La Réforme des Nations Unies en Afrique : orientations stratégiques et nouvelles pratiques de coopér

Babacar Cissé Luc-Joël Grégoire Christian Do Rosario

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our être encore plus innovante, réactive et efficace au service de la paix, de la sécurité et du développement durable, l’Organisation des Nations Unies (ONU) s’est engagée dans une réforme intitulée « Unis dans l’action ». Cette réforme définit les orientations stratégiques, les nouvelles pratiques de coopération et permet de perfectionner la coordination des agences de l’ONU. À l’heure où la question de l’efficacité de l’aide au développement devient cruciale, la réforme « Unis dans l’action » promeut à la fois un meilleur accompagnement en faveur du développement durable du continent africain et une efficacité managériale nécessaire à la pérennisation des acquis.

ISBN 978-2-371630-00-0

CODE BELIN 37163000 / 29 €

GRANDVAUX

Christian Do Rosario Directeur des opérations du Programme des Nations Unies pour le Développement en Côte d’Ivoire

La réforme des Nations Unies en Afrique : « Unis dans l’action »

Luc-Joël Grégoire Directeur pays du Programme des Nations Unies pour le Développement en Côte d’Ivoire

Couverture : © Création Kandioura Coulibaly

Babacar Cissé

des Nations Unies en Afrique : « Unis dans l’action »

Coécrit par des hauts responsables des administrations africaines et des praticiens expérimentés du Système des Nations Unies, cet ouvrage est le premier concernant sa réforme et sa mise en œuvre en Afrique. Par ses analyses et ses orientations, il constitue un référentiel pour la compréhension et la mesure des enjeux de la réforme des Nations Unies. Il constitue également un instrument pour la promotion de politiques publiques affinées ainsi que le développement de partenariats novateurs.

Représentant spécial adjoint du secrétaire général de l’ONU et Coordonnateur des agences du SNU en Côte d’Ivoire

La réforme

Babacar Cissé Luc-Joël Grégoire Christian Do Rosario Préface

Albert Toikeusse Mabri Ministre des Affaires étrangères de la Côte d’Ivoire

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ISBN 978-2-909550-99-2 © ÉDITIONS GRANDVAUX, 18410 Brinon-sur-Sauldre - France www.editionsgrandvaux.com Tous droits réservés pour tous pays selon la loi du 11 mars 1957.

Toute reproduction ou représentation, intégrale ou partielle, par quelque procédé que ce soit, de la présente publication, faite sans l'autorisation de l’Éditeur est illicite (article L 122-4 du code de la propriété intellectuelle) et constitue une contrefaçon.

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des Nations Unies en Afrique : orientations stratégiques et nouvelles pratiques de coopération

Babacar Cissé Luc-Joël Grégoire Christian Do Rosario

Préface Albert Toikeusse Mabri Ministre du Plan et du Développement de la Côte d’Ivoire

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Introduction Dans la perspective d’accroître la cohérence du système des Nations Unies (SNU), le secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies (ONU) a nommé en 2006 un panel de haut niveau en charge de produire des recommandations qui exposeraient les voies et moyens censés permettre à l’Organisation de répondre plus efficacement aux besoins des pays dont elle appuie les efforts en matière de développement, de paix et de sécurité.

Sur la base de ces recommandations et des réactions préliminaires du conseil des chefs des organismes des Nations Unies, le secrétaire général a entrepris une réforme du SNU que huit pays pilotes ont été les premiers à expérimenter afin d’éprouver la nouvelle approche de la coordination des activités opérationnelles au niveau national.

L’étape suivante a consisté à promouvoir une extension progressive de la réforme « Unis dans l’action » à l’ensemble des pays du globe. La décision a ensuite été prise par le secrétaire général de promouvoir une mise en pratique immédiate de l’expérience des pays pilotes dans l’ensemble du monde. Cette décision a été confirmée par l’examen triennal complet des activités opérationnelles de développement du système des Nations Unies (TCPR) adopté par l’Assemblée générale dans la résolution A/RES/62/208 en date du 14 mars 2008, qui encourage vivement le système des Nations Unies au renforcement de la cohérence et de l’efficacité de ses activités particulièrement au niveau pays. Dans le même sens, le conseil des directeurs exécutifs (présidé par le secrétaire général et comprenant l’ensemble des directeurs exécutifs des agences, fonds et programmes de l’ONU) a recommandé que ces efforts s’inspirent des expériences menées dans les pays pilotes.

La réforme des Nations Unies s’insère dans un contexte marqué d’une part par l’approfondissement des initiatives en faveur d’une gouvernance démocratique et institutionnelle rénovée et d’autre part par un souci 7

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d’efficacité de l’action de développement et de performance de l’aide publique au développement. À l’heure où la question de l’efficacité de l’aide au développement n’a jamais été aussi préoccupante, l’Organisation des Nations Unies s’engage à perfectionner la coordination de son action en s’inscrivant dans une nouvelle dynamique qui doit lui permettre de se donner les moyens de relever les nombreux défis du XXIe siècle, à commencer par celui que constitue l’atteinte des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

L’ambition de l’émergence de l’Afrique et les priorités convenues en faveur des Objectifs de développement durable (ODD), à l’horizon post-2015, constituent pour le système des Nations Unies « Unis dans l’action » une opportunité de premier ordre pour valoriser la qualité de son accompagnement en faveur du développement humain durable des pays du continent. À ce sujet, le secrétaire général de l’ONU a déclaré en septembre 2014 lors des travaux de l’Assemblée générale que l’objectif initial visant à atteindre l’ensemble des Objectifs du millénaire pour le développement, d’ici à 2015, n’était pas possible dans les délais impartis. Le rapport 2014 consacré à la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement confirme cette tendance en affirmant que : « Les pays d’Afrique subsaharienne, où les problèmes de développement sont les plus sérieux, sont ceux où il a été pris le plus de retard. » Malgré les progrès observés en termes de croissance économique et l’amélioration des indices de développement humain en Afrique, la difficulté à respecter les objectifs de développement fixés à l’échelle internationale ne peut que conforter l’idée qu’il est impératif de veiller à une meilleure efficacité des actions menées sur le terrain, afin de contribuer de la manière la plus efficiente possible à l’atteinte des OMD et des ODD, à l’horizon post-2015. Les agences du système des Nations Unies en sont conscientes. C’est la raison pour laquelle elles s’engagent à mettre effectivement en application les principes qui guident la réforme des Nations Unies au niveau des pays en étroite coopération avec les autorités nationales.

Cette réforme illustrée par l’adage « Unis dans l’action » (Delivering as One) correspond à l’idée d’une définition claire du rôle des agences dans le respect de leurs mandats vis-à-vis des objectifs stratégiques du plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (PNUAD), 8

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Introduction

conjointement défini avec le gouvernement récipiendaire. Dans une démarche alignée de coopération pour le développement, le système des Nations Unies se doit de contribuer à une action concer tée et responsable. Il ne s’agit donc pas pour les agences des Nations Unies de se regrouper en une seule entité mais plutôt de se répartir les tâches de façon complémentaire et sur une base rationnelle qui implique que chaque entité soit en charge du secteur dans lequel elle est la plus performante. En revanche, dans les domaines où une action conjointe produirait une valeur ajoutée indéniable, les agences devront nécessairement travailler de concert pour une plus grande efficacité.

Le système des Nations Unies peut se féliciter de l’expression de la volonté des gouvernements du continent d’accompagner le processus de cette réforme « Unis dans l’action » et surtout de la coordonner en l’intégrant dans la dynamique globale de coordination et de gestion de l’aide publique au développement.

La réforme des Nations Unies fut initialement promue à travers quatre piliers fondateurs : • un programme unique : l’ensemble des agences des Nations Unies est appelé à travailler de concert en vue de mettre en œuvre un programme unique dont les résultats escomptés sont calqués sur les objectifs définis par le PNUAD, et ce, conformément aux rôles et responsabilités convenus entre agences, à travers un système de suivi et d’évaluation unique. Les structures de coordination mises en place pour assurer l’adhésion au programme unique, lui-même aligné sur les priorités nationales (plan national de développement ou cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté), sont appelées à jouer un rôle majeur dans l’alignement et l’efficacité de l’action de développement ; • un cadre budgétaire unique : l’ensemble des agences des Nations Unies veille à ce que les fonds propres mobilisés soient mis en place dans un cadre budgétaire unique et dépensés conformément aux orientations et aux besoins du programme unique. La responsabilité de mobiliser et d’allouer des fonds additionnels selon des critères déterminés incombe au coordonnateur résident en concertation avec l’ensemble de l’équipe pays et le gouvernement ; • un responsable unique : les agences des Nations Unies reconnaissent que l’organe suprême de supervision de la mise en œuvre de la réforme de l’ONU est le cadre conjoint de concertation interagences 9

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et de coordination établi au niveau régional (équipe des directeurs régionaux d’agences, RDT en sigle) et au niveau national (équipe pays, UNCT en sigle). Le coordonnateur résident qui dirige l’équipe pays est responsable de veiller à ce que le mode opérationnel « Unis dans l’action » soit mis en œuvre conformément aux principes énoncés par les directives de la réforme ; • des services opérationnels communs (bureau unique) : les agences des Nations Unies sont appelées à faire tout leur possible pour améliorer l’efficacité et réduire le coût des opérations, notamment en optant pour des services communs, en harmonisant les procédures et le rapportage des activités ainsi qu’en emménageant si possible dans des locaux communs, ceci de manière progressive, tout en tenant compte cependant de la spécificité des besoins et des acquis logistiques de certaines agences.

Désormais, cette réforme a évolué et s’appuie sur cinq piliers, le cinquième étant la communication commune, ou voix unique.

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Les prolégomènes à la réforme des Nations Unies Luc-Joël Grégoire Directeur pays du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) en Côte d’Ivoire

On ne saurait trop souligner combien l’action de réformer est loin d’être une science exacte pour les dirigeants, les responsables et les acteurs de la gouvernance. Dire qu’il s’agirait d’un art serait sacrifier à une formule trop entendue ou lue mais peu facile.

Réformer est une œuvre complexe ; c’est autant une affaire d’état d’esprit, de volonté, de méthode, de rigueur, de ténacité, de diplomatie et de tact pour impulser un changement, gérer des résistances, accompagner des transitions, faire preuve du discernement nécessaire pour évaluer les résultats, accepter les déceptions possibles, valoriser les efforts d’adaptation et promouvoir les réussites.

Trois dimensions sont essentielles pour créer les conditions de réussite d’une réforme de l’envergure de celle que prévoit la mise en œuvre de la réforme des Nations Unies, depuis les initiatives et les recommandations de 2006, de 2008 et de 2013.

• L’insistance sur la compréhension du sens à donner à la réforme L’effort d’explication, répété et étayé par des arguments, est à considérer comme le premier facteur de réussite de « l’acte de réformer ». On n’explique jamais assez. On ne saisit jamais assez toutes les occasions pour faire vivre le sens d’une réforme à chaque fois qu’il y a un projet à développer, des travaux coordonnés et inclusifs, des échanges entre les acteurs et les décideurs concernés ou même les partenaires extérieurs.

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• Le souci constant de l’appropriation de la réforme

Chacun doit montrer comment il intègre la réforme dans ses réflexions, ses pratiques, ses choix, ses décisions. Pour réussir, la réforme doit inspirer au quotidien les habitudes de travail, la communication, les méthodes de résolution de problème. C’est par l’expérimentation voulue que, progressivement, chaque acteur peut réellement s’imprégner du sens de la réforme et en valider les effets à apprécier avec lucidité.

Comment cela se traduit ? Qu’est-ce que cela nous apporte ?

• La vigilance d’un pilotage efficace de l’ensemble du système

Garder le cap, corriger, ajuster, consolider, soutenir et relancer constituent les actes de management essentiels pour toute œuvre de réforme et se résument à une des activités humaines les plus sensibles et qui demande la plus grande sagacité : la volonté et les efforts de coordination.

Ainsi, la réforme des Nations Unies a-t-elle, à juste titre, mis en avant la mission déterminante de coordination.

Les théories du management ont largement souligné que l’efficacité collective, la dynamique des groupes et la cohésion des équipes reposaient massivement sur l’existence de la fonction de coordination, bien comprise, bien exercée et respectée.

On a souvent, à bon escient, proposé l’analogie du chef d’orchestre pour illustrer le rôle du coordonnateur résident du système des Nations Unies. C’est un rôle ingrat et délicat mais vital pour la bonne harmonie des actions entreprises et des projets impulsés. Le coordonnateur facilite la transversalité des échanges, suscite la richesse des interactions, encourage la circulation des informations, évite les « impairs » ou les doublons, offre des repères pour la gestion des temps de travail et des efforts et actualise les échéances. Mais ce rôle nécessite de préserver sa singularité et l’étanchéité de sa responsabilité doit le préserver des autres acteurs.

Pour réussir, la réforme a besoin d’un temps, d’un rythme, d’un souffle.

Le coordonnateur en est le garant. Mais la coordination doit vite ne pas être seulement circonscrite au seul coordonnateur résident qui dirige l’équipe pays. L’esprit de coordination doit infiltrer les esprits et chaque acteur, chaque décideur, doit apprendre à intégrer la coordination dans ses pratiques.

La réussite d’une réforme est le fruit d’un « faire ensemble » efficace. Il ne s’agit pas de dépendre des autres mais de prendre en compte les autres. La qualité d’une contribution est toujours le produit d’une somme d’effor ts, d’appor ts d’autres contributions, qui en s’agrégeant 12

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sous l’effet d’une bonne coordination doivent permettre d’atteindre les résultats escomptés.

Dans cet ordre d’idée, les cinq piliers de la réforme des Nations Unies, en reposant sur l’essentiel principe d’unité (programme unique, cadre budgétaire unique, responsable unique, services opérationnels communs et communication commune), doivent fournir à la réforme mise en œuvre l’autorité nécessaire à toute volonté de changement au sein de l’organisation, quand celle-ci concerne par ticulièrement la recherche d’une rationalisation, d’une cohérence dans l’action et d’un fort souci de simplification.

Mais, c’est la définition la plus vertueuse de l’autorité qui doit ici être comprise et convoquée : l’autorité de la réforme, c’est celle de l’« autorictas », selon l’étymologie latine du mot, qui définit l’autorité comme l’acte de « faire grandir ». C’est une « autorité » qui autorise de façon « responsabilisante » la prise de décision, qui offre des garanties à l’intérieur de règles et d’un cadre, alignés sur le sens de la réforme. Bref, une autorité qui incarne la réforme et qui doit aider les acteurs de sa mise en œuvre, favoriser l’émancipation et préserver les initiatives en apportant confiance et sécurité, en toute transparence.

Est-il nécessaire alors d’insister sur ce qui donne à l’esprit de réforme le souffle nécessaire de sa réussite : l’évidence des progrès et des améliorations qu’elle induit ? Osons rappeler que les réformes qui échouent ou s’enlisent ont, en général, laissé se construire l’opinion qu’avec les changements proposés « Cela va moins bien qu’avant ». C’est pourquoi l’esprit de réforme doit mettre en avant la culture du résultat et ce qui va avec : les bonnes pratiques d’évaluation et de suivi, tout en se gardant de s’en tenir… aux seuls résultats à apprécier et à la tentation trop fréquente de juger les réussites par comparaison (entre pays par exemple). Évaluer est une discipline exigeante qui impose de prendre en compte les efforts mis en œuvre, la singularité de chaque problématique et les réponses apportées. Le seul exercice étroit de la comparaison du résultat peut être injuste, frustrant et démobilisateur. La part d’efforts et de difficultés rencontrées doit être prise en compte dans les évaluations.

Des progrès peuvent être constatés sans que les objectifs soient atteints alors que des efforts considérables ont pu être identifiés et validés (donc reconnus). Les périodes de réforme obligent à accorder aux principes humains une reconnaissance et une intention particulière (voir les travaux du philosophe Z.Todorov).

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Ces pratiques, notamment en période de mise en œuvre de la réforme, doivent devenir une seconde nature et chaque acteur doit y contribuer. Ainsi, le présent ouvrage accorde une place de choix aux expériences en cours dans différents pays et aux évaluations qui ont pu être conduites. Les faire connaître et les faire partager est essentiel.

Dans l’acte de réformer, il y a d’une part une large place à ouvrir pour l’expression et la volonté de remise en cause et d’autre part d’enseignements à tirer.

• La volonté de remise en cause Par l’acceptation du changement : renoncer à certaines habitudes ou pratiques, changer de référentiel, de paradigme, abandonner cer tains outils, des modes de calcul et des façons de faire est essentiel. Cette remise en cause concerne les groupes et les personnes et doit faire l’objet d’un accompagnement pour gérer les éventuelles ruptures et les transitions, souvent facteurs de stress et d’inquiétude ou simplement de doute. Le dialogue est ici nécessaire : il s’agit d’écouter, de soutenir, d’encourager et sûrement de revenir, si nécessaire, à l’effort d’explication du sens de la réforme.

• La volonté de tirer des enseignements des nouvelles pratiques Procéder ainsi, c’est responsabiliser les acteurs, prendre en compte leurs effor ts, mieux valoriser les améliorations obtenues, localiser les résistances ou les difficultés rencontrées.

Cette préoccupation majeure dans la conduite d’une réforme doit permettre le partage d’expériences et renforcer l’esprit de coopération pour surmonter les inévitables tensions d’une phase de changement.

En effet, quand une réforme réussit, on observe un climat stimulant et une effervescence qui est engendrée par les efforts constatés. Le partage d’expériences est la marque d’une propagation horizontale des effets de la réforme à travers les progrès constatés. Chacun s’enrichit des autres et ainsi l’autorité (l’autorictas) de la réforme fait grandir. Pour certaines grandes causes humanitaires, sanitaires ou sociales, ces effets de partage d’expériences et de climat « por teur » qui donnent le goût de la réforme (progresser, avancer, s’émanciper) constituent l’une des plus belles satisfactions pour répondre à la volonté d’améliorer les choses.

En termes d’état d’esprit, on aura compris que l’œuvre de réformer nécessite à la fois une attitude de fermeté et d’ouverture, loin de l’intransigeance et du laxisme. Cette posture en forme d’oxymore, fermeté et ouverture, permet de tenir le cap d’une réforme en garantissant 14

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les nouvelles règles et dispositions, tout en étant ouvert aux innovations et aux initiatives, évaluées en cohérence avec les cinq piliers de la réforme. C’est une vraie épreuve de maturité pour les femmes et les hommes des institutions et agences de Nations Unies, qui donne la mesure de la dimension humaine de toute entreprise de réforme.

Précipitation, approximation, passage en force, laisser-faire sont des entraves, voire des freins absolus de la volonté de changement collectif.

C’est par le jeu de la fermeté et de l’ouverture qu’on gère le mieux les transitions nécessaires (voir les réflexions du psychologue D.Winnicott sur la question des transitions). Ceci nous amène sur un autre volet sensible de l’acte de réformer : la communication. En effet, elle peut être un élément moteur d’une réforme et, en ce sens, son point fort ou sa carence est source de « ratages » qui peuvent la freiner ou la rendre confuse.

La décision d’une communication commune (voix unique), si elle doit être clairement expliquée pour être bien comprise, semble une condition de réussite de la réforme. On connaît les ravages, dans un monde médiatique gagné par la prolifération et l’instantanéité des informations, des annonces discordantes, des démentis et surtout le poison des effets d’annonce sans suite.

Les dirigeants politiques paient parfois cher ces dysfonctionnements.

Informer est un acte responsable. Il illustre et donne la mesure de la cohérence d’une organisation et de l’autorité de ses responsables. L’art d’informer est devenu « la science » : quand, à quel moment annoncer, informer, diffuser une décision, un résultat, poser une question, publier une note, un rapport.

En période de réforme, le besoin de cohérence et de consistance est essentiel. Il en va de la crédibilité de l’organisation ; chacun à sa place doit être au clair avec la question : qui prend l’initiative de communiquer ? Il en découle une véritable éthique de la communication : – s’être concerté, en interne, sur ce qu’il y a à dire ; – intégrer l’épreuve de la clarté du message ; – accepter la discipline personnelle de mettre en accord ce que je dis, ce que je fais ou ce que j’ai décidé.

Clairement, l’esprit de réforme impose à chaque acteur, en matière de communication, l’expression d’une exemplarité à toute épreuve, telle que l’on est en droit de l’attendre au quotidien dans la conduite des projets et des relations de travail en général. Progressivement se dégage l’idée que l’esprit de réforme est un mélange d’état d’esprit (engagement, conviction, ténacité), de méthode (rigueur, discipline, préparation) et de coopération (partage d’expériences, soutien, complémentarité, solidarité).

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Réformer, c’est aussi composer au quotidien avec des acteurs, des parties prenantes et c’est, en ce sens, privilégier la négociation à l’injonction.

D’où le souci d’avoir des décideurs, des responsables et des acteurs « rodés » aux bonnes pratiques de négociation que l’on peut résumer en quelques grandes compétences : – investir dans la préparation des dossiers, généraliser les attitudes de consultation, d’écoute, d’empathie ; – développer des aptitudes à créer des relations de qualité par la compréhension, la tolérance, la confiance ; – savoir élaborer des propositions argumentées, étayées par des faits, des preuves ; – prévoir des marges de manœuvre pour ajuster les propositions par le jeu des concessions et des contreparties ; – avoir le sens de la concrétisation pour savoir prendre l’initiative de finaliser et faire aboutir une feuille de route négociée et mobilisatrice.

La mise en œuvre de la réforme nécessite une montée d’une double exigence1 : • la volonté d’optimiser des résultats en rapport avec les allocations de ressources ; • le souci d’une bonne qualité d’adhésion des acteurs concernés.

L’esprit de négociation doit être le meilleur allié de la volonté de réformer, sur tout quand la nécessité d’une rigueur budgétaire imprègne la réforme : l’idée d’optimiser, par la négociation intelligemment menée, doit guider les acteurs pour favoriser l’appropriation, valoriser la cohérence d’ensemble, faire les économies nécessaires et optimiser les budgets.

Enfin, l’esprit de réforme ne serait rien sans une exigence renouvelée pour la qualité de l’exécution.

Toute réforme vaut par sa mise en œuvre, son application et donc par la discipline méthodologique de ses acteurs et leur détermination à sa mise en œuvre.

La réforme doit infiltrer les pratiques quotidiennes de conduite du projet. Ce devrait être l’occasion de généraliser les bons réflexes enseignés dans le management des organisations pour conduire une action collective, animer une équipe pluridisciplinaire avec des contributeurs extérieurs, vers un objectif final optimisé et aligné selon les cinq piliers de la réforme :

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clarifier de façon approfondie l’objet du projet de la réforme ; rassembler les motifs : ce que justifie le projet ; énoncer les objectifs de résultats attendus ; évaluer et rassembler les ressources nécessaires ; planifier (échéances, durée, point d’avancement) et orienter ; fixer les rôles des contributeurs ; estimer les résistances possibles (obstacles, forces) ; prévoir les ajustements probables (plan alternatif) ; concevoir la communication autour du projet de réforme (avant, pendant et après) ; 10. décider du mode d’évaluation des résultats.

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Toute conduite de projet réussie avec méthode, dans le sens de la réforme, en rapport avec la volonté d’optimiser le résultat, de favoriser le partage d’expériences, de développer l’esprit de coopération, contribue à légitimer par-dessus tout l’effort de réforme proprement dit. Et la qualité de l’exécution, en dernière instance 2.

La réforme des Nations Unies en Afrique « Unis dans l’action » montre que l’action est en marche dans un souci majeur de cohérence, d’exigence de coordination, de recherches de résultats et dans un esprit primordial de coopération et de service au bénéfice du développement du continent.

NOTES 1. Lionel Bellenger, La négociation, Presses universitaires de France.

2. Lionel Bellenger, Piloter une équipe projet, des outils pour anticiper l’action et le futur, ESF éditeur.

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L’initiative de la réforme des Nations Unies, la rationalisation de l’effort d’alignement et de coordination de l’aide Le contexte international et la réforme des Nations Unies Des effor ts impor tants ont été réalisés ces dernières années pour donner à l’aide publique au développement (APD) une orientation plus efficace et adaptée aux défis actuels. La Déclaration du millénaire (2000), qui a forgé un consensus mondial autour des grandes priorités pour le développement et notamment les Objectifs du millénaire pour le développement, et la Déclaration de Monterrey sur le financement du développement (2002) ont donné une impulsion notable aux orientations du partenariat mondial pour le développement.

Ces engagements politiques et de coopération pour le développement ont été suivis par d’importants engagements relatifs à l’amélioration de la qualité et de la cohérence de l’aide (Déclarations de Rome et de Paris) ainsi que par des engagements concrets pour accroître l’APD destinée aux pays les plus pauvres (promesse du G8 de Gleaneagles sur l’annulation de la dette, l’engagement de l’Union européenne d’augmenter l’APD à 0,56 % du PIB au cour s de la décennie 2010-2020, la Déclaration d’Accra et les Engagements de Busan et de Mexico).

Dans un rapport de 2005 sur la sécurité, le développement et les droits humains, le secrétaire général avait défini les grands objectifs stratégiques de la réforme des Nations Unies et confirmé la promotion du développement comme l’un des quatre piliers du système des Nations Unies (à côté de la sécurité, des droits de l’homme et de l’assistance humanitaire).

Les principales recommandations de ce rapport ont été approuvées par les Chefs d’État au Sommet mondial de septembre 2005, qui a réaffirmé 21

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le rôle central joué par l’ONU en matière de développement, notamment à travers ses activités normatives et grâce à ses capacités techniques sur le terrain.

Tout en réaffirmant la centralité du système des Nations Unies dans l’action pour le développement, le Sommet mondial avait souligné l’incapacité du système actuel à atteindre les objectifs ambitieux qui avaient été fixés par la Déclaration du millénaire.

Le processus de cohérence d’ensemble du système a été lancé lors du Sommet mondial de 2005. Il porte sur le renforcement de la gestion et la coordination des activités opérationnelles des Nations Unies dans trois domaines spécifiques : l’action de développement, l’aide humanitaire et la protection de l’environnement.

En février 2006, à la suite du Sommet mondial, le secrétaire général Kofi Annan a annoncé la formation d’un groupe d’exper ts de haut niveau, dont la mission était d’explorer les moyens d’améliorer la cohérence et l’efficacité du système des Nations Unies sur le terrain. Cette étude était destinée à jeter les bases d’une restructuration fondamentale des activités opérationnelles des Nations Unies. Elle a donné lieu à un rapport, paru en novembre 2006, intitulé Unis dans l’action (en anglais : Delivering as One, DaO).

Le processus de cohérence d’ensemble du système des Nations Unies résulte de trois résolutions (2008, 2009 et 2010). Les apports majeurs de ce processus ont été le lancement officiel de l’initiative « Unis dans l’action » en 2008 et la création d’ONU Femmes en 2010. La création d’une nouvelle entité onusienne dédiée à l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes était l’une des recommandations du rapport Unis dans l’action de novembre 2006. En juillet 2010, est votée à l’Assemblée générale la dernière résolution sur la « cohérence d’ensemble du système », dont l’apport majeur est la création d’ONU Femmes, résultat de la fusion de quatre entités, notamment : • la division pour l’avancement des femmes (entité dépendant du département des affaires économiques et sociales du secrétariat général) ; • le bureau du conseiller spécial sur les questions de genres (entité dépendant du département des affaires économiques et sociales du secrétariat général) ; • l’Institut international de recherche et de formation pour l’avancement des femmes (acronyme INSTRAW, organe dépendant de l’Assemblée générale, créé en 1979) ; 22

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• le Fonds de développement des Nations Unies pour les femmes (acronyme UNIFEM, organe dépendant de l’Assemblée générale, créé en 1976).

Aux mandats des quatre entités précitées s’ajoute celui de renforcer les outils de redevabilité de l’ONU en matière d’égalité des sexes.

Michelle Bachelet, ancienne présidente chilienne, a été nommée première directrice d’ONU Femmes par le secrétaire général. L’entité est opérationnelle depuis septembre 2011.

Les deux premiers bilans de l’action d’ONU Femmes ont été appréciés par les pays membres de l’ONU qui ont souligné que l’intégration de l’égalité des sexes à l’ensemble des activités opérationnelles des agences était une avancée significative constitutive de la réforme.

Le rappor t Unis dans l’action examinait les moyens de créer un système des Nations Unies mieux à même de faire face au défi que constituent les Objectifs du millénaire pour le développement. Il préconisait alors de réduire la fragmentation du système des Nations Unies, les duplications, le coût des services généraux trop élevé et soulignait la dispersion des efforts de l’ONU due à une coordination imparfaite de ses opérations.

L’importance que la communauté internationale attache à cette question a été réitérée à plusieurs reprises depuis l’évaluation du panel de haut niveau sur la cohérence du système des Nations Unies et son rôle.

Plusieurs anciens Chefs d’État ainsi que des Premiers ministres en exercice ont soutenu, au nom de leurs pairs, cette initiative.

En 2014, les résolutions de l’Assemblée générale font référence aux résultats attendus de la réforme des Nations Unies par les gouvernements du monde. Dans le rapport du secrétaire général de l’ONU pour l’agenda post-2015, mention est faite de la contribution attendue du SNU en lien avec sa réforme pour une ONU innovante, réactive, engagée de manière cohérente pour accompagner les pays, et notamment les plus démunis, sur les chemins de la dignité et de la lutte contre la pauvreté. Au plan des engagements gouvernementaux en faveur de la réforme dès l’origine de l’initiative, l’Afrique est apparue représentée de manière majoritaire au sein du groupe restreint des pays pilotes de la réforme des Nations Unies. En effet, sur les huit pays qui se sont portés volontaires pour être les pays pilotes de l’approche « Unis dans l’action » (Albanie, Cap-Vert, Mozambique, Pakistan, Rwanda,Tanzanie, Uruguay et Vietnam), quatre sont originaires du continent.

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Selon les classements actuels de la Banque mondiale et du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), deux des huit pays pilotes sont des pays à revenus intermédiaires de la tranche supérieure (Albanie et Uruguay) et ayant un indice de développement humain (IDH) moyen, trois sont des pays à revenus intermédiaires de la tranche inférieure (Cap-Vert, Pakistan et Vietnam) et trois des pays à faibles revenus (Mozambique, Rwanda et République unie de Tanzanie) et ayant un IDH faible.

Le niveau de revenus des pays considérés comme leur indice de développement humain expliquent en partie les différences sensibles quant aux niveaux de l’aide publique au développement, aux modes de coopération au développement des Nations Unies et aux formes de l’assistance fournie dans le cadre de l’initiative « Unis dans l’action ».

La réforme des Nations Unies en Afrique s’inscrit dans le contexte du partenariat mondial pour l’efficacité de l’aide et au sein de dispositifs renforcés de concer tation des par tenaires techniques et financiers (PTF). En effet, les partenaires au développement ont décidé de mettre en œuvre, conjointement et de concer t avec les gouvernements du continent, de nouvelles pratiques de coopération fondées sur des engagements conjoints de suivi harmonisé de l’aide ou des stratégies communes d’assistance pays.

Ces nouvelles stratégies partenariales découlent d’une volonté politique des gouvernements du continent et des partenaires techniques et financiers de changer, à la fois, les modalités de l’assistance extérieure et les pratiques de coopération, en développant des démarches inclusives et novatrices de financement et de coordination de l’aide au développement.

En outre, les partenaires au développement se sont engagés à soutenir la réforme des Nations Unies, notamment en veillant à lui apporter des appuis et soutiens intégrés, par exemple dans les dispositifs nationaux de coordination de l’aide.

Les prémisses et les étapes clés de l’initiative « Unis dans l’action » du système des Nations Unies L’initiative « Unis dans l’action » a été impulsée, à la suite d’un processus consultatif approfondi et d’une décision intergouvernementale concernant les activités opérationnelles du système des Nations Unies, 24

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notamment dans leurs dimensions de développement. Dans les trois résolutions relatives à l’examen triennal complet de ces activités (56/201, 59/250 et 62/208) adoptées en 2001, 2004 et 2007, l’Assemblée générale des Nations Unies a appelé de ses vœux un renforcement des potentialités du système opérationnel des Nations Unies, principalement sur les terrains d’opérations.

L’Assemblée générale des Nations Unies a promu, à cet égard, l’initiative « Unis dans l’action » et s’est attachée à mettre en place des projets pilotes destinés à répondre à cette demande.

Le Sommet mondial de 2005 consacré au développement et la résolution 60/1 de l’Assemblée générale des Nations Unies ont mis en exergue des orientations et suggestions visant à rendre plus cohérent, efficace et pertinent le travail des agences et des fonds associés qui s’occupent des questions de développement humain durable.

Les États membres ont recommandé à cet égard des réformes opérationnelles destinées à améliorer les résultats des activités conduites par les Nations Unies, au niveau des pays, grâce à des mesures telles que celles liées au rôle hiérarchique du plus haut fonctionnaire présent dans les pays récipiendaires, qu’il ait le titre de représentant spécial du secrétaire général, de coordonnateur résident des activités opérationnelles ou de coordonnateur des opérations humanitaires. Ils ont également encouragé la mise en place d’un cadre commun de gestion, de programmation et de suivi de l’action des Nations Unies.

Dans le document final du Sommet mondial, l’Assemblée générale a invité le secrétaire général à améliorer à la fois la gestion et la coordination des activités opérationnelles des Nations Unies et la formulation de propositions visant à mettre en place une gestion plus attentive des entités travaillant dans les domaines du développement, de l’assistance humanitaire et de l’environnement.

Pour répondre à cette demande des États membres, le secrétaire général de l’ONU a créé le groupe de haut niveau sur la cohérence du système des Nations Unies, qui a publié son rapport intitulé Unis dans l’action en novembre 2006. Dans ce rapport fondateur de la réforme, une des principales recommandations du groupe de haut niveau consistait à promouvoir, au niveau national, et en accord avec les pays récipiendaires, une démarche des organismes des Nations Unies fondée sur cinq principes, un responsable unique, un programme unique, une communication commune, un cadre budgétaire unique et, si possible, des services 25

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opérationnels communs. Le rapport d’orientation de la réforme présentait également des propositions de grande por tée sur l’adoption de nouvelles dispositions en matière de gouvernance et de financement, au niveau central, afin que celles-ci puissent être soutenues par les sièges respectifs des agences et des fonds associés et qu’elles puissent bénéficier de financement adéquat.

La réforme « Unis dans l’action » du système des Nations Unies a été conçue et élaborée dans le cadre d’une démarche volontariste en faveur de l’accélération des progrès pour la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement et d’autres objectifs de développement adoptés à l’échelle internationale.

Les recommandations principales du groupe de haut niveau ont été approuvées par les États membres et ont accéléré l’adoption des résolutions relatives à la cohérence du système en 2008, 2009 et 2010, notamment les résolutions 62/272, 63/311 et 64/289.

Le secrétaire général des Nations Unies a officialisé, en novembre 2006, l’engagement de huit pays, dont la moitié est issue du continent africain, qui se sont portés volontaires pour jouer le rôle de pays pilotes dans l’initiative « Unis dans l’action » : l’Albanie , le Cap-Ver t, le Mozambique, le Pakistan, la République unie de Tanzanie, le Rwanda, l’Uruguay et le Vietnam.

L’expérience des pays pilotes avait pour objet de permettre aux organismes des Nations Unies, en coopération avec les gouvernements des pays hôtes et dans la perspective de soutenir les objectifs de développement nationaux, de mettre au point des stratégies susceptibles d’améliorer la cohérence, l’efficacité et l’efficience de l’action menée à l’échelle nationale, en réduisant le coût des interventions et en testant des pratiques optimales dans divers contextes nationaux.

Les activités entrant dans le cadre de l’initiative « Unis dans l’action » ont véritablement commencé début 2007 avec un accompagnement international de référence. Les représentants des gouvernements des huit pays pilotes ainsi que ceux d’autres pays ayant souscrit volontairement à l’initiative se sont rencontrés à plusieurs reprises, à Maputo en 2008, à Kigali en 2009, à Hanoï en 2010 et à Montevideo en 2011, pour par tager leurs expériences, tirer des enseignements et proposer des ajustements en vue de consolider les acquis de la coopération au développement.

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En 2010, sept de ces huit pays (Albanie, Cap-Ver t, Mozambique, République unie de Tanzanie, Rwanda, Uruguay et Vietnam) ont pris l’initiative de réaliser des évaluations nationales approfondies.

En juillet 2010, par sa résolution 64/289, l’Assemblée a approuvé les modalités d’une évaluation indépendante proposée par le secrétaire général et en a confié la direction à un groupe de spécialistes des évaluations. L’évaluation couvrait la période allant de 2006 (l’année précédant l’initiative « Unis dans l’action ») à 2011. Elle avait pour objet d’évaluer : a) les initiatives volontaires « Unis dans l’action » dans les huit pays pilotes ; b) les progrès réalisés, les modalités d’exécution et le contexte ainsi que les enseignements tirés des projets pilotes ; c) les obstacles restant à surmonter, de même que les questions systémiques soulevées par l’initiative ou liées à celle-ci au niveau des sièges et des directions régionales pour l’accompagnement et le suivi de la réforme de l’ONU. Les résultats globalement positifs de cette évaluation ont été publiés en 2013 à New York.

Après sept années d’expériences pilotes et la parution de l’évaluation indépendante tant attendue, la résolution 67/226 du 22 janvier 2013 de l’Assemblée générale des Nations Unies constate « que les progrès accomplis et l’expérience acquise dans la mise en œuvre expérimentale de l’initiative “ Unis dans l’action ” par les pays pilotes ont contribué pour beaucoup au renforcement de la cohérence, de la pertinence, de l’efficacité et de l’efficience du système des Nations Unies pour le développement dans ces pays ». La résolution exhorte également les sièges des fonds, programmes et institutions spécialisées des Nations Unies à intégrer et faciliter la mise en œuvre de la réforme du système des Nations Unies. À travers cette résolution, les États membres de l’ONU signalent donc l’importance qu’ils accordent aux efforts que doit faire le système des Nations Unies pour améliorer la cohérence de ses interventions au niveau pays.

En août 2013, le groupe de développement des Nations Unies (UNDG) approuve des procédures opérationnelles standardisées (SOP’s) de l’approche « Unis dans l’action », y compris un plan d’action.

Pour la première fois, la voie est tracée de façon claire. De nombreux pays décident alors d’amorcer l’opérationnalisation de la réforme du système des Nations Unies consacrant la mise en œuvre de la nouvelle approche de manière globale et durable.

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La réforme des Nations Unies en Afrique Les gouvernements du continent ont exprimé clairement leur adhésion à l’approche initiale « One UN » lors de l’Assemblée générale des Nations Unies en septembre 2006 et, ensuite, lors du conseil d’administration du PNUD, le 18 octobre 2007 à New York.

Les gouvernements d’un nombre de plus en plus important de pays ont ensuite confirmé leur souhait de voir leur nation s’inscrire dans la logique de la réforme « Unis dans l’action » en proclamant cet engagement, à l’échelle nationale, ou en le faisant savoir officiellement au siège des Nations Unies. Après les huit premiers pays pilotes désignés en 2007 par le secrétaire général pour expérimenter la réforme de l’ONU sur le terrain, il avait été décidé d’élargir l’expérience à d’autres pays. Mais finalement le secrétaire général a décidé en 2009 de ne pas poursuivre l’initiative pilote pour mieux s’atteler à une mise en pratique immédiate de l’expérience de la réforme « Unis dans l’action » dans tous les pays du monde.

Les prémisses du changement vers une action plus concer tée de l’action du SNU se sont faits sentir en Afrique à travers plusieurs initiatives visant à informer les acteurs clés du développement sur la réforme de l’ONU et, ainsi, à favoriser les premiers efforts de programmation conjointe.

L’expérimentation des différents moyens d’accroître l’efficacité des différentes institutions onusiennes a été initiée au niveau national, notamment dans les pays pilotes du continent, avec un enthousiasme certain.

Des pays, tels que le Mali, le Sénégal ou le Bénin souhaitaient même participer au groupe des pays pilotes et l’avaient fait savoir.

Depuis 2008, les pays pilotes ont collaboré avec les Nations Unies pour rendre les programmes mis sur leur territoire plus cohérents et réduire les coûts de transaction, à la fois pour le système de Nations Unies et le gouvernement du pays bénéficiaire. La démarche « Unis dans l’action » a ensuite intéressé plusieurs autres pays : 36 pays dits « selfstar ter », dont plus d’une vingtaine en Afrique (23 exactement), ont intégré le groupe des pays volontaires de l’initiative « Unis dans l’action », à fin 2015 (voir tableau ci-contre)..

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Objectifs et orientations

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Du point de vue des pays volontaires, le bilan de l’initiative « Unis dans l’action » est largement positif. Depuis son début, cinq conférences de haut niveau sur l’initiative « Unis dans l’action » associant les gouvernements ont eu lieu pour évaluer la mise en œuvre et faire le bilan continu de cette réforme. Dans ces réunions de suivi, les pays pilotes et plusieurs « self-starter » ont affirmé leur volonté de voir l’initiative se poursuivre et l’ont considérée comme le premier pas vers une réforme globale de la manière dont l’ONU fournit l’aide au développement. À l’ECOSOC, les pays volontaires ont réitéré leur engagement déterminé.

Une évaluation indépendante de l’initiative a été commanditée par l’Assemblée générale dans la résolution TCPR de 2007, puis dans la dernière résolution sur la cohérence d’ensemble du système de 2010.

L’évaluation a seulement porté sur les pays pilotes (et non sur les « selfstarter ») durant la période 2008-2011 et s’est fondée essentiellement sur des méthodes qualitatives (entretiens).

Ses résultats ont été présentés à l’ECOSOC en juillet 2012. Il ressort de cette étude que les équipes sur le terrain ainsi que les gouvernements des pays bénéficiaires considèrent que l’initiative a significativement amélioré l’appropriation nationale de l’aide onusienne consacrée au développement.

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Les grandes lignes de la réforme des Nations Unies L’objectif de la réforme des Nations Unies est de renforcer la cohérence, l’impact des résultats et la place du système des Nations Unies dans le cadre global de la coopération au développement de sorte à pouvoir aider plus efficacement les gouvernements en vue d’atteindre les objectifs qu’ils se sont fixés en matière de développement notamment l’atteinte des Objectifs du millénaire pour le développement.

L’enjeu de cette réforme consiste à adopter une approche axée sur les résultats qui valoriserait de manière plus significative la cohérence et la performance de l’action du SNU. Pour cela, les lignes d’orientation de la réforme valorisent une logique centrée sur une programmation conjointe, sur une rationalisation des processus de management et de gestion des ressources et une réduction des coûts de transaction.

La réforme des Nations Unies repose à l’origine sur quatre piliers (voir graphique page suivante). Le groupe de haut niveau a introduit le concept des quatre principes : programme unique, responsable unique, cadre budgétaire unique et services opérationnels communs (bureau unique). Ces principes constituent le cadre initial de l’initiative « Unis dans l’action ».

Les dimensions centrales de la réforme des Nations Unies à l’échelle nationale Cinq piliers guident aujourd’hui la réforme « Unis dans l’action » dans la plupart des pays pilotes mais également dans les nouveaux pays candidats à la réforme. L’émergence des procédures opérationnelles standardisées (SOP’s) a en effet quelque peu modifié le schéma initial sur la base des enseignements des pays pilotes et de l’analyse de l’évaluation globale.

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Ces dimensions constituent des éléments clés, cohérents et articulés de la réforme des Nations Unies en particulier au niveau national (voir graphique ci-dessous). Les SOP’s constituent la consécration du point fort de l’approche « Unis dans l’action », à savoir celui de pouvoir engager une réforme qui s’attaque de front à l’ensemble des composantes de l’intervention du système des Nations Unies.

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Le programme unique : concept et fondement programmatique de la réforme

Le programme unique a été au cœur des efforts visant à répondre aux besoins et priorités des pays dans lesquels l’initiative « Unis dans l’action » a été lancée à titre expérimental. Son élaboration a toutefois constitué un défi, car il convenait de trouver un juste équilibre entre le ciblage stratégique et la participation sans exclusive. Au début de l’initiative « Unis dans l’action », les programmes communs ou programmes conjoints étaient la modalité de prédilection. Les interventions étaient conçues et élaborées par des groupes d’agences et fonds associés. Dans certains cas, des programmes existants ont été réadaptés, notamment dans leur forme de gestion.

Ces modes de programmation utilisés pour les programmes de la première génération de la réforme « Unis dans l’action » ont été peu à peu remplacés par une programmation commune en se fondant sur une évaluation des domaines dans lesquels les organismes des Nations Unies bénéficiaient d’avantages comparatifs, étaient mieux à même de répondre aux priorités et besoins nationaux et pouvaient contribuer à des résultats communs de référence en matière de développement humain durable.

Les programmes dits « de seconde génération », élaborés sur la base d’une programmation conjointe, ont dans beaucoup de cas été à la fois mieux alignés avec les priorités nationales ou infranationales et plus articulés avec les programmes et activités des donateurs.

La nouvelle approche de programmation conjointe a consisté à incorporer ces programmes dans un plan d’aide au développement des Nations Unies plutôt que dans un plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement. Des résultats significatifs ont été signalés dans les rapports et évaluations annuels des programmes pays ainsi que lors 33

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des revues nationales consacrées aux divers projets entrepris dans le cadre de la première génération de programmes uniques, en particulier pour les questions transversales comme l’égalité des sexes, la promotion des droits de l’homme et la lutte contre le VIH/Sida. Cela étant, la mission d’évaluation globale de la réforme dans les pays pilotes a jugé difficile et complexe la détermination de preuves significatives confirmant que ces résultats étaient très différents de ceux des précédents programmes qui n’entraient pas dans le cadre de l’initiative « Unis dans l’action ».

D’une manière générale, les pays pilotes se sont pleinement investis dans l’amélioration des systèmes de suivi et d’évaluation des programmes uniques. Cette entreprise, qui s’est avérée très complexe, n’a pas donné de résultats significatifs même si le diagnostic d’ensemble demeure satisfaisant.

Le cadre budgétaire unique : un instrument cohérent et unifié de programmation budgétaire

Le cadre budgétaire unique est une importante innovation qui permet à l’équipe pays des Nations Unies de présenter toutes les activités prévues et les dépenses y afférentes dans un seul document, avec des sources de financement existantes et/ou escomptées et notamment le fonds de l’initiative « Unis dans l’action ».

Le principe du cadre budgétaire unique n’a pas été appliqué de la même manière dans tous les pays pilotes.

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Le fonds unique (composante du pilier Cadre budgétaire unique) Plusieurs pays donateurs ont activement soutenu l’initiative « Unis dans l’action » et se sont engagés à la soutenir. Ces partenaires techniques et financiers ont non seulement contribué aux fonds de l’initiative mais aussi agi à l’échelle des pays, en fournissant des ressources et/ou de l’expertise détachée auprès des bureaux des coordonnateurs résidents.

Les partenaires au développement ont également soutenu les structures de coordination à l’échelle mondiale ou régionale comme le bureau de la coordination des activités de développement et les équipes régionales du groupe des Nations Unies pour le développement.

Les ressources financières provenant des fonds et du guichet de financement élargi de l’initiative « Unis dans l’action » et du fonds d’appui en faveur des Objectifs du millénaire pour le développement ont été un facteur important d’encouragement de la coopération entre les organismes des Nations Unies.

Ces nouveaux mécanismes de financement prévisible, alimentés par des contributions qui ne sont pas réservées à des emplois déterminés, ont permis de répondre de manière efficiente aux besoins et priorités nationaux, en particulier en ce qui concerne les questions transversales.

Le responsable unique : un mécanisme de leadership fort, intégré et cohérent

Les pays pilotes de la réforme ont cherché à renforcer le rôle du coordonnateur résident ainsi que les obligations réciproques entre le coordonnateur résident et les membres de l’équipe pays des Nations Unies.

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Malgré les tentatives notables faites par le groupe des Nations Unies pour le développement, la responsabilisation verticale, entre chaque chef d’agence et son institution, continue de prendre le pas sur la responsabilisation horizontale au niveau des pays. Aussi, les coordonnateurs résidents sont considérés comme responsables par les équipes pays et l’ensemble du système des Nations Unies alors qu’ils n’ont aucune autorité sur les membres dirigeants des équipes nationales au sein des pays.

Toutefois, des progrès ont été accomplis sur le plan du renforcement de la responsabilisation et du leadership du système des coordonnateurs résidents, notamment dans les pays pilotes grâce à la nomination de directeurs pays du PNUD. Depuis lors, les membres des équipes pays ont progressivement levé les réserves qu’ils avaient quant à l’efficacité du cloisonnement établi entre le coordonnateur résident, qui agit pour le compte de l’ensemble du système des Nations Unies, et le représentant résident du PNUD. La communication commune (voix unique) : une stratégie de communication conjointe et unifiée du système des Nations Unies

L’application du principe de la voix unique (communication commune) a permis de renforcer la cohérence des activités de plaidoyer, de sensibilisation et de dialogue politique en direction des autorités nationales et des partenaires au développement. L’application de ce principe a aussi permis d’accroître la crédibilité de la réforme et la visibilité des actions conjointement entreprises. Elle a en outre favorisé la promotion et l’engagement solidaire du personnel des Nations Unies dans cette réforme et encouragé le sentiment d’appartenir à une seule entité et de partager une même culture institutionnelle.

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Le principe de la voix unique (communication commune) contribue incontestablement à encourager l’adoption par les Nations Unies d’une position commune sur des questions de fond ou des questions transversales. Parmi les autres éléments découlant de l’application de ce principe, on notera la mise en place d’équipes motivées de communicateurs et la création de sites Web communs aux agences.

Malgré des résistances initiales, notamment pour ce qui est de la conception de logos mixtes pour des produits spécifiques ou particuliers, les organismes des Nations Unies se sont mobilisés pour surmonter ces craintes de voir diluer leur identité ainsi que la substance de leurs messages respectifs.

