Wybrane aspekty bezpieczeństwa w zakresie działalności podmiotów Unii Europejskiej by Instytut Politologii UG

WYBRANE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA W ZAKRESIE DZIAŁALNOŚCI PODMIOTÓW UNII EUROPEJSKIEJ

Pod redakcją: Piotra Niwińskiego Joanny Leskiej-Ślęzak Beaty Woźniak-Krawczyk

Uniwersytet Gdański Wydział Nauk Społecznych Instytut Politologii

REDAKCJA NAUKOWA Prof. UG, dr hab. Piotr Niwiński Dr Joanna Leska-Ślęzak Mgr Beata Woźniak-Krawczyk

RECENZENCI Prof. DSW, dr hab. Tomasz Balbus Prof. KUL, dr hab. Marek Wierzbicki

KOREKTA I REDAKCJA TECHNICZNA Anna Niwińska

ISBN 978-83-64970-02-3

Gdańsk 2015

Spis treści

Wstęp …………………………………………………………………………………............ 5 Natalia Siuda Bezpieczeństwo społeczne Polski, czyli o wpływie społeczeństwa na bezpieczeństwo narodowe .......... 6 Katarzyna Długosz Bezpieczeństwo społeczne osób niepełnosprawnych w Polsce …………………………….. 16 Maciej Tołwiński, Marta Stempień Deklaracja wiary lekarzy katolickich i studentów medycyny w przedmiocie płciowości i płodności ludzkiej. Dylematy związane z bezpieczeństwem ……………………………….. 27 Emil Kwidziński Kryzys demograficzny jako zagrożenie dla bezpieczeństwa ekonomicznego i socjalnego państw ……………………………………………………………………………………..... 37 Margaretta Mielewczyk Wpływ

peryferycznych

zainteresowania

pozycji

polityką

społecznych oraz

poziom

partycypacji preferencje

wyborczej, partyjne

………………………………………………………..…………………………………........ 53 Raul Andrzej Kosta Wyzwania dla bezpieczeństwa Polski w kontekście konfliktów i napięć międzynarodowych ……………………………………………………………………………………………….. 69 Paweł Bielicki Bezpieczeństwo energetyczne Polski w kontekście konfliktu na wschodniej Ukrainie …… 89 Paulina Błażejewska Działalność

państw

Grupy

Wyszehradzkiej

celem

zapewnienia

bezpieczeństwa

energetycznego w regionie ………………………………………………………………… 104 Krystyna Joanna Świdzińska Bezpieczeństwo energetyczne Hiszpanii (na przykładzie wybranych elektrowni odnawialnych źródeł energii) ……………………………………………………………………………... 113 Albert Pielak Ograniczanie swobody przepływu kapitału ze względu na bezpieczeństwo energetyczne (tzw. złota akcja) w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ……... 121 Marta Sobiecka, Mikołaj Ślęzak EU Internal Security ……………………………………………………………………….. 128

Marta Sobiecka, Mikołaj Ślęzak Common Security and Defence Policy (CSDP) – general overview …………………........ 137

Katarzyna Domagała Unia Europejska jako gwarant bezpieczeństwa na Bałkanach Zachodnich ……………….. 148 Monika Mikołajczyk Bezpieczeństwo jako czynnik rozwoju turystyki na przykładzie miasta Gdańska………….158 Dominika Liszkowska Bezpieczeństwo oraz ochrona imigrantów i uchodźców w świetle działań Unii Europejskiej ……………………………………………………………………………………………… 174 Jarosław Ślęzak Organy/struktury

sui

generis

obszarze

Przestrzeni

Wolności,

Bezpieczeństwa

i Sprawiedliwości Unii Europejskiej ……………………………………………………..... 187 Marek Ilnicki Służba celna w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego Polski ………………………….. 198 Jarosław Och, Andrzej Skiba Zadania polskiej Policji w zapewnieniu bezpieczeństwa imprezy masowej na przykładzie Mistrzostw Europy w piłce nożnej EURO 2012 …………………………………………... 208 Joanna Grzela Nordycki Znak Łabędzia jako wyraz troski o bezpieczne środowisko naturalne …………. 221 Piotr Piss Łotewskie Siły Zbrojne – stan, uzbrojenie, udział w misjach zagranicznych, plany modernizacji ……………………………………………………………………………….. 234 Rafał Leśkiewicz, Renata Soszyńska Proces odbierania przywilejów emerytalnych funkcjonariuszom komunistycznych służb specjalnych w wolnej Polsce i jego wpływ na bezpieczeństwo wewnętrzne ……………... 247 Andrius Tumavičius Grupy specjalne NKWD-MGB Litewskiej SRR i metody działania w latach 1945–1953 UE …………………………………………………………………………………………. 262

Wstęp

Problematyka bezpieczeństwa w kontekście działalności podmiotów Unii Europejskiej jest zagadnieniem złożonym i budzącym wiele emocji. W konsekwencji próba jednolitego zdefiniowania pojęcia bezpieczeństwa, ze względu na jego funkcjonowanie w wielu obszarach społecznych, politycznych i gospodarczych, nie jest ani pożądana, ani możliwa. Niniejsza publikacja wydana przez Instytut Politologii Uniwersytetu Gdańskiego w założeniu stanowić ma przedstawienie różnorakich procesów w zakresie budowy bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Autorzy podjęli się analizy poszczególnych problemów i zjawisk dotyczących bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz nakreśleniu różnego rodzaju zagrożeń. Unia Europejska funkcjonuje dziś w rzeczywistości niosącej szereg realnych zagrożeń, mających swe źródło w napięciach społecznych, antagonizmach religijnych i etnicznych, konfliktach politycznych i kryzysach ekonomicznych. Zacieśniając współpracę, kraje Unii Europejskiej stają więc przed coraz liczniejszymi problemami, które wspólną politykę czynią coraz trudniejszą. Niniejsza publikacja porusza część z tych zagadnień, w tym dotyczące bezpieczeństwa energetycznego, ekonomicznego i socjalnego, a także bezpieczeństwa wewnętrznego poszczególnych państw. Zasadniczym celem badawczym jest prowadzenie rozważań w przytoczonych powyżej dość szerokich obszarach, jednak do osiągnięcia przyjętego celu autorzy uwzględniali konkretne, przyjęte dla swoich obszarów sytuacje i stany faktyczne. Bogactwo zagadnień związanych z bezpieczeństwem w zakresie działalności podmiotów Unii Europejskiej sprawia, że nie było możliwe uwzględnienie wszystkich problemów i aspektów z tym związanych. Wydaje się, że niemniej jednak udało się poruszyć kluczowe aspekty tytułowej tematyki. Autorzy wyrażają głęboką nadzieję, iż ich praca przyczyni się do zwiększenia zainteresowania problemami Unii Europejskiej związanymi z szeroko rozumianym bezpieczeństwem, a wnioski w niej zawarte będą stanowiły dobrą bazę do dalszych rozważań i badań w tych obszarach.

Natalia Siuda Bezpieczeństwo społeczne Polski, czyli o wpływie społeczeństwa na bezpieczeństwo narodowe Polish social security - the impact of society on national security

W obecnych czasach o sile bezpieczeństwa państwa nie świadczy jedynie jego obronność militarna. We współczesnej Europie w ostatnich latach częściej mówi się o bezpieczeństwie ekonomicznym czy ekologicznym, niż militarnym. Bardzo ważnym elementem bezpieczeństwa jest także bezpieczeństwo społeczne. Pojęcie bezpieczeństwa społecznego jest stosunkowo nowe, jednak nie powinno się go pomijać w debacie o bezpieczeństwie. Nie można bowiem nie uwzględniać znaczenia społeczeństwa i jego potrzeb w danym państwie. Społeczeństwa, które państwo ma obowiązek

chronić,

które

samo

może

stać

się

zagrożeniem

dla organizmu państwowego, jeżeli nie będzie miało zapewnionego odpowiedniego poziomu egzystencji dla poszczególnych jednostek. To zapewnienie co najmniej minimalnego

poziomu

funkcjonowania

społeczeństwa

stanowi

jego

poczuciu

bezpieczeństwa, czyli spełnia podstawowe funkcje organizmu państwowego. Na początek warto uporządkować pojęcia związane z tematem. Zacznę zatem od bezpieczeństwa: „jest to stan, który daje poczucie pewności i gwarancje jego zachowania oraz szansę na doskonalenie. Jest to jedna z podstawowych potrzeb człowieka. To sytuacja odznaczająca się brakiem ryzyka utraty czegoś, co człowiek szczególnie ceni, na przykład zdrowia, pracy, szacunku”1. Pragnienie bezpieczeństwa wynika z podstawowych potrzeb każdego człowieka. Wszelkie opracowania wskazują także, że jest ona wymieniana zaraz po koniecznościach fizjologicznych, takich jak potrzeba odpoczynku czy dostarczania pokarmu. Jeżeli człowiek nie ma poczucia, że byt jego i jego rodziny jest zabezpieczony, nie będzie realizował

http://www.sknbn.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=13:sownik-terminow-z-zakresuobrony-cywilnej&catid=5:materiay&Itemid=20, *dostęp: 10.11.14+.

wyższych potrzeb, tj. chęci otrzymania szacunku, samorealizacji czy miłości. Miejsce bezpieczeństwa w piramidzie potrzeb człowieka przedstawia poniższy rysunek.

Rys. 1: Piramida potrzeb człowieka

Źródło: opracowanie własne Kolejnym niezbędnym pojęciem jest bezpieczeństwo narodowe. Jest to stan, w którym nie istnieją bezpośrednie zagrożenia bytu, suwerenności i przetrwania państwa oraz funkcjonują odpowiednie warunki do realizacji interesów narodowych i osiągania celów strategicznych

państwa.

Podstawowym

zadaniem

bezpieczeństwa

narodowego

jest

przetrwanie narodu w danym państwie. Temu celowi podporządkowane są inne dziedziny, takie jak: biologiczne przeżycie ludności, poziom rozwoju społeczno-gospodarczego prawa i swobody obywatelskie, styl i jakość życia oraz przyjazne środowisko2. „Z punktu widzenia potrzeby stworzenia zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego ważna jest tzw. wewnętrzna siła państwa, wyrażająca się w dwóch cechach: pierwszą – stanowi nowoczesność jego zorganizowania, sprawność i kompatybilność organów państwowych i 2

R. Zięba, J. Zając, Budowa zintegrowanego systemu bezpieczeostwa narodowego Polski. Ekspertyza s. 8, https://www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK/Ekspertyzy_aktualizacja_SRK__1010/Docum ents/budowa_zintegrowanego_systemu_bezpieczenstwa_narodowego_Polski_ekspertyza_2010.pdf, *dostęp: 15.11.14].

samorządu terytorialnego, optymalna organizacja współdziałania poszczególnych instytucji państwa, odpowiedzialnych za utrzymanie szeroko pojmowanego bezpieczeństwa, zdolność mobilizacji do podejmowania nagłych wyzwań i likwidowania zagrożeń, a drugą – jest poziom rozwoju społeczno-gospodarczego warunkujący szybkie i efektywne uruchomienie zasobów i instrumentów polityki bezpieczeństwa. Generalnie państwo polskie znajduje się na średnim poziomie w obu zakresach. To sprawia, że jest uwrażliwione w dużym stopniu na negatywne oddziaływanie czynników osłabiających nasze bezpieczeństwo narodowe”3. Bezpieczeństwo

społeczne

jest

elementem

bezpieczeństwa

narodowego.

Stanowi całokształt działań prawnych, organizacyjnych i wychowawczych realizowanych przez podmioty rządowe (narodowe i ponadnarodowe), samorządowe, pozarządowe oraz samych obywateli, które mają na celu zapewnienie pewnego poziomu życia osobom, rodzinom, grupom społecznym oraz niedopuszczenie do ich marginalizacji i wykluczenia społecznego. Po raz pierwszy to pojęcie pojawiło się w 1995 roku, we francuskiej encyklopedii Larousse, która określa bezpieczeństwo społeczne jako sytuację zapewniającą egzystencję, możliwości i dobre warunki rozwoju człowiekowi, równoznaczne z poczuciem braku zagrożenia, a także daje gwarancje społeczne wyrażające się w prawie i jego przestrzeganiu - dotyczące wyżywienia, mieszkania, zdrowia, edukacji, wolności słowa, poglądów, wyznań, zrzeszania się4. Podobne gwarancje daje każdemu z obywateli Polski nasza Konstytucja. Bezpieczeństwo społeczne to także: 

ogół środków i realizacji interesów społeczeństwa i państwa w sferze

społecznej i socjalnej, 

rozwój socjalnej struktury i stosunków w społeczeństwie systemów

zapewniania życia i socjalizacji ludzi, 

bezpieczeństwo obywateli, spokój społeczny czy praworządność,



stan społeczeństwa zapewniający nie tylko trwanie i przetrwanie narodu, lecz

również jego rozwój. Mimo oczywistości roli i potrzeby bezpieczeństwa społecznego istnieje wiele czynników

zmniejszających

poczucie

bezpieczeństwa

społecznego.

literaturze

na temat bezpieczeństwa za największe zagrożenie bezpieczeństwa społecznego uważa się ubóstwo

całych

grup

społecznych.

Prowadzi

niego

wiele

aspektów,

w tym przede wszystkim bezrobocie, zwłaszcza bezrobocie strukturalne. Brak środków do 3 4

Ibidem, s. 4. Acta Pomerania, red. T. Maciejewski, T. Biernat, J. Gierszewski, nr 3, Chojnice 2011, s. 13-14.

życia może być spowodowany różnorakimi przyczynami, takimi jak choroba, brak właściwych kwalifikacji, brak miejsc pracy, kryzys gospodarczy, ale też bycie w grupach najbardziej zagrożonych wykluczeniem społecznym, czyli wiek powyżej 50 roku życia, mieszkanie na tzw. popegieerowskich terenach wiejskich, niepełnosprawności, uzależnienia. Wykluczenie społeczne całych grup jest bardzo niebezpieczne i powadzi do wielu negatywnych dla państwa skutków. Jednak poza grupami, które są zagrożone wykluczeniem społecznym i zawodowym, które w największym stopniu są dotknięte brakiem środków zapewniających podstawy egzystencji, a więc w małym stopniu odczuwającym komfort egzystencji, możemy mówić także o innych zagrożeniach bezpieczeństwa społecznego w kontekście rozumienia go przez pryzmat zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa i jego prawidłowego działania. Zagrożeniem dla bezpieczeństwa społecznego jest także niezadowolenie z obecnego poziomu życia wielu jednostek w tym samym czasie. Nie są to przyczyny prowadzące bezpośrednio do ubóstwa, ale mogą rozregulować właściwe funkcjonowanie państwa. Niezadowolenie to może być spowodowane

niewystarczającą

opieką

zdrowotną,

słabym

dostępem

do edukacji oraz niskim poziomem tejże, zbyt niskimi pensjami w stosunku do cen produktów i usług na rynku, manipulowaniem informacjami, zbyt dużą biurokracją administracji państwowej, słabym funkcjonowaniem policji itd. Obywatele mają prawo i powinni wyrażać swoje niezadowolenie, które powinno być rozpatrywane przez odpowiednie instytucje, zarówno rządowe, samorządowe, jak i pozarządowe. Jednak w przypadku braku lub niewystarczającej reakcji, poziom niezadowolenia może się pogłębiać. Do czego może to prowadzić?

Rys. 2: Skutki zaniedbania zagrożeń bezpieczeństwa społecznego

Rys 2: Opracowanie własne

Powyższy schemat jest bardzo uproszczony i może wydawać się naiwny, ale historia, w tym także ta najnowsza, pokazuje, że jest on możliwy. W skrajnych przypadkach niezadowolenie z sytuacji materialnej, z braku poczucia stabilności, a tym samym braku poczucia bezpieczeństwa społecznego, może prowadzić do chęci zmiany systemu politycznego w sposób nagły i często ostateczny dla systemu dotychczasowego – do rewolucji. Doświadczenia historyczne pokazują, że rewolucje najczęściej prowadzą do zmian społecznych w państwie, czyli mają doprowadzić do poprawy sytuacji niezadowolonych z dotychczasowego stanu grup społecznych. Jednak do unormowania relacji miedzy państwem, obywatelami, do poprawy sytuacji w państwie i doprowadzenia do w miarę stabilnego rozwoju społeczeństwa zwykle wiedzie długa i bardzo kosztowna droga. Oczywiście do ostatecznego rozwiązania, jakim jest obalenie systemu, zwykle nie występuje i nie zawsze musi mieć formę walk zbrojnych. Przykładem mogą być tu zmiany w Polsce po 1989 roku, które zapoczątkował sierpień 1980 roku. Patrząc na nie z perspektywy bezpieczeństwa społecznego, to niezadowolenie robotników z sytuacji ekonomicznej, doprowadziło do uruchomienia lawiny zdarzeń, które w efekcie dały nam obecną Polskę. Zmiany były niezbędne w tamtym okresie i jest to kwestia bezdyskusyjna, jednak skutki tych zmian, w tym budowanie społeczeństwa obywatelskiego, świadomego i odpowiedzialnego, trwa do dzisiaj. Aby nie doprowadzać do poszczególnych etapów skutków braku poczucia bezpieczeństwa społecznego w państwie, należy zadać pytanie: co zwiększa poczucie bezpieczeństwa

społecznego?

Przede

wszystkim

główną

rolę

odgrywa

państwo

i prowadzona przez nie polityka społeczna. Jednym z podstawowych zadań państwa jest bowiem ochrona swoich obywateli, nie tylko przed zagrożeniami z zewnątrz, ale przede wszystkim

przed

wszelkimi

zagrożeniami

wewnątrz

państwa.

wzmacnianie

bezpieczeństwa społecznego odpowiada właściwie prowadzona polityka społeczna. Są to działania mające bezpośredni wpływ na dobrobyt obywateli przez dostarczanie im usług lub dochodu. Głównymi celami polityki społecznej powinny być: 

wyrównywanie warunków życia i pracy obywateli,



równy dostęp do korzystania z praw obywatelskich,



walka z nierównościami społecznymi,



kształtowanie stosunków społecznych.

Od 2000 roku, czyli od Traktatu Lizbońskiego, Unia Europejska, celem wzmocnienia działań prowadzonych przez państwa członkowskie, zaleciła, aby dążeniami polityki społecznej były: 

wzrost znaczenia samorządów lokalnych i sektora obywatelskiego,



dowartościowanie wolontariatu,



wzrost roli edukacji,



wzrost roli rodziny i więzi społecznych.

Uznano, że te działania są niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa społecznego w każdym państwie członkowskim. Dla pełniejszego obrazu roli polityki społecznej warto wyjaśnić jeszcze znaczenie pojęcia usług społecznych. Są to wszystkie działania, które zajmują się społecznymi potrzebami obywateli, czyli transfery pieniężne, usługi opieki zdrowotnej, edukacja, osobiste usługi społeczne, usługi opiekuńcze, usługi mieszkaniowe, usługi zatrudnieniowe i wyspecjalizowane usługi dla różnych grup docelowych (dzieci nadużywające substancji psychoaktywnych, ludzie z problemami psychospołecznymi). Cechy usług społecznych: 

zaspokojenie potrzeb poprzez dobra materialne,



zapewnienie stabilnego funkcjonowania zbiorowości społecznych,



źródło: instytucje publiczne i prywatne (organizacje pozarządowe),



mogą być bez ekwiwalentne, odpłatne lub nieodpłatne5.

Poza sektorem publicznym, który powinien zajmować się dbaniem o bezpieczeństwo społeczne, warto wymienić jeszcze dwie grupy podmiotów zajmujących się dbaniem o bezpieczeństwo społeczne. Jest to sektor wspólnotowy, obejmujący wsparcie społeczne i wymianę świadczeń oraz usługi pomiędzy rodziną, przyjaciółmi, sąsiadami, a także sektor obywatelski, oparty na idei samopomocy, wykorzystujący inicjatywy społeczności lokalnych, wolontariat i organizacje pozarządowe. Oczywiście istnienie podmiotów dbających o wzrost poziomu bezpieczeństwa społecznego nie zwalnia państwa z odpowiedzialności za to bezpieczeństwo, jednak wato pamiętać, że to dzięki działaniom samych obywateli poszczególne jednostki oraz grupy społeczne mają możliwość działania. Wpływa to na zwracanie uwagi

problemy społeczne,

nim

osiągną one

niezadowolenia, a tym samym zagrożą bezpieczeństwu państwa.

poziom

masowego

To dzięki działaniom

organizacji pozarządowych i różnego rodzaju grup nieformalnych, społeczeństwo ma 5

http://rszarf.ips.uw.edu.pl/pdf/psus.pdf, s. 3-9, *dostęp: 15.11.14+.

możliwość samodzielnego wpływania na wzrost poziomu życia i na zmniejszanie zagrożeń prowadzących do wykluczenia społecznego. Jest to także silniejszy głos w kwestiach związanych ze zmianą prawa, a tym samym doprowadzanie do zmian w państwie. Organizacje pozarządowe zajmują się bezpośrednio zaspokajaniem określonych potrzeb społecznych. Są forum artykulacji interesów i potrzeb różnych grup danej zbiorowości, uczestniczą w procesie podejmowania decyzji w zakresie polityki społecznej poprzez współpracę lub protest. Ponadto edukują, radzą i przykładem własnych członków pokazują, jak i dlaczego warto być aktywnym. Przykładem takich działań jest wypracowanie przez szereg ekspertów, podchodzących ze środowiska organizacji pozarządowych, Ustawy o zbiórkach publicznych, która została wprowadzona latem 2014, a także przeprowadzenie referendum w Elblągu w sprawie zmiany osoby na stanowisku prezydenta. Referendum było przede

wszystkim

inicjatywą

mieszkańców

miasta

komitetów

obywatelskich,

niezadowolonych z polityki prowadzonej przez lokalną władzę. Przykładów realnego wpływu obywateli na zmiany społeczne można znaleźć wiele. Pokazują one, że dzięki wspólnym działaniom obywateli budowany jest kapitał społeczny państwa, a tym samym zwiększane jest jego bezpieczeństwo społeczne. Warto wymienić jeszcze jedną grupę, która zaczyna mieć coraz większe znaczenie dla bezpieczeństwa społecznego Polski. Są to podmioty gospodarcze. Przedsiębiorstwa, zwane przedsiębiorstwami

społecznymi,

rozwijają

różne

formy

działalności

społecznej

i socjalnej, istotne dla tworzenia nowych miejsc pracy, także dla osób z tzw. grup zagrożonych wykluczeniem społecznym. Ich celem nie jest jedynie zysk, ale także cel społeczny, jakim jest pomoc osobom zagrożonym wykluczeniem społecznym i zawodowym, wspieranie działań pożytku publicznego oraz dbanie o środowisko naturalne. Są to firmy społecznie odpowiedzialne, które poprzez zapewnienie bezpieczeństwa ekonomicznego, zwiększają także bezpieczeństwo społeczne. Przykładami są przede wszystkim spółdzielnie socjalne, których obecnie w Polsce jest ponad 1000. Przy podsumowaniu trzeba pamiętać, że im wyższy stopień zaangażowania społeczeństwa w budowanie własnego państwa, tym większy jest kapitał społeczny i większe możliwości rozwoju całego społeczeństwa, a także większa szansa na stabilność i bezpieczeństwo społeczne. Biorąc pod uwagę fakt, że zagrożenia społeczne XXI w., ze względu na swój zasięg, natężenie oraz długotrwałość, stają się zagrożeniami globalnymi, często wykraczającymi poza granice państw i kontynentów, to w realizacji zadań państwo powinno zostać wsparte całym potencjałem, jakim dysponuje społeczeństwo. Aby ten potencjał, zwany także kapitałem społecznym, był jak najwyższy, społeczeństwo musi być

świadome, silne i zdrowe. Bardzo ważne jest zatem dostrzeżenie wagi poruszanych zagadnień oraz podejmowanie przez podmioty publiczne i prywatne działań, mających na celu poprawę bezpieczeństwa społecznego Polski. Aby było to możliwe, powinno się stawiać na pierwszym planie dobro człowieka, które tak naprawdę jest podstawowym założeniem bezpieczeństwa społecznego. Abstract: The definition of social security is quite young, but it shouldn‟t be avoided in the debate on national security. It„s hard to talk about country security, without including the role of social groups living in it. In recent times the power of the country national security isn‟t measured with only the military defense strength. In modern Europe there is an increase of talks about economic or ecological security rather than the military one and considering the reaction of EU to Russia actions concerning the East Ukraine crisis, this theory can only strengthen itself. It is said that that the social security is showing the condition of the society living in the country. Are the citizens of Poland social secure? How strong is the influence of social factor on our country overall strength? Which institutions are having the leading role and what is the role of a country in this reality? What are the risks of lack in the national security and what strengthens it? What can be an outcome of lack of security in the society? I‟ll try to answer this questions in this article.

Key words: security, civil society, social security, non-governmental organizations, social services, social politics

Bibliografia: 1. Gierszewski J., Bezpieczeństwo społeczne. Studium z zakresu teorii bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2013. 2. Księżopolski M., Bezpieczeństwo socjalne, [w:] Leksykon polityki społecznej, RyszKowalczyk B., Warszawa 2001. 3. Leszczyński M., Bezpieczeństwo społeczne a współczesne państwo, [w:] Zeszyty naukowe Akademii Marynarki Wojennej, rok LII, nr 2, 2011. 4. Leszczyński M., Bezpieczeństwo społeczne Polaków wobec wyzwań XXI wieku, Warszawa 2011. 5. Acta Pomerania, red. T. Maciejewski, T. Biernat, J. Gierszewski, nr 3,Chojnice 2011. 6. Bezpieczeństwo społeczne. Pojęcia. Uwarunkowania. Wyzwania, pod red. A. Skrabacz, Warszawa 2012. 7. Skrabacz A., Bezpieczeństwo społeczne, [w:] Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI w., Warszawa 2006. 8. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, pod red. B. Balcerowicza, Warszawa 2002. 9. https://www.mir.gov.pl. 10. http://rszarf.ips.uw.edu.pl.

Katarzyna Długosz Bezpieczeństwo społeczne osób niepełnosprawnych w Polsce The social security of people with disabilities in Poland

Bezpieczeństwo- zarys definicyjny Bezpieczeństwo właściwie od początków istnienia ludzkości było i nadal jest wartością wysoko cenioną i chronioną. Wraz z rozwojem cywilizacji i kształtowaniem pierwszych zasad życia w społeczeństwie, człowiek umieszczał bezpieczeństwo na najwyższych szczeblach hierarchii wartości, norm czy też powinności. Roman Kuźniar twierdzi m.in., że bezpieczeństwo jest „pierwotną, egzystencjalną potrzebą jednostek, grup społecznych, wreszcie państw”6. Bezpieczeństwo, w obliczu obecnej wiedzy, technologii, rozwoju różnych dziedzin życia człowieka, można rozpatrywać z wielu perspektyw, na wielu płaszczyznach i wymiarach. Dziś, poza bezpieczeństwem jednostkowym czy narodowym, definiuje się bezpieczeństwo militarne, ekonomiczne, ekologiczne, informacyjne czy społeczne. Pomimo istnienia zagrożeń dla człowieka właściwie od początków jego istnienia, obecnie zauważa się coraz więcej czynników, które stanowią podstawę zachwiania bezpieczeństwa jednostek czy zbiorowości. Należy zauważyć, iż coraz większą atencję osób zajmujących się tematyką bezpieczeństwa zwraca jego wymiar niemilitarny. I tak słusznym wydaje się być przywołanie w tym miejscu koncepcji Ericha Fromma, który podkreślał, iż warunkiem niezbędnym dla osiągania poczucia bezpieczeństwa jest zdrowie społeczne. Przejawami tego zjawiska są m.in.: miłość, twórczość, braterstwo oraz indywidualność. Czynniki, które zaś zaburzają i hamują proces dążenia do bezpieczeństwa, to głównie irracjonalizm, konformizm, destrukcja,

Polska polityka bezpieczeostwa 1989-2000, pod red. Romana Kuźniara, Warszawa 2001, s. 13-14.

brak zrozumienia, narcyzm. Ich występowanie można nazwać swego rodzaju chorobą społeczną7. Wszystkie ujęcia, koncepcje i definicje, mimo iż dotyczą różnych płaszczyzn bezpieczeństwa, odnoszą je do wielu podmiotów, wiążą je z różnego typu zagrożeniami, łączy teoria, której nikt nie jest w stanie poddać dyskusji. Takim motywem scalającym wszystkie ujęcia bezpieczeństwa jest rozumienie go jako głównej, najważniejszej potrzeby i wartości człowieka oraz grup społecznych. Potrzeba ta stanowi zarazem ich najważniejszy cel. Bezpieczeństwo jest więc pierwotną, egzystencjalną potrzebą jednostek, grup społecznych, w końcu całych państw oraz narodów. I nie chodzi tutaj jedynie o utrzymanie integralności czy niezawisłości państwa. Głównym kryterium branym pod uwagę przy ocenie poczucia bezpieczeństwa jest bowiem bezpieczeństwo rozwoju, możliwość wzrostu: zarówno jednostek, jak i większych zbiorowości. Bezpieczeństwo więc zależy zarówno od środowiska zewnętrznego, tego, z którego mogą pochodzić ewentualne zagrożenia, ale zależy także od nas samych, od naszego zdrowia, a tym samym możliwości i gotowości do podjęcia odpowiedniej reakcji w chwili wystąpienia zjawiska zagrażającego nam oraz umiejętności sprostania zagrożeniom8. Wymiar społeczny bezpieczeństwa Aleksandra Skrabacz, w swojej publikacji Bezpieczeństwo społeczne. Podstawy teoretyczne i praktyczne, podkreśla znaczenie państwa w zapewnieniu swoim obywatelom bezpieczeństwa społecznego. Autorka pisze: „[…] chcąc osiągnąć akceptowany stan i poziom bezpieczeństwa społecznego, państwo, będące gwarantem porządku oraz bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego powinno tworzyć warunki niezbędne i konieczne do realizacji zadań z zakresu tej dziedziny bezpieczeństwa narodowego”9. Bezpieczeństwo społeczne, rozumiane jest głównie jako „ochrona egzystencjalnych podstaw życia ludzi, zapewnienie możliwości zaspokajania indywidualnych potrzeb (materialnych i duchowych) oraz realizacji aspiracji życiowych przez tworzenie warunków do pracy i nauki, ochronę zdrowia oraz gwarancje emerytalne”10.

A. Wawrzusiszyn, Bezpieczeostwo i ewolucja jego pojmowania, „Journal of Modern Science” 4/15/2012, s. 144. 8 Por. R. Jakubczak, J. Marczak, K. Gąsiorek, W. Jakubczak W., Podstawy bezpieczeostwa narodowego Polski w erze globalizacji, Warszawa 2008. 9 A. Skrabacz, Bezpieczeostwo społeczne. Podstawy teoretyczne i praktyczne, Warszawa 2012, s. 10. 10 A. Skrabacz, S. Sulowski, Wstęp, [w:] Bezpieczeostwo społeczne. Pojęcia. Uwarunkowania. Wyzwania, pod red. Skrabacz A., Sulowski S., Warszawa 2012, s. 7.

Na początku kształtowania się pojęć związanych z zagadnieniem bezpieczeństwa społecznego, odpowiedzialność za jego realizację przypisywano jedynie państwu, jego władzom i instytucjom podległym poszczególnym jednostkom administracyjnym państwa. Dziś - w czasie, kiedy następuje stopniowy wzrost świadomości i odpowiedzialności społeczeństwa, widać wyraźnie, że także wymiar społeczny bezpieczeństwa jest coraz bardziej udziałem członków danej zbiorowości: czy to narodowej, kulturowej, czy grup nieformalnych. Ciekawą koncepcję pojmowania bezpieczeństwa społecznego ukazuje Jerzy Wolanin, który podaje, iż jest ono „stanem struktury i kultury społeczeństwa oraz systemu podziału pracy, umożliwiający obywatelom osiąganie wartości indywidualnych, a także utrzymanie i umacnianie więzi społecznej, zapewniającej kształtowanie wspólnej tożsamości, a także stan przejawiający się w podejmowaniu działań na rzecz dobra wspólnego 11. Dlatego też

podejmowane

są

kolejne

badania

zarówno

nad

definicją

bezpieczeństwa

w odniesieniu do poszczególnych grup społecznych, jak również prace nad czynnikami, które są charakterystyczne dla osiągania poczucia bezpieczeństwa przez jednostki należące do kolejnych grup społecznych. Niepełnosprawność i bezpieczeństwo - czy mają prawo współistnieć? W dobie tak zaawansowanych badań nad bezpieczeństwem w różnych jego wymiarach

należy

podnieść

temat

systemu

zapewnienia

bezpieczeństwa

osobom

niepełnosprawnym żyjącym w Polsce. Obecnie w naszym kraju żyje około 4,7 mln osób niepełnosprawnych12. Jest to więc spora grupa obywateli naszego kraju, stąd konieczność zwrócenia

uwagi

ten

problem.

