependientes de otras personas para contar con ingreso familiar.

(Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública 2006) Como vemos los existen rezagos considerables en la atención a grupos vulnerables, por lo cual las acciones llevadas a cabo por el gobierno en la mayoría de las ocasiones resulta insuficiente, que resulta en la necesidad de contar con actores sociales que coadyuven en la atención a estos grupos. A partir de esto se considera que el Estado es insuficiente para atender las demandas; por lo cual surgen las llamadas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), las cuales obtienen recursos estatales, y con estos aumenta la atención a la población necesitada, pero cuando se recortan los mismos se reduce la

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capacidad de acción gubernamental y no gubernamental, con lo que empeoran las condiciones de la población necesitada.

Las iniciativas individuales o de grupo, voluntarias, surgidas de lo que actualmente se llama la sociedad civil, forman hoy por hoy un punto de apoyo fundamental en las acciones de asistencia social, porque la complementan y potencian desde la cercanía de los problemas sociales que abordan; la mayoría de ellas auténticos compromisos solidarios, humanos, pues expresan la respuesta y sensibilidad al sufrimiento de los otros.

La asistencia social como parte de la acción gubernamental puede verse enriquecida por las propuestas de la sociedad civil, por su flexibilidad, cercanía y diversidad de respuestas ante los problemas sociales que asumen enfrentar. Una sana cercanía entre asistencia social, filantropía y caridad, sería deseable; pero sobre todo el respaldo legal y financiero a las OSC que desarrollan actividades de asistencia, deberían ser objeto de todo el apoyo gubernamental.

Acciones de fomento a la asistencia social Las acciones que se realizan a nivel federal se enfocan en su mayor parte al tratamiento directo de las personas o grupos vulnerables, esto se observa en las actividades generadas por de pendencias como la Secretaría de Salud, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) que son las instancias encargadas de coordinar el Sistema Nacional de Asistencia Social Pública y Privada. La estrategia del gobierno federal para generar las acciones destinadas a los grupos vulnerables parte de la Ley de Asistencia Social, que es el marco que incorpora a distintas dependencias públicas para generar acciones en este tema, así mismo dicha ley regula y promueve el apoyo a instituciones privadas o sociales que estén legalmente constituidas y se enfoquen a la asistencia social, la estructura organizacional de la asistencia social se muestra en el esquema siguiente.

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El Estado, con el objeto de ampliar la cobertura de los servicios de salud de asistencia social, fincados en la solidaridad ciudadana, promoverá en toda la República, la creación de asociaciones de asistencia privada, fundaciones y otras similares, las que con sus propios recursos o con donaciones de cualquier naturaleza que aporte la sociedad en general y con sujeción a los ordenamientos que las rijan, presten dichos servicios.

Así tenemos que existen 1817 OSC se enfocan a la asistencia social, lo que representa un 4.4% del total del número total de OSC inscritas en el registro federal de organizaciones de sociedad civil.

Como acciones o programas tendientes a promover el trabajo de las organizaciones con fines de asistencia social tenemos los siguientes: Directorio Nacional de Instituciones de Asistencia Privada del DIF Es un programa estratégico coordinado por el Sistema Nacional DIF que integra, organiza y difunde información sobre los servicios de las instituciones públicas y privadas de asistencia social.

Esta estrategia integra los datos básicos sobre la ubicación, el tipo de acciones de asistencia social, la población que atienden, el lugar y personas con quien debe !"# #

contactarse si les interesan los servicios de las instituciones. En general, el Directorio Nacional se integra por: !

Juntas de Asistencia Privada (JAP)

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Instituciones de Asistencia Privada (IAP)

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Organizaciones Civiles dedicadas a la asistencia social (OSC)

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Instituciones Públicas de Asistencia Social

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Sistemas Estatales, DIF-DF

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Sistemas Municipales DIF

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Sistema Nacional DIF

Objetivo Contar con un registro de instituciones y organizaciones públicas y privadas dedicadas al quehacer asistencial, veraz y actualizado, que permita identificar los tipos de intervención, las características institucionales así como los ámbitos geográficos de acción, para difundir sus servicios y acciones a nivel nacional.

En concreto esta acción se enfoca sólo en el reconocimiento y ubicación de las organizaciones, sin embargo no promueve en aspectos más sólidos a las organizaciones o instancias sociales que promueven la asistencia social, así un reto u oportunidad sería integrar el directorio pero a la vez complementarlo con acciones de capacitación y profesionalización a estos actores sociales.

Fondo Pro-equidad del Instituto Nacional de la Mujeres Ante el desafío de diseñar e instrumentar políticas públicas en las que participen las instancias gubernamentales y civiles, el Inmujeres instrumentó en el año 2002 el proyecto Fondo Proequidad Primera Emisión, cuyo objetivo es otorgar financiamiento a las organizaciones de la sociedad civil, a fin de favorecer el desarrollo de diversos proyectos cuyo propósito es mejorar las condiciones de vida de la población femenina.