Les services opérationnels communs : un dispositif rationnel de management et de gestion

L’expérience des pays pilotes a prouvé qu’il est possible d’obtenir des gains d’efficience en développant des services communs, en améliorant la gestion managériale des agences et en simplifiant leurs pratiques de fonctionnement, en particulier dans les domaines des achats et acquisitions, des technologies de l’information et de la communication (TIC) et de la gestion des ressources humaines. Dans ce dernier domaine, les processus de recrutement, la création de fichiers centralisés de l’expertise nationale et la conception de modalités simplifiées de transferts de personnel entre agences du système des Nations Unies ont constitué des avancées significatives.

Le par tage de locaux communs a été encouragé par tout dans le monde. Toutefois, cette option a rencontré d’importantes limites liées à 37

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la difficulté de réunir dans un lieu unique les agences et fonds associés du système des Nations Unies et de garantir leur sécurité.

Les tentatives d’innovation, visant à gagner en efficacité et à réduire les coûts de transaction à l’aide de la stratégie des services opérationnels communs se sont heurtées à des difficultés.

Dans certains pays, l’exécution de l’initiative « Unis dans l’action » a imposé des coûts sensiblement plus élevés en termes de ressources humaines et financières. Dans d’autres, il apparaît que la réforme des Nations Unies apportera à moyen terme des gains notables, gains qui pourront être réinvestis dans l’action de développement au bénéfice du pays et des capacités internes au système des Nations Unies.

Les acquis et les orientations référentielles de la réforme des Nations Unies Au regard de l’analyse approfondie des initiatives pilotes et des résultats obtenus au cours des années 2007-2012, en ce qui concerne notamment le programme unique, le responsable unique et le cadre budgétaire unique, il apparaît un certain nombre de points forts de la réforme et cer taines faiblesses qui sont en cours de correction dans nombre de pays aujourd’hui engagés dans ce processus.

La réforme et l’alignement stratégique La réforme des Nations Unies consacre au leadership national et à l’alignement de la réponse des programmes de coopération une dimension majeure.

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La réforme insiste sur l’alignement de la réponse du système des Nations Unies par rapport aux visions nationales définies par les pays et notamment leurs objectifs nationaux et cibles de développement. Le plan d’assistance des Nations Unies UNDAP/UNDAF doit continuer de s’attacher à répondre de manière unifiée, efficace et coordonnée aux priorités et objectifs des plans nationaux de développement ou des cadres stratégiques pour la croissance et la réduction de la pauvreté (CSCRP).

La réforme et la cohérence programmatique de l’action du système des Nations Unies en Afrique L’effor t de cohérence programmatique s’est sensiblement amélioré dans l’ensemble des pays grâce à une implication plus forte des gouvernements. Les questions transversales ont été mieux prises en compte et les programmes ont produit des résultats significatifs même si la programmation conjointe de première génération est demeurée peu efficace.

Les programmes d’assistance conjoints ont été plus importants sur la période 2010-2014, les pays africains et le SNU ayant établi entre deux et cinq programmes conjoints par pays.

La participation des agences et organismes non-résidents a été sensiblement plus importante, en fonction des besoins exprimés par les pays.

Grâce aux enseignements tirés de l’expérience, les programmes uniques de deuxième génération ont été mieux conçus. Les programmes uniques de première génération étaient, dans une large mesure, des programmes reconstitués sur la base de projets existants qui ont été réarticulés ou reformulés.

Certains programmes conjoints ou communs avaient été établis en agrégeant des contributions d’un trop grand nombre de par tenaires (agences ou fonds associés), ce qui a pesé sur l’efficacité et l’efficience de ces dispositifs (voir tableau page suivante).

Les programmes conjoints de première génération établis en Afrique comptaient entre sept et huit agences en moyenne. Depuis 2013-2014, le nombre de partenaires associés à un programme conjoint s’est sensiblement réduit de l’ordre de quatre à cinq partenaires au maximum, ce qui permet de mieux gérer la direction stratégique et la programmation des activités du programme ainsi que l’effort de rationalisation des ressources et de suivi-évaluation.

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Le nombre de microactivités s’est sensiblement réduit et les coûts de transaction tendent à baisser même si les calculs de rationalisation managériale et d’économies d’échelle ne sont pas encore systématiquement entrepris.

Toutefois, sur le plan macroéconomique, les coûts de transaction apparaissent moins élevés pour les gouvernements grâce à un effor t de rationalisation propre aux agences et à l’encouragement à la mise en œuvre par les autorités nationales d’initiatives en faveur de l’approche programme et de l’exécution nationale.

Dans plus d’une dizaine de pays du continent engagés dans la réforme « Unis dans l’action », le nombre des petits projets s’est réduit de plus de 25 % sur la période 2011-2014.

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Le leadership national et la responsabilité unifiée du système des Nations Unies La stratégie de la communication commune (voix unique) a enregistré des progrès importants en Afrique grâce au leadership affirmé des coordonnateurs résidents et à la mobilisation des équipes pays conscientes que l’union interagences et la voix commune constituaient une force de proposition et de crédibilité. Les équipes pays des Nations Unies ont pris conscience de leur rôle de premier partenaire de la coopération technique dans nombre de secteurs stratégiques tels que ceux de la gouvernance, des droits humains, de la promotion du genre ou de l’adaptation au changement climatique.

La collaboration avec les gouvernements a été renforcée dans les pays pilotes du continent mais également dans les pays s’engageant dans la réforme « Unis dans l’action ».

Le système des Nations Unies a gagné également en crédibilité, en particulier dans les pays engagés dans la réforme, par l’action pédagogique de mutualisation des approches et pratiques, par la généralisation progressive de la mise à disposition des ressources (HACT) et l’action d’appui à la coordination de l’aide.

Cette crédibilité a été principalement exprimée par les organisations de la société civile et les organisations non gouvernementales (ONG).

Des investissements plus engagés devraient être accomplis à cet égard, 41

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en direction des partenaires au développement – mais aussi auprès du secteur privé – qui manifestent une volonté de mieux comprendre la réforme des Nations Unies, ses potentialités et les oppor tunités qui pourraient s’offrir en termes de partenariats.

Les fonctions du coordonnateur résident et du représentant résident du PNUD ont été mieux appréhendées par les équipes pays (cloisonnement des fonctions) et une confiance nouvelle tend à s’établir. Les bureaux des coordonnateurs résidents ont fourni un appui efficace, dans nombre de pays engagés dans la réforme, pour faire en sorte que les organismes et institutions non-résidents puissent être informés et jouer un rôle actif dans le processus « Unis dans l’action ».

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La communication commune (voix unique) du système des Nations Unies dans les pays récipiendaires La stratégie de la communication commune a amélioré la cohérence de la communication, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’équipe pays des Nations Unies, en particulier vis-à-vis des gouvernements, mais également dans le rôle joué par les leaders désignés par le coordonnateur résident pour diriger des groupes de travail ou de concertation à haut niveau.

Les agences et fonds associés ont acquis progressivement une plus grande visibilité à l’extérieur grâce à un effet de seuil critique. La possibilité de s’exprimer de façon concer tée sur des questions d’intérêt commun, compte tenu des mandats des entités des Nations Unies et de leur exper tise, est généralement considérée comme une importante avancée.

La stratégie de communication harmonisée et le partage des responsabilités internes ont contribué à créer un sentiment d’adhésion à l’initiative « Unis dans l’action », et ce, dans un grand nombre de pays du continent.

Dans les pays où des missions de maintien de la paix des Nations Unies œuvrent aux côtés des agences spécialisées, une relation nouvelle semble s’établir depuis l’avènement de la réforme « Unis dans l’action ».

Cette relation nouvelle apparaît fondée sur une meilleure compréhension et complémentarité des mandats, une confiance renforcée et un travail d’équipe plus cohérent, en par ticulier dans la planification des priorités, l’articulation des programmes et le plaidoyer pour les actions de paix, de sécurité et de retour à la normalité. Les exemples de l’action du système des Nations Unies en République démocratique du Congo, en Côte d’Ivoire et au Mali, notamment, sont explicites à cet égard.

Le cadre budgétaire unique et l’institutionnalisation du fonds unique des Nations Unies La stratégie du cadre budgétaire unique a été suggérée par la réforme des Nations Unies et mise en place dans quelques pays. D’une manière générale, elle a accru la qualité de l’effort d’allocation des ressources et une certaine transparence dans la gestion des ressources sollicitées pour l’ensemble du système des Nations Unies à l’échelle des pays, y compris en ce qui concerne les ressources passant par un fonds unique.

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L’utilisation du cadre budgétaire unique est demeurée inégale d’un pays pilote à un autre ainsi que dans les nouveaux pays qui s’engagent dans ce processus unifié de programmation et de gestion budgétaire.

Le cadre budgétaire unique offre la possibilité de chiffrer toutes les activités de développement prévues conjointement par le gouvernement et les agences et institutions des Nations Unies.

L’institutionnalisation d’un fonds unique est apparue comme une innovation notamment dans un certain nombre de pays pilotes. Ce fonds unique a offert, d’une manière générale, une plus grande souplesse aux gouvernements et aux équipes pays des Nations Unies dans la mesure où les ressources n’avaient qu’une affectation partielle ou n’en avaient aucune, ce qui permettait des marges de manœuvre adéquates.

D’une manière générale, les fonds uniques demeurent encore largement tributaires de ressources autres que les ressources de base. La part des programmes uniques qui est financée au moyen du fonds unique est très variable d’un pays pilote à l’autre. La taille des fonds uniques varie sensiblement d’un pays à l’autre, ce qui a des effets importants sur la capacité novatrice des programmes uniques.

Le fonds unique a permis dans bien des cas la participation d’organismes non-résidents ou n’ayant qu’une présence limitée dans les pays.

Les gouvernements à travers ce fonds unique ont pu avoir plus facilement recours à l’aide des Nations Unies dans des domaines novateurs, y compris, dans certains cas, pour le financement de certaines dépenses liées au processus de réforme du système des Nations Unies, lui-même.

Enfin, l’alimentation pérenne des fonds uniques n’est pas assurée, car les partenaires au développement tendent encore à vouloir contribuer à l’action des Nations Unies, à travers des appuis ciblés.

Les services opérationnels communs (bureau unique) Des progrès ont été enregistrés en ce qui concerne les ser vices communs.

Les ser vices opérationnels communs permettent des économies d’échelle et les services se sont améliorés dans un certain nombre de cas, ce qu’attestent les progrès des audits conduits dans les pays pilotes et ceux engagés dans la réforme.

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La réforme des Nations Unies dans les pays pilotes ainsi que dans un cer tain nombre de pays dits « self-star ter » a enregistré des progrès significatifs grâce aux travaux remarquables des comités interagences chargés des opérations (OMT).

Les procédures communes d’achats-acquisitions, les efforts conjoints de structuration des systèmes informatiques, technologiques et de communication des agences ainsi que le processus HACT de remises harmonisées d’espèces aux par tenaires et bénéficiaires ont été rénovés et rationalisés.

Les services communs interagences se sont aussi améliorés et des accords compétitifs et à long terme avec des fournisseurs de qualité ont été conclus.

Des systèmes de recrutement communs ont été institués et des fichiers centralisés de compétences ont, dans certains cas, été mis en place, notamment pour recenser les meilleures expertises nationales par thématiques ou secteurs spécifiques.

L’analyse des compétences montre que de nombreuses agences ont procédé à des recrutements compétitifs et de qualité au cours de ces dernières années, en vue de servir au mieux les attentes exprimées par les gouvernements et les parties prenantes à l’action de développement et afin de repositionner les Nations Unies comme un partenaire crédible et efficace au service de la paix, de la sécurité et du développement humain.

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L’objectif de la réforme des Nations Unies L’objectif de la réforme des Nations Unies est de maximiser l’exploitation du potentiel des Nations Unies en favorisant une meilleure cohérence et coordination de son action et un nouveau positionnement de ses structures. Ainsi, le secrétaire général des Nations Unies M. Ban Ki-Moon déclarait, en septembre 2008, dans l’exposé de sa vision « construire une Organisation des Nations Unies plus forte pour un monde meilleur » : « Être “ Unis dans l’action ” dans chacun de nos domaines d’intervention est essentiel à la réalisation de tout le potentiel de l’ONU. Plus le système des Nations Unies sera cohérent, plus il sera en mesure d’atteindre des résultats. » Concrètement, la réforme vise à renforcer les capacités du système à : • accompagner les acteurs nationaux sur les priorités de développement et poursuivre les objectifs stratégiques : de solides mécanismes de programmation, de suivi et d’évaluation doivent être mis en place pour assurer une gestion axée sur les résultats, guidée par les objectifs du programme unique, lui-même aligné sur le PNUAD et les priorités nationales et non sur des opportunités de mobilisation de fonds ou des intérêts particuliers ; • intervenir au niveau adéquat : l’ONU doit continuer de renforcer sa capacité à prendre part au dialogue politique dans la définition des stratégies et la planification des interventions afin d’intervenir en amont et de manière stratégique. Le système des Nations Unies est appelé à se concentrer plus encore sur les objectifs stratégiques des gouvernements et les grands enjeux mondiaux pour la paix, la sécurité et le développement humain ; • faire un usage optimal des ressources : le choix des interventions, l’affectation des ressources et la répartition de celles-ci doivent se baser sur des processus de planification affinés, des procédures claires et transparentes d’identification des besoins, des capacités 47

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affirmées et mobilisées, des avantages comparatifs attestés et des coûts d’oppor tunité compétitifs. De telles dispositions devraient permettre au système des Nations Unies de servir au mieux les pays récipiendaires et leurs populations en minimisant les doubles emplois et la concurrence interagences et en assurant la cohérence des effor ts d’accompagnement nationaux pour la réalisation des objectifs de développement à long terme des pays ; • se positionner de façon à maximiser la valeur ajoutée du système des Nations Unies : le positionnement de l’ONU doit lui permettre de maximiser sa valeur ajoutée dans les effor ts visant à atteindre les OMD et les nouveaux Objectifs de développement (ODD), en s’appuyant sur la qualité et la diversité de son expertise technique, en se concentrant sur ses priorités et en assurant une cohérence entre ses activités normatives, techniques, politiques et humanitaires Sur ces aspects, voir ces deux tableaux :

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La valeur ajoutée du système des Nations Unies en Afrique Introduction De par son mandat exceptionnel (notamment en matière de droits humains, de gestion des urgences, des catastrophes naturelles et des épidémies), de par son autorité morale, sa neutralité politique, son expertise technique et son aptitude à intervenir dans les zones où vivent les plus pauvres et les plus vulnérables, le système des Nations Unies dispose de tous les atouts pour appuyer au mieux les gouvernements du continent dans les efforts qu’ils déploient pour atteindre les objectifs qu’ils se sont fixés en matière de développement.

La valeur ajoutée que peut apporter l’ONU à l’Afrique ne réside pas seulement dans son rôle de bailleur de fonds. En effet, le système des Nations Unies, en jouant un rôle de conseil et d’appui technique, constitue un partenaire de confiance, aidant le continent à s’acquitter de ses obligations internationales par la prise de décision éclairée et le soutenant dans la conception et la mise en œuvre de stratégies nationales de développement censée permettre de relever le défi que constituent les OMD. Les Nations Unies peuvent en par ticulier contribuer à améliorer l’impact et l’efficacité de l’aide au développement dans les domaines suivants : 1. La promotion des politiques de développement et la mobilisation des ressources Le pouvoir normatif de l’Organisation des Nations Unies lui confère un atout majeur dans l’influence qui peut être accordée en amont aux politiques de développement. De même le système des Nations Unies occupe une place stratégique en conseillant les gouvernements sur 51

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l’élaboration et la mise en œuvre de ses politiques, sur leur alignement avec les OMD et sur les questions de planification stratégique.

L’Organisation des Nations Unies est également aux côtés des gouvernements africains pour les soutenir et les accompagner dans la formulation de demandes de financement crédibles et en plaidant pour la mobilisation des ressources.

Enfin, l’ONU joue un rôle important en militant pour le respect des engagements internationaux sur les droits de l’homme et en menant des plaidoyers en faveur de la mobilisation de ressources pour le développement.

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2. La coopération technique et le renforcement des capacités Les différentes agences des Nations Unies disposent d’une expertise technique, disponible tant au niveau des pays qu’au niveau régional et de leurs sièges. Même lorsque le système des Nations Unies ne contribue pas financièrement à la mise en œuvre de cer tains programmes de développement, il peut contribuer grâce à une précieuse expertise technique à la formulation, à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation de ces programmes. En travaillant en étroite collaboration avec le gouvernement et d’autres homologues nationaux, le système des Nations Unies joue un rôle crucial en assurant le transfer t de compétences et le renforcement des capacités nationales pour assurer la pérennité des programmes et l’appropriation nationale.

3. L’assistance humanitaire et les secours d’urgence L’ONU joue un rôle essentiel en renforçant les capacités des gouvernements dans des domaines sensibles tels que les élections et la gouvernance, la passation de marchés ainsi que le fonctionnement de mécanismes de financement. Le système des Nations Unies offre également aux pays du continent l’assurance de sa capacité d’intervention dans un contexte d’urgence pour apporter secours notamment dans les situations de crise, d’épidémie et d’urgence humanitaire.

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Le rôle des acteurs nationaux et la réforme des Nations Unies pour la réalisation des objectifs de développement de l’Afrique Introduction L’Afrique s’engage de manière résolue dans son ambition de continent émergent et, pour ce faire, a besoin d’un processus soutenu, multidimensionnel et participatif de renforcement des capacités pour le développement national et régional ainsi que pour une insertion dynamique à l’économie mondiale.

La nécessité de renforcer les secteurs public et privé, de donner voix à la société civile et de réhabiliter les institutions d’enseignement et de recherche constitue une priorité absolue. Il en va de même de la réforme des institutions, des systèmes, des méthodes, des procédures et des pratiques qui sous-tendent les efforts de développement déployés par les secteurs public et privé et la société civile. Ainsi, les pays ont besoin de capacités pour asseoir et soutenir la bonne gouvernance, concevoir et gérer des politiques et programmes efficaces, assurer l’adaptation au changement climatique, lutter contre la pauvreté et faire appel à la science et à la technologie pour lever les contraintes de développement. Des capacités sont aussi nécessaires pour accélérer la mobilisation des financements domestiques et internationaux et coordonner les flux financiers ainsi que l’aide publique au développement.

L’Afrique doit aussi assurer une insertion solide au marché mondial afin de pouvoir participer en tant que partenaire crédible, aux côtés d’autres grandes régions, à l’économie mondiale.

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Le rôle de l’État dans la réforme des Nations Unies Sous l’effet des programmes d’ajustement et, plus récemment, des stratégies de lutte contre la pauvreté, le rôle des pouvoirs publics est depuis quelques années en constante évolution en Afrique subsaharienne. De plus en plus de gouvernements sont élus démocratiquement, gagnant ainsi en crédibilité à l’intérieur et à l’extérieur de leurs frontières.

Les processus de démocratisation entraînent une modification du rôle de l’État, notamment au fur et à mesure que les gouvernements se désengagent des entreprises publiques et d’autres secteurs productifs pour s’intéresser davantage aux choix des grandes orientations de développement et aux arbitrages sociopolitiques et économiques qui en découlent. Ces États commencent à centrer leur action sur la fourniture de biens et services d’intérêt public.

Les mesures nécessaires pour éradiquer la pauvreté sont aujourd’hui mieux appréhendées mais, sans une véritable volonté politique et un pilotage stratégique des réformes, aucune action ne pourra durablement aboutir. Les individus et les groupes peuvent faire beaucoup pour combattre la pauvreté, mais l’efficacité de leur action dépend de l’environnement créé par les pouvoirs publics. L’État a donc un rôle essentiel à jouer, par son activité propre et par l’influence qu’il exerce sur les autres composantes de la société, dans la lutte contre la pauvreté et la réalisation des Objectifs du millénaire.

Heureusement, de nombreux États peuvent agir et agissent actuellement dans l’intérêt commun et dans celui des pauvres en prenant un cer tain nombre de mesures favorisant l’inclusivité et la résilience des populations. L’expérience a montré qu’une stratégie visant à consolider les fondements de la croissance et de la transformation structurelle nécessite un État vigoureux et actif. Et cette vigueur doit être utilisée pour renforcer les piliers de la croissance et du développement endogène et favoriser la création d’opportunités et de nouvelles capacités au bénéfice des citoyens notamment les plus démunis. À la suite des échecs répétés des politiques de contraction des effectifs qui se sont révélées inefficaces pour relever la qualité du service, pour améliorer les prestations des fonctionnaires restants ou pour réaliser des économies significatives sur le budget, des tentatives de réformes de la fonction publique plus fondamentales, bien qu’excessivement lentes à mettre en œuvre, ont été instaurées dans un certain nombre de pays.

Ces nouvelles orientations sont soutenues par l’établissement de cibles, 56

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de normes et de critères de rendement, ainsi que la définition et la mise en œuvre de réformes institutionnelles. Cependant, les moyens substantiels qu’exigeaient ces réformes n’ont pas été véritablement mobilisés.

Or, l’Afrique n’a pas d’autre choix que celui de rétablir à la fois l’accès aux services publics et la productivité des fonctionnaires pour relancer ou consolider une croissance dynamique et améliorer sa compétitivité.

Les soins de santé de base, l’éducation et la formation professionnelle, l’approvisionnement en eau, la vulgarisation agricole et l’entretien des infrastructures sont des conditions nécessaires pour permettre aux populations de produire aujourd’hui et d’accroître leur productivité dans l’avenir.

D’autre part, améliorer la gestion du secteur public demeure un objectif majeur pour l’avenir, mais cela va probablement au-delà de ce que les réformes structurelles peuvent à elles seules accomplir. Le plus difficile, peut-être, sera de voir les pays se doter d’une fonction publique suffisamment efficace au niveau central et décentralisé pour fournir les éléments nécessaires au bon fonctionnement d’une économie de marché, notamment un cadre macroéconomique et juridique et un système de prestation de services sociaux de base en rappor t avec l’objectif de croissance dans l’équité.

Il devient de plus en plus patent de constater que, face aux soucis de contenir les dérives antidémocratiques et les coûts de la fonction publique, les programmes de réformes économiques et sociales ont peu réussi à trouver des réponses aux problèmes fondamentaux du secteur public. D’où la nécessité de s’attaquer, par une approche plus large, aux difficiles problèmes posés par le renforcement des structures administratives, la promotion des activités de formation universitaire et de recherche et la création des conditions nécessaires à l’amélioration de la gestion du développement, y compris la décentralisation.

Les populations pauvres bénéficieront davantage d’une augmentation de la croissance et des opportunités de développement si, d’une part, les investissements en matière de valorisation des ressources humaines sont protégés durant les périodes de transition démocratique et d’ajustement et si, d’autre part, les mesures appliquées contribuent à éliminer sur les marchés de l’emploi, de la terre et des produits, des distorsions qui leur sont défavorables.

Un des tous premiers défis pour le développement de l’Afrique constitue l’amélioration du capital institutionnel et des ressources humaines 57

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qui appelle autre chose qu’un simple changement de politique. En effet, cette priorité requiert un effort soutenu d’investissement et de renforcement institutionnel en ce qui concerne la consolidation du cadre de gouvernance, la promotion d’un « métamanagement » public et le développement de prestations accessibles aux populations, notamment démunies.

Les gouvernements africains doivent être le fer de lance des efforts tendant à faire reculer la pauvreté dans leur pays et à relever les défis nécessaires pour l’atteinte des Objectifs du millénaire pour le développement. La réforme des Nations Unies concourt à cette ambition et le système des Nations Unis dispose d’avantages comparatifs incontestables à cet égard. En effet, les agences des Nations Unies constituent dans leur effort conjoint de programmation l’un des trois premiers partenaires au développement chargés de soutenir les programmes de coopération technique en Afrique.

Afin de renforcer la capacité des pouvoirs publics à planifier et à mettre en œuvre les mesures tendant à permettre une dynamique de développement humain durable, il conviendrait d’accorder une attention toute particulière au renforcement d’un certain nombre de pratiques nouvelles et d’aptitudes : • la consolidation des cadres de bonne gouvernance au sein desquels figurent les éléments clés que sont l’obligation redditionnelle des responsables gouvernementaux, la transparence dans les procédures et les mécanismes de prise de décision, la détermination des orientations et la prévisibilité des actions de l’administration publique, la transparence dans la diffusion d’informations fiables et la primauté du droit qui permet aux agents économiques de mener leurs activités sans risquer d’être victimes d’une action arbitraire de l’État ; • l’établissement de politiques et stratégies cohérentes et ciblées en direction de la lutte contre la pauvreté au sein desquelles les actions de mobilisation de ressources et les moyens institutionnels sont tout particulièrement consolidés ; • l’institutionnalisation de systèmes efficaces pour obser ver la pauvreté et les différentes dimensions du développement humain et orienter les politiques et stratégies de développement. Dans nombre de pays africains, cette capacité reste limitée en dépit des initiatives récentes entreprises par la Banque mondiale, le PNUD, la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique et la Banque africaine de développement pour renforcer les dispositifs 58

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statistiques et les observatoires nationaux de la pauvreté et du développement humain ; • la consolidation des capacités des pouvoirs publics à planifier et à exécuter des programmes ciblés qui visent à éliminer les difficultés particulières que connaissent certains groupes parmi les plus vulnérables en veillant à les associer aux processus de formulation et à la mise en œuvre des programmes et projets. L’analyse participative, qui tient compte des points de vue des pauvres eux-mêmes, peut fournir une information utile sur la façon dont les pauvres perçoivent les changements appor tés à leur mode de vie et sur les services et programmes destinés à les aider ; • le développement des institutions appelées à fournir des services aux régions et communautés les plus pauvres et, au sein de ces communautés, à toucher des groupes sociaux déterminés (définis par le sexe, le revenu, l’âge, l’appar tenance ethnique ou d’autres facteurs) et à le faire selon des modalités qui répondent aux besoins et priorités des pauvres. Il importe à cet égard de décentraliser la gestion effective des services tels que les soins de santé, l’éducation, la distribution de l’eau et l’assainissement, et la vulgarisation agricole, pour que les décisions puissent être prises d’une manière participative et en fonction des priorités locales. L’expérience du système des Nations Unies est remarquable à cet égard ; • le renforcement des capacités de marketing et de négociations internationales pour améliorer les positions des pays et de l’Afrique, en général, sur les questions liées aux accords bilatéraux et multilatéraux, à la mobilisation des financements extérieurs, au rééchelonnement de la dette extérieure, aux contrats de consultation et d’approvisionnement, aux négociations avec les investisseurs étrangers et aux conditionnalités du financement extérieur. Toutes ces formes de négociation requièrent des compétences, un appui institutionnel et des mécanismes appropriés que le processus « Unis dans l’action » peut permettre ; • l’aptitude à réaliser des programmes d’urgence ou de sortie de crise doit être également développée, même en période de relative sécurité, compte tenu de la fragilité des pays les moins avancés aux facteurs exogènes. Cette recommandation s’applique tout particulièrement aux pays en crise au sein desquels on obser ve une absence d’instruments de prévention ou de gestion de crise et des difficultés à greffer, dans des administrations en déliquescence, les structures et mécanismes susceptibles d’œuvrer à l’élaboration de programmes de réconciliation nationale, de réhabilitation et de reconstruction économique et sociale.

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Le rôle du secteur privé et la réforme des Nations Unies L’un des objectifs généraux de la Déclaration du millénaire était d’encourager la lutte contre la pauvreté par la croissance économique en favorisant le développement du secteur privé et les possibilités d’emploi. Aujourd’hui, dans la dynamique post-2015 de développement durable, il apparaît essentiel de soutenir l’initiative privée créatrice d’emplois décents et de valeur ajoutée. Pour cela, il est indispensable d’établir un cadre législatif et financier approprié en vue d’améliorer le cadre des affaires et d’attirer les investissements étrangers et de développer l’entreprenariat par un meilleur accès aux microfinancements et le renforcement ciblé des capacités pour la promotion économique de nouveaux entrepreneurs et notamment des femmes. La réforme « Unis dans l’action » dispose à cet égard d’une expérience acquise exemplaire.

Au début des années 1970, l’espace économique mondial se présentait comme un ensemble de cercles concentriques disjoints. L’espace économique de la décennie 2010-2020 est bien différent. Les réseaux techniques et financiers ignorent de plus en plus les frontières. Le commerce intrabranche tient une part croissante dans les échanges. Les investissements directs à l’étranger (qui, au cours de la dernière décennie, ont augmenté deux fois plus vite que les échanges) et les échanges intersectoriels augmentent proportionnellement plus à l’intérieur des grandes zones du monde économique que de zone à zone. Cette internationalisation entraîne la nécessité d’être informé de ce qui se passe sur tous les théâtres d’opérations. Dans toutes les entreprises, la mondialisation impose au management une nouvelle « vision » de l’avenir : il faut animer des équipes d’entrepreneurs, faire souffler l’esprit d’innovation, favoriser les changements chaque fois que cela paraît nécessaire, imaginer des formes d’organisation évolutives sans pour autant oublier l’esprit, la culture de l’entreprise et prendre soin des actionnaires devenus des partenaires à part entière de l’entreprise. Dans ces domaines, beaucoup doit être fait par et pour le secteur privé. Initier des politiques et des actions tendant à renforcer et à soutenir le rôle du secteur privé et la mise à niveau des entreprises des pays les moins avancés constitue une étape essentielle pour l’atteinte des nouveaux Objectifs pour le développement durable.

Par ailleurs, les politiques et stratégies économiques nationales reposent sur l’idée que le secteur privé englobe la majorité des pauvres, notamment les petits exploitants ainsi que le secteur informel. Bon nombre de ces petits exploitants ont besoin de crédit pour leurs activités productives. Ce besoin est particulièrement aigu chez les femmes que l’on voit exécuter ou diriger quantité de travaux agricoles et artisanaux 60

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ou gérer de petites entreprises de commerce et de service. Il est généralement reconnu que l’octroi d’un crédit, même modeste, est un moyen vital de stimuler le secteur privé et de contribuer à la croissance et à la lutte contre la pauvreté.

Au cours des dix dernières années, les spécialistes du financement des entreprises et du secteur bancaire ont trouvé de nouveaux moyens d’associer les pauvres du secteur privé aux efforts pour faire reculer la pauvreté, le sous-emploi et l’exclusion sociale. L’idée centrale consiste à promouvoir des groupes élargis d’emprunteurs qui permettront de réduire le coût des microtransactions en direction des pauvres travaillant à leur compte. Ces expériences témoignent de la possibilité de trouver des solutions à grande échelle pour étendre la participation des pauvres à l’économie de leur pays. Investir dans des institutions autosuffisantes qui financent les pauvres représente une utilisation relativement bénéfique des maigres subventions reçues.

En abaissant les coûts de l’information par le biais de la spécialisation et en aidant les pauvres à enclencher la rénovation des systèmes de prestations, les banques ou institutions de crédit peuvent fonctionner d’une manière rentable sur les marchés avec de petites transactions et des clients moins riches.

L’objectif notamment promu par l’action conjointe du système des Nations Unies est de tirer parti des réformes économiques pour attirer davantage de capitaux sur les marchés africains et diversifier les secteurs productifs. Les principales activités devraient être notamment : • l’appui aux associations d’entreprises, aux organismes de promotion de l’investissement, aux autorités des marchés de capitaux et à d’autres groupes du secteur privé (courtage, centre d’innovation, maison de l’entrepreneur, centre d’enseignement à distance, etc.) ; • l’appui aux efforts faits par les pays pour concevoir des programmes en faveur du secteur privé, en particulier ceux dont l’objectif est d’intégrer les petites et moyennes entreprises dans l’économie formelle ainsi que de faciliter une plus grande intégration des pays africains dans l’économie mondiale ; • la constitution de réseaux d’entrepreneurs pouvant servir de catalyseur pour d’une par t encourager l’initiative privée, susciter des vocations et disséminer des expériences régionales et d’autre part attirer les investissements étrangers et nationaux et ; • l’appui aux organismes de promotion de l’investissement et au développement des stratégies nationales et régionales de marketing.

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Ces actions devraient permettre d’assurer une coopération technique et une formation mieux adaptée à travers notamment l’établissement de bases de données régionales sur les chefs d’entreprise du continent, l’établissement de liens entre les entreprises petites et moyennes ainsi qu’entre elles et le secteur des entreprises transnationales. En ce domaine, les orientations préconisées par le Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) et le système des Nations Unies, notamment la Commission économique pour l’Afrique, sont essentielles et concordantes.

Le rôle de la société civile et des organisations communautaires en faveur de la réforme des Nations Unies Dans le cadre des processus d’élargissement de la démocratie et des oppor tunités de développement en général, un rôle impor tant est dévolu à la société civile notamment dans l’établissement et l’examen des priorités et actions à inscrire dans les politiques et programmes de développement humain et de lutte contre la pauvreté. À ce titre, le rôle et la contribution de la société civile sont essentiels à la fois dans la conduite de la réforme des Nations Unies « Unis dans l’action » mais aussi dans la mobilisation inclusive des parties prenantes à l’action de développement.

Bien que dynamique, la société civile en Afrique subsaharienne a besoin de capacités et de soutiens pour contribuer efficacement à la planification, au suivi et à l’évaluation des politiques et programmes de développement. À cette fin, il faut encourager le développement des capacités pour la recherche et l’analyse indépendantes des politiques et le renforcement des organisations non gouvernementales et de leurs réseaux afin de les voir servir de force de proposition et de contrepouvoirs.

En ce domaine, l’adoption d’une démarche d’assistance du système des Nations Unies en faveur de la société civile devrait avoir pour objectif de responsabiliser réellement les acteurs locaux et de leur permettre d’acquérir un véritable potentiel d’intervention en faveur du développement.

Quelque soient leurs efforts, les populations démunies sont difficilement en mesure de résoudre à elles seules et simultanément les problèmes de restauration de l’environnement et de promotion du développement. À cet égard, l’aide extérieure, sous la forme de ressources financières et d’expertise technique, et l’implication des organisations non gouvernementales demeurent essentielles.

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Les efforts pour faire reculer la pauvreté ne peuvent aboutir s’ils sont conçus en termes purement technocratiques. La pauvreté n’évolue pas dans un vide social. Il faut tenir compte des considérations culturelles, de l’évolution des relations sociales ainsi que de la par ticipation des communautés pour conduire des démarches appropriées et inclusives de lutte contre la pauvreté. En dépit des tendances à la démocratisation qui se font jour dans un grand nombre de pays africains, la majorité des pauvres ont, encore, peu d’influence sur les décisions qui touchent à leur existence.

On parle souvent de « démarginalisation » pour décrire le processus complexe qui doit permettre aux pauvres d’avoir voix au chapitre. Ce processus consiste notamment à accroître les oppor tunités socioéconomiques et politiques des plus démunis, afin que leurs opinions et leurs préoccupations puissent être prises au sérieux par leurs interlocuteurs en général et les pouvoirs publics en par ticulier. Les gouvernements sont et seront de plus en plus contraints de répondre aux besoins de leurs divers groupes d’administrés, y compris les plus démunis, au vu de la progression de la demande sociale, et ce, à l’aide des ressources souvent limitées dont ils disposent. C’est le dilemme démocratique devant lequel se trouve tout pays souhaitant donner la place qui leur revient aux considérations d’équité et de justice sociale.

Les gouvernements doivent reconnaître à cet égard l’impor tance fondamentale du débat démocratique et contradictoire, de l’accès à l’information pour tous et du droit des groupes et communautés à s’organiser. Ce sont là des éléments déterminants pour favoriser l’avènement de concertations attentives aux différences entre les sexes, aux liens et équilibres intergénérationnels et permettre la définition d’une vision consensuelle à long terme des sociétés.

Quant aux pauvres, le moyen le plus utile de servir leurs intérêts est de leur apporter un appui actif, en encourageant les collectivités locales à exprimer leurs préoccupations et à établir des organisations d’autoassistance qui les rapprochent des pouvoirs locaux, des fournisseurs de services (pouvoirs publics, ONG par tenaires de développement) et des ressources financières disponibles.

Pour favoriser un cadre de gouvernance propice à la lutte contre la pauvreté et une plus grande habilitation des populations, il conviendrait de : • consolider les démarches nationales en faveur du développement humain susceptibles de favoriser l’éducation du public et d’élargir les débats notamment sur les causes de la pauvreté et de la mauvaise gouvernance ; 63

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• accorder une attention soutenue aux moyens permettant d’assurer une plus large déconcentration des pouvoirs de l’État à l’échelon local et permettre une participation véritable et active des communautés en les encourageant à former des organisations civiques et d’autoassistance, contrepartie dynamique et indispensable des pouvoirs publics à la base ; • encourager dans les processus en cours de décentralisation la participation des collectivités locales et des groupes communautaires à la définition des politiques et stratégies de développement à la base.

De solides institutions travaillant pour les pauvres et animées par eux permettent aux communautés des milieux ruraux et urbains de s’aider elles-mêmes et d’appliquer des mesures visant à résoudre les problèmes et lever les obstacles qu’elles jugent devoir être traités en priorité pour l’atteinte des Objectifs du millénaire.

Une mobilisation soutenue de la société civile et des communautés peut contribuer à : • accroître la production et la productivité par une utilisation plus efficace des ressources humaines et matérielles disponibles ; • renforcer la disponibilité et l’accessibilité aux services sociaux essentiels et appuyer le développement des infrastructures sociales au niveau communautaire ; • favoriser la mobilisation des ressources et leur gestion rationalisée au niveau décentralisé ; • améliorer la résilience communautaire et la durabilité des écosystèmes et la gestion durable des ressources naturelles par une planification participative ; • offrir le cadre d’une action concertée pour assurer des platesformes locales permettant de valoriser les démarches de solidarité et restaurer la dynamique socioculturelle de prise en charge des ménages et personnes vulnérables.

Les Nations Unies et le processus d’accompagnement des Objectifs du développement durable en faveur de l’Afrique Les Nations Unies, sous l’égide du secrétaire général, ont engagé une initiative du millénaire et un plan d’action international avec un chronogramme d’activités très précis, mobilisant l’ensemble des agences, et 64

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notamment le PNUD, pour accompagner le suivi au niveau national des Objectifs du millénaire pour le développement. La réforme des Nations Unies vient renforcer la dynamique d’accompagnement de ses équipes, en particulier au niveau national, en favorisant notamment le plaidoyer et la sensibilisation des acteurs nationaux, le développement de campagnes et d’ateliers consacrés aux priorités post-2015 et aux nouveaux Objectifs de développement durable.

Les rapports consacrés au développement humain et aux Objectifs du millénaire pour le développement sont appelés à fournir, pays par pays, des mises à jour fréquentes sur la réalisation des différents objectifs et les avancées observées. Ils doivent constituer, grâce à l’assistance du système des Nations Unies, des instruments de référence pour analyser les tendances et recenser les réussites, les difficultés et les obstacles.

Les engagements internationaux en faveur du par tenariat mondial pour l’efficacité du développement et les efforts de coordination et de rationalisation de l’assistance extérieure sont soutenus par le système des Nations Unies en vue de favoriser la mobilisation des financements internationaux.

Les dispositifs nationaux de coordination de l’aide bénéficient d’une assistance du PNUD et d’un concours précieux des agences du système des Nations Unies. La réforme « Unis dans l’action » s’insère pleinement dans ces dispositifs nationaux et les valorise en veillant à promouvoir l’alignement des concours extérieurs aux priorités nationales, la rationalisation des affectations de ressources et leur suivi-évaluation.

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L’engagement conjoint et les aspects institutionnels de la réforme « Unis dans l’action » Le leadership des gouvernements L’appropriation nationale ainsi que le partenariat étroit et fécond qui lie les gouvernements et les Nations Unies sont essentiels à la réforme « Unis dans l’action ». L’idéal naturellement promu par la réforme est que les gouvernements assurent véritablement le leadership du processus de mise en œuvre de cette ambitieuse réforme, comme ils se doivent d’assurer plus globalement la coordination de l’assistance extérieure dans son ensemble. En effet, il faut garder à l’esprit que le système des Nations Unies vient en appui aux effor ts que le gouvernement déploie pour favoriser le développement. À ce titre, le gouvernement est le partenaire du système des Nations Unies qui a le plus intérêt à voir une Organisation des Nations Unies cohérente, soudée et plus efficace dans le pays.

Les gouvernements, dans la conduite de la réforme au niveau national, doivent être actifs, mobilisés et affirmer leur leadership en particulier au sein des organes mis en place pour opérationnaliser la réforme, notamment les comités de pilotage ou les comités directeur. À cet effet les ministères de coordination, les ministères du Plan et du Développement, les ministères des Affaires étrangères et de la Coopération internationale ou ceux de l’Économie et des Finances doivent, selon les dispositifs convenus à l’échelle des pays, présider ces comités qui constituent le point d’ancrage institutionnel du suivi de la réforme des Nations Unies.

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Parallèlement à la détermination du leadership national, le système des Nations Unies s’est engagé à accompagner les gouvernements en renforçant leur capacité à mener la réforme et notamment en partageant les informations et les nouvelles procédures définies par l’ONU et les pays partenaires, en valorisant les meilleures pratiques et échanges entre pays entre autres du Sud et en impliquant les structures gouvernementales dans les formations qui portent sur le sujet.

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Les responsabilités propres au système des Nations Unies Le haut panel chargé des orientations de la réforme des Nations Unies a, dès l’origine, posé un diagnostic précis et insisté sur le fait que « sans réformes ambitieuses et de vaste portée, le système des Nations Unies ne sera pas à même de tenir ses promesses et de se maintenir à la place qui lui revient au cœur du système multilatéral ».

Ce comité international a promu une réorientation profonde du fonctionnement du système et a encouragé une mise en œuvre progressive, adaptée aux attentes et aux objectifs spécifiques définis par les acteurs nationaux et qui appor teront des résultats positifs à moyen et long terme, dans l’intérêt collectif de l’Organisation.

Le système des Nations Unies en Afrique semble vouloir donner l’exemple en se montrant déterminé et responsable pour accompagner la réforme des Nations Unies et apporter l’appui au gouvernement.

En outre, dans un cer tain nombre de pays, le système des Nations Unies, à travers notamment le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), s’attache à accompagner la dynamique impulsée par les pays en matière de coordination de l’aide pour l’efficacité du développement.

Cette option est essentielle pour intégrer la réforme « Unis dans l’action » dans le cadre global de l’alignement, de la programmation conjointe et de la coordination de l’assistance extérieure, conformément aux engagements de la Déclaration de Paris, d’Accra, de Busan et, plus récemment, de Mexico. Il convient à cet égard de rappeler qu’une position commune de l’Afrique en faveur de la coordination de l’assistance extérieure et de la mobilisation des financements pour le développement a été convenue en 2014.

Cette initiative – dont le suivi est coordonné par la Côte d’Ivoire avec un appui du NEPAD, de l’Union africaine et du PNUD – appor tera incontestablement une plus-value à l’initiative d’élargissement de la réforme des Nations Unies, dans les pays du continent.

Les lignes d’actions de la réforme des Nations Unies Les stratégies du programme unique, du responsable unique, de la communication commune, du cadre budgétaire unique et des services 69

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opérationnels communs (bureau unique) ont été appliquées dans l’ensemble des pays pilotes.

La stratégie du programme unique a été appliquée différemment d’un pays pilote à l’autre. Une des principales nouveautés stratégiques avait trait à la constitution de programmes communs. Si les programmes de la première génération ont tous été de ce type (avec de fortes différences au niveau de la gestion et de la mise en œuvre), des divergences sont apparues dans la deuxième génération de programmes. Dans certains pays, le plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement a été remplacé par le plan d’aide au développement des Nations Unies.

De même, les programmes communs ont été suppléés par la programmation commune. D’autres divergences sont apparues au niveau du contrôle et de la gestion d’ensemble, notamment la participation formelle des gouvernements à l’élaboration des programmes et à l’allocation des ressources, l’emploi des groupes de coordination thématique ainsi que les évaluations menées par les pays eux-mêmes (voir dans les pages suivantes les tableaux relatifs aux éléments de base du programme unique et concernant les étapes, résultats et calendrier).

La stratégie du responsable unique a permis aux équipes pays des Nations Unies de travailler ensemble sur les questions relatives à l’élaboration des programmes et à l’allocation des ressources. Le rôle des coordonnateurs résidents dans la grande majorité des pays où opèrent les organismes des Nations Unies est naturellement très important et, dans les pays où est mise en œuvre l’initiative « Unis dans l’action », son rôle est devenu majeur et essentiel.

Au vu de cette évolution, observée dans plusieurs pays pilotes, les organismes membres de l’équipe pays des Nations Unies ont volontairement accepté d’obser ver un code de conduite gouvernant les relations entre les intérêts propres à chaque organisme et ceux de l’équipe pays dans son ensemble. La création de postes de directeur pays par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a permis de renforcer le cloisonnement entre les fonctions des coordonnateurs résidents et celles des représentants résidents du PNUD, apaisant ainsi les inquiétudes exprimées par les divers chefs d’agences du système des Nations Unies.

La stratégie de la communication commune (voix unique), considérée comme distincte de celle du responsable unique, est aujourd’hui appliquée dans la plupart des pays engagés dans la réforme des Nations Unies. La stratégie de la communication commune, même si elle ne fait 70

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pas officiellement partie de l’initiative « Unis dans l’action », a été adoptée à un moment ou à un autre dans l’ensemble des pays pilotes. Les nouvelles équipes nationales qui s’engagent dans cette démarche consacrent une attention toute par ticulière à la définition de stratégie commune de communication. Certains États la considéraient initialement comme un volet de la stratégie du responsable unique mais d’autres pays comme une stratégie complètement distincte. Aujourd’hui, tous considèrent l’adoption de positions communes comme faisant partie de la stratégie de la communication commune, notamment pour les questions de politique générale. Cette orientation a donné naissance, dans un cer tain nombre de pays, à l’élaboration de stratégies communes de communication. Dans certains pays, cette stratégie s’est attachée à promouvoir la mise en place d’équipes de communication mixtes et la constitution de sites Web communs.

Le cadre budgétaire unique, dont l’objet est d’assurer la transparence des activités et l’atteinte des résultats prévus à travers une détermination affinée des ressources nécessaires et un recensement effectif des déficits de financement, a été adopté par tous les pays pilotes et intéresse un grand nombre de nouveaux pays candidats à la réforme.

L’une des principales innovations, notamment dans les pays pilotes, a été la mobilisation conjointe des ressources, ambition nécessaire à la réalisation de résultats probants et convenus dans le cadre des programmes uniques.

Le fonds unique a joué un rôle de catalyseur dans la démarche qui vise à promouvoir une coopération sans exclusive au sein du système des Nations Unies, et ce, en facilitant la participation d’un plus grand nombre d’institutions et fonds associés, y compris ceux présents dans les pays récipiendaires ou ceux non-résidents.

Le fonds unique est une réserve commune de ressources additionnelles utilisées dans certains pays pour compléter les financements destinés au programme unique, avec de préférence des ressources pluriannuelles et non préaffectées. La taille du fonds peut varier sensiblement, ce qui a une incidence non négligeable sur le programme unique. Grâce à ces fonds, les gouvernements disposent d’une plus grande latitude pour utiliser l’assistance des Nations Unies dans des domaines nouveaux et non couverts par les anciens plans cadres pour l’aide au développement. À l’origine, 15 donateurs (Australie, Autriche, Canada, Espagne, Finlande, France, Irlande, Luxembourg, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays71

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Bas, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, Suède, Suisse et Union européenne) ont financé le fonds et le guichet de financement élargi de l’initiative « Unis dans l’action » à hauteur de 585 millions de dollars sur la période probatoire 2008-2011. L’allocation des fonds aux différentes institutions, agences et fonds associés s’est faite sur la base des accords régissant les rôles et les responsabilités de chaque participant au programme unique, des besoins établis en matière de financement de l’UNDAP et des résultats attendus des programmes opérationnels d’assistance.

Dans la plupart des pays pilotes, les programmes uniques étaient étroitement alignés sur les précédents plans cadres des Nations Unies pour l’aide au développement et étaient consacrés de manière prédominante aux fonds et programmes. Sur l’ensemble des pays pilotes, 67 % des ressources ont été allouées aux fonds et programmes, 29 % aux institutions spécialisées et 4 % aux organismes non-résidents.

La stratégie des services opérationnels communs (bureau unique) s’est attachée à promouvoir, d’une part, le partage des locaux entre les différents organismes des Nations Unies et, d’autre part, l’application de procédures communes afin de réduire les coûts de transaction.

La stratégie du bureau unique n’a pas été appliquée de manière uniforme dans les pays pilotes bien que la simplification et l’harmonisation des pratiques de fonctionnement se soient poursuivies de manière volontariste. Les domaines privilégiés par les équipes pays ont concerné principalement les achats et acquisitions, les recrutements et la gestion des ressources humaines ainsi que les systèmes informatiques et de communication.

La réforme « Unis dans l’action » a été initiée dans le cadre d’un processus plus global de réforme des organisations internationales et, en particulier, du système des Nations Unies. En effet, la recherche de cohérence programmatique, l’alignement stratégique sur les priorités de développement, la promotion de la décentralisation des centres décisionnels et l’application des principes de gestion axée sur les résultats, à tous les niveaux, ont servi de prémisses à l’initiative de la réforme « Unis dans l’action ».

Le renforcement des capacités, au plan régional et au niveau des pays, l’élaboration de plans stratégiques à moyen terme et la simplification et l’harmonisation des pratiques de fonctionnement sont venus étayer cette ambitieuse réforme.

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L’exécution de programmes pilotes dans le cadre de l’initiative « Unis dans l’action » a contribué au processus de réforme, aussi bien aux échelons supérieurs du système (en par ticulier au niveau du groupe des Nations Unies pour le développement) qu’au sein des différentes institutions, fonds et programmes des Nations Unies. En 2008, un cadre de gestion et de responsabilisation harmonisé a été mis en place par le groupe des Nations Unies pour le développement. Fondé sur les précédents accords interinstitutionnels, ce cadre a offert au système des Nations Unies un modèle de gestion plus cohérent et plus solide. Celui-ci s’est attaché notamment à concilier le principe de la responsabilité mutuelle du coordonnateur résident et de l’équipe pays des Nations Unies (responsabilité horizontale) et celui de la responsabilité directe de chaque représentant envers sa propre organisation (responsabilité verticale).