Temat

bezpieczeństwa

społecznego

osób

niepełnosprawnych, być może nawet nieświadomie, poruszany jest choćby w debatach na temat zabezpieczenia społecznego, świadczeń zdrowotnych czy dostępu do edukacji osób niepełnosprawnych. Tak naprawdę zapewnienie odpowiedniego poziomu życia tych osób związane jest właśnie z możliwością korzystania z ogólnopojętego życia społecznego, aktywnego uczestniczenia w nim, a więc czynników od których zależy obiektywne oraz subiektywne odczuwanie bezpieczeństwa społecznego. Należy więc przede wszystkim zadać pytania: Czy w Polsce osoby niepełnosprawne mogą odczuwać komfort bezpieczeństwa społecznego? Jakie kwestie z nim związane są szczególnie podkreślane przez osoby dotknięte niepełnosprawnością? Co należałoby 11

J. Wolanin, Zarys teorii bezpieczeostwa obywateli. Ochrona ludności na czas pokoju, Warszawa 2005, s. 4849. 12 Na podst. Narodowego Spisu Powszechnego z 2011r., www.stat.gov.pl, data publikacji: 9.04.2013r., [dostęp: 13.11.2014].

poprawić w funkcjonowaniu państwa i społeczeństwa, by osoby niepełnosprawne jak najpełniej mogły odczuwać bezpieczeństwo w wymiarze społecznym? Na te i podobne wątpliwości być może nie ma jednoznacznych odpowiedzi. Istnieją jednak pewne inicjatywy, działania oraz formy prawne, które będąc wdrażane, pomogą w możliwie najlepszy sposób chronić bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych w naszym kraju, a tym samym podnosić ogólne bezpieczeństwo społeczne w Polsce. Mówiąc o bezpieczeństwie społecznym osób niepełnosprawnych zacznijmy od przywołania definicji niepełnosprawności. W myśl ratyfikowanej na początku września 2012 roku przez Polskę Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, do grupy tej zalicza się osoby, które „mają długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub w zakresie zmysłów, co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami, utrudniać im pełny i skuteczny udział w życiu społecznym, na zasadzie równości z innymi osobami”13. Sformułowanie takie wyraźnie pokazuje, iż mówiąc i myśląc w taki sposób o osobach niepełnosprawnych, traktuje się niepełnosprawność jako swego rodzaju utrudnienie, niemożność pełnego uczestnictwa w życiu społecznym. Model społeczny niepełnosprawności, który funkcjonuje obecnie, zakłada, że niepełnosprawność w znacznej mierze wynika z przeszkód i barier doświadczanych przez osoby nią dotknięte. Zatem nie indywidualne ograniczenia, ale niedostarczenie przez społeczeństwo odpowiednich usług oraz niezaspokajanie potrzeb osób niepełnosprawnych „tworzą” niepełnosprawność. W modelu tym przyczyn niepełnosprawności nie szuka się, jak poprzednio - w jednostce, lecz w środowisku i różnego rodzaju barierach społecznych, ekonomicznych i fizycznych. Czy więc przytoczone wyżej definicje już w założeniu nie skreślają możliwości odczuwania bezpieczeństwa społecznego przez osoby niepełnosprawne? Jeśli bezpieczeństwo społeczne ma zostać zapewnione między innymi poprzez możliwość korzystania w pełni z dóbr kultury i uroków życia społecznego, jednocześnie mając możliwość jego współtworzenia, to czy osoby które są w naszym kraju dyskryminowane i wykluczane, mogą liczyć na zapewnienie im bezpieczeństwa? Rozwój społeczny osób niepełnosprawnych w kontekście bezpieczeństwa Człowiek funkcjonuje w obrębie kręgów społecznych, wśród których można wymienić: rodzinę, szkołę, a później pracę, przyjaciół i znajomych, środowisko lokalne, w 13

Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych z dn. 13 grudnia 2006r., dokument zamieszczony na stronie Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych: http://www.niepelnosprawni.gov.pl/dokumentymiedzynarodowe-/dokumenty-organizacji-narodow-zj/konwencja-o-prawach/, *dostęp: 13.11.2014+.

nim zaś urzędy, punkty usługowe, sklepy. Aby korzystać z uczestnictwa w tych społecznościach,

człowiek

powinien

posiąść

pewne

umiejętności

związane

z codziennymi sytuacjami, dbaniem o bezpieczeństwo i zdrowie, komunikacją między członkami społeczeństwa czy korzystaniem z placówek i zasobów użyteczności publicznej. Czynniki te, prócz stwarzania możliwości aktywnego uczestnictwa w społeczeństwie, dają człowiekowi również poczucie bezpieczeństwa, umiejętność zaspokojenia swoich potrzeb oraz samorealizacji14. Z punktu widzenia bezpieczeństwa społecznego, niezwykle ważnym czynnikiem warunkującym brak odczuwania zagrożenia przez ludzi, zwłaszcza zaś przez osoby niepełnosprawne, jest system organizacyjny społeczeństwa, w którym funkcjonuje człowiek. Odczuwanie zagrożenia bowiem wiąże się ściśle z występowaniem zbyt dużej ilości negatywnych

bodźców,

takich

jak

krytyka,

ograniczenie

wolności,

godzenie

w godność osobistą, brak akceptacji czy też brak zrozumienia. Czynniki te działają niezwykle niekorzystnie, wywołując w człowieku obawę, niepewność, a co za tym idzie - osłabienie aktywności zarówno intelektualnej, jak i społecznej. Jednostka bowiem ukierunkowuje się na zabezpieczenie własnego istnienia, czyli cofa się do zaspokojenia pierwotnych potrzeb, co jest równoznaczne z zablokowaniem jego aktywności i kreatywności15. Zasady życia społecznego w odniesieniu do osób niepełnosprawnych Analizując problematykę związaną z odczuwaniem bezpieczeństwa przez osoby niepełnosprawne, należy zwrócić uwagę na dwie podstawowe zasady. Są to swego rodzaju warunki, które powinny obowiązywać w każdym sprawnie działającym społeczeństwie. Tylko bowiem w takim sprawa bezpieczeństwa społecznego będzie tą, która nie będzie wypełniać się jedynie w zapisach dokumentów ustaw i rozporządzeń, ale przełoży się na realnie odczuwane skutki. Pierwszą z nich jest zasada dobra wspólnego. Ponieważ ludzie tworzą społeczeństwo, przede wszystkim po to, by uzyskać dogodne warunki do prawidłowego rozwoju własnego człowieczeństwa, istnieje przekonanie, iż to nie człowiek podlega społeczności, ale właśnie społeczność ma pomagać i służyć zaspokojeniem celów danej osoby. Każda społeczność rodzina, naród, szkoła - ma za zadanie osiąganie dobra wspólnego dla wszystkich.

Polsce osoby niepełnosprawne wciąż są spychane na margines społeczeństwa. Wśród wielu 14

Por. M. Kurek, Psychopedagogiczne aspekty rehabilitacji zawodowej i społecznej prowadzonej w zakładzie aktywności zawodowej, [w:] Modelowa forma rehabilitacji osób niepełnosprawnych- zakład aktywności zawodowej, Szczecin 2008. 15 J. Reykowski, Z zagadnieo psychologii motywacji, PZWS, Warszawa 1970, s. 50-55.

osób pełnosprawnych niestety nadal panuje przekonanie, iż ludzie niepełnosprawni nie są w stanie uczestniczyć w społeczeństwie tak, by mogły działać dla dobra wspólnego danej zbiorowości. Szczególną uwagę należy w tym miejscu zwrócić na wciąż niewielki, aczkolwiek stopniowo zmieniający się, dostęp do pracy i rozwoju zawodowego dla tych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność jest tą biologiczną, a nie jedynie prawną. Jak podkreśla Adam Korcz, zasada dobra wspólnego pokazuje istotę życia społecznego, a zarazem

dyktuje

powinność

angażowania

się

wnoszenia

wkładu

w życie społeczne. Wskazuje, że człowiekowi w społeczeństwie coś się należy i to tylko dlatego, że jest podmiotem ludzkim. Należą mu się m.in. dogodne, nieograniczone warunki do rozwoju swej osobowości. Rozwijając się, powinien jednak stwarzać przez to odpowiednie warunki do rozwoju innych osób16. I druga zasada - zasada pomocniczości. Zasada ta reguluje wymianę społeczną, podobnie jak zasada dobra wspólnego, jednak w nieco odwrotnym kierunku: od społeczności dużych, wysoko zorganizowanych, poprzez małe wspólnoty, do pojedynczych osób. Zasada ta zwraca uwagę na organizację przestrzeni społecznej, jaka istnieje pomiędzy jednostką a narodem i państwem. Wskazuje się na to, że jest ona wypełniona różnymi grupami i instytucjami, które tak jak jednostka i państwo powinny działać na rzecz dobra wspólnego. W Polsce na rzecz osób niepełnosprawnych działa wiele organizacji pozarządowych. O regulację tej zasady w gruncie rzeczy nie dbają duże społeczności, ale kierunek niesienia pomocy odbywa się jak poprzednio - od jednostek dla jednostek. Niestety wciąż istnieje zbyt mało organizacji czy instytucji działających na rzecz osób niepełnosprawnych, przy udziale państwa, jako jego struktur politycznych. Być może gdyby wdrożono choć niektóre z działań już podejmowanych, lecz nie w ramach organizacji pozarządowych, a poprzez zaangażowanie rządu, sytuacja tych osób uległaby poprawie. Odrzucenie jako poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa społecznego osób niepełnosprawnych Życie społeczne jest warunkiem koniecznym dla rozwoju umysłowego, a także osiągania przez człowieka stanu równowagi psychicznej. To bowiem w społeczeństwie dokonywane są procesy socjalizacji i wychowania człowieka. Istnienie sieci społecznej jest niezbędnym czynnikiem wsparcia psychicznego ludzi. Dla każdego człowieka niezwykle

A. Korcz, Bezpieczeostwo społeczne Rzeczypospolitej Polskiej. Publikacja autora zamieszczona na stronie: http://adamkorcz.w.interia.pl/spol.pdf, *dostęp: 15.11.2014+.

ważny jest życzliwy klimat społeczny. To on gwarantuje człowiekowi zachowanie swego rodzaju stabilizacji duchowej, jak również poczucia wspólnoty i akceptacji ze strony innych. Życie społeczne rozpatrywać można na różnych płaszczyznach. Niezwykle ciekawym ujęciem jest jednak to, które traktuje je jako swego rodzaju proces tworzenia i komunikowania wartości wyznawanych i realizowanych w danej grupie. Proces ten jest możliwy dzięki wykorzystaniu sił umysłowych członków społeczeństwa oraz indywidualnego intelektu każdego z nich. Ten zaś umożliwia dokonywanie świadomych wyborów 17, które powinny uwzględniać dobro wspólne oraz dobro każdego człowieka, zwłaszcza jednak osób słabszych, wymagających pomocy ze strony innych członków społeczeństwa. Niezwykle

niekorzystnym

zjawiskiem,

godzącym

godność

człowieka,

a w konsekwencji prowadzącym do zachwiania bezpieczeństwa społecznego osób, jest odrzucenie przez społeczeństwo, marginalizacja jego członków, zwykle tych słabszych, potrzebujących pomocy. Osoby niepełnosprawne niejednokrotnie stają się obiektem marginalizacji, wykluczenia z życia społecznego, przez co nie mogą realizować zadań, wynikających z przynależności do społeczeństwa. Jak wykazują badania psychologów, relacja z drugim człowiekiem pozwala jednostce na zaspokojenie wielu podstawowych potrzeb. Jedną z potrzeb, których zaspokojenie jest uzależnione od kontaktu z drugą osobą - tego emocjonalnego, jak i fizycznego - jest potrzeba bezpieczeństwa. Kolejne zaś to potrzeby szczęścia, wspólnoty, budowania własnej wartości, porozumiewania się. One to stwarzają możliwość integracji osobowości człowieka, a więc uzależniają jego rozwój18. W sytuacji niepełnosprawności, człowiek który spotyka się z trudnościami związanymi z jego chorobą czy niedomaganiem, jeszcze silniej odczuwa potrzebę bycia z drugą osobą, otrzymania od niej wsparcia, choćby tego w postaci „bycia obok”. Zaburzenie bowiem w obrębie relacji z drugim człowiekiem zawsze skutkuje zachwianiem poczucia bezpieczeństwa, psychicznej równowagi,

także

grozi

innymi

konsekwencjami

zdrowotnymi,

które

osoby

niepełnosprawne odczuwają jeszcze silniej niż te o nieograniczonej sprawności. Zgodnie z założeniami koncepcji Maslowa, dotyczącej hierarchii potrzeb, potrzeba bezpieczeństwa tuż po potrzebach fizjologicznych, należy do tych najbardziej pierwotnych. Już od początku życia człowieka potrzeba ta silnie ujawnia się poprzez pragnienie pewności, pewnego porządku zmian oraz możliwości przewidywania zmian zachodzących w środowisku 17

jego

życia.

Potrzeby

jeszcze

wyraźniej

ujawniają

S. Kowalczyk, Człowiek a społecznośd. Zarys filozofii społecznej, Lublin 1994, s. 121. H. Kubiak, A. Jakoniuk- Diallo, Człowiek niepełnosprawny w otoczeniu społecznym, Wyd. Difin, Warszawa 2011, s. 7. 18

się

w obliczu utraty zdrowia, pobytu w szpitalu czy konieczności poddania się różnego rodzaju zabiegom leczniczym19. Skupiając się na analizie potrzeby bezpieczeństwa, należy zdefiniować ogólne warunki osiągania owego stanu przez człowieka. Życie człowieka uznawane jest za bezpieczne w sytuacji, gdy ten jest w stanie w optymalny sposób zaspokoić swoją potrzebę bezpieczeństwa oraz kolejne potrzeby, których z kolei możliwość zapewnienia istnieje tylko po prawidłowym zaspokojeniu potrzeb niżej umiejscowionych w hierarchii zaproponowanej przez Maslowa. Sytuacją

najbardziej

optymalną,

warunkującą

najwyższy

poziom

poczucia

bezpieczeństwa, jest brak występujących zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych względem człowieka, czynników niekorzystnych dla zdrowia, życia, rozwoju oraz wychowania danej osoby20. Odniesienie owego warunku do sytuacji osób niepełnosprawnych pokazuje wyraźnie, iż już sama niepełnosprawność, choroba czy zaburzenie funkcjonowania organizmu człowieka stanowi czynnik niepozwalający na osiągnięcie optymalnego poziomu poczucia bezpieczeństwa przez osoby niepełnosprawne. Sytuacje te mogą być rozpatrywane na dwóch płaszczyznach. Wywołują one bowiem zmniejszenie poczucia bezpieczeństwa indywidualnego, postrzeganego w sposób subiektywny przez jednostkę, jak również obniżają poczucie bezpieczeństwa społecznego, co związane jest ze zmianą pozycji jednostki w społeczeństwie21. Odpowiedzią

zachwianie

poczucia

bezpieczeństwa

społecznego

osób

niepełnosprawnych powinno być wsparcie społeczne ze strony otaczających je członków społeczeństwa. Wsparcie społeczne może przybierać różną formę. Począwszy od pomocy materialnej, poprzez stwarzanie możliwości rozwoju, aż po wsparcie psychospołeczne. Stanisław Kawula zauważa, iż znaczenie wsparcia społecznego dla osób niepełnosprawnych jest ogromne. Można w tym wypadku podkreślić zarówno rolę pomocy tym osobom w sytuacji trudnej, wynikającej z samej niepełnosprawności, jak i innych sytuacji stresowych, nowych dla tych osób, których bez wsparcia innych nie są w stanie przezwyciężyć. Drugą, wartą podkreślenia rolą wsparcia, jest wywołanie interakcji społecznej, która podjęta przez jedną bądź dwie strony, prowadzi do wspólnego rozwiązania sytuacji problemowej, a także skutkuje wymianą emocji czy doświadczeń22. 19

J. Kulczycki, Wyzwania psychologii humanistycznej, „Konspekt” nr 18 (19) / 2004, wersja on-line dostępna na stronie: http://www.wsp.krakow.pl/konspekt/18/kulczycki.html, *dostęp: 13.11. 2014+. 20 I. Plieth- Kalinowska, Bezpieczeostwo społeczne dziecka niepełnosprawnego z dysfunkcją narządu ruchu, Wyd. Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego, Bydgoszcz 2009, s. 47. 21 Z. Kawczyoska- Butrym, Bezpieczeostwo osób chorych i niepełnosprawnych, [w:] Bezpieczeostwo człowieka w środowisku lokalnym, Ciczkowski W. (red.), WSP, Olsztyn 1999, s. 58. 22 S. Kawula, Studia pedagogiki społecznej, WSP, Olsztyn 1996, s. 7.

Zakończenie Odrzucenie społeczne, brak akceptacji, zrozumienia, czy wsparcia ze strony grupy społecznej jest problemem, który nadal dość silnie dotyka osoby niepełnosprawne. Istotnym jest, iż takie zachowania niosą poważne konsekwencje dla zdrowia i społecznego funkcjonowania człowieka niepełnosprawnego. Sposobem na rozwiązanie tego problemu, a tym samym na poprawę bezpieczeństwa społecznego osób niepełnosprawnych, jest aktywne rozwiązywanie tego problemu poprzez działania ze strony państwa i jego władz. Przede wszystkim jednak to inicjatywy ze strony społeczeństwa, dawanie osobom niepełnosprawnym poczucia akceptacji czy podkreślanie roli osób niepełnosprawnych stają się warunkami dla odczuwania przez nie bezpieczeństwa w społeczeństwie. Jest to z kolei warunek rozwoju, podejmowania inicjatywy, angażowania się w sprawy społeczeństwa i państwa. Jest więc wkładem osób niepełnosprawnych w budowanie silnego i zdrowego społeczeństwa, co w połączeniu z rolą osób pełnosprawnych daje możliwość wzrostu społecznego, rozwoju moralnego i ciągłej ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa ze strony jego obywateli.

Abstract: The author brings the essence and importance of social security. The recipient pays attention to the safety of persons with disabilities. Their function in society is often limited or hindered by various factors. The way in which the state and members of the public support the participation of people with disabilities in society affects the social security burden of these people. But there are many other principles of social life that are necessary to ensure the safety of any member of the public, including people with disabilities.

Keywords: social security, disability, threat, the sense of security.

Bibliografia: 1. Jakubczak R., Marczak J., Gąsiorek K., Jakubczak W., Podstawy bezpieczeństwa narodowego Polski w erze globalizacji, Warszawa 2008. 2. Kawczyńska-Butrym

Z.,

Bezpieczeństwo

osób

chorych

niepełnosprawnych,

[w:] Bezpieczeństwo człowieka w środowisku lokalnym, Ciczkowski W. (red.), Olsztyn 1999. 3. Kawula S., Studia pedagogiki społecznej, Olsztyn 1996. 4. Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych z dn. 13 grudnia 2006r., dokument zamieszczony na stronie Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych: http://www.niepelnosprawni.gov.pl/dokumenty-miedzynarodowe-/dokumentyorganizacji-narodow-zj/konwencja-o-prawach/ [dostęp: 13.11.2014]. 5. Korcz A., Bezpieczeństwo społeczne Rzeczypospolitej Polskiej. Publikacja autora zamieszczona na stronie: http://adamkorcz.w.interia.pl/spol.pdf, [dostęp: 15.11.2014]. 6. Kowalczyk S., Człowiek a społeczność. Zarys filozofii społecznej, Lublin 1994. 7. Kubiak H., Jakoniuk- Diallo A., Człowiek niepełnosprawny w otoczeniu społecznym, Warszawa 2011. 8. Kulczycki J., Wyzwania psychologii humanistycznej, „Konspekt” nr 18 (19) / 2004, wersja on-line dostępna na stronie: http://www.wsp.krakow.pl/konspekt/18/kulczycki.html, [dostęp: 13.11. 2014]. 9. Kurek M., Psychopedagogiczne aspekty rehabilitacji zawodowej i społecznej prowadzonej w zakładzie aktywności zawodowej, [w:] Modelowa forma rehabilitacji osób niepełnosprawnych-

zakład

aktywności

zawodowej,

Szczecin 2008. 10. Kuźniar R. (red.), Polska polityka bezpieczeństwa 1989- 2000, Warszawa 2001. 11. Narodowy Spisy Powszechny z 2011r., www.stat.gov.pl, data publikacji: 9.04.2013r. [dostęp: 13.11.2014]. 12. Plieth-Kalinowska

I.,

Bezpieczeństwo

z dysfunkcją narządu ruchu, Bydgoszcz 2009.

społeczne

dziecka

niepełnosprawnego

13. Reykowski J., Z zagadnień psychologii motywacji, Warszawa 1970. 14. Skrabacz

A.,

Bezpieczeństwo

społeczne.

Podstawy

teoretyczne

praktyczne,

Warszawa 2012. 15. Skrabacz A., Sulowski S., Bezpieczeństwo społeczne. Pojęcia. Uwarunkowania. Wyzwania, Warszawa 2012. 16. Wawrzusiszyn A., Bezpieczeństwo i ewolucja jego pojmowania, „Journal of Modern Science” 4/15/2012. 17. Wolanin J., Zarys teorii bezpieczeństwa obywateli. Ochrona ludności na czas pokoju, Warszawa 2005.

Maciej Tołwiński, Marta Stempień

Deklaracja wiary lekarzy katolickich i studentów medycyny w przedmiocie płciowości i płodności ludzkiej. Dylematy związane z bezpieczeństwem Declaration of Faith of catholic doctors and medical students concerning human sexuality and fertility. Dilemmas for safety

Abstract: The subject of this article revolves around created at the turn of March and April 2014 Declaration of faith catholic doctors and medical students of the human sexuality and fertility. The paper is presenting and discussing the circumstances, authorship, signatories and provisions of the Declaration of faith with possible dilemmas for safety. Compiles the text of the Declaration with applicable law and describes the formal and legal consequences of signing. Key words: safety, declaration of faith, medical ethics

Deklaracja-okoliczności powstania i sygnatariusze Przyczynę powstania Deklaracji upatruje się w liście otwartym dr Wandy Półtawskiej23 z dnia 5 marca 2014 roku, adresowanego do lekarzy i studentów medycyny, a napisanego w związku z kanonizacją Jana Pawła II. W rzeczonym liście nadawczyni mówi o swojej przyjaźni z Janem Pawłem II i stwierdza, że „wie więcej”24 o jego oczekiwaniach, w szczególności wobec lekarzy. Należy zauważyć, że stanowi to powoływanie się na autorytet

Lekarz psychiatra, doktor nauk medycznych, wieloletnia wykładowczyni medycyny pastoralnej w wielu ośrodkach akademickich, działaczka pro-life, przyjaciółka papieża Jana Pawła II (co jest bardzo istotne w rozpatrywanej materii, gdyż w pewnych kręgach z tej racji może byd postrzegana jako autorytet); źródło: http://www.kul.pl/art_12047.html, *dostęp: 23.10.2014]. 24 http://www.deklaracja-wiary.pl/img/dw-list.pdf, s.1, *dostęp: 22.10.2014+.

papieża i świadczyć może o próbie wpłynięcia w ten sposób na adresatów25. W liście czytamy o tym, że postęp medycyny zdaje się moralności i etycznemu postępowaniu lekarzy wobec pacjentów. Jak pisze nadawczyni, deklaracja stanowi zadośćuczynienie papieżowi Janowi Pawłowi II za to, który nie raz musiał się wstydzić za Polaków. List traktuje też o tym, że powstająca deklaracja ma być środkiem do wywarcia wpływu na opinię publiczną, by „bronić zagrożonych wartości chrześcijańskich”26. W kwietniu 2014 roku, na gruncie opisanego wcześniej listu otwartego dr Półtawskiej, w polskiej rzeczywistości społecznej pojawiła się Deklaracja wiary lekarzy i studentów medycyny w przedmiocie płciowości i płodności ludzkiej, stanowiąca, jak możemy przeczytać, „votum wdzięczności dla Boga i dla Jana Pawła II”27. Deklaracja została podpisana przez 3 927 osób28 (stan aktualny na dzień 19 września 2014 roku29), wśród których są: 

Lekarze, lekarze dentyści i studenci medycyny30 (3238), w tym:



Osoby ze stopniem naukowym doktora i doktora habilitowanego (313),



Osoby z tytułem profesora (59),



Lekarze pediatrzy (531),



Lekarze ginekolodzy (111),



Studenci medycyny (245).



Pielęgniarki (550),



Farmaceuci (53),



„Pozostała służba zdrowia”31 (86).

Z przytoczonych informacji wynika, że sygnatariuszami są nie tylko lekarze, ale też inni pracownicy służby zdrowia, tacy jak farmaceuci, personel pielęgniarski czy inny personel medyczny. Lekarze i studenci medycyny stanowią jednak znaczną większość (82,5%) wśród wszystkich osób, które zdecydowały się Deklarację podpisać. Wartym zauważenia jest fakt,

W retoryce, erystyce czy praktycznej logice zwane jest to z łac. argumentum ad verecundiam (argument odwołujący się do autorytetu), który jest traktowany jako pozamerytoryczny, gdyż w związku z mocą oddziaływania autorytetu nie może zostad zakwestionowany bez narażania się na śmiesznośd, zob. np.: T. Hołówka, Kultura logiczna w przykładach, Warszawa 2005;, Mała encyklopedia logiki, W. Marciszewski (red.), Wrocław 1988. 26 http://www.deklaracja-wiary.pl/img/dw-list.pdf, s.2 *dostęp: 22.10.2014+. 27 Tamże, s.1. 28 Zob. http://www.deklaracja-wiary.pl/img/statystyki.pdf, *dostęp: 22.10.2014+, jak mówi się w statystyce, przedstawione dane obarczone są drobnym błędem statystycznym. 29 Na tyle aktualne informacje są dostępne na ww. oficjalnej stronie Deklaracji. 30 Studenci medycyny są w przytoczonej statystyce włączeni w ogólną liczbę lekarzy. 31 Jak się można domyślad, są to ratownicy medyczni (niewymienieni w statystyce, a podejmujący działania związane z ochroną zdrowia), fizykoterapeuci, analitycy medyczni, technicy medyczni oraz, byd może, pozostały personel okołomedyczny: salowe, recepcjoniści szpitalni czy z przychodni lekarskich niebędący personelem pielęgniarskim, personel techniczny oraz byd może inni, lecz ich wskazanie jest trudne, gdyż źródło nie precyzuje jasno tej kwestii.

iż wśród sygnatariuszy znajdują się osoby ze stopniem naukowym czy tytułem naukowym 32, doktorzy, doktorzy habilitowani i profesorowie.

Zapisy Deklaracji i konsekwencje podpisania Dokument, aby nabrał mocy prawnej, potrzebuje podpisu. Deklaracja wiary jest więc dokumentem, który aby został potwierdzony przez danego lekarza czy studenta medycyny (lub inną osobę), musi zostać przezeń podpisany. Złożenie pod nią podpisu jest niezbędne, aby zostać włączonym w poczet „lekarzy katolickich i studentów medycyny”. Podpisana33 Deklaracja staje się więc oświadczeniem woli34 podpisującego. Sygnatariusz tym samym opowiada się za pewnymi wzorcami postępowania, które są opisane w poszczególnych zapisach. Deklaracja-analiza zapisów Wstęp do Deklaracji mówi się o tym, że za życie ludzkie (od początku) odpowiadają lekarze, po nim następuje kolejna numeracja deklarowanych punktów wraz ze słowamikluczami, które odnoszą się do treści punktów35. Punkt pierwszy rozpoczyna się od słowa „wierzę”, potwierdza się tam wiarę w jednego Boga, który jest panem Wszechświata, a także stworzył mężczyznę i kobietę36 na swój obraz. Jest to więc jednoznaczne opowiedzenie się za kreacjonistyczną teorią powstania życia. W punkcie drugim, w którym wstępem jest słowo „uznaję”, mówi się o uznaniu, że ciało i życie człowieka stanowi boży dar i jako dar jest święte i nietykalne. Ciało ma podlegać prawom natury, które pochodzą od Stwórcy, a moment powstania życia czy zakończenia życia zależy tylko od boskiej woli. Mówi się, że człowiek, który (niejako „za Boga”) podejmuje decyzję o rozpoczęciu lub skończeniu życia, poza tym, że gwałci przykazania Dekalogu37 - poprzez zapłodnienie in vitro - odrzuca samego Stwórcę. Nie do końca wiemy, na czym miałaby polegać nietykalność ciała, szczególnie w kontekście pracy lekarza. Zapis o

Statystyka zawiera błąd, gdyż mówi, że doktor i doktor habilitowany to są tytuły. Inaczej sprawa wygląda już na liście osób podpisanych pod Deklaracją, gdzie często brak jest jasnego rozróżnienia na profesora zwyczajnego i nadzwyczajnego. Faktem jest natomiast to, że wszyscy, czy doktorzy, czy doktorzy habilitowani, czy profesorowie nadzwyczajni i zwyczajni, są to osoby zajmujące się (przynajmniej w teorii) nauką. 33 Zob. np. Z. Radwaoski, Prawo cywilne – częśd ogólna, Warszawa 2007. 34 Zob. Art. 60., Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. 2014 poz. 121. 35 Tekst deklaracji dostępny: http://www.deklaracja-wiary.pl/img/dw-tresc.pdf, *dostęp: 24.10.2014+. 36 W oryginale jest „niewiastę”. 37 Stosując aborcję, eutanazję, antykoncepcję, sztuczne zapłodnienie.

gwałceniu przykazań Dekalogu stanowić może natomiast napiętnowanie lekarzy, którzy decydują się przeprowadzać zabiegi wymienione w katalogu „odrzucających Stwórcę”. Trzeci punkt mówi o „przyjęciu” prawdy o tym, iż płeć jest dana od Boga oraz jest biologicznie zdeterminowana, jest „sposobem istnienia” człowieka. Punkt ten traktuje o płci, która ma stanowić nobilitację i przywilej, gdyż człowiek, poprzez swoją seksualność i z racji posiadania narządów płciowych, jest boskim współpracownikiem w dziele stworzenia. Mówi się o tym, że rodzicielstwo i powołanie do niego jest bożym planem. Istotnym zauważenia jest fakt, iż według Deklaracji jedynie wybrani przez Boga i „związani z Nim świętym sakramentem małżeństwa mają prawo używać tych organów, które stanowią sacrum w ciele ludzkim”. Zapis w takiej formie mówi jednoznacznie, że jedynie małżonkowie, po ślubie kościelnym, mogą „używać tych organów”38. Takie sformułowanie zapisu implikuje to, że poza małżeństwem nie wolno używać narządów płciowych, jak również - w szczególności piętnuje w pewien sposób osoby decydujące się na dziecko poza małżeństwem sakramentalnym. Godnym zauważenia jest to, że zapis punktu trzeciego potępia na przykład operacje zmiany płci, gdyż zdeterminowana i dana od Boga płeć nie może podlegać jakiejkolwiek zmianie. Zapis ten mówi o heteronormatywności. Stwierdzenie, że podstawą godności i wolności lekarza jest tylko jego sumienie, które jest oświecone Duchem świętym i nauką Kościoła, to zasadnicza treść kolejnego, czwartego punktu Deklaracji. Czytamy dalej, że lekarz ma prawo działać zgodnie z własnym sumieniem i z etyką lekarską, uwzględniając możliwość sprzeciwu wobec działań, które to medyk uznaje za niezgodne ze swoim sumieniem. Uznanie prymatu prawa boskiego nad prawem stanowionym to punkt piąty. Mówi się w nim dodatkowo o przeciwstawianiu się narzucanym, antyhumanitarnym ideologiom cywilizacji współczesnej i o konieczności pogłębiania, oprócz wiedzy medycznej, wiedzy o chrześcijańskiej antropologii i o teologii ciała. Samo uznanie prymatu prawa bożego nad prawem ludzkim nie stanowi w sobie niczego złego. Natomiast realizacja tego zapisu, wyparcie prawa ludzkiego przez prawo boże, może skutkować odwróceniem się sygnatariuszy Deklaracji od ogłoszonych aktów prawa i powszechnie przyjętych norm prawnych.

Takie sformułowanie, kategorycznie ujmując, jest bardzo szerokie. Bo czym jest „używanie organów płciowych”? Czy jeśli pełnią one funkcje inne jak seksualne (np. fizjologiczne oddawanie moczu), to czy wyczerpane zostają przesłanki przedstawione w punkcie piątym?

Ostatni, szósty, punkt mówi o tym, że lekarz katolicki uważa, iż nie narzucając innym swoich poglądów czy przekonań, ma prawo wymagać i oczekiwać od innych poszanowania swoich praw i wolności w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych. Deklaracja kończy się cytatem zaczerpniętym z papieskiej encykliki Humanae vitae autorstwa Pawła VI, w którym można przeczytać, że powołanie do bycia lekarzem implikuje obowiązek postępowania zgodnie z wiarą i „prawym rozumem”. Paweł VI mówi także o konieczności świadczenia wiarą we własnym środowisku, o obowiązku służenia małżonkom należytymi radami i wskazywaniu im właściwej drogi. Źródła prawa Z teorii prawa wiemy, że co do zasady istnieją dwa pierwotne źródła prawa: konstytucja oraz umowy międzynarodowe. Nie znajduje się w umowach międzynarodowych zapisów mówiących o etyce lekarskiej oraz o wolności sumienia i wyznania lekarzy, są natomiast akty mające charakter bardziej ogólny, mówiące o wolności w ogóle. Nie jest przedmiotem niniejszego opracowania omawianie wszystkich umów międzynarodowych, w których mowa jest o wolnościach i prawach jednostki, gdyż materiał jest na tyle obszerny, że z całą pewnością wyczerpanie tematu zajęłoby więcej jak jeden rozdział, dlatego też pewne zapisy zostaną jedynie zasygnalizowane w przypisie39. Akcent przeniesiony zostanie natomiast na Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, Ustawę o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz na Kodeks Etyki Lekarskiej, który to nie jest prawem państwowym, lecz wewnętrznie przyjętym aktem normującym stosunek lekarza wobec pacjenta. Głównym problemem nurtującym przy lekturze i analizie Deklaracji, jest problem lekarskiego sumienia oraz kwestia granic wolności religijnej lekarza. Na gruncie powyższego zasadnicze pytanie brzmi: czy lekarzowi wolno deklarować, że będzie leczyć zgodnie z normami religijnymi, nie zaś zgodnie z ogólnie przyjętą wiedzą medyczną? Istotną sprawą jest etyka lekarska oraz sprawdzenie, czy realizacja zapisów Deklaracji nie stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem. Konstytucja RP gwarantuje wolność sumienia i religii w kilku artykułach40, lecz na gruncie podjętej analizy najistotniejszym jest art. 53 ust.1-2,6, w których to mówi się o indywidualnych wolnościach światopoglądowych i religijnych przysługujących każdemu obywatelowi. W art. 53 ust.2 ustrojodawca przedstawia zamknięty katalog wolności 39

Mamy tu na myśli głównie Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167, który powstał na gruncie Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. 40 Art. 53, Art. 25, art. 48 ust.1, art.35 ust.2, art. 85, art. 233, art. 30, art. 31, art. 54, art. 57, art. 58 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483.

religijnych, tym samym jasno precyzuje, co obejmuje termin „wolność religii”. Wśród wielu wymienionych znajdują się: wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru, uzewnętrznianie indywidualne lub wspólne poprzez uczestniczenie w obrzędach religijnych, uprawianie kultu, modlitwę, praktykowanie, nauczanie. W ust.6 tegoż artykułu mówi się o tym, że nikt nie może zostać zmuszany do uczestnictwa bądź do zaniechania uczestnictwa w praktykach religijnych. Z art. 4. w zw. z art. 7. Kodeksu Etyki Lekarskiej41 jesteśmy w stanie wydedukować normę postępowania, która mówi o tym, że lekarz ma prawo odmówić udzielenia pomocy lekarskiej, jeśli procedura medyczna, która ma zostać zastosowana, stoi w sprzeczności z wyznawanym przez tegoż lekarza światopoglądem - innymi słowy jest sprzeczna z jego sumieniem. Jeśli lekarz nie podejmuje leczenia, jest zobowiązany do wskazania miejsca, w której wymagana pomoc lekarska zostanie pacjentowi udzielona. Podobny zapis znajdujemy w Ustawie o zawodach lekarza i lekarza dentysty, przy czym rzeczona Ustawa dookreśla ogólny zapis Kodeksu Etyki Lekarskiej i mówi dodatkowo, że lekarz ma obowiązek uzasadnić odmowę przeprowadzenia czynności medycznych i odnotować ten fakt w dokumentacji medycznej pacjenta, a jeśli jest zobowiązany stosunkiem pracy lub w ramach służby, ma obowiązek uprzednio powiadomić na piśmie swojego przełożonego42. Istotnym jest zapis art. 30 ww. Ustawy, który mówi, że lekarz ma zawsze obowiązek, jeśli trafia mu się przypadek niecierpiący zwłoki lub jeśli zaniechanie czynności medycznych może zagrozić życiu albo zdrowiu pacjenta, udzielić pomocy medycznej. Jawi się więc nam dwojaka rzeczywistość, gdzie sygnatariusz, odrzucając prawo stanowione i kierując się prawem bożym, staje przed dylematem, co należy począć z pacjentem potrzebującym pomocy medycznej, którą Deklaracja sankcjonuje. Przedstawiona norma nosi nazwę tzw. klauzuli sumienia. Została umieszczona po to, żeby dać lekarzowi możliwość sprzeciwienia się ewidentnie nieetycznym zachowaniom43. Jak można zauważyć, tekst Deklaracji jest ściśle związany z nauczaniem Kościoła katolickiego i Biblią. Konstytucja RP gwarantuje każdemu obywatelowi wolność sumienia i religii44, lekarz-obywatel RP jest więc objęty normami mówiącymi o tejże wolności. Wolno mu dowolnie wybierać religię, wolno posiadać światopogląd, którym kieruje się w życiu, wolno mu świadczyć o swojej religii. Z jednej strony mamy więc prymat Konstytucji jako

Art. 4, Kodeks Etyki Lekarskiej, http://www.nil.org.pl/__data/assets/pdf_file/0003/4764/Kodeks-Etyki-Lekarskiej.pdf, *dostęp: 24.10.2014+. 42 Art. 39, Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty z dnia 5 grudnia 1996 r., Dz.U. 1997 nr 28 poz. 152. 43 Takim jak eksperymenty na ludziach, badania nad bronią biologiczną. 44 Art. 53, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, dz. cyt.

najwyższego źródła prawa, gdzie istnieje gwarantowana wolność sumienia i religii, z drugiej natomiast mamy Deklarację, która mówi o innym prymacie, mianowicie pierwszeństwie prawa bożego nad prawem stanowionym, ludzkim. Zapisy deklaracyjne są więc ewidentnie dualistyczne, z jednej strony mówią o etyce lekarskiej, skodyfikowanej i uznanej w środowisku medycznym, z drugiej natomiast mówią o prymacie jednego prawa nad drugim. Dylematy związane z bezpieczeństwem W toku dotychczasowych rozważań omówione zostały zapisy deklaracyjne zestawione z aktualnymi aktami prawa. Przedstawiona została struktura sygnatariuszy Deklaracji. Przechodzimy teraz do identyfikacji, opisu i prognozy możliwych dylematów dla bezpieczeństwa wynikających z wprowadzenia Deklaracji w życie. Analizę rzeczonych dylematów godzi się opisać na podstawie dwóch przypadków: pierwszy, odnoszący się do rzeczywistego stanu obecnego i do aktualnej liczby sygnatariuszy, drugi natomiast odnoszący się do stanu możliwego, gdzie wszyscy lekarze podpisują Deklarację i w związku z tym zapisy deklaracyjne zaczynają bezwzględnie obowiązywać.