La primera emisión del Fondo Proequidad se caracterizó por una importante afluencia de organizaciones, quienes respondieron presentando sus proyectos. Se registraron un total

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de 183 proyectos y se otorgó financiamiento a 36 organizaciones que resultaron ganadoras. Durante esa emisión, se ponderaron como prioridad los nueve temas del Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación Contra las Mujeres (PROEQUIDAD), sumándose el tema de la problemática de las mujeres en Ciudad Juárez.

Las organizaciones y proyectos ganadores centraron su actividad en la atención a problemas relacionados con la migración, educación, salud reproductiva y sexual, derechos humanos, adultos mayores, prevención de la violencia y orientación en materia de fomento productivo.

Para esta emisión, se recibieron un total de 236 proyectos, de 26 entidades federativas, los cuales fueron evaluados por el Comité Dictaminador, dictaminando 33 proyectos acreedores al financiamiento, que beneficiarían a mujeres, niñas y niños de 16 estados.

Este programa representa un buen incentivo a las organizaciones que se enfocan en generar proyectos que promuevan la igualdad y respeto entre los géneros, sin embargo es difícil identificar claramente el objetivo general, así como los específicos, lo cual limita el conocimiento de los avances que se pretenden logras y si no existen apoyos similares que puedan ser complementarios. Así mismo no cuenta aún con mecanismos de evaluación y por tanto carece de evaluaciones internas o externas que podrían dejar ver si los apoyos económicos son suficientes para el trabajo de las organizaciones en materia de género.

Caracterización de las acciones de fomento en asistencia social Avances Como avances se reconoce principalmente el reconocimiento por el gobierno federal mediante la legislación existente de la importancia que tiene la incorporación de sectores no gubernamentales para poder tener un impacto mayor en la asistencia social.

Es importante conocer que instancias sociales o privadas son las que están realizando acciones de asistencia social, lo que permite tener una percepción general de cuales son elementos en los que se está trabajando y cuales hace falta mejorar. Ante esto el directorio de instituciones de asistencia social coordinado por el DIF y el Directorio

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nacional de organizaciones de la sociedad civil con acciones hacia las mujeres del Inmujeres, representan avances importantes en este sentido.

También aquí es importante resaltar que de acuerdo con el análisis realizado una de las acciones que más se ha promovido por el gobierno federal son aquellas que se enfocan al desarrollo social, lo cual es importante, siempre cuando se no se descuide a otras áreas que también son de interés prioritario.

Limitantes Uno de los aspectos a mejorar es el otorgamiento de mayores acciones de fomento a las OSC

que se enfocan en la asistencia social, ya que al ser un rubro con mucho por trabajo

por hacer es fundamental proporcionar las condiciones para la generación de acciones desde la sociedad civil.

Si bien el Indesol mediante sus distintas acciones y sobre todo con el programa de coinversión social, brinda diversos apoyos a las OSC tendientes a la asistencia social, es menester que otras dependencias federales que se enfocan en el tema tengan sus propias acciones de fomento e identifiquen claramente cuáles son las características que buscan subsanar, cuál es el contexto en el que trabajan y cuáles son los grupos con lo que pueden relacionarse.

Aspectos a mejorar Aunque el programa tiene la vocación de apoyar tanto a organizaciones de la sociedad civil que tienen varios años de experiencia trabajando con el programa como a organizaciones de reciente formación, en la práctica, los procesos parecen estar orientados únicamente a las primeras organizaciones. Esto a veces se traduce en cierto impedimento para que los recursos lleguen a fortalecer aquellas organizaciones de reciente formación que pueden aportar creatividad en la atención de ciertos problemas sociales La difusión del programa en los estados es limitada. Las organizaciones de reciente formación tienden a quedarse sin conocer el programa y sus convocatorias y, esto redunda, en una menor participación potencial de las mismas.

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Perspectivas Un punto importante para avanzar en la asistencia social y particularmente en las acciones de fomento dirigidas a OSC que se desempeñan en la materia es la elaboración de diagnósticos críticos, discusiones y decisiones participadas, proyectos que planteen soluciones a problemas concretos, evaluación de las acciones, modificación cuando sea el caso, recursos suficientes y oportunos; son algunas de las condiciones para llevar adelante la asistencia.

Es importante plantear espacios de interacción entre los diferentes entes avocados a la asistencia social, donde pueda haber cierta coordinación en las acciones, transmisión de conocimiento, complementariedad en las acciones y recuperación de experiencias. Estas no relaciones no deben ser de un grupo en particular, sino entre gobierno y OSC, diferentes niveles de gobierno e intersecretarialmente.