Les orientations et modèles des plans de travail conjoints Les équipes pays des Nations Unies sont appelées à établir des plans de travail conjoints pour la gestion programmatique. Ces plans de travail conjoints sont normalement des instruments rendant opérationnels l’UNDAF en traduisant ses résultats de façon concrète, mesurable, fournissant des liens clairs et permettant à l’Organisation des Nations Unies et ses partenaires d’établir l’attribution et le partage des responsabilités entre agences, institutions et fonds associés des Nations Unies selon les priorités nationales convenues.

Le plan de travail conjoint couvre un ou plusieurs résultats de l’UNDAF affectés à un groupe de résultats et définit un cadre budgétaire commun et des activités spécifiques. Pour faciliter le suivi et le rapportage programmatique, le plan de travail conjoint dispose d’indicateurs de performance avec des objectifs spécifiques, des moyens de vérification et des rapports de suivi de la mise en œuvre périodiques. Les plans de travail conjoints peuvent être annuels, bisannuels ou pluriannuels, en fonction du contexte du pays.

Dans la formulation des plans de travail conjoints, les points suivants s’appliquent : • les plans de travail conjoints sont élaborés, négociés et signés par les institutions et agences participantes à l’action de développement des Nations Unies ; • la durée réelle des plans de travail conjoints peut être flexible en fonction du contexte du pays. Ces plans doivent être alignés avec le PNUAD, alignement correspondant au cycle de planification nationale ; 73

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• les plans de travail conjoints expliquent en détail les résultats attendus et les moyens correspondants budgétisés avec les activités clés, les indicateurs retenus, les données de référence, les cibles et les partenaires clés ; • les tableaux de résultats attendus issus des plans de travail conjoints seront pluriannuels, si nécessaire, mais examinés et révisés sur une base continue, selon les besoins ; • le cadre budgétaire commun est établi annuellement et fait partie intégrante des plans de travail conjoints. Les résultats escomptés et les moyens y relatifs doivent être chiffrés de manière approfondie, avec des ressources disponibles clairement définies et éventuellement un déficit de financement clairement exprimé, pour lequel des ressources devront être mobilisées ; • les plans de travail conjoints doivent préciser les modalités de mise en œuvre, à savoir celles relatives à l’action de chaque institution et agence ainsi que celles de la gestion des programmes conjoints ; • tous les plans de travail conjoints sont développés et mis en œuvre en utilisant l’orientation du groupe des Nations Unies pour le développement (GNUD) en conformité avec les cinq principes de programmation de l’UNDAF et selon les lignes directives du manuel de gestion du GNUD qui stipulent les modes et outils de mise en œuvre et de suivi, axés sur les résultats.

Dans les pays ayant une présence intégrée des Nations Unies, il est suggéré d’aligner les objectifs poursuivis et les priorités de la mission avec ceux de l’équipe pays afin d’assurer la mise en œuvre cohérente des priorités de la mission en matière de consolidation de la paix et de valoriser les synergies d’actions entre la mission et l’UNCT. Un ou des documents opérationnels simples de programmation peuvent être établis et traduits en plans de travail conjoints, avec des résultats concrets et spécifiques, ainsi qu’une programmation budgétaire indicative.

Le suivi de la mise en œuvre du programme unique Le suivi et la surveillance de la mise en œuvre du programme unique appellent à un effort qualitatif de référence pour relever les défis identifiés en matière de développement, rationaliser la gestion opérationnelle et managériale des ressources et mettre en exergue les résultats et impacts atteints. Pour ce faire, les Nations Unies devraient veiller à ce que cette responsabilité s’appuie sur des dispositifs et mécanismes fonctionnels efficaces et soutenus (voir tableaux).

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Ainsi, il importe de : • capitaliser sur les dispositifs et mécanismes nationaux de suiviévaluation existants, chaque fois que cela est possible ; • soutenir les domaines prioritaires d’assistance pour lesquels un renforcement des systèmes nationaux est requis ; • éviter de faire porter le fardeau supplémentaire des besoins de capacités renforcées sur le pays partenaire et notamment dans le cas d’exigences spécifiques du programme unique en matière de suivi-évaluation ; • mettre en place des moyens techniques et financiers nécessaires pour mener à bien les actions de suivi-évaluation.

Les agences du système des Nations Unies sont appelées à élaborer un plan de suivi-évaluation en faveur du programme unique qui doit disposer de mécanismes et de modalités conjoints de suivi des actions et résultats tels que stipulés dans la matrice des résultats UNDAF et les plans de travail conjoints.

Les résultats de la matrice de l’UNDAF constituent un outil stratégique des Nations Unies en ce sens qu’ils se fondent sur un ensemble d’indicateurs de performance, de référence et de moyens de vérification correspondante. Au niveau opérationnel, les plans de travail conjoints axés sur les résultats sous-tendent la mise en œuvre, le suivi, le rapportage et l’évaluation du programme unique.

Le plan de travail conjoint est appelé à décrire les résultats des objectifs à atteindre par les agences par ticipantes du système des Nations Unies. Le suivi des résultats prévu dans le PNUAD et des plans de travail conjoints sera basé sur les orientations et outils mentionnés dans le manuel de gestion du GNUD. Ce manuel sur l’évaluation et la planification intégrée, établi par la direction des Nations Unies, définit les modalités d’évaluation.

Dans la mesure du possible, toutes les données sur les indicateurs, les références et cibles de l’UNDAF, la matrice des résultats et les plans de travail conjoints devraient être ventilés par sexe, par statut minoritaire ou autochtone des populations, en fonction des aspects liés au handicap, aux disparités sociales, géographiques, démographiques ou autres.

Lors de la préparation du plan de suivi-évaluation, l’Organisation des Nations Unies doit déterminer les principales lacunes ou incohérences en termes de données qui doivent être comblées. Le plan de suivi77

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évaluation devrait préciser comment ces lacunes pourront l’être. Ainsi, le suivi du programme unique doit être aligné sur le dispositif national d’information, de statistiques et de suivi-évaluation.

De telles dispositions devraient permettre d’améliorer l’appropriation nationale, de soutenir l’utilisation efficace et efficiente des ressources nationales, de faire respecter les principes de la responsabilité mutuelle pour les résultats du programme unique des Nations Unies et la recherche de l’efficacité du développement.

Dans la mesure du possible, la surveillance et les rapports de mise en œuvre et de suivi devraient être fondés sur des données issues et ventilées à par tir des dispositifs nationaux, selon des normes crédibles et comparables internationalement. Lorsque les données des systèmes nationaux ne sont pas disponibles, l’Organisation des Nations Unies peut susciter ou appuyer des études et/ou des enquêtes de référence spécifiques ou complémentaires.

Le plan de suivi-évaluation devrait spécifier toutes les évaluations clés, y compris l’évaluation obligatoire du programme unique, les évaluations des programmes conjoints et d’autres évaluations stratégiques ou thématiques, afin que les agences des Nations Unies s’engagent collectivement ou individuellement à contribuer à l’évaluation globale du programme unique et de l’UNDAP. Le plan de suivi-évaluation devrait également décrire le processus, avec un calendrier, pour la préparation des résultats du rapport de l’équipe pays des Nations Unies, réaliser un rappor t d’engagement avec les groupes de coordination sur les divers piliers de l’initiative « Unis dans l’action », y compris un rapport d’exploitation pour une communication « unique » et valorisante.

L’Organisation des Nations Unies devrait également aider les partenaires et les diverses parties prenantes nationales à rendre compte de leurs engagements et de leur mobilisation ainsi que de l’efficacité de la coopération au développement.

Dans les pays ayant une présence intégrée des Nations Unies, les capacités d’analyse et de planification conjointe doivent être considérées et soutenues pour par tager et valoriser l’exper tise des Nations Unies, entreprendre des évaluations et des analyses pertinentes et ainsi contribuer à la mise à jour, à la surveillance et à la pertinence des cadres de planification intégrée. La mission de l’équipe pays est à cet égard 78

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essentielle, compte tenu de son savoir-faire et de son engagement de long terme pour le renforcement des capacités multisectorielles nationales.

Les dispositions spécifiques de l’évaluation Une évaluation finale obligatoire est recommandée par les Nations Unies et les par tenaires dans la seconde moitié du cycle de mise en œuvre (normalement à la fin de l’avant-dernière année du cycle du programme), ce qui permet aux autorités nationales et aux Nations Unies d’intégrer les dispositions et recommandations évaluatives dans la conception et la planification du prochain programme unique, de valoriser les besoins de l’apprentissage et les enseignements de l’action conjointe.

Le processus d’évaluation d’un programme unique doit être naturellement crédible, indépendant, impartial et transparent. Il devrait englober une approche inclusive, impliquant un large éventail de parties prenantes et de partenaires. Le processus devrait commencer par la cartographie des parties prenantes à l’action de développement pour identifier les différents acteurs et partenaires, y compris ceux ne travaillant pas directement avec l’équipe pays mais qui jouent cependant un rôle clé dans le contexte national.

L’évaluation d’un tel programme devra identifier les principales réalisations, les leçons apprises et les meilleures pratiques ainsi que les contraintes et les défis rencontrés lors de la mise en œuvre du programme unique.

L’évaluation du programme unique évaluera également : • la pertinence, l’efficience, l’efficacité et la durabilité des résultats du programme unique et sa contribution à la réalisation des priorités nationales, y compris les impacts sur la réalisation des droits de l’homme pour les plus démunis et les personnes en situation de vulnérabilité ; • l’intégration des principes de la programmation des Nations Unies et d’autres questions transversales pertinentes dans le programme unique, y compris les contributions au processus de développement équitable, inclusif, transparent, participatif et responsable ; • la cohérence du système des Nations Unies face aux priorités nationales et ses contributions à la prise de décision éclairée et à la production de connaissances.

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L’équipe pays, avec l’appui du bureau de la coordination et les apports des groupes de résultats du coordonnateur résident, devra élaborer les termes de l’évaluation pour un programme de référence, suivant les orientations normatives et techniques du groupe d’évaluation des Nations Unies.

Le comité directeur national mixte ou le comité de pilotage approuvera les termes de l’évaluation pour un programme de référence, tandis que le bureau du coordonnateur résident commandera l’évaluation au nom des Nations Unies (voir le site Web du groupe d’évaluation des Nations Unies – www.uneval.org – pour les orientations normatives et techniques sur les évaluations). Dans la mesure du possible, l’évaluation d’un programme unique mettra à profit l’expertise nationale et contribuera au développement des capacités nationales d’évaluation.

Le cadre de gestion et de responsabilisation mis en place a été accompagné d’une volonté affirmée des organismes des Nations Unies de renforcer les dispositifs d’évaluation et de responsabilisation internes au système. Ainsi, l’évaluation des coordonnateurs résidents et des équipes pays, de même que les descriptifs de leur fonction et mandat, ont été revus, y compris le système de rapportage interagences. Des modèles de code de déontologie et de rapport d’évaluation annuelle ont été conçus et mis en œuvre.

L’initiative « Unis dans l’action » a également eu des répercussions sur les efforts visant à simplifier et à harmoniser les pratiques de fonctionnement et à réduire les coûts de transaction. À l’origine, ce sont sur les pratiques de fonctionnement et les ser vices communs que se sont concentrés les travaux entrepris au niveau interinstitutionnel. Le réseau de financement conjoint et d’activités de gestion du groupe des Nations Unies pour le développement et le comité de haut niveau sur la gestion du SNU ont mis au point un ensemble d’outils et de directives performants dans les domaines des technologies de l’information et de la communication, de la gestion des services communs et des achats, ainsi qu’en matière de gestion pluripartenariale des fonds d’affectation spéciale. Un schéma illustre l’initiative « Unis dans l’action » au niveau national : résultats et impacts attendus (voir annexes).

Les mécanismes institutionnels La réforme des Nations Unies nécessite la mise en place, sous l’autorité du gouvernement et du coordonnateur résident, d’un dispositif institutionnel structuré et fonctionnel pour conduire, animer, mettre en œuvre et suivre le processus « Unis dans l’action ».

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Plusieurs dispositifs sont possibles et relèvent d’une volonté politique affirmée au plan national. L’ancrage institutionnel est ordinairement défini par le ministère en charge de la coordination des actions du système des Nations Unies.

Trois organes sont généralement mis en place : Un comité de pilotage ou comité directeur de la réforme des Nations Unies Ce comité est l’instance supérieure de pilotage du processus de la réforme au niveau national. Sa fonction est de guider la mise en œuvre de la réforme de l’ONU et d’assurer sa mise en œuvre selon les directives et adaptations convenues entre les différentes parties prenantes à l’action de développement. Ce comité peut être présidé par le ministère du Plan et du Développement, le ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale ou celui de l’Économie et des Finances. Ceci dépend des choix nationaux.

Ce comité est composé de représentants de haut niveau des différentes parties prenantes à la réforme : le gouvernement, les agences des Nations Unies, les partenaires techniques et financiers, la société civile et le secteur privé.

Ce comité est assisté d’un comité conjoint UNDAF/UNDAP chargé de l’élaboration du programme unique et d’un secrétariat ou d’une cellule technique.

Les rôles et responsabilités du coordonnateur résident des Nations Unies et de l’équipe pays des Nations Unies sont précis : • le coordonnateur résident des Nations Unies est le leader et le coordonnateur du programme unique ; • le coordonnateur résident des Nations Unies coordonne l’exécution du PNUAD et supervise la mise en œuvre du programme unique. Les agences désignées sont responsables des résultats spécifiques du PNUAD ; • le coordonnateur résident des Nations Unies est chargé de coordonner la mobilisation des fonds pour le programme unique et d’allouer les ressources ainsi mobilisées selon les critères conjointement définis ; • le coordonnateur résident des Nations Unies supervise le suivi et l’évaluation du programme unique ; • le coordonnateur résident des Nations Unies évalue les membres de l’équipe pays tandis que les chefs d’agence portent un avis sur l’évaluation du coordonnateur résident des Nations Unies ; 81

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• les chefs d’agence sont appelés à promouvoir une collaboration étroite, franche et constructive au sein de l’équipe pays.

Le gouvernement et le coordonnateur résident appuyé par l’équipe pays sont responsables de la mobilisation des ressources au niveau du pays. Le gouvernement organise une revue annuelle des engagements globaux de l’assistance extérieure, évalue la contribution des agences et fonds associés et promeut un plaidoyer pour la mobilisation de ressources en faveur des Nations Unies.

Sous la direction du coordonnateur résident, l’équipe pays travaille de concert pour mobiliser auprès des bailleurs de fonds le déficit de financement du programme unique. Ces ressources sont versées dans un fonds commun.

Afin d’éviter les stratégies parallèles de mobilisation de ressources, il est apparu essentiel aux agences qu’un financement suffisant soit alloué au fonds commun de sorte à atteindre les objectifs stratégiques définis dans le programme unique. En retour, les agences s’engagent à ne pas mobiliser de fonds de façon indépendante au niveau national.

Exception faite pour : • les situations d’urgence humanitaire, qui doivent nécessiter une réponse adaptée par le biais de mécanismes appropriés ; • les ressources dont la mobilisation ne peut pas ou n’a pas vocation à se faire de façon commune avec les autres agences. Ces ressources spécifiques sont constituées de divers fonds tels que les fonds verticaux (par exemple les comités nationaux de l’Unicef, les Amis du PAM – Programme alimentaire mondial, cer tains fonds fiduciaires thématiques – Thematic Trust Funds, etc.).

D’une manière générale, les agences doivent veiller à ce que de telles sources de financement soient également alignées sur le cadre programmatique du PNUAD. C’est une dimension importante.

Les ressources ainsi mobilisées de façon commune alimentent un fonds commun. Le déficit de financement du programme unique est censé bénéficier du soutien des partenaires au développement et être ainsi couvert par ce fonds commun approvisionné au niveau national par les bailleurs de fonds. Le fonds unique joue un rôle majeur dans la réalisation de l’initiative « Unis dans l’action », car il garantit une politique cohérente et une stratégie efficace axée sur les résultats du PNUAD.

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Ce fonds est conçu de manière à inciter les agences à travailler dans le cadre du programme unique. En conséquence, pour être efficace le fonds doit, d’une par t, accorder des avantages réels aux agences qui inscrivent leurs actions dans le programme unique et, d’autre par t, financer les activités qui concourent effectivement à l’obtention des résultats recherchés.

L’un des défis majeurs de la réforme des Nations Unies est de faire en sor te que ce fonds commun soit alimenté selon les besoins et qu’il devienne ainsi le mécanisme principal de financement des activités opérationnelles du système des Nations Unies.

L’allocation des ressources du fonds commun se fait de manière transparente sur la base des critères arrêtés d’un commun accord par le comité technique pour la réforme des Nations Unies et validés par le comité directeur. Ces critères sont appelés à promouvoir les objectifs de la réforme de l’ONU (impact, cohérence, efficacité et résultats stratégiques) et les engagements internationaux (efficacité et harmonisation de l’aide, alignement sur les priorités nationales, etc.). Le mécanisme de répartition des fonds favorise les programmes qui répondent aux critères prédéfinis et contribuent donc à ce que le système des Nations Unies soit « uni dans l’action ». Le coordonnateur résident assure la responsabilité unique de la démarche et est en charge de soumettre une proposition de répar tition des fonds qui reflète les critères basés sur la performance et les besoins.

Les agences des Nations Unies ont une double obligation de rapportage. D’une part, elles continuent à produire des rapports à leur siège sur les questions administratives et sur l’emploi de ressources financières et humaines et, d’autre part, elles font des rapports d’activité au coordonnateur résident et rendent des comptes à l’équipe pays sur les résultats du programme (sur l’efficacité de l’exécution au regard des critères de performance) et sur les progrès accomplis dans l’atteinte des résultats spécifiques du PNUAD dont elles ont été désignées responsables.

Le coordonnateur résident des Nations Unies présente au comité directeur un rapport annuel au nom de l’équipe pays sur les résultats du programme unique, sur la base des rapports des agences et des évaluations objectives réalisées.

Le coordonnateur résident des Nations Unies joint à ce rappor t annuel d’évaluation une proposition nouvelle d’allocation annuelle des fonds et, en tant que chef de l’équipe pays, veille à ce que cette proposition reflète exactement les besoins, les performances et les capacités des agences du système des Nations Unies.

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La réforme et les instruments managériaux de performance de l’action du système des Nations Unies dans les pays africains Introduction Les enjeux de la réforme des Nations Unies consistent à adopter une approche axée sur les résultats qui valoriserait de manière plus significative la cohérence et la performance de l’action du SNU dans les pays que nous accompagnons. Pour cela, les lignes d’orientation de la réforme valorisent une logique centrée sur une programmation conjointe, une rationalisation des processus de management et de gestion des ressources et une réduction des coûts de transaction.

La réforme des Nations Unies reposait à l’origine sur quatre principes : le programme unique, le responsable unique, le cadre budgétaire unique et les services opérationnels communs (bureau unique) qui constituaient le cadre initial de l’initiative « Unis dans l’action ».

D’autres paramètres stratégiques ont toutefois pris de l’importance lors de la mise en œuvre de cette réforme, notamment celui de la communication commune (voix unique), qui était distincte du concept de « responsable unique ».

Les procédures standardisées de la réforme, définies en 2014, ont pris en considération les enseignements des processus déjà initiés par les pays pilotes, la question du recensement des données et l’analyse de l’évaluation globale.

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L’expérience des pays pilotes a prouvé qu’il est possible d’obtenir des gains d’efficience en développant des services communs, en améliorant la gestion managériale des agences et en simplifiant leurs pratiques de fonctionnement, en particulier dans les domaines des achats et acquisitions, des technologies de l’information et de la communication, de la gestion des ressources humaines. Dans ce dernier domaine, les processus de recrutement, la création de fichiers centralisés de l’expertise nationale et la conception de modalités simplifiées de transferts de personnel entre agences du système des Nations Unies ont constitué des avancées significatives.

Le par tage de locaux communs a été encouragé par tout dans le monde. Toutefois, cette option a rencontré d’importantes limites liées à la difficulté de réunir dans un lieu unique les agences et fonds associés du système des Nations Unies et de garantir leur sécurité.

Les tentatives d’innovation visant à gagner en efficacité et à réduire les coûts de transaction à l’aide de la stratégie du bureau unique se sont heurtées à des difficultés. Dans certains pays, l’exécution de l’initiative « Unis dans l’action » a imposé des coûts sensiblement plus élevés en termes de ressources humaines et financières. Dans d’autres, il apparaît que la réforme des Nations Unies apportera à terme (exemple du Mali ou de la Côte d’Ivoire) des gains notables, gains qui pourront être réinvestis dans l’action de développement au bénéfice des pays et des capacités internes au système des Nations Unies.

Les acquis et les orientations référentielles de la réforme des Nations Unies Au regard de l’analyse approfondie des initiatives pilotes et des résultats obtenus au cours des années 2007-2012 en ce qui concerne, notamment, le programme unique, le responsable unique, le cadre budgétaire unique (budget unique) et le fonds unique, il apparaît un certain nombre de points forts de la réforme ainsi que certaines faiblesses qui sont en cours de correction dans nombre de pays aujourd’hui engagés dans ce processus.

La réforme et l’alignement stratégique La réforme des Nations Unies consacre au leadership national et à l’alignement de la réponse des programmes de coopération une dimension majeure..

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La réforme insiste sur l’alignement de la réponse du système des Nations Unies par rapport aux visions nationales définies par les pays et, notamment, leurs objectifs nationaux et cibles de développement.

Le plan cadre d’assistance des Nations Unies (UNDAP/UNDAF) doit continuer de s’attacher à répondre de manière unifiée, efficace et coordonnée aux priorités et objectifs des plans nationaux de développement ou des cadres stratégiques pour la croissance et la réduction de la pauvreté (CSCRP).

La réforme et la cohérence programmatique de l’action du système des Nations Unies L’effort de cohérence programmatique s’est sensiblement amélioré dans l’ensemble des pays du continent grâce à une implication plus forte des gouvernements. Les questions transversales ont été mieux prises en compte et les programmes ont produit des résultats significatifs, même si la programmation conjointe de première génération est demeurée peu efficace.

Les programmes d’assistance conjoints ont été plus importants sur la période 2010-2014, les pays africains et le SNU ayant établi entre deux et cinq programmes conjoints par pays.

La participation des agences et des organismes non-résidents a été sensiblement plus importante, en fonction des besoins exprimés par les pays.

Les programmes uniques de première génération étaient, dans une large mesure, des programmes reconstitués sur la base de projets existants qui ont été réarticulés ou reformulés.

Certains programmes conjoints ou communs avaient été établis en agrégeant des contributions d’un trop grand nombre de par tenaires (agences ou fonds associés), ce qui a pesé sur l’efficacité et l’efficience de ces dispositifs..

Les programmes conjoints de première génération établis en Afrique comptaient entre sept et huit agences en moyenne. Depuis 2013-2014, le nombre de partenaires associés à un programme conjoint s’est sensiblement réduit, de l’ordre de quatre à cinq partenaires au maximum, ce qui permet de mieux gérer la direction stratégique et la programmation 89

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des activités du programme ainsi que l’effort de rationalisation des ressources et de suivi-évaluation.

Grâce aux enseignements tirés de l’expérience, les programmes uniques de deuxième génération ont été mieux conçus.

Le nombre de microactivités s’est sensiblement réduit et les coûts de transaction tendent à baisser, même si les calculs de rationalisation managériale et d’économies d’échelle ne sont pas encore systématiquement entrepris.

Toutefois, sur le plan macroéconomique, les coûts de transaction apparaissent moins élevés pour les gouvernements grâce à un effort de rationalisation propre aux agences et à l’encouragement à la mise en œuvre, par les autorités nationales, d’initiatives en faveur de l’approche programme et de l’exécution nationale.

Dans plus d’une dizaine de pays du continent engagés dans la réforme « Unis dans l’action », le nombre des petits projets s’est réduit de plus de 25 % sur la période 2011-2014.

La stratégie du cadre budgétaire unique a été suggérée par la réforme des Nations Unies et mise en place dans quelques pays. D’une manière générale, elle a accru la qualité de l’effort d’allocation des ressources et une certaine transparence dans la gestion de ces ressources.

L’utilisation du cadre budgétaire unique est demeurée inégale d’un pays pilote à un autre et les nouveaux pays, qui s’engagent dans ce processus unifié de programmation et de gestion budgétaire, le font avec précaution.

Le cadre budgétaire unique offre la possibilité de chiffrer toutes les activités de développement prévues conjointement par le gouvernement et les agences et institutions des Nations Unies.

La réforme et la gestion des services communs de l’action du système des Nations Unies Des progrès ont été enregistrés en ce qui concerne la gestion des services opérationnels communs en Afrique.

Le bureau unique ou virtuel a permis des économies d’échelle et les services se sont améliorés dans un certain nombre de cas, ce qu’attestent 90

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les progrès des audits conduits dans les pays pilotes et dans ceux engagés dans la réforme.

La réforme des Nations Unies dans les pays pilotes ainsi que dans un cer tain nombre de pays dits « self star ter » a enregistré des progrès significatifs grâce aux travaux remarquables des comités interagences chargés des opérations (OMT).

Les procédures communes d’achats-acquisitions, les efforts conjoints de structuration des systèmes informatiques, technologiques et de communication des agences ainsi que le processus HACT de remise harmonisée d’espèces aux par tenaires et bénéficiaires ont été rénovés et rationalisés, notamment au cours de la période 2013-2015.

Les services communs interagences se sont aussi améliorés et des accords compétitifs et à long terme avec des fournisseurs de qualité ont été conclus.

Des systèmes de recrutement communs ont été institués et des fichiers centralisés de compétences ont, dans certains cas, été mis en place, notamment pour recenser les meilleures expertises nationales par thématique ou par secteur spécifique.

L’analyse des compétences montre que de nombreuses agences ont procédé à des recrutements compétitifs et de qualité au cours de ces dernières années, en vue de servir au mieux les attentes exprimées par les gouvernements et les parties prenantes à l’action de développement. Ceci a permis de repositionner les Nations Unies comme un partenaire crédible et efficace au service de la paix, de la sécurité et du développement humain. À cet égard, la Banque mondiale ainsi que la Banque africaine de développement (BAD) et les partenaires bilatéraux de coopération ont procédé à de nombreux recrutements au sein du personnel d’encadrement et de gestion des agences du système des Nations Unies.

La réforme des Nations Unies et les priorités managériales et de gestion en Afrique La réforme des Nations Unies a donné une impulsion nouvelle à l’action de coopération et a permis de moderniser les modes de programmation, de gestion financière, de suivi et d’audit qui renforcent la crédibilité et les capacités du système des Nations Unies à œuvrer à l’action de développement.

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Des initiatives importantes doivent être engagées ou poursuivis : • il convient d’accompagner les acteurs nationaux dans la définition des priorités de développement et la poursuite des objectifs stratégiques de coopération. Le partenariat mondial pour la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD) et l’efficacité du développement constituent un enjeu de premier plan. La prévention et la gestion des crises et catastrophes humanitaires constituent également une priorité pour mettre en œuvre des capacités de réaction rapide et de prise en charge humanitaire ; • de solides mécanismes de programmation, de suivi et d’évaluation doivent être mis en place pour assurer une gestion axée sur les résultats et guidée par les objectifs du programme unique. Ce dernier doit être lui-même aligné sur le plan cadre des Nations Unies (PNUAD) et les priorités nationales et non sur des opportunités de mobilisation de fonds ou des intérêts particuliers ; • des interventions conformes aux mandats des agences des Nations Unies et conçues au niveau adéquat doivent être initiées.

L’ONU doit continuer de renforcer sa capacité à prendre part au dialogue politique dans la définition des stratégies et la planification des interventions afin d’intervenir en amont et de manière stratégique. À cet égard, le système des Nations Unies est appelé à se concentrer plus encore sur les objectifs stratégiques des nations en développement et les grands enjeux mondiaux pour la paix, la sécurité et le développement humain ; • les Nations Unies, à travers cette réforme, sont appelées à faire un usage optimal des ressources. Le choix des interventions, l’affectation des ressources et la répartition de celles-ci doivent être fondés sur des processus de planification affinés, des procédures claires et transparentes d’identification des besoins, des capacités affirmées et mobilisées, des avantages comparatifs attestés et des coûts d’oppor tunité compétitifs. De telles dispositions devraient permettre au système des Nations Unies de servir au mieux les pays récipiendaires et leurs populations, en minimisant les doubles emplois et la concurrence interagences, tout en assurant la cohérence des efforts d’accompagnement nationaux pour la réalisation des objectifs de développement à long terme des pays ; • les agences spécialisées des Nations Unies doivent continuer de se positionner de façon à maximiser la valeur ajoutée de leur coopération. Le positionnement de l’ONU doit lui permettre de maximiser sa valeur ajoutée dans les effor ts visant à atteindre les nouveaux Objectifs de développement (ODD), en s’appuyant sur la qualité et la diversité de son expertise technique, en se concentrant 92

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sur ses priorités, en assurant une cohérence entre ses activités normatives, techniques, politiques et humanitaires ; • la mise en commun des services opérationnels renforce l’efficacité managériale des agences ainsi que les résultats et impacts de l’action de coopération. La promotion de normes de gestion compétitive, le développement d’outils managériaux de la performance, notamment les processus d’achat et de passation des marchés, la valorisation de standards de recrutement compétitif, la promotion de l’exécution nationale et l’effort continu de mise en concurrence des prestataires de services sont susceptibles de permettre au SNU des gains opérationnels significatifs.

Conclusion et perspectives Les oppor tunités offer tes par la réforme des Nations Unies sont considérables, à la fois pour les gouvernements et les populations bénéficiaires.

Les actions initiées au niveau du continent africain, volontairement engagé sur les chemins de l’émergence, constituent une formidable opportunité pour renforcer les capacités nationales, améliorer les cadres et pratiques de gouvernance ainsi que les systèmes de gestion et de suivi-évaluation.

La réforme « Unis dans l’action » permet également au système des Nations Unies de redynamiser son potentiel d’accompagnement stratégique, de valoriser ses avantages comparatifs et de promouvoir son image de marque, éléments essentiels de son action de coopération pour le développement.

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L’indispensable engagement du personnel des agences du système des Nations Unies Introduction La réforme du système des Nations Unies constitue un processus pour le moins ambitieux en raison du fait qu’il impulse un changement de culture organisationnelle au sein même des agences des Nations Unies. Les facteurs clés de réussite de cette réforme résident naturellement dans le leadership national et l’engagement de l’équipe pays des Nations Unies. Cependant, on a parfois tendance à omettre une autre catégorie d’acteur qui constitue pour tant au niveau pays la cheville ouvrière de ce processus novateur : le personnel des agences des Nations Unies. Ces agents internationaux et nationaux opèrent sur la ligne de front de cette réforme qu’ils mettent en œuvre et dont ils tentent d’appliquer les principes au quotidien. À ce titre, ils sont directement confrontés aux éléments de faisabilité technique conditionnant le succès des mutations recherchées.

Ainsi, l’amorce de tout processus de réforme du système des Nations Unies doit être accompagnée d’un renforcement des capacités du personnel ainsi que de consultations approfondies avec l’ensemble des agences. L’engagement du personnel et son adhésion au processus sont fondamentaux pour en garantir la réussite. Au Mali, en Côte d’Ivoire, au Togo et en Guinée, dès la phase de planification et de conception du processus de réforme au niveau national, des séries de consultations et des enquêtes ont été menées pour sonder les ressources humaines.

Nous présenterons dans un premier temps, les différents mécanismes permettant de former, sensibiliser et associer le personnel au regard du processus de réforme du système des Nations Unies. Dans un second temps, nous présenterons une analyse comparée de la perception du personnel au Mali, en Côte d’Ivoire, au Togo et en Guinée vis-à-vis de la réforme.

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L’engagement du personnel des agences du système des Nations Unies : un atout pour la réforme Ce défi est essentiel pour la performance et la réussite de la réforme « Unis dans l’action ».

Comment susciter l’engagement du personnel des agences du système des Nations Unies ? Comment assurer une adhésion et une mobilisation forte du capital humain des Nations Unies ?

Prendre en compte le profil varié du personnel du système des Nations Unies Le personnel des agences du système des Nations Unies regroupe différentes catégories d’agents aux profils différents mais complémentaires.

Traditionnellement, le personnel – qu’il soit national ou international – se classe au sein de chaque agence en deux grandes catégories : « l’expertise attachée au programme » et « les spécialistes des opérations ». Côté programme, on retrouve naturellement les chargés de programme dans leurs domaines respectifs, les experts en suivi-évaluation et les spécialistes en communication. Côté opérations, officient des agents administratifs et financiers en charge de la comptabilité, des achats, de la passation des marchés, des ressources humaines, de la logistique, de l’informatique et des transports. On retrouve dans chaque agence une structure relativement similaire de la constitution du staff. En revanche, on observe d’importantes disparités au niveau terrain concernant la taille des effectifs. Les diverses capacités des agences et l’adéquation entre leurs mandats et les priorités du contexte national sont autant de facteurs qui influent sur le « staffing ». Certaines agences résidentes peuvent ne disposer que de deux ou trois agents sur le terrain alors que, parallèlement dans le même pays, d’autres agences peuvent en compter des centaines.

Des agences telles que le PAM, le HCR, l’Unicef ou l’OMS peuvent voir aussi la taille de leur personnel fluctuer de façon significative, au niveau pays, en fonction de l’acuité des besoins humanitaires.

Il n’y a pas un profil type du fonctionnaire des Nations Unies sur le terrain. Le personnel des agences regroupe une palette de compétences et de qualifications diverses, opérant à des niveaux techniques et stratégiques extrêmement variés. C’est au cœur de ce vivier d’expertises que réside la principale valeur ajoutée du système des Nations Unies, à savoir la promotion de l’exécution nationale et la valorisation de l’expertise technique apportée à la partie nationale. Les agences recèlent en leur sein de véritables atouts en termes de ressources humaines. En officiant 96

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pour les Nations Unies, les membres du personnel, notamment national, bénéficient de formations régulières ainsi que d’une expérience professionnelle unique. Dans certains pays, ces agents nationaux du système des Nations Unies deviennent ainsi rapidement des ressources humaines précieuses et recherchées sur le marché de l’emploi par d’autres institutions internationales ou organisations du secteur privé.

La mise en œuvre de la réforme du système des Nations Unies requiert un effort collectif sous-tendu par l’engagement de tous les agents, quel que soit leur profil. L’ensemble des capacités humaines doit donc être mobilisé pour atteindre les objectifs communs fixés par l’initiative « Unis dans l’action ».

Trouver les mécanismes de consultation adaptés Il est recommandé au niveau pays de consulter le personnel de façon continu tout au long du processus « Unis dans l’action ». Cet effort de consultation doit être soutenu particulièrement au début du processus, car il s’agit là d’une période sensible. La phase de démarrage de la réforme est généralement marquée par une méconnaissance des concepts, car ils sont relativement nouveaux même pour des personnes travaillant pour les Nations Unies. Parallèlement, c’est à ce moment-là que le processus de réforme est conçu dans les grandes lignes et que des engagements sont pris par l’équipe pays auprès de la partie nationale et des partenaires. Le personnel et ses représentants souhaitent donc être associés à cette phase cruciale où des actes importants pour l’avenir sont posés. Au contraire, il faut noter que l’absence d’information et de sensibilisation du personnel engendre inévitablement l’apparition de rumeurs nuisibles, susceptibles de parasiter voire de paralyser le processus « Unis dans l’action ». Il est donc impératif de mener une solide stratégie de communication interne à laquelle les responsables des associations du personnel doivent être associés.

Plusieurs types d’activités peuvent être menés pour informer le personnel et susciter son adhésion : • l’organisation de rencontres d’information au sein des agences : il s’agit de convier une réunion de l’ensemble du personnel d’une agence afin de lui présenter les concepts qui sous-tendent l’approche « Unis dans l’action » ainsi que les rôles qui lui reviennent dans sa mise en œuvre. Suite à la présentation, il est important de laisser l’assemblée s’exprimer en lui permettant de poser des questions au présentateur ou simplement de formuler des commentaires et des observations. La rencontre peut se tenir selon le format suivant : 97

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trente minutes de présentation suivies d’une heure de débat. Ce type de rencontre d’information peut se tenir ensuite régulièrement (semestriellement ou annuellement), dans le cadre d’un format plus court, afin de tenir le personnel informé de l’état d’avancement de la réforme ; • l’organisation de Townhall Meetings : il s’agit de convier l’ensemble du personnel travaillant pour le système des Nations Unies dans le pays à une rencontre générale présidée par le coordonnateur résident entouré de l’ensemble des chefs d’agences. Le coordonnateur résident peut alors délivrer au nom de l’équipe pays une vision et des messages clés. Ces réunions globales (semestrielles ou annuelles) ont l’avantage de démontrer le caractère officiel de l’engagement de l’équipe pays. En outre, elles permettent de mettre l’ensemble du personnel au même niveau d’information. En revanche, en raison de l’importance du nombre de participants, elles ne constituent pas le cadre approprié pour favoriser un échange de points de vue avec le personnel. De même, la présentation ne peut pas être adaptée au contexte et aux attentes spécifiques d’une agence (cela est possible à travers les réunions organisées dans les agences) ; • la production d’outils de communication : en accompagnement des rencontres d’information, il est intéressant de pouvoir diffuser des informations régulières à travers des outils de communication adaptés tels qu’un bulletin (électronique ou non), un dépliant, un manuel ou un outil didactique (tel qu’un diaporama Powerpoint animé). Le site Web du système des Nations Unies dans le pays peut également servir de canal de diffusion d’informations sur la réforme. Les analyses menées au niveau pays par le groupe Communication des Nations Unies contribueront à déterminer quels sont les outils les plus adaptés pour communiquer avec le personnel.

Investir dans le renforcement des capacités du personnel S’il a été prouvé que l’approche « Unis dans l’action » permettait la réalisation de gains financiers et qualitatifs, il reste néanmoins évident que l’obtention de ces gains est conditionnée par certains investissements initiaux. Le renforcement des capacités et la formation du personnel sont justement des domaines dans lesquels le système des Nations Unies doit consentir à d’importants investissements. Au-delà de la connaissance des concepts de la réforme, ce sont les capacités techniques des membres du personnel à réaliser leur travail en conformité avec les nouvelles orientations qui nécessitent d’être renforcées. D’une façon générale, il 98

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s’agit de former les agents notamment en matière de coordination interagences, de programmation conjointe, de planification stratégique, de suivi-évaluation et de mobilisation des partenariats. Le renforcement des capacités doit naturellement être adapté aux différentes catégories de personnel afin que chaque agent soit habilité pour faire face, à son niveau, aux défis de la réforme. À titre d’exemple, certains agents officiant au sein des opérations doivent être formés dans les domaines opérationnels adéquats afin d’être en mesure de concevoir et de mettre en œuvre la « Business Operation Strategy ». Cette stratégie, inscrite dans les procédures standardisées de la réforme, vise à maximiser la mise en commun et l’harmonisation des services opérationnels.

Délivrer des orientations claires Les plus importants efforts de sensibilisation et de formation ne pourront rien si les membres du personnel ne perçoivent pas un engagement fort de leur chef d’agence, se traduisant par la délivrance d’orientations claires et le déblocage de moyens adéquats. En effet, le personnel ne peut demeurer que dans l’attente et l’immobilisme tant que des directives claires ne lui sont pas données par le management de l’agence au niveau pays.

L’engagement technique du personnel est donc directement conditionné par l’engagement stratégique de l’équipe pays. Il importe donc que le bureau du coordonnateur résident ne soit pas l’unique pôle à par tir duquel provient l’ensemble des informations et instructions relatives à la réforme. Dans les pays où l’approche « Unis dans l’action » a atteint des résultats, il a été observé que les chefs d’agences jouaient leur partition en motivant leur personnel et en évaluant positivement la contribution pertinente de leurs agents aux travaux de la coordination. Rappelons cependant que les directions locales des agences obéissent elles-mêmes aux instructions provenant de leur siège. Cette chaîne de commandement confirme donc l’importance de voir les sièges s’approprier cette réforme afin de pouvoir délivrer des orientations globales et stratégiques au niveau des fonds, des programmes et des institutions spécialisées du système des Nations Unies.

L’analyse comparée de la perception du personnel au Mali, en Côte d’Ivoire, au Togo et en Guinée La pertinence de l’analyse comparée du Mali, de la Côte d’Ivoire, du Togo et de la Guinée est garantie par le fait que des procédés identiques ont été utilisés dans ces quatre pays pour sonder les agents du système des Nations Unies concernant leur perception de la réforme.

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Contexte et nature des consultations Les consultations du personnel ont été menées dans ces quatre pays à un moment identique du processus : la phase préparatoire de la réforme du système des Nations Unies. Deux mécanismes ont permis d’évaluer la perception des membres du personnel des agences : des débats ouverts et des questionnaires de perception.

Des débats ouverts dans le cadre de rencontres d’information au sein des agences ont été organisés. Précisons que ces débats sont toujours précédés d’une présentation des concepts de la réforme afin de s’assurer de la mise à niveau des participants. Il est préférable que la personne en charge de présenter les concepts et d’animer le débat soit un expert de la question ou tout du moins une personne rodée à cet exercice. À travers la nature des questions posées et des commentaires formulés, ce type de rencontre permet de saisir le « ressenti » du personnel. Il s’agit là d’une première forme d’évaluation de la perception de la réforme au niveau pays.

Une enquête anonyme de perception a été entreprise dans chacun de ces quatre pays. Afin de mesurer statistiquement la perception du personnel, il est important d’approfondir l’analyse à l’aide d’un questionnaire anonyme. Certains membres du personnel n’osent pas exprimer leur opinion publiquement sur un sujet aussi important, c’est pourquoi il est impératif de leur donner l’opportunité de faire valoir une opinion à titre confidentiel. On constate d’ailleurs souvent une adhésion générale de l’assemblée lors des rencontres plénières alors que l’analyse des questionnaires individuels anonymes peut révéler des résultats plus mitigés !

Afin de s’assurer de la per tinence des résultats des questionnaires d’enquête, certains préalables doivent toutefois être considérés : • s’assurer que les personnes qui répondent à l’enquête maîtrisent dans les grandes lignes les concepts de la réforme. Il est donc important de présenter l’approche « Unis dans l’action » avant de distribuer les questionnaires ; • sonder un échantillon représentatif du personnel qui respecte un équilibre entre les fonds, les programmes et les institutions spécialisées, les membres du programme et des opérations et enfin le personnel national et international ; • sonder un pourcentage raisonnable du personnel (non inférieur à 3 %).

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Le questionnaire distribué était sur le fond quasiment identique dans les quatre pays. Il faisait naturellement référence aux cinq piliers de l’initiative « Unis dans l’action ». Seuls quelques ajustements au contexte national ont fait varier le nombre de questions de 15 à 22 selon les pays.

Pour chaque question, un choix de cinq réponses était proposé.

Parmi les questions les plus importantes on note : • Pensez-vous que votre agence garderait sa spécificité (en termes de rôle, d’expertise, d’influence) en inscrivant ses interventions dans un programme unique ?

• Quelle est votre perception d’un leader unique pour coordonner le système des Nations Unies dans le pays ?

• La mise en commun des services généraux entre les agences des Nations Unies est-elle selon vous une initiative utile pour le système des Nations Unies ?

• Pensez-vous qu’il soit possible que le système des Nations Unies mène une stratégie commune de communication tout en sauvegardant la visibilité des agences ?

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• Pensez-vous qu’il soit nécessaire de réformer la façon dont travaille le système des Nations Unies dans le pays ?

Une motivation réelle du personnel des Nations Unies au niveau terrain Les résultats généraux des consultations menées auprès du personnel au Mali, en Côte d’Ivoire, au Togo et en Guinée démontrent clairement que le staff a globalement une perception positive de la mise en œuvre de la réforme du système des Nations Unies dans le pays. Les enquêtes démontrent que le personnel est enthousiaste ou clairement favorable dans une fourchette allant de 50 à 75 % selon les pays consultés. 20 à 30 % des membres du personnel se placent dans une posture de neutralité en étant plutôt favorables. En revanche, 5 à 20 % selon les pays semblent réticents ou clairement défavorables à la mise en œuvre de la réforme (Mali et Guinée à 5 %,Togo à 13 %, Côte d’Ivoire à 20 %).

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Une large majorité des membres du personnel est consciente de la nécessité de perfectionner les modalités de fonctionnement et de coordination du système des Nations Unies. Ainsi 85 à 95 % des personnes interrogées estiment à des degrés variables qu’il est nécessaire, voire indispensable, de réformer la façon dont travaille le système des Nations Unies. Il faut préciser que des séances d’information préalables avaient permis de les sensibiliser aux concepts et ainsi de lever les peurs et les réticences généralement liées à une méconnaissance de la réforme.

Dans les quatre pays visés, les salariés ont compris que maximiser les mécanismes de coordination ne signifiait pas que leur agence perdrait sa spécificité ou disparaîtrait. Au contraire, la division rationnelle du travail et le recentrage des agences sur leur valeur ajoutée permettent de délimiter avec plus de clarté le rôle spécifique des agences dans la contribution qu’elles apportent aux objectifs que les Nations Unies se sont fixés dans le pays. Entre 80 et 97 % des personnes interrogées estiment que leur agence garderait sa spécificité dans le cadre d’un programme unique. 72 à 93 % des membres du personnel pensent que la mise en œuvre de ce programme unique permettrait à leur agence d’être plus efficace. On relève également une profonde conviction du personnel (de 91 à 97 %) concernant le fait que la mise en œuvre de l’approche « Unis dans l’action » permettrait de rehausser la crédibilité des Nations Unies vis-à-vis des partenaires techniques et financiers ainsi que du gouvernement. De même, entre 93 et 100 % du personnel estime, à des degrés variables et en fonction des pays, que les agences gagneraient financièrement et techniquement à mettre en commun des services opérationnels. Enfin, 82 à 88 % des membres du personnel jugent qu’il est possible de communiquer conjointement tout en sauvegardant la visibilité de leur agence.

La question cruciale de l’emploi L’une des questions récurrentes que les membres du personnel se posent légitimement concerne l’impact de la réforme du système des Nations Unies sur l’emploi. Cette question est inscrite dans le questionnaire de perception, ce qui permet de mieux cerner cet enjeu. Les résultats des enquêtes sont relativement positifs à ce sujet puisque 70 % du personnel n’a pas de craintes pour son emploi ou, du moins, pas plus que d’ordinaire. Cela signifie que le personnel a compris que l’objectif de l’approche « Unis dans l’action » n’est pas la suppression de postes. Aucun des pays pilotes de la réforme « Unis dans l’action » (One UN ou DaO) n’a d’ailleurs vu ses effectifs diminuer en raison d’une politique d’emploi résultant de la réforme du système des Nations Unies. Le maître mot de l’approche « Unis dans l’action » demeure la complémentarité entre les acteurs et non pas la diminution de leurs capacités.

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Le fait qu’en moyenne un résidu de 9 % des membres du personnel soit en position de crainte pour son emploi confirme l’impor tance d’informer, de communiquer et d’associer inlassablement les membres du personnel aux décisions prises sur cette réforme au niveau pays.

Conclusion Les consultations du personnel des Nations Unies au Mali, en Côte d’Ivoire, au Togo et en Guinée révèlent clairement que l’adhésion du personnel ne peut pas constituer un obstacle majeur à la mise en œuvre de l’approche « Unis dans l’action ». Pour autant, l’engagement du personnel dans la mise en œuvre de la réforme n’est pas automatique. Il demeure d’une part, étroitement conditionné par le fonctionnement 104

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des mécanismes visant à former, sensibiliser et associer le personnel aux orientations prises sur le sujet. D’autre part, l’engagement du personnel des Nations Unies est directement lié aux instructions qui lui sont données par les directions des agences au niveau pays. Dans l’hypothèse où ces conditions seraient réunies, il est clair que l’initiative « Unis dans l’action » peut constituer une opportunité pour le personnel en raison du bénéfice qu’il peut tirer du renforcement de ses capacités mais aussi des possibilités de mobilité interagences qui s’ouvrent ainsi à lui.

La réforme des Nations Unies constitue un formidable défi de management opérationnel et une opportunité de valorisation des savoir-faire et de l’expérience acquise par l’ONU dans les pays.

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Les enjeux de la transformation

Introduction En 2014, les résolutions de l’Assemblée générale faisaient référence aux résultats attendus de la réforme des Nations Unies par les gouvernements du monde : voir une ONU plus innovante, plus réactive, plus efficace parce que mieux coordonnée et engagée de manière plus cohérente pour accompagner les pays, et notamment les plus démunis, vers les progrès nécessaires au développement humain.

Le rapport Unis dans l’action, publié en 2006, en posant au départ quatre principes majeurs (responsable unique, programme unique, cadre budgétaire unique et si possible des services opérationnels communs) ainsi qu’en présentant des propositions significatives sur l’adoption de nouvelles dispositions en matière de gouvernance et de financement, a obligé à concevoir la réforme comme une transformation et non une simple opération de restructuration. Pour réussir la réforme, il convient donc que tous les acteurs la perçoivent justement comme une réelle et ambitieuse transformation. C’est la condition première pour que les changements décidés s’inscrivent dans la réalité quotidienne des missions de l’ONU. Une transformation se pense à plusieurs niveaux : • une réorganisation localisée pour mettre à l’épreuve les changements, tirer les enseignements, évalués avant de diffuser les résultats.