Przypadek pierwszy: stan obecny Sygnatariuszami Deklaracji jest 3 927 osób. Obok personelu lekarskiego jest to personel pielęgniarski, inny personel medyczny, studenci medycyny oraz farmaceuci. Istotnym jest uchwycenie szerszego kontekstu, by mieć ogląd na popularność sygnowania Deklaracji w środowisku medycznym. Jak podaje Rocznik Statystyczny GUS, w Polsce w roku 2012 było 85 025 lekarzy i 12 491 lekarzy dentystów45. Zestawiając 2 993 lekarzy podpisanych pod Deklaracją z ogólną liczbą lekarzy wykonujących zawód, 97 516, otrzymujemy informację, że około 3% lekarzy sygnowało Deklarację. Taki odsetek jest stosunkowo niewielki. Należy liczyć się z tym, iż liczba podpisanych może rosnąć, wszak podpisanie Deklaracji nie jest zjawiskiem jednorazowym. Z jednej strony można sądzić, że grono lekarzy katolickich i studentów medycyny, które miało podpisać Deklarację, już to zrobiło, z drugiej natomiast trzeba uwzględnić, że Deklaracja może się rozpowszechniać, że sygnatariusze w osobach studentów medycyny, po absolutorium i egzaminie zawodowym, będą dalej trwać w postanowieniach deklaracyjnych. W statystyce Deklaracji, przedstawionej na stronach internetowych, brak jest danych odnośnie miejsca zamieszkania i miejsca pracy sygnatariuszy. Ich brak motywuje się ochroną 45

Zob. Rocznik statystyczny GUS 2013, http://stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/RS_rocznik_statystyczny_rp_2013.pdf, s. 377, *dostęp: 25.10.2014+.

prywatności i ochroną danych osobowych. Niemożliwym do określenia jest więc skupienie czy rozproszenie podpisanych. Lecz jeśli sygnatariusze pracują w miejscach, które są stosunkowo blisko siebie i jeśli zagęszczenie sygnatariuszy w pewnym miejscu jest większe, można przypuszczać, iż będą występować trudności w znalezieniu pomocy medycznej osobie, która żyje poza sakramentalnym związkiem i używa narządów płciowych niezgodnie z przeznaczeniem. Jesteśmy więc obecnie w stanie powiedzieć, że zagrożenie dla bezpieczeństwa (przede wszystkim zdrowotnego, ale i społecznego oraz narodowego) ze strony sygnatariuszy Deklaracji jest niewielkie, gdyż jeśli lekarz odmawiając pomocy jest w stanie wskazać innego lekarza, który tej pomocy udzieli, a czas potrzebny do podjęcia skutecznego leczenia będzie względnie niewielki i niezagrażający zdrowiu czy życiu pacjenta, możemy liczyć się jedynie z pewnymi niedogodnościami wynikającymi z konieczności transportu. Przypadek drugi: wszyscy lekarze sygnują Deklarację Przypadkiem drugim jest hipotetyczna sytuacja, w której to wszyscy lekarze podpisują Deklarację oraz wprowadzają w życie jej zapisy. W dywagowanej sytuacji należy liczyć się z niemożnością znalezienia lekarza, który podejmie się leczenia pacjenta potrzebującego opieki, a pacjent ten żyje w związku niesakramentalnym albo nie jest heteronormatywny. Polskie prawo dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, aborcję46 oraz nie sankcjonuje stosowania zapłodnienia pozaustrojowego czy antykoncepcji. Jeśli wszyscy lekarze zaczną stosować zapisy deklaracyjne, normy prawne mówiące o możliwości legalnej aborcji staną się martwe. Pary, które z różnych względów nie mogą mieć dziecka poczętego w naturalny sposób, zostaną pozbawione nadziei na własnego potomka. Liczyć się należy także z wieloma niechcianymi ciążami, które będą efektem braku antykoncepcji. Wśród wielu możliwych konsekwencji wprowadzenia Deklaracji w życie w całym środowisku lekarskim, możemy wymienić: 

brak opieki lekarskiej ludzi, którzy żyją poza małżeństwem zawartym w

Kościele, 

dylematy moralne lekarza, który odmawiając pomocy, może skazywać

pacjenta na naruszenie zdrowia lub nawet śmierć,  46

społeczne napiętnowanie osób ze związków pozasakramentalnych,

Dopuszczona, gdy: ciąża zagraża życiu lub zdrowiu kobiety; ciężkie i nieodwracalne uszkodzenie płodu wykazane w badaniach prenatalnych; ciąża zaistniała w wyniku przestępstwa (do 12. tygodnia).



zmniejszona dzietność, gdyż związki pozamałżeńskie mogą się obawiać braku

należytej opieki zdrowotnej w czasie ciąży, porodu i zaraz po porodzie, 

zwiększenie liczby niechcianych ciąż,



zwiększenie zachorowalności na choroby przenoszone drogą płciową,



rozwój tzw. podziemia aborcyjnego,



zagraniczne wyjazdy pacjentów w celu znalezienia lekarza, który podejmie się

opieki oraz związane z tym koszty. Przedstawiony katalog nie jest z całą pewnością zamknięty i można do niego dodać o wiele więcej możliwych dylematów. Przedstawione powyżej wydają jednak się najistotniejsze i najważniejsze.

Podsumowanie W opracowaniu zidentyfikowany został aktualny problem, który może rzutować na stan bezpieczeństwa społecznego. Przedstawiono i przeanalizowano krytycznie zapisy Deklaracji wiary lekarzy katolickich i studentów medycyny. Zaprezentowano możliwe konsekwencje dla bezpieczeństwa. Podpisanie Deklaracji stanowi opowiedzenie się za pewną konkretną ideologią. Stanowi formalne przywiązanie sygnatariusza do rzeczywistości unormowanej szczegółowo w tekście Deklaracji. Samo powstanie Deklaracji nie wiąże za sobą zmiany społecznej, lecz postępujące sygnowanie i wprowadzanie jej zapisów w życie może stanowić zagrożenie. Największym niebezpieczeństwem jest przede wszystkim możliwość, iż zostanie ona podpisana, a jej zapisy będą aktualizowane w pracy, przez wszystkich lekarzy. Należy liczyć się jednak z tym, że do takiej sytuacji nie dojdzie, gdyż nie wszyscy lekarze w Polsce są katolikami. Dylematów i problemów związanych z Deklaracją jest wiele, począwszy od kwestii jej zgodności z prawem państwowym, poprzez realność zapisów i pochylenie się w stronę katolickiej nauki o rodzinie zamiast w stronę postępu medycznego, aż do zagrożeń płynących od lekarzy-sygnatariuszy wobec pacjentów, których mają leczyć.

Bibliografia 1.

Pozycje zwarte:



Hołówka T., Kultura logiczna w przykładach, Warszawa 2005.



Radwański Z., Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2007.

Encyklopedie, leksykony:



Mała encyklopedia logiki, Marciszewski W. (red.), Wrocław 1988.

Akty prawa:



Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483.



Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167.



Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty z dnia 5 grudnia 1996 r., Dz.U. 1997 nr 28 poz. 152.



Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. 2014 poz. 121.

Dostęp internetowy:



http://www.deklaracja-wiary.pl/img/dw-list.pdf [dostęp: 22.10.2014].



http://www.deklaracja-wiary.pl/img/statystyki.pdf [dostęp: 22.10.2014].



http://www.kul.pl/art_12047.html [dostęp: 23.10.2014].



http://www.deklaracja-wiary.pl/img/dw-tresc.pdf [dostęp: 24.10.2014].



http://www.nil.org.pl/__data/assets/pdf_file/0003/4764/Kodeks-Etyki-Lekarskiej.pdf [dostęp: 24.10.2014].



http://stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/RS_rocznik_statystyczny_rp_2013.pdf [dostęp: 25.10.2014].

Emil Kwidziński Kryzys demograficzny jako zagrożenie dla bezpieczeństwa ekonomicznego i socjalnego państw The demographic crisis as a threat to economic and social security of states

Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie wpływu, jaki kryzys demograficzny wywiera na stan bezpieczeństwa ekonomicznego i socjalnego państw. Dotyka on w różnym stopniu wszystkich wysoko rozwiniętych regionów świata, jednakże niniejszy tekst tyczy się wyłącznie Europy, w szczególności zaś państw należących do Unii Europejskiej. Intencją autora jest, po pierwsze – wyjaśnienie istoty kryzysu demograficznego na kontynencie europejskim, po drugie – ukazanie w jakim stopniu sytuacja ta przekłada się na stan gospodarki państwowej i systemu zabezpieczeń socjalnych, po trzecie – zaprezentowanie i scharakteryzowanie podejmowanych przez państwa działań mających na celu odwrócenie lub przynajmniej zahamowanie niekorzystnych trendów ludnościowych na kontynencie. Szczególna uwaga poświęcona została punktowi ostatniemu. Na początku warto wyjaśnić definiowanie przedstawionych w tytule dwóch rodzajów bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo ekonomiczne to pojęcie związane zarówno z ekonomią, jak i politologią, jest ono umiejscowione na granicy obu tych dziedzin nauk społecznych. Oznacza „warunki harmonijnego rozwoju, pozwalającego budować zrównoważony dobrobyt obywateli państwa”47. Uwzględnia takie cechy gospodarki jak: niskie bezrobocie, płynność finansowa budżetu państwa czy stabilność zatrudnienia (skala makro) oraz wypłacalność gospodarstw domowych i przedsiębiorstw (skala mikro)48. Aby uznać, iż dane państwo cechuje się bezpieczeństwem ekonomicznym, należy przyjąć, że jego gospodarka funkcjonuje w sposób niezakłócony czynnikami wewnętrznymi i zewnętrznymi. Należą do nich te o charakterze ekonomicznym (np. odpowiednie proporcje między importem a eksportem, zdolność 47

K. Żukrowska, Ekonomia jako sfera bezpieczeostwa paostwa, [w:] Interdyscyplinarnośd nauk o bezpieczeostwie: paradygmat, wiedza, demarkacja, pod red. K. Raczkowskiego, K. Żukrowskiej, M. Żubera, Warszawa 2013, s. 32. 48 Ibidem, s. 32.

konkurencyjności ekonomicznej poprzez zapewnienie równowagi gospodarczej z innymi państwami,

utrzymywanie

odpowiednim

poziomie

podstawowych

wskaźników

rozwojowych), jak i politycznym (stabilność systemu politycznego, legitymizacja władzy przez obywateli, brak niepokojów społecznych i konfliktów zbrojnych) 49. Według Międzynarodowej Organizacji Pracy (ILO) na bezpieczeństwo ekonomiczne składa się siedem czynników. Są nimi znajdujące się na odpowiednim poziomie: elastyczność rynku pracy, wydajność pracy, bezpieczeństwo zatrudnienia, bezpieczeństwo kwalifikacji, bezpieczeństwo reprezentacji oraz dochody obywateli. Pośród nich szczególne miejsce w metodologii pomiaru indeksu bezpieczeństwa przez ekspertów ILO zajmują dwa ostatnie50. Bezpieczeństwo socjalne, czyli drugie z wymienionych, można uznać za składową część bezpieczeństwa ekonomicznego. Jest ono w większym stopniu związane ze stanem jednostki. Mimo różnych definicji pojęcia można przyjąć, iż oznacza ono „stan wolności od zagrożeń, których skutkiem jest brak lub niedostatek środków utrzymania”51.

Sytuacja demograficzna Europy Po znacznym spadku dzietności, wywołanym przez II wojnę światową, nastąpiła w Europie lat 50. eksplozja demograficzna (tzw. powojenne baby boom). Jednakże już od połowy lat 60. sytuacja ta poczęła gwałtownie się odwracać. Od tego czasu współczynnik dzietności zaczął gwałtownie maleć. Głównym tego powodem stały się szybko zachodzące zmiany

kulturowe,

które

dotknęły

Europę

Zachodnią.

Pojawienie

się

wartości

postmaterialistycznych doprowadziło do nowych wzorców zachowań w społeczeństwach ponowoczesnych. W warunkach konsumpcjonizmu i powszechnego dobrobytu na pierwszy plan wysunęły się wartości takie jak: indywidualizm, dążenie do samorealizacji, pluralizm kulturowy, spadek autorytetu instytucji tradycyjnych (np. Kościoła). Gwałtowny postęp medycyny i nauki doprowadził do tego, iż ludzie coraz większą wagę przywiązywać zaczęli do jakości życia, co wyraża się m.in. poprzez dbanie o zdrowie i wygląd zewnętrzny. Wobec takich wartości posiadanie dzieci przestało już być naturalnym dążeniem każdego człowieka, często natomiast posiadanie licznego potomstwa postrzegane było się jako zagrożenie dla realizacji wymienionych „wymogów” obecnej kultury. Doprowadziło to do stopniowego

K. M. Księżopolski, Bezpieczeostwo ekonomiczne w perspektywie politologicznej, [w:] Bezpieczeostwo ekonomiczne w perspektywie politologicznej: wybrane problemy, pod red. K. M. Księżopolskiego, K. Pronioskiej, Warszawa 2012, s. 178. 50 International Labour Organization. Economic Security Index: Information. – http://www.ilo.org/dyn/sesame/SESHELP.NoteESI, [dostęp: 23.11.2014+. 51 Leksykon polityki społecznej, pod red. B. Rysz-Kowalczyk, Warszawa 2001, s. 20.

odchodzenia od tradycyjnego modelu rodziny. Ponadto do spadku dzietności przyczyniła się rewolucja seksualna i powszechna dostępność środków zapobiegających ciąży, w szczególności zaś wynalazek pigułki antykoncepcyjnej. Jednakże przede wszystkim należy podkreślić, iż kapitalną rolę dla spadku dzietności począwszy od lat 60. miało przedefiniowanie ról płciowych i coraz większa emancypacja społeczna kobiet. Jest to zjawisko o niebagatelnych skutkach w kontekście omawianej problematyki. Wejście kobiet na rynek pracy doprowadziło do tego, iż społeczna funkcja kobiety przestała być ograniczona do roli matki. Z kolei obowiązki związane z pracą zarobkową, aspiracje zawodowe oraz nabywanie przez kobiety wykształcenia i kwalifikacji sprawiają, że posiadanie i wychowywanie licznego potomstwa stanowi i jest często postrzegane jako przeszkoda dla realizacji celów zawodowych i ekonomicznych52. Według danych Eurostatu, w 2008 roku odsetek osób powyżej 65 roku życia w Unii Europejskiej wynosił 17%. W 2050 roku ma on liczyć już 30%. Mamy więc do czynienia z tzw. starzeniem się społeczeństwa, a więc zwiększaniem się udziału osób starszych w ogóle ludności. W tym samym okresie współczynnik obciążenia demograficznego (czyli statystyczna liczba osób starszych przypadająca na 100 osób w wieku 15-64 lat) ma wzrosnąć z 25 do 53. Dodatkowym zjawiskiem jest tzw. podwójne starzenie się, które oznacza zwiększanie się odsetka osób w wieku powyżej 80 lat. W 2008 roku wynosił on 4,4%, prognozy wskazują, iż w ciągu pół wieku ma on wzrosnąć do ok. 12%. Polska wraz z innymi państwami postkomunistycznymi jest w jeszcze gorszej niż Europa Zachodnia sytuacji. W 2050 roku odsetek osób powyżej 65 i 80 roku życia ma w Polsce wynieść, odpowiednio, ok. 36% i ok. 13%, zaś współczynnik obciążenia demograficznego – aż 9153. Wówczas również średni wiek Polaka będzie wynosił 47 lat (w 2010 wynosił 38 lat), zaś liczba mieszkańców kraju zmniejszy się do liczby 30,5 miliona54. Największym problemem obecnej sytuacji demograficznej jest to, że praktycznie we wszystkich państwach europejskich współczynnik dzietności wynosi poniżej poziomu prostej zastępowalności pokoleń (poniżej 1,5). Zjawisko to występuje na całym kontynencie, jednak jego stopień jest różny dla poszczególnych krajów. W najgorszej sytuacji pod względem przyrostu naturalnego znajdują się postkomunistyczne państwa Europy Środkowowschodniej

M. Okólski, Wyzwania demograficzne Europy i Polski, „Studia Socjologiczne”, nr 4(199) 2010, s. 44-48. M. Racław, M. Rosochacka-Gmitrzak, Proces starzenia się, w kontekście wyzwao demografii, polityki społecznej oraz doniesieo badawczych, s. 1-2, dostępne on-line: http://www.wrzos.org.pl/download/Ekspertyza_1_ASOS.pdf, *dostęp: 23.11.2014]. 54 A. M. Popko, D. Smyrgała, Kryzys demograficzny RP: potrzeba skutecznej polityki rodzinnej, Ekspertyza Instytutu Jagiellooskiego nr 1 (1)/2011, Instytut Jagiellooski, Warszawa 2011, s. 5-6. 53

(w tym Polska), potem południowa części kontynentu (Włochy, Portugalia, Hiszpania, Grecja) następnie Niemcy i Austria. W najlepszej sytuacji znajdują się Francja, Skandynawia i Wyspy Brytyjskie wraz z krajami Beneluksu55. Na początku XXI wieku w zachodniej części kontynentu nastąpiło nieznaczne polepszenie sytuacji demograficznej (wzrost urodzeń), wynikało ono jednak z nasilonej imigracji, głównie do Francji i Wielkiej Brytanii. Obecnie jedynym państwem, które zbliża się do poziomu prostej zastępowalności pokoleń jest właśnie Francja, ale i tak nie jest w stanie go osiągnąć. Według prognoz Eurostatu, „po 2015 roku w skali całej Unii Europejskiej rejestrowany będzie ujemny przyrost naturalny, a wzrost populacji w następnym dwudziestoleciu będzie skutkiem wyłącznie dodatniego salda migracji, które jednak po 2035 roku nie będzie już w stanie zrekompensować ubytku ludności, spowodowanego czynnikami naturalnymi”56. Na obecną sytuację demograficzną Europy składają się więc trzy negatywne czynniki. Pierwszym z nich jest niski współczynnik dzietności. Drugim – wzrost długości życia. Generalnie zjawisko to napawa optymizmem i jest niezwykle pozytywne, pokazuje postęp techniczny i medyczny, jaki dokonał się przez ostatnie stulecie w dziedzinie poprawy zdrowia ludzkiego, wykrywania i leczenia chorób. Paradoksalnie jednak, z punktu widzenia polityki gospodarczej i społecznej państwa, wydatków publicznych, świadczeń socjalnych, a przede wszystkim

systemu

emerytalnego

–

jest

jednym

głównych

„problemów”

demograficznych. Trzeci czynnik to osiąganie wieku emerytalnego (poprodukcyjnego) przez pokolenie wyżu demograficznego lat powojennych. Obecny stan rzeczy dotyczący aktualnej sytuacji demograficznej, a także związane z nią skutki gospodarcze, są daleko niepokojące. Zwraca się uwagę, że „sytuacja demograficzna to fundamentalny czynnik determinujący sytuację makroekonomiczną i społeczną każdego państwa”57. W tym kontekście można już z całą pewnością uznać, że zapaść demograficzna, z jaką mamy do czynienia, zagraża elementarnemu bezpieczeństwu ekonomicznemu i socjalnemu państw europejskich i ich obywateli. Jest ona uznawana, obok m.in. bezrobocia, deficytu finansów publicznych i zadłużenia narodowego, za jeden z głównych problemów ekonomiczno-społecznych rozwiniętego świata. Niekorzystna struktura demograficzna wpływa ujemnie na stan finansów publicznych. To z kolei doprowadza do negatywnych 55

C. Żołędowski, Starzenie się ludności – Polska na tle Unii Europejskiej, „Polityka Społeczna”, nr 17/2012, s. 34. Ibidem, s. 36. 57 E. Mączyoska, Sytuacja demograficzna jako element globalnie naruszonej równowagi, [w:] Polska w Europie – przyszłośd demograficzna. Sesja inauguracyjna, pod. red. Z. Strzeleckiego, A. Potrykowskiej, Warszawa 2012, s. 87. 56

skutków na rynku pracy, dochodów obywateli, spowolnienia gospodarczego58. Z utrzymywaniem się obecnych problematycznych, pogłębiających się tendencji demograficznych

Europie

związane

będą

konsekwencje

długookresowe

natury

gospodarczej. Należy do nich prawdopodobny spadek udziału produkcji państw Unii Europejskiej w światowym PKB, a także obniżenie konkurencyjności gospodarki europejskiej wobec gospodarki USA. Jest to wielce prawdopodobne, gdy weźmie się pod uwagę o wiele korzystniejszą strukturę demograficzną Stanów Zjednoczonych59. Należy również dodać, że demograficzne problemy Europy są jeszcze bardziej niepokojące, kiedy zestawi się je z kryzysem zadłużeniowym niektórych państw kontynentu. Może wszakże istnieć związek pomiędzy długiem publicznym a gospodarczymi następstwami starzenia się społeczeństw (np. poprzez powiększanie się deficytu finansowego, poprzez dokapitalizowanie załamującego się, niewydolnego systemu emerytalnego)60. Do problemów, z jakimi będą musiały w przyszłości zmierzyć się rządy państw europejskich, w przypadku nieodwrócenia się negatywnych trendów demograficznych, należy konieczność zwiększania nakładów na opiekę zdrowotną. W sytuacji, gdy coraz większy odsetek społeczeństwa stanowić będą seniorzy, wzrośnie zapotrzebowanie na świadczone przez państwo usługi medyczne i pielęgnacyjne. Zagrożeniem jest również spadek dynamiki gospodarczej państwa wskutek deficytu siły roboczej (braku „rąk do pracy”) w określonych obszarach zatrudnienia. Sytuacja taka wystąpiła np. w RFN w latach 60., co doprowadziło rząd federalny do podjęcia decyzji o imporcie siły roboczej z Turcji. Jednak szczególnym niebezpieczeństwem wynikającym z obecnej sytuacji demograficznej są skutki dla europejskich systemów emerytalnych. Obecnie mają one charakter repartycyjny (bądź repartycyjno-kapitałowy). Oznacza to, iż system emerytalny oparty jest na swego rodzaju umowie pokoleniowej polegającej na tym, że bieżące świadczenia przysługujące osobom w wieku poprodukcyjnym są pokrywane ze składek aktywnych zawodowo osób w wieku produkcyjnym. Niezbędnym wymogiem sprawnego funkcjonowania tego typu systemu jest więc odpowiednia struktura wiekowa ludności – im większy odsetek obywateli w wieku produkcyjnym, tym lepiej dla jego wydolności i stabilności. W sytuacji, gdy wyrównuje się proporcja między osobami pracującymi a emerytami i rencistami, zmniejsza się również baza składkowa, co prowadzi do destabilizacji systemu emerytalnego, a to z kolei wiąże się z 58

Ibidem, s. 87-88. World Population Prospects. The 2012 Revision. Volume II: Demographic Profiles, UN Department of Economic and Social Affairs, Nowy Jork 2013, s. 800-804. 60 T. Pliszka, A. Tkach, Zadłużenie publiczne w Polsce w kontekście kryzysu demograficznego, „Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy”, nr 13/2013, s. 188-201. 59

destabilizacją finansów państwa. Rząd państwa, zmierzając do zapewnienia bezpieczeństwa ekonomicznego kraju i obywateli, musi stanąć przed zadaniem po pierwsze – oceny stanu bezpieczeństwa ekonomicznego, po drugie – określenia czynników stanowi temu zagrażających, po trzecie – przygotowania odpowiednich i adekwatnych środków zaradczych, i po czwarte w końcu – wprowadzić w życie. Dokonać może tego, w zależności od rodzaju problemu, na polu instytucji, rozwiązań prawnych, polityki finansów oraz w obszarze ochrony przed konkretnymi zagrożeniami oraz reakcji na nie, w razie ich pojawienia się (reagowanie kryzysowe)61. W stosunku do kryzysu demograficznego zespołem takich działań jest polityka ludnościowa. Oznacza ona „oddziaływanie państwa za pomocą odpowiednich bodźców na kształtowanie się stosunków ludnościowych w celu osiągnięcia założonej liczby oraz/lub struktury ludności według płci i wieku, a także/lub założonego tempa wzrostu (dodatniego lub ujemnego) i rozmieszczenia terytorialnego”62. Są to więc działania stanowiące zabezpieczenie przed „skutkami zmian wynikających z istniejącej struktury ludności, polityki wymuszonej przez obecną sytuację i tendencje demograficzne”63. Ma ona w założeniu wpływać na poziom dzietności, umieralności i migracji. W kontekście omawianego problemu, z jakim boryka się Europa, pożądane są następujące elementy polityki ludnościowej: 

instrumenty wpływające na poziom dzietności – polityka prorodzinna, a w szczególności pronatalistyczna; jej celem winno być, w optymistycznym wariancie, podniesienie dzietności w celu zapewnienia prostej zastępowalności pokoleń, w pesymistycznym natomiast – zatrzymanie spadku dzietności;



działania dotyczące poziomu imigracji, a dokładniej polityka proimigracyjna – choć, jak zostanie ukazane w dalszej części artykułu, zagadnienie pożądanego poziomu imigrantów jako rozwiązania dla omawianej sytuacji demograficznej budzi tak wśród uczonych, jak i polityków czy opinii publicznej spore kontrowersje;



reformy systemów emerytalnych mające na celu zwiększenie ich wydolności i funkcjonowania w kontekście niekorzystnej sytuacji demograficznej:



ingerowanie państwa w rynek pracy poprzez aktywizację grup biernych zawodowo oraz w system edukacji (obniżanie wieku rozpoczęcia nauki w szkole)64.

K. Żukrowska, op. cit., s. 34. J. Z. Holzer, Demograficzne uwarunkowania polityki społecznej, [w:] Polityka społeczna, pod red. A. Kurzynowskiego, Warszawa 2003, s. 21. 63 Ibidem, s. 21. 64 M. Duszczyk, Czy istnieje efektywna polityka ludnościowa?, [w:] Polska w Europie – przyszłośd demograficzna. Sesja inauguracyjna, pod. red. Z. Strzeleckiego, A. Potrykowskiej, Warszawa 2012, s. 125. 62

Polityka proimigracyjna Polityka proimigracyjna, a więc mająca na celu zwiększanie ilości napływowej siły roboczej w celu poprawy sytuacji ekonomicznej państwa, jest (jak już wspomniano we wstępie) zjawiskiem kontrowersyjnym. Po pierwsze dlatego, że budzi opór znacznej części społeczeństw Europy. Jest to szczególnie widoczne w czasach kryzysu ekonomicznego. Niechęć ta wynika ze względów kulturowych i ekonomicznych. Pierwsze z nich dotyczą odmienności kulturowej dużej części przybyszów, szczególnie pochodzących z państw islamskich (Północna Afryka, Turcja, Bliski Wschód, Afryka Subsaharyjska, Pakistan, Iran). Dochodzi do tego strach przed fundamentalistycznym islamizmem, którego najbardziej drastyczną formą jest terroryzm. Obiekcje natury ekonomicznej natomiast są związane m.in. z faktem, iż w niektórych państwach Europy do znaczącej grupy beneficjentów polityki społecznej należą właśnie imigranci. Ze względu na relatywnie wysoki poziom życia (w porównaniu do warunków panujących w krajach, z których przybyli) oraz na niskie wykształcenie czy nieznajomość języka, części z nich odpowiada status osoby bezrobotnej, jaki mają w swym nowym miejscu zamieszkania, a pobierającej świadczenia socjalne z tytułu braku zatrudnienia i dochodów. Taki stan rzeczy budzi wśród części społeczeństwa europejskiego niechęć

do dalszego napływu imigrantów i

zwiększania środków

przeznaczanych na działania państw zmierzających do zwiększania ich liczby. Dystans obywateli wobec polityki proimigracyjnej budzi, co naturalne, niechęć do podejmowania takich kroków przez rządzących polityków. Wręcz przeciwnie, ostatnimi czasy – szczególnie po krachu z 2008 roku i początku kryzysu ekonomicznego, a także kryzysu w strefie euro – znaczne poparcie zyskały partie antyimigracyjne, tj. takie, których trzon programu politycznego stanowią populistyczne postulaty związane ze sprzeciwem wobec zjawiska imigracji i polityką wielokulturowości. Obecnie w niemal każdym państwie europejskim istnieje partia polityczna prezentująca taki program, niektóre z nich osiągają nawet stosunkowo dobre wyniki wyborcze. Należą do nich brytyjska Partia Niepodległości Zjednoczonego Królestwa, francuski Front Narodowy czy holenderska Partia Wolności. Za najbardziej jaskrawy przykład wykorzystywania i podsycania przez polityków nastrojów antyimigracyjnych wśród elektoratu może posłużyć rezultat, jaki w ostatnich wyborach parlamentarnych z 2011 roku zdobyła w Finlandii partia Prawdziwi Finowie. Uwagę

przykuwa w tym przypadku zarówno wysoki wynik wyborczy (19% głosów) 65, jak i fakt, że w Finlandii odsetek imigrantów jest w porównaniu z innymi państwami Europy Zachodniej znikomy. Dodatkowo kraj ten posiada jeden z wyższych współczynników starości demograficznej w Unii Europejskiej, co może sprawić, że to właśnie napływ imigrantów stanowić będzie remedium na ten stan rzeczy już w niedalekiej przyszłości66. Jednakże analizując niechęć polityków europejskich do podejmowania działań pro imigracyjnych, nie jest konieczne odwoływanie się do partii skrajnie prawicowych czy populistycznych. Wystarczy przytoczyć wypowiedzi liderów rządów trzech najsilniejszych pod względem gospodarczo-politycznym państw kontynentu – Nicolasa Sarkozy‟ego, Angeli Merkel i Davida Camerona – które ci popełnili w ciągu ostatnich kilku lat. Sprowadzają się one do tego, iż – zdaniem ich autorów – europejska polityka, zmierzając do integracji imigrantów z autochtonami i do wielokulturowości, poniosła spektakularną porażkę67. Zwraca się uwagę na to, iż europejska polityka migracyjna może być pewnym remedium na problemy demograficzne, ale tylko wówczas, gdy będzie realizowana na poziomie ponadnarodowym (wspólnotowym, unijnym) i będzie polegać na diagnozie rynku pracy na całym obszarze Unii Europejskiej oraz „wypracowaniu klarownego i przyjętego przez wszystkie państwa Unii programu zarządzania migracjami nie tylko wewnątrz granic zewnętrznych, ale także na zewnątrz, proponując państwom emigracyjnym współpracy korzystnej dla ich gospodarek”68.

Polityka prorodzinna Istotnym elementem działań, mających poprawić obecną sytuację demograficzną, jest realizowana przez państwa polityka prorodzinna. Mianem tym określa się dziedzinę polityki społecznej, której instrumenty zmierzają do, najogólniej rzecz ujmując, tworzenia warunków dla poprawnego funkcjonowania rodziny ze szczególnym uwzględnieniem posiadania i wychowywania dzieci oraz popierania zawierania i utrzymywania związków małżeńskich69. 65

Parties and Elections in Europe http://www.parties-and-elections.eu/finland.html, [dostęp: 23.11.2014]. I. Wyciechowska, Wpływ migracji na bezpieczeostwo ekonomiczne i politykę UE, [w:] Bezpieczeostwo ekonomiczne w perspektywie politologicznej: wybrane problemy, pod red. K. M. Księżopolskiego, K. Pronioskiej, Warszawa 2012, s. 163-164. 67 Zob. przykładowe relacje prasowe na ten temat: D. Pszczółkowska, Co Francja pocznie z imigrantami, „Gazeta Wyborcza”, nr 86 , z dn. 12.04.2007, s. 12; S. Evans, Merkel says German multicultural society has failed, „BBC”, 17.10.2010, dostępne on-line: http://www.bbc.com/news/world-europe-11559451, [dostęp: 23.11.2014]; P. Dominiczak, David Cameron announces immigration benefits crackdown, „The Telegraph”, 29.07.2014, dostępne on-line: http://www.telegraph.co.uk/news/uknews/immigration/10996721/David-Cameron-announcesimmigration-benefits-crackdown.html, [dostęp: 23.11.2014]. 68 I. Wyciechowska, op. cit., s. 173. 69 J. Orczyk, Polityka społeczna. Uwarunkowania i cele, Poznao 2008, s. 188. 66

Sama polityka rodzinna jest częścią polityki społecznej, która jako działalność praktyczna ma na celu m.in. wyrównywanie niezawinionych i nieuzasadnionych dysproporcji między rodzinami, stwarzanie im równych szans i asekurowanie w obliczu ryzyka życiowego. Polityka rodzinna jest wykorzystywana do poprawienia proporcji rozwoju demograficznego, zachwianego przez proces starzenia ludności (polityka pronatalistyczna). Działania państwa dotyczące rodziny mogą mieć charakter bezpośredni (explicite), kiedy polityka społeczna stara się świadomie i celowo ingerować w jej funkcjonowanie, oraz charakter pośredni (implicite), gdy ingerencja dotyczy indywidualnych problemów poszczególnych osób, które w rzeczywistości są problemami rodziny70. Do sfery zainteresowań państwa w działaniach polityki rodzinnej należą takie kwestie jak: 

zapewnienie rodzinie i jej poszczególnym członkom warunków umożliwiających zaspokajanie potrzeb bytowych,



sprzyjanie osiąganiu odpowiedniego poziomu prokreacji w celu zagwarantowania co najmniej prostej zastępowalności pokoleń,



zapewnienie warunków wychowywania i kształcenia dzieci i młodzieży, np. poprzez równy dostęp do edukacji,



stwarzanie warunków do możliwości łączenia przez kobietę ról zawodowych i rodzinnych,



wpływanie na kształtowanie poprawnych relacji w rodzinie, co ma bezpośredni wpływ na funkcjonowanie społeczeństwa,



oddziaływanie na wykształcenie odpowiednich stosunków między rodziną a instytucjami społecznymi i państwowymi71. Po II wojnie światowej polityka rodzinna państw europejskich stanęła przed

koniecznością zmian priorytetów jej funkcjonowania. Było to spowodowane zmianami, jakie zaszły w związku z postępem społecznym i zmianami warunków funkcjonowania rodziny. Należały do nich przede wszystkim: zmiany struktury rodziny, wzrost zatrudnienia i związana z tym konieczność stworzenia nowych instytucji opieki nad małymi dziećmi oraz wzrastająca niestałość związków małżeńskich i wynikające z tego zagrożenie ubóstwem72. Chcąc opisać tendencje i charakterystyki polityki rodzinnej poszczególnych państw europejskich, należy przyporządkować je do czterech grup polityki społecznej. Ich odmienność wynika z różnych uwarunkowań demograficznych, ekonomicznych, społecznych 70