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Conclusiones Las acciones realizadas hasta el momento por el gobierno federal, sin duda representan un gran avance en cuanto al reconocimiento del trabajo realizado por estas, sin embargo dichos esfuerzos aún son limitados y parecen tener un énfasis mayor en aquellas organizaciones que tienen objetivos asistenciales y de impactos inmediatos. Con esto no decimos que el apoyo a la asistencia social sea poco benéfico, al contrario reconocemos que existen diversas condiciones que generan la exclusión de diversos sectores sociales y la asistencia ayuda que las desigualdades disminuyan por lo menos de manera parcial.

Sin embargo es necesario fomentar equitativamente el trabajo diferenciado que realizan las OCS. Otro punto importante que si bien es parte de las acciones de fomento realizadas por el gobierno, pero que aún parece tener poco impacto, es la profesionalización y capacitación de las organizaciones, esto queda evidenciado en las dificultades que tienen las OC, sobre todo las de reciente creación, en el acceso a los recursos otorgados por las instancias públicas, esta dificultad sobre todo se da porque no se cuenta con las herramientas técnicas para plantear proyectos y la competencia con otras OC más experimentadas para la aprobación de propuestas resulta muy desigual.

Al respecto se observa que la mayoría de las acciones de fomento se enfoca en dar apoyos económicos pero se deja de lado la profesionalización, hecho que como apuntábamos repercute directamente en las organizaciones menos experimentadas y que en el largo plazo podría generar lógicas asistenciales al no promover la autogestión.

Un aspecto importante en el desarrollo de acciones de fomento es la creación de espacios de interacción entre gobierno y sociedad, en este sentido a partir de la aprobación y entrada en vigor de la Ley de Federal de Fomento se ha establecido un órgano de representación de las OC que tiene una interacción directa con los actores gubernamentales. Este mecanismo es el Consejo Técnico Consultivo, el cual ha otorgado a las organizaciones un espacio mediante el cual se puede incidir directamente en las acciones realizadas por el gobierno federal, sin embargo la representación de éste aún parece estar más enfocada a la visión que se tiene desde el centro del país y hace falta acercar más la visión de otras entidades federativas.

Un aporte importante que es parte de las funciones del CTC y de la Comisión de Fomento es la promoción de la Ley Federal de Fomento, sin embargo encontramos un !"# #

desconocimiento generalizado de este instrumento legal. Existe un gran número de organizaciones incluso aquellas que forman parte del registro federal que no tienen un conocimiento claro de los aspectos que promueve la ley y por ende de las obligaciones y derechos que esta les otorga, en el mismo sentido encontramos diversos funcionarios públicos que desconocen las acciones de fomento que están obligados a realizar. Este hecho sin duda es una limitante, ya que si bien la ley otorga reconocimiento jurídico a las organizaciones, esto no tiene el impacto esperado debido al poco conocimiento de los derechos que se les otorga. En concreto un aspecto a mejorar es la promoción de la Ley. Por último una de las mayores dificultades que existen en el fomento a las organizaciones civiles es la falta de transversalidad en las acciones de fomento realizadas por el gobierno, en este sentido si bien hay varias entidades que realizan acciones y programas éstas no parecen estar alineadas a una estrategia común de fomento, esto se ve reflejado en la falta de de coordinación entre las dependencias, sus delegaciones y entre entidades federativas. Conforme a lo anterior podemos decir que hace falta una transversalidad tanto horizontal como vertical, a fin de adecuar las acciones de fomento a las necesidades especificas de sectores y regiones.

De esta forma tenemos que es necesario seguir con las acciones de fomento que se han venido realizando, pero también aprender sobre la marcha las dificultades y oportunidades existentes para mejorar las condiciones de las OC y que a su vez estas puedan coadyuvar al desarrollo social e influir en las políticas públicas, como medio para generar condiciones sociales más equitativas y democráticas.

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Este programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este Programa con fines políticos, electorales, de lucro y otros distintos a los establecidos. Quien haga uso indebido de los recursos de este Programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la Ley aplicable y ante la autoridad competente. Este Programa es público y queda prohibido su uso con fines partidistas o de promoción personal.

“Este material se realizó con recursos del Programa de Coinversión Social, perteneciente a la Secretaría de Desarrollo Social.

La SEDESOL no necesariamente comparte los puntos de vista expresados por los autores del presente trabajo”.

Diciembre 2010

Convergencia de Organismos Civiles, A.C. AnĂĄlisis de las acciones de fomento a las actividades realizadas por las Organizaciones Civiles en los rubros de economĂ­a popular, derechos humanos y asistencia social.

México, D.F. 2010 Diseño y fotografía Planeta CAOSS, A.C. .

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