Les expériences réussies deviennent ainsi le plus puissant levier d’incitation pour mobiliser l’ensemble des acteurs ; • une volonté d’instaurer des périodes de transition pour faciliter l’épreuve de la transformation. Les temps de transition appellent des savoir-faire d’agilité pour les responsables qui ont à manager des équipes ; 107

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• un pilotage attentif et assidu par des responsables et des équipes dédiées pour s’assurer que la coconstruction de la transformation s’effectue correctement. Il n’y a pas de transformation réussie sans une mission de coordination qui assure les relais entre les acteurs de la réforme et la gouvernance ; • un investissement dans la formation pour que les responsables et les principaux acteurs de la réforme deviennent des managers « transformers » capables de gérer les transitions, de dénouer les éventuelles tensions, de stimuler les énergies. Il s’agit d’encourager l’acquisition ou le renforcement d’un mix de savoir-être et de savoirfaire, c’est-à-dire des compor tements mélangeant empathie et fermeté, sens de l’adaptation et rigueur, proximité et hauteur de vue. L’entraînement à l’acquisition de ces « soft skills » est devenu la priorité des programmes de formation pour les managers ayant à mettre en place et accompagner des transformations.

Le sens de la transformation L’ambition de la réforme consiste à créer des conditions renforcées pour une action concertée, responsable et cohérente dans le cadre des Objectifs du millénaire pour le développement. Toute l’idée de la transformation est commandée par la recherche d’une plus grande efficacité pour servir le sens réaffirmé de l’action de l’ONU : une aide au développement coordonnée avec les États.

Les comités de pilotage dans les États, les résidents coordonnateurs et les chefs d’agence ont un rôle essentiel à jouer pour relayer et expliquer le sens de la réforme. Il ne s’agit pas seulement d’un rôle descendant.

Toute occasion de se réunir et de s’entretenir pour expliquer la réforme participe au processus de transformation. Mais expliquer ne va pas sans réciprocité : il s’agit d’exposer les principes de réforme mais aussi et surtout d’être à l’écoute des réactions, de prendre en compte les commentaires, les suggestions ainsi que d’identifier les tensions et les éventuelles résistances sur le terrain. La car te maîtresse des « transformers » qui réussissent tient à leur disponibilité collaborative. « Unis dans l’action » n’a de sens que pour faire ensemble.

La compétence pour expliquer est fondée sur : • la clarté des mots et des arguments pour décrire et illustrer la réforme ; • le pouvoir de questionner, de consulter pour recueillir les avis, les désirs, les doutes, les refus toujours possibles ; 108

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• la capacité à entendre ce qui est dit pour rapprocher les points de vue dans un esprit de compréhension et d’ouverture ; • la conviction nécessaire pour « porter » le sens et la nécessité de la transformation en marche, au nom des progrès en cohérence, en efficacité et en concertation recherchés.

Expliquer une réforme est affaire de courage, de patience et de franchise. Prendre le parti d’en parler pour mieux la mettre en œuvre et en action c’est reconnaître la dimension profondément humaine d’un changement volontaire. La transformation ne peut avancer et réussir qu’en bonne compréhension réciproque. Comme cela a déjà été vérifié lors d’expérimentations dans certains États, l’information et l’explication des acteurs de la société civile, des réseaux d’entrepreneurs, des ONG et des représentants des institutions financières internationales et des partenaires sociaux doivent être soignées, régulières et suivies, dans un esprit d’ouverture et de dialogue.

Lors des formations des acteurs de la transformation, il s’agira de fournir les outils pour une bonne conduite d’écoute à l’instar du philosophe Plutarque1 qui, il y a deux mille ans, préconisait déjà pour le bien de la démocratie une « réglementation de la bonne écoute », car écouter ne va pas de soi : c’est une affaire d’état d’esprit, en même temps qu’une discipline.

Et pour être à l’aise pour dire aux autres ce qu’il est bon et nécessaire de faire, encore faut-il avoir fait soi-même un bout de chemin critique.

Bref, avoir profondément réfléchi au sens de la démarche de transformation en question. Pour porter la réforme, il faut en être convaincu soimême : c’est la première étape pour réussir à l’expliquer avec quelques chances de succès. S’en imprégner en toute humilité, c’est travailler à l’incarner avec réalisme, c’est-à-dire en accepter son esprit, avec ses forces, son incomplétude sûrement, certaines insuffisances peut-être. Penser à tout cela, c’est se préparer et apprendre à faire face et résister aux événements et aux réactions négatives que tout changement peut déclencher.

Transformer est pour une institution, ses dirigeants et ses acteurs une épreuve de maturité. Il s’agit d’apprendre à ne pas se laisser décontenancer et ne pas se laisser emporter par des émotions paralysantes.

Parler de la réforme est une belle épreuve pour le « franc-parler », la « parrêsia ». Pour qu’il y ait parrêsia en parlant de l’initiative « Unis dans l’action », il faut que le discours des acteurs de la réforme dise ce qu’ils 109

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pensent vraiment. La parrêsia est donc le courage de la vérité chez celui qui parle et prend le risque de dire2. Oui, c’est dans les pays d’Afrique subsaharienne où les problèmes de développement sont le plus sérieux qu’il a été pris le plus de retard. Oui, il convient de moins disperser les efforts, de rationaliser les actions à mener, de mieux évaluer les résultats et de coopérer en bonne intelligence avec les États, à l’écart de toutes rivalités ou convoitises nuisibles.

Avec la réforme, il s’agit d’être « présent au monde », de parler mais aussi et surtout d’interpeller. Pour les acteurs de la transformation, être « présent au monde », c’est recevoir des autres leurs paroles, leurs gestes, leurs représentations, leurs interprétations, pour se mettre sur le chemin de la compréhension mutuelle : il s’agit ni de se soumettre ni de s’imposer, il s’agit de construire ensemble quelque chose. C’est dans « l’entre-nous » que se jouera la réussite de la réforme, si cet « entrenous » se confirme être un « pour l’autre ».

C’est ainsi que le philosophe Emmanuel Levinas3 définit la nature de la relation éthique unissant chaque homme à son prochain : l’altérité doit être première dans l’existence. Expliquer n’est pas persuader. La persuasion 4 peut être contre-productive si elle est mal utilisée. Expliquer la réforme c’est dire pourquoi la transformation a été jugée nécessaire, qui l’a décidée, comment elle va être mise en place, ce qu’elle va changer pour les parties prenantes, quelle place leur revient dans ce processus, quels résultats sont attendus, comment elle va être pilotée, suivie et évaluée.

Si une réforme est une transformation, cette dernière est bien un processus avec des acteurs et des étapes. Si la chrysalide devient un papillon, c’est bien le fait d’une mutation par étapes, avec des ruptures et des innovations. C’est une épreuve (parfois un combat) pour le progrès, pour la vie. En tout cas, une avancée pour dépasser des contradictions, des paradoxes, des discordances et peut-être en accoucher d’autres.

Pour le physicien et prix Nobel, Pierre-Gilles de Gennes, « Progresser, c’est changer d’erreur ». Humilité du savant qui se fait philosophe !

On aurait tort de « vendre » trop (et sûrement mal) la réforme « Unis dans l’action » qui ne peut être ni la panacée, ni le remède à tous les maux. Elle s’inscrit dans un monde en mouvement, marqué par de profondes inégalités, de grandes exigences, de l’incertitude et de fortes inquiétudes. Il s’agit de faire mieux et souvent autrement parce que le diagnostic l’a montré : la cohérence des interventions peut être améliorée de façon significative.

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En conclusion, c’est fort de leur conviction, de leur exemplarité, de leur capacité d’écoute et d’interpellation et de leur franc-parler que les acteurs de la réforme « Unis dans l’action » pourront continuer à se mobiliser et à rassembler les volontés et les énergies pour réussir ensemble, avec les parties prenantes, la transformation en marche, forte de ces cinq piliers : une direction unique, un programme d’assistance unique, un cadre budgétaire unique, une communication commune et des services opérationnels communs (bureau unique).

Valorisation des expérimentations Ces dix dernières années, de nombreux débats ont occupé les théoriciens du changement qui ont spéculé sur l’efficacité de modèles différents. Tous par tent de l’idée qu’un changement et sur tout un changement profond (une transformation) ne va pas sans résistance sous toutes les formes : contestataire, partisane, violente, larvée, rusée, procédurière, transgressive… souvent protéiforme, donc cumulative et de ce fait peu lisible et pour le moins corrosive.

Mal prises en compte, les formes de résistance prolifèrent et poussent souvent à la faute des acteurs du changement qui passent en force, se rigidifient et renforcent de ce fait l’hostilité ou, à l’inverse, font preuve d’hypocrisie, font « comme si » tout allait bien, s’installent dans une surdité tactique en alimentant ainsi les pires malentendus.

Dans tous les cas, il en va très mal de l’appropriation du changement et de la réforme tout cour t. De nombreux spécialistes ont pointé ces dernières années des échecs sévères : cer taines transformations estimées nécessaires (si ce n’est inéluctables) en sont restées à de vagues intentions. Des grands groupes privés ont connu ces errances, tout comme des réformes dans des domaines sensibles (éducation, santé5, fiscalité, etc.) ou des secteurs touchant la gouvernance des États et les institutions.

Quatre conceptions ont pu être formalisées pour décrire autant le processus lui-même du changement que la nature de celui-ci : • faire table rase du passé, c’est-à-dire provoquer une rupture brutale, sans retour possible. Ce fut, dans les années 1990, la notion de reengineering soutenue par des théoriciens américains comme James Champy et Michael Hammer.Très opposés au réformisme et aux « raccommodages », ils proposent de défaire les organisations en prônant une démarche de rupture radicale : on repense en pro111

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fondeur, on détruit pour refonder, reconstruire. Cette idée de changer du « tout au tout » est une voie difficile. Ces promoteurs eux-mêmes en conviennent : ils reconnaissent que sept tentatives sur dix sont vouées à l’échec. Plus tard, ils admettront qu’ils avaient profondément sous-estimé le facteur humain. Si cela flanche du côté des dirigeants et si ça résiste trop du côté des acteurs concernés, la transformation est ratée ; • promouvoir un changement progressif par une succession de « petites » réformes. Cette conception très évolutionniste est devenue parfois une politique en soi, le réformisme, marquée du sceau de la prudence comme pour ne pas effrayer les postures conservatrices ou les différents corporatismes. Souvent cette conception du changement manque d’ambition, de but, de fil directeur si ce n’est de sens. Les petites réformes s’installent parfois difficilement, car elles rencontrent des résistances sectorielles et ciblées, laissant l’ensemble des populations dubitatives. Elles portent souvent sur des modalités (ratios, catégories, acquis, avantages, etc.) et l’idée de transformation se trouve diluée dans une succession de « réformettes » 6 sans grande influence si ce n’est catégorielle. Quand les conditions économiques sont favorables, des politiques de réformes de cet ordre apparaissent pour satisfaire des clientèles bien définies ou opérer des ajustements nécessaires. Cet évolutionnisme fait l’objet d’un bricolage organisationnel qui débouche souvent sur des pratiques d’amendements qui complexifient les textes et les lois, situation dont se régalent cer taines gouvernances entourées de kyrielles d’experts. C’est de ce contexte que sont issues les politiques de transformations plus affirmées qui font de la volonté de simplification une des clés du changement. Un climat de concertation permanente au service de réformes successives, s’il respecte dialogue et ouverture, consultation et participation, peut instaurer du doute et de l’inquiétude sur les ambitions, la finalité et les choix qui sont peu affirmés. L’idée de projet semble faire défaut. En fait, elle est contingente de l’idée de transformation ; • vouloir transformer en imaginant des transitions. C’est cette voie qui sera décrite plus en profondeur dans le prochain paragraphe.

Beaucoup plus prometteuse, elle respecte le principe d’appropriation du changement et fait des acteurs, les vrais instigateurs du changement dans une perspective de « coconstruction ». Elle diffère de la voie évolutionniste par le fait qu’elle clarifie d’emblée le cadre de la transformation et les objectifs (en associant plus ou moins les acteurs concernés à la définition des finalités). En revanche, elle les associe le plus tôt possible aux expériences de changement ; 112

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• oser l’expérimentation avant la généralisation pragmatique d’expériences réussies. Les acteurs nationaux et les décideurs de la réforme « Unis dans l’action » apprécient cette conception qui à partir d’une idée, d’un projet, d’une finalité s’attache à la mise en œuvre avec des acteurs volontaires pour une expérience localisée, devenant un « laboratoire » de validation, point de départ pour un partage d’expérience à généraliser après adaptation et bonification.

Cette démarche prend son sens grâce à un comité de pilotage des expérimentations capable de suivre, de tirer profit, de formaliser les enseignements, de communiquer pour opérer des transferts à d’autres entités qui devraient ainsi gagner du temps et avoir des garanties pour oser eux-mêmes la transformation. Parfois ces entités, n’ayant pas vécu « l’effet pionnier » des expérimentateurs initiaux, pourraient demeurer attentistes. Il s’agit de les mettre en confiance et d’éviter de leur « vendre » clés en mains des solutions toutes faites.

Pour un projet de transformation impor tant comme « Unis dans l’action », l’avantage de cette voie pragmatique du changement, c’est de mettre en œuvre certains aspects bien définis de la réforme et de se concentrer sur ses priorités nouvelles, plutôt que vouloir tout appliquer, tout de suite et de façon approximative.

Plusieurs enseignements bien ciblés d’expérimentations terminées ou en cours sont ainsi remontés du terrain et permettent de mieux valider et enrichir les principes clés de la réforme de l’ONU : • le concept de leader unique au Mozambique et le rôle tant de l’équipe pays que la clarification des responsabilités des chefs d’agence dans le nouveau dispositif ont fait l’objet de retours constructifs, preuves de bonne appropriation de l’esprit de la réforme, et de suggestions qui confirment le ressenti de coconstruction (investir dans la définition d’indicateurs de performance de gestion et de fonctionnement interne) ; • au Mali, la mise en place d’un comité directeur appelé à jouer un rôle clé dans la phase de préparation et d’expérimentation des instruments de la réforme est à retenir tout comme la volonté d’appréhender la réforme comme un processus à piloter de façon opérationnelle avec rigueur. Il est déjà envisagé que le comité directeur évolue, à mesure que la transformation s’imposera, vers un rôle de contrôle et de suivi. Ces dispositions avaient été prises avant que la crise sévère au Mali entame le dispositif de concertation mis en place ; 113

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• au Rwanda, c’est la concertation des acteurs sur la problématique du suivi et de l’évaluation de la mise en place de la réforme qui a été riche d’enseignements ; • au Cap-Ver t, un bureau commun des agences du comité, dès 2006, a caractérisé la volonté, centrale dans la réforme « Unis pour l’action », d’harmoniser et de créer les conditions pour la simplification des activités de l’ONU. Il en a découlé l’adoption d’un programme commun dénommé « One UN Programme » approuvé par le gouvernement capverdien et les agences participantes, qui définissent conjointement les priorités stratégiques du programme unique de Cap-Ver t. Un système de suivi-évaluation établit les progrès observés ; • l’expérience de la Côte d’Ivoire, dans un contexte d’une opération de maintien de la paix, est aussi très instructive. Les objectifs prioritaires des Nations Unies ont fait l’objet de concertations étroites avec le gouvernement ivoirien, confirmant ainsi le principe de cohérence et d’alignement sur les priorités nationales.

Quoi de plus tangible et convaincant pour confirmer la per tinence d’une transformation que des expérimentations partielles et localisées réussies avec une diversité d’enseignements à tirer qui renforcent le sens des principes fondateurs de la réforme.

La gestion de la transition Les transitions correspondent aux espaces de temps où s’invente un nouveau rapport au futur. Le philosophe Pascal Chabot rappelle dans son livre L’âge des transitions que « la transition, c’est le changement désiré ».

Dans les processus de transformation, l’oubli ou la mauvaise identification des phases de transition fournissent l’explication fréquente des ratages en matière de changement. Le psychologue anglais Donald Winnicot a pu montrer le sens primordial des périodes et des espaces transitionnels à certaines étapes de l’évolution de l’enfant. Par extension, il semble acquis que les actions volontaires de changement et a fortiori de transformation pour l’action humaine obligent à concevoir des phases de transition.

Ce qui revient à conceptualiser le changement moins comme une rupture radicale et encore moins comme une évolution régulière et progressive mais plutôt comme un processus en trois temps.

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On définit une situation B, voulue, espérée et si possible échéancée, caractérisée par des objectifs, des principes, des valeurs, plus ou moins en rupture avec une situation passée/présente (fortement en rupture s’il s’agit d’une transformation).

On quitte une situation A, passée/présente dont on connaît l’historique, les forces, les faiblesses, le contenu, les règles, les usages, tout en tenant compte des risques de dépit, de crainte ou d’impatience qu’il y a à la quitter.

On imagine une situation de transition T qui n’est plus tout à fait A, mais encore imprégnée et infiltrée des « patterns » et des habitudes de A pour aller vers la situation espérée B, plus ou moins voulue, prometteuse ou inquiétante et pas encore complètement installée.

La période de transition est nécessairement un champ de tension plutôt forte faite : • du deuil plus ou moins facile et partagé des usages de la situation A ; • des peurs vis-à-vis de l’inconnu de B, théorisé, pensé, exprimé avec plus ou moins de clarté et de conviction, mais pas encore inscrit dans la réalité ; • des frustrations et des aspirations : crainte de perdre, autant que désir d’expérimenter vite les nouvelles pratiques ; • des doutes récurrents sur le changement lui-même.

D’où pour les dirigeants, les responsables et les acteurs du changement, qui ont managé les projets, un talent de pilotage agile rappelant la « conduite sur route glissante » ou l’art du skippeur.

La gestion des résistances autant que l’audace à exploiter les opportunités, la capacité à mobiliser, à accompagner les équipes sont les clés de cet art de la conduite des hommes.

Les qualités requises sont aisées à identifier : • renforcer la culture stratégique, la sagacité des acteurs, c’est-à-dire leur lucidité dans l’action ; 115

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• encourager leur sens de la négociation pour dégager des solutions constructives aux problèmes rencontrés ; • sensibiliser leur aptitude à prendre de la hauteur, une cer taine distance, pour garder le cap de la transformation, prendre une posture « méta » qui leur permet de voir toujours où ils en sont et ce qui est en jeu dans les situations qu’ils gèrent et comment ils se positionnent face aux résistances qu’ils rencontrent.

Ces leaders de transition font la réussite des transformations : affaire de tact, de sens humain, de patience. Les freins : trop de précipitation, d’appréhension, d’émotions toxiques, de laxisme ou d’impulsivité, de rigidité, de formalisme normatif. C’est le but de la formation que d’aider les acteurs autant à l’examen de conscience, la remise en cause, la compréhension des exigences en termes de compétences comportementales pour gérer au mieux les phases de transition.

C’est dans les phases de transition que viennent s’insérer les temps d’expérimentation partielle et localisée qui doivent donner du crédit, du souffle, une dynamique à l’œuvre de transformation.

C’est aussi une période d’intense communication. Elle doit être orchestrée, coordonnée en lien avec les acteurs des projets. Elle nécessite un excellent dosage ni trop ni pas assez. Elle doit éviter les effets d’annonce intempestifs et privilégier les pratiques d’information en retour pour stimuler le partage d’expérience horizontal, tant sur les réussites que les difficultés rencontrées.

Dans les périodes de transition, la discrétion ne doit pas s’opposer à la volonté de transparence. Il s’agit d’apprendre à communiquer juste, s’en tenir à ce qui est utile, ce qui fait sens, car les périodes de transition nourrissent les rumeurs et les interprétations, qui agissent comme autant de facteurs de résistance au changement.

Les leaders de transition n’échappent pas à un effor t patient de pédagogie pour redire si nécessaire, et ça l’est souvent, le sens de la réforme, ses objectifs, ses principes et son avancement. Les réunions, les contacts et les assemblées sont de bonnes opportunités pour consolider les fondements de la transformation en cours, car l’expérience montre que : • toute transition débute par la conviction que les choses pourraient être différentes ; • toute transition commence par un vacillement des convictions ordinaires (les habitudes, les raisonnements installés).

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En bref, la transition7 se doit d’être ressentie et vécue comme une étape de la transformation réfléchie, mature, concertée et pragmatique.

La transition est une notion qui préserve du fatalisme, car elle enclenche un processus et provoque les immobilismes et les inerties. Il y a un certain courage à vouloir oser les transitions, au sens étymologique du latin transire, c’est-à-dire « aller au-delà ».

Oser les transitions, c’est ajouter à la vie quelque chose en plus. On sait ce que le présent doit au passé et ce que les attitudes conservatrices ont le don de figer et de sanctuariser ; avec les transitions, on découvre comment le futur peut influencer le présent. Il s’agit bien d’un renversement 8 de paradigme : la transition va chercher des ressources dans une autre manière d’être et de faire pour reconfigurer le présent. Elle nous fait plonger au cœur des situations parfois paradoxales et donc déconcertantes et nous incite à l’éclairer d’un jour nouveau. Cela peut être particulièrement utile pour les acteurs de la réforme « Unis dans l’action » qui ont à s’attaquer aux contradictions et aux incohérences de certaines pratiques infiltrées.

L’investissement dans la formation Si l’expérience, les compétences, le souci de se remettre en cause et l’engagement dans la transformation sont et continueront à être les atouts des acteurs de la réforme « Unis dans l’action », il n’en reste pas moins que des apports de formation peuvent faciliter et accélérer la montée en compétences des responsables impliqués à tous les niveaux.

La formation est un temps fort pour : • partager l’expérience ; • confronter la pratique à la théorie ; • formuler avec clarté les stratégies de changement, notamment dans les phases de transition ; • insuffler l’envie d’aller de l’avant ; • améliorer la qualité des réponses aux problèmes rencontrés ; • formuler des objectifs de progrès personnels.

L’accompagnement d’un processus de transformation est toujours une épreuve, une aventure, un « challenge » pour les équipes de terrain et celles et ceux qui ont en charge des responsabilités de management.

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La thématique du management des transitions 9 a rassemblé tant dans les secteurs privés que publics ou institutionnels confrontés aux changements de nombreux candidats soucieux de se perfectionner.

Comme nous l’avons évoqué, la conduite des équipes nécessite une grande agilité. Rien n’est possible sans une bonne connaissance de soi, une aptitude à la remise en cause et des qualités relationnelles indéniables, tout comme une clarification des postures de l’exercice de l’autorité.

Dans cet état d’esprit, et à titre indicatif, des programmes de formation pour des groupes de 15 à 20 acteur s de la réforme « Unis dans l’action », ayant été confrontés sur le terrain à la mise en œuvre du projet de transformation, ont été proposés.

Des simulations pour illustrer les bonnes pratiques managériales sont également bienvenues. Elles donnent à la formation une dimension « training » qui complète et renforce avantageusement les effor ts de réflexion. Ainsi des situations concrètes peuvent être choisies et la simulation permet de valider les réflexes acquis. Informer, négocier, coordonner, consulter, gérer des tensions voire des conflits prennent du sens au-delà de l’expérience vécue, quand on prend le recul nécessaire pour codifier à travers des référentiels : • les comportements les plus adéquats ; • les méthodes et les techniques ; • les conseils pour garder la maîtrise des situations ; • les outils pour évaluer les écarts et les résultats.

La formation doit être pensée et présentée comme un investissement qui incarne la volonté de transformation à tous les niveaux et d’abord à celui des responsables qui ont à conduire des équipes. Pour se crédibiliser, un processus de transformation doit apporter la preuve aux acteurs qu’il se donne des moyens spécifiques en rapport avec la démarche de changement.

La bonne gestion des transitions nécessite de la consistance (mettre en rapport ce qu’on fait, ce qu’on décide et ce qu’on dit) et un engagement déterminé (mobiliser, stimuler les énergies, donner un élan). Être acteurs de la transformation, c’est être « entrepreneurs du changement », chacun à sa place, à sa manière mais avec de la rigueur et de l’audace. Vouloir changer c’est assumer l’épreuve d’oser donc affronter une part de risque, d’imprévu et d’éventuel inconfort. La formation doit offrir les conditions pour s’y préparer, loin de tout fatalisme ou aveugle118

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ment. L’esprit de discernement est particulièrement utile pour gérer au mieux les périodes de transition. L’optimisme et le réalisme ne se décrètent pas : il faut en éprouver l’expérience et les bénéfices. Le but de la formation à la gestion des transitions est d’en apporter la preuve.

Conclusion La réforme « Unis dans l’action » constitue une opportunité de premier plan pour l’Afrique et les Nations Unies. Cette réforme doit continuer de se mettre en place de manière adaptée au contexte et aux priorités nationales de développement, en lien étroit avec l’assistance des Nations Unies et de ses spécificités.

Les potentialités du processus « Unis dans l’action » sont considérables, car elles doivent contribuer à relever les défis de l’émergence du continent tout en œuvrant à l’action de transformation nécessaire des modes de coopération.

Le partenariat étroit et fécond qui lie l’Afrique aux différentes entités des Nations Unies permet de valoriser des acquis indéniables suivants : • le renforcement de la cohérence, de la pertinence et de l’efficacité du système des Nations Unies (résolution 67/226) ; • l’impact significatif sur le développement de l’expérience des pays pilotes de la réforme des Nations Unies (résolution 67/226) ; • le positionnement stratégique du système des Nations Unies et sa crédibilité vis-à-vis des gouvernements et des partenaires au développement constitue un enjeu de premier plan ; • le renforcement du leadership national (notamment l’appropriation nationale de l’appui au développement fourni par les Nations Unies). Ce leadership progresse partout sur le continent et les Nations Unies ont été les acteurs les plus engagés pour le promouvoir ; • l’efficacité renforcée dans le traitement des thèmes transversaux (droits humains, genre et VIH-Sida, promotion du développement durable, notamment) apparaît comme une contribution majeure du système des Nations Unies ; • une meilleure visibilité et lisibilité des interventions du système des Nations Unies (communication commune) constituent un enjeu majeur pour l’efficacité et la crédibilité de l’action de développement ; 119

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• l’accessibilité des pays pilotes et des nouveaux venus dans la réforme « Unis dans l’action » à plus de ressources financières et d’expertises est incontestablement une condition de la réussite de la réforme ; • les gains qualitatifs et financiers de la réforme « Unis dans l’action » tant sur le plan opérationnel et programmatique que du point de vue des économies réalisées grâce au bureau commun ou à la mise en commun des ser vices sont fondamentaux pour assurer un meilleur alignement et une réponse plus flexible aux priorités nationales.

Les cinq piliers de la réforme des Nations Unies constituent un socle de référence essentiel parce qu’interreliés : • Le programme unique, élaboré sur la base de l’UNDAF, lui-même aligné sur les priorités nationales, constitue un document programmatique opérationnel décliné en plans d’action et plans de travail annuels qui définit clairement le rôle de chacune des agences pour chacun des résultats stratégiques attendus de l’UNDAF, dans une matrice chiffrée. Le programme unique est sous-tendu par un système commun de suivi-évaluation (cadre unique de résultats et mécanismes harmonisés d’évaluation).

• Un cadre budgétaire unique (à ne pas confondre avec un budget unique). Il s’agit d’un cadre fédérateur de l’ensemble des contributions des agences qui se compose de deux types de ressources : a) les fonds propres des agences qui restent sous leur contrôle et sont utilisés de sorte à contribuer aux réalisations du programme unique ; b) les fonds mobilisés conformément à une stratégie commune de mobilisation des ressources du SNU qui permet d’alimenter un fonds commun lui-même reversé aux agences. Il existe cependant deux exceptions au principe de mobilisation commune : les situations d’urgences humanitaires et certaines ressources particulières qui n’ont pas vocation à être mobilisées de façon commune (comités nationaux de financement, certains fonds fiduciaires ou Trust Funds).

• Un responsable unique : l’action du système des Nations Unies est assumée, orientée et soutenue par une structure de gouvernance cohérente, avec des rapports hiérarchiques clairs et un mécanisme de prise de décisions défini, qui veille à ce que le système soit guidé par des objectifs communs. Le système des Nations Unies, sous l’égide du coordonnateur résident, doit être apte à parler d’une 120

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seule voix et à œuvrer au dialogue politique et à la promotion de l’action des Nations Unies dans le pays.

• Des ser vices opérationnels communs (incluant la notion de bureau unique ou à défaut de bureau dit virtuel) : d’une manière générale, les agences des Nations Unies font tout leur possible pour mettre en commun des services opérationnels, pour harmoniser leurs procédures et pour créer des plateformes d’échanges et de travail à défaut de ne pouvoir être toutes localisées ensemble en vue d’améliorer l’efficacité et réduire le coût des opérations. Dans certains pays, la grande majorité des agences et fonds associés du système des Nations Unies partagent des locaux communs.

• Une communication commune : sur la base d’une stratégie commune de communication, le système des Nations Unies établit des règles de base lui permettant de définir et porter des messages clés per tinents et cohérents par tagés par l’ensemble de l’équipe pays notamment en harmonisant les outils, les suppor ts et les produits de communication. La stratégie de communication contribue à forger une identité commune pour le système des Nations Unies et l’aide à parler d’une seule voix sur les questions stratégiques ou de première importance.

Les procédures opérationnelles standardisées de la réforme des Nations Unies (Standard Operating Procedures - SOP’s) produites par le groupe des Nations Unies pour le développement (UNDG) définissent avec une certaine précision les modalités opératoires de la réforme.

Toutefois, la résolution 67/226 de l’Assemblée générale des Nations Unies de janvier 2013 prône une certaine flexibilité de l’approche « Unis dans l’action » et insiste sur la nécessité d’adapter le modèle de base au contexte national.

En effet, il n’existe pas un modèle standard applicable partout et c’est donc au niveau national qu’il importe de voir défini en partie le degré et les modalités d’atteinte des cinq objectifs fondamentaux de la réforme, selon une feuille de route, spécifique et consensuelle, établie avec l’assentiment de toutes les parties prenantes à l’action de développement.

L’expérience pilote conduite dans les huit premiers pays de référence qui se sont volontairement engagés dans la réforme et qui, dès 2006, ont souhaité expérimenter le nouveau mode de coordination des activités opérationnelles, a permis de relever les atouts et potentialités de cette réforme du système des Nations Unies, notamment au niveau des pays récipiendaires de l’assistance extérieure. La résolution de l’Assemblée 121

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générale des Nations Unies (67/226) de janvier 2013 constate « que les progrès accomplis et l’expérience acquise dans la mise en œuvre expérimentale de l’initiative “ Unis dans l’action ” par les pays pilotes contribuent notablement au renforcement de la cohérence, de la pertinence, de l’efficacité et de l’efficience du système des Nations Unies pour le développement dans ces pays. » À travers cette résolution, les États membres de l’ONU signalent l’impor tance qu’ils accordent aux effor ts que doit faire le système des Nations Unies pour améliorer la cohérence de ses interventions au niveau pays. L’évaluation indépendante de la réforme « Unis dans l’action » 10 qui a été conduite en 2011-2012 dans les pays pilotes a permis de relever les difficultés et les contraintes observées dans la conduite de la réforme ainsi que les avancées potentielles de celle-ci.

La présente étude a permis d’analyser de manière comparée et dans une perspective managériale les bonnes pratiques issues des processus mis en place spécifiquement en Afrique. Elle permet également de mettre en exergue certaines lignes de force ou recommandations à l’endroit des pays du continent qui, s’engageant dans une réforme ambitieuse et for t bénéfique pour eux, escomptent voir leur population bénéficier d’une assistance effective et efficace, fondée sur les meilleurs standards internationaux et, surtout, alignée sur les priorités et besoins convenus à l’échelle nationale et locale.

NOTES 1. Plutarque, Comment écouter, trad. P. Maréchaux, coll. Rivages Poche, Paris, 1995.

2. Michel Foucault, Le courage de la vérité, le gouvernement de soi et des autres, cours au Collège de France, 1984, Gallimard, Paris.

3. Emmanuel Levinas, Entre-nous, essai sur le penser-à-l’autre, Paris, Grasset, 1991.

4. Lionel Bellenger, La force de persuasion, ESF éditeur, 4e édition, 2011.

5. Voir les difficultés rencontrées par B. Obama pour la réforme de la santé aux ÉtatsUnis.

6. Sens péjoratif attribué à des réformes ayant peu de sens.

7. Voir les réflexions de l’Anglais Rob Hopkins, auteur du Manuel de la transition. De la dépendance au pétrole, à la résilience locale, paru en 2010, Montréal, Ecosociété.

8. Voir les développements du docteur en psychologie anglais, Michael J. Apter, sur la théorie du renversement psychologique, InterÉditions, Paris, 2015.

9.Voir le livre Comment manager demain, Lionel Bellenger, ESF, Paris, 2014.

10. http://www.un.org/en/ga/deliveringasone/pdf/summaryreportweb.pdf

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La feuille de route de la réforme « Unis dans l’actio n » : un instrument d’orientation et de coordination approprié

Introduction Dans le contexte de la préparation à la réforme « Unis dans l’action » les agences du système des Nation Unies sont appelées à conduire plusieurs initiatives – au niveau, stratégique, institutionnel, programmatique et opérationnel – inspirées de la réforme elle-même. Par exemple : • au niveau institutionnel : l’équipe pays des Nations Unies (UNCT) est appelée à définir des directives concernant les relations de travail entre le coordonnateur résident et l’équipe pays ; • au niveau stratégique : le plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement est établi et/ou simplifié1. Ce document fédérateur définit les priorités d’appui du système des Nations Unies ainsi que les instruments communs de travail (plan de travail UNDAF consolidé/commun, plan de suivi et évaluation commun, groupes thématiques interagences, etc.) qui en découlent ; • au niveau programmatique : l’UNCT conduit des exercices de programmation conjointe fédérateurs au niveau des produits de l’UNDAF, tel que les programmes conjoints thématiques ou sectoriels ; • au niveau des opérations : des services communs interagences sont établis, notamment l’installation de bureaux communs, le lancement de projet d’intercommunication « ICT-DAO » ou la réforme des instruments de remise des espèces aux partenaires (HACT).

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Ainsi, de nombreux acquis pour la mise en œuvre de l’initiative de la réforme « Unis dans l’action » sont déjà observés sur le continent africain et permettent d’en établir les bases.

Suite à la publication (en juillet 2014) de nouveaux SOP’s concernant la réforme « Unis dans l’action », les agences du SNU ont eu le besoin d’établir des feuilles de route qui permettraient de mieux coordonner la mise en œuvre des cinq piliers de la réforme, conformément aux nouvelles directives internationales.

La présente note expose, pour référence, un modèle simplifié de feuille de route, avec les principales étapes retenues par pilier et les organes/entités responsables. Ce modèle doit inclure aussi un budget, des organes d’appui et les délais d’exécution. Quand possible, la feuille contiendra aussi des indicateurs de résultats.

L’ordre d’exécution des activités au sein des piliers peut être changé selon les besoins de la réforme et les disparités de l’équipe pays. Il faudra à cet égard tenir compte de l’interrelation et des liaisons entre les divers piliers, car souvent une activité a des conséquences voire des liaisons avec plusieurs autres éléments d’autres piliers. En effet, les cinq piliers du chantier « Unis dans l’action » sont interconnectés de plusieurs façons.

Certaines actions, jugées de caractère préparatoire, n’ont pas été incluses dans cette description en vue d’une vision plus générale et simplifiée du processus.

Les étapes préliminaires de la mise en œuvre de la réforme « Unis dans l’action » Les étapes préalables à l’engagement des parties prenantes, y compris les étapes qui concernent la mise en place d’un cadre de leadership unique sont fondamentales.

Il s’agit de créer une équipe pays soudée et dirigée par un coordonnateur résident aux pouvoirs renforcés qui travaille, de façon collective, cohérente et avec des responsabilités clairement définies. Cette équipe doit s’attacher à collaborer de manière étroite et inclusive avec la partie nationale.

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Le programme unique - « One programme » Les étapes concernant spécifiquement le programme des Nations Unies d’appui au développement du pays sont primordiales et doivent reposer sur un processus de planification élaboré. Ce document comprend trois éléments essentiels : une matrice stratégique de résultats, un plan d’action commun (aux agences) et un système de suivi-évaluation (si possible uniformisé avec la partie nationale).

Ce programme doit être aligné sur les priorités nationales établies sur la base du document national de référence (le plan ou la politique nationale de développement) et analysé à la lumière des Objectifs de développement durable. Dans ce contexte, les actions prévues sont en étroit rapport avec un travail préalable (ou parallèle) d’appui à l’élaboration du document stratégique des priorités nationales.

Pour simplifier la compréhension de ce processus, nous avons mis l’accent sur les étapes préconisées pour la dernière année du programme (ou UNDAF) en cours. D’autres étapes, comme celles concernant les exercices de suivi et/ou d’évaluation annuelle de l’UNDAF, ne seront pas traitées.

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Le cadre budgétaire unique - « One Budgetary framework » Le cadre budgétaire unique utilise stratégiquement les ressources du SNU ainsi que celles provenant des donateurs, d’une façon prévisible et transparente. Selon le choix du pays et de l’équipe pays, ce pilier peut aussi appuyer la mise en place d’un fonds commun « Unis dans l’action » et des mécanismes associés.

Le cadre budgétaire présente les données concernant les fonds disponibles – fonds propres et fonds mobilisés – les fonds utilisés et les manques de financement. Le cadre doit être utilisé comme un instrument de suivi du programme unique, car il constitue un important élément pour alimenter le dialogue entre le gouvernement et le SNU. Dans cette optique, il doit être mis à jour le plus fréquemment possible. Pour cela, il convient de prévoir aussi un mécanisme robuste de suivi et d’évaluation, lequel pourra avoir différentes formes et modalités 2. Celui-ci aura comme fonction principale le suivi de la mise en œuvre du programme unique, y compris les aspects budgétaires, à travers notamment les plans conjoints de mise en œuvre et de suivi et évaluation.

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À la fin de ce processus de changement, le système des Nations Unies doit être capable de présenter de manière régulière les informations et données concernant ses interventions dans le pays. À cet égard, le SNU doit présenter au gouvernement un rapport annuel unique qui synthétisera les résultats attribués à ses activités programmatiques ainsi que les activités de communication, celles d’appui managérial (des opérations) et les données financières y afférentes.

Des services opérationnels communs - « Operating as One » Il s’agit de la mise en place de services communs d’opérations, en appui au programme commun des agences du SNU, en vue d’une plus grande efficience et efficacité. Ces services seront identifiés et établis conformément aux directives de la stratégie des opérations (Business Operations Strategy - BOS) déclinée par le comité des opérations (OMT) pour la période en question. Souvent, cette stratégie comprend un effor t d’harmonisation des modalités de remises des espèces aux partenaires d’exécution (HACT)3. À la fin de ce processus de changement, nous trouverons une équipe des opérations (OMT) valorisée et responsabilisée par l’UNCT, dans son rôle d’appui au programme unique. Cette équipe sera servie par plusieurs groupes de travail thématiques – au niveau des opérations – qui seront responsabilisés sur les différents domaines de la BOS (tels que les achats, la gestion des ressources humaines, le management des technologies d’information et communication, etc.).

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La communication commune - « Communicating as one » Il s’agit d’établir une communication stratégique et harmonisée sur les résultats du SNU, capable de donner une vision holistique et transparente des actions du SNU dans le pays. Cette communication doit servir et alimenter le positionnement et la mobilisation commune des ressources.

Cette communication passe – surtout dans les premières étapes de ce processus – par la diffusion de l’information concernant la réforme « Unis dans l’action » auprès des acteurs nationaux clés et du staff des Nations Unies, en vue de son appropriation.

L’UNCG (équipe des Nations Unies de communication) est l’organe responsabilisé pour la préparation des aspects et instruments de communication. Des cadres de référence et des supports de communication doivent être utilisés par tous les membres des Nations Unies. Le rôle de chaque entité, par domaine, est défini dans la stratégie de communication.

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NOTES 1. Dans un effort de simplification des résultats et produits du cadre stratégique ainsi que des indicateurs (SMART) utilisés dans le cadre de suivi et évaluation.

2. Souvent, il s’agit d’un groupe mixte (gouvernement et SNU) de spécialistes de suiviévaluation. L’aspect suivi-évaluation pourra être « associé » au pilier Programme unique ou Cadre budgétaire unique, selon le choix.

3. Ce volet pourra être intégré dans le pilier Programme, dans le pilier Services opérationnels communs ou dans un mécanisme commun aux deux volets.

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III La pratique de la réforme des Nations Unies en Côte d’Ivoire : une expérimentation dans un contexte de consolidation de la paix et de promotion du développement

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Le plan prioritaire de consolidation de la paix en Côte d’Ivoire et l’approche « Unis dans l’action » du système des Nations Unies

Introduction La Côte d’Ivoire sor t d’une décennie de crises qui ont for tement perturbé le pays et affecté durablement l’État ainsi que les secteurs économiques et sociaux. La crise postélectorale, issue de la tenue du second tour de l’élection présidentielle, a engendré en 2010-2011 le décès de plus de 3 000 personnes, la destruction de biens et d’infrastructures publiques et porté atteinte au bon fonctionnement de l’Administration et des services de sécurité, du système judiciaire et pénitentiaire. Ces crises à répétition ont profondément affecté les rapports communautaires et engendré des traumatismes importants au sein des populations. Sur l’ensemble des zones touchées par le conflit, l’ouest du pays a été la région la plus touchée par la crise.

Depuis la fin de la crise, des mesures importantes ont été prises par le gouvernement ivoirien, notamment dans le cadre du programme présidentiel d’urgence (PPU) et du plan national de développement (PND), 2012-2015, lequel met l’accent sur le fait que « la cohésion sociale, la réconciliation nationale et la normalisation de la vie politique sont des déterminants fondamentaux pour la consolidation d’un climat de paix durable et favorable à la mise en œuvre du développement ».

En appui au programme présidentiel d’urgence et au plan national de développement, le gouvernement ivoirien, avec l’aide du système des Nations Unies, a élaboré un plan prioritaire de consolidation de la paix ayant comme double objectif le retour des services de base au bénéfice 133

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des populations locales, rapatriées et retournées, et la réconciliation nationale, dont le financement a été assuré par le Fonds de consolidation de la paix.

Ce plan s’articule autour de plusieurs axes programmatiques : • la restauration de l’autorité de l’État et la sécurité communautaire ; • l’appui à la réconciliation nationale, la cohésion sociale et la réduction des risques de conflits ; • le soutien à l’identification des populations vulnérables.

Cer taines composantes du plan ont été financées par le bureau d’appui à la consolidation de la paix des Nations Unies (Peace Buildling Support Office - PBSO) à travers les fenêtres « Immediate Response Facility » (IRF) et « Peacebuilding and Recovery Facility (PRF) » pour un total de 11,15 millions de dollars.

Les projets financés sont articulés autour de quatre domaines prioritaires (DP) qui concernent l’appui à la restauration de l’autorité de l’État et à la sécurité communautaire, l’appui à la réconciliation nationale, la cohésion sociale et la réduction des risques de conflits, l’appui à l’identification des populations ainsi que la coordination des initiatives (secrétariat technique du comité de pilotage conjoint du plan prioritaire).

La réflexion sur le travail conduit par le système des Nations Unies dans l’ouest de la Côte d’Ivoire, stimulée par les résultats de l’évaluation finale du plan prioritaire, en juin 2014, a mis en exergue plusieurs déterminants majeurs de l’action conjointe et réussie du SNU. 134

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Le redressement sécuritaire, la réforme du secteur de la sécurité et la réorganisation territoriale des fonctions de sécurité (police et gendarmerie) ont été conduits de concer t et ont utilement bénéficié des effor ts conjoints des agences du SNU et de la mission de paix des Nations Unies en place (en l’occurrence l’ONUCI) ainsi que des efforts civils engagés par un consortium œuvrant sur différentes thématiques : la reconstruction physique (UNPOL/PNUD), le renforcement des capacités compor tementales et déontologiques des corps en uniforme (le Haut-Commissariat des droits de l’homme avec l’appui de l’Unicef, de l’UNFPA et de l’ONU Femmes).

Des actions complémentaires définies dans un document unique du gouvernement, à savoir le plan prioritaire pour la consolidation de la paix, ont été mises en œuvre à travers une programmation commune qui permet à la fois de cerner et de prioriser les besoins les plus pressants, d’organiser la réponse dans des délais de mise en œuvre restreints et d’accompagner le redéploiement des forces de sécurité légales et, enfin, d’assurer que leur comportement soit en mesure de regagner la confiance des populations laissées « abandonnées » pendant tant d’années.

Le travail et les mandats de plusieurs agences du SNU ont été en mesure de pouvoir « quadriller » les espaces économiques de réinsertion pour offrir aux différentes entités économiques des intrants et équipements de base susceptibles de redémarrer les activités agricoles, forestières ou de petit élevage et de briser ainsi la fracture sociale.

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Il apparaît également que les agences des Nations Unies, dont les mandats reposent sur une approche basée sur les droits, ont facilement trouvé un intérêt commun à œuvrer à la restauration de ces derniers dans un contexte postcrise. En Côte d’Ivoire, la protection promue notamment par l’Unicef en matière de droits des enfants – et, par extension, celle de tous les adultes sans papiers d’identification – à une identité nationale est complémentaire au travail de réintégration administrative et civile des populations rapatriées ou retournées conduite par l’UNHCR. La poursuite d’objectifs juridiques et d’assistance communs pour des populations aux destins croisés – mais irrémédiablement complémentaires – illustre la capacité d’une interaction et d’un discours commun dans une période postconflit et de relèvement accéléré.

Le travail conjoint mené par la mission de paix, en l’occurrence l’ONUCI, et le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme avec le PNUD illustre le fait que les efforts entrepris pour assurer la promotion de la vérité (audiences publiques de la CDVR) peuvent aussi être conduits parallèlement à la lutte contre l’impunité ou à la poursuite des personnes portant atteinte aux droits de l’homme. Autre aspect majeur de cette démarche programmatique inclusive, le SNU a veillé à promouvoir des cadres de concertation et de mise en œuvre interagences dans un contexte postconflit avec un accompagnement impor tant de la par t des organisations de la société civile. Celles-ci jouent en effet un rôle stratégique dans le rétablissement des relations sociales, économiques et civiles entre administrations publiques nationales et internationales et les organisations internationales mandatées pour les appuyer.

En pratique, les agences des Nations Unies en Côte d’Ivoire ont entrepris avec l’ONUCI une démarche exemplaire de coopération et la mise en œuvre du plan prioritaire pour la consolidation de la paix, pleinement dirigé par le gouvernement ivoirien, dont notamment le ministre d’État, ministre du Plan et du Développement, qui a permis des résultats significatifs, unanimement salués.

Les principales caractéristiques du plan d’action prioritaire pour la consolidation de la paix en Côte d’Ivoire Adopté en octobre 2011, le plan de consolidation de la paix en Côte d’Ivoire est un plan à plusieurs volets, principalement financés par le 136

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bureau d’appui à la consolidation de la paix des Nations Unies (Peace Buildling Suppor t Office - PBSO) à travers les fenêtres « Immediate Response Facility » (IRF) et « Peacebuilding and Recovery Facility (PRF) » pour un total de 11,15 millions de dollars. Les projets financés sont articulés autour de quatre domaines prioritaires (DP) qui sont : Domaine prioritaire 1 : l’appui à la restauration de l’autorité de l’État et à la sécurité communautaire • Le projet « PBF/CIV/B-2 », Appui à la restauration de l’ordre public et de l’autorité de l’État, a pour principaux objectifs de permettre aux forces de sécurité : a) d’assurer leur mission de prévention et de maintien de l’ordre ; b) de faire en sor te que l’administration préfectorale soit fonctionnelle et assure ses missions de représentation de l’État central, de contrôle et de coordination de l’action publique ; c) que la confiance des populations dans les services de l’État soit rétablie ; • le projet « PBF/CIV/IRF-44 », Appui au rétablissement de la sécurité, de l’autorité de l’État et de la cohésion sociale en Côte d’Ivoire, a pour objectifs : a) d’appuyer la réhabilitation des infrastructures administratives ; b) de promouvoir la coexistence pacifique et la résolution non violente des conflits ; c) de générer des oppor tunités de relèvement économique et de promouvoir des dividendes immédiats de la paix afin de susciter la confiance générale dans le processus de réconciliation nationale ; • le projet « PBF/CIV/IRF-60 », Appui au développement d’une stratégie nationale pour la réforme du secteur de la sécurité (RSS) en Côte d’Ivoire, a pour objectifs : a) d’appuyer la mise en œuvre des accords de paix et le dialogue politique ainsi que le renforcement des institutions nationales ; b) de renforcer les capacités du gouvernement pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique efficace de la RSS en vue d’accélérer le processus de consolidation de la paix en Côte d’Ivoire par une approche de coopération Sud-Sud. Domaine prioritaire 2 : l’appui à la réconciliation nationale, la cohésion sociale et réduction des risques de conflits • Le projet « PBF/CIV-A-1 », Appui aux activités de démarrage de la commission Dialogue,Vérité et Réconciliation (CDVR), a pour objectifs de faciliter la réconciliation nationale et la cohésion sociale ainsi que la réduction des risques de conflit en : a) sensibilisant les autorités étatiques et la population aux défis d’un processus de justice transitionnelle ; b) mettant en place des commissions locales ; 137

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c) faisant bénéficier victimes et/ou témoins du mécanisme de protection mis en place par la CDVR ; d) développant un plan d’action cohérent et consensuel de la CDVR ; • le projet « PBF/CIV/A-2 » s’attache à conduire une étude sur les dynamiques et les capacités de gestion des conflits à l’ouest de la Côte d’Ivoire, lequel vise à promouvoir la coexistence et la résolution pacifique des conflits en aidant à comprendre les risques, les facteurs et mécanismes qui perpétuent la crise à l’ouest de la Côte d’Ivoire par une approche de recherche participative.

Domaine prioritaire 3 : l’appui à l’identification des populations vulnérables Le projet « PBF/CIV/C-1 », Appui à l’état civil – Promotion de l’enregistrement des naissances et des personnes non déclarées dans les délais, en : a) améliorant les capacités des centres d’état civil à délivrer un service de qualité conforme aux dispositions légales ; b) promouvant la mise en place de nouveaux mécanismes d’enregistrement des naissances ; c) appuyant l’enregistrement de l’état civil de 105 000 enfants non déclarés dans les délais légaux et autres réfugiés et déplacés internes.