K. Podoski, W. Turnowiecki, Polityka społeczna, Gdaosk 2003, s. 61-62. Polityka społeczna. Zarys wykładu wybranych problemów, pod red. L. Frąckiewicz, Katowice 2002, s. 63. 72 Ibidem, s. 189. 71

i kulturowych charakterystycznych dla danego kraju. Wyróżnia się modele: liberalny, konserwatywny, socjaldemokratyczny oraz południowoeuropejski73. Pierwszy z nich, związany z Wyspami Brytyjskimi, postuluje ograniczoną aktywność państwa w sferze polityki rodzinnej. Państwo ogranicza się do wspierania rodziny poprzez niski system podatkowy, zaś konkretną pomoc udziela jedynie w konkretnych przypadkach, przy czym wysokość świadczeń społecznych jest stosunkowo mała. Istotną cechą w tym modelu jest zasada, iż posiadanie dzieci jest prywatną sprawą obywatela (indywidualistyczna polityka rodzinna), a co za tym idzie, rodzicielstwo nie stanowi podstaw do roszczenia sobie specjalnych praw czy przywilejów. Nie mamy więc do czynienia z pronatalistyczną polityką państwa. Odpowiedzialność za funkcjonowanie członków rodziny ponosi przede wszystkim ona sama, co nazywane jest familiaryzmem. Polityka rodzinna jest ukierunkowana głównie na walkę z ubóstwem, szczególnie dzieci74. Model konserwatywny występuje na obszarze Europy kontynentalnej. Istnieją w tych systemach regulacje państwowe dotyczące rodziny, co wyraża się poprzez obecność i konieczność ubezpieczeń i uniwersalnych świadczeń, takich jak zasiłki dla dzieci czy pomoc finansowa oparta o kryterium dochodowe. Za głównego żywiciela rodziny jest tu wciąż tradycyjnie postrzegany ojciec, a co za tym idzie - pomoc kobietom w godzeniu obowiązków wychowawczych i domowych z zawodowymi jest (oprócz Francji) ograniczona. Polityka rodzinna tej ostatniej, podobnie jak Belgii, cechuje się bezpośrednim wsprciem (explicite) oraz działaniami pronatalistycznymi państwa, zwracając również szczególną uwagę na dobrostan najmłodszych obywateli. W Niemczech, Austrii i Holandii dużą rolę, we wsparciu finansowym skierowanym do gorzej usytuowanych rodzin, pełnią jednostki samorządu terytorialnego75. Model socjaldemokratyczny obowiązuje w państwach skandynawskich. Do cech charakterystycznych polityki rodzinnej w tej części kontynentu należą decydująca rola państwa, uniwersalne i wysokie świadczenia społeczne połączone z polityką aktywizacji (nacisk na usługi społeczne, nie zaś świadczenia pieniężne), zrównywanie praw obojga płci w kwestii podziału obowiązków rodzinnych i zawodowych. Duży nacisk kładziony jest na wychowywanie dzieci, czemu służyć ma, oprócz rodziny, również państwo. Najmłodsi bowiem są postrzegani jako warunek zachowania ciągłości społeczeństwa i swego rodzaju narodowe „dobro wspólne”, którego koszty utrzymania powinno, obok rodziców, ponosić 73

B. Balcerzak-Paradowska, Ogólne tendencje w polityce rodzinnej UE, [w:] Biuletyn RPO – MAT. NR 67, pod red. M. Zubik, Warszawa 2009, s. 15-18. 74 Ibidem, s. 15-16. 75 Ibidem, s. 16.

ogół społeczeństwa i państwo. Służą temu chociażby wysokie podatki, a także rozwinięte są świadczenia na rzecz osób starszych i niepełnosprawnych. W modelu południowoeuropejskim, gdzie wciąż jeszcze dominuje paternalistyczne, zakorzenione w katolicyzmie postrzeganie rodziny, silny jest familiaryzm i samopomoc oraz solidarność krewnych względem siebie. W związku z tym ingerencja państwa w kwestie funkcjonowania rodziny są niewielkie i ogranicza się do selektywnych i stosunkowo niskich świadczeń opartych o kryterium dochodowe76. Reformy systemów emerytalnych Do jednych z szerzej dyskutowanych, budzących duże emocje i sprzeczne opinie metod przeciwdziałania przez rządy państw zatrzymaniu niekorzystnej sytuacji ludnościowej i jej konsekwencji należą zmiany realizowane w funkcjonowaniu krajowych systemów zabezpieczenia emerytalnego. W ostatnich kilkudziesięciu latach reformy w tym obszarze polityki społecznej należą do działań często podejmowanych przez decydentów politycznych. Można stwierdzić, że są one popularne wśród części elit politycznych oraz popierane przez wielu ekspertów i organizacje międzynarodowe (m.in. Bank Światowy), zdecydowanie niepopularne zaś wśród znacznego odsetka społeczeństw. Gwałtowny opór części opinii publicznej przeciwko tego typu rozwiązaniom nie dziwi, a wręcz jest oczywisty, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że wśród trzech omawianych w artykule metod na powstrzymanie niekorzystnych zmian demograficznych (polityki prorodzinnej, polityki proimigracyjnej i systemów emerytalnych) to właśnie ten ostatni jest najboleśniej odczuwany przez ogół społeczeństwa. Dzieje się tak w przypadku jednego z elementów reform systemów emerytalnych, jakim jest przedłużanie przez rządy państw wieku uprawniającego do pobierania świadczeń emerytalnych oraz zrównywanie wieku emerytalnego mężczyzn i kobiet (w przypadku gdy wiek przechodzenia na emeryturę był niższy od wieku mężczyzn). Działanie to stanowi najprostszy i krótkoterminowy sposób na poprawę proporcji między ludnością w wieku produkcyjnym a poprodukcyjnym, poprzez zwiększenia odsetka tej pierwszej. Poprawiając sytuację gospodarczą przez zwiększenie bazy podatkowej (z której pochodzą środki łożone na emerytów), nie rozwiązuje się jednak problemów systemowych i przyczyn leżących u podstaw współczesnych dylematów. Budzi przy tym gwałtowny sprzeciw znacznej części opinii publicznej i wielu środowisk (m.in. związków zawodowych, niektórych partii socjaldemokratycznych). Dodatkowo reformy te są niekiedy cofane po

Ibidem, s. 16.

dojściu do władzy nowej ekipy politycznej, m.in. w celu polepszenia notowań u niechętnego zmianom elektoratu (taka sytuacja miała miejsce np. we Francji w roku 2012)77. Samo podwyższanie wieku emerytalnego nie jest jedynym elementem reform systemów emerytalnych w Europie na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat. Innym z nich jest związanie wysokości świadczeń wypłacanych osobom w wieku poprodukcyjnym z przebiegiem ich kariery zawodowej. I w tym przypadku zmiany te są niekorzystne dla obywateli. Do przykładów takich działań należy usuwanie z systemu emerytalnego tzw. okresów preferencyjnych, a więc okresu życia, w którym osoba nie uiszcza składki emerytalnej, nabywa jednak staż uprawniający w przyszłości do jej pobierania (może to być np. czas studiów lub okres bezrobocia). Kolejny przykład realizowanych zmian w systemach emerytalnych to dostosowywanie świadczeń do aktualnej sytuacji ekonomicznej państwa, przede wszystkim poprzez zmianę zasad waloryzacji emerytur na te bardziej korzystne z punktu widzenia finansów państwa (a przez to mniej korzystne dla świadczeniobiorców). Tyczy się to związania wysokości wypłacanych świadczeń lub/i wysokości składek z aktualnymi wskaźnikami ekonomicznymi państwa, takimi jak stopień inflacji czy poziom płac. Niezwykle istotnym i powszechnym elementem, realizowanym w reformach systemów emerytalnych, jest również wprowadzanie nowych form zabezpieczenia: programów emerytalnych, w których obecność jest dobrowolna. Polega to na komercjalizacji części sektora emerytalnego poprzez umożliwienie obywatelom korzystania z dodatkowych „filarów” systemu i wprowadzenie elementu kapitałowego78. W Polsce reformą taką było utworzenie w 1999 roku Otwartych Funduszy Emerytalnych. Oceny skuteczności scharakteryzowanych działań podejmowanych przez rządy państw w celu poprawy sytuacji demograficznej są różnorodne. Niektórzy eksperci skłaniają się do tego, by negatywną sytuację demograficzną w niektórych krajach upatrywać w zaniedbaniach i niedostatecznych, niewłaściwie przeprowadzanych działaniach rządów tych państw i ich źle realizowanej polityce ludnościowej79. Inni uznają obecne trendy demograficzne za nieodwracalne i nieuchronne w społeczeństwie hołdującym wartościom postmaterialistycznym, politykę ludnościową państw natomiast za nieskuteczną 80. Zwraca się również uwagę na to, iż różne państwa powinny podejmować różne działania w ramach swej 77

Francja obniża wiek emerytalny. Hollande wycofuje reformy Sarkozy'ego, PAP, „Gazeta Wyborcza”, http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,11879647,Francja_obniza_wiek_emerytalny__Hollande_wycofuje.html, [dostęp: 23.11.2014]. 78 M. Polakowski, Społeczne i ekonomiczne konsekwencje starzenia się społeczeostw a główne kierunki reform systemów emerytalnych w Europie, „Studia BAS”, nr 2(30) 2002, s. 193-194. 79 E. Mączyoska, op. cit., s. 87. 80 M. Okólski, op. cit., s. 49.

polityki ludnościowej, ich sytuacja bowiem nie jest identyczna. Dla Polski np. do głównych celów należeć winna aktywizacja grup biernych zawodowo (np. niepełnosprawnych), a więc instrument polityki społecznej, który w Europie Zachodniej został już zrealizowany81. Dla obszaru środkowej i wschodniej części kontynentu ogromnym problemem jest również duży poziom emigracji, który w znaczny sposób pogarsza demograficzną sytuację tego rejonu Europy. Co do realizowania przez rządy państw pomysłów i działań dotyczących przeciwdziałania kryzysowi demograficznemu, warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden negatywny czynnik. Polityka demograficzna, jako z natury posiadająca charakter długookresowy, jest w państwie demokratycznym trudna do realizowania ze względu na kategorie, jakimi kieruje się część elit politycznych przy podejmowaniu decyzji. W obawie przed elektoratem i trudnymi, niepopularnymi decyzjami, rządzący często patrzą na rzeczywistość zbyt krótkowzrocznie, postrzegając ją jako czas „od wyborów do wyborów”, co utrudnia budowanie spójnych strategii zamierzonych na lata82.

Podsumowanie W tekście udowodniono, że kryzys demograficzny, objawiający się spadkiem dzietności i niekorzystną strukturą wiekową ludności, jest poważnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ekonomicznego i socjalnego państw europejskich. Starzenie się społeczeństw wiąże się – i w dalszym stopniu będzie się w przyszłości wiązało – z koniecznością wypracowania przez kraje odpowiednich strategii w polityce społecznej, gospodarczej i ludnościowej. Stopień rozrodczości poniżej poziomu prostej zastępowalności pokoleń jest zjawiskiem, które napawa szczególnym niepokojem w kontekście płynności finansowej państw, kondycji gospodarek europejskich, ich systemów emerytalnych czy zadłużenia narodowego. Sytuacja ta, na co zwraca uwagę znaczna część ekspertów, wymaga podejmowania przez rządy europejskie aktywnych i zdecydowanych kroków, by przeciwdziałać niekorzystnym trendom demograficznym. Pesymistycznym jest fakt, że część z realizowanych w niektórych państwach europejskich działań zaradczych –

takich jak

polityka prorodzinna, polityka proimigracyjna, reformy systemów emerytalnych, regulacje rynku pracy – nie przyniosły zakładanych rezultatów w stopniu zadowalającym i umożliwiającym powstrzymanie procesu starzenia się społeczeństw. Ponadto biorąc pod uwagę niepopularność wśród społeczeństw wielu decyzji niezbędnych dla poprawy obecnej 81

M. Duszczyk, op. cit., s. 124. E. Mączyoska, op. cit., s. 94.

sytuacji, realizacja ich wymaga od decydentów politycznych pewnej odwagi i podejmowania ryzyka związanego z odwróceniem się dotychczasowego elektoratu (przykład podnoszenia wieku emerytalnego). Widać więc, iż obecne problemy demograficzne stały się – i będą stawać w coraz większym stopniu – jednym z głównych zagrożeń dla bezpieczeństwa ekonomicznego Europy, mnożąc problemy i dylematy w polityce społecznej i ludnościowej państw oraz wymuszając nowe podejście do niektórych zagadnień natury gospodarczej oraz podkopując funkcjonowanie dotychczasowych zachodnioeuropejskich welfare states – państw dobrobytu.

Abstract: Europe is in a state of demographic crisis. It consists of three factors: low fertility rates, increased life expectancy and the achievement of retirement (post-production) age by the baby boomer generation of post-war period. The beginning of unfavorable demographic changes have taken started since the mid-sixties and was due to cultural changes characteristic of postmodern societies. Demographic ageing is associated with adverse effects on the economies of European countries' budgets. Adversely changing of the population's age structure is a threat to state's economic and social security. This problem in particular applies pension systems, labor market, labor shortages, threatening the economic downturn and the need to increase spending on health care. It can result in a decline in the standard of Europeans' living in the future and the loss of competitiveness of European economies relative to other regions of the world (mainly USA). Improving the current situation are implemented by European governments' population policy instruments: family policy (in particular pro-natalist policy) pro-immigration policy, reforms of pension systems and interference in the labor market. However, the effects of these actions are far from expected results.

Key words: demographic crisis, economic security, demographic ageing, pension systems, population policy.

Bibliografia:  Opracowania i artykuły: 1.

Balcerzak-Paradowska B., Ogólne tendencje w polityce rodzinnej UE, [w:] Biuletyn RPO – MAT. NR 67, pod red. M. Zubik, Warszawa 2009.

Dominiczak P., David Cameron announces immigration benefits crackdown, „The Telegraph”, 29.07.2014, http://www.telegraph.co.uk/news/uknews/immigration/10996721/David-Cameronannounces-immigration-benefits-crackdown.html, [dostęp;10.08.2015].

Duszczyk M., Czy istnieje efektywna polityka ludnościowa?, [w:] Polska w Europie – przyszłość demograficzna. Sesja inauguracyjna, pod. red. Z. Strzeleckiego, A. Potrykowskiej, Warszawa 2012.

Evans S., Merkel says German multicultural society has failed, „BBC”, 17.10.2010, http://www.bbc.com/news/world-europe-11559451, [dostęp;10.08.2015].

Holzer Z., Demograficzne uwarunkowania polityki społecznej, [w:] Polityka społeczna, pod red. A. Kurzynowskiego, Warszawa 2003.

Księżopolski K. M., Bezpieczeństwo ekonomiczne w perspektywie politologicznej, [w:] Bezpieczeństwo ekonomiczne w perspektywie politologicznej: wybrane problemy, pod red. K. M. Księżopolskiego, K. Pronińskiej, Warszawa 2012.

Leksykon polityki społecznej, pod red. B. Rysz-Kowalczyk, Warszawa 2001.

Mączyńska E., Sytuacja demograficzna jako element globalnie naruszonej równowagi, [w:] Polska w Europie – przyszłość demograficzna. Sesja inauguracyjna, pod. red. Z. Strzeleckiego, A. Potrykowskiej, Warszawa 2012.

10.

Okólski M., Wyzwania demograficzne Europy i Polski, „Studia Socjologiczne”, nr 4(199) 2010.

11.

Orczyk J., Polityka społeczna. Uwarunkowania i cele, Poznań 2008.

Pliszka T., Tkach A., Zadłużenie publiczne w Polsce w kontekście kryzysu

12.

demograficznego, „Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy”, nr 13/2013. 13.

Podoski K., Turnowiecki W., Polityka społeczna, Gdańsk 2003.

14.

Polakowski M., Społeczne i ekonomiczne konsekwencje starzenia się społeczeństw a główne kierunki reform systemów emerytalnych w Europie, „Studia BAS”, nr 2(30) 2002.

15.

Polityka społeczna. Zarys wykładu wybranych problemów, pod red. L. Frąckiewicz, Katowice 2002.

16.

Popko A. M., Smyrgała D., Kryzys demograficzny RP: potrzeba skutecznej polityki rodzinnej, Ekspertyza Instytutu Jagiellońskiego nr 1 (1)/2011, Instytut Jagielloński, Warszawa 2011.

17.

Pszczółkowska D., Co Francja pocznie z imigrantami, „Gazeta Wyborcza”, nr 86 , z dn. 12.04.2007.

18.

Racław M., Rosochacka-Gmitrzak M., Proces starzenia się, w kontekście wyzwań demografii, polityki społecznej oraz doniesień badawczych, http://www.wrzos.org.pl/download/Ekspertyza_1_ASOS.pdf, [dostęp;10.08.2015].

19.

World Population Prospects. The 2012 Revision. Volume II: Demographic Profiles, UN Department of Economic and Social Affairs, Nowy Jork 2013.

20.

Wyciechowska I., Wpływ migracji na bezpieczeństwo ekonomiczne i politykę UE, [w:] Bezpieczeństwo ekonomiczne w perspektywie politologicznej: wybrane problemy, pod red. K. M. Księżopolskiego, K. Pronińskiej, Warszawa 2012.

21.

Żołędowski C., Starzenie się ludności – Polska na tle Unii Europejskiej, „Polityka Społeczna”, nr 17/2012.

22.

Żukrowska K., Ekonomia jako sfera bezpieczeństwa państwa, [w:] Interdyscyplinarność nauk o bezpieczeństwie: paradygmat, wiedza, demarkacja, pod red. K. Raczkowskiego, K. Żukrowskiej, M. Żubera, Warszawa 2013.  Źródła elektroniczne:

1. http://www.parties-and-elections.eu

–

Parties

and

Elections

[dostęp;10.08.2015]. 2. http://www.ilo.org – International Labour Organization, [dostęp:10.08.2015].

Europe,

Margaretta Mielewczyk Wpływ peryferycznych pozycji społecznych na poziom partycypacji wyborczej, zainteresowania polityką oraz na preferencje partyjne The influence of the peripheral social positions on voters turnout, interest in politics and political parties‟ preference

Wybory są jedynym demokratycznym sposobem wybierania władzy i są mechanizmem umożliwiającym agregację preferencji obywateli, dzięki czemu, według normatywnej teorii demokracji, obywatele wywierają wpływ na treść i sposób rządzenia. A jedną z funkcji wyborów jest właśnie legitymizacja sprowadzająca się do nadania rządzącym prawnego i moralnego tytułu do sprawowania władzy. Istotą demokratycznego sprawowania władzy jest elekcyjność oraz kadencyjność83, a zatem wybory można uznać za fundament demokracji oraz legitymizacji władzy. William Riker za istotę systemu demokratycznego uważał partycypację, równość oraz wolność. Partycypację, czyli powszechny udział obywateli w sprawowaniu władzy, uznawał za podstawę systemu demokratycznego w jego greckim ujęciu. Zaś współcześnie przejawia się ona w postaci wyborów powszechnych. Uczestnictwo obywateli w procesie sprawowania władzy ma zabezpieczać ich przed niesprawiedliwymi rządami i tyranią, a jednocześnie prowadzi do pełni obywatelstwa84. Demokracja, w rozumieniu klasycznym, to przede wszystkim bezpośredni udział obywateli. Robert Dahl pisze, że demokracja jest albo partycypacyjna, albo jej w ogóle nie ma85. We współczesnych demokracjach to właśnie partycypacja wyborcza jest podstawowym rodzajem uczestnictwa politycznego. Jednak szerokie kręgi społeczne nie biorą udziału w wyborach, nie interesują się polityką i nie posiadają wiedzy na temat zjawisk i procesów politycznych. Są to najczęściej osoby zajmujące peryferyczne pozycje społeczne, a zatem 83

A. Chodubski, Idea wybieralności władz w warunkach unifikacji świata, [w:] Zachowania wyborcze społeczeostwa polskiego po 1989. Próba oglądu i analiza zjawiska, pod red. A. Kasioskiej-Metryki, Kielce 2006, s. 12. 84 J. Haman, Demokracja, decyzje, wybory, Warszawa 2003, s. 17. 85 R. Dahl, Demokracja i jej krytycy, Kraków 1995, s. 316.

osoby z niższym wykształceniem, bezrobotne, o niższej pozycji zawodowej, zamieszkujące obszary wiejskie. Do podstawowych zasad prawa wyborczego zalicza się zasadę powszechności, określającą krąg osób, którym przysługują prawa wyborcze, zarówno bierne, jak i czynne. A zatem zasada ta decyduje o zasięgu jednego z najistotniejszych praw politycznych obywateli, jakim jest prawo wyborcze rozumiane podmiotowo, czyli prawo obywateli do uczestnictwa w tworzeniu składu organów władzy publicznej. W związku z tym właśnie ta zasada jest postrzegana jako najbardziej doniosła spośród zasad prawa wyborczego na płaszczyźnie społeczno-politycznej. Kolejną istotną zasadą wyborów, z punktu widzenia rozpatrywanego zagadnienia, jest wspomniana wcześniej równość, której celem jest zagwarantowanie każdemu wyborcy jednakowego wpływu na wynik wyborów86. Równy udział obywateli w wyborach to równa reprezentacja wyborcza i gwarancja wpływu politycznego wszystkich grup społecznych. Jednak okazuje się, że w wyborach częściej uczestniczą wyborcy z górnych warstw struktury społecznej niż z warstw niższych i upośledzonych. W związku z tym

dochodzi

gorszej

reprezentacji

interesów

tych

obywateli

ciałach

przedstawicielskich, mają oni mniejszą szansę na realizację swoich oczekiwań. Naruszenie zasady równości może powodować, że system będzie postrzegany jako nieuczciwy i niesprawiedliwy, a to może doprowadzić do podważenia jego legitymizacji, a także prób jego obalenia87. Jednak według Seymoura Martina Lipseta dla dobrego funkcjonowania stabilnej demokracji wskazany jest dość wysoki poziom wyborczej bierności obywateli. Według niego brak zainteresowania polityką wiąże się najczęściej ze słabą znajomością reguł i argumentów politycznych, ze słabym różnicowaniem rozmaitych stanowisk politycznych, a także z brakiem rozeznania w stanowiskach partii politycznych i ich głównych aktorów. Im więcej osób „niedoinformowanych” bierze udział w akcie wyborczym, tym bardziej „amatorskie” kryteria wyboru są brane pod uwagę i tym bardziej zagraża to stabilności demokracji. Istnieje wówczas większe prawdopodobieństwo, że w demokratyczny sposób mogą zostać wybrane osoby, które przez swój brak kompetencji lub złą polityczną wolę mogą rozregulować system, utrudnić funkcjonowanie instytucji, wprowadzić chaos legislacyjno-prawny czy nawet wprowadzić elementy władzy autorytarnej88. 86

J. Kucioski, Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospolitej, Warszawa 2007, s. 7778, 83. 87 M. Cześnik, Partycypacja wyborcza Polaków, [w:] http://www.isp.org.pl/files/20145849250174351001263374709.pdf, *dostęp: 29.11.2014]. 88 K. Skarżyoska, Człowiek a polityka. Zarys psychologii politycznej, Warszawa 2005, s. 152.

Niestety wysoka absencja wyborcza wśród osób zajmujących peryferyczne pozycje społeczne negatywnie wiąże się z zasadą równej reprezentacji interesów społecznych. Zaprzecza również założeniom elitarystycznej koncepcji demokracji, zgodnie z którą wysoka absencja wyborcza jest oznaką zadowolenia obywateli z funkcjonowania demokracji, zaabsorbowania wyborców sprawami innymi niż polityczne, a także wyrazem wysokiego stopnia consensusu w społeczeństwie. Z kolei wysoką frekwencję wyborczą uznają za skutek występowania głębokich konfliktów i uważają, że może prowadzić do kryzysu demokracji89. Jednak wyniki zaprezentowanych w artykule badań wskazują na to, iż przyczyną niskiego poziomu frekwencji wyborczej, wcale nie jest zadowolenie z demokracji, a niska ocena sposobu funkcjonowania tego systemu i brak zainteresowania polityką, który jest związany z gorszymi zarobkami, gorszym wykształceniem i skupianiem się na zapewnieniu odpowiednich warunków bytowych rodzinie. Oznacza to, że z jednej strony wysoka absencja wyborcza skutkuje nierówną reprezentacją interesów poszczególnych grup społecznych, a z drugiej można uznać, że w wyborach nie uczestniczą te osoby, które posiadają mniejsze kompetencje polityczne i nie są zainteresowane polityką, co zgodnie z założeniem Lipseta, nie destabilizuje systemu demokratycznego. W związku z tym niezwykle istotna jest zarówno edukacja

obywatelska

społeczeństwa,

ale

również

podwyższenie

standardów

elit

politycznych. Zauważa się, że nierówności społeczne pokrywają się z poziomem partycypacji wyborczej. Nierówne uczestnictwo w wyborach skutkuje różnicami w reprezentacji politycznej, a zatem interesy grup bardziej aktywnych wyborczo są lepiej reprezentowane niż osób biernych. Albowiem zgodnie z prawem dyspersji Tingstena: im wyższa partycypacja, tym mniejsze ryzyko wystąpienia jej nierównego rozkładu w poszczególnych grupach społecznych. Na to ryzyko są narażone przede wszystkim systemy polityczne cechujące się niskim poziomem obywatelskiego zaangażowania i obywatelskiej aktywności. Zdaniem Lijpharta może to stanowić poważne zagrożenie dla demokracji, gdyż nierówne uczestnictwo polityczne, a głównie wyborcze, jest krzywdzące dla upośledzonych warstw społecznych i prowadzi do nierównej reprezentacji oraz nierównego wpływu tych grup na życie polityczne społeczeństwa. W konsekwencji może to prowadzić również do kryzysu legitymizacji władzy lub też stanowić zagrożenie dla trwałości systemu90.

J. Raciborski, Polskie wybory: zachowania wyborcze społeczeostwa polskiego w latach 1989-1995, Warszawa 1997, s. 244. 90 M. Cześnik, Partycypacja wyborcza w Polsce 1991-2001, [w:] System partyjny i zachowania wyborcze. Dekada polskich doświadczeo, pod red. R. Markowskiego, Warszawa 2002, s. 55-56.

Analizując uwarunkowania partycypacji wyborczej, wyróżnia się 3 grupy przesłanek determinujących uczestnictwo w akcie wyborczym: 1) tradycje kulturowe, historyczne i społeczne, które kształtują normy – udział w wyborach jest bardziej prawdopodobny, jeśli jednostka jest zakotwiczona w kulturze, w której szeroko rozpowszechnione jest przekonanie o wartości uczestnictwa w wyborach jako akcie legitymizacji demokratycznie wybranej władzy oraz wysoko ceniony jest wpływ na kształt władzy; w Polsce występują międzyregionalne różnice w zakresie frekwencji wyborczej, są one związane z przeszłością historyczną danych regionów; frekwencja jest uzależniona również od poziomu urbanizacji danego regionu; 2) cechy sytuacji wyborczej – czynnikiem wyjaśniającym frekwencję wyborczą jest potencjał mobilizacyjny sytuacji wyborczej, czyli wszystkie te elementy, które wzbudzają zainteresowanie obywateli, mobilizują ich do udziału w wyborach; zdolność do mobilizacji jest wypadkową rodzaju wyborów, instytucjonalnych rozwiązań formalnych (procedury głosowania, prawo wyborcze), sposobu prowadzenia kampanii wyborczej, społecznopolitycznej sytuacji przed wyborami, kształtu sceny politycznej, aktualnego stanu świadomości i potrzeb obywateli; 3) cechy jednostek: społeczno-demograficzne i psychologiczne – wiek, płeć, wykształcenie, miejsce zamieszkania, zawód, osobista ocena politycznej skuteczności, właściwości związane z poznaniem politycznym, przekonaniami na temat polityki, zaufanie do polityków i satysfakcja z polityki oraz forma internalizacji politycznej91. Partycypacja wyborcza zostanie przeanalizowana pod względem pozycji społecznodemograficznej. Zjawisko absencji wyborczej jest związane ze strukturą społeczną (osoby o niższej pozycji społeczno-ekonomicznej) i z ogólnym brakiem zaufania do instytucji politycznych, a także z regionalnym zróżnicowaniem poziomu frekwencji. Wyższa frekwencja występuje w województwach cywilizacyjnie rozwiniętych i historycznie należących do dawnego zaboru austriackiego. Z kolei niska frekwencja wstępuje na obszarach słabo zurbanizowanych, z ludnością gorzej wykształconą i biedniejszą, z wysokim poziomem bezrobocia. Negatywny stosunek do polityki w Polsce sprzyja politycznej bierności. Stosunek do polityki jest ściśle związany z poziomem zaufania do systemu politycznego, istniejących partii, instytucji państwowych oraz polityków. Wyróżnia się następujące postawy skłaniające obywateli do aktywności wyborczej, a są to: poczucie obywatelskiego obowiązku,

K. Skarżyoska, Człowiek a polityka…, s. 204-218.

zainteresowanie polityką, identyfikacja partyjna, przekonanie o politycznym sprawstwie, przekonanie o wpływie własnego głosu na wynik głosowania, przekonanie o znaczeniu tego, kto wygra wybory i przekonanie o kosztowności (lub niekosztowności) wyborów. W wyborach parlamentarnych w 2011 roku frekwencja wyborcza wyniosła 48,92%, a najniższy poziom frekwencji odnotowano na obszarach wiejskich (tabela nr 1). Z badań powyborczych prowadzonych przez Polskie Generalne Studium Wyborcze (PGSW) wynika, że poziom deklarowanego uczestnictwa wyborczego wzrasta wraz ze wzrostem wielkości obszaru miejsca zamieszkania (wykres nr 1). Jest to związane między innymi z kolejną analizowaną zmienna, czyli z wykształceniem. Obszary wiejskie przeważnie zamieszkują osoby z niższym poziomem wykształcenia. Poziom deklarowanego uczestnictwa wyborczego, wynikający z badań przeprowadzonych przez PGSW, jest znacznie wyższy niż wskazują oficjalne dane. Może to wynikać z tego, że odmowa wzięcia udziału w badaniu wiązała się w przypadku tych osób z wyższym poziomem absencji wyborczej. Po drugie, wyższy od rzeczywistego deklarowany poziom uczestnictwa wyborczego może być przyczyną udzielania przez ankietowanych odpowiedzi bardziej społecznie pożądanych, akceptowalnych, wyrażających obywatelską postawę. Wśród osób zamieszkujących wieś, częściej niż w przypadku osób mieszkających w miastach, pojawia się problem z dotarciem do lokalu wyborczego, który może być znacznie oddalony od miejsca zamieszkania. Wiąże się to z ponoszeniem kosztów finansowych i wymaga czasu. Ponadto miasta częściej niż wsie zamieszkują osoby lepiej wykształcone, ponieważ w mieście mają większe szanse na zrobienie kariery zawodowej, jest większa szansa na znalezienie pracy. Jednak zauważa się, że społeczność wiejska i małomiasteczkowa może generować zasoby istotne dla partycypacji wyborczej. Są to zasoby z grupy obywatelskich umiejętności oraz nastawienia profrekwencyjnego. Zamieszkiwanie w małej społeczności jest pozbawione anonimowości i jest w stanie wywierać silniejszy wpływ na jednostkę niż środowisko wielkomiejskie, na przykład może zmuszać jednostkę do zachowań konformistycznych, a zatem do głosowania92. Tabela nr 1: Oficjalna frekwencja wyborcza w wyborach parlamentarnych 2011 roku Liczba obwodów Nr

Opis

które ogółem

Liczba

przekazał wyborców y dane

M. Cześnik, Partycypacja wyborcza Polaków, s. 24-25.

Liczba kart Liczba kart ważnych / ważnych

Liczba wyborców

1miasto

10 282

15 024 277

8 191 601

54.52 %

2wieś

9 079

8 589 548

3 643 907

42.42 %

6 361

7 009 571

3 094 727

44.15 %

120

114

95.00 %

268

139 415

119 678

85.84 %

obszar 3miejskowiejski 4statki

5zagranica 268

Źródło: www.pkw.gov.pl.

Wykres nr 1: Miejsce zamieszkania a deklarowane uczestnictwo wyborcze 80,0%

73,2% 67,4%

70,0% 60,0%

58,4%

63,8% 57,1%

53,2%

50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% wieś

miasto do 19 999

miasto od 20 000 do 49 999

miasto od 50 miasto od 100 miasto 500 000 000 do 99 999 000 do 499 999 i więcej

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych PGSW 2011. Jak wynika z poniższego wykresu (wykres nr 2) poziom wykształcenia jest pozytywnie związany z poziomem partycypacji wyborczej. Najwyższy poziom frekwencji wyborczej jest notowany wśród osób z wykształceniem średnim i wyższym. Osoby gorzej wykształcone rzadziej uczestniczą w wyborach, ponieważ ma to związek z posiadanymi zasobami. Wśród osób gorzej wykształconych pojawia się problem z wyrobieniem własnej opinii na temat partii politycznych biorących udział w wyborach, a to wiąże się z trudnością w podjęciu decyzji, która partię wybrać. Wykres nr 2: Poziom wykształcenia a deklarowane uczestnictwo wyborcze

80,0%

70,03%

70,0%

63,42%

60,0% 50,0%

48,6%

53,7%

56,7%

Gimnazjalne

Zasadnicze zawodowe

40,0%

40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Nieukończone podstawowe lub bez wykształcenia szkolnego

Podstawowe

Średnie

Wyższe

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych PGSW 2011. Wyższy poziom wykształcenia jest pozytywnie związany z rozpowszechnieniem w tej warstwie społecznej aktywności politycznej, członkostwem w różnego rodzaju organizacjach, a to wpływa na wykształcenie się postaw prowyborczych. Osoby gorzej wykształcone posiadają mniejsze kompetencje polityczne, trudniej im zrozumień pewne kwestie polityczne, mają mniejszy dostęp do informacji. Jak zauważa Mikołaj Cześnik, kompetencje i niezbędną wiedzę polityczną nabywa się w procesie edukacji, dzięki temu łatwiej szukać informacji, gromadzić je i przetwarzać, aby ostatecznie podjąć decyzję. Bez wykształcenia trudniej zdobyć te zasoby. Dzięki procesowi socjalizacji zaszczepia się w człowieku obywatelską świadomość93. Przeanalizowany został również wpływ pozycji zawodowej na poziom frekwencji wyborczej. Najniższa frekwencja została odnotowana w następujących grupach zawodowych: pracownicy sklepów, punktów usługowych, usług osobistych, ochrony; konduktorzy, opiekunki dziecięce, kierowcy – 44,5%; pracownicy wykonujący prace proste poza rolnictwem i leśnictwem, sprzątaczki, dozorcy, robotnicy pomocniczy – 45,7%; rolnicy indywidualni i pomagający im członkowie rodzin – 47,1%; bezrobotni – 49,6% i zajmujący się domem, gospodynie domowe – 49,3%. Dla porównania najwyższa deklarowana frekwencja wyborcza występowała wśród zawodów twórczych i specjalistów z wyższym wykształceniem, inżynierów, lekarzy, prawników i nauczycieli – 83,1%; właścicieli i współwłaścicieli firm, zakładów, punktów sprzedaży, ajenci i innych osób prowadzących działalność gospodarczą pozarolniczą – 68,8%; dyrektorów, prezesów i kadry kierowniczej przedsiębiorstw, instytucji oraz administracji państwowej i samorządowej – 68,2%; emerytów – 66,7%; rencistów – 64,6% oraz pracowników administracyjno-biurowych, sekretarek, pracowników poczty, recepcjonistów oraz telefonistów – 64,4%. 93

M. Cześnik, Partycypacja wyborcza Polaków, s. 20-21.

Poziom wykształcenia jest związany z wykonywanym zawodem, bowiem osoby lepiej wykształcone częściej osiągają wyższą pozycję zawodową. Frekwencja wyższa od średniej wśród osób pracujących w administracji państwowej wynika z tego, iż osoby te na co dzień obcują z postawami propaństwowymi, co internalizuje postawy obywatelskie. Ponadto osoby z niższym wykształceniem, a tym samym o niższym statusie zawodowym, osiągają niższe dochody. W poniższej tabeli znajdują się podane przez respondentów miesięczne dochody gospodarstwa domowego netto (tabela nr 2). Im niższe dochody, tym niższy poziom partycypacji wyborczej. Gorsza sytuacja finansowa sprawia, że maleje zainteresowanie polityką, bowiem osoby takie są skoncentrowane przede wszystkich na swojej sytuacji życiowej i swoich problemach, nie mają więc czasu na śledzenie sytuacji politycznej. A zatem wyższe dochody, z którymi wiąże się również wyższe wykształcenie, redukują koszty uczestnictwa w wyborach. Tabela nr 2: Poziom deklarowanego uczestnictwa wyborczego a miesięczne dochody netto w gospodarstwie domowym do 1000

do 1500

o 2000

do 3000

o 4000

do 5000

do 7000

do 10000 powyżej

zł

10000 zł

48,21%

52,97%

63,79%

62,5%

60,89%

61,9%

77,97%

74,29%

71,43%

66,67%

50,0%

45,95%

35,63%

36,84% 39,11%

36,19% 22,03%

22,86%

28,57%

33,33%

do 500 zł tak, głosowałem (am) nie, nie głosowałem (am)

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych PGSW 2011. Również kwestia liczebności gospodarstwa domowego, a zwłaszcza liczba dzieci, determinuje poziom frekwencji wyborczej (tabela nr 3). Większe rodziny częściej zamieszkują tereny wiejskie. W tym przypadku ponownie wysoki poziom absencji wyborczej wśród tych osób wiąże się z zainteresowaniem sprawami innymi niż polityczne. Rodzice w wielodzietnych rodzinach bardziej skupiają się na zapewnieniu odpowiednich warunków bytowych i edukacyjnych swoim dzieciom niż na obserwowaniu sceny politycznej. Z kolei najwyższym poziomem partycypacji wyborczej charakteryzują się osoby bez dzieci lub posiadające tylko jedno dziecko. Ponadto wyższa frekwencja wstępuje w gospodarstwach domowych składających się tylko z dwóch osób (67,6%) oraz wśród singli (62,5%), którzy często są osobami wykształconymi i bardziej nastawionymi na karierę.

Tabela nr 3: Liczba osób w gospodarstwie domowym poniżej 18 roku życia a deklarowany udział w wyborach

tak, głosowałem(am) nie, nie głosowałem(am)

ogółem

64,3%

55,2%

53,7%

48,3%

41,2%

0,0%

60,3%

34,8%

44,2%

44,5%

45,0%

52,9%

100,0% 38,5%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych PGSW 2011. Pozycja społeczno-zawodowa wiąże się również z poparciem dla partii politycznych. Mieszkańcy wsi najczęściej głosują na PSL oraz na PiS. Spośród wyborców PiS aż 36% stanowią mieszkańcy wsi, z kolei PSL – 67,4%. Biorąc pod uwagę status zawodowy okazuje się, że największy odsetek wyborców bezrobotnych występuje wśród sympatyków Nowej Prawicy Janusza Korwin-Mikke – 14,3%. Wynika to z tego, że brak pracy wiąże się z bardziej radykalnymi poglądami politycznymi. Rolnicy najczęściej są wyborami PSL – 21,3% oraz Polskiej Partii Pracy-Sierpień 80 – 16,7%. Najliczniejszą grupę wyborców o statusie emeryta posiada PiS – 33,9% oraz SLD – 32,8%. Osoby te często popierają postulaty o charakterze socjalnym. Z kolei najliczniejszą grupę pracowników wykonujących proste prace poza rolnictwem i leśnictwem, sprzątaczek, dozorców oraz robotników pomocniczych posiada PPP-Sierpień 80 – 16,7%. Z poniższej tabeli (tabela nr 4) wynika, że wśród wyborców PiS dominują wyborcy z wykształceniem średnim – 35,5%, ale znaczącą grupą są również osoby z wykształceniem zasadniczym zawodowym – 24,5% oraz podstawowym 20,6%. Spośród partii politycznych, które znalazły się w Sejmie, PiS ma najwyższy odsetek wyborców z wykształceniem podstawowym, co koresponduje z miejsce zamieszkania osób gorzej wykształconych. Z kolei wśród wyborców PO, która wygrała opisywane wybory, przeważają osoby z wykształceniem średnim – 36,5% i wyższym – 26,8%. Tabela nr 4: Poziom wykształcenia a poparcie polityczne Nieukończone podstawowe lub bez wykształcenia

Podstawowe

Gimnazjalne

Zasadnicze zawodowe

Średnie Wyższe Ogółem

62 szkolnego

Prawo i Sprawiedliwość

Polska Jest Najważniejsza Sojusz Lewicy Demokratycznej Ruch Palikota Polskie Stronnictwo Ludowe Polska Partia Pracy - Sierpień 80 Platforma Obywatelska RP

1,8%

20,6%

4,3%

24,5%

35,5%

13,5%

100,0%

0,0%

6,7%

26,7%

66,7%

100,0%

0,0%

14,7%

2,9%

25,0%

36,8%

20,6%

100,0%

0,0%

9,5%

7,6%

15,2%

40,0%

27,6%

100,0%

0,0%

14,6%

2,2%

37,1%

31,5%

14,6%

100,0%

0,0%

16,7%

83,3%

0,0%

100,0%

0,0%

12,4%

2,1%

22,1%

36,5%

26,8%

100,0%

0,0%

100,0%

0,0%

100,0%

0,0%

14,3%

0,0%

42,9%

100,0%

0,0%

100,0%

0,0%

100,0%

14,3%

28,6%

14,3%

100,0%

30,0%

3,3%

30,0%

16,7%

100,0%

15,6%

0,0%

20,8%

42,9%

19,5%

100,0%

Nasz Dom PolskaSamoobrona Andrzeja Leppera

Nowa Prawica Janusza KorwinMikke

Mniejszość Niemiecka Oddałem głos nieważny

Trudno powiedzieć 3,3% Odmowa odpowiedzi

1,3%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych PGSW 2011.

Wśród osób mieszkających w mieście i lepiej wykształconych, a zatem z większymi kompetencjami politycznymi, częściej niż u osób zamieszkujących wieś, występuje wyższy poziom poczucia identyfikacji partyjnej. Na wsi 33,7% badanych uważa, że wśród polskich partii politycznych jest taka, którą uważają za bliską, podczas gdy w mieście ten odsetek wynosi 36,3%. Zauważa się, że poziom identyfikacji partyjnej jest jednym z wielu czynników sprzyjających poziomowi partycypacji wyborczej. W odniesieniu do statusu zawodowego, najwyższy poziom identyfikacji partyjnej występuje wśród emerytów (48,9%) i rencistów (47,8%), co również koresponduje z wyższym poziomem frekwencji wyborczej w tych grupach. Jednak takie związki nie występują wśród osób zajmujących kierownicze stanowiska,

pracowników

administracyjnych,

uczniów,

studentów

robotników

wykwalifikowanych. Te osoby mimo, że częściej od innych grup zawodowych uczestniczą w wyborach, to nie utożsamiają się z partiami politycznymi. Jednak należy podkreślić, że identyfikacja partyjna jest bardziej wyrazista w systemach dwupartyjnych. Kolejną cechą pozytywnie wpływającą na poziom frekwencji wyborczej jest stopień zainteresowania polityką. Poziom zainteresowania polityką jest pozytywnie skorelowany z wielkością miejsca zamieszkania, więc na wsi jest on niższy. Mieszkańcy wsi zdecydowanie rzadziej wskazywali na bardzo duże (1,9%) i duże (6%) zainteresowanie polityką, podczas gdy średnia wielkość tych wartości dla miasta wynosi odpowiednio 2,9% i 11,8%. Ponadto pod względem stopnia zainteresowania polityką wyróżniają się osoby zajmujące kierownicze stanowiska, 15,9% badanych z tej grupy wskazało na bardzo duże zainteresowanie polityką. Tabela nr 5: Poziom wykształcenia a stopień zainteresowania polityką Nieukończone podstawowe lub bez

Podstawowe Gimnazjalne

wykształcenia

Zasadnicze zawodowe

Średnie

Wyższe

szkolnego bardzo duże – uważnie (szczegółowo) śledzę

0,0%

1,4%

0,0%

1,9%

2,3%

3,1%

5,3%

5,2%

9,1%

7,5%

9,8%

21,1%

prawie wszystko, co się dzieje w polityce duże – dość uważnie śledzę to, co się dzieje

64 w polityce średnie – śledzę jedynie główne

15,8%

35,1%

37,9%

41,9%

43,9%

43,8%

36,8%

26,6%

34,8%

32,3%

25,6%

26,2%

42,1%

30,6%

18,2%

16,5%

17,1%

5,4%

Trudno powiedzieć

0,0%

0,8%

0,0%

0,6%

0,3%

Odmowa odpowiedzi

0,0%

0,3%

0,0%

0,7%

0,2%

Ogółem

100,0%

wydarzenia nikłe, niewielkie – często umykają mojej uwadze nawet ważne wydarzenia żadne – praktycznie mnie to nie interesuje

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych PGSW 2011. Udział w wyborach jest bardziej prawdopodobny, jeśli występuje przekonanie o wartości uczestnictwa w akcie wyborczym jako sposobie legitymizacji władzy, spełnienia obowiązku obywatelskiego oraz możliwości realnego wpływu na kształt władzy. Wymienione przekonania są efektem socjalizacji politycznej, której głównym celem jest przygotowanie obywateli do powszechnego uczestnictwa w życiu politycznym 94. I tak ostatnią badaną cechą jest poczucie sprawstwa politycznego. Respondenci na podstawie skali od 1 do 5 określali, czy to na kogo głosują w wyborach może coś zmienić. Na wsi i w mniejszych miastach (tabela nr 6) wystąpił najwyższy odsetek osób, które odpowiedziały „to, na kogo się głosuje i tak niczego nie zmieni”. Z kolei jeśli chodzi o wykształcenie, to najwyższy poziom sprawstwa politycznego występuje wśród osób z wykształceniem wyższym. W pozostałych przypadkach nie zaobserwowano znaczących różnic w tej kwestii. Tabela nr 6: Wielkość miejsca zamieszkania a poziom poczucia sprawstwa politycznego wieś

miasto do 19 999

miasto od 20 miasto od 50 miasto od 000 do 49

000 do 99

100 000 do

999

499 999

Podstawy psychologii politycznej, pod red. K. Skarżyoskiej, Poznao 2002, s. 45.

miasto 500 000 i więcej

ogółem

1 To, na kogo się głosuje i tak niczego

16,2%

16,7%

12,5%

14,1%

13,2%

7,7%

4,0%

6,8%

6,1%

5,6%

8,3%

7,5%

6,5%

6,8%

20,1%

19,1%

22,2%

27,6%

17,9%

24,1%

21,0%

17,4%

16,3%

21,3%

12,8%

21,3%

24,5%

18,9%

34,3%

37,0%

36,6%

34,6%

37,9%

35,6%

35,7%

Trudno powiedzieć

5,1%

4,9%

1,9%

2,6%

2,2%

1,5%

3,5%

Odmowa odpowiedzi

0 ,1%

0,0%

,1%

Ogółem

100,0% 100,0%

100,0%

nie zmieni

5 To, na kogo się głosuje może wiele zmienić

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych PGSW 2011. Z przeprowadzonej analizy wynika, że pozycja społeczno-zawodowa może wpływać na zachowania wyborcze, w tym na partycypację wyborczą, preferencje polityczne czy poziom zainteresowania polityką. Okazuje się, że struktura społeczna różni wyborców pod względem partycypacji i absencji wyborczej. Wysoki poziom absencji wyborczej negatywnie wpływa na jakość legitymizacji władzy, zakłóca proces reprezentacji społecznej, ponieważ nadwartościowuje preferencje grup uprzywilejowanych, a także ogólnie pogarsza jakość demokracji.

Najistotniejszą

spośród

tych

konsekwencji

jest

upośledzenie

funkcji

legitymizacyjnej95. Osoby zajmujące peryferyczne pozycje społeczne, rzadziej biorą udział w wyborach najczęściej wiąże się to z następującymi czynnikami: 

miejsce zamieszkania – niższa frekwencja w rejonach wiejskich wiąże się

z trudnościami w dotarciu do lokalu wyborczego, ponadto osoby z wyższych warstw społecznych, z wyższym wykształceniem i większymi zarobkami częściej zamieszkują miasta niż wsie. Takie zależności występują również w przypadku poczucia sprawstwa politycznego, które na wsi i mniejszych miastach jest na niższym poziomie. Podobnie w przypadku poziomu identyfikacji partyjnej i poziomu zainteresowania polityką; 

wysokość zarobków – osoby z niższymi dochodami ze względu na swoją

sytuację materialną bardziej skupiają się na własnych problemach, zastanawiają się jak zapewnić odpowiednie warunki życia rodzinie niż interesują się polityką. Poziom dochodów 95

Demokracja polska 1989-2003, pod red. J.J. Wiatra, Warszawa 2003, s. 213.

jest związany także z preferencjami politycznymi, osoby o niższych dochodach głosują na partie, które w swoich programach odnoszą się do kwestii socjalnych. Wyższe dochody i wyższe wykształcenie redukują koszty uczestnictwa w wyborach; 

liczba posiadanych dzieci – rodziny wielodzietne częściej zamieszkują obszary

wiejskie i mają niższe dochody, w związku z tym większą uwagę poświęcają na zapewnienie odpowiednich warunków rozwoju dzieciom, na zabezpieczenie sytuacji materialnej rodziny, niż na bieżące sprawy polityczne;  przyswajanie

poziom wykształcenia – wiąże się z posiadanymi zasobami, które ułatwiają wiadomości,

analizowanie

sytuacji

politycznej,

także

z większym

zainteresowaniem polityką, większymi kompetencjami politycznymi, co często sprzyja aktywności politycznej i członkostwu w różnego rodzaju organizacjach społecznych. Niższe wykształcenie to mniejsze zasoby i zazwyczaj niższy status zawodowy; 

status zawodowy – osoby bezrobotne i z niższych warstw statusu zawodowego

rzadziej uczestniczą w wyborach, bowiem status zawodowy wiąże się z poziomem wykształcenia, dochodami, a także miejscem zamieszkania.

Abstract: The article concerns the influence of the peripheral social positions on voters participation in elections, interest in politics and political parties‟ preference. The analysis was carried out on basis of the parliamentary elections in 2011. The study was focused on the socially excluded persons or persons at risk of social exclusion. Therefore, the group included persons with lower education, unemployed persons, persons of low income as well as citizens from rural and underdeveloped areas. These people are characterized with low sense of social and financial security. The influence of the above mentioned features on the level of voter turnout has been subjected to analysis. It was also essential to study the preference of political parties of the individuals who had voted in the elections. Furthermore, a lower social position is related to one‟s lower interest in politics, it affects one‟s sense of affiliation with a given political party, as well as the sense of playing a role in the political life, that is the influence of the individual person‟s vote on the results of the elections. The above mentioned issues have been studied on the basis of data of the State Election Commission [Państwowa Komisja Wyborcza] and research carried out by Polish General Elections Board [Polskie Generalne Studium Wyborcze].

Key words: Peripheral social positions, Unemployment, Education, Place of residence, Income, Elections, Voter turnout, Low attendance, Interest in politics, Political role, Political parties

Bibliografia: 1. Cześnik M., Partycypacja wyborcza Polaków, [w:] Instytut Spraw Publicznych, http://www.isp.org.pl/files/20145849250174351001263374709.pdf. 2. Dahl R, Demokracja i jej krytycy, Kraków 1995. 3. Demokracja polska 1989-2003, pod red. J.J. Wiatra, Warszawa 2003. 4. Haman J., Demokracja, decyzje, wybory, Warszawa 2003. 5. Kuciński J., Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospolitej, Warszawa 2007. 6. Podstawy psychologii politycznej, pod red. K. Skarżyńskiej, Poznań 2002. 7. Raciborski J., Polskie wybory: zachowania wyborcze społeczeństwa polskiego w latach 1989-1995, Warszawa 1997. 8. Skarżyńska K., Człowiek a polityka. Zarys psychologii politycznej, Warszawa 2005. 9. System partyjny i zachowania wyborcze. Dekada polskich doświadczeń, pod red. R. Markowskiego, Warszawa 2002. 10. Zachowania wyborcze społeczeństwa polskiego po 1989. Próba oglądu i analiza zjawiska, pod red. A. Kasińskiej-Metryki, Kielce 2006.

Raul Andrzej Kosta Wyzwania dla bezpieczeństwa Polski w kontekście konfliktów i napięć międzynarodowych

Tematyka związana z szeroko rozumianym bezpieczeństwem państwa znajduje się od wielu lat w centrum zainteresowania licznych ośrodków naukowych i rządowych na świecie. W powszechnym jednakże postrzeganiu zjawisko to zazwyczaj jest kojarzone z militarnymi aspektami obronności państwa, gdzie zazwyczaj wiele aspektów sprowadza się do wspólnego mianownika, jakim jest uzbrojenie i skuteczność armii. Czy jednak bezpieczeństwo zależne jest tylko od aspektów militarnych, jak argumentują zwolennicy dozbrajania wojska? A może właściwsze jest stanowisko mówiące o przekładaniu dyplomacji nad argument siły? Z perspektywy prowadzonych przez autora, od ponad dekady, badań nad aspektami dotyczącymi bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego zauważalne jest to, że ucieka się od próby połączenia dyplomacji z argumentem siły, poprzez umiejętne wykorzystanie posiadanych przez państwo zasobów. Bezpieczeństwo danego państwa tworzone jest przez sieć połączonych ze sobą elementów, których tworzenie zaczyna się na poziomie lokalnym każdego państwa, następnie obejmuje jego regiony. Ostatecznym etapem budowy podstaw systemu jest zespolenie ze sobą wszystkich elementów, nad którymi pieczę sprawuje centralny system zarządzania kryzysowego. Dopiero wówczas następuje moment, w którym państwo może sobie pozwolić na włączanie się w budowę systemu regionalnego (na przykład europejskiego). Zdobyte w trakcie tego procesu doświadczenie umożliwia danemu państwu to, by być liczącym się graczem w tworzeniu globalnego systemu bezpieczeństwa. A przynajmniej tak powinno się realizować program dotyczący systemu bezpieczeństwa w teorii96. Natomiast praktyka budowy sprawnych systemów bezpieczeństwa wydaje się w znacznym stopniu być odmienna od powyższego wzoru.

I dotyczy to zarówno państw

małych, średnich jak też tych pretendujących do miana mocarstw regionalnych i globalnych97.

Sformułowanie „w teorii”, wydaje się konieczne ze względu na to, że jak zauważa T. de Montbrial, perspektywa czasowa jest dla decydentów politycznych z natury dużo krótsza, a to sprawia, że długoterminowe plany mogą zostad zarzucone przez konkurencyjną frakcję polityczną, która zastąpiła dotychczasową władzę, por. T. de Montbrial, Działanie i system świata, Dialog, Warszawa 2011, s. 40–42 i dalsze. 97 Szerzej na ten temat pisze B. Balcerowicz, Strategia obronna paostwa średniej wielkości, AON, Warszawa 1994, s. 5 – 31.

Funkcjonowanie każdego podmiotu państwowego jest zależne od wielu czynników. Aby powstało państwo, musi zaistnieć chęć wyrażona przez daną społeczność, która następnie przerodzi się w wolę bycia obywatelami danego kraju. Jednak wydaje się zasadnym, aby w trakcie analizy skoncentrować się na sposobie funkcjonowania podmiotu, który uzyskał państwowość, a przez to również suwerenność. Optymizm i zapał społeczny, który został spożytkowany dla stworzenia struktur państwowych, powinny przełożyć się na umiejętne zarządzanie danym krajem. Dla sposobu, w jaki rządzący budują pozycję i siłę państwa, użyto w tej analizie określenia „bezpieczeństwo”98. Kwestie dotyczące bezpieczeństwa są najważniejszymi aspektami, na które musi zwrócić uwagę analityk w swoich badaniach z zakresu wchodzącego w obręb zainteresowań nauki o państwie i polityce. Jeżeli przyjmiemy, że życie polityczne funkcjonuje w symbiozie z życiem społecznym, to równocześnie bezpieczeństwo jest sednem, podstawą i fundamentem tego życia. I to zarówno w sensie politycznym, jak też społecznym. Zrozumienie tego faktu jest punktem wyjścia, od którego możemy podjąć trud skonstruowania na tyle dobrej strategii, by po jej wdrożeniu można było się przekonać, że wypełnia ona założone cele. Problemem jednak, przy konstruowaniu dowolnej strategii, jest to, aby bezpieczeństwo było traktowane w szerokim wymiarze. Natomiast unikać należałoby sytuacji, w których tworzy się strategię w wąskim wymiarze, traktując bezpieczeństwo jako część polityki militarnej99. Niejednokrotnie bowiem dochodzi do sytuacji, w której narzędzie, jakim jest sfera militarna, traktuje się jako substytut bezpieczeństwa, którego kwestie związane z siłami wojskowymi są jego częścią. Tym, co nie sprzyja zrozumieniu znaczenia bezpieczeństwa w polityce państwa, jest brak polityki edukacyjno-informacyjnej. Dzięki zastosowaniu tego rodzaju polityki można skuteczniej przekonać decydentów, że sfera militarna jest tylko pewną częścią systemu bezpieczeństwa – bezsprzecznie nieodzowną, jednak tylko jednym z elementów, których znaczenie w strategii jest równie istotne. Bezpieczeństwo bowiem wydaje się być do pewnego stopnia zwartym zbiorem czynników, mających zapewnić przetrwanie podmiotu państwowego w stosunkach międzynarodowych. Istotne jest więc, by czynniki składające się na bezpieczeństwo państwa, zapewniały wewnętrznie silny, zwarty, zamożny podmiot państwowy. Ponadto w wymiarze międzynarodowym bezpieczeństwo, a zwłaszcza polityka go realizująca, musi w swoim 98

Dla B. Balcerowicza bezpieczeostwo jest częścią strategii określanej megapolityki paostwa, por. B. Balcerowicz, Sojusz a obrona narodowa, Bellona, Warszawa 1999, s. 193–195. 99 Co, jak się wydaje, jest domeną przede wszystkim systemów autorytarnych, por. Z. Trejnis, Międzynarodowe standardy kontroli politycznej nad siłami zbrojnymi w paostwach demokratycznych, [w:], Współczesne bezpieczeostwo, red. W. Fehler, Toruo 2003, s. 171 – 208.

zakresie posiadać środki na budowę kraju, z którym inne państwa się liczą i nie są w stanie zagrozić jego suwerenności. A co więcej są otwarte na współpracę poprzez zacieśnianie więzi polityczno – gospodarczych100. Konkludując, polityka bezpieczeństwa musi być tak prowadzona, aby państwo stało się wiarygodnym partnerem dla innych uczestników stosunków międzynarodowych. Problemem w tym miejscu rozważań wydaje się być to, że określenie „musi być prowadzona” nie przekłada się automatycznie na to, jak należy taką politykę prowadzić. Łatwo jest bowiem stwierdzić, że coś należy wykonać. Natomiast o wiele trudniejsza jest realizacja danego zadania czy też projektu, zwłaszcza takiego, który dotyka kwestii sensowności funkcjonowania danej koncepcji strategii bezpieczeństwa jako fundamentu polityki bezpieczeństwa. Wydaje się zasadnym to, że aby w danym państwie polityka bezpieczeństwa była sprawnym, dopracowanym w najmniejszym szczególe mechanizmem, należy zadbać o system edukacyjny kraju101. Przystępując do zaplanowania, a następnie opracowania strategii skutecznego funkcjonowania danego podmiotu na arenie międzynarodowej, należy uwzględnić szereg elementów. Należą do nich między innymi czynniki dotyczące zarówno samej prezentacji kraju, jak też umiejętności jego przedstawicieli. Zwłaszcza kwestia umiejętności realizatorów planowanej strategii jest istotna. Wynika to z tego, że nawet najbardziej nowatorska i skuteczna strategia nie jest w stanie zastąpić umiejętności tych, którzy będą dany plan wdrażać. Brak bowiem umiejętności dialogu, negocjacji i dyplomacji skazuje każdy plan na porażkę i to zanim przejdzie on z fazy planowania do fazy realizacji. Osoby, które są wyznaczone do zadań na arenie międzynarodowej, przystępując do ich realizacji, muszą z całą wyrazistością uświadomić sobie, że od tego jak podejdą do problemu, którym się zajmują, może zależeć byt danego kraju. Nie można więc zajmować się nim, nie posiadając 100

Ponieważ poprzez współpracę także buduje się bezpieczeostwo. Interesujący pogląd w tej materii prezentuje J. Świniarski, którego zdaniem, „bezpieczeostwo osiągano drogą ekspansji, kooperacji i rozwoju oraz integracji. Przeto skonstatowad można pewną prawidłowośd historyczną, a mianowicie taką, iż bezpieczeostwo realizowad się daje przez zespół środków ograniczających z jednej strony preferencją dla ekspansji, agresji i siły oraz przemocy z drugiej zaś, skłonnością do współpracy, kooperacji i integracji. Inaczej, bezpieczeostwo można realizowad przez wielośd konkretnych środków istniejących między ekspansją a integracją, siłą a jej unikaniem, przemocą a jej wyrzekaniem się, czy wreszcie, wojną a pokojem. Jednocześnie wiele wskazuje na to, iż preferencje dla ekspansji, agresji i siły, oraz wojny częściej występują przy zagrożeniach bezpośrednich i indywidualnych oraz subiektywnych, preferencje zaś dla współpracy, kooperacji i integracji związane są raczej z zagrożeniami pośrednimi i strukturalnymi oraz obiektywnymi. Inaczej, stwierdzid można, że zagrożenia bezpośrednie wyzwalają w człowieku agresję, zagrożenia zaś pośrednie, skłaniają do integracji”. Cyt za: J. Świniarski, Podstawowe problemy bezpieczeostwa narodowego, koalicyjnego i globalnego, [w:] J. Świniarski, J. Tymanowski, Problemy polityki bezpieczeostwa wobec procesów globalizacji, Toruo 2003, s. 227 – 228. 101 Ibidem..., s. 210- 228.

wyjątkowych umiejętności komunikowania. Dlatego też istotne jest przeprowadzanie zakrojonych na szeroką skalę procesów szkoleniowych mających za zadanie stworzenie osobnej kadry (grupy) specjalistów potrafiących w umiejętny sposób realizować cel postawiony przez opracowaną strategię dotyczącą polityki zagranicznej danego państwa 102. Każda analiza, która dotyczy dowolnej materii musi mieć swoją legendę – plan, według którego kryterium będzie się ustalało to, czy w trakcie budowy podstaw danej strategii specjaliści, którzy ją opracowywali, nie popełnili błędów przy ustalaniu tego, co w danej strategii stanowi priorytet, a co jest celem wtórnym, którego osiągnięcie było by mile widziane, ale nie jest konieczne, by strategia odniosła sukces. Strategia – plan, który się tworzy, nie jest niczym więcej niż kartką zapisanego papieru. To od osób, które zajmują się jego realizacją będzie zależało, czy to pismo będzie miało treść i wartość, czy też nie wyjdzie poza fazę zapisanej kartki. Analityk, który musi podjąć się analizy danej strategii, powinien wziąć to pod uwagę. Zwłaszcza gdy można zaobserwować to, iż każda strategia zazwyczaj bardzo dobrze wypada, gdy jest przedstawiana w mass mediach. Niestety, analityk jest w stanie ocenić wartość danej strategii dopiero w momencie, gdy dochodzi do przedstawienia konkretnych założeń, które mają realną możliwość odniesienia sukcesu, a nie tylko są na niego nadzieje103. Przyznawanie cech pozytywnych, jak też negatywnych w momencie, gdy dopiero powstaje dana strategia lub też planuje się, że być może w przyszłości ona powstanie, nie ma prawdopodobnie praktycznego uzasadnienia. Wydaje się, że w pewnym sensie tak postawiona teza może wzbudzać sprzeciw. Jednak w momencie, gdy bliżej przyjrzy się przyczynom powstawania (w etapie projektowania) ocen, to można zauważyć, że tak jak już wspomniano, takim ocenom zazwyczaj towarzyszy nagłośnienie w mediach. To powoduje jednocześnie realizację dwóch celów ważnych dla polityków, którzy sprawują pieczę nad procesem powstawania strategii, jak też i dla ich adwersarzy. Twórcy strategii mają szansę na pokazanie swoim wyborcom, że są pracowici, wydajni i że oddając na nich głos, wyborca dokona właściwego wyboru. Natomiast ich opozycja ma możliwość na znalezienie słabych punktów strategii i poprzez krytykę ma szansę na realizowanie planu zbicia swojego kapitału politycznego. W ten sposób aktywność i wydajność polityków są pokazane społeczeństwu. Niestety równocześnie z poprawą samopoczucia polityków może pojawić się poważny 102

R. Stępieo, Bezpieczeostwo człowieka jako wyzwanie edukacyjne, [w:] Bezpieczeostwo i prawa człowieka w badaniach naukowych i edukacji. Teoretyczne problemy bezpieczeostwa i praw człowieka, red. R. Rosa, Siedlce 2005, t. 1, s. 7-21. 103 R. A. Kosta, Znaczenie stosunków transatlantyckich dla bezpieczeostwa regionalnego Europy, [w:] R. Rosa, op. cit., s. 177 – 189.

problem podważający sens wdrażania danej koncepcji. Wynikać on może bezpośrednio z faktu ujawnienia procedury tworzenia strategii. A to oznacza, że nie tylko społeczeństwo, ale również partnerzy zagraniczni zostali poinformowani, iż dana strategia powstaje. Dzięki tej wiedzy mają szansę na to, by storpedować plany związane z procesem wdrażania w życie danej strategii. Zwłaszcza gdy powstający plan może zniweczyć lub będzie kolidować z ich żywotnymi interesami. Skuteczność bowiem danej strategii może być opłacalna dla autorów koncepcji, ale już niekoniecznie dla ich zagranicznych kontrahentów, którzy w miarę zmieniającej się koniunktury mogą stać się rywalami dotychczasowego sojusznika. Dlatego też tak istotna dla bezpieczeństwa danego kraju kwestia, jaką jest tworzenie strategii polityki zagranicznej, musi być utrzymywana w najgłębszej tajemnicy104. Dyskrecja w fazie planowania, tworzenia i realizacji danego planu jest zabiegiem koniecznym chociaż niewystarczającym warunkiem, by dana strategia miała szansę powodzenia. Jednak bez dyskrecji nie ma prawdopodobnie żadnego znaczenia, czy jest to zła, czy też dobra strategia, ponieważ jej nagłośnienie przyczynić się może do jej porażki. W takim wypadku nie pomoże nawet najlepszy zespół specjalistów, ponieważ nie będą oni w stanie zapobiec niedyskrecji polityków. A której czasem, jak już wspomniano, nie da się uniknąć, jeżeli jej założenia są znane zbyt szerokiemu gremium, któremu należy przedstawiać pod dyskusję gotowy projekt, nieobarczony negatywnymi konsekwencjami braku dyskrecji. Problemem w tym miejscu rozważań wydaje się to, by świadomość powyższych założeń istniała i funkcjonowała u tych polityków, którzy są lub będą odpowiedzialni za koordynację całego projektu dotyczącego tworzenia skutecznej strategii, nie tylko tej dotykającej sfery polityki zagranicznej. Wydaje się, że aby politycy potrafili racjonalnie podchodzić do materii, którą się zajmują, należy ustalić czym dla polityków jest sprawowana funkcja. Czy tylko szczeblem w karierze, czy też w trakcie jej sprawowania dążą oni do budowy pozycji i siły państwa metodą, jaką w systemie demokratycznym mogą zastosować, aby była ona kluczowym elementem w rozumieniu motywów postępowania polityków czy też grupy decydenckiej. Wynika to z tego, że metoda może ułatwić sprawowanie władzy, ale może też w szerszym zakresie pomóc w budowie struktur silnego, uznawanego w świecie podmiotu. A sposób osiągnięcia tego rodzaju celu jest w zakresie zainteresowania każdej tworzonej strategii. Złożoność materii dotyczącej polityki bezpieczeństwa wynika z faktu, że dotyka ona wielu aspektów życia społecznego. Może więc być rozpatrywana w dowolny sposób

104

Por.: T. de Montbrial, op. cit., s. 1-209.

przez przedstawicieli różnych działów nauki. Strategii dotyczącej bezpieczeństwa nie da się również stworzyć ad hoc na polityczne zamówienie. To, co można stworzyć w krótkim przedziale

czasowym,

zaledwie

pewnego

rodzaju

propagandowy

materiał,

przygotowywany na potrzeby wzrostu notowań danej formacji politycznej. W przypadku jednakże tworzenia, jak też realizacji strategii bezpieczeństwa, nie można już sobie pozwolić na żadne prowizoryczne rozwiązania, zwłaszcza, że w przypadku fundamentów bezpieczeństwa wszystkie jego elementy, które nie są dopracowane w stu procentach, można uznać za prowizoryczne. Wydaje się, że tego rodzaju założenie nie jest w pełni zrozumiałe dla klasy politycznej. Jednakże w odbiorze społecznym skuteczne jest wszystko to, co zaspokaja potrzeby obywateli danego państwa. A potrzeba bezpieczeństwa jest tym czynnikiem, który w pełni wyraża wszelkie oczekiwania społeczeństwa. Siły zbrojne, ekonomia, gospodarka, służba zdrowia, służby mundurowe to nie tylko poszczególne elementy skutecznego funkcjonowania państwa, ale również podstawowe czynniki

będące

niezbędnym

elementem

tworzenia

budowania

fundamentów

bezpieczeństwa. Warte przypomnienia jest to, że każda budowla jest o tyle trwała, o ile trwały jest jej najsłabszy element. Podobnie jest z bezpieczeństwem. I to porównanie jest najdogodniejszym punktem wyjścia do dalszej części analizy nad strategią funkcjonowania i budowy koncepcji bezpieczeństwa państwa, uwzględniającej zmieniający się zakres odpowiedzialności

decydentów

wobec

rodzących

się

konfliktów

napięć

międzynarodowych105. Zdaniem Iana Budge i K. Newtona, bezpieczeństwo jest tak powszechnie przytaczanym celem przywódców politycznych i ludzi na całym świecie, że (jak mogłoby się wydawać) ta idea jednoczy narody i kraje. Paradoksalnie jednak istnieje znaczna różnica poglądów w kwestii najlepszego osiągnięcia tego celu. Pozytywnym w tym miejscu elementem wydaje się to, że panuje powszechna jednomyślność co do najbardziej fundamentalnej

definicji.

Ujmując

tę

kwestię

stereotypowo,

możemy uznać,

że

bezpieczeństwo jest wolnością od zagrożenia. Można wyróżnić trzy główne cechy charakteryzujące każde zagrożenie: jego przedmiot, formę i źródło106. Po pierwsze, przedmiotem zagrożenia musi być coś, co posiada wartość. W miarę jak rośnie wartość, narasta także zagrożenie. Priorytet różnym wartością i celom nadają osoby indywidualne i grupy. Z tej też przyczyny pojęcie bezpieczeństwa używa się w 105

Ibidem, s. 93 – 238. I. Budge, K. Newton i In., Polityka nowej Europy. Od Atlantyku do Uralu, Książka i Wiedza, Warszawa 2001, s 483.