Domaine prioritaire 4 : l’appui à la coordination des initiatives Le projet « PBF/CIV/E-1 », Renforcement des capacités du secrétariat technique du comité de pilotage conjoint du plan prioritaire (RCSTCPC), a pour objet de renforcer les capacités du secrétariat technique afin d’appuyer efficacement le comité de pilotage conjoint du plan prioritaire (CPCPP) dans la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation efficaces des projets financés dans le cadre du plan d’action prioritaire de consolidation de la paix en Côte d’Ivoire.

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Les résultats par domaine prioritaire des actions de consolidation de la paix et les synergies d’interventions du système des Nations Unies Les objectifs prioritaires et la logique des interventions interagences Dans le cadre global des appuis offerts au gouvernement de la Côte d’Ivoire, suite à la crise postélectorale de 2011, le premier financement dont le système des Nations Unies en Côte d’Ivoire a bénéficié est d’un montant de trois millions de dollars qui a contribué à développer le projet « Appui au rétablissement de la sécurité, de l’autorité de l’État et de la cohésion sociale ». Les objectifs du projet visaient à : a) renforcer la capacité des institutions sécuritaires et de l’administration préfectorale, fortement diminuées et endommagées suite à la crise ; b) contribuer à renforcer les processus de réconciliation et de cohésion sociale, tant au niveau national que local ; c) favoriser une réinsertion durable des personnes déplacées à l’interne et des rapatriées et soutenir les communautés d’accueil pour renforcer la cohésion sociale et le processus de paix.

La diversité des interventions pressenties conditionnait le fait qu’un nombre important d’agences du SNU allait être engagé dans la réalisation conjointe des différents objectifs, nonobstant le fait que l’ONUCI restait quant à elle en première ligne en permanence sur le théâtre des opérations pour assurer la sécurité des actions entreprises et, en second lieu, pour appuyer ces dernières pour la mise en œuvre des projets. Audelà des actions du maintien de la sécurité sur le terrain, les engagements les plus significatifs mis en place par les différentes sections de l’ONUCI le furent au travers des sections UNPOL et Affaires civiles. Ces deux sections se dédient respectivement au travail avec les forces de police et avec les autorités gouvernementales locales et les organisations de la société civile. La section Droits de l’homme de l’ONUCI joua aussi un rôle essentiel si l’on comprend le fait que cette dernière représentait également les intérêts du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (OHCHR) et était localisée au sein même de la mission. Les autres agences engagées dans le processus de mise en œuvre conjointe furent respectivement le PNUD, l’Unicef, la FAO, le FNUAP, l’UNHCR et l’ONU Femmes. Intéressé à rejoindre les opérations de réconciliation nationale, l’Unesco, sans participer directement aux opérations de la phase 1 du plan prioritaire, œuvra en partenariat avec le gouvernement de la Côte d’Ivoire pour la reconnaissance d’un statut formel pour les Dozos, chasseurs traditionnels qui jouèrent un rôle impor tant dans la sécurisation des populations et de cer taines zones « sans État », particulièrement dans les zones de concentration du plan prioritaire à l’ouest du pays1.

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Pour chaque domaine prioritaire, deux agences ou sections de l’ONUCI ont été désignées en vue de coordonner les groupes de travail incluant tous les acteurs du SNU et les partenaires clés intervenant dans chaque domaine prioritaire. Au niveau national, un comité de pilotage conjoint du Fonds de consolidation de la paix en Côte d’Ivoire, coprésidé par le ministre d’État, ministre du Plan et du Développement et le représentant spécial adjoint du secrétaire général des Nations Unies et coordonnateur résident du système des Nations Unies, était responsable de la coordination globale du plan prioritaire et, à ce titre, en charge de la validation du contenu du plan prioritaire, de l’orientation stratégique et de la mise en œuvre des projets.

Dès ses débuts, le plan prioritaire stipulait que « pour renforcer la cohérence des interventions du SNU, les fonds du Fonds de consolidation de la paix seront alloués prioritairement à des programmes conjoints rassemblant deux ou trois agences » et que la mise en œuvre du plan s’exécutera dans le cadre d’une « approche pleinement intégrée entre l’ONUCI et les agences du SNU dans la formulation et la mise en œuvre des projets2 ».

La coordination des opérations entre le gouvernement et le système des Nations Unies a été organisée à deux niveaux. Au premier niveau, un comité de coordination du projet, composé de représentants des ministères du Plan et du Développement, de l’Intérieur et de la Sécurité ainsi que d’un représentant de chaque agence participante, avait la responsabilité générale de la coordination opérationnelle et de la gestion du Fonds de consolidation de la paix (PBF). Au niveau stratégique, un comité de pilotage conjoint du plan prioritaire (coprésidé par le ministre d’État, ministre du Plan et du Développement et le coordonnateur résident du système des Nations Unies) dirige et oriente le processus conjoint de programmation. En renforcement de ces deux entités responsables du suivi et de la révision des orientations et activités proposées se retrouvaient la direction générale de l’administration du territoire (DGAT), responsable du rétablissement de la sécurité, ainsi que la commission Dialogue, Vérité et Réconciliation (CDVR), investie d’importantes responsabilités en matière de promotion de la cohésion sociale et de la réconciliation nationale.

C’est donc de la coordination et de la coopération de l’ensemble de ces parties prenantes que dépendait le respect de la planification, des agendas de mise en œuvre et du développement des synergies nécessaires pour garantir l’atteinte des résultats globaux du projet. La nature de ces liens et les effor ts de coordination n’étaient pas exclusifs puisqu’ils 140

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impliquaient aussi une collaboration étroite avec un cer tain nombre d’organisations et d’associations de terrain, que ce soit des ONG de relèvement communautaire, des représentants religieux ou des autorités traditionnelles associées à la mobilisation des populations et des organisations territoriales.

L’appui à la restauration de l’ordre public et de l’autorité de l’État et le rétablissement de la sécurité La priorité du plan prioritaire de consolidation de la paix en Côte d’Ivoire dans le contexte « postcrise électorale » a été de réinstaller dans leurs fonctions régaliennes les représentations déconcentrées des autorités de l’État, qu’elles appartiennent aux corps administratifs (autorités préfectorales) ou de sécurité. Le PBF a permis d’assister de manière immédiate le processus de relèvement et de rétablissement de l’autorité préfectorale et sous-préfectorale dans un nombre important de régions : réhabilitation de bâtiments de préfectures endommagés, rétablissement et amélioration des conditions de travail des autorités préfectorales, réactivation des comités de sécurité, facilitation du retour au travail d’agents de différents services de l’État, renforcement des capacités fonctionnelles des services préfectoraux, etc. Ce sont autant de fonctions essentielles au rétablissement du lien organique entre des populations retournées chez elles et des autorités administratives souveraines qui ont été réhabilitées avec l’appui des agences du système des Nations Unies dans les régions de Guiglo, Man, Toulepleu et autres zones de retour.

Au total, 34 infrastructures administratives et 24 infrastructures sécuritaires ont été remises en état et équipées : préfectures, sous-préfectures, commissariats, brigades et districts de police. Aussi, ce sont plus de 170 autorités préfectorales et 53 chefs traditionnels qui se sont vus dotés d’outils et de techniques de gestion participative des conflits dans le cadre de séminaires de formation et environ 1 168 agents de sécurité formés en matière de protection des droits de l’homme (protection de l’enfance, éthique, droits humains et genre, etc.).

Ce chapitre de mise en œuvre du plan prioritaire est celui qui a donné lieu au plus grand nombre d’interactions entre les différentes composantes du SNU au début du processus de redressement : • un travail d’évaluation et de planification conjoint entre l’ONUCI et l’UNPOL a facilité la mise en œuvre d’un processus d’acquisition permettant de réorganiser la performance administrative et professionnelle des corps en uniforme. Face au néant matériel après la 141

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crise électorale, ces derniers ont pu reprendre possession de leurs lieux de travail et disposer d’un minimum d’équipements leur permettant une reprise de contrôle sur l’ordre territorial et de protection des populations : « Quand nous sommes revenus en 2011, juste après la crise postélectorale, mes collaborateurs et moi, nous nous asseyions sur de simples bancs dans des bureaux entièrement pillés pour travailler et tenir nos réunions ; quand nous avions des documents à saisir, on partait le faire dans les cybers en ville, ce qui n’était pas du tout commode pour une administration préfectorale mais, aujourd’hui, grâce aux appuis du PNUD et de l’ONUCI, je dispose d’un bureau entièrement réhabilité et équipé.3 » Ainsi « de nombreux exemples d’anticipation de conflits naissants et de médiation dans les conflits par les autorités et les chefs formés ont eu pour cadre les infrastructures réhabilitées4 » ; • interactions entre l’ONUCI, le PNUD et la direction générale de l’aménagement du territoire (DGAT) pour la conduite et la tenue de séminaires sur la gestion participative des conflits au profit des autorités préfectorales et des chefs traditionnels. Ces sessions semblent avoir joué un rôle majeur dans la réintégration du rôle de l’autorité publique pour la gestion des conflits à base communautaire et l’imposition du rôle du fonctionnaire comme gestionnaire des différents civils tel qu’a pu le constater l’évaluation indépendante qui s’est rendue sur place en 2014 : « À titre d’exemple, le souspréfet du dépar tement de Blolequin a confirmé l’impor tance de pouvoir œuvrer sur une base quotidienne à la gestion des conflits locaux, lesquels sont à plus de 95 % orientés sur la gestion des questions foncières (propriété, succession, enregistrement, délimitation des terrains et terres en milieu rural). En 2013, ce ne sont pas moins de 1 200 cas de conflits fonciers qui ont été portés à l’attention de cette personnalité, après que les familles puis les chefs de villages aient échoué à trouver une solution locale à l’amiable5 » ; • les interactions complémentaires entre l’ONUCI (Affaires civiles), le PNUD, l’Unicef (droits des enfants), l’ONU Femmes (prise en compte de la dimension de genre dans la recherche d’un climat de paix et sécurité) et le FNUAP (violences basées sur le genre - VBG), en association avec l’Association des femmes juristes de Côte d’Ivoire (AFJCI), ont permis l’organisation de sessions de formation sur la prise en charge des VBG, dans les zones au centre du séisme politique, à Duékoué et Guiglo, dans le but de perfectionner des formateurs (policiers, gendarmes et forces républicaines) sur les pratiques éthiques et les techniques de prise en charge juridique et judiciaire des violences basées sur le genre y compris le viol.

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L’évaluation du plan prioritaire notait que « dans la plupar t des structures visitées, les forces de police – sensibilisées en ce sens par les autorités centrales – cherchent à promouvoir les “formateurs relais” qui ont bénéficié des formations », tout en relevant l’intérêt manifeste porté par les hiérarchies de police consultées – tant au niveau local qu’au niveau central – sur la mise en œuvre de ces nouvelles approches éthiques et déontologiques.

Aussi, les actions accomplies par l’AFJCI, dans la zone ouest du pays, ont été liées au développement de cliniques juridiques censées remédier aux insuffisances du système juridique dans la zone en crise. Les femmes composaient près de 50 % du nombre des personnes visitant les cliniques juridiques de Guiglo et Man6, soit pour bénéficier de consultations juridiques individuelles, soit pour bénéficier d’une assistance judiciaire : « Un autre point important est le positionnement stratégique des cliniques juridiques aux côtés de structures d’action sociale, ceci permettant une éventuelle orientation des usagers des cliniques vers des services sociaux de proximité, voire la prise en charge des victimes de violences dans le cadre des plateformes de protection (VBG et protection de l’enfant) », ce dernier volet faisant l’objet de l’attention de l’Unicef par le biais de sa représentation régionale chargée de l’assistance aux services déconcentrés de l’État dans l’ouest du pays.

Les capacités de réconciliation nationale, de cohésion sociale et de réintégration des groupes vulnérables pour la promotion d’une culture de l’inclusion et la résolution pacifique des conflits L’axe programmatique sur le renforcement des capacités de réconciliation nationale et de cohésion sociale s’est articulé, dans le cadre du plan prioritaire, par la mise en œuvre de plusieurs initiatives stratégiques qui touchent directement à la problématique de la réconciliation intercommunautaire (commission Dialogue, Vérité et Réconciliation – CDVR) et au renforcement des capacités locales en matière de gestion des conflits locaux. Le développement de politiques adaptées et ajustées aux réalités du terrain ne peut que reposer sur une connaissance intime des ressorts et dynamiques locales complexes qui ont mis à mal la cohésion sociale et le savoir-vivre commun. L’articulation des interventions entre les différentes composantes de l’ONUCI et les agences spécialisées du SNU a permis de dégager des synergies d’appui cohérentes avec la recherche des résultats escomptés.

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a) La priorité visant à « faire sortir » la vérité La division des droits de l’homme de l’ONUCI et le PNUD ont été des acteurs de premier plan, non seulement au niveau financier et opérationnel de terrain, mais aussi du développement des politiques et de l’assistance technique à la mise en œuvre des activités de la commission Dialogue, Vérité et Réconciliation (CDVR). Dans le cadre du processus de réconciliation communautaire, politique et sociale développé en Côte d’Ivoire, dès 2011, la CDRV a joué un rôle crucial pour « faire sortir » la parole des populations, organiser des séances et débats publics, pour prêcher le pardon tout en n’écartant pas la mise en œuvre des outils plus traditionnels à la disposition de l’État pour rétablir la vérité et la justice. Les consultations nationales engagées par la CDRV se sont inscrites dans un environnement sensible où les protagonistes d’hier ont réappris à vivre avec leurs voisins d’aujourd’hui. La définition de la stratégie des consultations nationales de la commission a bénéficié de l’appui d’experts en justice traditionnelle du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCNUDH) pour accompagner cette dernière dans son exercice de planification et de mise en œuvre des actions. La mobilisation et le plaidoyer organisés par les partenaires onusiens ont aussi bénéficié de synergies exemplaires en coopération avec d’autres partenaires associés au processus de justice transitionnelle, que ce soit USAID-OTI, l’International Center for Transitional Justice (ICTJ), Search For Common Ground (SFCG) et Interpeace.

Même si le comité de pilotage du plan prioritaire a été le premier à relever un certain nombre de problèmes graves au sein de la CDVR, « conflits de leadership entre la CDVR et les ministères techniques, multiplicité et manque de coordination des initiatives ; et mécanismes mis en place autour des notions de justice transitionnelle ; absence de loi pour l’identification et la protection des victimes et témoins 7 », il apparaissait clairement au niveau local et départemental que l’essentiel était souvent ailleurs… « Nous avons reçu 1 000 personnes tout au long de la semaine d’audiences – et nous n’avons pu techniquement n’en recevoir et n’en écouter que près de 250 ; il a fallu convaincre ceux qui n’ont pu être entendus de revenir à une date ultérieure 8 », affirme le père Ahouré, au cœur de l’épicentre de la crise à Duékoué, preuve de l’intérêt de ce processus de recherche de la vérité.

Aussi, les deux entités décidèrent-elles d’assurer la poursuite d’un plaidoyer – soutenu avec d’autres par ties prenantes de la société civile – favorable au renouvellement du mandat de la CDVR en 2014 pour achever la phase des audiences publiques qui ont permis aux Ivoiriens de mieux appréhender la vérité de leur histoire récente.

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b) L’action visant à comprendre les causes profondes des conflits Apprendre à comprendre les causes profondes d’un conflit a été l’objet de recherche d’un certain nombre d’initiatives menées conjointement par les Nations Unies (PNUD/Interpeace et FNUAP) pour en tirer des leçons qui puissent inspirer une programmation conjointe fondée sur une meilleure compréhension des dynamiques et des éventuelles réponses à apporter. Le FNUAP a mené une étude socio-anthropologique sur les « sources des conflits communautaires et le développement du dialogue participatif » dans cinq départements pour en conclure qu’il existait « un ensemble de facteurs qui entravent inéluctablement les efforts de mise en place du mécanisme de dialogue participatif d’où la prévention et la gestion pacifique des conflits (…), entre autres l’insécurité, les rumeurs, la mauvaise gouvernance, l’impartialité des leaders communautaires, l’action des cadres et des hommes politiques 9 ». Une autre étude tout aussi importante tant par son approche de recherche participative que par la profondeur de ses résultats est celle menée par InterPeace (avec un financement du PNUD) sur les « Dynamiques et capacités de gestion des conflits à l’ouest de la Côte d’Ivoire – le cas des régions du Cavally et du Guémon 10 ». En œuvrant elle aussi sur la base d’une rechercheaction participative, l’étude faisait ressortir que « le foncier, souvent mentionné en tant que cause principale de la violence à l’ouest du pays, ne constitue pas aux yeux des participants l’unique source de violence » mais qu’il fallait aussi compter sur « l’ethnie et son instrumentalisation politique, la faiblesse de l’État et le déclenchement de la crise de 2002 et la crise postélectorale de 201111 ».

Ces deux études n’ont pas compensé le fait que la progression du travail interagences n’ait pas dès le début privilégié le développement d’une approche méthodologique visant à mettre en œuvre des enquêtes de perception qualitative auprès des populations touchées par le conflit, tout comme celles bénéficiaires des actions de consolidation de la paix de la part du SNU. Par contre, elles permettent de mettre en valeur, pour les intervenants de première ligne, une compréhension des causes profondes du conflit susceptible de diriger des actions futures en matière de réconciliation et de dialogue intercommunautaire. c) Les actions visant à renforcer les structures de veille Apprendre sur les causes d’un conflit peut aider à mieux former ceux qui auront la charge de surveiller la cause de la paix. L’ONUCI – Affaires civiles – et le PNUD ont appuyé les comités de sensibilisation et de veille (CSV), structures de sensibilisation, de prévention et d’alerte précoce 145

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dans leurs environnements immédiats. Les CSV n’ont pas été les seuls outils de surveillance et de gestion des affrontements intercommunautaires, dans un paysage « postcrise » saturé de comités « de paix » ou autres de toutes sortes. Leur distinction provient de leur standard uniforme dans un espace patrouillé et appuyé par l’ONUCI, et de la pertinence du dialogue et de la combinaison entre composantes sécuritaires et affaires civiles. Aussi, les CSV redonnent-ils confiance aux autorités et communautés dans leur capacité à réapprendre à gérer les conflits locaux et communautaires dans un environnement « protégé » par le déploiement de la mission des Nations Unies sur place. d) L’appui au relèvement économique Les comités de veille stratégique (CSV) se sont établis dans des espaces complémentaires aux initiatives de relance économique entreprises au profit des mêmes communautés par différentes agences du SNU. Quatre agences, le FNUAP, l’ONU Femmes, le PNUD et la FAO, ont mis l’accent, dès le début de la réponse collective, au relèvement de la région ouest du pays. Elles ont focalisé leurs interventions complémentaires sur la relance agricole et économique des groupes économiques féminins ou vulnérables dans l’ouest du pays, en y appor tant chacune leur expertise et leurs expériences particulières et en s’assurant que leurs interventions s’inscrivent dans une logique de complémentarité et d’appui à des entités et organisations communautaires locales pertinentes.

En partenariat avec différents acteurs locaux impliqués dans le relèvement postcrise et dans les zones les plus touchées (Guiglo, Duékoué, Toulepleu et Danané), le FNUAP a distribué des kits agricoles et commerciaux à des femmes et des jeunes pour favoriser le montage de microprojets d’AGR. Le PNUD a signé un par tenariat avec le Danish Refugee Committee (DRC) pour appuyer la relance socio-économique de groupes vulnérables dans une dizaine de municipalités de la région de Cavally. ONU Femmes a travaillé en compagnie de groupements de femmes représentatives identifiées par une ONG locale, appuyée en cela par une agence nationale de développement rural, l’ANADER, pour assurer une distribution de semences, intrants, outillage, équipements agricoles et petit bétail, tout en faisant l’acquisition de terres cultivables.

La FAO a défini son projet d’intervention auprès des groupements et des ménages pour la relance des activités agricoles qui avaient été durement affectées lors des événements de la crise postélectorale.

Ces initiatives ont été opérées au tout début du plan prioritaire et ont eu le mérite de s’inscrire dans un environnement où les agences locales 146

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étaient dépourvues de moyens propres et au sein duquel les agences internationales non gouvernementales avaient peu de prise. Le « maillage » géographique des interventions des agences du SNU en 20112012 a ainsi pu appor ter une réponse rapide et complémentaire qui peut servir de modèle dans des situations postconflit similaires en milieu rural. Cette approche de rapprochement communautaire et de cohésion sociale a été exemplaire, car elle a permis de mettre ensemble des communautés de diverses tendances autour d’activités économiques et productives contribuant ainsi au dialogue intercommunautaire et à la réduction de la fracture sociale.

L’état civil ivoirien et la lutte contre les conséquences du déficit d’enregistrement des naissances et l’apatridie en Côte d’Ivoire Avec l’appui de l’Unicef, de l’UNHCR et de l’UNFPA, une assistance conjointe, intégrée et de qualité a été initiée par le système des Nations Unies en vue de la promotion de l’état civil et du droit à la citoyenneté, de la lutte contre l’apatridie tout en facilitant le retour à la scolarisation.

La lutte contre les conséquences du déficit d’enregistrement des naissances est sans nul doute l’un des plus grands chantiers lancés par le SNU pour lutter contre les conséquences à cour t comme à moyen terme de l’existence de centaines de milliers d’enfants, comme d’adultes, non-inscrits sur les registres de l’état civil. Ne pas affronter cette question sensible aurait contribué à faire germer de nouvelles graines de rancœur, susceptibles d’éclater une fois ces « enfants de la guerre », estimés à plus de 750 000, devenus jeunes adultes. Au total, on estimait « à plus de 3 500 000 le nombre d’enfants âgés de 0 à 17 ans n’ayant pas d’existence juridique en Côte d’Ivoire avec des disparités importantes entre le Nord et le Sud 12 ». L’absence de documents d’identité constituait une entrave directe à la réintégration durable des déplacés internes et des ex-réfugiés ivoiriens. Les déplacements de populations suite à la crise n’ont fait qu’aggraver la situation, par ticulièrement dans l’ouest du pays.

L’impossibilité pour les populations de ne pouvoir accéder pleinement à la personnalité juridique peut contribuer à renforcer le sentiment d’exclusion et de marginalisation des populations et devenir un « terreau fertile pour les conflits identitaires ».

Défi majeur à la consolidation de la paix en Côte d’Ivoire, « l’exclusion massive des “adultes de demain” aurait pu constituer un risque majeur de résurgence du conflit et menacer de ce fait la stabilité politique du 147

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pays 13 ». Aussi le travail conjoint et concerté entre l’Unicef, l’UNHCR et l’UNFPA est-il d’une importance significative – et symbolique – tant par la valeur et la por tée des messages envoyés en direction de tous les groupes cibles (enfants, parents, administrations communales, chefferies traditionnelles, populations rapatriées, rurales, retournées, etc.) que par l’ampleur de l’effort multiforme initié.

Les défis surmontés dans le contexte de la mise en œuvre d’une politique nationale en matière d’état civil sont considérables : absence de pièces administratives uniques attestant de l’identité et de la nationalité des individus, disparitions de registres, registres non signés, absence de formation des agents de l’état civil, absence de machines de saisie, non déclaration des naissances et des décès dans les délais, mauvaise conservation et archivage insuffisant des registres, manque de registres imprimés, difficile coopération entre sous-préfets et autorités judiciaires en matière de gestion de l’état civil 14.

Dans ce contexte, le travail accompli par les différents partenaires en matière de renforcement des capacités nationales pour une gestion effective et durable des fonctions de l’état civil est sor ti grandi d’une association d’intérêts des différents partenaires techniques nationaux et de leur association avec les agences du système des Nations Unies.

L’action multiforme déployée par les différents acteurs du SNU à l’égard de la gestion de cette crise sociale a permis d’organiser le plaidoyer auprès des autorités étatiques, de structurer la réponse du ministère de tutelle pour appuyer les centres municipaux et départementaux d’état civil, de réaliser des actions de rattrapage massif d’inscription à l’état civil des enfants non déclarés et d’adopter un processus rogatoire pour l’enregistrement des naissances.

Dans le cadre de son mandat d’assistance aux rapatriés et retournés, l’UNHCR a, de son côté, sensibilisé les populations rapatriées sur l’organisation du processus pour que les réfugiés ne soient pas pénalisés et puissent récupérer des documents d’identité facilitant leur réintégration civique et sociale.

Face aux résistances sociales et coutumières, la mobilisation communautaire, soutenue par le SNU, a aussi permis à des acteurs locaux de la société civile de manifester leur engagement citoyen pour sensibiliser parents, jeunes scolarisés ou déscolarisés et autorités traditionnelles.

Sous l’impulsion de l’Unicef, les campagnes massives de « rattrapage » des enregistrements des enfants non déclarés, en par ticulier dans 148

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l’Ouest, organisées en coopération avec le ministère de l’Éducation nationale, ont permis à des dizaines de milliers d’enfants de pouvoir aller à l’école ou de passer leurs examens de fin de cycle primaire pour poursuivre leur scolarité.

Une coopération effective avec les cliniques juridiques appuyées par le PNUD et l’ONUCI a permis d’offrir plusieurs milliers de consultations relatives à l’enregistrement des naissances auprès des familles retournées ou déplacées.

L’informatisation du système d’état civil et la mise en place d’un système d’archivage centralisé de l’état civil, pour enrayer « la perte de mémoire » de l’État central et assurer la pérennité de la conservation des données d’état civil, sont actuellement entreprises dans le cadre de la phase 2 du PBF, entamée en 2015.

Quelques leçons apprises des modèles de coopération interagences dans la gestion d’un plan prioritaire de consolidation de la paix Les réflexions qui suivent tentent de capitaliser un certain nombre de pratiques observées de la part des acteurs de l’ONUCI et du système des Nations Unies, mobilisés conjointement, pour mettre en exergue les atouts, les synergies et les modèles d’intervention commune en situation de redressement et de sortie de crise, dans un contexte postconflit.

Le redressement sécuritaire, la réforme du secteur de la sécurité et la réorganisation territoriale des fonctions de sécurité L’engagement en faveur d’une gestion territoriale de la sécurité, au nom du Conseil de sécurité et de la communauté internationale, joué par l’Organisation des Nations Unies en Côte d’Ivoire (ONUCI), est évidemment un facteur primordial dans la restauration de la confiance des communautés à retourner chez elles, des autorités de police et de gendarmerie à reprendre possession du « monopole » de la violence publique dans un espace abandonné aux milices locales et des acteurs du relèvement socio-économique à pouvoir entrer dans des territoires qui leur étaient « fermés » suite à la crise postélectorale.

Le mandat confié à la mission de maintien de la paix a permis aux opérateurs humanitaires et aux acteurs engagés dans la relance des actions de développement d’intervenir en complémentarité des actions 149

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de pacification ou de contrôle des zones de vie et des espaces d’échanges (routes, carrefours, frontières) des populations locales.

En appui à ce mandat, le travail de reconstruction des infrastructures et des facilités physiques des forces légales, engagé conjointement par l’ONUCI, l’UNPOL et le PNUD, a pour l’essentiel démontré la valeur d’une action conjuguée et intégrée œuvrant conjointement dans le sens d’une réappropriation des fonctions régaliennes de l’État en matière de sécurité territoriale et de gestion de la mobilité humaine. Cette action a été complémentaire aux efforts de la mission de paix, comme du HautCommissariat des Nations Unies pour les droits de l’homme et des agences du SNU, en vue de renforcer les connaissances techniques, l’éthique, la déontologie, le comportement face aux VBG et la protection des populations et des groupes les plus vulnérables. Les acteurs clés du SNU doivent aussi idéalement – même si les lignes de temps s’inscrivent difficilement en parallèle – travailler en complémentarité des actions de renforcement du secteur de la justice ou du secteur pénitentiaire. En mode « urgence », les cliniques juridiques implantées dans l’ouest de la Côte d’Ivoire – lesquelles sont un autre beau modèle de coopération interagences et entre partenaires techniques et financiers (Union européenne, Japon) – ont permis de combler sur le cour t terme une demande des populations en matière de légalisation, d’enregistrement, de médiation et d’appui conseil, face à un vide juridique institutionnel qui prendra a priori des années à se réorganiser15.

Le relèvement économique des populations, composante essentielle au retour de la cohésion sociale, et l’action des agences des Nations Unies en Côte d’Ivoire Plus difficiles à démontrer, les actions portées par différents acteurs de développement au service des populations locales ont permis d’organiser la réponse au retour des populations déplacées ou rapatriées sur leur territoire. Dans l’ouest de la Côte d’Ivoire, les actions différenciées posées par la FAO, le PNUD, ONU Femmes ou l’UNFPA par tent du même souci de garantir la progressive réintégration socio-économique des groupes de producteurs, des groupes de femmes ou des groupes villageois organisés autour des terres, des bas-fonds ou des espaces forestiers nécessaires à leur survie économique.

La singularité du modèle dans l’ouest de la Côte d’Ivoire a reposé moins, en l’espèce, sur la diversité des acteurs du SNU que sur leur réactivité et capacité à appuyer des acteurs locaux toujours présents sur place et capables d’avoir l’écoute des populations. L’apparente complémentarité 150

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des objectifs poursuivis par les différentes agences des Nations Unies s’est conjuguée avec une réponse programmatique qui reposait fortement sur l’octroi d’intrants et d’équipements agricoles au profit des groupes les plus vulnérables. Il est apparu au fil des évaluations que c’est dans la restauration des structures d’organisation économique territoriale que le sentiment de cohésion sociale avait le plus de chances de se reconstruire. À titre d’exemple, à Duékoué, c’est en réhabilitant la structure du marché traditionnel que des marchands Yacouba et Guéré ont finalement ré-accepté de se réapproprier un espace d’échanges commerciaux indispensable à la relance du dialogue social et communautaire au centre comme autour de la ville.

Les agences des Nations Unies dont le mandat repose sur une approche basée sur les droits concourent à travailler conjointement pour la défense du droit à la citoyenneté, la lutte contre l’apatridie et la défense des droits des femmes et des enfants L’approche fondée sur les droits humains a constitué et constitue un principe et une priorité centrale de l’effort conjoint de programmation du système des Nations Unies. L’Unicef, ONU Femmes, l’UNFPA et le Haut-Commissariat pour les réfugiés sont principalement des agences dont le mandat repose sur la promotion et la protection des droits de leurs bénéficiaires respectifs, à savoir les femmes et les enfants d’une par t, les réfugiés, rapatriés, déplacés et retournés, d’autre par t. À cet égard, la Côte d’Ivoire rassemble une communauté d’intérêt appelée à se réapproprier un droit commun inaliénable, celui du droit à une citoyenneté commune, garante du droit à l’éducation, à la santé, à la liberté politique, etc. Ainsi, la coopération interagences peut-elle prendre plusieurs formes qui partent : a) du plaidoyer et de la sensibilisation tant au niveau central de l’État qu’au niveau des autorités locales que des familles concernées ; b) de l’organisation de la réponse civile et administrative à la restauration des services d’état civil ; c) de l’enregistrement des élèves à tous les niveaux administratifs et scolaires ; jusqu’à d) l’appui à la réorganisation d’une fonction administrative régalienne de l’État en matière d’état civil.

La poursuite d’objectifs juridiques et d’une assistance conjointe pour des populations aux destins différents illustre la capacité d’une action et d’un discours commun dans une période postconflit.

La capacité à mutualiser son expertise, autour d’intérêts et d’actions communs, sollicitée par les autorités nationales et saluée par les populations bénéficiaires, valorise l’action exemplaire des agences des Nations Unies dans un tel contexte.

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Le travail de mémoire est essentiel au travail de reconstruction personnelle et communautaire et au développement d’une nouvelle cohésion sociale Le travail de mémoire est intrinsèque au travail de réconciliation des esprits et d’exigence de justice et de vérité. Il est difficile d’harmoniser un soutien cohérent, continu et inclusif d’une politique nationale de réconciliation et de mémoire indépendamment d’une approche « Unis dans l’action » organisée autour d’un mandat du Conseil de sécurité aux consonances différentes. Les efforts déployés par la division des droits de l’homme et le PNUD en Côte d’Ivoire ont démontré qu’il est difficile de faire abstraction des dynamiques et contingences politiques locales dans la mise en œuvre d’une architecture de dialogue, de vérité et de réconciliation qui peine à trouver sa voie entre l’exigence de justice, l’absence de pardon dans cer tains cas et le souci de réconcilier au-delà des actes commis. Pour tant l’accompagnement de la CDVR, dans le contexte ivoirien, est aussi inhérent à la poursuite du travail de défense et de promotion des droits humains de la part des organisations civiles et de droits humains locales.

La promotion des auditions publiques pour l’éclatement de la vérité tout comme la lutte contre l’impunité ou la poursuite des personnes portant atteinte aux droits de l’homme sont complémentaires, dans une logique d’engagement volontariste des autorités nationales et de travail collaboratif de l’ONUCI (notamment la division des droits de l’homme) et du PNUD. Une approche à double niveau dans la mise en œuvre des programmes et projets soutenus par le système des Nations Unies La mise en œuvre de programmes et projets concertés et volontairement inclusifs, au niveau des zones touchées par le conflit en Côte d’Ivoire, démontre l’impor tance d’une approche à double niveau, qui permet au niveau central de préciser les orientations stratégiques et d’organiser la mobilisation au niveau gouvernemental et aux collectivités de base et unités de terrain de contextualiser la réponse en fonction des contraintes, des défis et des oppor tunités locales. L’exemple de la coopération Unicef-ONUCI (Affaires civiles et division de l’informationcommunication) avec l’UNHCR est l’illustration d’une pratique reposant sur une compréhension fine du contexte local et de la difficulté d’opérer sans une sensibilisation forte et une appropriation de la part des acteurs locaux. Aussi, l’implication des organisations de la société civile, à l’instar de nombre de processus de consolidation de la paix, reste une 152

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dominante fondamentale du succès des processus de justice transitionnelle, de réconciliation intercommunautaire et de relèvement économique des communautés. L’effet de levier, ou catalyseur, que peuvent jouer ces organisations, bénéficie grandement d’une approche intégrée ou coordonnée de la part des agences du SNU. L’implication du secteur privé notamment local est également essentielle pour redynamiser le développement des infrastructures de base et communautaires et valoriser les opportunités d’emplois productifs et décents au bénéfice notamment des jeunes, des femmes et des groupes vulnérables.

Conclusion L’analyse des travaux engagés par les agences du SNU et l’ONUCI, dans le cadre de la mise en œuvre du plan prioritaire de consolidation de la paix (phase 1) en Côte d’Ivoire, a montré que les dispositions de mise en œuvre pressenties dès la phase de conception (deux agences au minimum par domaine prioritaire) n’étaient pas une simple représentation symbolique propre à satisfaire une obligation méthodologique mais bien mieux la manifestation d’un travail en synergie qui a capitalisé sur les mandats, les capacités et les ressources de toutes les agences impliquées.

Trois mécanismes d’ancrage sont des plus délicats dans l’articulation des complémentarités mutuelles et qui pour tant ont constitué une excellente pratique en Côte d’Ivoire : • la première est dans la relation particulière que doivent entretenir une mission de paix et les différentes agences spécialisées du système des Nations Unies. La mission de paix dispose d’un mandat du Conseil de sécurité et le plan prioritaire de consolidation qui doit accompagner le redressement du pays doit pouvoir se développer en connexion programmatique et opérationnelle avec les exigences du mandat de la mission et la spécificité des mandats des agences du SNU ; • la seconde bonne pratique relève de l’effort conjoint entrepris dans la gestion et l’articulation du temps de la planification stratégique et de la programmation, la mission de paix et les agences n’œuvrant pas sur une même base calendaire ; • la troisième s’inscrit dans le cadre des instances de coordination des politiques et des projets mis au cœur du dispositif conjoint de pilotage stratégique, pour déterminer quels sont les meilleurs leviers politiques, financiers et opérationnels de mise en œuvre du mandat 153

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(mission) et des domaines prioritaires du plan de consolidation de la paix.

Quelles que soient les contraintes rencontrées, la mise en œuvre d’une approche « Unis dans l’action » en Côte d’Ivoire semble avoir porté ses fruits.

En 2015, l’Unesco s’attache à soutenir la consolidation d’une paix durable et d’une coexistence pacifique dans les zones nord, ouest et sudouest de la Côte d’Ivoire par la revalorisation du patrimoine culturel immatériel et des identités des Dozos, sous l’égide des ministères de l’Intérieur et de la Sécurité, de l’Éducation et de la Culture.

NOTES 1. Plan prioritaire, p. 24.

2. Rapport narratif sur le programme, Fonds pour la consolidation de la paix, période du 7 octobre 2011 au 31 décembre 2013, p. 16.

3. Ibidem, p. 5.

4. Évaluation externe du plan prioritaire pour la consolidation de la paix en Côte d’ivoire, rapport final, juin 2014, p.13.

5. Ibidem, p. 14.

6. Rapport annuel du comité de pilotage, 2013, p. 12 et 13.

7. Évaluation externe, op. cit., p. 19, propos du père Cyprien Ahouré, président de la CDVR de Duékoué.

8. Analyse sur les sources des conflits communautaires et développements du dialogue participatif dans les départements de Duékoué, Guiglo, Bloléquin, Man, Zouan-Hounien et Danané à l’ouest de la Côte d’Ivoire, FNUAP, 2012, p. 8.

9. Dynamiques et capacités de gestion des conflits à l’ouest de la Côte d’Ivoire – le cas des régions du Cavally et du Guémon.

10. Ibidem, p. 10.

11. Plan prioritaire, p. 12.

12. Ibidem.

13. Rapport de mission d’évaluation de la DGAT, du MEMPD, de l’ONUCI et du PNUD, août 2013, p. 2.

14. À titre illustratif, il n’y avait, au printemps 2014, aucun avocat opérant dans la zone de Man pour défendre les intérêts des justiciables.

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La mise en œuvre de l’approche harmonisée de transferts de ressources et la réforme « Unis dans l’action » en Côte d’Ivoire Introduction Adoptée au titre de l’examen triennal des activités opérationnelles de développement du système des Nations Unies (SNU), par l’Assemblée générale des Nations Unies, le 22 décembre 2001, la résolution 56/2011 traduit la volonté des agences du SNU de s’engager pour une simplification et une harmonisation des règles et procédures utilisées dans le cadre de la coopération avec les pays.

La complexité et la multiplicité des conditions à remplir pour mettre à disposition des ressources programmatiques et financières aux pays bénéficiaires constituaient pour ces pays des charges très lourdes en raison du montant élevé des coûts de transaction. La simplification et l’harmonisation des procédures ainsi que la décentralisation du processus de mise à disposition des ressources programmatiques et financières devaient donc, selon la résolution, contribuer à une plus grande efficacité organisationnelle des contributions du système des Nations Unies aux besoins des pays bénéficiaires.

Selon la lettre de lancement de l’initiative consacrée à l’approche harmonisée de transferts de ressources aux partenaires (sigle HACT en anglais), signée en avril 2005, par les directeurs exécutifs de quatre agences (Unicef, PNUD, PAM et UNFPA), cette approche devait entrer en vigueur, au niveau mondial, entre 2005 et 2007 au plus tard et être initiée au niveau national.

En application de cette recommandation, la mise en œuvre diligente de l’HACT a été un objet de préoccupation constante pour l’équipe 155

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pays des Nations Unies (UNCT) en Côte d’Ivoire. Le contexte sociopolitique particulièrement difficile entre 2002 et 2011 n’a pas favorisé les progrès vers l’adoption effective de cette réforme majeure.

La réforme des finances publiques engagée par le gouvernement de la Côte d’Ivoire dans le cadre des programmes de l’initiative PPTE2 de réduction de la dette, de la réalisation du programme de réformes des finances, PEMFAR3, de l’élaboration et de la mise en œuvre du DSRP4 et de l’UNDAF 5, de façon synchronisée, ainsi que les efforts de consolidation de la paix et de sortie de crise ont été des éléments catalyseurs de la relance du projet d’adoption de l’initiative HACT par la Côte d’Ivoire.

C’est donc à juste titre que l’équipe UNCT a inscrit le chantier HACT sur son agenda en juin 2010 à travers notamment la formation d’un groupe de travail interagences (task-force HACT). Des tâches spécifiques, consignées dans des termes de références de ce groupe de travail conjoint, étaient assignées à ce groupe.

Comme le préconise l’approche HACT, le gouvernement et le système des Nations Unies se sont engagés dans la conduite des activités définies par le cadre conceptuel de cette réforme en affinant la compréhension des modalités de mise à disposition des ressources et en veillant à mieux appréhender les risques en amont de la coopération. Pour ce faire, le gouvernement ivoirien et les agences du système des Nations Unies ont développé et mis en œuvre les quatre étapes principales de cette réforme : 156

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• l’évaluation du système national des finances publiques (macroévaluation) ; • l’évaluation du niveau de risque de chaque partenaire (microévaluation) ; • un plan de renforcement des capacités consécutif aux résultats de ces exercices ; • un éventail d’activités pour la gestion et la mitigation des risques identifiés (plan d’assurance notamment).

L’exercice préalable de la macroévaluation

En amont du lancement effectif des travaux devant conduire à la mise place de l’initiative HACT, le système des Nations Unies a recherché constamment à mettre le gouvernement ivoirien au cœur du processus de diagnostic.

Dans sa lettre d’information au ministre du Plan et du Développement, le coordonnateur du système des Nations Unies informait et assurait, dès août 2010, le gouvernement ivoirien que la macroévaluation ne constituait en aucune façon un diagnostic nouveau ou un audit des finances publiques mais plutôt un exercice d’analyse du système de gestion et de revue des études et évaluations déjà réalisées par les services compétents du gouvernement et par les par tenaires au développement, notamment le FMI, la banque mondiale et le PNUD. Cet exercice consistait à analyser et mieux comprendre les procédures budgétaires (l’élaboration, l’exécution et le contrôle interne et externe) ainsi que les procédures et les pratiques de passation des marchés publics.

Cet exercice d’évaluation des forces et faiblesses du système de gestion et de contrôle des finances publiques devait conduire à la formulation et à la mise en œuvre d’un plan de renforcement des capacités nationales permettant de minimiser les risques de gestion des espèces mises à la disposition des partenaires nationaux. La documentation technique relative à la macroévaluation (note sur l’approche HACT, termes de référence de la macroévaluation, etc.) a été largement partagée pour l’information des ser vices compétents du ministère du Plan et du Développement en sa qualité de coordonnateur des activités opérationnelles du SNU pour le compte du gouvernement.

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Y faisant suite, le ministère du Plan a désigné un de ses services techniques compétents pour servir de point de contact entre ledit ministère et le SNU en particulier pour la procédure HACT. Après validation conjointe des termes de référence, le recrutement de consultants spécialisés et l’adoption de l’échéancier des rencontres avec les structures compétentes du gouvernement et des organisations non gouvernementales (nationales et internationales), la macroévaluation a été lancée le 28 septembre 2012. Cet exercice s’est achevé le 18 octobre de la même année et a permis d’avoir une meilleure compréhension du risque global, qui prévalait au niveau national, et dont il faudrait tenir compte dans le cadre de la coopération avec le système des Nations Unies.

Plus spécifiquement, et comme l’avaient déjà constaté d’autres missions conjointes de diagnostics portant sur le cadre de gestion des finances publiques et le système de passation des marchés publics, la macroévaluation a mis en évidence quelques insuffisances notamment sur certains maillons essentiels de l’appareil financier de l’État. Ces insuffisances pouvant altérer le processus de mise à disposition des ressources et avoir un impact direct sur la coopération avec les agences du SNU.

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Dans sa quête permanente de consensus, le SNU a partagé avec le gouvernement le rappor t de la macroévaluation pour validation et acceptation formelle des conclusions avec le gouvernement. En octobre 2013, le gouvernement a officiellement accepté les conclusions et constatations ainsi que les recommandations de la macroévaluation et initié une série de réformes importantes en matière de gouvernance budgétaire et financière. Ces résultats liés à l’amélioration de l’environnement des affaires ont permis à la Côte d’Ivoire de s’inscrire dans le groupe des dix meilleurs réformateurs au monde et d’accéder au marché financier international à travers l’émission d’emprunts obligataires.

Les étapes de la microévaluation Suite à l’accord de principe du gouvernement et en attendant de le formaliser, le SNU avait reçu le quitus pour le lancement de l’exercice de microévaluation qui constitue une étape également majeure pour l’élargissement des transferts harmonisés de ressources.

Une task-force interagences HACT élargie au gouvernement a été instituée et a procédé à la validation des termes de références de la microévaluation. Le processus de sélection a ensuite été lancé et a permis d’examiner les six candidatures recevables pour cet exercice. C’est finalement un cabinet d’audit qui a été retenu à la suite d’un processus sélectif basé sur des critères objectifs de qualification, d’expérience et de notoriété de la structure dans la conduite de travaux similaires.

Parallèlement au processus de sélection, les agences se sont attachées à l’établissement d’une liste de structures de mise en œuvre qui devaient faire l’objet d’évaluations. Ce travail a été fait collégialement avec le comité des opérations interagences codirigé par le PNUD et l’Unicef.

Le premier critère d’inclusion dans la liste préalable des partenaires du processus HACT était fondé sur la limite de 100 000 dollars reçus ou à recevoir par ladite structure. Ce critère s’est révélé insuffisant puisqu’il ne permettait pas de sélectionner un nombre raisonnable de structures. La situation héritée de la crise avait en effet augmenté le nombre des partenaires ayant reçu ce montant surtout au sein du groupe des organisations 159

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non gouvernementales (nationales et internationales). Le SNU a donc privilégié l’inclusion sur la liste préalable HACT des partenaires qui ont été en coopération avec au moins deux agences ou étaient susceptibles de l’être au cours du cycle. Il a également été décidé de privilégier, en lieu et place des programmes verticaux au sein des ministères, certains services plus centraux comme les directions administratives et financières (DAF).

Au total, la liste des partenaires au nombre de 65 a été arrêtée sur la base de ces critères. Le por tefeuille à évaluer se présentait selon la nature du partenaire comme suit : • 16 ONG nationales (25 %) ; • 15 ONG internationales (23 %) ; • 34 structures gouvernementales ou services rattachés (52 %).

Le lancement de la microévaluation a été fait en mai 2013 lors d’une réunion d’information associant l’ensemble des structures retenues.

Cette rencontre était coprésidée par le directeur général du plan et le directeur du PNUD représentant la coordination du système des Nations Unies. L’exercice proprement dit de collecte de l’information au sein des structures identifiées a été réalisé par le cabinet d’audit entre mai et septembre 2013. Le taux de couverture effectif enregistré a été très satisfaisant puisqu’il s’est élevé à 60 sur 65 partenaires, soit un taux de 92 %. Parmi les six structures qui n’ont pu être évaluées, deux évoquaient des questions de « souveraineté » (Assemblée nationale et ministère des Finances et du Budget) ; trois posaient des problèmes de logistique et la dernière disait ne plus avoir de coopération avec les agences du SNU depuis plusieurs années.

Les résultats de la microévaluation ont été partagés par le cabinet avec chaque structure ayant fait l’objet d’évaluation pour avis. Ce n’est qu’après cette séquence de rétro-information que les rapports individuels ont été finalisés et soumis au SNU. Une rencontre de partage des principaux constats et recommandations de la microévaluation a été organisée avec l’ensemble des partenaires dans le souci de valoriser le résultat final et de relever par la même occasion la collaboration des uns et des autres au succès de cet exercice important.

L’analyse de ces résultats fait apparaître l’état de la santé du portefeuille des structures avec lesquelles le système des Nations Unies est en collaboration ou va être en collaboration. Il en est ressor ti plusieurs leçons majeures :

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• seulement 15 % des structures avec lesquelles le SNU travaille présentent un risque « faible » et 12 % un risque « élevé » ; • un peu plus de deux structures évaluées sur trois présentent un risque « modéré » ;

• parmi les structures présentant un risque « élevé », 71 % sont gouvernementales ; • deux structures sur trois dans le groupe des partenaires présentant un risque « faible » sont des ONG ; • l’ensemble des structures évaluées présentent un risque « élevé » dans quatre domaines d’analyse : l’audit interne (70 %) ; le système d’information (45 %) ; l’audit externe (42 %) et les politiques et procédures (27 %).

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Ceci s’explique par les constats suivants : • trois partenaires de mise en œuvre sur quatre n’ont pas un département d’audit interne et ne sont pas informés du bien-fondé d’un dispositif de contrôle interne ; • les structures gouvernementales et les ONG nationales qui représentent 77 % de l’échantillon évalué ne disposent pas de systèmes d’information fiables ; • la quasi-totalité des structures gouvernementales ne commanditent pas d’audit pour les projets réalisés. Même l’inspection générale d’État ne fait pas de contrôle des projets mis en œuvre avec les financements des agences. À l’exception des ONG internationales toutes les autres structures n’intègrent pas les recommandations des rares audits réalisés dans un plan d’action pour faciliter le suivi de la mise en œuvre ; • en matière de politiques et procédures comptables, il a été constaté que la gestion des ressources des partenaires extérieurs est très souvent confondue avec la gestion des ressources de l’État au sein des structures gouvernementales. On note une absence de manuel de procédures et des insuffisances dans la gestion du patrimoine et dans la répartition des responsabilités.

Le plan de renforcement des capacités Au regard de cette évaluation, des mesures ont été conjointement prises par les autorités nationales et les agences du système des Nations Unies pour élaborer un plan de renforcement des capacités.

En réponse aux résultats de la microévaluation, le SNU a effectivement préparé un plan de réponses au déficit de capacités identifiées. Les actions y figurant sont graduelles en commençant par celles qui concernent essentiellement les formations aux procédures HACT et, d’une manière plus spécifique, l’utilisation du formulaire de requête et de liquidation des fonds (FACE).

Les modalités de décaissements et leurs implications programmatiques et opérationnelles ainsi que les activités d’assurance ont également été considérées.