106

szerokim znaczeniu, jako bezpieczeństwo: miejsc pracy, środowiska naturalnego czy też socjalnego. W stosunkach międzynarodowych bezpieczeństwo tradycyjnie postrzegane jest jako wolność od zagrożenia wojną i śmiercią. Z tej też przyczyny nie wzbudza zdziwienia to, że w centrum uwagi znalazła się wojna. Co nie zmienia tego, że jednostki w zależności od okoliczności przywiązują różną wagę do tej kwestii. Przykładowo, jeżeli przyjmują oni za coś oczywistego, że wojna toczona daleko od ich granic nie odgrywa w ich życiu większej roli, to w tej sytuacji inne cele, takie jak bezpieczeństwo socjalne, będą zajmować wyższe miejsce w ich hierarchii ważności107. Drugim podstawowym aspektem zagrożenia jest jego forma. Poczucie braku bezpieczeństwa zdaje się występować tylko wtedy, kiedy zagrożenie jest widoczne. Zatem niewiedza może uniemożliwić taką percepcję. Dobrą ilustracją może być osoba odwiedzająca region obcego państwa uznawany przez jego mieszkańców za wyjątkowo niebezpieczny. Dla osoby nieznającej realiów miejsca swojej podróży, jej wędrówka jest całkowicie bezpieczna. Ale nawet osoby świadome niebezpieczeństwa są w stanie błędnie ocenić zaistniałą sytuację. Przykładowo rutynowe manewry wojskowe jednego państwa mogą być odebrane przez jego sąsiada jako początek operacji wymierzonej przeciwko niemu. W rezultacie może dojść nie tyle do starcia wojskowego, co do otwartej wojny. Zarówno państwa, jak i jednostki różnią się w postrzeganiu różnych spraw. To co dla jednych może być traktowane jako interwencja zbrojna w wewnętrzne sprawy ich kraju, dla drugich może oznaczać misję pokojową. Istnieją także innego typu trudności w ocenie formy zagrożenia. Ocena zagrożenia jest w większości przypadków oszacowaniem lub prawdopodobnym oszacowaniem potencjalnej szkody w przyszłości. Oceny te opierają się przede wszystkim na obecnym i przeszłym zachowaniu. Dla analityków takie szacunkowe oceny mogą posiadać mało istotną wartość ze względu na to, że obecne zachowanie, zwłaszcza polityków danego państwa, nie może stanowić wskazówki co do ich zachowania, a co za tym idzie - rozwoju sytuacji w przyszłości. Formy zagrożenia obejmują także sposób, w jaki może ono zostać urzeczywistnione. Analitycy stosunków międzynarodowych przede wszystkim koncentrują się na sile militarnej. Z powodu istniejącej różnorodności i rozpowszechnienia broni sposób, w jaki można militarnie uderzyć, także uległ zróżnicowaniu. Siła militarna przestała być jedyną dostępną formą, jaką dane państwo może zagrozić oponentowi. W arsenałach środków są różnego rodzaju narzędzia, które można określić jako elementy niezbędne do prowadzenia wojny ekonomicznej. I są to między innymi: sankcje, embarga i bojkoty na tle gospodarczym. W takich wypadkach, gdzie

107

Ibidem, s. 483 – 484.

ich stosowanie przynosi efekty, argument siły może stanowić pewnego rodzaju straszak podkreślający skalę nacisku108. Trzecim podstawowym aspektem zagrożenia jest jego źródło. Przeważnie to właśnie siła militarna stanowiła główny środek urzeczywistniania się zagrożenia. W znacznej ilości wypadków jest ona jednak raczej symptomem niż przyczyną napięcia. Obecnie siły militarne państwa islamskiego na Bliskim Wschodzie czy też Federacji Rosyjskiej dla Ukrainy stanowią poważny problem. Jednakże poważniejsze zagrożenie mogą stanowić ambicje polityczne i terytorialne przywódców, którzy za wszelką cenę dążą do osiągnięcia swoich partykularnych celów. I w odróżnieniu od okresu zimnowojennego, źródłem zagrożenia stają się ponadnarodowe organizacje, których dążenia stają niekiedy w sprzeczności z interesami tych grup społecznych czy też religijnych, które chcą reprezentować. Jak też tych, którzy takimi grupami starają się manipulować109. Aby zapobiec sytuacjom, w których stopień zagrożenia wzrasta, państwa starają się doprowadzić do tego, aby ich siła militarna była na tyle optymalna, by można było odeprzeć wszelkiego rodzaju atak. Osiągnięcie tego celu odbywa się na kilku płaszczyznach, z których znaczącą

rolę

odgrywają

te,

które

ułatwiają

uczestniczenie

sieci

powiązań

międzynarodowych. I to zarówno o charakterze instytucjonalnym jak też na podstawie dwustronnych lub wielostronnych porozumień110. Współcześnie przyjmuje się (chociaż nie jest to specyfiką wyłącznie XXI wieku), że układy, sojusze, jak też porozumienia zawarte z najbliższym otoczeniem, ułatwiają w znacznym stopniu bezpieczne funkcjonowanie danego państwa. Problem z różnymi umowami zawieranymi pomiędzy państwami (i to nie tylko sąsiadującymi ze sobą), pojawia się w momencie, gdy sprzeczne interesy i dążenia współpracujących ze sobą państw są w dużym stopniu trudne do pogodzenia ze sobą. W takiej sytuacji nie tyle trudno jest prowadzić negocjacje, co przede wszystkim może brakować dobrych pomysłów na ich rozpoczęcie. Uwidacznia się to w problemach Unii Europejskiej z Federacją Rosyjską na tle kryzysu ukraińskiego w 2014 roku. Wydaje się, że do pewnego stopnia trudności te są wynikiem nagromadzenia się różnych czynników natury zarówno politycznej, jak i gospodarczej, które przyczyniają się do powstania rozbieżnych stanowisk w łonie państw członkowskich. Można snuć przypuszczenia dotyczące tego czy kwestia ukraińska nie byłaby łatwiejsza do rozwiązania, gdyby nie piętrzące się problemy dotyczące spraw wewnątrz unijnych, jak też 108

Ibidem, s. 484. Ibidem, s. 484 – 485. 110 Zwraca na ten fakt uwagę w swojej monografii R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeostwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 75-258. 109

tych o charakterze zewnętrznym. Zaangażowanie poszczególnych państw unijnych w różnych regionach świata nakłada się na miejsca krzyżowania się interesów Unii Europejskiej traktowanej jako całość111. Truizmem poniekąd stało się już twierdzenie, że w poddanym procesom globalizacji świecie problemy na krańcu jednego kontynentu mogą mieć swoje negatywne odzwierciedlenie w sytuacji ekonomicznej w innej części świata. Mogą się też odbić negatywnie na sytuacji politycznej promieniując w przestrzeni regionalnej, jak ma to miejsce od tak zwanej arabskiej wiosny w krajach Północnej Afryki i Bliskiego Wschodu. Istniejąca współcześnie sieć powiązań gospodarczych i ekonomicznych sprawia, że takie regiony jak Bliski Wschód stają się istotnym czynnikiem tak stabilizacji jak i destabilizacji sytuacji w wymiarze globalnym. I dlatego też do pewnego stopnia trudno jest politykom europejskim skoncentrować się na udzieleniu w jakiejś znaczącej formie wsparcia militarnego dla zagrożonej przez ruchy separatystyczne, wspierane przez Rosję, Ukrainy. Nawet w momencie, w którym sprowadzać się taka pomoc mogłaby wyłącznie do sprzedaży rządowi ukraińskiemu sprzętu wojskowego. Ukraina jest, co prawda, ważnym elementem budowy stabilnego systemu bezpieczeństwa na wschodniej flance granic unijnych, jednak wydaje się, że nie to obecnie jest priorytetem. Unia Europejska nie może bowiem przejść obojętnie nad zaogniającą się sytuacją w relacjach bliskowschodnich. Zwłaszcza gdy równocześnie, poprzez działania radykalnych islamskich grup skupionych wokół tak zwanego Państwa Islamskiego, jest zagrożona stabilizacja takich państw jak Irak i Syria, a przez to istnieje groźba rozciągnięcia się trwających w tych krajach konfliktów na kolejne kraje tego regionu112. Polska poprzez swoje uczestnictwo w operacjach stabilizacji Afganistanu i wojnie z 2003 roku w Iraku, stała się poniekąd czynnym uczestnikiem wydarzeń w tej części świata. Co więcej, angażując się czynnie po stronie interweniujących w tych państwach Amerykanach, jest zobligowana do monitorowania przebiegu procesu pokojowego, jak też rezultatów walki z terroryzmem mającej miejsce zarówno w Afganistanie, jak i w Iraku. I nie wydaje się w tym przypadku istotne, że skala zaangażowania w porównaniu z innymi państwami czy też US-Army, była nieporównanie mniejsza113. W konfliktach bowiem tego typu, jak tak zwana wojna z terroryzmem, liczy się udział a nie wyłącznie jego skala. Zwłaszcza że w porównaniu z nowoczesną, dzięki 111

Ibidem, s. 107-186. Chociaż ich oddziaływanie nie musi byd długotrwałe, zob. wywiad E. Koszowskiej z arabistą prof. J. Daneckim, http://wiadomosci.wp.pl/kat,48996,title,Prof-Janusz-Danecki-o-dzihadzie-ekstremisci-nie-maja-szans-wtym-swiecie,wid,16937873,wiadomosc.html?ticaid=115645, *dostęp: 10.08.2015+. 113 R. Kuźniar, Droga do wolności. Polityka zagraniczna III Rzeczpospolitej, Warszawa 2008, s. 289-271. 112

zaawansowaniu technologicznemu, armią Stanów Zjednoczonych, mało które państwo czy to europejskie, czy też wywodzące się z innej części świata, jest w stanie pod tym względem rywalizować z USA. Co też jest w dużym stopniu wynikiem sposobu w jaki Amerykanie postrzegają własne bezpieczeństwo, jak też swoją rolę w świecie. I tak jak w wielu państwach rozważa się kwestie związane z modernizacją armii, tak w USA temat ten nie stanowi głównego zagadnienia debat publicznych, ponieważ amerykańskie siły wojskowe podlegają nieprzerwanemu procesowi modernizacji, na co nie zawsze stać słabsze ekonomicznie państwa. Zwłaszcza takie jak Polska, która poprzez okres zależności w trakcie trwania Zimnej Wojny od ZSRR, musiała do pewnego stopnia przemyśleć nie tylko swoją strategię bezpieczeństwa, co przede wszystkim swoją rolę na zmieniającej się geopolitycznej mapie świata114. Głównym założeniem kształtującej się po 1989 roku strategii była realizacja aspiracji gospodarczych, politycznych i wojskowych, poprzez kandydowanie, a następnie wstąpienie do struktur europejskich i NATO (Paktu Północnoatlantyckiego). Te zadania zostały zrealizowane w latach 1999 – 2005. Ale zdaniem niektórych obserwatorów, to że do pewnego

stopnia

założono,

iż

dzięki

ściślejszemu

uczestniczeniu

systemie

instytucjonalnych sojuszy międzynarodowych, kwestia bezpieczeństwa państwa w jakimś stopniu automatycznie zostanie rozwiązana, nie było zbyt racjonalnym podejściem. Udział w instytucjach międzynarodowych może bowiem spełniać jedynie rolę jednego z elementów budowy systemu bezpieczeństwa. Konkludując, nie może on zastąpić tworzonego systemu. Nie można również zapominać i o tym, że sojusze polityczno-wojskowe są dobrym narzędziem odstraszania potencjalnego przeciwnika czy też neutralizacji zagrożenia do momentu, w którym to wszystkie strony układu czy porozumienia są zdolne do spełnienia ustalonych wcześniej warunków115. Warto również, przy opracowaniu strategii bezpieczeństwa, wziąć pod uwagę i to, że inaczej są zawierane sojusze w momencie, gdy dane zagrożenie jest raczej bytem abstrakcyjnym. Zaś zupełnie odmienną sytuację stanowi chwila, gdy należy podjąć decyzję, czy sojusznik jest w stanie podtrzymać to, co podpisał. Innymi słowy: czy podpisane porozumienie jest tylko pełnymi dobrych chęci zapisanymi stronami, czy też ma wartość zobowiązania, które nie tyle należy, co przede wszystkim trzeba wcielić w życie. Sytuacja, w której przychodzi do realizacji podjętych zobowiązań, jest krytycznym momentem dla stron zawartego układu. Mamy bowiem wtedy do czynienia ze swoistym zderzeniem rzeczywistych 114

R. Kuźniar, Polityka i siła. Studia strategiczne – zarys problematyki, Warszawa 2005, s. 276-355. Ibidem, s. 274-355.

115

działań z deklarowanymi chęciami116. W historii Rzeczpospolitej można odnaleźć przykłady świadczące o tym, że pomimo zawartych porozumień, siły zbrojne musiały samodzielnie odpierać ataki przeciwnika zagrażającego bezpieczeństwu Polski. A jak pokazała II Wojna Światowa, nawet tak zwane państwa neutralne mogą wykorzystać krytyczny dla danego państwa moment, stając się współagresorami. Co jasno ukazuje dzień 17 września 1939 roku, kiedy to siły zbrojne ZSRR najechały walczącą z armiami Trzeciej Rzeszy II Rzeczpospolitą. Natomiast jej sojusznicy: Wielka Brytania i Francja, pomimo deklarowanej pomocy, nie mieli zamiaru dotrzymywać treści porozumienia, prowadząc od 3 września 1939 roku, pewnego rodzaju grę polityczną określaną przez historyków mianem „dziwnej wojny”117. W konsekwencji tych wydarzeń, niektórzy autorzy sceptycznie odnoszą się do tego, by uznać Polskę, która utraciła znaczną część swojego wschodniego terytorium, za jedno z państw, które mogą być usatysfakcjonowane wynikiem, jakim zakończyła się II Wojna Światowa. Ponadto analitycy wskazują, że w wypadku zagrożenia państwo nie może wyłącznie opierać swojego bezpieczeństwo o zawarte sojusze. W analizach dotyczących strategii bezpieczeństwa przyjmuje się, że musi ona być na tyle elastyczna, by mogła uwzględnić w swoich założeniach różne scenariusze rozwoju sytuacji. Te scenariusze muszą być przygotowane na neutralizację nawet najbardziej nieprawdopodobnego zagrożenia. Ponieważ brzmiące nieprawdopodobnie zdarzenie może w jakiejś formie mieć miejsce118. Przygotowanie takich scenariuszy wydaje się o tyle konieczne, iż jak pokazały zamachy z 11 września 2001 roku na World Trade Center w Nowym Yorku i Pentagon w Waszyngtonie, współcześnie żadne państwo nie może czuć się na tyle bezpieczne, by mogło zaniedbać środki bezpieczeństwa. Coraz większa ilość zagrożeń sprawia, że strategie bezpieczeństwa muszą być na bieżąco modyfikowane119. Bowiem nawet państwa przygotowane na zagrożenia, mogą mieć poważne trudności z ich prawidłową identyfikacją, a co za tym idzie również ze stopniem oceny stopnia zagrożenia, jak też z jego neutralizacją. Większość zagrożeń militarnych, jakie dostrzegamy w przestrzeni geopolitycznej, ma związek z okresem dwublokowej rywalizacji mocarstw120. Zagrożenia typu militarnego są 116

R. A. Kosta, Władza i polityka a proces decyzyjny w kontekście konfliktów zbrojnych, Częstochowa 2010, s. 2599. 117 W. Dobrzycki, Historia stosunków międzynarodowych 1815 – 1945, Warszawa 2004, s. 469-594. 118 Zwraca na to uwagę między innymi J. Marczak, Obronny system wojskowy Polski, [w:] Bezpieczeostwo Narodowe Polski w XXI wieku. Wyzwania i strategie, rad. R. Jakubczak, J. Flis, Warszawa 2006, s. 257 – 293. 119 W czym powinny odgrywad pewną rolę również organizacje pozarządowe, na co zwraca uwagę A. Skrabacz, Pozarządowe formy organizacji bezpieczeostwa narodowego, (W:)Bezpieczeostwo…, op. cit, s. 373 – 384. 120 Pisze o tym między innymi w swojej analizie J. L. Gaddis, Zimna Wojna. Historia podzielonego świata, Kraków

najbardziej spektakularne, przez co przyciągają uwagę opinii publicznej. Będąc członkiem Unii Europejskiej Polska jest w organizacji, która zapewnia współpracę gospodarczą ale nie wojskową. Tę lukę wypełnia Pakt Północnoatlantycki z wiodącą rolą USA. Niektórzy analitycy podchodzą krytycznie do kwestii związanych z obronnością UE. Jednakże należy mieć na uwadze to, że Unia łączy gospodarki, a już niekoniecznie armie. Teoretycznie funkcjonuje współpraca w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa jak też obronności. Jednak nie zwalnia ona poszczególnych członków od samodzielnego przygotowania się pod kątem zabezpieczenia swoich granic121. Należy również zwrócić uwagę i na to, że takie przygotowanie sił wojskowych postrzegane jest w sposób klasyczny, czyli że dwie armie stoją naprzeciw siebie i wygrywa ta, której siły są bardziej asertywne i mobilne. Natomiast po 11 września 2001 roku, zagrożenia terrorystyczne sprawiły, że większość konfliktów zbrojnych ma charakter wojen asymetrycznych, jak miało to miejsce w Afganistanie i w Iraku, lub też utajonych, tlących się i grożących wybuchem, lecz nie wychodzących poza ramy lokalnych starć, jak konflikt na Wschodniej Ukrainie. W konflikcie tym poprzez wsparcie separatystów Federacja Rosyjska zdaje się testować jak daleko są w stanie pójść na ustępstwa państwa UE, by utrzymać w miarę normalne stosunki z Rosją, która jest eksporterem surowców: ropy i gazu do znacznej części państw unijnych. Polityka Rosji jest komentowana poprzez ostrą krytykę, do bardziej wyważonych i stonowanych opinii. Zaskoczenie i obawy, jakie wzbudza na Zachodzie postępowanie Federacji Rosyjskiej, wynika nie tyle z nieznajomości realiów rosyjskich, co przede wszystkim z krótkiej pamięci historycznej i braku stosowania analogii do własnej przeszłości122. Historia udowodniła, że każde państwo, będące w przeszłości imperium, nie potrafi się pogodzić w późniejszym okresie, że korzyści płynące z olbrzymich kolonialnych terytoriów przestaną być domeną tego państwa. Wielka Brytania, Francja, Hiszpania, Portugalia, Holandia, Belgia a także Niemcy to państwa, które posiadały kolonie i po 1945 roku w procesie dekolonizacji ostatecznie je utraciły. Rosja, jako spadkobierczyni ZSRR, również może dążyć do odbudowania swojego dawnego stanu posiadania, jak tego próbowali jej adwersarze z Europy Zachodniej. A to, że robi to bardziej wyraziście sprawia, iż Unia Europejska czuje zaniepokojenie. To tak, jakby ktoś prowadził firmę i ta firma zbankrutowała, a korzyści przejęła konkurencja. I teraz ta konkurencja obawia się, że właściciel upadłej firmy 2007, s. 121-310. R. Zięba, op. cit, s. 47-258. 122 O czym pisze w artykule M. Bearden, Cmentarz imperiów. Zdradliwe szczyty Afganistanu, [w:] 11 września 2001. Jak to się stało i co dalej?, red. J. F. Hoge Jr., G. Rose, Warszawa 2001, s. 70-78. 121

może znów odzyskać swoją dawną pozycję i tym samym doprowadzić do ruiny dawnych adwersarzy. Być może ten przykład może się wydać zbyt przesadzony, ale zdaje się w pełni oddawać obecną sytuację. Rosja utraciła swoją kluczową pozycję dominanta w Europie Środkowo-Wschodniej, a teraz za wszelką cenę dąży do odbudowy utraconej pozycji. A że środki jakimi się posługuje odbiegają od zasad demokratycznego współistnienia państw, jest poniekąd wynikiem specyfiki podejścia Rosji do swojej roli w świecie123. Dla Polski, która przez stulecia była albo w konflikcie ze swoim wschodnim sąsiadem, lub też była pod jego władzą, zachowanie Rosji jest raczej logiczne i zgodne z doktryną postępowania, która była stosowana od epoki carów, poprzez pierwszych sekretarzy, a na prezydentach kończąc. I tak, jak dla USA czy też większości państw unijnych priorytetem jest stabilność wewnętrzna i silna gospodarka, które to elementy przedkładają nad politykę zagraniczną, tak dla Rosji przede wszystkim liczy się silne państwo, które potrafi pokazać tak zwany lwi lub raczej niedźwiedzi pazur w kontaktach z sąsiadami. Dla władz na Kremlu wszelkie ustępstwa od raz przyjętego kierunku postępowania są słabością, którą należy usunąć z polityki lub też ją wykorzystać, by wzmocnić własną pozycję. W wydaniu rosyjskim demonstracja własnej siły jest przeważnie testem, polegającym na sprawdzeniu czy jej wpływy są w stanie zneutralizować wszystko to, co zakłóca odbudowę jej stref wpływów124. W dużej mierze właśnie takie zachowanie wzbudza największe obawy u sąsiadujących z Rosją państw, ponieważ nie są one w stanie do końca przewidzieć następnych posunięć Kremla. W polityce jednak, gdy nie jest się w stanie przewidzieć z góry kilku posunięć, to podobnie jak w szachach przeciwnik zyskuje przewagę, która przekłada się na jego mniej lub bardziej prawdopodobne zwycięstwo. Problem polega na tym, czy Unia Europejska, w tym również Polska , są w stanie pojąć reguły partii szachów, którą rozgrywa Moskwa. Federacja Rosyjska wykorzystała sprzyjający moment, jakim jest napór islamskich bojowników na Bliskim Wschodzie do wzmocnienia swojej pozycji. Dla USA, które dotąd krytykowało poczynania Moskwy, istotniejszym problemem wydaje się być neutralizacja islamistów zwłaszcza, że działają oni na terenach istotnych dla interesów Zachodu ze względów ekonomiczno-gospodarczych125. Natomiast dla państw takich jak Polska to kryzys ukraiński jest istotniejszy, bo wymusza dalszą modernizację własnych sił zbrojnych. Nawet jeżeli nie będą one użyte, to 123

O tej specyfice polityki Rosji pisze J. Afanasjew, Groźna Rosja, Warszawa 2005, s. 137-280. Ibidem, passim. 125 O których to interesach pisze J. Zdanowski, Historia Bliskiego Wschodu w XX wieku, Wrocław 2010, s. 80-366. 124

będą stanowiły sygnał, a co za tym idzie również ostrzeżenie dla potencjalnych napastników, że państwo to nie polega li tylko na zawartych sojuszach, ale samo ma możliwości maksymalnego wykorzystania własnych sił zbrojnych, w celu neutralizacji potencjalnego zagrożenia. Każde państwo będące uczestnikiem stosunków międzynarodowych podchodzi do kwestii bezpieczeństwa z perspektywy swoich indywidualnych interesów. Z tej też przyczyny wspomniany kryzys ukraiński nie wzbudza większego zainteresowania w tych państwach, które nie czują się w bezpośredni sposób zagrożone rozrastającymi się ambicjami mocarstwowymi Rosji126. Również drugi wspomniany problem, czyli konflikt z islamistami, nie jest szczególnie ważny dla tych państw, które nie posiadają lub też nie prowadzą interesów na Bliskim Wschodzie. A przynajmniej taki można wysnuć wniosek po analizie zachowań państw w odowiedzi na te dwa przykłady współczesnych zagrożeń. Jednakże należy także pamiętać, że na każdy problem międzynarodowy trzeba patrzeć z perspektywy konsekwencji jakie są z nim związane. Mocarstwowe ambicje Rosji sprawiają, że powstają wspierane przez nią ruchy separatystyczne. A jeżeli ich sukcesy będą trwały, to w konsekwencji w innych rejonach świata mogą narodzić się ruchy dążące do destabilizacji własnych państw. We współczesnym świecie mało jest państw (jeżeli w ogóle istnieją) jednorodnych narodowo. Globalizacja i związany z nią proces przemieszczania się ludności w celu polepszenia własnej sytuacji materialnej sprawiają, że powstają mniejszości narodowe, które niekoniecznie muszą zasymilować się z ludnością kraju, którego terytorium zamieszkują. Widać to wyraźnie na przykładzie ludności pochodzenia muzułmańskiego, którzy będąc Europejczykami zasilają w dużym stopniu szeregi Państwa Islamskiego walczącego na Bliskim Wschodzie. Ich działalność tylko pozornie nie jest adekwatna do postępowania Rosji. Obydwa bowiem przykłady pokazują jak dawny schemat teoretycznie odrzucony po II Wojnie Światowej, a wykluczający użycie argumentu siły w relacjach międzynarodowych, międzynarodowych

127

ponownie

staje

się

wiążącym

elementem

stosunków

Jeżeli jedno państwo poprzez swoje działanie udowadnia, że siłowe rozwiązania mają większe znaczenie niż negocjacje, to również członkom organizacji o charakterze paramilitarnym może się wydawać, iż poprzez użycie argumentu siły, przemoc i zastraszanie ludności wymuszą ustępstwa lub też, co bardziej prawdopodobne obalą legalne rządy, 126

„Rocznik Strategiczny” 2013/14, Warszawa 2014, s. 18-248. Wywiad z …, op. cit, passim.

127

zastępując dotychczasowych polityków własnymi ludźmi. I nie ma właściwie znaczenia, czy za takim postępowaniem idą kwestie narodowe, czy też religijne. Efekt takich działań jest bowiem w każdym przypadku jednakowy: destabilizacja danego kraju, na którego terenie toczą się walki, a w ich następstwie konflikt może rozchodzić się na inne sąsiadujące z danym państwem kraje. Wymieniony schemat jest bardziej realny w warunkach bliskowschodnich niż europejskich. Jednakże poprzez udział obywateli krajów europejskich otwartą pozostaje kwestia tego, co może wyniknąć z powrotu setek żołnierzy armii islamskiej do Europy. Daleko posunięta religijna indoktrynacja może powodować duże obawy co do ich dalszego funkcjonowania w macierzystych krajach. Niekoniecznie bowiem mogą oni nadal pozostawać na Bliskim Wschodzie, zwłaszcza w momencie, jeżeli ich organizacja będzie dążyła do odniesienia sukcesu w przestrzeni globalnej swojej wersji Islamu. A to oznacza, że w razie zwycięstwa owładnięci euforią swojego sukcesu, mogą oni próbować dokonać takiego samego przewrotu. Natomiast w wypadku klęski, mogą być żądni zemsty na tych krajach, które w ich pojęciu przyczyniły się do porażki organizacji w szeregach której walczyli, w konsekwencji czego efekt ich działań w obydwu przypadkach będzie podobny. Zwłaszcza w państwach, które nie zadbały o wewnętrznie spójny system bezpieczeństwa krajowego, polegając tylko na zewnętrznych oznakach swojej siły128. Każdy konflikt przypomina do pewnego stopnia grę zespołową. Jeżeli jedna strona na początku starcia nie zdominuje pola gry, narzucając swoje zasady, to przeciwnik po pewnym czasie narzuci swoje warunki, wygrywając dane spotkanie. W omawianym przypadku nie mamy jednak do czynienia z konkurencją sportową, a więc również konsekwencje dla przegrywającego będą dużo poważniejszej rangi. Po obserwacji współczesnych zagrożeń, które można określić jako militarno-terrorystyczne, zauważalne jest to, że destabilizacja, która jest celem jak też wynikiem działania w obydwu wymienionych wypadkach, po bliższej analizie wydaje się, że w dużym stopniu nie ma ścisłego związku z działaniem sił tak zewnętrznych jak i wewnętrznych. Konkludując na destabilizację nie wpłynęło li tylko zachowanie zarówno Rosji w przypadku Ukrainy, jak też islamistów w wypadku Iraku. Destabilizacja bowiem struktur państwowych miała już miejsce wcześniej. A separatyści jak i islamiści wykorzystali tylko odpowiedni moment na to, by zaatakować, pogłębiając tym samym i tak już istniejące kryzysy wewnątrzpaństwowe129. W państwach o w miarę stabilnych systemach sprawowania władzy i sprawnych 128

Ibidem, passim. Na co zwraca uwagę F. Fukuyama, Budowanie paostwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Poznao 2005, s. 15-139.

129

(skutecznych) siłach prewencji (porządkowych) nie jest to raczej możliwe. Jednakże nie oznacza to tego, że na mniejszą skalę nie może dojść do prób destabilizacji sytuacji w danym kraju, czego dowodem mogą być wspomniane już zamachy w 2001 roku w USA, jak też w 2004 roku w Madrycie czy później w Londynie. Ale pomysłodawcy tych zamachów, oprócz wzbudzenia w pierwszym momencie po zamachu paniki i strachu, nie osiągnęli zakładanych celów, którymi było doprowadzenie do destabilizacji organów rządowych. Działania podjęte przez zamachowców nie były dostosowane do warunków euroatlantyckiej wizji bezpieczeństwa państwowego, w których to krajach od władz państwowych wymaga się skutecznej reakcji na zaistniałą sytuację. Zwłaszcza jeżeli władze wcześniej zaniedbały środki bezpieczeństwa. Rachunek bowiem za sprawowane rządy, w odróżnieniu od systemów autorytarnych, nie jest wystawiany z wykorzystaniem rozwiązań siłowych, ale za pomocą karty wyborczej wrzuconej do urny130. Problemem jednak wydaje się być to, że nawet najsprawniejsze systemy ochrony mogą po jakimś czasie ulec degeneracji, jeżeli nie są modernizowane. Co również, zdaniem amerykańskich analityków, udowodniły zamachy z 11 września 2001 roku. Ponadto żadne państwo nie może skupiać się w swoich działaniach li tylko na kwestiach związanych z terroryzmem czy też potencjalną agresją z zewnątrz. Działania w zakresie bezpieczeństwa muszą mieć swoje odzwierciedlenie w aktywności rządzących danym państwem polityków na wielu polach. A są to między innymi płaszczyzny: ekonomiczne, gospodarcze, socjalne, militarne, ekologiczne, itp. Siły, które dążą do destabilizacji, wywołania chaosu, a w konsekwencji przejęcia władzy, skupiają się tylko na ograniczonych celach. I dlatego mają zawsze lepszą pozycję wyjściową niż sprawujący władzę w danym państwie politycy. Dopiero moment, w którym przejmują oni władzę, obnaża ich prawdziwe motywy postępowania131. Ukazują to również rezultaty szeregu zakończonych konfliktów, gdy po obaleniu jednego autorytarnego rządu, do władzy dochodziła grupa niemniej autorytarna, chociaż szermująca idealistycznymi hasłami. Ale w praktyce ich postępowanie było dalekie od tego co sprawiło, jak też przyczyniło się do tego, że udało im się obalić daną władzę. Każdy konflikt jest starciem dwóch woli o przeciwstawnych dążeniach. Jedna strona chce władzy bo jej nie posiada, a druga za wszelką cenę nie chce tej władzy utracić. W takiej sytuacji wygrywa ten, który potrafi tak postępować by nie dopuścić do chaosu. Chociaż nie zawsze się to udaje, a zwłaszcza w państwach z autorytarnym systemem władzy. Dlatego 130

R. A. Kosta, Bezpieczeostwo europejskie a wojna z terroryzmem po zamachach w Madrycie 11 III 2004 r. – próba bilansu, ,, Zeszyty Naukowe AON ” , nr 1(58), Warszawa 2005, s 7-20. 131 O czym piszą w swych rozważaniach R. S. Robins, J. M. Post, Paranoja polityczna. Psychopatologia nienawiści, Warszawa 1999, s. 52-379.

też w momencie, gdy ten chaos zaistnieje, dzięki czemu staje się trwałym zjawiskiem, jak to ma miejsce w przypadku Syrii, Iraku czy też Wschodniej Ukrainy, zwycięzcą może być tylko ten, kto jest nie tylko cierpliwy, ale również z determinacją, konsekwentnie realizuje założone przez siebie cele. Nie zawsze takie działanie stanowi gwarancję ostatecznego sukcesu, ale w dużym stopniu jest w stanie się do niego przyczynić. Polska w 2014 roku znalazła się w trudnej sytuacji, i to pomimo swojego członkostwa w strukturach Unii Europejskiej i NATO. Kryzys ekonomiczny i nakładające się na niego zagrożenia, takie jak między innymi destabilizacja sytuacji na Wschodniej Ukrainie pokazują, że nie jest ona przygotowana do skutecznego działania na kilku płaszczyznach jednocześnie, bez uciekania się do pomocy partnerów europejskich czy też USA. We współczesnym globalizującym się świecie jest czymś niepodlegającym dyskusji, że państwa w wielu dla siebie kluczowych sprawach są zmuszone polegać na współpracy międzynarodowej, jak też na dwu i wielostronnych układach (porozumieniach) sojuszniczych. Nie zawsze jednak, o czym wcześniej wspomniano, takie układy są w stanie spełnić pokładane w nich przez dane państwo nadzieje. Sojusznicy bowiem są bezsprzecznie pomocni, ale tylko do pewnego stopnia132. Siła państwa w dużej mierze leży w jego strukturach, administracji, formacjach porządkowych i siłowych, ale również w poziomie rozwoju gospodarczego, w polityce społecznej i edukacyjnej. Nie jest bowiem trudno wprowadzić zmiany. Natomiast nieporównywalnie do realizowanych zadań czasochłonne i żmudne może być przekonywanie obywateli, że dokonywane zmiany są naprawdę konieczne. I co za tym idzie, przyniosą społeczeństwu wymierne korzyści. Zagrożenie bowiem, co zauważono wcześniej, pomimo tego, że nie jest widoczne, nie jest równoznaczne z tym, iż nie istnieje, o czym warto pamiętać. Amerykanie nie wierzyli, że mogą być zaatakowani na własnym terenie, pomimo licznych dowodów na istnienie wielu organizacji dążących do upadku tego państwa133. Odwrotnie Hiszpanie i Anglicy, doceniali oni zagrożenie ze strony lokalnych, narodowych separatyzmów, jednocześnie zlekceważyli religijne ruchy ekstremistyczne. Ich przykład pokazuje rodzenie się swoistego paradoksu; państwa przygotowane na walkę z terroryzmem narodowym – jednocześnie zupełnie nie były przygotowane na walkę z religijno-politycznymi transnarodowymi organizacjami terrorystycznymi. Z powyższego przykładu wynika, że można być przygotowanym na dane zagrożenie, jednocześnie nie będąc 132

J. Marczak, Obronny system wojskowy Polski, [w:] red. R. Jakubczak, J. Flis, op. cit, s. 257-293. S. E. Flynn, Niestrzeżona ojczyzna. Zgubne skutki zaniedbania, [w:], red. J. F. Hoge Jr., G. Rose, op. cit. s. 140150.

133

w stanie poradzić sobie z jego mutacjami134. Ideałem byłoby, gdyby w danym momencie na przestrzeni kilku lat występowało tylko jedno zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Problem w tym, że idealnych sytuacji, zwłaszcza w polityce międzynarodowej, trudno jest się doszukiwać. Dlatego strategie bezpieczeństwa muszą być nie tyle nowatorskie, co przede wszystkim muszą uwzględniać zmieniające się realia geopolityczne. I dlatego też, nawet jeżeli dla polityków wydaje się jasnym, że na dane zagrożenie Polska nie jest przygotowana bez wsparcia sojuszników, to nie zwalnia to decydentów od tego, by szukali oni takich rozwiązań, by ten problem uległ marginalizacji. Polityka bowiem jest grą pozorów i tak j ak w grze w karty, nie wygrywa ten, kto ma najlepszy układ kart, ale ten, kto potrafi najlepiej blefować. I tak państwo, którego dyplomaci mają silne nerwy i posiadają pewną dozę ryzykanctwa, może okazać się skuteczniejsze od tych, którzy być może mają lepsze argumenty, ale jednocześnie nie potrafią ich dobrze wyartykułować. A od umiejętności prezentacji własnego stanowiska zależy skuteczność każdego systemu bezpieczeństwa państwa. I to bez względu na jego kształt i zaawansowanie. Innymi słowy: bez względu na to, czy dany system jest w fazie planowania, budowania, funkcjonowania czy też modernizowania. O czym warto pamiętać.

Abstract: Under no circumstances is military policy predestined to be understood as a strategy of security, since it is just a small part of the concept of national security, In the first decade of the 21st century, the concept of security seems to be largely abused. Hence, its full understanding and usage seems to be quite a complicated process. When security is considered, focusing solely on the military aspect provides but a partially disorted view of what should be understood as the national security. From the historical perspective, the stress on the military factons seems to be understandable and well-foundet. It arises from the fact that the history of mankind is inextricably linked with the history of conflicts. The culture of most (if not all) states of our planet is pervaded with the subiect of war. The cinema, theatre, poetry, fiction are just a few fields of everyday life in which the subject of conflict, not only of the military conflict, is more closely described than other topics. Therefore, it seems logical that there is no escape from the military issues, and they cannot be excluded from research concerning contemporary reality on both, international and national levels. 134

Zdaniem T. de Monbriala, paostwa niekiedy zapominają o zagrożeniu, jeżeli udało mu się wcześniej zapobiec. Gdyby tak się nie działo, wtedy istniałaby świadomośd tego, że za zamachy odpowiedzialni są ludzie, których działania czasem są irracjonalne. I to bez względu jakie stanowisko religijne czy też polityczne reprezentują. Nie istnieje więc podział na różne ideologie, tylko ludzi, zdolnych lub niezdolnych do użycia przemocy. A takich nie brakuje w żadnym społeczeostwie, por.: T. de Montbrial, op. cit, s. 461-469 i dalsze.