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Le SNU a procédé en juillet 2012 à la formation d’une équipe de « champions » au cours d’un atelier résidentiel de cinq jours, à GrandBassam. Il s’agissait d’assurer une masse critique de formateurs internes au sein du SNU pouvant aider à l’incubation de la procédure HACT au sein des agences et ainsi aider à la démultiplication de ces formations auprès des partenaires de mise en œuvre. Cet atelier a permis à cette équipe de première ligne de se familiariser aux procédures HACT et de dégager une compréhension mutuelle des concepts et des outils de mise en œuvre.

Selon un échéancier interne, des formations ont été organisées au sein de chacune des agences. Les supports adaptés et les exercices ont été partagés entre les agences pour favoriser les échanges d’expériences et réaliser des formations en situation réelle. À la suite de ce par tage, l’équipe de la task-force HACT mise en place a organisé un atelier en septembre 2013 à l’attention d’une soixantaine de partenaires nationaux. Cet atelier était une opportunité pour préparer l’entrée en vigueur effective des procédures HACT à partir de janvier 2014.

D’autres formations ont été organisées au cours des revues et des activités de planification annuelles de chacune des agences entre septembre et décembre 2013.

Les autres besoins de renforcement des capacités identifiés requièrent des changements structurels plus importants et relèvent par conséquent de choix stratégiques au niveau de chaque structure, en particulier celles qui ont une relative autonomie de gestion comme les organisations non gouvernementales. Ces choix portent entre autres sur : • l’acquisition d’un logiciel de gestion comptable ; • le rapprochement bancaire périodique ; • les inventaires de caisses ; • les audits internes ; • la ségrégation du contrôle interne ; • les audits externes ; • l’audit organisationnel ; • la mise en place d’un système comptable autonome ; • le recrutement du personnel pour des postes clés non couverts ; • le financement de formation pour le personnel de gestion ; • la mise en place d’une unité de coordination de projet ; • la mise en place d’un système de double signature ; • la rédaction d’un manuel de procédures internes ; • l’ouverture d’un compte bancaire dédié ; • la mise en place d’une politique de formation.

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Pour les structures gouvernementales, le SNU a conduit des discussions avec le ministère du Plan et celui du Budget pour rendre effective l’ouverture d’un compte unique auprès du Trésor, dédié aux activités de coopération entre les agences des Nations Unies et le gouvernement.

Le gouvernement ivoirien a donné son accord formel et a engagé la phase opérationnelle de ce processus qui entre dans le cadre de ses efforts de traçabilité des financements publics.

Le plan d’assurance et de gestion des risques L’équipe pays du système des Nations Unies a porté une attention toute particulière à la gestion des risques dans la mise en œuvre de l’approche harmonisée de transferts des ressources aux partenaires.

Le plan d’assurance a été élaboré en décembre 2013 pour anticiper les risques identifiés et mettre en exergue les mesures de mitigations appropriées. Plus particulièrement, il s’agissait d’informer le personnel du SNU et les par tenaires d’exécution sur les activités d’assurance à conduire, de manière à garantir que les ressources du SNU sont utilisées efficacement et de la façon la plus efficiente possible pour l’atteinte de résultats probants. À l’aide d’un arbre décisionnel et dans la perspective d’une capitalisation des résultats de la microévaluation, des choix de « modalités » préconisées par le cadre conceptuel de HACT ont été adoptés.

Après cette première phase relative au choix des modalités, « la fréquence des activités d’assurance » a été adoptée. Celle-ci a été basée sur une analyse multicritère intégrant d’une part le « montant à recevoir » et, d’autre part, le « risque global » de la structure selon la microévaluation.

L’échelle selon le critère du montant reçu (ou à recevoir) a été établie en six catégories qui définissent, sur une base objective, la fréquence des activités d’assurance à mener selon le niveau du risque du partenaire. La classification dans ces six classes tient compte de l’impératif d’éviter une grande dispersion pour garder toute la pertinence des activités et leur efficacité.

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Cet arbitrage a été fait en vue d’éviter que les activités d’assurance soient trop nombreuses de sorte qu’elles deviennent coûteuses pour les agences du SNU mais également, à l’opposé, il fallait impérativement tenir compte du fait qu’une insuffisance de contrôle puisse être à l’origine de l’ineffectivité des activités des programmes ou à la reconduction tacite de programmes et projets qui ne produisent pas suffisamment ou pas du tout de résultats tangibles pour les groupes cibles spécifiques des agences du SNU. Le consensus des agences des Nations Unies s’est établi autour des classes suivantes, retenues comme pertinentes : • plus de 1 000 000 dollars (USD) ; • entre 750 000 et 1 000 000 dollars ; • entre 250 000 et 500 000 dollars ; • entre 100 000 et 250 000 dollars ; • entre 50 000 et 100 000 dollars ; • moins de 50 000 dollars.

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C’est dans ces classes que sont réparties les activités d’assurance selon leur fréquence :

Une mise en cohérence du plan d’assurance original avec le manuel révisé de l’UNDG (2014) est en cours de finalisation avec pour principal leitmotiv que les directives de l’UNDG constituent un minimum d’activités à réaliser, la discrétion étant laissée à chaque agence de conduire des activités supplémentaires si nécessaires selon sa connaissance du partenaire et le contexte de sa coopération spécialisée.

Les fondamentaux des progrès enregistrés Malgré le retard accusé dans la mise en œuvre de cette modalité en Afrique, l’approche HACT en Côte d’Ivoire a finalement été mise en œuvre en janvier 2014. Depuis lors, l’ensemble des agences participantes au mécanisme (PAM, PNUD, UNFPA et Unicef) utilisent les outils comme le FACE et mènent des activités d’assurance conformément au plan interne établi. Une microévaluation complémentaire est en cours et des lettres d’accord (LTA) ont été signées avec des structures privées pour réaliser des contrôles sur sites, de type spot check, des audits spéciaux, le cas échéant, et naturellement des audits statutaires, programmés.

Le nombre des partenaires considérés par les formations a dépassé le cap des 500, ce qui constitue un maillage important de partenaires. C’est à cet égard, l’un des taux les plus élevés du continent au regard du portefeuille des agences considérées.

L’ensemble de la documentation relative à la mise en œuvre de l’initiative HACT est disponible sur une plateforme interagences d’échange team works.

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Une évaluation de la mise en œuvre HACT est en cours auprès de l’ensemble des partenaires et devrait permettre de disposer d’un feedback sur les dispositions prises par chaque entité pour répondre aux recommandations de la microévaluation. De même, un exercice est actuellement engagé pour mesurer le degré de confort des utilisateurs avec les procédures sous-jacentes et affiner les propositions d’amélioration dans la perspective des utilisateurs.

Cette dynamique au niveau national est le résultat de plusieurs facteurs, dont six peuvent être considérées comme les piliers centraux.

Les priorités et responsabilités partagées pour la conduite du processus HACT et de la réforme des Nations Unies

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Bilan et perspectives Le gouvernement ivoirien et les agences du système des Nations Unies ont engagé un processus conjoint de mise à disposition harmonisé des ressources au bénéfice de l’action de développement. Cette initiative valorise une démarche de coopération exemplaire fondée sur une meilleure gouvernance des ressources, une plus grande prévisibilité et une efficacité de la programmation de la coopération technique.

La mise en œuvre diligente de la feuille de route HACT constitue l’une des principales priorités du programme « Unis dans l’action » en 2015-2016. Cet agenda par t des acquis et valorise des perspectives prometteuses à court et moyen terme. En dehors des actions routinières, les actions majeures qui mobiliseront l’énergie de l’équipe pays et notamment du comité interagences des opérations sont les suivantes : • la poursuite des efforts d’élargissement du groupe des agences participantes au processus HACT en approchant celles qui n’étaient pas, au départ, parties prenantes au processus ; • la consolidation du dialogue avec le gouvernement pour rendre effectif le projet d’unification de compte ; • la réalisation des activités d’assurance en commun (spot check et visite programmatique) au moins une fois par trimestre ; • l’organisation d’un bilan à la fois semestriel et annuel de la mise en œuvre de l’initiative HACT ; • la mise en œuvre du plan de renforcement des capacités annualisé et périodiquement évalué.

L’expérience de mise en œuvre de l’approche harmonisée de transferts des ressources aux partenaires constitue une bonne pratique de l’expérience de la réforme « Unis dans l’action » en Côte d’Ivoire et doit pouvoir servir d’exemple aux pays du continent qui s’engagent résolument dans la réforme.

NOTES 1. http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/56/201&Lang=F 2. PPTE : initiative de réduction de la dette pour les pays pauvres très endettés.

3. Public Expenditure Management and Financial Accountability Review (World Bank).

4. DSRP : document cadre de stratégie pour la réduction de la pauvreté.

5. UNDAF : plan cadre des Nations Unies pour la coopération au développement.

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La coordination de l’assistance extérieure et le programme conjoint d’accompagnement du système des Nations Unies en Côte d’Ivoire Introduction Depuis 2012, le pays a renoué avec la stabilité sociale et économique et renforcé sa dynamique de gouvernance des finances publiques. La forte relance économique requiert naturellement des besoins croissants en financement, la Côte d’Ivoire ambitionnant de devenir un pays émergent dans un futur assez proche.

Les transformations découlant de l’atteinte de cet objectif et de la forte demande sociale commandent des partenariats novateurs et fiables, une gestion affinée et la transparence des finances publiques ainsi que la disponibilité de ressources importantes et prévisibles.

Le gouvernement ivoirien, avec l’appui du système des Nations Unies, a réalisé des avancées significatives en matière de coordination et de gestion de l’aide qui lui valent aujourd’hui une reconnaissance internationale. Des efforts additionnels doivent cependant être poursuivis en matière de coordination stratégique, de promotion des partenariats et de suivi-évaluation de l’efficacité du développement.

Conformément aux engagements du groupe consultatif de décembre 2012 pour le financement du plan national de développement (PND) et au suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris et des Programmes d’actions d’Accra, de Busan et de Mexico, le gouvernement ivoirien s’est attaché à mettre en place un dispositif national de coordination et de gestion de l’aide avec des mécanismes et des outils de coordination opérationnels.

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Ce dispositif vise à faciliter le dialogue politique en faveur de l’efficacité du développement et de la mobilisation des ressources pour le financement du développement en Côte d’Ivoire.

Un processus interministériel intégré associe les principales structures nationales (Primature, MEMAE, MEMPD, MPMEF), impliquées dans l’action de planification stratégique, de programmation et de budgétisation, et œuvre à la mobilisation de l’assistance extérieure notamment la recherche de financements pour le développement. Cette démarche contribue également à renforcer la dimension suivi-évaluation des décaissements ainsi que la mesure des impacts et résultats de l’aide publique au développement (APD) en Côte d’Ivoire.

La vision du gouvernement est de faire, à terme, de l’assistance extérieure une contribution non négligeable et un levier complémentaire pour le financement du développement. Au-delà de l’aide classique, il s’agit de mobiliser d’autres types de financements innovants pour le développement.

Le gouvernement ivoirien a élaboré une politique nationale de partenariat et d’efficacité de l’aide qui constitue l’une des politiques les plus élaborées du continent. Celle-ci est non seulement novatrice pour sa prise en compte des aspects liés au par tenariat mais aussi pour sa recherche à la fois de l’efficacité de l’aide mais également du financement du développement dans ses dimensions multiples. Autre novation, la politique nationale de promotion du par tenariat et de gestion de l’aide prend en considération de manière spécifique et intégrée l’initiative de coordination de l’aide du système des Nations Unies, suite à l’adhésion de la Côte d’Ivoire à l’initiative « Unis dans l’action » début 2014.

Les objectifs, les priorités et les axes stratégiques de la politique nationale de partenariat et d’efficacité de l’aide L’objectif principal visé par l’élaboration d’une politique nationale de partenariat et d’efficacité de l’aide est de renforcer la cohérence entre les différents intervenants et de définir les modalités d’un dialogue stratégique en faveur d’une coopération au développement résolument efficace.

De façon spécifique, il s’agit de : • mettre en place un dispositif opérationnel de coordination de l’aide au développement ; 172

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• rendre effectif et opérationnel un dispositif proactif de mobilisation des financements innovants ; • accroître la part des financements bénéficiant directement aux populations.

Les principes directeurs de la politique nationale La politique nationale de partenariat et d’efficacité de l’aide se propose de répondre aux défis mis en exergue par l’évaluation du dispositif actuel de coordination et de gestion de l’aide au développement en veillant à renforcer le leadership national et les cadres de coordination et de gestion de l’aide au développement.

Le gouvernement s’attache à consolider les systèmes nationaux de gestion des finances publiques de manière à favoriser leur plus grande utilisation par les partenaires au développement. Il veille également à améliorer la plateforme de gestion de l’aide constituée en 2014.

Afin de parvenir à l’utilisation plus systématique du système national de passation des marchés, le gouvernement compte réaliser des évaluations et une réforme conjointe d’accord-parties avec les partenaires au développement. De même, l’harmonisation des procédures des partenaires est fortement encouragée, à travers notamment la multiplication des interventions conjointes des partenaires.

Le gouvernement renforce également le dialogue avec les partenaires au développement, les collectivités locales et les organisations de la société civile de manière à intégrer la totalité des informations sur les financements et la programmation de la coopération.

Afin d’accroître la prévisibilité de l’aide, des concertations sont initiées, sous l’égide du Premier ministre, assisté des ministres en charge de la coordination (Plan, Économie et Finances, Affaires étrangères, Budget), et à tous les niveaux, de manière à parvenir à l’utilisation plus systématique des procédures nationales y compris des évaluations conjointes.

La complémentarité pour une division plus efficace des interventions des par tenaires est activement recherchée sur la base des avantages comparatifs des divers intervenants. À travers le dialogue avec les partenaires, le gouvernement rationalise les initiatives de coopération pour le développement et introduit progressivement une division des tâches et une répartition des rôles au niveau des partenaires techniques et financiers.

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En matière de renforcement des capacités, un accent particulier est porté à l’interministérialité et à la coordination des actions des structures nationales afin de rationaliser les requêtes et d’optimiser l’utilisation des appuis des partenaires au développement.

Le gouvernement a travaillé résolument à la mise en place, au sein des partenaires au développement, de dispositifs communs de coordination en lien avec le dispositif national de gestion des ressources extérieures et à une simplification de leurs procédures.

Le gouvernement renforce enfin l’ensemble du dispositif de suivi-évaluation des politiques et programmes nationaux ainsi que l’obligation redditionnelle de tous les acteurs étatiques. Des moyens conséquents sont dégagés à cet effet et le seront plus encore à l’avenir. Il compte par ailleurs renforcer la redevabilité mutuelle par la systématisation des évaluations conjointes sur le terrain incluant au besoin plusieurs partenaires intervenant dans un même secteur. À cet égard, le gouvernement ivoirien réalisera chaque année des enquêtes pour le suivi de la mise en œuvre des engagements internationaux sur l’efficacité à la fois de l’aide et des financements du développement, conformément aux résolutions du Plan d’action d’Addis Abeba (juillet 2015).

S’agissant du renforcement de la coopération Sud-Sud et tripartite, la dynamique impulsée par le gouvernement sera poursuivie et étendue aussi bien à travers le réseau diplomatique ivoirien qu’à travers les organisations régionales ou africaines auxquelles la Côte d’Ivoire a adhéré.

S’agissant de la par ticipation plus active des acteurs non étatiques, l’État encourage la généralisation de cadres de concertation et de collaboration avec les différents départements ministériels, la société civile et le secteur privé en soutenant le renforcement de leurs capacités de gestion des programmes et projets.

Concernant les collectivités locales, le gouvernement met en place, avec l’appui des partenaires, un programme important de renforcement des capacités pour leur permettre de concevoir, coordonner et mettre en œuvre des programmes de développement décentralisé.

Enfin, pour assurer l’amélioration du suivi des affectations budgétaires destinées à promouvoir l’égalité homme-femme et l’autonomisation des femmes, les statistiques ventilées par sexe seront progressivement intégrées.

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Les engagements de l’État ivoirien Pour assurer l’atteinte des résultats visés par la politique nationale de partenariat et d’efficacité de l’aide, l’État s’est engagé à prendre les dispositions suivantes : • l’amélioration du dialogue sur les politiques et les programmes de développement et notamment la qualité du dialogue avec les partenaires au développement mais aussi avec les autres intervenants et parties prenantes à l’action de développement ; • la formalisation du cadre institutionnel de coordination et de gestion de l’aide au développement ; • la publication d’une déclaration du gouvernement en matière d’efficacité de l’aide suivie de communications périodiques sur l’état d’avancement des politiques et programmes bénéficiant de l’aide ; • le transfert progressif aux collectivités des programmes et projets régionaux ainsi qu’un programme important de renforcement de leurs capacités ; • l’amélioration du cadre d’intervention des organisations de la société civile et du secteur privé et la mise en place de programmes de renforcement de leurs capacités ; • le développement d’un cadre de concer tation avec le secteur privé pour la promotion des partenariats public-privé et la mobilisation des financements innovants ; • la rationalisation des interventions de l’assistance extérieure et une répartition équilibrée et efficace des rôles des partenaires ; • la coordination des actions de renforcement des capacités soutenue par le gouvernement et les partenaires au développement ; • l’amélioration continue des systèmes nationaux de gestion et de redevabilité ; • le renforcement du système national d’information et de gestion des partenariats, de la coordination et de la mobilisation des financements pour le développement.

Le dispositif national de mise en œuvre et de coordination des partenariats pour l’efficacité du développement Pour atteindre l’efficacité souhaitée du partenariat et de l’aide au développement, le gouvernement de la Côte d’Ivoire a mis en place un dispositif articulé de pilotage stratégique et de coordination de l’assistance 175

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extérieure. Ce dispositif valorise un dialogue politique de haut niveau, établit une répartition interministérielle des attributions et responsabilités nationales et promeut des outils et procédures solides de gestion de l’aide et des financements extérieurs.

Les acteurs clés de la coordination de l’assistance extérieure et la réforme du système des Nations Unies a) Le dialogue politique de haut niveau et la coordination interministérielle Le dialogue politique recouvre une impor tance croissante dans le cadre de la nouvelle approche de l’aide au développement fondée sur le « partenariat, l’appropriation, la mobilisation des financements extérieurs et la responsabilisation mutuelle ». Dans ses dimensions stratégiques, notamment les questions de sécurité humaine, d’État de droit et de gouvernance du fait des enjeux en matière de coopération internationale et d’intégration régionale, un dialogue politique de haut niveau, appelé de ses vœux par le Premier ministre, justifie une concertation régulière à haut niveau.

Le principe d’une rencontre trimestrielle présidée par le Premier ministre avec les partenaires au développement (PAD) a été établi le 12 février 2013. Cette rencontre périodique1 est organisée autour de sessions plénières de concertation dont les thèmes auront été préalablement préparés, de part et d’autre, par le gouvernement et les partenaires au développement.

La volonté des partenaires au développement de contribuer à un dialogue de haut niveau sollicité par le gouvernement répond à plusieurs objectifs, notamment convenus lors du groupe consultatif de Paris. Cette démarche volontariste et partenariale s’attache à : • établir un cadre de concertation et d’échanges de haut niveau sur les préoccupations et priorités de développement ainsi que les enjeux en matière de coopération internationale ; • solliciter l’implication du Premier ministre pour des arbitrages essentiels notamment dans des situations d’intérêt commun marquées par l’absence d’avancées ou devant relever d’une appréciation multisectorielle ou multidimensionnelle d’envergure ; • assurer au plus haut niveau un suivi des engagements mutuels convenus notamment lors du groupe consultatif et des initiatives partenariales de coopération.

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Le Premier ministre a créé, en janvier 2013, un comité de mobilisation des ressources extérieures (Comorex en abrégé), dont les principales missions visent à accroître les performances en termes de mobilisation effective des contreparties nationales aux projets et programmes, à améliorer les capacités d’absorption et d’utilisation rationnelle des ressources et à suivre les engagements du groupe consultatif et des concertations en vue du financement du développement.

Le Comorex a aussi le mandat de pouvoir instruire la réalisation d’audits et de missions de supervision des cadres de coopération.

Ce comité de mobilisation des ressources extérieures est composé de trois organes clés : • le comité interministériel, instance d’arbitrage et de décision, présidé par le Premier ministre lui-même ; • un comité technique dirigé par le ministre de l’Économie et des Finances et le ministre d’État, ministre du Plan et du Développement ; • un secrétariat permanent.

Ce dispositif est appelé à faciliter la coordination et le suivi interministériel de la coordination de l’assistance extérieure en lien avec le PND. Enfin, la primature , avec l’appui des ministères du Plan et du Développement, des Affaires étrangères et de l’Économie et des Finances a contribué à la définition de la politique nationale de partenariat et d’efficacité de l’aide.

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Le rôle des principaux ministères impliqués dans le processus de coordination et de gestion de l’APD Plusieurs ministères sont appelés à jouer un rôle clé dans le processus de coordination et de gestion de l’assistance extérieure : • Le ministère d’État, ministère des Affaires étrangères (MEMAE), en charge de la préparation et du suivi des accords de coopération.

Ce ministère joue un rôle clé pour le suivi de certaines coopérations spécifiques notamment celles de certains pays d’Asie (Chine, Corée du Sud et Japon) et de grandes ONG internationales. Ce ministère assure également un rôle clé en termes de diplomatie économique et de coopération régionale.

• Le ministère d’État, ministère du Plan et du Développement (MEMPD), qui dispose d’une cellule de coordination stratégique chargée de mettre en place des outils et instruments opérationnels de coordination stratégique de l’aide au développement. Ce ministère a en charge le suivi-évaluation du plan national de développement et des engagements programmatiques des interventions des par tenaires au développement. Le ministère du Plan et du Développement coordonne l’ensemble des interventions des agences du système des Nations Unies et de la Banque islamique de développement (BID). À ce titre, ce ministère est chargé de la conduite de la réforme « Unis dans l’action » des Nations Unies en Côte d’Ivoire.

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Le par tage des responsabilités entre le ministère du Plan et du Développement, qui intervient en amont du cycle de planification et à la fin du cycle de programmation et de gestion de l’aide (suivi-évaluation), et le ministère de l’Économie et des Finances en charge du suivi des décaissements de l’assistance extérieure est essentiel.

Le ministère du Plan et du Développement donne par ailleurs un avis technique sur les programmes et projets avant leur financement et participe au suivi de l’efficacité de l’aide, une fonction qui intègre le suivi de la mise en œuvre des engagements pris par la République de Côte d’Ivoire dans la mise en œuvre des engagements de Paris/Accra/Busan et Mexico.

• Le ministère auprès du Premier ministre, ministère de l’Économie et des Finances (MPMEF), bénéficie d’une position privilégiée dans ce processus, même s’il n’est pas à l’origine de toutes les négociations préalables sectorielles, dans la mesure où il est le seul habilité à engager financièrement l’État de la Côte d’Ivoire. Il est également l’interlocuteur privilégié de la signature des accords de prêts et de dons reçus principalement de la Banque mondiale, du FMI, de la BAD, de l’Union européenne, de la BOAD et des grands donateurs bilatéraux (France, États-Unis) et multilatéraux.

Le MPMEF s’attache à assurer la traçabilité des financements extérieurs dans les différents systèmes d’information nationaux (TOFE, lois de finances, SIGFIP, Comorex, etc.) et collabore avec les autres dépar tements ministériels afin d’optimiser les flux de ressources nécessaires au développement. Il doit en outre veiller à la mobilisation compétitive des ressources (aux meilleures conditions du marché) et œuvrer à l’efficacité de leur gestion.

Le MPMEF est l’ordonnateur des financements internes et des ressources extérieures et doit à ce titre améliorer la capacité d’absorption de l’aide extérieure et la programmation des financements. Il est particulièrement impliqué dans le processus spécifique de gestion de l’appui budgétaire dont la dynamique va croissante au vu des engagements pris par les principaux partenaires au développement.

• Les ministères techniques sont les bénéficiaires principaux de l’APD. À ce titre, ils exécutent la mise en œuvre physique et financière des programmes et projets avec cependant quelques difficultés en matière de planification, programmation, budgétisation et suivi-évaluation.

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• Il convient enfin de mentionner les collectivités territoriales qui se voient transférer un nombre important de compétences. À ce titre, elles sont autorisées à bénéficier de l’APD. Toutefois, ces transfer ts de compétences restent encadrés par les ministères techniques et les transferts de ressources se font difficilement, les collectivités territoriales étant handicapées par la faiblesse de leurs ressources financières, les principes de l’unicité des caisses et, parfois, la faiblesse de leurs capacités techniques.

Les outils et procédures de gestion de l’APD en Côte d’Ivoire : les priorités et initiatives en cours Le gouvernement ivoirien s’est attaché à définir une nouvelle stratégie de coordination, de promotion des partenariats et de financement du développement pour relever les défis d’une mise en œuvre efficace du plan national de développement et bénéficier de financements prévisibles, compétitifs et durables.

Pour ce faire, il a établi un programme conjoint de coordination de l’aide (le PCCA), notamment avec l’appui du PNUD et en concertation avec les partenaires au développement, qui s’est attaché à promouvoir une politique nationale de partenariat et d’efficacité de l’aide. Cette politique vise à promouvoir un cadre général de coordination et de gestion de la coopération financière et technique et de financement du développement..

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La conduite de revues annuelles participatives la conduite des revues annuelles ou à mi-parcours du plan national de développement ainsi que les revues budgétaires conjointes sont considérées comme des cadres de dialogue politique importants pour le pays.

L’organisation de revues conjointes associant le gouvernement, le Parlement, les par tenaires au développement, les organisations de la société civile et le secteur privé (revues annuelles de la mise en œuvre du PND et revue spécifique des appuis budgétaires, PEFA, etc.) est conduite sur la base de critères consensuels de performance et de décaissement. Ces exercices ont pour objet de permettre des réajustements périodiques de la stratégie nationale de financement du développement (cadre de ressources à moyen terme et modalités de l’aide au développement).

La réalisation d’un rapport annuel sur la coopération au développement La production d’informations fiables et actualisées sur l’APD constitue un préalable indispensable pour une coordination et un pilotage efficace des actions en faveur du développement et de la lutte contre la pauvreté. Aussi, le gouvernement ivoirien a décidé de publier un rapport annuel sur l’aide publique au développement présentant l’ensemble des flux d’aide extérieure reçus par le pays (informations sur les types, sources et conditions des flux d’aide appor tés au pays ainsi que par secteurs et zones d’interventions), leur utilisation détaillée, les performances affichées et les avancées dans la mise en œuvre des mesures pour l’efficacité de l’aide. Ce document est appelé à constituer un document de référence pour les autorités nationales et pour l’ensemble des partenaires au développement.

Une plateforme informatisée de gestion et de suivi de l’APD opérationnelle Le ministère en charge de l’économie et des finances a pris l’option en 2012 d’une plateforme informatisée de gestion de l’APD avec l’appui notamment du PNUD pour sa mise en œuvre.

Les autorités nationales ont décidé de confier le développement de cette plateforme à Development Gateway. La conception et la mise en œuvre d’un système intégré de gestion de l’aide publique au développement permettent de renforcer la chaîne de programmation et de budgétisation des finances publiques en instituant des passerelles articulées entre les différents systèmes d’information déjà existants (SYNAPSE, SIGFIP, SIGMAP, ASTER, etc.) et en assurant une cohérence et une qualité des informations produites.

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L’administration de ces informations est assurée à travers l’établissement d’un système de suivi des financements du développement et de l’assistance extérieure (tableaux de bord et de suivi des performances), d’une cartographie des programmes et projets (indicateurs, délais, taux d’exécution) et d’une documentation/archivage des informations.

Rappelons que la Côte d’Ivoire a bénéficié de financements extérieurs importants de l’ordre de 2,5 milliards de dollars par an en moyenne et d’une assistance extérieure en progression également continue sur la période 2011-2015, représentant près de 12,5 % du PIB.

La Côte d’Ivoire dispose à ce jour de 327 programmes et projets actifs constituant 83,4 % des financements des partenaires au développement avec une contrepartie de l’État évaluée à 16,6 %. Une partie importante des programmes et projets nationaux sont conduits selon des modalités de gestion conformes au processus d’exécution nationale.

L’assistance du système des Nations Unies, bien que relativement modeste sur le plan financier (de l’ordre de 4,1 % en moyenne sur la période 2012-2015), bénéficie d’une appréciation qualitative élevée, les enquêtes de perception des partenaires et des bénéficiaires étant satisfaisantes à plus de 85 %.

Les taux d’exécution annuels des programmes et projets entrepris avec le soutien du SNU sont remarquables, car supérieurs à 91 % en moyenne sur le cycle de programmation 2012-2015.

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Le renforcement de la coordination de l’aide avec les pays émergents et le développement de la coopération Sud-Sud Le gouvernement ivoirien a manifesté son intérêt de valoriser les potentialités des par tenaires dits « non traditionnels » (les nouveaux donateurs issus notamment du groupe des pays émergents) et de s’inspirer d’expériences pertinentes en matière de coordination et de gestion du développement notamment dans le cadre de la coopération Sud-Sud. Les ministères du Plan et du Développement et des Affaires étrangères ainsi que le système des Nations Unies (SNU) en Côte d’Ivoire ont convenu d’un intérêt particulier à conduire une initiative de coopération Sud-Sud notamment pour le renforcement des capacités en matière de gestion du développement et de coordination de l’aide publique au développement.

La promotion de la réforme des Nations Unies en Côte d’Ivoire Le gouvernement ivoirien a exprimé clairement son adhésion à la réforme de la coopération des Nations Unies « Unis dans l’action » en vue de favoriser l’effort de complémentarité des agences des Nations Unies, qui tout en gardant leur identité contribuent à une action plus efficace au service du développement.

Cette démarche en faveur d’un meilleur alignement de l’action du système des Nations Unies sur les priorités nationales et d’une meilleure lisibilité de l’action et de la stratégie des Nations Unies dans le pays constitue un élément essentiel d’efficacité et de réduction des coûts de transactions.

Elle permet aussi aux agences du SNU de renforcer leur programmation conjointe, la mutualisation de leurs services et expertises ainsi que les impacts de leurs actions de coopération au bénéfice des populations.

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Les mécanismes de concertations des partenaires au développement et la contribution du système des Nations Unies en Côte d’Ivoire Les partenaires au développement ont progressivement établi, en relation avec les autorités nationales, un dispositif de concer tation des bailleurs de fonds dirigé par un comité des ambassadeurs et chefs de mission diplomatique et animé par un comité des chefs de coopération.

Ce dispositif se présente de la manière suivante :

Le système des Nations Unies joue un rôle clé au sein de ces deux entités majeures pour le dialogue politique et la coordination de l’aide puisque le comité des ambassadeurs est coprésidé par l’ambassadeur de France et le représentant spécial adjoint des Nations Unies en Côte d’Ivoire et que le comité des chefs de coopération est coprésidé par le directeur de l’AFD et le directeur pays du PNUD. Le système des Nations Unies en appuyant à la fois la coordination générale de l’assistance extérieure auprès des autorités nationales et le processus de la réforme des Nations Unies concour t, au plus haut niveau, à la promotion des idéaux et engagements internationaux (ODD-OMD, suivi des grandes conférences, priorités pour le développement, etc.) et à l’accompagnement des programmes et projets opérationnels. Il œuvre à préparer et insuffler l’esprit de la réforme « Unis dans l’action » dans l’action de promotion du partenariat pour l’efficacité du 184

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développement (en termes de leadership unique et partenarial, de positionnement stratégique, de programmation conjointe, de valorisation des avantages comparatifs et de mobilisation de ressources). À cet égard, il œuvre au sein du groupe des chefs de coopération à préparer les orientations stratégiques du dialogue politique et à animer voire améliorer le fonctionnement des groupes de travail sectoriel (GTS), au nombre de 12. Les agences du SNU, for t représentées dans ces groupes de coordination sectorielle, s’attachent à assumer les fonctions suivantes : • la direction et l’organisation du GTS (objectifs,TDR, etc.) ainsi que le dialogue sectoriel avec les départements ministériels concernés ; • la planification des agendas et la feuille de route du GTS ; • la cartographie des interventions des PAD/gouvernement dans le secteur ; • la conduite de travaux analytiques conjoints et de visites conjointes de terrain ; • la préparation de revues annuelles sectorielles ou programmatiques ; • un plan d’action sectoriel de dialogue avec les parties prenantes, orienté sur les résultats (actions, responsabilités, calendrier de mise en œuvre).

Outre ces contributions importantes des agences du SNU au cadre de dialogue et de coordination des politiques et stratégies, le coordonnateur des activités opérationnelles du système des Nations Unies et les chefs d’agence participent aux activités de coordination de l’aide et de promotion des partenariats : • contribution du SNU à la politique nationale de l’aide et des partenariats pour l’efficacité du développement (réforme « Unis dans l’action ») ; • base de données des programmes et projets nationaux (Development Gateway) avec la cellule Comorex en lien avec le programme conjoint de coordination de l’aide en République de la Côte d’Ivoire (cartographie des interventions du SNU) ; • rappor t annuel sur la coordination de l’aide (contribution du SNU).

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Conclusion Le gouvernement ivoirien, avec l’appui du système des Nations Unies, a réalisé des avancées significatives en matière de coordination et de gestion de l’aide qui lui valent aujourd’hui une reconnaissance internationale. Conformément aux engagements de la Déclaration de Paris et des Programmes d’actions d’Accra, de Busan et de Mexico, le gouvernement ivoirien s’est attaché à mettre en place un dispositif national de coordination et de gestion de l’aide avec des mécanismes et des outils de coordination opérationnels.

Les engagements internationaux relatifs à l’efficacité de l’aide et du développement créent des obligations nouvelles de redevabilité aussi bien au plan national qu’international. La mise en œuvre de ces engagements fait intervenir des acteurs nouveaux que sont : a) le Parlement dont la fonction de contrôle de l’action publique et des engagements internationaux trouve ici une autre forme d’expression ; b) les organisations de la société civile qui jouent à la fois un rôle d’acteurs de la mise en œuvre de l’aide en plus de leur rôle traditionnel de veille citoyenne ; c) le secteur privé qui trouve de nouvelles modalités de participation à la définition et à la mise en œuvre des politiques et programmes de développement ; d) les collectivités qui devraient se voir attribuer des actions de développement de plus en plus importantes pour soutenir le processus de décentralisation et de développement local.

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Les Nations Unies, à travers un programme conjoint d’accompagnement stratégique, entrepris par le PNUD, s’attachent à apporter au gouvernement et aux parties prenantes à l’action de développement une assistance technique de référence, qui elle-même concour t à l’internalisation/appropriation de la réforme « Unis dans l’action » en Côte d’Ivoire.

La politique nationale de partenariat et d’efficacité de l’aide permettra sans nul doute à la Côte d’Ivoire d’améliorer sa stratégie de financement du développement, de rationaliser la gouvernance de ses ressources notamment publiques et d’atteindre plus facilement à la fois les objectifs de développement qu’elle s’est fixée et son ambition légitime à l’émergence.

NOTE 1. Le Premier ministre a proposé, lors de sa dernière rencontre avec les partenaires au développement, mi-juillet 2015, de retenir une périodicité semestrielle pour ces réunions de concertation avec les ambassadeurs et chefs de mission de coopération.

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IV Recueil des bonnes pratiques et expériences africaines de la réforme desNations Unies

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Le concept de leader unique au Mozambique Introduction Dès 2009, la réforme des Nations Unies au Mozambique s’est attachée, grâce à une mobilisation exemplaire de l’équipe pays (UNCT), à réétudier les documents de référence du système des Nations Unies notamment : • la définition du mandat de l’équipe pays des Nations Unies, le rôle de l’équipe pays, les responsabilités du coordonnateur résident, luimême coordonnateur humanitaire, ainsi que celui des chefs d’agences ; • les principes de gestion de base et le code de conduite qui ont été établis ; • les groupes de coordination des Nations Unies et la participation des partenaires techniques et financiers aux différents cadres de concertation en charge des questions de coopération au développement.

Cet exercice est apparu essentiel au coordonnateur résident et à l’UNCT alors même que l’expérience des pays « pilotes » de la réforme n’était pas encore établie et que les procédures opérationnelles standardisées (SOP’s) n’étaient pas encore définies.

Les principes clés de responsabilité Des réflexions stratégiques communes et des concertations interagences ont été entreprises pour établir des principes clés et responsabilités pour la conduite de la réforme des Nations Unies « Unis dans l’action » : • la structure de gouvernance adoptée par l’équipe pays des Nations Unies au Mozambique a été fondée sur le modèle du « Conseil des ministres », avec le coordonnateur comme équivalent du Premier ministre. Les membres de l’équipe pays – composée de représentants de tous les organismes des Nations Unies au Mozambique – étaient identifiés en tant qu’équivalent de ministres en charge de portefeuilles précisément définis ; 191

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• le coordonnateur résident est le chef d’équipe et est consulté dans le choix des présidences de groupes thématiques ou sectoriels, dirigés par des membres de l’équipe pays ; • le coordonnateur résident se charge d’assurer une rétroaction constructive sur le rendement des membres de l’équipe pays et sur leur participation aux délibérations ; • l’équipe pays s’attache à fonder ses priorités d’actions et à établir la mesure de ses impacts sur des indicateurs de performance de gestion, examinés à l’occasion de la revue de performance globale de l’équipe pays. Cette revue annuelle propose des priorités et des modalités de travail ainsi que des engagements mutuels pour améliorer les performances de l’équipe pays ; • l’équipe pays avait même émis, dès 2007, le souhait de voir étudier la possibilité de fournir des contributions à la procédure de sélection du coordonnateur résident.

Les étapes privilégiées pour la réforme au Mozambique • Le « pare-feu » entre le PNUD et les fonctions du coordonnateur résident a été renforcé en pratique, et les rôles et responsabilités des chefs d’agences par rapport au coordonnateur résident ont été clarifiés au sein d’un code de conduite.

• Le système d’évaluation des performances dit des 360° a été affiné et doit être actualisé et constamment mis en pratique. Cela doit permettre, selon l’équipe pays, de renforcer le rôle du coordonnateur résident dans l’arbitrage et la résolution des conflits.

• L’équipe pays a souhaité recevoir des recommandations explicites sur la mise en œuvre de directives relatives à la responsabilité financière et programmatique de l’action conjointe du système des Nations Unies dans le pays.

• L’équipe pays a suggéré d’investir dans la définition d’indicateurs de performance, de gestion et de fonctionnement interne.

Les acquis de la réforme au Mozambique en matière de leadership Au Mozambique, l’équipe pays des Nations Unie s’est engagée pleinement et de manière solidaire autour de son coordonnateur résident en vue de répondre aux attentes exprimées par les autorités nationales.

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Dès l’origine, les principes de l’alignement ont été mis en exergue par les autorités nationales et les institutions, agences et fonds associés du système des Nations Unies, sous le leadership du coordonnateur résident du SNU. Les membres de l’équipe pays ont préconisé dès l’origine la constitution d’un programme unique, pour améliorer la réalisation de l’UNDAF et l’atteinte des objectifs nationaux convenus, en mobilisant leurs forces, leurs compétences et leurs actifs dans un effort commun de cohésion et de cohérence.

Les chefs d’agences ont émis le souhait sous l’autorité du coordonnateur résident d’améliorer la transparence et la responsabilité dans les prises de décision, tant au sein des organisations que par rapport aux engagements de l’UNDAF. L’équipe pays s’est attachée à créer un environnement respectueux et incitatif, dans lequel le personnel du système des Nations Unies pourra exprimer ses opinions sur la réforme « Unis dans l’action » sans crainte de sanctions.

D’une manière générale, l’UNCT a souhaité que les décisions soient prises de manière collégiale pour améliorer la recherche du consensus et pour promouvoir un environnement participatif et véritablement inclusif.

Elle a souhaité par ailleurs que dans la mesure du possible, tout différend entre les membres de l’équipe pays puisse être résolu localement et exclusivement au sein du collectif des agences des Nations Unies à travers un dialogue de bonne foi et, en dernière instance, par l’arbitrage du groupe de développement, au niveau régional (RDT-UNDG).

En représentant, spécifiquement les Nations Unies, tel que convenu dans la division du travail des par tenaires au développement et en conduisant le dialogue de haut niveau qu’anime le coordonnateur résident, les membres de l’UNCT sont appelés à se consulter avant toutes les réunions élargies des par tenaires techniques et financiers, afin de parvenir à une position commune et de fournir un retour d’informations immédiat au bénéfice de l’ensemble de l’équipe pays.

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Conclusion L’expérience du Mozambique en matière de leadership reconnu, affirmé et valorisé, au service de l’ensemble du système des Nations Unies, a été saluée.

Le code de conduite testé et mis en œuvre a permis des avancées significatives sur la pratique de la réforme des Nations Unies, dans certains pays « pilotes » mais aussi dans des pays dits « self starters » au moment où s’établissaient les directives opérationnelles standardisées (SOP’s) et où se préparaient les évaluations à 360° de l’équipe pays et du coordonnateur résident.

Aujourd’hui, la responsabilité de leadership, assumée par le coordonnateur résident, est essentielle et unanimement reconnue. Elle est pleinement soutenue par le groupe des Nations Unies pour le développement.

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L’expérience institutionnelle du dispositif national pour la réforme des Nations Unies au Mali

Introduction Afin de mettre en œuvre l’ambitieuse réforme des Nations Unies au Mali, notamment la mise en place d’un programme unique, d’un cadre budgétaire unique avec un leader unique au sein d’un bureau centralisé, un comité directeur a été créé, dès 2012, afin de conduire la réforme de l’ONU dans le pays.

Ses travaux ont été appuyés par un groupe national de travail et un comité technique pour la réforme des Nations Unies au Mali.

Ce dispositif a été institué et mis en œuvre, avant que la crise sévère n’entame le dispositif de concertation et de coordination dirigé par le gouvernement du Mali et notamment son ministère des Affaires étrangères et de la Coopération.

Bien que le coup d’État et la crise post-électorale aient entamé cette dynamique, l’expérience institutionnelle du Mali demeure intéressante à plusieurs égards.

Le comité directeur de la réforme des Nations Unies au Mali Le comité directeur conjoint s’est attaché à établir un processus partenarial, hautement inclusif et mobilisateur. Ce comité était appelé à jouer un rôle clé d’une part, dans la phase de préparation et de mise en place 195

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des instruments de la réforme (en guidant la conception du programme unique et les mécanismes qui le sous-tendent) et d’autre part, dans la phase opérationnelle de la réforme (en faisant le suivi-évaluation de la mise en œuvre du programme unique selon les modalités convenues). À cet effet, le mandat du comité directeur endossait les fonctions suivantes : Dans la phase préparatoire, il s’est agi de : • par venir à une compréhension commune de la réforme des Nations Unies et à un accord sur la définition des mécanismes de fonctionnement du programme unique et du cadre budgétaire unique et à établir une feuille de route détaillée de leur processus d’élaboration ; • définir les grandes orientations que doit prendre le processus de la réforme, examiner les difficultés qui pourraient faire obstacle à sa mise en œuvre et proposer des moyens de surmonter ces obstacles ; • veiller lors de l’élaboration du programme unique à ce qu’il soit bien aligné sur les priorités nationales telles que le cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté (CSCRP) et la vision Mali à l’horizon 2025 ainsi qu’avec les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) ; • valider les documents que lui soumettront le groupe national de travail et le comité technique pour la réforme des Nations Unies au Mali ; • assurer la liaison avec le siège de l’ONU et notamment avec les organes chargés de surveiller l’avancée du processus de la réforme des Nations Unies dans le monde.

Dans la phase opérationnelle, le dispositif conjoint avait pour objet de : • opérer la revue du programme unique de sorte à s’assurer que le programme évolue effectivement dans le sens de l’atteinte des résultats spécifiques du PNUAD ; • examiner le rappor t annuel du programme unique et ser vir d’assemblée au sein de laquelle le coordonnateur résident devra rendre des comptes au gouvernement et aux bailleurs de fonds sur l’avancée du programme unique et les résultats obtenus ; • valider la proposition d’allocation budgétaire annuelle proposée par le coordonnateur résident ; • faire le suivi constant de l’avancement de la mise en œuvre du programme unique et proposer des orientations dans les cas où des réajustements seraient nécessaires.

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Au fur et à mesure que le processus de réforme était appelé à progresser, le rôle du comité directeur devait évoluer vers celui d’un organe de contrôle et de suivi. Un espace de dialogue était institué afin que, chaque année, un point sur le processus de la réforme des Nations Unies soit établi par le gouvernement et l’équipe pays et soit présenté au Chef de l’État ainsi qu’au Premier ministre.

La composition du comité directeur est très tôt apparue comme fondamentale. Ainsi, le comité directeur de la réforme au Mali a été présidé par le ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale. La composition du comité directeur était limitée à 18 représentants issus des parties prenantes impliquées dans la réforme : • Sept représentants du gouvernement du Mali incluant : – le ministre des Affaires étrangères et de la Coopération internationale qui préside le comité directeur ; – le président du groupe national de travail ; – cinq ministères techniques (ministère de l’Économie et des Finances, ministère de l’Éducation de base, ministère de la Santé, ministère de l’Environnement, ministère de l’Agriculture).

• Sept représentants du système des Nations Unies au Mali : – le coordonnateur résident (vice-président du comité directeur) ; – le président du comité technique pour la réforme des Nations Unies ; – cinq agences des Nations Unies.

• À ceci s’ajoutent : – un représentant de la société civile ; – un représentant du secteur privé ; – deux représentants des par tenaires techniques et financiers incluant : – un partenaire technique et financier, bilatéral ; – un partenaire technique et financier, multilatéral.

Il est important de mentionner que les membres du comité directeur représentent leurs institutions respectives à un niveau élevé de représentation en raison de l’impor tance et de la sensibilité des questions abordées. À ce titre, les membres du comité directeur, par l’intermédiaire du coordonnateur résident et les représentants des agences du SNU, ont la responsabilité de communiquer et de partager les informations avec le reste du personnel des Nations Unies impliqué et concerné par la réforme, notamment les différents organes tels que les groupes thématiques et la task-force PNUAD. 197

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L’organisation des réunions consacrées à la réforme des Nations Unies est précisément établie : • les réunions du comité directeur sont convoquées par le président du comité directeur en concertation avec le coordonnateur résident ; • le comité directeur est appelé à se réunir sur une base trimestrielle avec la possibilité de convoquer des réunions ad hoc si nécessaire ; • le comité directeur prendra des décisions par consensus ; • une cellule de coordination logée à la direction de la coopération fait office de secrétariat pour le comité directeur et le soutient en organisant et en préparant les réunions et leur suivi.

Le mandat et les attributions du groupe national de travail pour la réforme des Nations Unies Le mandat du groupe national de travail pour la réforme des Nations Unies consiste à entreprendre des réflexions sur les grandes orientations de la réforme en servant de conseiller du gouvernement et en soutenant les travaux du comité directeur. Ce groupe est appelé à travailler sous l’égide du comité directeur, présidé par le ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale et coanimé par le coordonnateur résident.

Les attributions spécifiques du groupe national de travail consistent à : 1. Examiner les documents et les instruments de la réforme élaborés par le comité technique pour la réforme des Nations Unies avant leur soumission pour validation au comité directeur.

2. Conseiller le gouvernement sur les orientations que devra prendre la réforme.

3. Participer à des rencontres régulières avec le comité technique pour la réforme des Nations Unies.

4. Participer aux missions d’échange avec certains pays « pilotes » et « self-starter ».

5.Travailler conjointement avec le système des Nations Unies à l’élaboration du programme unique et à son suivi-évaluation.

Le groupe de travail national pour la réforme des Nations Unies est composé de représentants issus de l’ensemble des ministères techniques, de la société civile et du secteur privé. Il est présidé par le directeur 198

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de la coopération internationale, assisté du président du comité technique. Ceux-ci feront le lien avec le comité directeur.

Une cellule de coordination logée au niveau de la direction de la coopération internationale assure le secrétariat du groupe national de travail.

Il est du ressor t du ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale du Mali de créer le groupe national de travail et de décider de sa composition.

Une cellule de coordination nationale a été établie. Elle est en charge d’assurer le bon fonctionnement du comité directeur et du groupe national de travail en assurant son secrétariat. Elle organise les réunions, assure leur suivi et soutiendra l’ensemble des travaux. La cellule assure également l’interface au quotidien entre les structures nationales et le système des Nations Unies (comité technique des Nations Unies et bureau du coordonnateur résident).

La cellule de coordination nationale est une structure souple composée de quelques fonctionnaires de la direction de la coopération internationale, assistée d’experts ou de consultants spécialisés si nécessaires.

Le mandat et les attributions du comité technique pour la réforme des Nations Unies au Mali Le comité technique pour la réforme des Nations Unies en Afrique a un rôle majeur dans la phase de préparation et d’élaboration des mécanismes d’opérationnalisation de la réforme. Il est chargé de définir l’ensemble des mécanismes opérationnels destinés à la mise en œuvre du programme unique, du cadre budgétaire unique, du responsable unique et des ser vices opérationnels communs (bureau unique). Il constitue une force de proposition auprès du comité directeur de la réforme qui définit les orientations à prendre. Il travaille en étroite collaboration avec le groupe national de travail que le gouvernement du Mali a mis en place pour préparer et suivre ce processus. Ces deux groupes de travail (du gouvernement et des Nations Unies) sont appelés à travailler ensemble sous l’égide du comité directeur présidé par le ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale. Une synergie et une étroite collaboration entre le comité technique du SNU sur la réforme des Nations Unies et le groupe national de travail sont garanties, notamment à travers des rencontres régulières entre les deux instances.

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Le comité technique est appelé à travailler en bonne intelligence avec la task-force UNDAF et l’« Operation Management Team » (OMT) dont il est attendu le soutien et les contributions. Les attributions spécifiques du comité technique consistent à : • définir les mécanismes de fonctionnement du programme unique et du cadre budgétaire unique ; • élaborer un code de conduite régissant les relations entre le coordonnateur résident et l’équipe pays incluant notamment la description des rôles et responsabilités des structures interagences et des conseillers en politique ; • élaborer un chronogramme détaillé du processus de formulation du programme unique ; • établir une car te de compétences du SNU et identifier des besoins en renforcement de capacités du personnel du SNU (Appui/Conseil) ; • définir et proposer de nouvelles modalités conformes aux procédures opérationnelles standardisées et naturellement à l’initiative « Unis dans l’action » à expérimenter pendant la seconde moitié de l’UNDAF en cours ; • appuyer la task-force UNDAF dans le processus d’élaboration du programme unique ; • travailler de concert avec l’Operation Management Team (OMT) dans l’exploration de nouvelles possibilités de mise en commun de services ; • rendre compte à l’équipe pays et au comité directeur de la réforme des propositions de réformes techniques et de suiviévaluation.