Bibliografia: 1. de Montbrial T., Działanie i system świata, „Dialog”, Warszawa 2011. 2. Balcerowicz B., Strategia obronna państwa średniej wielkości, Warszawa 1994. 3. Balcerowicz B., Sojusz a obrona narodowa, Bellona, Warszawa 1999. 4. Trejnis Z., Międzynarodowe standardy kontroli politycznej nad siłami zbrojnymi w państwach demokratycznych, [w:], Współczesne bezpieczeństwo, red. Fehler W., Toruń 2003. 5. Świniarski J., Podstawowe problemy bezpieczeństwa narodowego, koalicyjnego i globalnego, [w:] Świniarski J., Tymanowski J., Problemy polityki bezpieczeństwa wobec procesów globalizacji, Toruń 2003. 6. Stępień R., Bezpieczeństwo człowieka jako wyzwanie edukacyjne, [w:] Bezpieczeństwo i prawa człowieka w badaniach naukowych i edukacji. Teoretyczne problemy bezpieczeństwa i praw człowieka, red. Rosa R., Siedlce 2005, t. 1. 7. Budge I., Newton K. i In., Polityka nowej Europy. Od Atlantyku do Uralu, Książka i Wiedza, Warszawa 2001. 8. Zięba R., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007. 9. Wywiad E. Koszowskiej z arabistą prof. J. Daneckim, http://wiadomosci.wp.pl/kat,48996,title,Prof-Janusz-Danecki-o-dzihadzie-ekstremisci-niemaja-szans-w-tym-swiecie,wid,16937873,wiadomosc.html?ticaid=115645, [dostęp: 10.08.2015]. 10. Kuźniar R., Droga do wolności. Polityka zagraniczna III Rzeczpospolitej, Warszawa 2008. 11. Kuźniar R., Polityka i siła. Studia strategiczne – zarys problematyki, Warszawa 2005. 12. Kosta R. A., Władza i polityka a proces decyzyjny w kontekście konfliktów zbrojnych, Częstochowa 2010. 13. Dobrzycki W., Historia stosunków międzynarodowych 1815 – 1945, Warszawa 2004. 14. Marczak J., Obronny system wojskowy Polski, [w:] Bezpieczeństwo Narodowe Polski w XXI wieku. Wyzwania i strategie, rad. R. Jakubczak, J. Flis, Warszawa 2006. 15. Gaddis J. L., Zimna Wojna. Historia podzielonego świata, Kraków 2007. 16. Bearden M., Cmentarz imperiów. Zdradliwe szczyty Afganistanu, [w:] 11 września 2001. Jak to się stało i co dalej?, red. J. F. Hoge Jr., G. Rose, Warszawa 2001. 17. Afanasjew J., Groźna Rosja, Warszawa 2005. 18. Zdanowski J., Historia Bliskiego Wschodu w XX wieku, Wrocław 2010.

19. „Rocznik Strategiczny” 2013/14, Warszawa 2014. 20. Na co zwraca uwagę F. Fukuyama, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Poznań 2005. 21. Kosta R. A., Bezpieczeństwo europejskie a wojna z terroryzmem po zamachach w Madrycie 11 III 2004 r. – próba bilansu, ,, Zeszyty Naukowe AON ” , nr 1(58), Warszawa 2005. 22. Robins R. S., Post J. M., Paranoja polityczna. Psychopatologia nienawiści, Warszawa 1999.

Paweł Bielicki Bezpieczeństwo energetyczne Polski w kontekście konfliktu na wschodniej Ukrainie

Artykuł dotyczy najważniejszych zagadnień związanych z bezpieczeństwem energetycznym Polski w kontekście konfliktu na wschodniej Ukrainie. Zamierzam zwrócić szczególną uwagę na sposoby, dzięki którym można doprowadzić do poprawy bezpieczeństwa energetycznego Polski w najbliższej przyszłości. Zagadnienia wstępne Na wstępie należy odpowiedzieć na najważniejsze pytanie: czym jest bezpieczeństwo energetyczne? Zgodnie z materią ustawy z 10 kwietnia 1997 roku o prawie energetycznym, bezpieczeństwo energetyczne to stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie oraz ekonomicznie uzasadniony i przy jednoczesnym zachowaniu wymagań ochrony środowiska135. Zagadnienie bezpieczeństwa energetycznego można też rozpatrywać na dwóch płaszczyznach - podmiotowej i przedmiotowej. Podmiotowa charakteryzuje się (z punktu widzenia producentów) gwarancją popytu, a w opinii konsumentów - bezpieczeństwem zasobów. W tej kwestii można wymienić m.in. nieprzerwane dostawy surowców czy stabilne ceny. W kryterium przedmiotowym należy natomiast zwrócić uwagę na aspekt strategicznopolityczny: powiązanie eksportu oraz importu surowców z polityką zagraniczną. Szczególną rolę odgrywają również kwestie ekonomiczne związane z ilością dostępnych surowców po określonej cenie. Nie wolno też zapominać o sferze ekologicznej, dotyczącej wpływu stosowania określonych surowców na środowisko, co jest obecne szczególnie w kontekście gazu łupkowego136. Należy wymienić również kryteria zastosowane przez Ryszarda Ziębę, który

jako

bezpieczeństwo

podmiotowe

wymienił

bezpieczeństwo

narodowe

międzynarodowe, zas przedmiotowe: bezpieczeństwo polityczne, wojskowe, gospodarcze, społeczne,

kulturowe,

ideologiczne,

ekologiczne,

informacyjne

itd.;

przestrzenne:

bezpieczeństwo personalne (dotyczące indywidualnych ludzi – osób), lokalne (państwowonarodowe), subregionalne, regionalne (koalicyjne), ponadregionalne i globalne (uniwersalne); 135 136

Dz.U., Nr 54, poz.348 z późn.zm. http://bezpeuro.republika.pl/, *dostęp: 17.11.2014+.

czasu: stan bezpieczeństwa i proces bezpieczeństwa; sposobu organizowania: indywidualne (unilateralne) – hegemonizm mocarstwowy, izolacjonizm, neutralność, niezaangażowanie, sojusze (system blokowy) oraz system bezpieczeństwa kooperacyjnego i zbiorowego137. Według definicji sformułowanej przez prof. Włodzimierza Bojarskiego bezpieczeństwo energetyczne to „stopień pewności dostępu przez odbiorcę do potrzebnych mu form energii w potrzebnym czasie i w ilości, przy dostępnej dla niego cenie”138. Uważa on również, że należy dodatkowo nadmienić definicję bezpieczeństwa zaopatrzenia energetycznego, postrzegając ją jako „rodzaj stopnia pewności, iż dany system energetyczny pokryje pełne zapotrzebowanie energetyczne wszystkich odbiorców po społecznie akceptowalnych cenach – w normalnych warunkach eksploatacji, przy zachowaniu ciągłości dostaw i wymaganych parametrów jakościowych oraz spełnieniu warunków ochrony środowiska. Pokryć powinien też zadawalająco określone, niepełne zapotrzebowanie energetyczne przy pogorszonych parametrach jakościowych w przypadku różnych możliwych sytuacjach kryzysowych, katastrofalnych, żywiołowych itp.”139. Natomiast według mnie bezpieczeństwo energetyczne jest nieodzownym elementem gospodarki każdego kraju, potrzebnym do zapewnienia odbiorcom paliwa i energii w krótko i długoterminowej perspektywie czasowej i zgodnie z wymaganiami społecznymi. Droga do uzależnienia Polski od rosyjskich surowców Ostatnie wydarzenia na Ukrainie pozwalają nam na nowo podjąć dyskusję na temat stanu naszego bezpieczeństwa energetycznego. Po rozpadzie ZSRR Polska w sferze gospodarczej miała być uzależniona w dalszym ciągu od wschodniego sąsiada. Powyższy trend był najbardziej widoczny w zakresie energetyki. Jest to swoista pozostałość po zależności Polski od RWPG, narzucającej w okresie komunistycznym własny model polityki gospodarczej, co w szczególnej mierze wpłynęło na stan naszego bezpieczeństwa energetycznego. Pierwszym jaskrawym przejawem uzależnienia Polski od Rosji w dziedzinie energetycznej była budowa gazociągu jamalskiego, przy którym Rosja chciała wzmocnić swoją pozycję energetyczną. Powyższa umowa, zawarta 25 września 1996 roku, zakłada, że surowiec dostarczany jest przez cztery punkty: Kondratki, Wysokoje i Tietierowka na Białorusi i Drozdowicze na Ukrainie140. Odbudowa mocarstwowych tendencji w Federacji 137

Bezpieczeostwo energetyczne na obszarze Unii Europejskiej, http://www.nowastrategia.org.pl/bezpieczenstwo-energetyczne-ue/, *dostęp: 23.11.2014+. 138 W.Bojarski, Bezpieczeostwo energetyczne, http://www.cire.pl/pliki/2/bezp_en.pdf, [dostęp: 20.11.2014+. 139 Ibidem. 140 http://www.pgnig.pl/reports/annualreport2011/obrot-i-magazynowanie-2.html, [dostęp: 20.11.2014+.

Rosyjskiej, szczególnie widoczna od początku drugiej kadencji Władimira Putina, m.in. w sferze budowy Gazociągu Północnego przez Rosję i Niemcy, postawiła na porządku dziennym kwestię braku realnej alternatywy energetycznej oraz spowodowała wzmożone dyskusje na temat dywersyfikacji dostaw gazu dla Polski. O zagrożeniach związanych z Gazociągiem Północnym szerzej pisał Krzysztof Rokciński141. Problemem dla Polski stawały się również zakłócenia w dostawach gazu przez Ukrainę w latach 2006 i 2009, przez którą przepływa znaczna część błękitnego paliwa do Europy Zachodniej. Od tego momentu Polska stopniowo zaczęła wnosić inicjatywy na forum międzynarodowym w sprawie dywersyfikacji dostaw gazu rosyjskiego, co przejawiało się m.in. w planowanej budowie gazociągu Nabucco142, zakończonej niepowodzeniem ze względu na rezygnację rządu Azerbejdżanu z niniejszego projektu. W 2010 roku minister gospodarki, Waldemar Pawlak, podpisał kolejną umowę z Rosją do 2037 roku, jednak po interwencji Komisji Europejskiej okres ten skrócono do 2022 roku143. W celu zobrazowania stanu naszego uzależnienia energetycznego od Rosji należy stwierdzić, że aktualnie Polska importuje ok. 70% zużywanego gazu, z czego 85% importu stanowi gaz rosyjski. Dziś zapotrzebowanie na gaz wynosi w Polsce ok. 15 mld m³, z tego 4 mld to zasoby własne, a 11 mld pochodzi z importu. Według prognoz zapotrzebowanie na gaz ziemny będzie rosło w Polsce o 12,2% do roku 2020 do ok. 20 mld m³ i o 32,5% do 2030144.

Należy zwrócić

uwagę,

że

Polska

samodzielnie

jest

w stanie

pokryć

zapotrzebowanie kraju na gaz ziemny w trzydziestu procentach, ale reszta musi być importowana z zagranicy. Od kilku lat poziom zużycia gazu ziemnego utrzymuje mniej więcej na tym samym poziomie – 14 mld m3

145.

W tym momencie należy wspomnieć, że

Polska na tle innych krajów nie jest dużym odbiorcą gazu. Stany Zjednoczone zużywają rocznie 740 mld m3 gazu, Rosja ok. 410 mld m3. Roczne zużycie gazu przez Polskę wynosi tylko 15 mld m3. Stanowi to tylko 3% rocznego zużycia gazu w Europie. W Polsce głównym odbiorcą gazu jest przemysł – pochłania on 62% rocznego zużycia gazu, czyli 8,6 mld m3.

141

K.Rokcioski, Budowa Rurociągu Północnego w świetle bezpieczeostwa regionu bałtyckiego i Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Zeszyty Naukowe Akademii Marynarki Wojennej, rok XLVIII, nr 4 (171), 2007, s.111-126. 142 M.Sabat, Stosunki polsko-rosyjskie. Rozbieżności interesów strategicznych [w:] Polityka zagraniczna Federacji Rosyjskiej- wybrane aspekty stosunków z Polską, Ukrainą i Białorusią, red. L. Zyblikiewicz, M. Czajkowski, P. Bajor, Kraków 2010, s.125. 143 http://www.omp.org.pl/blog/?p=291, *dostęp: 09.11.2014+. 144 http://ik.org.pl/pl/publikacja/nr/7739/Analiza-infrastruktury-gazowej-w-Polsce-z-perspektywyprzysz%C5%82ych-wyzwa%C5%84-energetycznych-i-rozwoju-sek.../, *dostęp: 20.11.2014+. 145 M.Zygmunt, Polska polityka energetyczna czyli gra w POLITICALFICTION, http://geopolityka.org/analizy/2291-polska-polityka-energetyczna-czyli-gra-w-politicalfiction, *dostęp: 03.11.2014].

Odbiorcy komunalni zużywają 28%, reszta zużycia przypada na usługi 146. W tym kontekście trzeba zauważyć, że w przypadku kryzysów gazowych zawsze w pierwszej kolejności straty ponoszą przedsiębiorstwa, a zwykli odbiorcy na samym końcu, dopiero po wykorzystaniu przez państwo określonej puli rezerw gazowych. Przy analizie poziomu bezpieczeństwa energetycznego Polski należy zwrócić uwagę również na ilość ropy naftowej. Niniejsza kwestia w sferze dywersyfikacji nie budzi tak silnych emocji w porównaniu z gazem ziemnym. Nie znaczy to jednak, że Polska nie jest uzależniona od Rosji w sferze ropy. Warto w tym miejscu nadmienić, że nasz kraj przecina ropociąg Przyjaźń, który może transportować z Rosji ok. 50 mln ton ropy naftowej rocznie zarówno do polskich, jak i niemieckich terminali. Pomorska odnoga łączy ten tranzytowy rurociąg z Naftoportem w Gdańsku147. Oznacza to, że w przypadku problemów z dostarczaniem ropy naftowej i gazu ziemnego jesteśmy skazani niestety na rosyjskie dostawy i tylko określone pomysły ze strony państwa mogą doprowadzić do zmiany przedstawionej tendencji. Unia Energetyczna - realność czy mit? Gaz łupkowy jako forma realizacji bezpieczeństwa energetycznego Przykładem powyższej inicjatywy w kontekście rozważań o bezpieczeństwie energetycznym Polski może być Unia Energetyczna, zainicjowana przez byłego premiera RP Donalda Tuska w sprawie utworzenia Unii Energetycznej w maju 2014 roku. Tusk wśród sześciu filarów Unii Energetycznej proponuje dywersyfikację dostaw, większe wykorzystanie łupków i węgla, wspólne negocjowanie zakupów surowców, wzmocnienie mechanizmów solidarności na wypadek odcięcia dostaw, zwiększenie dofinansowania budowy infrastruktury energetycznej przez Wspólnotę, czyli m.in. tworzenie kolejnych magazynów gazu oraz gazociągów i zapewnienie bezpieczeństwa sąsiadom Unii148. Ponadto ówczesny polski premier proponuje też szerzej otworzyć rynek na dostawy surowców energetycznych z takich krajów jak Stany Zjednoczone czy Australia. Poparcie dla projektu zadeklarowały władze 146

M.Tomecki, M.Wasyłeczko, B.Zagórowicz, Kryzys na Ukrainie a bezpieczeostwo dostaw gazu do Polski, 2014, s.10, http://nowa-energia.com.pl/wpcontent/uploads/2014/10/kryzys_na_ukrainie_a_bezpieczenstwo_dostaw_gazu_do_polski.pdf, *dostęp: 10.08.2015]. 147 A.Kublik, Europa i Polska mocno uzależnione od gazu i ropy z Rosji, http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,15673381,Europa_i_Polska_mocno_uzaleznione_od_gazu_i_ropy_z.html #ixzz3HFVKZj4n, [dostęp: 09.11.2014+. 148 Tusk o unii energetycznej: solidarnośd gazowa, rehabilitacja węgla, http://www.cire.pl/item,91271,1,0,0,0,0,0,tusk-o-unii-energetycznej-solidarnosc-gazowa-rehabilitacjawegla.html, *dostęp: 12.11.2014+.

Hiszpanii, Portugalii, Francji i Węgier149. W mojej opinii pozytywne reakcje państw zachodnich na pomysł Tuska mogą się wiązać z tym, że to one mogłyby przejmować koncesje na wydobycie m.in. gazu łupkowego. Dlatego skłaniam się ku tezie, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego Polska powinna działać na własną rękę, na tyle, na ile pozwalają nasze możliwości. Unia Energetyczna, pomimo szczytnych zamierzeń, jest pomysłem mało realnym, ponieważ praktycznie niemożliwe jest zapewnienie wspólnego interesu energetycznego dla wszystkich 28 krajów Wspólnoty, gdyż część z nich prowadzi bezpośrednie negocjacje z Rosjanami, jak np. Węgry czy Austria, i sabotuje unijne zamierzenia. W przypadku rozważań poświęconych Unii Energetycznej konieczne jest zwrócenie uwagi na kwestię łupków. Do dziś tak naprawdę nie jesteśmy w stanie oszacować pokładów gazu łupkowego na terenie Polski. W 2011 roku amerykańskie służby geologiczne podały, że Polska ma ogromne zasoby - 5,3 bln m³, natomiast opublikowany w marcu 2012 roku przez Państwowy Instytut Geologiczny raport wskazywał już na dziesięciokrotnie mniejsze złoża: od 346 do 748 mld m³150. Problemem jest też wycofanie się zagranicznych koncernów z poszukiwań łupków w Polsce, m.in. amerykańskiego Exxon Mobil i Maraton Oil, kanadyjskiego Talizman Energy oraz koncernu Eni151. Nie jest jasne na ile do tego przyczyniła się działalność Gazpromu i rosyjskich służb specjalnych, jednakże jest to bardzo prawdopodobne.

Dla

rosyjskiego

konsorcjum

jakakolwiek

inicjatywa

związana

solidarnością energetyczną państw zachodnich, a szczególnie wzmożone wydobycie gazu łupkowego, może oznaczać nawet bankructwo firmy. Dlaczego? Ponieważ dla Gazpromu sprzedawanie gazu będzie nieopłacalne. Już obecnie rosyjskie konsorcjum obniża ceny gazu dla Polski i Litwy, przewidując możliwość uniezależnienia się powyższych krajów od rosyjskich technologii energetycznych. Konsekwencje rozwinięcia w Polsce technologii łupkowych oznaczałyby możliwość stałej dywersyfikacji dostaw gazu. Już w sierpniu 2013 roku prof. Adam Gwiazda z Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy wskazywał na konieczność zwiększenia eksploatacji złóż gazu łupkowego, argumentując, że w związku z powyższym Polska zarówno uniezależniłaby się od dostaw rosyjskiego gazu na ok. 12 mld m3, jak i przestawiłaby polską energetykę z węgla na gaz ziemny152. W zakresie 149

http://forsal.pl/artykuly/795156,unia-energetyczna-zobacz-kto-w-europie-i-dlaczego-popiera-pomysldonalda-tuska.html, *dostęp: 12.11.2014+. 150 http://wpolityce.pl/polityka/129096-raprot-pig-ws-gazu-lupkowego-polska-na-trzecim-miejscu-w-europiewielkosc-zloz-szacowana-jest-miedzy-346-a-768-mld-m3, *dostęp: 12.11.2014+. 151 http://polish.ruvr.ru/2014_01_15/Koncern-Eni-porzuca-polskie-lupki/, *dostęp: 14.11.2014+. 152 A.Gwiazda, Bezpieczeostwo energetyczne Polski oparte na węglu. „W okresie najbliższych 20-30 lat w polskiej energetyce nadal więc będzie dominował węgiel”, http://wpolityce.pl/polityka/163634bezpieczenstwo-energetyczne-polski-oparte-na-weglu-w-okresie-najblizszych-20-30-lat-w-polskiej-energetyce-

potencjalnych korzyści z wydobycia gazu łupkowego należy zwrócić uwagę na Raport Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych (CASE), zatytułowany Ekonomiczny potencjały produkcji gazu łupkowego w Polsce w latach 2012-2025. Wynika z niego, że dzięki wydobyciu gazu z łupków już od 2020 roku średnia krajowa cena gazu w Polsce spadnie o 60 dol. za 1000 m3 i wyniesie 360 dol., a po 2030 roku 1000 m3 gazu może kosztować nas jedynie 260 dol.153. Zdaniem autorów powyższego dokumentu, dzięki łupkom Polska ma szansę na modernizację polskiego sektora energetycznego oraz możliwe będzie szybsze dostosowanie Polski do unijnych wymogów w sprawie ograniczenia emisji CO2. Według autorów dzięki wydobyciu gazu z łupków w latach 2019-2025 Polska będzie mogła liczyć na dodatkowe wpływy do budżetu na poziomie od 20 do prawie 90 mld zł154. Założenia, przyjęte w cytowanych fragmentach raportu, mogą stać się realne tylko w przypadku faktycznych działań podjętych przez państwo w celu przeprowadzenia wydobycia gazu łupkowego, co niestety wiąże się często zarówno ze wzmożonymi kosztami przeprowadzenia określonych badań, jak i z odpowiednią polityką władz, mającą głównie na celu przyznanie koncesji na wydobycie gazu firmom nie posiadającym biznesowych powiązań ze stroną rosyjską. Poza tym problemem jest stanowisko organizacji ekologicznych oraz mieszkańców niektórych terenów rolniczych, niejednokrotnie protestujących przeciwko gazowi łupkowemu, uznając tą inwestycję szkodliwą dla środowiska naturalnego. Należy również uwagę zwrócić na kwestie prawne. Według Pawła Turowskiego, w kontekście gazu łupkowego prawo powinno obejmować zagadnienia dotyczące głównie budowy systemu podatkowego i wysokości posiadanych przez państwo części udziału w złożach, jak również budowy instytucji, która zarządzałaby określonymi skutkami. Zdaniem autora można byłoby w powyższym celu powołać państwowy fundusz majątkowy na wzór rozwiązania duńskiego z 2005 roku155. Gaz łupkowy mógłby również poprawić sytuację gospodarczą Polski w celu tworzenia konkurencji na bazie taniego wytwarzania energii w zależności od ilości wydobycia gazu łupkowego156. Jest to również bardzo istotne w kontekście odnawialnych źródeł energii i ich wpływu na polskie bezpieczeństwo energetyczne.

nadal-wiec-bedzie-dominowal-wegiel-przeczytaj-analize, *dostęp: 12.11.2014+. 153 http://www.lupkipolskie.pl/korzysci/dla-polski, *dostęp: 12.11.2014+. 154 Ibidem. 155 P. Turowski, Gaz łupkowy w Polsce. Szanse, wyzwania i zagrożenia, [w:] Bezpieczeostwo Narodowe, pod red. Z. Lachowskiego, nr 21, Warszawa 2012, s. 131. 156 Wyzwania regulacyjne w polskiej energetyce, Raport Fundacji Polski Kongres Gospodarczy, Warszawa 2013, s. 7, http://www.polskikongresgospodarczy.pl/pliki/raport_wyzwania.pdf, *dostęp: 22.11.2014+.

Rola węgla i energii odnawialnej w polskim bezpieczeństwie energetycznym W rozważaniach nad bezpieczeństwem energetycznym Polski należy wspomnieć o roli węgla dla Polski oraz spróbować zanalizować, czy w przyszłości węgiel będzie w dalszym ciągu głównym surowcem zapewniającym Polsce bezpieczeństwo energetyczne i czy istnieje konieczność poszukiwań odnawialnych źródeł energii. Kluczowa rola węgla w Polsce jest swoistą pozostałością po ustroju komunistycznym, gdzie był on jedną z najważniejszych gałęzi rozwoju ówczesnej gospodarki. Jednak wraz z postępującym załamaniem sytuacji ekonimicznej w latach 80. i zmianami cywilizacyjnymi ilość węgla w Polsce stopniowo się zmniejszała, w 2012 roku sięgając około 80 milionów ton. Należy zwrócić uwagę, że Polska posiada większy import niż eksport węgla. Import do naszego kraju wyniósł w tym roku 10,1 mln ton, a eksport tylko 3,7 mln ton. Natomiast w 2010 roku wyeksportowano z naszego kraju 7,5 mln ton węgla, a sprowadzono z zagranicy 11 milionów ton tego surowca157. Wspomniany wyżej prof. Gwiazda pisał, że Polska stopniowo planuje wprowadzanie w większości elektrowni opalanych węglem tzw. technologii czystego węgla, które mają przyczynić się do obniżenia emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Drugą metodą usprawniania energetyki węglowej ma być poprawa sprawności procesów spalania węgla poprzez

dodawanie

różnych

związków

chemicznych

redukujących

emisję

gazów

cieplarnianych, a trzecią - usuwanie zanieczyszczeń ze spalin powstałych przy spalaniu węgla158. Kwestia poszukiwań alternatywnych środków zapewniających bezpieczeństwo energetyczne Polski i roli węgla w energetyce polskiej będzie również przedmiotem moich analiz w zakresie wyników ostatniego szczytu klimatycznego z października 2014 roku, podczas którego ustalono 40-procentowy cel redukcji emisji CO2 do 2030 roku. Podpisana na powyższym szczycie umowa zakłada, że udział odnawialnych źródeł energii w całkowitym zużyciu energii elektrycznej w UE wyniesie co najmniej 27% w 2030 roku. Unia ustaliła też, że zwiększy efektywność energetyczną o co najmniej 27%. Dokument przewiduje również, że mniej zamożne kraje Wspólnoty Europejskiej, wśród nich Polska, będą mogły przekazywać darmowe pozwolenia na emisję CO2 elektrowniom do 2030 roku, co jest zgodne z polskimi postulatami. Według nieoficjalnych danych, Polska otrzyma ok. 7,5 mld zł do 2030 roku na rozwój struktur energetycznych, ale niniejsze fundusze będą zarządzane z ramienia

157

A.Gwiazda, Bezpieczeostwo energetyczne Polski oparte na węglu… op. cit., http://wpolityce.pl/polityka/163634-bezpieczenstwo-energetyczne-polski-oparte-na-weglu-w-okresienajblizszych-20-30-lat-w-polskiej-energetyce-nadal-wiec-bedzie-dominowal-wegiel-przeczytaj-analize, [dostęp: 12.11.2014]. 158 Ibidem.

Europejskiego Banku Inwestycyjnego159. W mojej opinii powyższe zapisy oznaczają niestety porażkę Polski, ponieważ m.in. zmniejszenie energii elektrycznej w Polsce o 27 proc. jest zupełnie nierealne, ponieważ w Polsce cały czas olbrzymią rolę odgrywa przemysł ciężki oraz huty i to nie zmieni się przez kolejne lata. Poza tym należy zwrócić uwagę, że oprócz niskiej kwoty przeznaczonej na rozwój energetyki, dodatkowo zarządzanie powyższymi funduszami ze strony EBI oznacza, że pieniądze są tak naprawdę pożyczone i Polska będzie musiała z czasem spłacić tę należność. Konsultacje z EBI decyzji dotyczących rozwoju energetyki może też zablokować określone rozwiązania, które mogą być dla Polski korzystne. Strategia bezpieczeństwa energetycznego Polski do 2050 roku W rozważaniach nad bezpieczeństwem energetycznym Polski chciałbym prześledzić również projekt polityki energetycznej Polski do 2050 roku, opracowany przez Ministerstwo Gospodarki w sierpniu 2014 roku. Głównym celem powyższej inicjatywy ma być uznanie warunków dla stałego i zrównoważonego rozwoju sektora energetycznego, zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa oraz zaspokojenie potrzeb przedsiębiorstw i gospodarstw domowych. Założenia projektu zakładają, że w Polsce nastąpi m.in. rozbudowa połączeń transgranicznych, wzrost liczby odnawialnych źródeł energii oraz racjonalizacja jej zużycia160. Dokument zakłada stopniowo malejącą dominację węgla przy jednoczesnym rozpoczęciu eksploatacji nowych złóż przy dążeniu do ograniczenia kosztów wydobycia polskiego węgla kamiennego, umiarkowany wzrost znaczenia gazu, zwiększenie udziału OZE do co najmniej 10%w transporcie i 15% w bilansie energii pierwotnej oraz ok. 15% wkład energetyki jądrowej161. W strategii pojawiają się także wzmianki o inwestycjach w nowe moce energetyki konwencjonalnej, umożliwiające wykorzystanie krajowych zasobów węgla, zakładając stosowanie technologii „czystego węgla”. Należy zauważyć, że autorzy sugerują również m.in. przewidywany wzrost udziału atomu do 45-60% oraz wzrost wkładu węgla kamiennego i brunatnego we wzroście produkcji od 10 do 15%, podobne udziały miałaby ropa naftowa, gaz, a w przypadku OZE byłoby to 15%162. Drugim scenariuszem, zakładanym przez autorów pisma, jest oparcie się na sięgającym 50-55% udziale w produkcji energii gazu 159

http://biznesalert.pl/swirski-warto-przeczytac-koncowe-dokumenty-ze-szczytu-klimatycznego-ue/, [dostęp: 16.11.2014]. 160 http://www.nuclear.pl/wiadomosci,news,14082501.html, *dostęp: 17.11.2014+. 161 http://www.pap.pl/palio/html.run?_Instance=cms_www.pap.pl&_PageID=1&s=infopakiet&dz=gospodarka&i dNewsComp=&filename=&idnews=175433&data=&status=biezace&_CheckSum=-1235454618, *dostęp: 23.11.2014]. 162 Kwestia bezpieczeostwa energetycznego Polski do 2050 r. przesądzona, http://wgospodarce.pl/informacje/15393-kwestia-bezpieczenstwa-energetycznego-polski-do-2050-rprzesadzona, *dostęp: 16.11.2014+.

i OZE, przy ok. 30% udziale węgla i 10% atomu. Realizację powyższego planu warunkuje jednak odkrycie wystarczająco dużych rodzimych zasobów gazu163. Zdaniem Konrada Szpaka część z powyższych scenariuszy nie będzie możliwa do zrealizowania, ponieważ Polska nie będzie posiadać wystarczających środków finansowych umożliwiających przestawienie całego sektora na atom. Szpak uważa, że postulaty zawarte w dokumencie nie będą wdrożone również z powodu posiadania przez Polskę znacznych złóż węgla i gazu oraz że w niewystarczającym stopniu odnosi się on do przełomu technologicznego, ponieważ z biegiem lat Polska nie będzie mogła posiadać reaktorów starszej generacji 164. W mojej opinii może to prowadzić do spadku efektywności energetycznej Polski, co oznacza osłabienie bezpieczeństwa energetycznego naszego kraju. Możliwe scenariusze dla Polski na przyszłość Czy bezpieczeństwo energetyczne Polski jest obecnie zagrożone? Akualna strategia bezpieczeństwa energetycznego, przyjęta przez rząd w listopadzie 2009 roku aż do roku 2030, zakładająca m.in. zwiększenie przez polskie przedsiębiorstwa zasobów gazu ziemnego pozostających w ich dyspozycji, zwiększenie możliwości wydobywczych gazu ziemnego na terytorium Polski, zapewnienie alternatywnych źródeł i kierunków dostaw gazu do Polski, rozbudowa systemu przesyłowego i dystrybucyjnego gazu ziemnego, zwiększenie pojemności magazynowych, pozyskanie przez polskie przedsiębiorstwa czy dostępu do złóż gazu ziemnego poza granicami kraju165, w chwili obecnej nie jest należycie realizowana. W mojej opinii należy przede wszystkim zmienić myślenie o polityce państwa, która ze strony rządzących powinna być realizowana w długim przedziale czasowym, a nie do następnych wyborów. Błędy w dziedzinie bezpieczeństwa energetycznego, popełnione ponad 20 lat temu, dziś są konsekwentnie wykorzystywane przez Rosję, chcącą zachować status mocarstwa i mogącej szantażować państwa zachodnie. Niedbalstwo polskich elit politycznych uwidacznia się szczególnie w kontekście m.in. wydobycia gazu łupkowego i związanych z tym opóźnień, o czym mówi raport NIK166. W zakresie poprawienia stanu bezpieczeństwa energetycznego, krokiem w dobrą stronę byłoby powstanie w Polsce elektrowni jądrowej, której budowa 163

http://gornictwo.wnp.pl/polityka-energetyczna-polski-2050-rzad-stawia-na-wegiel,232177_1_0_1.html, [dostęp: 14.11.2014+. 164 http://niekonwencjonalnie.info/2014/09/polityka-energetyczna-do-2050-czyli-polska-bez-strategii/, *dostęp: 07.11.2014]. 165 Raport- Bezpieczeostwo Energetyczne: od strategicznej idei do biznesowego rozwiązania, http://www.gazsystem.pl/fileadmin/centrum_prasowe/wydawnictwa/PL/raport_GAZ-SYSTEM_pl_09_10.pdf, s.6, [dostęp: 08.11.2014]. 166 http://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-poszukiwaniach-gazu-lupkowego.html- *dostęp: 08.11.2014+.

cieszy się dużym poparciem społecznym polaków, według ostatnich danych jest ona akceptowana przez 56% badanych167. W mojej opinii kluczową kwestią jest jednak zintensyfikowanie współpracy z Norwegami. Norwegia, jako drugie po Rosji państwo przesyłające gaz do Europy, pokrywa ponad 20%. zapotrzebowania na ten surowiec. Rocznie Skandynawowie sprzedają do UE od 105 do 110 mld m³ gazu, co stanowi 98 % wydobytego surowca. Największymi klientami Norwegii jest Wielka Brytania, Francja, Niemcy oraz Czechy168. Norwegia posiada również olbrzymie złoża ropy naftowej, co będzie w przyszłości odgrywało fundamentalną rolę w tworzeniu nowego ładu energetycznego. W kontekście bezpieczeństwa energetycznego Polski należy też zwrócić uwagę na problem budowy gazoportu w Świnoujściu. Pierwotna data jego powstania, 2011 oraz 2014 rok, nie dojdzie do skutku z powodu opóźnień przy jego budowie. Umowa podpisana ze stroną katarską w 2009 roku dotyczy dostawy dla gazoportu w 1 mln ton LNG rocznie (ok. 1,5 mld m³) przez okres 20 lat od 2014 roku169. Według mnie gazoport jest obecnie najważniejszą inwestycją energetyczną Polski, ponieważ skroplony gaz ziemny może być w najbliższej przyszłości najważniejszy na rynku surowców energetycznych i który jest niezbędny w celu dążenia do bezpieczeństwa energetycznego Polski. Zapewniałby on olbrzymie korzyści w postaci większej różnorodności energetycznej czy obniżenia kosztów energii w dłuższej perspektywie. Według PGNiG gaz w tej postaci sprzyja rozwojowi ochrony środowiska, ponieważ w wyniku jego spalania do atmosfery wydostaje się znacznie mniej szkodliwych zanieczyszczeń niż przy tym samym wykorzystywaniu ropy oraz węgla170. W tej materii problemem jest jednak fakt, że główną firmą zarządzającą konsorcjum jest włoska firma Saipem, blisko powiązana z Gazpromem. Działalność Saipemu jest niezwykle interesująca. Już w latach 1999-2003 Saipem wykonywał dla Rosjan prace związane z budową gazociągu Blue Stream łączącym południową Rosję z tureckim portem Samsun. Warto zwrócić uwagę, że jedna ze spółek zależnych od Saipem została pozyskana przez Gazprom w celu zlecenia opracowania projektu gazociągu North Stream. W latach 2003-2009 Saipem uczestniczył w budowie gazociągu łączącego pola wydobywcze na Sachalinie ze specjalnym gazoportem. Natomiast w marcu 2014 roku włoska firma otrzymała od South Stream Transport (50% udziałów w tej spółce należy do Gazpromu) warty dwa miliardy euro kontrakt na położenie 167

http://polska.newsweek.pl/polacy-za-elektrownia-jadrowa--sondaz--56-proc--ankietowanychza,99899,1,1.html, *dostęp: 09.11.2014+. 168 http://gazlupkowy.pl/norwegia-moze-zwiekszyc-wydobycie-gazu-ziemnego/, *dostęp: 09.11.2014+. 169 N.Al-Masny, Zarządzanie bezpieczeostwem energetycznym na przykładzie importu gazu LNG z Kataru do Polski [w:] Zarządzanie innowacyjne w gospodarce i biznesie, J.Janczewski (red).,nr 2 (17), 2013, s.18 170 http://instytutkosciuszki.salon24.pl/577150,ukraina-katalizatorem-modernizacji-infrastruktury-gazowej, *dostęp: 14.11.2014+.

pierwszego odcinka gazociągu z Rosji do Bułgarii po dnie Morza Czarnego 171. Budowa gazoportu nie może być jednak jedynym krokiem w celu wzmocnienia polskiego sektora energetycznego. Według Macieja Tomeckiego, jednego z autorów raportu o stanie naszego bezpieczeństwa energetycznego, należy też zwrócić uwagę na rolę operatora systemu przesyłowego oraz budowy połączeń międzysystemowych i wspólnego rynku gazu państw Unii Europejskiej, co może w przyszłości zapobiec ewentualnemu przerwaniu dostaw tranzytowych gazu z Rosji przez Ukrainę do Europy172. Zdaniem Magdaleny Wasyłeczko, analityczki rynku energetycznego w Europie Środkowej, w wyżej wymienionej sytuacji, najbardziej ucierpią kraje Europy Południowo-Wschodniej. Według niej, Polska ma możliwość zrekompensowania tych brakujących dostaw, dzięki maksymalizacji odbioru na innych przejściach, w tym głównie przez Białoruś. Do tego dochodzi możliwość sprowadzania surowca z Zachodu przez połączenia z Czechami oraz Niemcami i wykorzystanie tego zgromadzonego w magzynach173. Wypada mi się zgodzić z postawioną wyżej hipotezą. Na chwilę obecną wariant przerwania przesyłu rosyjskiego gazu z Rosji do Unii Europejskiej jest jednak praktycznie nierealny. Rosyjskie władze, pomimo swojego absolutnego cynizmu, nie mogą zaryzykować powyższego kroku, mogącego prowadzić do ostatecznego upadku wiarygodności Rosji w sferze gospodarczej. Należy nadmienić, że również sama Rosja jest, co prawda w mniejszym stopniu, ale zależna od unijnych dostaw energii, co teraz staje się szczególnie widoczne w procesie sankcji gospodarczych nałożonych przez państwa zachodnie na rosyjskich oligarchów oraz firmy energetyczne powiązane z Gazpromem. Niniejsze rozważania nie wyczerpują całości czy nawet obszerniejszej części problematyki dotyczącej polskiej energetyki. Podsumowując nasz kraj jest w stanie zapewnić sobie bezpieczeństwo energetyczne samodzielnie, ale do spełnienia tego warunku potrzebna jednak jest rozsądna polityka państwa, rozłożona w czasie na okres co najmniej 20-30 lat. Przedstawione wyżej koncepcje w celu poprawy bezpieczeństwa energetycznego mogą być realne do zrealizowania, jeśli polskie władze będą w stanie przeprowadzić realną dywersyfikację gazu od Rosji. Na chwilę obecną, z powodu nieodpowiedzialności polskich władz oraz trudnej sytuacji międzynarodowej, nie jest to niestety możliwe. Sankcje

171

Czy Gazprom opóźnia budowę gazoportu w Świnoujściu?, http://biznes.newsweek.pl/gazoport-wswinoujsciu-gazprom-saipem-energetyka-newsweek pl,artykuly,344864,1.html, dostęp-13.11.2014 172

http://www.cire.pl/item,101146,1.html, [dostęp: 18.11.2014]. http://gazownictwo.wnp.pl/polska-gotowa-na-zaklocenia-w-dostawach-gazu,237347_1_0_0.html *dostęp: 22.11.2014]. 173

100

odwetowe, wprowadzone przez Rosjan na państwa zachodnie na chwilę obecną oraz w najbliższej przyszłości, nie będą wpływały na położenie surowcowe naszego państwa. Należy jednak prowadzić politykę energetyczną zmierzającą do uniezależnienia dostaw gazu z Rosji. W sytuacji Polski powyższe kroki są niezbędne w celu rozwoju gospodarczego naszego państwa.