Le comité technique pour la réforme constitue la cheville ouvrière du comité directeur : 1. Le comité technique pour la réforme des Nations Unies est composé d’un représentant de chaque agence du SNU et est dirigé par un directeur exécutif du groupe qui est nommé par l’équipe pays.

La désignation des membres tient compte de plusieurs critères : • le niveau de l’expertise et/ou de l’expérience en matière de coordination des programmes ; • la bonne connaissance des programmes et des procédures du système des Nations Unies ; • l’intérêt pour la réforme des Nations Unies ; • l’engagement et la bonne disponibilité des membres.

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2. Le comité technique pour la réforme des Nations Unies travaille sous la direction du coordonnateur résident et rend compte à l’équipe pays des Nations Unies sur une base trimestrielle.

3. Le coordonnateur résident désigne en accord avec l’équipe pays un directeur exécutif du comité technique pour la réforme des Nations Unies, qui assure la conduite des activités prioritaires de la réforme assisté du responsable de l’unité de coordination de l’UNCT. 4. Le bureau du coordonnateur résident à travers la présence d’un de ses membres au sein du groupe, assure le secrétariat du comité technique et le soutient en organisant les réunions et en assurant leur suivi.

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Le Rwanda à l’avant-garde, un pays pilote de la réforme des Nations Unies Introduction Depuis près de dix ans, le Rwanda accumule une solide et remarquable expérience de la réforme du système des Nations Unies. Souvent érigé en pays modèle du « One UN »1, il a constitué un véritable laboratoire pour le processus de réforme « Unis dans l’action ».

En effet, le Rwanda s’est illustré comme l’un des tout premiers pays ayant souhaité volontairement conduire l’expérience de la réforme en valorisant son leadership national et sa volonté d’appropriation ainsi que l’harmonisation des interventions des partenaires au développement, dont celle des agences du système des Nations Unies.

Un leadership national décisif Dès la phase de sélection des pays pilotes, le leadership national rwandais s’est montré décisif. L’engagement du gouvernement fut la raison principale pour laquelle le Rwanda a été sélectionné en 2007 pour être un des huit pays pilotes. Par la suite, le gouvernement du Rwanda, dans un élan volontariste affirmé, n’a ménagé aucun effor t pour conduire, impulser et suivre la réforme du système des Nations Unies. À travers l’engagement personnel des ministres successifs des Finances et de la Planification économique, le gouvernement a orienté le processus de sor te à favoriser un meilleur alignement des inter ventions des agences sur des priorités nationales. Ces dernières ont été clairement définies par le Rwanda notamment à travers sa vision 2020 et sa stratégie 2013-2018 de développement économique et de réduction de la pauvreté, dont la devise est « Façonner notre développement ». Au 203

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sommet de l’État, il a été également perçu le fait que la réforme du SNU était un moyen de garantir, au sein des agences des Nations Unies, l’application des principes de la Déclaration de Paris, auxquels le Rwanda était et est par ticulièrement sensible et attaché. À travers les mécanismes institutionnels de suivi du processus de la réforme, le gouvernement s’est donc impliqué à des niveaux tant techniques que stratégiques et politiques pour que le processus « Unis dans l’action » puisse réussir et apporter les résultats escomptés en termes d’efficacité de l’action des Nations Unies dans le pays. L’expérience rwandaise constitue probablement la démonstration la plus emblématique du rôle déterminant que peut avoir le leadership national dans le succès de cette réforme.

L’impact déterminant de la réforme sur le développement Les différentes évaluations menées sur l’impact de la réforme du système des Nations Unies au Rwanda font ressortir des résultats clairement positifs en termes d’efficacité et de cohérence de l’appui des agences du SNU aux efforts du gouvernement en faveur du développement. La nouvelle approche a permis une exploitation maximale des avantages comparatifs des agences ainsi qu’une complémentarité poussée entre elles. Chaque agence a concentré ses interventions ainsi que ses moyens techniques, humains et financiers dans des domaines précis où les capacités et la valeur ajoutée de l’agence étaient avérées.

La planification conjointe a permis une réduction des duplications et des chevauchements programmatiques entre les diverses interventions des agences. Un meilleur alignement sur les priorités nationales a également été observé grâce au fonctionnement d’un comité directeur de haut niveau2 et à un effort de concertation continu entre les groupes thématiques UNDAF et les par tenaires nationaux. Le fait que les agences responsables ainsi que leurs rôles soient clairement identifiés a simplifié considérablement les relations entre le gouvernement et le système des Nations Unies et a permis d’accentuer le devoir de redevabilité des Nations Unies au regard des engagements pris vis-à-vis du gouvernement et des donateurs. À ce propos, la confiance des bailleurs de fonds du système des Nations Unies au Rwanda a été clairement renforcée par l’efficacité et la visibilité accrue de l’action des agences spécialisées. L’expérience pilote du Rwanda révèle que les résultats les plus significatifs du « One UN » ont été atteints dans le domaine de la communication. L’évaluation indépendante menée en 2010 et 2011 juge la stratégie conjointe de communication « One Voice », particulièrement 204

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efficace, pertinente et durable. La réforme a donc permis de promouvoir une bien meilleure visibilité et lisibilité des interventions du système des Nations Unies au Rwanda.

Enfin, en ce qui concerne globalement la durabilité interne de l’initiative « Unis dans l’action » au Rwanda, il semble qu’une culture commune se soit établie au point d’être aujourd’hui ancrée au sein de la famille des Nations Unies, comme en témoigne la collaboration devenue plus étroite entre les agences résidentes et non résidentes.

Une capacité à surmonter les défis de l’harmonisation Tout comme dans les autres pays « pilotes » engagés dans la réforme, le système des Nations Unies au Rwanda a fait face à d’importants défis en par ticulier dès les premières années du processus. Au début du processus, en 2008, « Il y avait toujours quelqu’un pour dire que ce n’était pas possible ! », reconnaissait encore récemment un chef d’agence. Il faut rappeler que tous les pays pilotes ont été directement confrontés à un déphasage entre le relatif immobilisme des sièges des agences et les avancées significatives qu’elles réalisaient sur le terrain. Les agences des Nations Unies au Rwanda ont donc été pénalisées dans les premières années par un accompagnement timide de leur siège. Bien qu’à ce jour, un nombre limité de domaines ait fait l’objet d’harmonisation au niveau des sièges, il faut préciser tout de même que la dynamique a bien changé au niveau global. En effet, les agences ont adhéré officiellement en septembre 2014 aux procédures opérationnelles standardisées de l’initiative « Unis dans l’action », ce qui a considérablement facilité l’engagement des agences au niveau terrain. Quoi qu’il en soit, l’expérience rwandaise a démontré sur le long terme que des solutions pouvaient toujours être trouvées au niveau local pour surmonter ou contourner les difficultés structurelles telles que les divergences procédurales entre agences. C’est probablement l’une des plus grandes leçons à tirer de la phase pilote au Rwanda.

Il a été également obser vé un manque de ressources humaines adéquates. En effet, mener à bien la réforme implique que le SNU dispose de cer taines compétences, dont il ne disposait pas autrefois.

L’équipe pays dans le cadre de la réforme s’est efforcée d’agir en amont, à savoir dans la définition des normes et des politiques et dans le renforcement des capacités nationales. Parallèlement, le système des Nations Unies a tenté de réduire la mise en œuvre de projets à exécution directe afin d’alléger son positionnement en aval. Cela a obligé les 205

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agences à disposer de conseillers en politique (U.N. Policy Advisors), ce qui n’était pas le cas de toutes précédemment. De même, les agences au Rwanda ne disposaient pas des compétences nécessaires en matière de suivi-évaluation, de genre ou de droits humains parmi son personnel.

Autre exemple, les agences se sont entièrement concentrées dans les secteurs d’activité pour lesquels elles avaient le leadership au sein du programme unique. Elles se sont donc efforcées d’aligner l’ensemble de leurs activités dans ces secteurs, où parfois elles ne disposaient pas nécessairement du personnel suffisant. Les agences ont donc été contraintes de s’adapter en termes de « staffing », soit en opérant à du renforcement de capacités, soit en permettant à des agents d’être déployés d’une agence à une autre.

Un autre défi a consisté à surmonter la diversité des pratiques de coopération des agences, notamment en termes de procédures mais aussi de liberté d’action et de réactivité.Toutes les agences doivent idéalement avancer au même r ythme dans la mise en œuvre de cette réforme. Cependant, l’équipe pays a jugé risqué de ralentir l’ensemble du processus en raison du fait qu’une agence ou une petite minorité d’agences ne parvenait pas à suivre le rythme et la dynamique de la réforme (qu’il s’agisse d’agences résidentes ou non). Le Rwanda a toujours compté une quinzaine d’agences résidentes, ce qui signifie que nombre d’agences n’avaient pas de représentation dans le pays. Ces agences nonrésidentes ont eu parfois des difficultés à apporter leurs contributions dans les temps, notamment lors de l’élaboration du programme unique.

Cependant, le processus « Unis dans l’action » semble avoir progressivement encouragé ces agences à s’impliquer de façon plus assidue dans les processus de planification conjointe. Les agences non-résidentes ont ainsi tenté d’être représentées aux réunions importantes par des représentants qui ont appris à faire le déplacement à Kigali aux dates ou périodes retenues pour les exercices de programmation.

Enfin, bien que le système des Nations Unies au Rwanda ne soit pas parvenu pour diverses raisons à se doter d’un bureau commun, cela ne l’a pas empêché de réussir à partager un certain nombre d’unités de services : dispensaire, services bancaires, unité de gestion des ressources humaines et des recrutements, accords sur les questions de sécurité et de gardiennage. D’autres initiatives sont naturellement en cours ce qui prouve que beaucoup peut être fait en matière d’harmonisation et de mise en commun des services opérationnels même en l’absence d’une localisation physique de l’ensemble des agences dans un bureau unique.

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La mise en place du « fonds unique » Les procédures opérationnelles standardisées de la réforme des Nations Unies proposent aujourd’hui le fonds unique en option pour les équipes pays s’engageant dans le processus de réforme. Pour autant, ce mécanisme est vivement recommandé car il a été jugé particulièrement efficace au regard des résultats de l’évaluation indépendante menée dans les pays pilotes. Il n’en est pas moins complexe et ambitieux à mettre en œuvre.

Le Rwanda a expérimenté avec succès la mise en place de ce fonds unique qu’il a appelé « One UN Fund ». Il s’agit d’un mécanisme visant à financer le programme unique en permettant de compléter les ressources financières dont disposent les agences des Nations Unies au Rwanda. Précisons à ce titre que les fonds propres des agences sont restés sous le contrôle des agences mais que ces dernières ont été invitées à les aligner sur le programme unique. Le fonds unique est donc alimenté non pas par des ressources propres aux agences mais par des ressources mobilisées conjointement par l’équipe pays conformément à une stratégie préétablie. Rappelons que la réforme encourage le système des Nations Unies à mettre en œuvre au niveau pays une stratégie conjointe de mobilisation des ressources. Les stratégies menées individuellement par les agences sont donc déconseillées bien qu’il soit admis qu’elles poursuivent à titre exceptionnel la mobilisation individuelle de fonds dans deux cas de figure : a) les situations d’urgences humanitaires dont la mobilisation de fonds obéit à certains mécanismes spécifiques et b) certains fonds spéciaux étroitement liés à des agences et n’ayant pas vocation à être mobilisés de façon conjointe. À travers le fonds unique, les ressources mobilisées conjointement par l’équipe pays sont ensuite redistribuées aux agences sur la base de leur positionnement et de leur engagement dans le programme unique. Au Rwanda, le fonds unique a naturellement servi à financer en priorité les domaines pour lesquels les ressources des agences ne suffisaient pas à répondre aux besoins nationaux de développement. Mais d’autres critères objectifs d’allocation du fonds unique ont été élaborés en toute transparence par l’équipe pays sur les conseils du comité Programme (Programme, Planning and Oversight Committee). Ces critères font notamment référence aux capacités techniques et financières et aux avantages comparatifs des agences au niveau national ainsi qu’aux performances de chaque agence dans la mise en œuvre des plans de travail conjoints. On constatait jusqu’en 2011 que 80 % du fonds unique avait été utilisé pour promouvoir des interventions conjointes à deux ou 207

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plusieurs agences favorisant ainsi l’esprit « Unis dans l’action ». Pour autant, le critère suprême d’allocation du fonds unique a finalement consisté à orienter avec précision les ressources vers les priorités nationales de développement telles que définies par le gouvernement. En résumé, les critères d’allocation sont donc appelés à promouvoir, d’une part, les objectifs de la réforme (impact, cohérence, efficacité et résultats stratégiques) et, d’autre part, les engagements internationaux (efficacité et harmonisation de l’aide, alignement sur les priorités nationales). Le mécanisme de répartition des fonds favorise les programmes qui répondent aux critères prédéfinis et contribuent donc à ce que le système des Nations Unies soit cohérent. Le coordonnateur résident dispose de la responsabilité d’arbitrer l’allocation des fonds uniques sur la base des critères définis au niveau pays.

Le fonds unique au Rwanda s’est perfectionné à partir de 2008 en se focalisant avec toujours plus de précision sur les priorités nationales de développement tout en assurant une utilisation plus rapide des fonds. Il faut rappeler qu’avant 2008 on observait un certain retard dans la mise à disposition des ressources du fonds unique aux agences, ce qui entravait l’exécution globale du programme unique par le gouvernement et les partenaires. La phase de planification conjointe était également longue, ce qui retardait la finalisation des plans d’action sur lesquels les allocations de fonds étaient fondées. Mais ces imperfections ont pu être progressivement corrigées avec le temps.

For t de son statut de pays pilote, le système des Nations Unies au Rwanda a fait l’objet d’un accompagnement soutenu des bailleurs de fonds. Ainsi, le fonds unique a été substantiellement alimenté par les contributions financières des donateurs qui ont globalement accepté les règles du jeu. En effet, il avait été convenu que les contributions financières des bailleurs de fonds ne devaient pas être conditionnées à leur affectation à un secteur en particulier. Aussi, le donateur verse sa contribution dans un fonds global et c’est l’analyse des priorités nationales de développement qui constitue le déterminant de l’affectation des ressources.

Plusieurs bailleurs de fonds ont contribué au financement du fonds unique au Rwanda, notamment la Nor vège, les Pays-Bas, la Suède, l’Espagne ou encore la Grande-Bretagne.

Le fonds unique au Rwanda s’est révélé être un mécanisme extrêmement incitatif à travailler conjointement. En effet, les agences des Nations Unies fermement engagées dans la dynamique conjointe de la réforme avaient plus de chances de se voir octroyer une allocation du fonds unique. Le fonds a donc accordé des avantages réels aux agences qui inscri208

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vaient leurs actions dans le programme unique. Ce fonds a également permis un meilleur alignement et une réponse plus flexible aux priorités nationales. L’un des défis majeurs de l’initiative « Unis dans l’action », dans les pays où ce mécanisme a été institué, consistait à faire en sorte que le fonds unique soit alimenté selon que de besoin et qu’il devienne ainsi à terme le mécanisme principal de financement des activités opérationnelles du système des Nations Unies. L’expérience du Rwanda a été à cet égard l’une des plus réussies.

Conclusion Au regard de près d’une décennie d’expérience pilote au Rwanda, il ressort clairement que la réforme du système des Nations Unies a bel et bien fait ses preuves. Les agences des Nations Unies ont renforcé leur alignement et coordination internes. Elles ont également valorisé, sous l’impulsion du coordonnateur résident des activités opérationnelles du SNU, leurs capacités de dialogue politique, de conseils stratégiques et de promotion des partenariats.

Des résultats significatifs ont été atteints et les craintes des agences exprimées au tout début du processus « One UN Programme » (en 2007) se sont révélées sans fondement. Aucune agence n’a été pénalisée par la mise en œuvre de cette impor tante réforme. Au contraire, certaines agences préalablement réticentes ont pu largement bénéficier des allocations du fonds unique et par conséquent initié des programmes de référence, conformes à leur mandat.

Tout en veillant au respect de l’identité de chaque agence, le système des Nations Unies au Rwanda est parvenu à rendre son assistance plus cohérente et efficace et, cela, au bénéfice des populations rwandaises.

NOTES 1. Les pays pilotes se sont engagés en 2007 dans un processus de réforme appelé « One UN ». Au fil des années 2009 et 2010, cette devise a laissé progressivement place à celle de « Delivering as One » – « Unis dans l’action » – qui a fini par s’imposer. Cette orientation nouvelle reflétait probablement mieux la réalité de cette réforme marquée par des évolutions découlant justement de l’analyse des bonnes pratiques et des difficultés rencontrées par les pays pilotes.

2. Le comité directeur de la réforme coprésidé par le gouvernement et le coordonnateur résident du système des Nations Unies se sont réunis trimestriellement et ont conduit l’ensemble du processus conjoint de programmation stratégique au Rwanda.

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L’articulation stratégique d’un plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement et la mise en œuvre du programme unique : l’expérience du Cap-Vert

Introduction En 2005, le premier programme commun des Nations Unies a été formulé au Cap-Vert. L’équipe pays des Nations Unies s’était accordée à la fois sur un document de programme commun et sur un plan d’action unique qui reflétaient les priorités et les objectifs du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), du Fonds des Nations Unies pour la population (UNFPA), du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (Unicef) et du Programme alimentaire mondial (PAM).

Cette démarche avait pour effet, outre l’harmonisation des budgets et des activités, de renforcer le soutien appor té au Cap-Ver t par les Nations Unies, en évitant les redondances d’efforts au niveau des projets et en définissant de nouveaux domaines d’interventions complémentaires sur le terrain. Il en était également attendu une réduction des coûts de transaction pour le bureau commun des Nations Unies ainsi que pour les partenaires nationaux.

Cette approche unifiée représentait un pas important sur la voie d’une intégration et d’une cohérence accrues du système des Nations Unies.

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Les orientations de la réforme et l’expérience du programme unique Le 1er janvier 2006, le Cap-Vert a été le premier pays africain à établir un bureau commun des agences du comité exécutif (PAM, PNUD, UNFPA, Unicef), officiellement dénommé bureau des fonds et programmes des Nations Unies au Cap-Vert. En tant qu’étape importante de la réforme des Nations Unies vers l’harmonisation et la simplification des activités de l’ONU, ce bureau est devenu une structure unique des agences participantes, dirigée par un représentant qui est également le coordonnateur résident des Nations Unies au Cap-Vert. À l’origine, l’équipe pays mettait en œuvre un programme commun de pays intégrant les activités de quatre agences.

Ce programme commun de pays – qui reflétait les priorités du plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (UNDAF) – s’était attaché à contribuer à l’harmonisation des programmes des agences et à assurer que la valeur ajoutée, le mandat et l’expertise de chaque agence du comité exécutif soient clairement appréciés, par tous les partenaires, tout au long de la mise en œuvre du programme.

En 2008-2010, le gouvernement cap-verdien et le système des Nations Unies définissaient et adoptaient le premier programme commun, dénommé « One UN Programme ». Ce programme approuvé par les agences par ticipantes devint leur document central de programmation commune.

Ce programme, articulé aux priorités stratégiques nationales, comportait quatre piliers sur les cinq axes stratégiques de développement définis par le gouvernement du Cap-Vert.

Les priorités stratégiques retenues par l’UNDAF au vu des avantages comparatifs du SNU et de son positionnement stratégique s’appuyaient sur un « programme unique », volontariste et réformateur, dans ses pratiques de coopération.

Ce « programme unique », qui constituait une initiative conjointe du gouvernement du Cap-Vert et du SNU, a été géré par l’équipe pays sous le leadership du coordonnateur résident.

En vertu du principe de « l’alignement de l’aide sur les priorités, les systèmes et les procédures des pays par tenaires et du soutien au 212

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renforcement de leurs capacités », les Nations Unies au Cap-Vert ont aligné les mécanismes de gestion du programme unique sur ceux du système national de gestion, de suivi et d’évaluation du gouvernement (DECRP II). À cette fin, le SNU s’est attaché au renforcement de son dispositif institutionnel et de programmation.

Les priorités stratégiques du programme unique du Cap-Vert présente ainsi cinq axes prioritaires de politique fondés sur : a) la gouvernance démocratique et l’état de droit ; b) les capacités entrepreneuriales et la croissance productive ; c) le développement du capital humain ; d) la promotion de la lutte contre la pauvreté ; e) le développement des infrastructures et l’aménagement du territoire.

Les priorités stratégiques du programme unique du Cap-Vert

Les organes de gestion du « programme unique » mis en place étaient constitués d’un comité de pilotage, coprésidé par le gouvernement, à travers le ministre des Affaires étrangères, des Communautés et de la Coopération et l’équipe des agences du SNU, à travers le coordonnateur résident.

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Le comité de pilotage assurait le leadership stratégique, l’orientation et le suivi de la mise en œuvre de toutes les composantes du programme unique.

D’une manière générale, le dispositif conjoint s’est renforcé au cours des années 2010-2015, d’autant que la confiance et la crédibilité de l’équipe pays se sont améliorées et que le gouvernement a promu cette réforme et ses instruments comme une bonne pratique de coopération internationale.

L’équipe pays demeure naturellement l’organe de coordination et de prise de décision du SNU qui a pour objectif d’assister de manière coordonnée le gouvernement du Cap-Ver t dans ses effor ts de développement. L’équipe pays est assistée par le bureau du coordonnateur résident, et le coordonnateur résident guide l’élaboration et la gestion du processus de réforme « Unis pour l’action » au Cap-Vert.

Les groupes de travail sont articulés autour des axes transversaux et des sous-programmes et chaque agence leader assure la coordination stratégique de son sous-programme ou de son axe transversal, en concertation avec les agences participantes et en conformité avec les ministères techniques concernés. Chaque agence leader assure également l’intégration des axes transversaux au sein de son sous-programme.

Le programme unique du Cap-Vert accorde une attention toute particulière aux défis transversaux du développement à savoir : le renforcement des capacités institutionnelles, la lutte contre le VIH/Sida, la promotion du genre, la communication pour le développement et les droits de l’homme.

Le genre par exemple est systématiquement pris en compte au sein du programme unique, afin de garantir son intégration effective dans tous les projets et programmes tant en termes de plaidoyer que de communication ou de suivi-évaluation. L’égalité du genre est promue en assurant que les femmes et les hommes jouissent des mêmes droits économiques et politiques et d’un accès équitable aux services sociaux de base y compris la protection légale.

L’action conjointe du SNU dans la lutte contre le VIH/Sida vise l’accès universel à la prévention, au traitement, aux soins et à l’appui, notamment, des populations vulnérables.

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Les droits humains sont pris en compte au sein du programme unique afin d’atteindre un développement durable et équitable et de fournir à chaque citoyen les opportunités de contribuer au progrès social et économique de la société cap-verdienne.

Une approche fondée sur les droits de l´homme est intégrée dans l’action programmatique conjointe. À cet effet, une attention spéciale est accordée aux principes de non-discrimination, à l’accessibilité aux services, à l’égalité et à l’équité d’accès aux opportunités pour les groupes vulnérables.

La communication pour le développement a été identifiée comme une priorité transversale du programme unique tant par le gouvernement que par l’équipe pays du SNU, qui considère que la communication est un enjeu fondamental, non seulement dans la mesure où elle conditionne le développement, mais également parce qu’elle constitue l’outil essentiel à la construction d’une société plus équitable et plus solidaire. À cet égard, priorité a été donnée au développement des technologies de l’information et des télécommunications, comme un instrument essentiel à la promotion d’une meilleure gouvernance institutionnelle.

Le système de suivi-évaluation du programme unique établit périodiquement des rapports sur les progrès observés à partir d’indicateurs liés au processus OMD et, demain, à celui des ODD, concernant notamment les axes thématiques, les axes transversaux et les sous-programmes convenus prioritairement.

Dans une vision stratégique et consensuelle, tous les instruments de gestion du programme unique sont flexibles. Ils sont revus en fonction des besoins et sur suggestion des parties prenantes à l’action de développement.

Une stratégie de partenariat a été développée et mise en œuvre en étroite coordination avec le gouvernement. Cette approche a permis la mise en place d’un fonds d’accompagnement de la réforme dénommé « Transition Fund » (fonds fiduciaire).

Le gouvernement du Cap-Ver t appuie, d’une manière générale, les efforts du SNU pour mobiliser les fonds nécessaires à la mise en œuvre du programme unique et coopère avec les agences et fonds associés, en vue d’encourager les donateurs potentiels à mettre à leur disposition les financements requis pour mettre en œuvre les composantes non financées du programme. L’État encourage également le secteur privé et les fondations à soutenir l’action du SNU dans le pays.

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Le gouvernement facilite par ailleurs les visites périodiques sur les lieux des projets et l’observation des activités mises en œuvre, en vue d’évaluer les progrès accomplis. Le gouvernement en étroite collaboration avec l’équipe pays des Nations Unies organise chaque année une revue annuelle du programme unique et facilite la participation des partenaires, des ONG et de la société civile à cette revue.

Conclusion Le gouvernement du Cap-Vert a démontré, dès l’origine, un engagement fort en faveur de la réforme « Unis pour l’action » et la conduite de nouvelles pratiques de coopération jouant un rôle clé dans les négociations de la Déclaration de Paris et de ses prolongements d’Accra, de Busan et même de Mexico sur l’efficacité de l’aide et du développement.

Le Cap-Vert jugeait également essentiel de conduire une démarche de programmation conjointe avec ses partenaires, dont les Nations Unies.

Aussi, il s’est attaché à promouvoir au plan national la démarche en faveur d’un programme unique conjointement formulé. Ainsi, le gouvernement a été par tie prenante des décisions relatives au programme unique, à travers le comité de pilotage et les groupes de travail technique institués et la qualité du dispositif et des travaux de suivi-évaluation du programme unique, engagés.

Le cadre de suivi-évaluation a été consolidé et les objectifs (résultats/produits) ont été affinés pour permettre un suivi efficace et intégré. Pour chaque résultat/produit, un indicateur est sélectionné. Le choix des indicateurs est ainsi aligné dans la mesure du possible sur ceux du DECRP II, des OMD-ODD ou encore ceux de la Déclaration de Paris/Accra et Busan.

L´information de base (baseline) relative aux indicateurs est collectée, des cibles spécifiques sont identifiées et la planification de l’atteinte des résultats ou date d’achèvement est spécifiée. À cet effet, des données sont collectées régulièrement afin d’évaluer si les cibles sont atteintes.

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Les axes stratégiques d’une communication unifi fié ée du système des Nations Unies : les expériences du Zimbabwe et du Ghana Introduction Une rationalisation des actions de communication doit permettre au SNU de parler d’une seule voix en portant des messages clés, pertinents et par tagés par l’ensemble de l’équipe pays. Les Nations Unies ont entrepris au Zimbabwe et au Ghana des réformes en vue d’améliorer leur stratégie interagences pour une plus grande efficacité de leur coopération.

Les axes prioritaires d’une stratégie de communication « Unis dans l’action » Dans ces deux pays, une communication plus cohérente et harmonieuse était attendue du système des Nations Unies et les partenaires au développement avaient émis un avis très favorable à cette évolution concertée de l’action du système des Nations Unies, au niveau national.

En effet, une communication coordonnée et efficace, axée sur les résultats, s’avère nécessaire pour soutenir les interventions de l’équipe pays à travers le plan cadre de coopération pour le développement (UNDAF) et montrer une image unifiée et cohérente du système des Nations Unies.

Dans cer tains pays, plusieurs agences disposaient de stratégies de communication pays propres à leur agence, ce qui créait une certaine nébulosité pour les bénéficiaires et par ties prenantes à l’action de développement.

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Au Ghana comme au Zimbabwe, les différentes recommandations issues des processus de révision de l’UNDAF ainsi que celles initiées à l’occasion des retraites de l’équipe pays ont relevé la nécessité de renforcer la communication sur les points suivants : • la communication interne et externe vis-à-vis des priorités et résultats escomptés ; • les principaux acquis, les expériences pilotes réalisées et les efforts de programmation conjoints ; • l’impact des actions du SNU et les partenariats établis ; • le plaidoyer sur les Objectifs du développement durable (ODD), l’agenda post-2015, l’équité sociale, le genre, la gouvernance et les droits de l’homme ; • l’image du SNU à travers des réalisations à fort impact pour le développement humain.

Les progrès et résultats acquis en matière de communication unifiée L’expérience observée de la communication unifiée dans ces deux pays démontre qu’il est possible de définir et de mettre en œuvre une véritable stratégie commune de communication opérationnalisée par des plans d’action annuels et des financements établis. Dans le cadre de la réforme « Unis dans l’action », l’objectif poursuivi par les agences consistait à valoriser de manière unifiée leur capacité de dialogue et d’interaction avec les acteurs nationaux et à fédérer une partie de leurs moyens de communication au service de la mise en œuvre de cette stratégie commune de communication.

L’objectif consistait également à établir une identité visuelle des produits de communication élaborés conjointement par le SNU sans pour autant perdre l’identité individuelle des agences et fonds associés ainsi que de leur « branding ».

La stratégie de communication dans ces deux pays a enregistré des résultats remarquables. Ainsi, cette stratégie s’est attachée à montrer les synergies opérationnelles, la cohérence et l’impact des interventions du système des Nations Unies à travers une communication efficace qui soutient le plaidoyer et la cohérence programmatique, favorise la mobilisation des ressources et renforce les partenariats. Les objectifs spécifiques de ces deux stratégies nationales de communication unifiée ont permis de : • démontrer l’impact réel et les potentialités des interventions du SNU ; 218

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• contribuer au renforcement du plaidoyer en faveur de l’action de développement et la contribution du système des Nations Unies sur les défis majeurs ; • renforcer la communication interne au sein du système des Nations Unies ; • valoriser les partenariats institués ; • contribuer à la mobilisation des ressources.

Les résultats attendus et obtenus de ces stratégies sont explicites notamment à travers : • des pratiques, des modalités de coopération, des activités et des outils et manuels qui démontrent la per tinence, les avantages comparés et l’impact des interventions du SNU ; • les actions de communication qui ont contribué à la mobilisation de ressources ; • les différentes audiences qui ont été hautement sensibilisées sur les défis majeurs du système des Nations Unies et la pertinence de la réforme y compris sur les aspects bénéfiques qui peuvent en résulter pour les populations ; • les acteurs nationaux ainsi que le personnel des agences et fonds associés qui sont apparus mieux informés des activités du SNU et se sont approprié les principes de la réforme « Unis dans l’action », l’ambition du programme unique et la pertinence de l’UNDAF. Les audiences ont été mieux caractérisées et bénéficient d’un ciblage affiné : • le gouvernement et les institutions de la République ; • les médias et le grand public ; • les milieux académiques (scolaire et universitaire y compris les centres de recherches) ; • les leaders d’opinions et les organisations de la société civile ; • le secteur privé ; • les partenaires au développement ; • le personnel du système des Nations Unies.

Afin de communiquer sur le processus de la réforme « Unis dans l’action » et les résultats des programmes conjoints élaborés dans le cadre de l’UNDAF, les équipes pays ont élaboré des messages clés notamment :

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• « Les Nations Unies travaillent de façon coordonnée, cohérente et efficace pour un impact meilleur et durable en vue du bien-être des populations, notamment les plus vulnérables ».

• « Les Nations Unies ont une expertise avérée et reconnue dans les domaines de la gouvernance et de la consolidation de la paix, de la lutte contre la pauvreté et la promotion de l’économie du développement, de la sécurité alimentaire, de l’accès aux services sociaux de base ainsi que de l’environnement et de l’adaptation au changement climatique ».

• « Les Nations Unies à travers le programme unique et/ou les programmes conjoints répondent de manière spécifique et ciblée aux effets attendus de l’UNDAF tels que convenus avec le gouvernement et les parties prenantes à l’action de développement ».

La stratégie de communication s’est attachée à élaborer des plans d’actions conjoints et structurés dans chacun de ces deux pays. Leur mise en œuvre a résulté : a) d’une mobilisation de l’équipe pays ; sous l’égide du coordonnateur résident ; b) d’une responsabilisation d’un chef d’agence pour conduire la réorganisation du groupe de communication des Nations Unies ; c) d’une meilleure collaboration entre l’UNCG et le comité programme de l’UNDAF ainsi que d) d’un renforcement des relations avec les partenaires (presse, association des journalistes, groupes professionnels, réseaux sociaux, etc.).

Les activités phares ont consisté, au Zimbabwe comme au Ghana, à : • produire et diffuser des programmes de communication mettant en exergue la réforme « Unis dans l’action » et l’impact des initiatives conjointes sur les populations ; • produire et distribuer des informations de référence sur le SNU (bulletins, dépliants et brochures sur l’action du SNU, les programmes conjoints et les résultats de l’action des par tenaires dit de réalisation) ; • l’organisation de rencontres médiatiques avec les autorités nationales et institutions de la République (débats télévisés, conférences de presse, tables rondes, etc.) ; • la constitution et la gestion du site Web de l’équipe pays ; • le développement de partenariats stratégiques avec les médias et les réseaux sociaux (site officiel, YouTube, Facebook, Twitter) ainsi que les universités et centres de recherches ; • l’organisation planifiée de la commémoration des Journées internationales des Nations Unies.

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Conclusion L’expérience du Zimbabwe et du Ghana a constitué un enseignement majeur et spécifique pour la réforme « Unis dans l’action ». En effet, la réforme conduite à l’échelle nationale doit bénéficier à la fois d’un engagement fort des autorités nationales et de l’équipe pays mais aussi d’une stratégie de communication ambitieuse et volontariste. Ces deux conditions sont essentielles pour, à la fois, réussir un marketing nouveau de la réforme, accompagner la dynamique d’appropriation par les acteurs et bénéficiaires nationaux et valoriser les acquis et résultats opérationnels obtenus.

Pour ce faire, les équipes pays doivent au niveau national : a) constituer un comité interagences spécifique consacré à l’action de communication et si possible dirigé par un chef d’agence, en soutien au coordonnateur résident du système des Nations Unies ; b) établir une feuille de route ciblée sur la réforme et ses oppor tunités ; c) mobiliser les capacités internes de communication, de plaidoyer et de vulgarisation disponibles et mettre en œuvre les outils et instruments de communication à leurs services ; d) promouvoir, de façon continue et structurée, les acquis de la réforme « Unis dans l’action » au service de l’action de développement humain durable des pays et de leur population.

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L’expérience de l’Ethiopie et du Lesotho en matière de gestion managériale et opérationnelle de la réforme « Unis dans l’action » Introduction La mise en commun des ser vices opérationnels notamment les processus d’achat et de passation des marchés et l’effort continu de mise en concurrence des prestataires de ser vices sont susceptibles de permettre au système des Nations Unies des gains opérationnels significatifs.

L’expérience des pays pilotes est significative à cet égard et celle de pays comme le Lesotho et l’Ethiopie apparaît instructive pour le système des Nations Unies en Afrique.

Les axes prioritaires d’une stratégie de gestion opérationnelle (BOS) L’Ethiopie comme le Lesotho ont établi une véritable stratégie de gestion opérationnelle (Business Operations Strategy) intégrée dans leur plan cadre de coopération des Nations Unies (UNDAF). Au Lesotho, cet engagement est consacré par la formulation d’un document triennal d’engagement, 2014-2016, signé par les chefs d’agence sous l’égide du coordonnateur résident des activités opérationnelles du système des Nations Unies. Ces documents stratégiques constituent dans ces deux pays des instruments importants pour la mutualisation des services et l’amélioration de l’efficacité ainsi que la réduction des coûts de transactions 223

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et le renforcement de la crédibilité des interventions des agences des Nations Unies, au niveau national.

Ces documents présentent un cadre managérial de gestion des opérations et du programme UNDAP, des « arrangements » managériaux et un dispositif de suivi-évaluation des actions opérationnelles. Ils font un lien étroit entre l’action programmatique (programme unique ou plan cadre de l’UNDAF) et les activités opérationnelles (BOS) définies et suivies par le comité de management des opérations (OMT) dans le pays.

Ces stratégies ont été fondées sur une évaluation à la fois des besoins et de la demande de services établis par les agences du SNU ainsi que sur des analyses coûts-bénéfices conduites au niveau national.

Ces travaux montrent qu’une projection de gains opérationnels significatifs peut être établie et que des économies substantielles peuvent être engrangées grâce à la mise en place des priorités managériales pour la réforme des Nations Unies.

Ces stratégies et les résultats escomptés sont l’aboutissement de travaux réels des comités nationaux des opérations (Operation Management Team ou comité des opérations).

Les bonnes pratiques et résultats acquis L’analyse documentée de leurs objectifs initiaux et de leurs résultats montre que les services d’achat et de passation des marchés du SNU ont connu un effor t de rationalisation remarquable au cours de la période 2012/2014.

Sous l’égide du coordonnateur résident, de l’équipe pays et de l’OMT, des initiatives importantes de mutualisation des achats et des services du SNU ont été entreprises. Concernant ces divers services, des gains non négligeables ont été obtenus : • les services de voyages : une baisse de 5 % des coûts a été réalisée grâce à l’harmonisation du recours aux services d’agences de voyages ; • le dédouanement et le transit : une baisse globale de plus de 7 % des coûts de dédouanement et de transit grâce à l’aboutissement de leurs travaux dans le domaine ; • les achats de mobilier, de fournitures de bureau et de matériel informatique et téléphonique : une baisse de 8--10 % des coûts a été enregistrée grâce à la mise en place d’un système d’achats groupés en se basant sur la réalisation d’économies d’échelle potentielles.

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Bien d’autres services tels que ceux de l’entretien des véhicules ou des services de gardiennage ont commencé à enregistrer des résultats fort intéressants avec des ratios d’économies significatifs de 15 à 25 % grâce à l’harmonisation du recours aux services conjoints et à l’exploitation pleine de la situation concurrentielle des marchés. À terme, les stratégies de mise en commun des services opérationnels (Business Operations Strategy) de ces pays vont apporter une plus-value incontestable à l’action de coopération qui guide la mise en œuvre du programme unique et celle du plan de travail annuel budgétisé.

Les économies réalisées s’accompagneront nécessairement de diverses facilités opérationnelles et techniques pour les services des Nations Unies en charge des opérations, de l’administration et des finances. Un gain de temps considérable est réalisé dans la gestion des processus d’achats et de passation des marchés. Les appels d’offres et la sélection des prestataires se trouvent simplifiés grâce à l’engagement des équipes conjointes.

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Le processus HACT trouve une place toute par ticulière dans ces réformes. En effet, le processus HACT (macroévaluation terminée et microévaluation en cours) de remise des espèces est porteur d’efficacité et de simplification des processus financiers et de management des ressources. Pour le moment, ce processus ne concerne pas toutes les agences du système des Nations Unies mais dans l’hypothèse où il serait élargi, grâce à la réforme « Unis dans l’action », les résultats escomptés seraient élevés.

La sécurisation des paiements à la partie nationale, une meilleure gestion des risques, des systèmes de contrôle plus efficaces ainsi qu’une simplification des procédures grâce à l’harmonisation des formats de rapports constituent des atouts remarquables.

La simplification des procédures de décaissement des espèces et la mise en commun des ressources et des instruments de contrôle devraient permettre aux agences de réaliser des économies significatives, en termes financiers et de temps consacré.

Les prestataires nationaux et les différentes parties prenantes à l’action de développement ont salué cette initiative et les avancées observées.

Conclusion Bien des pays, notamment africains, s’engageant dans le processus de la réforme « Unis dans l’action » devraient s’inspirer de ces pratiques nationales de référence, car elles permettent d’améliorer la gestion efficiente et compétitive des ser vices opérationnels et d’asseoir une capacité managériale des agences du SNU, indispensable à la crédibilité de la réforme et aux attentes des pays bénéficiaires.

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L’amorce du processus de réforme du système des Nations Unies en Guinée Introduction La République de Guinée se relève progressivement de deux crises successives qui ont impacté la vie sociale et économique du pays. La crise politique liée à l’organisation des élections législatives de 2013 a ravivé d’importantes fractures sociales. La crise sanitaire de 2014 et 2015 liée à l’épidémie à virus Ebola a fait fondre l’espoir d’une embellie économique annoncée. En outre, la perspective de nouvelles échéances électorales est source de tensions politiques et sociales. Les agences du système des Nations Unies (SNU) en Guinée font donc face à plusieurs défis majeurs pour l’avenir du pays. Avec le soutien des par tenaires techniques et financiers, ces agences travaillent en appui aux efforts que le gouvernement et les organisations de la société civile mènent en faveur de la stabilité et du développement du pays.

C’est dans ce contexte que le 17 mars 2014 le gouvernement a exprimé son engagement en faveur de la mise en œuvre de la réforme du système des Nations Unies en Guinée. Le gouvernement a ainsi décidé de répondre favorablement à la requête du secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies (ONU), invitant le système des Nations Unies à accroître la cohérence, la complémentarité et l’efficacité de l’appui apporté aux gouvernements des pays en développement. À l’issue d’une série de rencontres spécialement dédiées au processus « Unis dans l’action », une étude préparatoire a été engagée afin d’évaluer le contexte et de mesurer les forces, les opportunités mais aussi les faiblesses et les contraintes d’une telle démarche en Guinée.

L’élaboration d’une note conceptuelle est en cours afin de formaliser l’engagement des Nations Unies et du gouvernement, mais aussi de 227

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préciser les concepts que les deux par ties s’engageront à mettre en œuvre dans des délais impartis. Ce document de référence pour le processus de la réforme du SNU en Guinée sera officiellement signé par le gouvernement et le système des Nations Unies en Guinée.

Les facteurs de réussite du processus « Unis dans l’action » en Guinée La note conceptuelle décrit les modalités opérationnelles des cinq piliers de la réforme du SNU tout en prenant en compte le contexte national de la Guinée. À cet égard, trois indicateurs majeurs permettent d’évaluer positivement les chances de réussite du processus « Unis dans l’action » en Guinée : Une volonté de l’équipe pays La détermination de l’équipe pays à aller vers l’approche « Unis dans l’action », à définir des stratégies de mise en œuvre et à dégager des ressources est cruciale pour la mise en œuvre de la réforme. De cette volonté dépend la capacité du système des Nations Unies à faire évoluer sa culture organisationnelle au niveau pays. À ce titre, il est permis d’être confiant car en dépit de questionnements légitimes relatifs à la mise en pratique d’une telle approche, l’équipe pays est engagée et perçoit positivement ce processus de réforme du SNU en Guinée. Toutes les agences ont eu à expérimenter et mesurer à un moment donné la force décuplée qu’elles représentent lorsqu’elles fédèrent leurs énergies. Les chefs d’agences sont également conscients du fait que cette nouvelle approche devient inévitable puisque leurs directions exécutives y ont adhéré au niveau global. L’équipe pays peut initier sans crainte ce processus, confor tée dans l’idée que le personnel en a une perception positive. En effet, les enquêtes menées auprès d’un échantillon représentatif du personnel révèlent une maturité et une motivation à mettre en œuvre la réforme du SNU. Cette perception positive mérite donc d’être renforcée par une connaissance approfondie du concept et du processus « Unis dans l’action », pour s’assurer que l’ensemble du personnel est embarqué pour concrétiser les orientations que fixera l’équipe pays.

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Une forte adhésion de l’équipe gouvernementale méritant d’être accompagnée La formulation d’une requête du ministère de la Coopération internationale1, concernant la mise en œuvre de la réforme du SNU en Guinée, constitue une première étape importante de la construction du leadership national à l’égard de ce processus. Néanmoins, les capacités nationales de pilotage de l’initiative « Unis dans l’action » doivent être renforcées et élargies aux plus hautes autorités de l’État ainsi qu’à l’ensemble des départements ministériels. L’ancrage institutionnel de cette réforme a été positionné au ministère de la Coopération internationale, plus précisément à la direction générale de la coordination des aides extérieures qui a vocation à enregistrer les aides des bilatéraux et multilatéraux 2.

C’est à ce niveau que le gouvernement a nommé un point focal dédié au suivi du processus de réforme du système des Nations Unies. Dans le même ministère, la direction générale des organisations internationales abrite l’unité centrale de coordination (UCC) en charge de coordonner le suivi des interventions des Nations Unies dans le pays. En dépit du fait que l’appropriation nationale demeure encore un défi, la partie nationale a déjà pris des mesures pour accompagner le processus et croît légitimement aux bénéfices qu’elle peut tirer de cette réforme. C’est pourquoi le gouvernement est volontaire et ouvert au renforcement de ses capacités de sorte à lui permettre d’assumer le leadership qui lui revient.

L’évolution du contexte politique, sanitaire, humanitaire et sécuritaire en Guinée Il s’agit là d’un facteur externe à l’égard duquel le système des Nations Unies n’a pas la pleine maîtrise. Cependant, l’évolution de ce contexte dictera la nature des interventions des agences du SNU dans les années à venir. L’initiative « Unis dans l’action » constitue avant tout une réforme des modalités de coordination des Nations Unies pour le développement. À ce titre, l’exploitation de la pleine réussite de ce processus sera conditionnée par l’engagement de plain-pied de la Guinée sur la voie du développement. À cet égard, la consolidation des acquis démocratiques en Guinée et la fin progressive de l’épidémie d’Ebola sont des motifs d’espoir permettant de croire à une stabilisation du contexte national.

L’évolution croissante depuis 2011 du montant de l’aide publique au développement en Guinée témoigne également de cette tendance à la normalisation institutionnelle (voir encadré page suivante).

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Des défis à relever et des acquis à capitaliser Il est bien évident que les contraintes d’ordre interne et externe sont nombreuses. Du côté de la partie nationale, outre le déficit de capacités, on note aussi une tendance de cer tains ministères à maintenir des rapports privilégiés voire cloisonnés avec certaines agences, ce qui ne facilite pas la mise en cohérence. Concernant les Nations Unies, des arrangements internes restent à mettre en œuvre afin de permettre aux sièges des agences de délivrer des orientations en parfaite cohérence avec les procédures opérationnelles standards (SOP’s). Cela est indispensable pour éviter que l’approche « Unis dans l’action » n’alourdisse certains processus de planification et de rapportage ; les sièges n’ayant pas encore pris de mesures d’harmonisation et de simplification des procédures. Ces dernières, spécifiques à chaque agence, évoluent donc lentement, ce qui complique toute initiative de mutualisation et d’harmonisation au niveau terrain. Cependant, l’expérience des pays pilotes a démontré qu’il était possible de surmonter ces obstacles, à force de volonté et d’actions stratégiques.

En Guinée, les mécanismes ordinaires de coordination du SNU ont été lourdement impactés par la gestion de la réponse à la maladie à virus Ebola. La coordination s’est ainsi déplacée vers des instances élargies3 230

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uniquement dédiées à la lutte contre l’épidémie. À travers ces nouveaux cadres de concertation, le SNU a démontré, malgré une relative concurrence entre agences, une capacité de coordination dans l’articulation de la riposte à Ebola. Alors qu’il semble que le pays se dirige lentement vers la fin de cette crise sanitaire, le moment est opportun pour relancer une coordination interagences au service du relèvement du pays. L’UNDAF 2013-2017 est une base impor tante constituant un cadre fédérateur aligné sur les priorités nationales. La deuxième partie du cycle UNDAF pourrait constituer une phase préparatoire (2016-2017) avant la véritable opérationnalisation de la réforme dans le prochain UNDAF 2018-2022.

Le système des Nations Unies est déterminé à bâtir l’initiative « Unis dans l’action » sur des expériences et initiatives conjointes déjà existantes dans les domaines programmatiques et opérationnels. Ainsi, on relève l’existence de programmes interagences axés sur des zones géographiques (Guinée forestière, Haute-Guinée) et des programmes sectoriels (genre, jeunesse, VIH-Sida, consolidation de la paix, mor talité maternelle et infantile). Cependant, il faudra aller plus loin et éviter la juxtaposition d’interventions pour mettre en place un véritable système de planification et de suivi-évaluation conjoint. Compte tenu du contexte et du dispositif actuel, il est difficile d’opérationnaliser l’UNDAF ainsi que de suivre et mesurer l’impact global de l’assistance des Nations Unies en Guinée. En 2015, une revue à mi-parcours de l’UNDAF a été engagée de sorte à réviser le plan cadre en y intégrant les nouveaux éléments contextuels qui impactent les interventions du SNU : l’objectif « Zéro Ebola » et la relance post-Ebola notamment.

Après une période de crise déstructurante liée à la maladie à virus Ebola, Le bureau du coordonnateur résident et les agences Lead ont donc aujourd’hui la charge de redynamiser les mécanismes de coordination et de suivi-évaluation de l’UNDAF tels que le groupe d’harmonisation des programmes (GHP), le groupe de gestion des opérations (OMT), les groupes thématiques UNDAF, le groupe Communication et le groupe Suivi-Évaluation. Concernant la gestion opérationnelle, on note des acquis certains en matière de mise en commun des services mais il conviendra de systématiser stratégiquement ces actions. L’élaboration et la mise en œuvre d’une « Business Operation Strategy » (BOS) nécessiteront le renforcement des capacités de l’OMT et probablement l’appui d’une expertise spécialisée. Par ailleurs, on note également une motivation de la plupar t des agences à aménager dans un bureau commun.

Mais certains obstacles logistiques, techniques et financiers subsistent à court terme, quel que soit le scénario (construction ou location d’un 231

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bâtiment). L’hypothèse d’un bureau commun doit être envisagée à moyen et long terme tout en tenant compte des paramètres de sécurité. Précisons enfin que le système des Nations Unies expérimente déjà à Conakr y une « maison commune » qui réunit le PNUD, l’UNFPA, l’ONUDI, l’Unesco, le FIDA et l’UNDSS dans un même bâtiment. Cela constitue un premier pas dans l’expérience de partage de locaux. Cette expérience est renforcée par les bureaux régionaux communs à Kankan, en Haute-Guinée et à Nzérékoré, en Guinée forestière.

L’unité dans la diversité L’un des défis majeurs de cette réforme consiste à mettre en œuvre une réforme du SNU qui respecte la diversité des agences. Chacun dans leurs domaines, les fonds, programmes et institutions spécialisées exécutent leur mandat et interviennent conformément à leurs procédures et en cohérence avec leur culture organisationnelle. Les agences évoluent donc selon des modalités de fonctionnement parfois éloignées les unes des autres. Elles ne disposent pas toutes de la même liber té d’action et de financement par rapport à leur siège. Elles n’entretiennent pas les mêmes relations institutionnelles avec les bailleurs de fonds, avec les par tenaires d’exécution, ni même avec la par tie nationale. Les agences interviennent dans le cadre de cycles de coopération dont la périodicité est différente (cinq ans, trois ans, deux ans) ce qui ne simplifie pas la programmation stratégique conjointe. De plus, la planification budgétaire, annuelle pour certaines et bisannuelle pour d’autres, rend complexe la définition d’un plan de travail annuel conjoint, et par conséquent d’une planification budgétaire conjointe.

Certaines agences adoptent un profil humanitaire dans les périodes où l’urgence des besoins impose une réponse spécifique. D’autres agences spécialisées sont axées sur le développement conformément à leurs mandats. La situation actuelle en Guinée fait cohabiter ces agences aux profils différents qui doivent pourtant intervenir de façon coordonnée.

Le processus « Unis dans l’action » n’a pas vocation à bouleverser les mécanismes de coordination et de financement propres à la structure de l’action humanitaire.

Pour autant, cela ne doit pas exclure que les agences disposant d’une composante humanitaire contribuent avec force à la coordination globale du SNU pour le développement, quand bien même l’action de développement continuerait de côtoyer des activités humanitaires.

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La répartition du personnel du système des Nations Unies par agence reflète bien ce profil hybride du système des Nations Unies actif à la fois dans les interventions de développement et l’assistance humanitaire.

Comment bâtir en Guinée un processus « Unis dans l’action » qui respecte la diversité et l’identité des agences ? C’est tout le défi qui est posé.

Investir dans la coordination pour répondre aux attentes de la Guinée Comme dans la plupar t des pays amorçant l’initiative « Unis dans l’action », le SNU devra consentir dès à présent à des investissements conséquents dans les domaines clés que sont les mécanismes de coordination, la planification, le suivi-évaluation, la communication, la gestion des partenariats et la mobilisation des ressources ainsi que le renforcement des capacités des acteurs.

En contrepartie de ces investissements, des gains potentiels qualitatifs pourront être réalisés. Le nouveau positionnement du SNU lui permettra de se concentrer sur ses avantages comparatifs pour un impact renforcé en faveur d’un développement au bénéfice des populations guinéennes.

D’un point de vue opérationnel, la mise en commun des services doit 233

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pouvoir apporter, comme c’est déjà le cas dans certains domaines, des facilités opérationnelles, une meilleure qualité de service, une réduction des délais d’exécution et plus généralement un allégement des circuits administratifs. De son côté, le gouvernement espère bénéficier d’un impact plus franc de l’assistance collective des agences en faveur du développement et d’une meilleure lisibilité de la contribution globale de l’action des Nations Unies dans le pays. Le fait de devoir traiter avec 12 agences appar tenant pour tant à une même famille – les Nations Unies – constitue pour le gouvernement un effort important de gestion de cette assistance. Le positionnement stratégique plus lisible des agences devrait déboucher sur un dialogue politique plus structuré avec la par tie nationale mais aussi les partenaires techniques et financiers.

L’objectif recherché par le gouvernement est de se trouver dans une position lui permettant d’orienter l’assistance au développement des Nations Unies, de s’en approprier et de pouvoir, à terme, en prendre le relais durablement.

Les gains financiers les plus importants de la réforme seront probablement réalisés grâce à une programmation plus rationnelle et conjointe et une mise en commun de certains services opérationnels.

C’est aussi en augmentant le volume financier consacré aux programmes conjoints et en diminuant le nombre d’unités de gestion des petits projets que les coûts de fonctionnement pourront être abaissés, ce à quoi les bailleurs de fonds sont extrêmement sensibles. Grâce à cette approche nouvelle, la crédibilité du système des Nations Unies auprès des donateurs devrait justement se trouver rehaussée, ce qui pourrait faciliter la mobilisation des ressources pour le programme unique. Les partenaires techniques et financiers (PTF) sont désireux d’une plus grande redevabilité, d’une transparence accrue et d’une meilleure communication des Nations Unies. En Guinée, le SNU est le chef de file des partenaires, ce qui constitue une opportunité majeure d’amorcer avec eux un dialogue stratégique sur l’initiative « Unis dans l’action ». Les consultations préliminaires révèlent que les PTF en Guinée adhèrent pleinement au concept.

Ils expriment leur souhait de voir les Nations Unies aller le plus loin possible dans la mise en œuvre de cette réforme.

L’importance de poser des bases solides et de fixer des objectifs réalistes La phase préparatoire du processus (2016-2017) qui précédera la phase opérationnelle de la réforme (à partir de 2018) sera cruciale pour poser les fondations d’un processus durable et por teur. Deux types 234

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d’actions poseront les jalons de cette période préliminaire : la mise en place d’expériences pilotes et l’élaboration des instruments de la réforme du SNU en Guinée, autour de l’UNDAF 2018-2022.

Face aux attentes du gouvernement, le système des Nations Unies doit pouvoir démontrer dès la phase préparatoire une capacité à renforcer ses mécanismes conjoints de planification et de suivi-évaluation. L’équipe pays a convenu de saisir l’oppor tunité de l’accompagnement du plan national de relance post-Ebola (2015-2017) pour expérimenter une programmation conjointe renforcée. Il pourrait s’agir d’identifier un « effet UNDAF » défini comme pilote pour le décliner et l’exécuter sous la forme d’un plan de travail conjoint tel que préconisé par les procédures opérationnelles standardisées. Afin de soutenir la relance post-Ebola, l’équipe pays expérimentera également une stratégie conjointe dans le domaine de la mobilisation des ressources ainsi que de la communication.

De même, le groupe de gestion des opérations (OMT) s’attellera dès 2015 à élaborer une Business Operation Strategy.

En termes d’instruments de la réforme du SNU, la phase préparatoire devrait déboucher sur la mise en place et la fonctionnalité d’un dispositif institutionnel de suivi de l’initiative « Unis dans l’action ». En prélude à l’élaboration de l’UNDAF 2018-2022, il sera également question de mener, sur la base de la définition des avantages comparatifs, un exercice de division du travail, tout comme cela a été fait pour assurer une riposte cohérente à la maladie à virus Ebola. Un code de conduite de l’équipe pays devra notamment refléter l’engagement des agences à respecter le positionnement stratégique convenu. L’UNDAF 2018-2022 sera ensuite élaboré dans l’optique de sa déclinaison en plans de travail conjoints et en cadres budgétaires annuels communs.

L’entrée dans le nouveau cycle UNDAF marquera ainsi l’opérationnalisation complète de cette ambitieuse réforme dont les populations de la Guinée devraient pleinement bénéficier.

NOTES 1. Le ministère de la Coopération Internationale constitue le ministère de tutelle des Nations Unies.

2. À l’exception de la Banque mondiale et du FMI. 3. Les cadres de coordination de la réponse à Ebola réunissaient outre les agences des Nations Unies, la partie nationale, l’ensemble des partenaires techniques et financiers ainsi que les organisations non gouvernementales.

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L’initiative HACT et la mise en place d’un système intégré de gestion des partenariats en République démocratique du Congo (RDC)

Le contexte Depuis son adoption1 il y a de cela dix ans par le groupe des Nations Unies pour le développement (GNUD) et la décision de sa mise en application mandataire en RDC en 2010, le HACT est devenu un mécanisme indispensable dans la contractualisation avec les partenaires de mise en œuvre des programmes et projets des Nations Unies.

Le HACT a comme objectifs : • l’appropriation nationale par la réduction des coûts opérationnels et la simplification des procédures et leur harmonisation au sein des agences des Nations Unies ; • le renforcement des capacités nationales et la participation effective et efficace des partenaires dans la gestion de l’aide ; • l’évaluation et la mitigation des risques dans la gestion des fonds.

La mise en œuvre des principes qui sous-tendent le HACT et son alignement sur les Accords2 de Paris et de Rome est un processus de longue haleine qui a nécessité un engagement réel, ainsi qu’une bonne coordination de la part de l’ensemble des acteurs : gouvernement, agences du système des Nations Unies, partenaires au développement.

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L’expérience de la République démocratique du Congo montre les disparités que l’on peut constater dans la mise en place du HACT, mais surtout les avantages tels que la capitalisation des acquis et les leçons apprises en matière de gestion harmonisée des ressources.

Le niveau d’implication des agences dans la mise en œuvre du mécanisme varie également d’un pays à un autre, et aussi d’une agence du système des Nations Unies à l’autre.

En règle générale, le PNUD et l’Unicef assurent le leadership du processus. Il est important que ces agences œuvrent à impliquer davantage les autres agences spécialisées notamment à travers les task-force HACT instituées dans les pays.

Le contexte des pays (en conflit, en postconflit, en transition vers l’émergence) détermine ou conditionne le niveau d’implication des gouvernements. Le cas de la République démocratique du Congo démontre une volonté et un engagement fort de la part de l’État, ce qui représente un atout important dans l’identification des partenaires de mise en œuvre. D’autres pays, comme le Congo, le Bénin, le Ghana, le Kenya ou la Tanzanie œuvrent à améliorer leurs instruments de gestion et de suivi des partenariats.

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Les défis Le premier défi dans la mise en place d’un mécanisme HACT est l’appropriation de l’approche, il est nécessaire de bien informer et former les intervenants à tous les niveaux. La formation proposée3 par l’Unicef à travers sa plateforme de formation « Agora » est ouverte à tous et aborde les objectifs poursuivis, les priorités et les éléments clés de l’approche.

La maîtrise de l’identification des partenaires est l’un des enjeux de la mise en place d’un système d’information HACT. Cette réalité est valable aussi bien pour les agences que les administrations nationales.

L’implémentation du HACT commande une évaluation de base et un renforcement des capacités des par tenaires. À cet effet, le rôle des agences est primordial, d’où la nécessité de partager les outils et méthodes et de mutualiser les évaluations. La base de données HACT de la RDC montre tout l’intérêt de capitaliser les échanges d’information relatifs aux partenaires de mise en œuvre au Congo. Sur 516 partenaires évalués4, 81 représentent un risque élevé, 164 un risque important, 187 un risque modéré et seulement 84 un risque faible.

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La mise en place du mécanisme HACT En République démocratique du Congo, la mise en œuvre du cadre opérationnel commun pour la remise d’espèces aux par tenaires d’exécution gouvernementaux et non gouvernementaux par les agences ex-COM5 (HACT) a permis d’établir : L’utilisation des procédures communes pour la gestion des ressources en espèces par les partenaires de mise en œuvre Le HACT privilégie un mécanisme de gestion des risques en se focalisant sur les résultats atteints par les programmes de coopération par opposition au système classique administratif basé sur le contrôle des ressources et des activités. Ainsi, l’utilisation d’un formulaire unique de dépenses « FACE » préconisé par le HACT réduit le volume de travail des partenaires en rapport avec le reporting et leur permet de consacrer plus de temps et d’efforts sur la mise en œuvre des activités et l’atteinte des résultats définis dans les plans de travail et les documents de projets.

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L’adoption par toutes les agences d’une approche de gestion des risques et de détermination des procédures spécifiques pour la remise d’espèces sur la base de l’évaluation commune de la capacité de gestion financière des partenaires de mise en œuvre La mise en œuvre du HACT par les agences ex-COM en RDC a permis de mettre en place un mécanisme conjoint d’évaluation des capacités des partenaires. À titre illustratif, si le PNUD, l’UNFPA et l’Unicef ont en commun 100 partenaires de mise en œuvre (qu’ils soient gouvernementaux ou non gouvernementaux), avant le HACT chacune de ces agences conduisait son propre processus d’évaluation des capacités auprès de ces partenaires. Le coût global de ces évaluations (à raison de 4 000 dollars pour une évaluation de capacité menée par un cabinet d’audit) pouvait atteindre 400 000 dollars pour les évaluations de capacités des partenaires, soit au total, pour ces trois agences réunies, un montant total de 1 200 000 dollars. Avec l’avènement du HACT, le coût total pour ces évaluations de capacités supporté par les trois agences réunies ne dépasse guère 400 000 dollars en 2013-2015, soit environ 133 000 dollars par agence.

La réalisation et la coordination des activités de contrôle des remises d’espèces L’avantage principal constaté avec la mise en œuvre du HACT est la gestion de l’audit. Grâce au HACT, les agences ex-COM abandonnent le principe d’audit par projet au profit de l’audit par partenaire.

Par exemple : au PNUD, le « Pooled Fund » finance, bon an mal an, environ 300 projets exécutés par 150 partenaires de mise en œuvre. Le coût unitaire de l’audit pour chacun de ses projets se situait en moyenne à 5 500 dollars. Le coût total des audits pour les 300 projets coûtait aux bailleurs 1 650 000 dollars par an en moyenne.

Avec le HACT, l’audit des projets a été abandonné au profit de l’audit du partenaire. Ainsi du fait d’un travail d’audit moins fastidieux, le coût unitaire proposé par les cabinets pour l’audit partenaire a été réduit à 4 500 au lieu de 5 500 dollars par projet.

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Ainsi donc, grâce au HACT, le « Pooled Fund » paye désormais pour ses audits 4 500 x 150 soit 675 000 dollars au lieu de 1 650 000 dollars.

En faisant référence à l’exemple cité pour les évaluations de capacités, avec l’audit partenaire, les 100 partenaires communs aux trois agences PNUD - UNICEF - PAM coûteraient, pour l’audit partenaire, 450 000 dollars au total, soit trois fois moins (1 350 000 dollars) que si chacun le conduisait séparément.

Il convient également de préciser que les agences ex-Com pouvaient avant la mise en œuvre du HACT financer un même partenaire et élaborer chacune un plan de renforcement de capacités de gestion financière sans approche commune. Avec le HACT, cela n’est plus possible car les agences ex-Com ont mis en place des mécanismes de concertations et une base de données pouvant les renseigner sur les forces et faiblesses de tous les par tenaires de mise en œuvre. Les agences peuvent désormais développer un seul plan de renforcement de capacités pour ces partenaires.

Le HACT a plusieurs avantages, à la fois, pour les bailleurs de fonds, les Nations Unies et les bénéficiaires des programmes et projets • Pour les bailleurs de fonds : ce mécanisme permet surtout de réduire significativement (entre 60 et 70 %) les coûts de transactions et de fonctionnement payés pour la mise en œuvre des programmes et projets qu’ils financent. Ainsi, une large par t du budget des projets et programmes peut être consacrée à la mise en œuvre (investissements) et au renforcement des capacités nationales d’exécution.

• Pour les Nations Unies : ce mécanisme permet d’établir une meilleure harmonisation de leurs procédures et une gestion concertée et consensuelle de leur partenariat. Il favorise en outre un partage des risques entre agences et une gestion mutuelle des plans de renforcement de capacités pour les partenaires nationaux ; • Pour les partenaires de mise en œuvre : l’initiative HACT réduit le fardeau de la gestion budgétaire et comptable et leur permet de se consacrer à la mise en œuvre des activités et à l’atteinte des résultats définis dans les PTA et PRODOC. • Pour les bénéficiaires : ceux-ci voient les projets et programmes financés à leur attention mieux coordonnés, mieux alignés et répondant de manière plus significative à leurs besoins.

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Le système d’information HACT C’est dans le but d’appuyer le mécanisme HACT que des task-force nationales ont entrepris la mise en place d’un système d’information, avec quatre objectifs principaux : • avoir un répertoire commun des partenaires de toutes les agences ; • connecter, coordonner et partager le calendrier des évaluations ; • mutualiser et partager les évaluations ; • notifier à tous les points focaux HACT le calendrier des évaluations planifiées ou leurs résultats.

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NOTES 1. Résolution du n° 56/201 de l’UNDG. 2. Déclaration de Rome sur l’harmonisation de l’aide (2003), Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement (2005).

3. https://agora.unicef.org/course/info.php?id=1312 4. Micro-évaluation, micro-évaluation, spot-check ou audit.

5.

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La mise en œuvre de l’initiative « Unis dans l’action » au Bénin Introduction Depuis l’année 2010, le Bénin est devenu pays volontaire dans la mise en œuvre de la réforme « Unis dans l’action », plusieurs initiatives ayant été engagées à cet effet sous le leadership du gouvernement à travers : • l’adoption formelle par le gouvernement en Conseil des ministres en janvier 2010 de la mise en œuvre de la réforme au Bénin ; • l’élaboration conjointe en août 2010 par le gouvernement et l’équipe pays d’une note conceptuelle décrivant les étapes à suivre pour la mise en œuvre de l’initiative « Unis dans l’action » au Bénin.

Suite à l’évaluation de la phase pilote de la réforme en 2012 et à l’adoption des « Standards Operating Procedures » (SOP’s) en 2013, l’équipe pays du Bénin s’est résolument engagée en 2014 dans la mise en œuvre de ces procédures opérationnelles standardisées qui constituent un ensemble intégré de lignes directrices claires, simples et cohérentes sur la programmation, la gestion des opérations, le financement et le renforcement de la visibilité des actions communes de développement au niveau des pays, en conformité avec les mandats, règles et procédures des agences des Nations Unies. À cet effet, des ateliers de vulgarisation et d’appropriation des SOP’s ont été organisés avec toute l’équipe pays et avec les par tenaires du gouvernement en vue de valoriser le leadership et l’appropriation de la réforme.

La mise en œuvre des procédures opérationnelles standardisées a permis à toute l’équipe pays de travailler de manière plus cohérente avec les autres parties prenantes en vue d’accélérer la mise en œuvre 245

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des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et d’engager le Bénin dans l’agenda de développement post-2015. Ainsi, la mise en œuvre progressive des réformes a permis d’enregistrer des résultats au niveau des cinq piliers de la réforme « Unis dans l’action » que sont : a) le programme unique ; b) un cadre budgétaire unique ; c) un responsable unique ; d) des services opérationnels communs et e) une communication commune.

Le programme unique L’UNDAF (2014-2018) représente le programme commun du SNU au Bénin. C’est un cadre stratégique pour les résultats à moyen terme de l’action des Nations Unies dans le pays. Il définit comment l’équipe pays contribuera à l’atteinte des résultats de développement basés sur l’analyse des besoins du pays et les avantages comparatifs du SNU. Il est harmonisé en tenant compte du temps et de la durée du cycle de planification nationale et crée une division claire des responsabilités entre les agences. Il sert de cadre mutuel de responsabilités, tout en indiquant la contribution des agences à chaque résultat.

Il est structuré autour de six axes de coopération retenus entre le gouvernement du Bénin et le système des Nations Unies. Il s’agit des axes stratégiques suivants : • la croissance inclusive, l’emploi, la sécurité alimentaire, l’égalité du genre et la protection sociale ; • la santé, y compris le VIH/Sida, les maladies non transmissibles (MNT), la nutrition, la planification familiale, l’assainissement de base ; • l’éducation de base ; • la protection contre la vulnérabilité sociale, les violences et les abus ; • la gouvernance, la participation et la décentralisation ; • l’environnement, la gestion des crises et des catastrophes et le changement climatique.

L’UNDAF est accompagné d’un plan d’actions et d’un cadre de mesures des résultats.

En ce qui concerne le suivi et la mise en œuvre, un cadre institutionnel arrimé sur le cadre de suivi de la stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté du Bénin est mis en place. Il est structuré en deux niveaux : 246

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• au niveau stratégique, se trouve le comité d’orientation et de pilotage coprésidé par le Premier ministre et le coordonnateur résident du SNU au Bénin. Il comprend tous les ministres et les chefs d’agences du SNU ; • au niveau technique, le comité technique est présidé par le directeur de cabinet du Premier ministre et les agences Lead des différents axes de coopération de l’UNDAF. Dans le cadre de la mise en œuvre, l’équipe pays s’appuie sur le comité programme du SNU et les groupes thématiques mis en place.

Le comité Programme, réunissant les responsables des groupes d’effets et les spécialistes en suivi-évaluation, veille à une meilleure coordination de la mise en œuvre de l’UNDAF. Le comité Programme se réunit chaque mois pour discuter et faire le suivi des activités programmées.

Les groupes thématiques « Genre et droits humains » et « Prévention et gestion des crises et catastrophes » ainsi que le groupe de travail sur le VIH/Sida contribuent à cette coordination de manière très efficace et inclusive.

Pour l’opérationnalisation de l’UNDAF, un plan de travail annuel est élaboré chaque année pour appuyer sa mise en œuvre et veiller à la mobilisation de l’ensemble des parties prenantes à l’action de coopération. Ce plan retrace les principales activités et résultats à atteindre au niveau de chaque groupe d’effet.

Dans le cadre de la redevabilité et du suivi, il est élaboré chaque année un rapport de progrès de l’UNDAF. Ce rapport retrace l’ensemble des progrès enregistrés pour l’atteinte des résultats et dégage les recommandations pour la mise en œuvre de l’UNDAF pour l’année à venir.

Aussi, en soutien à l’effort de planification stratégique, l’équipe pays a développé en synergie étroite avec le gouvernement quelques projets conjoints. Il s’agit notamment des initiatives suivantes : • le programme conjoint pour l’élimination des violences basées sur le genre et la promotion des droits humains ; • le programme conjoint du système national d’information statistique ; • le projet Village du millénaire ; • l’amélioration de la sécurité alimentaire et le renforcement des capacités communicatives, relationnelles et de leadership des femmes en zones rurales au Bénin.

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Par ailleurs, dans le cadre de l’utilisation et de la promotion de l’innovation dans la mise en œuvre de l’UNDAF, l’équipe pays a développé un système de suivi en temps réel des réalisations du SNU au Bénin. C’est un système orienté sur le Web, et qui permet d’une par t à tous les citoyens béninois de se renseigner sur les actions du SNU au Bénin et d’autre part de recueillir les aspirations et attentes des populations via une plateforme SMS. Cette initiative permet de valoriser l’approche démocratique et socio-institutionnelle de la coopération pour le développement.

Le cadre budgétaire unique L’objectif de l’équipe pays est de disposer d’un cadre budgétaire qui utilise stratégiquement les ressources du SNU ainsi que celles provenant des donateurs dans le cadre d’un fonds commun. Actuellement, la budgétisation conjointe de l’UNDAF (2014-2018) a permis de donner aux par tenaires techniques, y compris au gouvernement, une vue d’ensemble des activités de chaque agence du SNU, de leur financement et des manques qui peuvent en découler.

Le cadre de ressources quinquennal fait partie intégrante de l’UNDAF, il donne le coût total de l’UNDAF et un aperçu indicatif des fonds disponibles. Ainsi, le budget total de l’UNDAF s’élève à 967,72 millions de dollars sur 5 années, répar tis entre des ressources disponibles pour un montant de 251,2 millions de dollars et un besoin de financement de 716,52 millions de dollars, à mobiliser auprès des partenaires effectifs et potentiels du SNU au Bénin.

Au regard du manque de financement important (716,52 millions de dollars sur 5 années), pour l’atteinte des résultats de l’UNDAF, l’équipe pays du système des Nations Unies au Bénin a élaboré une stratégie conjointe de mobilisation des ressources.

L’objectif de cette stratégie est de permettre au système des Nations Unies au Bénin d’augmenter ses capacités à répondre de manière efficace et efficiente aux défis du développement identifiés dans la stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté SCRP 3 et déclinés en axes de coopération dans l’UNDAF 2014-2018.

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Le leadership de la coordination des Nations Unies Le concept de responsable unique consiste à renforcer les pouvoirs du coordonnateur résident ainsi que ceux de l’équipe pays des Nations Unies, afin que tous travaillent ensemble de manière responsable et transparente. Au Bénin, le coordonnateur résident mène l’initiative « Unis dans l’action » de manière participative et collégiale, tout en demeurant garant auprès du gouvernement et des organismes des Nations Unies du bon fonctionnement du SNU. Par ailleurs, sous le leadership du coordonnateur résident, il a été procédé au cours de l’année 2014 à une redynamisation de l’équipe pays avec des réunions régulières, une actualisation du code de bonne conduite signé par tous les chefs d’agences et la mise en place d’un mécanisme d’évaluation par les pairs. En 2015, le dialogue au plus haut niveau avec les autorités nationales s’est accentué, ce qui permet un positionnement stratégique du SNU.

Les services opérationnels communs du système des Nations Unies Les opérations conjointes du système des Nations Unies (Operating as one) au Bénin se sont intensifiées : un bureau commun (virtuel) appuyé sur la mise à profit des technologies TIC a été institué. Celui-ci rassemble les opérations – la gestion de ressources humaines, les opérations financières et les ser vices administratifs – autour de ser vices communs d’appui aux programmes des agences, de façon coordonnée, efficiente et efficace. Au Bénin, des services communs interagences sont établis ou en cours d’amélioration, notamment dans le domaine de la téléphonie mobile, des services voyages, des services bancaires et du gardiennage. À cela, s’ajoute la mise en œuvre d’un plan pour la réforme des instruments de remise des espèces aux partenaires (HACT).

Au cours de l’année 2014, la gouvernance au sein du groupe des chargés d’opération a été revue. En effet, sous le leadership du coordonnateur résident, le groupe OMT a été dynamisé et placé sous la direction d’un chef d’agence, notamment la représentante de l’Unicef.

Aussi, l’équipe pays s’est engagée à la mise en œuvre du Business Operations Strategy (BOS). Une première version a été présentée par l’OMT, à fin 2014. La mise en place du BOS au niveau de l’équipe pays du Bénin vise : • l’amélioration des liens entre les activités liées aux programmes et les services des opérations : en effet, le BOS permet d’identifier 249

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les opérations nécessaires pour l’exécution efficace des programmes. Il contribue à une mise en œuvre plus efficiente et efficace de l’UNDAF ; • la réduction des coûts : le BOS se concentre sur les services de support opérationnel et les initiatives visant à harmoniser et/ou simplifier les opérations. Cette démarche permet de faciliter une planification stratégique des opérations sur plusieurs années. Il vise à raccourcir les délais afin de rationaliser les processus opérationnels d’exécution et à réduire les coûts financiers directs, par exemple en s’appuyant sur les positions de négociation communes à l’ensemble du système des Nations Unies dans le cadre de l’acquisition de biens et de services. Les réductions de coûts escomptées incluent notamment : a) la réduction de la duplication des processus professionnels au niveau des agences en assurant le service à travers un seul canal plutôt qu’en le décentralisant au niveau des agences (par exemple,TIC, déplacements et maintenance des bâtiments), b) la contraction des coûts de transaction (temps passé aux activités) pour les Nations Unies et les partenaires, y compris le gouvernement, du fait de l’harmonisation des procédures opérationnelles et de l’établissement d’accords permanents avec des fournisseurs, c) la mise en avant des positions de négociation des Nations Unies lors de la passation de marchés de biens en grandes quantités (par exemple, fournitures de bureau, ser vices d’impression, etc.).

• l’amélioration de la qualité des services des prestataires : par la passation conjointe de marchés de services « en gros », les Nations Unies augmentent leur pouvoir de négociation avec les prestataires de services et améliorent ainsi leur capacité à contrôler et évaluer la qualité globale du service exécuté par les prestataires.

La communication commune Grâce à une communication unie, la qualité et la visibilité du SNU se sont améliorées de manière significative au Bénin. Le groupe dénommé Info Com a été créé avec beaucoup de succès, il est dirigé par le PNUD et regroupe l’ensemble des chargés et points focaux Communication des différentes agences. Sous le leadership du groupe Info Com, une stratégie de communication conjointe au SNU a été élaborée en 2012 et est en cours d’actualisation.

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Le groupe Info Com réunit les chargés et points focaux Communication des agences résidentes sous le leadership de la chargée de communication du PNUD. Le groupe veille à ce que le système des Nations Unies au Bénin communique d’une voix unique, notamment à travers la mise en œuvre de la stratégie de communication conjointe visant les objectifs ci-après : • la mise en valeur des avantages comparatifs du SNU Bénin et la sensibilisation à mieux faire comprendre aux publics cibles la mission de l’Organisation, ses stratégies et le rôle complémentaire des agences onusiennes ; • la mise en place d’outils de communication et de plaidoyer pour renforcer l’impact des actions de développement et les résultats communs de développement du SNU à travers l’UNDAF en mettant l’accent sur des thématiques communes et des projets de développement conjoints ; • l’amélioration de la communication interne et l’instauration d’une approche inclusive autour du processus de la réforme des Nations Unies au Bénin. À cet effet, le groupe Info Com renforce la visibilité du SNU en tant qu’entité réunissant des agences et institutions visant le même objectif – le développement du Bénin – et facilite la cohérence des messages et les plaidoyers de l’équipe pays. Il assure à cet égard la mise en œuvre d’un plan de travail commun comprenant notamment : • la célébration des diverses journées thématiques internationales ; • la production d’outils de communication conjoints, dont le bulletin trimestriel Le Trait d’union ; • l’identification des activités prioritaires d’information et de communication du SNU et leur mise en œuvre ; • la recommandation des interventions stratégiques et/ou opérationnelles spécifiques qui permettront de mobiliser les divers publics lors des événements spéciaux, liés à l’UNDAF, comme la célébration de la Journée des Nations Unies ; • toutes autres activités conjointes de communication telles que les expositions documentaires spécifiques qui sont réalisées dans un cadre commun et qui renforcent l’image d’entité unique du SNU ; • la communication de crise et d’urgence : de la planification stratégique à la mise en œuvre programmatique ; • le renforcement des capacités des professionnels des médias et de la communication ; 251

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• la réalisation, la publication de support médias et d’outils de plaidoyer (communiqué de presse, etc.).

Conclusion La réforme des Nations Unies au Bénin a connu des avancées significatives en 2014 et 2015 à la fois du fait d’un leadership conjoint assuré par le gouvernement et le coordonnateur des activités opérationnelles du système des Nations Unies, mais aussi par la crédibilité des mesures programmatiques et opérationnelles engagées par l’équipe pays et son personnel.

Ainsi, le coordonnateur résident, avec l’appui de l’équipe pays, promeut l’opérationnalisation de la réforme des Nations Unies au niveau pays, en tenant compte de l’exper tise et des orientations de l’équipe pays.

L’objectif majeur poursuivi est d’assister le pays d’une manière cohérente en vue d’atteindre les meilleurs résultats en termes de développement humain durable.

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« Unis dans l’actio n » : l’amorce d’un processus prometteur au Togo L’élaboration des procédures opérationnelles standardisées de la réforme du système des Nations Unies et leur endossement au niveau global par les directions exécutives des agences du SNU ont été le point d’amorce pour la mise en œuvre de l’approche « Unis dans l’action » dans de nombreux pays.

Pour tout gouvernement désireux d’amorcer le processus de réforme du système des Nations Unies, le point de départ consiste à exprimer officiellement sa volonté de voir les Nations Unies inscrire leur coopération avec le pays dans la nouvelle approche. C’est le cas du Togo qui, par le biais de son ministère de la Planification, du Développement et de l’Aménagement du territoire, a saisi le 25 octobre 2013, le coordonnateur résident des activités opérationnelles du système des Nations Unies. Dans une correspondance officielle, le gouvernement du Togo a affirmé sa détermination à « favoriser une meilleure intégration des interventions du système des Nations Unies et à développer une plus grande synergie dans le soutien aux actions de développement ».

En réponse à la requête gouvernementale, l’équipe pays, sous l’égide du coordonnateur résident, s’est montrée ouverte au débat et volontaire, mais en faisant le choix d’une démarche méthodique visant à capitaliser et construire sur le contexte national et les expériences d’autres pays, pour une mise en œuvre réussie.

Outre un état des lieux interne et une mise à niveau des connaissances de l’équipe pays, appuyée par l’équipe des directeurs régionaux (RDT), une étude préparatoire a été menée en décembre 2014 afin d’évaluer les forces, les opportunités, les faiblesses, les défis mais aussi les gains potentiels de la réforme du système des Nations Unies dans le contexte national togolais. Les conclusions de cette étude préparatoire 253

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ont permis d’évaluer le contexte avec précision et de formuler des recommandations destinées à orienter et favoriser l’amorce en 2015 du processus « Unis dans l’action » dans le pays. La collaboration de l’équipe des directeurs régionaux (RDT) et du bureau des Nations Unies pour la coordination des opérations de développement (DOCO) a été un facteur dynamique dans l’intégration des leçons apprises dans l’expérience du Togo.

Des opportunités à exploiter et des défis à surmonter Le système des Nations Unies (SNU) au Togo est composé de 12 agences (fonds, programmes et institutions spécialisées) opérationnelles, à différents niveaux de représentation, selon qu’elles soient résidentes ou non. Elles travaillent de concert dans le cadre de l’UNDAF 2014-2018 qui constitue le cadre fédérateur en cours des interventions des Nations Unies au Togo.

Le gouvernement et les Nations Unies se sont engagés et convergent dans un contexte relativement favorable car ils disposent potentiellement des ressources de base permettant d’effectuer les ajustements nécessaires à la refonte de la coordination des agences. Le système des Nations Unies comme la par tie nationale sont déterminés à aller de l’avant, à employer des stratégies adéquates et à dégager des moyens de sorte à réussir le processus « Unis dans l’action » au Togo.

L’expression officielle de l’engagement du ministère de la Planification, du Développement et de l’Aménagement du territoire constitue le premier pas d’un leadership national qui reste déterminé bien qu’il soit nécessaire de le soutenir pour le renforcer encore.

Concernant le personnel des Nations Unies au Togo, bien que ses connaissances sur la réforme méritent d’être consolidées, il apparaît qu’il adhère et qu’il est prêt à intégrer les changements organisationnels à condition que des instructions soient clairement données par l’équipe pays. Ce sont les conclusions d’une enquête anonyme menée avec l’appui du bureau régional du groupe des Nations Unies pour le développement (R-UNDG) dans le cadre de l’étude préparatoire auprès d’un échantillon représentatif des membres du personnel issus de dix agences du SNU au Togo (15 % du personnel du SNU au Togo a été consulté). L’échantillon est jugé représentatif car il regroupe des agents issus à la fois du programme, des opérations, de la communication et des associations du personnel. L’agrégation des réponses aux 15 questions 254

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stratégiques révèle que globalement une large majorité du staff des Nations Unies dans le pays a une perception positive du processus « Unis dans l’action » au Togo. Dans ces conditions et avec l’appui d’une solide communication interne, les résistances et les craintes résiduelles généralement fondées sur une mauvaise connaissance de l’approche « Unis dans l’action » pourront être levées.

Les Nations Unies bénéficient par ailleurs d’une image relativement bonne auprès de l’opinion togolaise et du gouvernement. Le fait que le système des Nations Unies ait maintenu son assistance au développement dans une période1 où la plupar t des bailleurs internationaux s’étaient retirés joue clairement en faveur du respect et de l’autorité morale dont jouissent les Nations Unies au Togo. Il existe donc des bases saines et une relation de confiance permettant de construire cette réforme du SNU (voir schéma page suivante).

Outre l’image positive dont il jouit dans le pays, le SNU a l’opportunité d’être relativement restreint et d’évoluer dans un pays où il est possible d’avoir un véritable impact en termes de développement si toutefois l’action menée est cohérente. À cet effet, l’UNDAF 2014-2018 constitue un cadre fédérateur de qualité, consensuel et aligné sur les priorités nationales telles que reflétées dans la stratégie nationale de croissance accélérée et de la promotion de l’emploi (SCAPE).

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Le SNU assure depuis quatre ans le rôle de chef de file des partenaires techniques et financiers au Togo, ce qui peut faciliter auprès des partenaires au développement l’adhésion au processus « Unis dans l’action », notamment en termes d’intégration de la planification et de mobilisation potentielle de ressources financières pour le programme unique.

Comme dans l’ensemble des pays en développement, la crédibilité des Nations Unies auprès du gouvernement et des bailleurs est conditionnée au Togo par sa capacité de coordination. À ce propos, des efforts significatifs ont été consentis, comme en matière de VIH-Sida où les agences travaillent de concert dans le cadre d’un programme conjoint.

C’est aussi le cas dans le domaine de la communication conjointe notamment grâce à la redynamisation et au renforcement des capacités à « communiquer d’une voix » du groupe de communication des Nations Unies.

En dépit de moyens humains et financiers limités, le bureau du coordonnateur résident et les agences Lead travaillent actuellement à la dynamisation des mécanismes de coordination et de suivi-évaluation de l’UNDAF tels que le comité Programme, le comité Suivi-Évaluation (CSE), les groupes thématiques UNDAF ou encore le comité Opération (OMT) en veillant à leur alignement sur le processus « Unis dans l’action ». Au-delà d’assurer un échange d’informations entre agences, le 256

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comité Communication et plaidoyer (CCP) se renforce actuellement de sorte à pouvoir se faire le relais d’une véritable stratégie de communication conjointe qui permet de surmonter les réticences légitimes relatives à la visibilité des agences.

Concernant la gestion des ressources financières, on relève d’intéressants acquis en matière d’harmonisation et de mise en commun des services opérationnels. En effet, on relève l’existence de LTA (Long Term Agreement) qui ont permis d’harmoniser le recours aux services de gardiennage, de maintenance des groupes électrogènes et des installations électriques, le recours aux services de transit, d’approvisionnement en carburant, de dédouanement et d’achat de fournitures de bureau et enfin le recours aux services de transport et de voyage. Le défi consiste à présent à consolider ces acquis et à systématiser stratégiquement la mutualisation d’un maximum de services, dans un contexte de réductions budgétaires.

Les expériences fructueuses et les acquis en matière de coordination interagences ne manquent pas au Togo. Cependant, l’objectif est d’aller bien plus loin car l’opérationnalisation de l’UNDAF et le suivi-évaluation de l’impact global de l’assistance des Nations Unies au Togo restent un défi.

La coordination des actions managériales et la programmation des interventions opérationnelles des Nations Unies demeurent donc un véritable défi au Togo. Pour le relever, l’action de coordination s’attache à revaloriser notamment l’engagement et la responsabilisation dans la réforme en évaluant le personnel non pas uniquement sur les services rendus à son agence mais également sur sa contribution aux fonctions de coordination (dans le cadre des groupes interagences).

Des efforts à consentir mais des gains évidents à réaliser Le SNU au Togo doit consentir dès à présent des investissements conséquents dans les domaines clés que sont la redynamisation des mécanismes de coordination, la planification et le suivi-évaluation conjoints, la gestion des partenariats et la mobilisation des ressources ainsi que le renforcement des capacités du personnel et de l’ensemble des acteurs impliqués dans la mise en œuvre de l’approche « Unis dans l’action ».

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En contrepartie, il est clairement perceptible dans le cas togolais que des gains potentiels qualitatifs et financiers pourront être réalisés grâce à l’opérationnalisation de cette réforme.

Il est attendu que le système des Nations Unies à travers la réforme « Unis dans l’action » soit plus efficace, complémentaire, influent et visible. Son nouveau positionnement lui permettra de se reconcentrer sur ses avantages comparatifs pour un impact renforcé sur le développement et le bien-être de la population togolaise. L’harmonisation des pratiques de planification des agences destinée à permettre la transition de l’UNDAF vers le programme unique constitue probablement le défi le plus critique. Il constitue également la plus grande attente du gouvernement qui a opté pour une planification sectorielle de son développement afin de lui permettre de mesurer la contribution de la coopération au développement national.

De son côté, le gouvernement bénéficiera d’un suivi-évaluation programmatique et financier facilité des interventions des Nations Unies.

Le positionnement stratégique plus lisible des agences devra également être accompagné d’un dialogue politique plus structuré avec la partie nationale mais aussi les partenaires techniques et financiers. L’objectif visé à terme est une meilleure appropriation nationale du processus de développement et une coordination renforcée de l’action des partenaires au développement.

La mise en œuvre de la réforme aura nécessairement un impact sur la réduction des coûts de l’intervention des Nations Unies au Togo. Les gains financiers les plus importants devraient être réalisés grâce à une programmation plus rationnelle et conjointe. C’est en augmentant le volume financier consacré aux programmes conjoints et en diminuant le nombre de petits projets que de véritables gains programmatiques pourront être réalisés.

D’un point de vue spécifiquement opérationnel, il semble également possible d’aller bien plus loin dans l’harmonisation et la mise en commun des services de sorte à réduire les coûts de fonctionnement grâce à la réalisation d’économies d’échelle et la négociation de tarifs préférentiels applicables à l’ensemble des agences. L’une des options est d’exploiter les opportunités réelles que permettrait l’emménagement des agences des Nations Unies dans un bureau commun à Lomé. La construction d’un bureau commun sur le terrain alloué par le gouvernement aux Nations Unies permettrait à terme une réduction considérable des coûts généraux de fonctionnement. C’est ce que révèlent les conclusions 258

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d’une étude de faisabilité menée en 2006 par un cabinet spécialisé.

Tenant compte des facilités de logement actuelles de plusieurs agences, l’étude estime que l’établissement d’un bureau commun permettrait de dégager une économie de 322 000 dollars par an. Ce gain pourrait permettre dans un premier temps de rembourser un emprunt de 3 millions de dollars engagés pour la construction. À terme, il s’agirait de gains directs. Toutefois, la décision de se doter d’un bureau commun ne peut être prise uniquement au regard des aspects financiers. La prise en compte des impératifs de sécurité est aussi déterminante.

Les montants économisés grâce à l’approche « Unis dans l’action » pourraient permettre, en dépit d’un contexte global de contraction de l’aide, de maintenir à un niveau stable, voire de rehausser, le volume des moyens financiers et techniques destinés à soutenir l’assistance des Nations Unies au Togo. Grâce à cette approche nouvelle, la crédibilité des Nations Unies auprès des bailleurs devrait aussi se trouver rehaussée, ce qui pourrait faciliter la mobilisation des ressources.

Les objectifs que le Togo s’est fixés La réforme du système des Nations Unies constitue un processus par excellence, ce qui signifie qu’en raison de la nature des changements organisationnels préconisés sa mise en place ne peut se faire instantanément. Cette réforme relève donc au contraire d’un développement successif de mesures et d’interventions s’échelonnant dans le temps afin d’aboutir à terme à une opérationnalisation pleine et entière des cinq piliers promus par la nouvelle approche « Unis dans l’action ».

Ainsi, le processus de la réforme du SNU s’échelonnera en deux phases reliées entre elles. La phase en cours constitue une phase préparatoire durant laquelle le SNU devra assurer le renforcement de ses mécanismes de coordination, des capacités techniques du staff tout en concevant et en mettant en place les instruments de la réforme au Togo.

La seconde constituera une phase opérationnelle durant laquelle les cinq piliers de la réforme seront mis en œuvre selon les procédures opérationnelles standardisées mais également en tenant compte des principes et priorités définis à l’échelle du pays et aussi du contexte national. Ces choix stratégiques répondent d’une par t à la difficulté d’engager la réforme à par tir du nouveau cycle de programmation bouclé au moment de la demande du gouvernement, et d’autre part à la volonté de l’équipe pays de ne pas attendre le prochain cycle UNDAF, c’est-àdire à l’horizon 2019, pour engager la réforme. C’est la raison pour 259

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laquelle le gouvernement et l’équipe pays ont convenu de faire de l’UNDAF 2014-2018 une plateforme de mise en œuvre progressive des principes opérationnels de la réforme de l’initiative « Unis dans l’action ».

La charnière entre ces deux phases sera la revue à mi-parcours de l’UNDAF 2014-2018.

Les leviers de la réussite du processus « Unis dans l’action » au Togo L’engagement officiel du gouvernement ayant déjà été exprimé, l’équipe pays sous l’égide du coordonnateur résident s’attache à instituer les cadres de concer tation appropriés pour consolider de manière encore plus étroite le dialogue politique franc et constructif avec l’ensemble des ministères mais aussi avec les plus hautes autorités du pays. L’appropriation de ce processus doit aller au-delà du point d’ancrage institutionnel que constitue le ministère de la Planification, du Développement et de l’Aménagement du territoire, valorisant ainsi la dynamique interministérielle. De cette façon, les Nations Unies pourront mieux cerner les attentes de la partie gouvernementale et véritablement lui donner les rênes du pilotage stratégique du processus « Unis dans l’action ». Il convient également de formaliser l’engagement du gouvernement et du système des Nations Unies à travers la finalisation et la signature de la note conceptuelle « Unis dans l’action » au Togo3 qui permettra de renforcer l’ancrage institutionnel et la structure du processus.

Parallèlement, le dialogue avec les partenaires techniques et financiers concernant la réforme du SNU doit être renforcé afin de susciter leur accompagnement et de poser les bases d’une stratégie interagences de mobilisation des ressources financières.

De plus, l’équipe pays poursuivra nécessairement ses efforts en vue de dynamiser et de valoriser ses mécanismes de coordination, de programmation et de suivi-évaluation conjoints. Sur le plan de la gestion managériale des opérations, les initiatives existantes de mutualisation des services constituent une base fort intéressante pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie managériale des opérations (Business Operation Strategy) dont le comité Opérations (OMT) aura la charge.

Parallèlement, il est fondamental de renforcer les connaissances et les capacités de l’équipe pays, du personnel des Nations Unies, de la partie nationale, de la société civile et du secteur privé afin que l’ensemble de ces acteurs maîtrisent les concepts et les outils de planification qui sous260

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tendent l’approche « Unis dans l’action ». Cet objectif pourra être obtenu à par tir d’un plan de formation et d’information incluant un ciblage et un calendrier de sessions et si nécessaire des voyages d’études et d’échanges. Le comité Communication jouera sa partition en développant une communication interne et externe à l’intention des cibles indiquées.

L’équipe pays s’engage dans un impor tant exercice de division du travail sur la base d’une évaluation des avantages comparatifs. Il est retenu de mener cet exercice préalablement à l’élaboration du programme unique de sorte que les agences se positionnent en tant que chef de file et se répartissent les secteurs d’intervention selon des critères de positionnement objectifs tels que le mandat de l’agence, les ressources et l’expertise technique. Ce sera là une étape cruciale avant la phase opérationnelle durant laquelle le SNU exécutera l’UNDAF sur la base d’un plan de travail conjoint budgétisé pour chaque effet de l’UNDAF. Naturellement, une attention toute particulière sera portée au suivi et à l’évaluation annuelle des effets et impacts de l’action du système des Nations Unies dans le pays

Conclusion En conclusion, il est essentiel de souligner la volonté conjointe des plus hautes autorités du pays et du système des Nations Unies de construire une réforme adaptée au contexte national, pleinement appropriée, internalisée et por teuse d’efficacité et de bien-être pour les populations qu’elle est censée servir. Le facteur principal du succès de l’approche « Unis dans l’action » réside naturellement dans la persévérance et la durabilité de l’engagement des parties prenantes que sont bien sûr en premier lieu le gouvernement et l’équipe pays des Nations Unies au Togo.

NOTES 1. Entre 1993 et 2005, l’Union européenne et d’autres par tenaires ont suspendu ou allégé leur coopération économique et leur aide publique au développement au Togo.

Durant cette période, le système des Nations Unies a maintenu sa coopération et, par conséquent, la part proportionnelle de son assistance au développement du pays était élevée. Près d’un quart du montant de l’aide publique au développement du Togo en 2003 et 2004 émanait du système des Nations Unies.

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La réforme « Unis dans l’action » 2. Le système des Nations Unies au Togo est composé de 239 agents sur l’ensemble du pays (chiffre UNDSS fin 2014).

3. La note conceptuelle « Unis dans l’action » doit constituer le document de référence du processus de réforme du SNU au Togo. Il fera office d’accord entre les Nations Unies et le gouvernement en définissant les concepts de base à l’égard desquels les parties s’entendent. Ce document inclut une feuille de route qui définira les étapes et les échéances dans le temps. La note fera l’objet d’une signature officiellement de la partie nationale, du coordonnateur résident et des chefs d’agences.

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ACRONYMES APD : BAD : BM : BCR : BIT : CES : CIRD : CNUCED : CSCRP : DAO : FAO : FIDA : FMI : HACT : PAM : PDES : PND : PNUD : PRODEC : PRODEJ : PRODESS : OIM : OMD : OMS : OMT : ONU : ONUDI : ONU FEMMES : ONU SIDA : SCAP : SNU : SOP : PAD : PNUAD : PTF : TCPR : TDR : U.N : UNDAF : UNESCO : UNFPA : UNHCR : UNICEF :

aide publique au développement Banque africaine de développement Banque mondiale bureau du coordonnateur résident Bureau international du travail Conseil économique et social Centre d’information et de ressources documentaires Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté Delivering as One Fonds des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture Fonds international de développement agricole Fonds monétaire international approche harmonisée de transfert d’espèces (aux partenaires d’exécution) Programme alimentaire mondial projet de développement économique et social plan national de développement Programme des Nations Unies pour le développement programme décennal de l’éducation programme décennal de la justice programme de développement sanitaire et social Organisation internationale pour les migrations Objectifs du millénaire pour le développement Organisation mondiale de la santé Opération Management Team/ équipe de gestion des opérations Organisation des Nations Unies Organisation des Nations Unies pour le développement industriel Organisation des Nations Unies en faveur des femmes Programme commun des Nations Unies sur le VIH/Sida stratégie commune d’assistance au pays système des Nations Unies Standard Operating Procedures partenaires au développement plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement partenaires techniques et financiers examen triennal complet des activités opérationnelles de développement termes de Référence United Nations United Nations Development Assistance Framework Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture Fonds des Nations Unies pour la population Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés Fonds des Nations Unies pour l’enfance

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