Abstract: The subject of my research will attempt to analyze the state of Polish energy security in the context of the current armed conflict in eastern Ukraine. At the outset, I'm going to explain the concept of security energy- what it means and what are its main objectives and functions. An important part of my analysis will also assess the degree of dependence on Russia in the Polish energy sector in recent years and to examine the issue of Polish cooperation with other countries in the field of energy security issues. Then I'm going to outline the thesis, as far as the possibility to increase production, among others, shale gas and the use of renewable energy sources could prove beneficial in the future for Polish. One of the main goals of my work will also attempt to assess whether the reported several months ago by Donald Tusk Energy initiative for the creation of the Union in the context of the situation in Ukraine has a chance to run. In conclusion I would like to put the question whether in the coming years it is expected to improve the energy security of Polish and what the necessary steps in this regard. Keywards: security, energy, Russia, coal, shale gas, LNG terminal

101

Bibliografia: 1. Al-Masny N., Zarządzanie bezpieczeństwem energetycznym na przykładzie importu gazu LNG z Kataru do Polski [w:] Zarządzanie innowacyjne w gospodarce i biznesie, pod red. Janczewskiego J.,nr 2 (17), 2013. 2. Bezpieczeństwo energetyczne na obszarze Unii Europejskiej, http://www.nowastrategia.org.pl/bezpieczenstwo-energetyczne-ue/, [dostęp: 23.11.2014]. 3. Bojarski W., Bezpieczeństwo energetyczne, http://www.cire.pl/pliki/2/bezp_en.pdf, [dostęp: 20.11.2014]. 4. Czy Gazprom opóźnia budowę gazoportu w Świnoujściu?, http://biznes.newsweek.pl/gazoport-w-swinoujsciu-gazprom-saipem-energetykanewsweek pl,artykuly,344864,1.html, dostęp-13.11.2014 5. Dz.U., Nr 54, poz.348 z późn.zm. 6. Gwiazda A., Bezpieczeństwo energetyczne Polski oparte na węglu. „W okresie najbliższych 20-30 lat w polskiej energetyce nadal więc będzie dominował węgiel”, http://wpolityce.pl/polityka/163634-bezpieczenstwo-energetyczne-polski-oparte-naweglu-w-okresie-najblizszych-20-30-lat-w-polskiej-energetyce-nadal-wiec-bedziedominowal-wegiel-przeczytaj-analize, [dostęp: 12.11.2014]. 7. http://bezpeuro.republika.pl/, [dostęp: 17.11.2014]. 8. http://biznesalert.pl/swirski-warto-przeczytac-koncowe-dokumenty-ze-szczytuklimatycznego-ue/, [dostęp: 16.11.2014]. 9. http://forsal.pl/artykuly/795156,unia-energetyczna-zobacz-kto-w-europie-i-dlaczegopopiera-pomysl-donalda-tuska.html, [dostęp: 12.11.2014]. 10. http://gazlupkowy.pl/norwegia-moze-zwiekszyc-wydobycie-gazu-ziemnego/, [dostęp: 09.11.2014]. 11. http://gazownictwo.wnp.pl/polska-gotowa-na-zaklocenia-w-dostawachgazu,237347_1_0_0.html [dostęp: 22.11.2014].http://gornictwo.wnp.pl/politykaenergetyczna-polski-2050-rzad-stawia-na-wegiel,232177_1_0_1.html, [dostęp: 14.11.2014]. 12. http://ik.org.pl/pl/publikacja/nr/7739/Analiza-infrastruktury-gazowej-w-Polsce-zperspektywy-przysz%C5%82ych-wyzwa%C5%84-energetycznych-i-rozwoju-sek.../, [dostęp: 20.11.2014]. 13. http://instytutkosciuszki.salon24.pl/577150,ukraina-katalizatorem-modernizacjiinfrastruktury-gazowej, [dostęp: 14.11.2014].

102

14. http://niekonwencjonalnie.info/2014/09/polityka-energetyczna-do-2050-czyli-polska-bezstrategii/, [dostęp: 07.11.2014]. 15. http://polish.ruvr.ru/2014_01_15/Koncern-Eni-porzuca-polskie-lupki/, [dostęp: 14.11.2014]. 16. http://polska.newsweek.pl/polacy-za-elektrownia-jadrowa--sondaz--56-proc-ankietowanych-za,99899,1,1.html, [dostęp: 09.11.2014]. 17. http://www.cire.pl/item,101146,1.html, [dostęp: 18.11.2014]. 18. http://www.lupkipolskie.pl/korzysci/dla-polski, [dostęp: 12.11.2014]. 19. http://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-poszukiwaniach-gazu-lupkowego.html- [dostęp: 08.11.2014]. 20. http://www.nuclear.pl/wiadomosci,news,14082501.html, [dostęp: 17.11.2014]. 21. http://www.omp.org.pl/blog/?p=291, [dostęp: 09.11.2014]. 22. http://www.pap.pl/palio/html.run?_Instance=cms_www.pap.pl&_PageID=1&s=infopakiet &dz=gospodarka&idNewsComp=&filename=&idnews=175433&data=&status=biezace& _CheckSum=-1235454618, [dostęp: 23.11.2014]. 23. http://www.pgnig.pl/reports/annualreport2011/obrot-i-magazynowanie-2.html, [dostęp: 20.11.2014]. 24. Kublik A., Europa i Polska mocno uzależnione od gazu i ropy z Rosji, http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,15673381,Europa_i_Polska_mocno_uzaleznione_od _gazu_i_ropy_z.html#ixzz3HFVKZj4n, [dostęp: 09.11.2014]. 25. Kwestia bezpieczeństwa energetycznego Polski do 2050 r. przesądzona, http://wgospodarce.pl/informacje/15393-kwestia-bezpieczenstwa-energetycznego-polskido-2050-r-przesadzona, [dostęp: 16.11.2014]. 26. Zygmunt M., Polska polityka energetyczna czyli gra w POLITICALFICTION, http://geopolityka.org/analizy/2291-polska-polityka-energetyczna-czyli-gra-wpoliticalfiction, [dostęp: 03.11.2014]. 27. Raport- Bezpieczeństwo Energetyczne: od strategicznej idei do biznesowego rozwiązania, http://www.gaz-system.pl/fileadmin/centrum_prasowe/wydawnictwa/PL/raport_GAZSYSTEM_pl_09_10.pdf, s.6, [dostęp: 08.11.2014]. 28. Rokciński K., Budowa Rurociągu Północnego w świetle bezpieczeństwa regionu bałtyckiego i Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Zeszyty Naukowe Akademii Marynarki Wojennej, rok XLVIII, nr 4 (171), 2007.

103

29. Sabat M., Stosunki polsko-rosyjskie. Rozbieżności interesów strategicznych [w:] Polityka zagraniczna Federacji Rosyjskiej- wybrane aspekty stosunków z Polską, Ukrainą i Białorusią, red. L. Zyblikiewicz, M. Czajkowski, P. Bajor, Kraków 2010. 30. Tomecki M., Wasyłeczko M., Zagórowicz B., Kryzys na Ukrainie a bezpieczeństwo dostaw gazu do Polski, 2014, s.10, http://nowa-energia.com.pl/wpcontent/uploads/2014/10/kryzys_na_ukrainie_a_bezpieczenstwo_dostaw_gazu_do_polski. pdf, [dostęp: 10.08.2015]. 31. Turowski P., Gaz łupkowy w Polsce. Szanse, wyzwania i zagrożenia, [w:] Bezpieczeństwo Narodowe, pod red. Z. Lachowskiego, nr 21, Warszawa 2012.

104

Paulina Błażejewska Działalność państw Grupy Wyszehradzkiej celem zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego w regionie Activities of the Visegrad Group purpose of energy security assurance in region

Wstęp Grupa Wyszehradzka, która powstała w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, miała za główny cel dążenie do integracji z organizacjami międzynarodowymi, takimi jak Sojusz Północnoatlantycki czy Unia Europejska. Polskę, Czechy, Słowację i Węgry od początku współpracy, oprócz bliskiego sąsiedztwa, łączyła podobna sytuacja polityczna po upadku bloku komunistycznego, zbliżony rozwój gospodarczy oraz przynależność do kręgu kultury słowiańskiej. Ukierunkowanie w stronę Zachodu stwarzało możliwość stabilizacji i rozwoju regionu Europy Środkowej głównie pod względem polityczno-ekonomicznym. Po wstąpieniu wszystkich czterech państw w struktury zachodnioeuropejskich organizacji, od 2004 roku wspólna działalność została podtrzymana i rozszerzyła się na różne sfery. Jedną z nich jest energetyka, która znajduje się w centrum zainteresowania Grupy Wyszehradzkiej, szczególnie od kilku ostatnich lat. Głównym dostawcą energii dla regionu Europy Środkowej jest Rosja. W wyniku często negatywnej polityki Moskwy, skutkiem czego jest niestabilność w dostarczaniu surowców energetycznych, państwa wyszehradzkie postanowiły wspólnie zainwestować w przedsięwzięcia służące dywersyfikacji źródeł energii w celu uniezależnienia się. Ponadto sektor ten jest jednym z najbardziej dochodowych, więc wzmacnianie wyszehradzkiego potencjału skutkuje wzrostem konkurencyjności na rynku europejskim, a nawet globalnym. Współpraca energetyczna przebiega przede wszystkim na dwóch poziomach: w ramach Grupy Wyszehradzkiej oraz z pomocą Unii Europejskiej. Celem artykułu będzie przedstawienie wspólnych inwestycji oraz spotkań na wysokim szczeblu, których skutkiem ma być zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego regionu środkowoeuropejskiego. Analiza podjętych działań pozwoli wykazać opłacalność współpracy w zakresie dywersyfikacji dostaw energii. Poruszone zostanie również zagadnienie wpływu konfliktu rosyjsko-ukraińskiego w 2014 roku na współpracę wyszehradzką w kwestiach energetycznych.

105

Wspólne inwestycje w zakresie dywersyfikacji źródeł energii Pierwsze istotne kroki w zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego Grupa Wyszehradzka poczyniła wraz z rosyjsko-ukraińskim konfliktem gazowym na początku 2009 roku, którego pośrednim efektem było wstrzymanie dostaw również na Słowację i Węgry. W obliczu

tak

współpracować

wyraźnego 174

niebezpieczeństwa

państwa

wyszehradzkie

postanowiły

. W kolejnym roku odbyło się kilka spotkań w Budapeszcie, na wysokim

szczeblu, poświęconych kwestiom energetycznym, na których ustalono przede wszystkim budowę korytarza gazowego Północ-Południe przy współudziale Unii Europejskiej175. Inwestycja ma za zadanie połączyć Terminal LNG w Świnoujściu oraz Gazociąg Bałtycki/Baltic Pipe przebiegający przez państwa wyszehradzkie z terminalem Adria LNG w Chorwacji. Wskazywane są następujące korzyści z podjętego przedsięwzięcia: zwiększenie integracji regionalnych rynków gazu i bezpieczeństwa dostaw, zapewnienie dostępu do nowych

źródeł

energii

Europie,

koordynacja

projektów

infrastrukturalnych,

harmonizacja/ujednolicenie zasad obowiązujących na rynku energii oraz umożliwienie wdrożenia

procedur

prewencyjnych

awaryjnych

razie

wystąpienia

sytuacji

kryzysowych176. Podczas spotkań w stolicy Węgier podjęto także decyzję o utworzeniu wyszehradzkiej grupy zadaniowej ds. infrastruktury energetycznej 177. W kolejnych latach wskazywano również na szczegółowe inicjatywy: ukończenie budowy terminala LNG w Świnoujściu, połączonego infrastrukturą energetyczną z chorwackim terminalem Adria oraz budowę gazowych połączeń międzysystemowych178. Podczas sprawowania przez Polskę prezydencji w Grupie Wyszehradzkiej, 16 czerwca 2013 roku w Warszawie ustalono główne zadania na najbliższe lata w kierunku zapewnienia wspólnego rynku gazu. Skoncentrowano się między innymi na rozwijaniu infrastruktury i połączeń gazowych, regulacjach prawnych i technicznych UE w zakresie funkcjonowania rynku gazu oraz politycznemu wsparciu tych działań, głównie ze strony ministrów energetyki państw wyszehradzkich179. Szerzej zainteresowano się także energią jądrową. Z inicjatywy Polski w 2013 roku odbyło się pierwsze spotkanie zespołu ekspertów ds. energii jądrowej Grupy Wyszehradzkiej. 174

R. Morawiec, Polityka Polski w Grupie Wyszehradzkiej, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej”, 2010, s. 191. S. Puzyna, Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej, Kancelaria Senatu, czerwiec 2012, s. 11. 176 Korytarz Północ- Południe, http://www.gaz-system.pl/nasze-inwestycje/integracja-z-europejskisystemem/korytarz-polnoc-poludnie/, *dostęp: 08.11.2014]. 177 S. Puzyna, op. cit., s.11. 178 Energetyka: zakwas Wyszehradu +, http://politykawschodnia.pl/index.php/2013/02/07/energetyka-zakwaswyszehradu/, *dostęp: 08.11.2014]. 179 Raport polskiego przewodnictwa w Grupie Wyszehradzkiej lipiec 2012-czerwiec 2013, pod red. Piotra Bajdy, Warszawa 2013, s.53-56. 175

106

Współpraca polega głównie na wymianie doświadczeń w przekonywaniu społeczeństw do tego typu źródła energii, a także uczestniczeniu w programach naukowych poświęconych tematyce jądrowej. Państwa wyszehradzkie popierają rozwój energetyki jądrowej i planują budowę nowych (w przypadku Polski pierwszych) reaktorów jądrowych180. Grupa Wyszehradzka przyjęła również wspólne stanowisko w Radzie UE w sprawie gazu łupkowego, któremu nieprzychylna jest polityka ekologiczna Unii Europejskiej, wydłużająca procedurę związaną z rozpoczęciem prac oraz podnosząca koszty wydobycia. Państwa wyszehradzkie zamierzają prowadzić badania nad wydobyciem tego surowca181. Warto zwrócić uwagę, że współpraca wyszehradzka przebiega w zakresie funkcjonowania wspólnego rynku energetycznego. 11 lipca 2013 roku przedstawiciele organów regulacyjnych, operatorów systemów przesyłowych oraz operatorów rynku/giełd energii państw Grupy Wyszehradzkiej i Rumuni podpisali Memorandum of Understanding w sprawie rozszerzenia mechanizmu market coupling182 Słowacji, Czech i Węgier na rynki Polski i Rumunii, zgodnie z unijnymi standardami. Połączenie w tym sektorze ma za zadanie głównie zwiększyć efektywność transgranicznych zdolności przesyłowych, zapewnić płynność, konkurencję i bardziej harmonijną organizację rynku, a także ustabilizować ceny energii elektrycznej183. Na szczycie Grupy Wyszehradzkiej 9 grudnia 2014 roku w Bratysławie węgierski premier Viktor Orban wskazał także na zagadnienie wzmacniania konkurencyjności sprzedaży energii na rynku globalnym, żeby jej ceny nie były wyższe niż w innych państwach184. Państwa wyszehradzkie nawiązały relacje z innymi państwami w regionie Europy Środkowej i Wschodniej oraz w Azji w celu zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Państwa nordyckie i bałtyckie kładą nacisk na wspólną działalność celem rozwoju infrastruktury energetyczno-transportowej i stabilizacji dostaw przystępnych cenowo 180

Grupa Wyszehradzka popiera rozwój energetyki jądrowej, http://www.nuclear.pl/wiadomosci,news,13030801.html, *dostęp: 08.11.2014]. 181 Grupa Wyszehradzka solidarna w sprawie gazu łupkowego, http://www.lupkipolskie.pl/aktualnosci/newsyze-swiata/102013/grupa-wyszehradzka-solidarna-w-sprawie-gazu-lupkowego, *dostęp: 08.11.2014]. 182 Market coupling to mechanizm łączenia rynków, obszarów działania giełd w zintegrowany system. To umożliwia zakup energii poprzez giełdy, na których w wyniku gry popytu i podaży ustalane są stabilne ceny. Stworzenie i rozwój tego mechanizmu to wymóg trzeciego pakietu energetycznego UE, źródło: Polska, Czechy, Słowacja i Węgry połączą rynki energii. http://www.ekogroup.info/10421/polska-czechy-slowacja-i-wegrypolacza-rynki-energii/, *dostęp: 08.11.2014]. 183 Czechy, Polska, Rumunia, Słowacja i Węgry podpisały Memorandum of Standing w sprawie rozszerzenia mechanizmu market coupling SK-CZ-HU na rynki Polski oraz Rumunii. http://www.tge.pl/pl/27/rss/344/czechypolska-rumunia-slowacja-i-wegry-podpisaly-memorandum-of-understanding-w-sprawie-rozszerzeniamechanizmu-market-coupling-sk-cz-hu-na-rynki-polski-oraz-rumunii, *dostęp: 08.11.2014]. 184 Szczyt Grupy Wyszehradzkiej nt. Ukrainy, bezpieczeostwa energetycznego i relacji UE-Szwajcaria, http://wiadomosci.onet.pl/swiat/szczyt-grupy-wyszehradzkiej-nt-ukrainy-bezpieczenstwa-energetycznego-irelacji-ue/fz45e, [dostęp: 09.12.2014].

107

surowców energetycznych185. Z ugrupowaniem GUAM (Gruzja, Ukraina, Azerbejdżan, Mołdawia) relacje nawiązano zwłaszcza w zakresie roli tranzytowej tych krajów na trasie przesyłu kaspijskiego gazu i ropy do Unii Europejskiej186. Współpraca przebiega również z Rumunią i Bułgarią w ramach pakietu klimatyczno-energetycznego. Jego cele państwa postanowiły

zrealizować

2020

roku

uwzględnieniem

zrównoważonego rozwoju oraz tworzenia nowych miejsc pracy

187

konkurencyjnego

. Kolejnym państwem, z

którym nawiązane są relacje w zakresie pozyskiwania energii, jest Chorwacja. Zagrzeb, oprócz korytarza gazowego Północ-Południe, uczestniczy wspólnie z Grupą Wyszehradzką także w wielu innych projektach energetycznych związanych z tranzytem ropy naftowej lub wykorzystywaniem energii nuklearnej188. Szczególnie po akcesji Chorwacji do Unii Europejskiej państwa wyszehradzkie zyskały nowego „sojusznika” na forum organizacji. W ostatnich latach nawiązano również współpracę z Japonią, państwem specjalizującym się w energii jądrowej i odnawialnej. Z państwami wyszehradzkimi działalność przebiega głównie w zakresie tworzenia wspólnego rynku energii. W najbliższych latach szczególnie mają zostać wykorzystane doświadczenia Japonii w kwestiach zapewnienia bezpieczeństwa jądrowego i ochrony środowiska, które zostały nabyte podczas ostatniej katastrofy tsunami189. Warto zwrócić uwagę, że oprócz najważniejszych przedstawicieli państwowych za współpracę energetyczną w ramach Grupy Wyszehradzkiej odpowiedzialni są również eksperci, think-tanki, władze samorządowe i inne jednostki. Zaangażowanie tak wielu grup może świadczyć o tym, że aspekt bezpieczeństwa energetycznego jest istotny z punktu widzenia nie tylko interesów elit politycznych, ale całych społeczeństw państw wyszehradzkich. Wpływ konfliktu rosyjsko-ukraińskiego na współpracę energetyczną Wspólne przedsięwzięcia energetyczne państw Grupy Wyszehradzkiej mogą ulec zahamowaniu z powodu wybuchu w 2014 roku konfliktu rosyjsko-ukraińskiego. Państwa Grupy Wyszehradzkiej od początku wspólnie wspierały Ukrainę w procesie przygotowań do

185

Raport polskiego przewodnictwa… op. cit., s.40. M. Gniazdowski, Polityka Polski w Grupie Wyszehradzkiej, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej”, 2008, s.177. 187 Raport polskiego przewodnictwa…op. cit., s.46. 188 A. Sadecki, Perspektywy współpracy Chorwacji z Grupą Wyszehradzką, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze-osw/2013-10-03/perspektywy-wspolpracy-chorwacji-zgrupa-wyszehradzka [dostęp: 08.11.2014]. 189 Raport polskiego przewodnictwa…op. cit., s.60. 186

108

podpisania umowy stowarzyszeniowej, głównie w ramach Partnerstwa Wschodniego190. Jednakże istotne rozbieżności pojawiły się odnośnie nakładania sankcji gospodarczych na Rosję przez organizacje międzynarodowe. Polska, jako orędownik wspierania integracji Ukrainy z Unią Europejską, potępia od początku działania Moskwy. Pozostałe państwa wyszehradzkie mają różne zdanie w tej kwestii. Węgry, pomimo oficjalnego potępienia zabiegów rosyjskich, wykazują stanowisko raczej obojętne. Jednakże warto zwrócić uwagę, że Budapeszt silnie rozwija swoje powiązania energetyczne z Rosją. 14 stycznia 2014 roku podpisano porozumienie o budowie przez Rosjan kolejnych bloków jądrowych w węgierskiej elektrowni Paks. Ponadto Węgry uczestniczą w projekcie budowy gazociągu South Stream 191. Z kolei Słowacja otwarcie nie zgadza się na dalsze sankcje, określając je jako „bezmyślne i kontrproduktywne”192. Republika Czeska pod prezydencją Milosza Zemana również sprzeciwia się ograniczeniom gospodarczym w stosunku do Rosji193. Warto zwrócić uwagę, że pomimo dobrej kondycji czeskich zasobów energetycznych, Praga czerpie duże dochody z turystyki, z której chętnie korzysta

rosyjskie

społeczeństwo194.

Kałan

Polskiego

Instytutu

Spraw

Międzynarodowych w Warszawie zwraca uwagę na to, że „Czechy, Słowację i Węgry łączy bowiem przekonanie, że Rosja to najważniejszy partner na wschodzie i jako taka nie powinna być izolowana, a wszystkie kwestie sporne, bez względu na skalę akcji inspirowanych lub przeprowadzanych bezpośrednio przez nią na Ukrainie, należy rozwiązywać przez dialog dyplomatyczny”195. Jednakże państwa wyszehradzkie nie podporządkowują się w pełni interesom rosyjskim. Świadczyć o tym może przykładowo fakt, że Czechy anulowały przetarg na rozbudowę elektrowni jądrowej w Temelínie, w który także zaangażowany był rosyjski Rosatom, a Słowacja blokuje sprzedaż spółki Slovenské elektrárne196.

190

Więcej o Partnerstwie Wschodniej na oficjalnej stronie internetowej: http://eastbook.eu/tag/partnerstwowschodnie/, [dostęp: 08.11.2014]. 191 M. Gniazdowski, Paostwa Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej wobec kryzysu na Ukrainie, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2014-03-05/panstwa-europy-srodkowej-i-poludniowowschodniej-wobec-kryzysu-na, *dostęp: 08.11.2014]. 192 P. Gawlik, Czechy i Słowacja zablokują sankcje wobec Rosji?, http://wyborcza.pl/1,75477,16569250,Czechy_i_Slowacja_zablokuja_sankcje_wobec_Rosji_.html, *dostęp: 01.12.2014]. 193 Czesi przeciw Ukrainie? Prezydent chce znieśd sankcje na Rosję, http://swiat.newsweek.pl/sankcje-na-rosje2014-milosz-zeman-prezydent-czechy-newsweek-pl,artykuly,348509,1.html, *dostęp: 08.11.2014]. 194 L. Palata, Czech wzdycha do Rusa. Spada lista turystów z Rosji, spadają zarobki, http://wyborcza.pl/1,75477,16197403,Czech_wzdycha_do_Rusa__Spada_liczba_turystow_z_Rosji_.html, [dostęp: 08.11.2014]. 195 D. Kałan, Mied czy byd: unijne sankcje wobec Rosji jako dylemat V4, Biuletyn PISM, nr 103, wrzesieo 2014, s.2. 196 Ibidem.

109

Według ekspertów integracja rynków gazu państw wyszehradzkich może napotkać trudności związane ze skutkami konfliktu na Ukrainie. Wskazuje się na brak nowych, istotnych przedsięwzięć, celem dywersyfikacji dostaw energii, oprócz wspomnianego korytarza Północ-Południe. Powstają natomiast nowe kierunki importu gazu z Rosji. Pewną szansę stanowi alternatywny eksport do Chin197. Konflikt rosyjsko-ukraiński sprzyja pogłębieniu polityczno-ekonomicznych różnic między państwami wyszehradzkimi. Rozpoczęte inwestycje nie zostaną wstrzymane, jednakże zahamowaniu może ulec dalsza współpraca, w celu dywersyfikacji dostaw oraz ujednolicenia wspólnego rynku energii. Zakończenie Bezpieczeństwo energetyczne regionu Europy Środkowej jest jednym z głównych kierunków, w którym powinny nadal podążać Polska, Czechy, Słowacja i Węgry. Zasoby naturalne tych czterech państw, połączenia infrastrukturalne, wzajemne doświadczenia pozwalają na zdywersyfikowanie źródeł energii. Konieczna jest przede wszystkim wola polityczna oraz wspólne stanowisko na forum unijnym w tej kwestii. Wydarzenia na Ukrainie w 2014 roku pokazały, że państwa wyszehradzkie kierują się w pierwszej kolejności interesami narodowymi. Takie podejście zaprzecza idei współpracy regionalnej i może w niedalekiej przyszłości zahamować wspólne działania, również te zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa

energetycznego.

Błędem

państw

wyszehradzkich

jest

nadal

brak

wypracowania długoterminowej strategii polityki zagranicznej, która pozwoliłaby uniknąć rozbieżności stanowisk na arenie międzynarodowej.

Abstract: Energy security is one of the most important directions of economic cooperation of the Visegrad countries, which are focused in recent years on the decoupling of energy imports, mainly from Russia. This type of activity is also based on the experience and support of the European Union. The article presents the main achievements Polish, Czech Republic, Slovakia and Hungary on this issue and analyzes the potential shown activities. Also there was discussed the impact of the Ukrainian - Russian conflict in 2014 for cooperation in ensuring energy security of the Visegrad countries. 197

Wspólny rynek energii elektrycznej i gazu – rola krajów Grupy Wyszehradzkiej –remedium na kryzys ukraioski, http://www.forum-ekonomiczne.pl/xxiv-forum-ekonomiczne-2014/debaty/wspolny-rynek-energiielektrycznej-i-gazu-rola-krajow-z-grupy-wyszehradzkiej-remedium-na-kryzys-ukrainski/#.VH4fwmePWSo, [dostęp: 08.11.2014].

110

Keywords: the Visegrad Group, energy security in the Middle Europe, regional cooperation

111

Bibliografia: 1.

Czechy, Polska, Rumunia, Słowacja i Węgry podpisały Memorandum of Standing w sprawie rozszerzenia mechanizmu market coupling SK-CZ-HU na rynki Polski oraz Rumunii.

http://www.tge.pl/pl/27/rss/344/czechy-polska-rumunia-slowacja-i-wegry-

podpisaly-memorandum-of-understanding-w-sprawie-rozszerzenia-mechanizmumarket-coupling-sk-cz-hu-na-rynki-polski-oraz-rumunii. 2.

Czesi

przeciw

Ukrainie?

Prezydent

chce

znieść

sankcje

Rosję,

http://swiat.newsweek.pl/sankcje-na-rosje-2014-milosz-zeman-prezydent-czechynewsweek-pl,artykuly,348509,1.html. 3.

Energetyka:

zakwas

Wyszehradu

http://politykawschodnia.pl/index.php/2013/02/07/energetyka-zakwas-wyszehradu/. 4.

Gawlik

P.,

Czechy

Słowacja

zablokują

sankcje

wobec

Rosji?,

http://wyborcza.pl/1,75477,16569250,Czechy_i_Slowacja_zablokuja_sankcje_wobec_ Rosji_.html. 5.

Gniazdowski M., Państwa Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej wobec kryzysu

Ukrainie,

http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2014-03-

05/panstwa-europy-srodkowej-i-poludniowo-wschodniej-wobec-kryzysu-na. 6.

Gniazdowski M., Polityka Polski w Grupie Wyszehradzkiej, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej”, 2008.

Grupa

Wyszehradzka

popiera

rozwój

energetyki

jądrowej,

gazu

łupkowego,

http://www.nuclear.pl/wiadomosci,news,13030801.html. 8.

Grupa

Wyszehradzka

solidarna

sprawie

http://www.lupkipolskie.pl/aktualnosci/newsy-ze-swiata/102013/grupa-wyszehradzkasolidarna-w-sprawie-gazu-lupkowego. 9.

Korytarz Północ- Południe, http://www.gaz-system.pl/nasze-inwestycje/integracja-zeuropejski-systemem/korytarz-polnoc-poludnie/.

10.

Morawiec R., Polityka Polski w Grupie Wyszehradzkiej, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej”, 2010.

11.

Oficjalna

strona

internetowa

Partnerstwie

Wschodnim,

http://eastbook.eu/tag/partnerstwo-wschodnie/. 12.

Palata L., Czech wzdycha do Rusa. Spada lista turystów z Rosji, spadają zarobki,http://wyborcza.pl/1,75477,16197403,Czech_wzdycha_do_Rusa__Spada_licz ba_turystow_z_Rosji_.html D. Kałan, Mieć czy być: unijne sankcje wobec Rosji jako dylemat V4, Biuletyn PISM, nr 103, wrzesień 2014.

112

13.

Polska,

Czechy,

Słowacja

Węgry

połączą

rynki

energii.

http://www.ekogroup.info/10421/polska-czechy-slowacja-i-wegry-polacza-rynkienergii/. 14.

Puzyna S., Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej, Kancelaria Senatu, czerwiec 2012.

15.

Raport polskiego przewodnictwa w Grupie Wyszehradzkiej lipiec 2012-czerwiec 2013, pod red. Piotra Bajdy, Warszawa 2013.

16.

Sadecki

A.,

Perspektywy

współpracy

Chorwacji

Grupą

Wyszehradzką,

http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze-osw/2013-10-03/perspektywywspolpracy-chorwacji-z-grupa-wyszehradzka. 17.

Szczyt Grupy Wyszehradzkiej nt. Ukrainy, bezpieczeństwa energetycznego i relacji UE-Szwajcaria,

http://wiadomosci.onet.pl/swiat/szczyt-grupy-wyszehradzkiej-nt-

ukrainy-bezpieczenstwa-energetycznego-i-relacji-ue/fz45e. 18.

Wspólny rynek energii elektrycznej i gazu – rola krajów Grupy Wyszehradzkiej – remedium

kryzys

ukraiński,

http://www.forum-ekonomiczne.pl/xxiv-forum-

ekonomiczne-2014/debaty/wspolny-rynek-energii-elektrycznej-i-gazu-rola-krajow-zgrupy-wyszehradzkiej-remedium-na-kryzys-ukrainski/#.VH4fwmePWSo.

113

Krystyna Joanna Świdzińska Bezpieczeństwo energetyczne Hiszpanii (na przykładzie wybranych elektrowni odnawialnych źródeł energii)

W drugiej połowie XX wieku nasze pokolenie zużyło więcej energii niż wszystkie poprzednie w całej poznanej historii ludzkości. Wyczerpywanie się jednego źródła energii pierwotnej zmusza do wykorzystywania innego aż do wyczerpania całkowitego. Oszacowano, że najpierw wyczerpią się złoża ropy naftowej, potem gazu ziemnego, węgla oraz uranu 198. Prawdopodobnie zasoby węgla wystarczą na 200 lat, gazu ziemnego na 60 lat, a ropy jedynie na 40 lat199. Czynnikami, które doprowadziły do zmiany w podejściu do sektora energetycznego były: uprzemysłowienie, szybki wzrost gospodarczy w krajach rozwijających się, globalny wzrost zapotrzebowania na energię, rozwój technologiczny oraz degradacja środowiska. Modernizacja niesie korzyści w postaci ograniczenia uzależnienia od importu surowców energetycznych, zmniejszenia zanieczyszczeń środowiska, zwiększenia efektywności wykorzystania energii, tworzenia nowych rynków dla przedsiębiorstw, nowych miejsc pracy, redukcji kosztów zewnętrznych energetyki200. Bezpieczeństwo energetyczne jest definiowane w różny sposób. Mogą to być wszelkie środki i procesy, mające na celu zapewnienie obywatelom dostępu do energii, gdyby źródło zostało odcięte. Są to też wszelkiego rodzaju złoża, zasoby węgla, które znajdują się w danym kraju i w przypadku zerwania umów międzynarodowych z innymi krajami zapewniają na jakiś czas zapas własny energii. Jest to również brak obaw, że w danym kraju może nastąpić przerwanie ciągłości dostaw energii elektrycznej, a także niezależność od innych państw. Może to być także samowystarczalność, którą zapewniają stałe dostawy energii i surowców201. Nadrzędnym zadaniem państwa, w odniesieniu do sektora energetycznego, jest przede wszystkim zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa energetycznego. Obejmuje ono 198

M. Bartosik, Ziemia w pułapce energetycznej, www.elektroenergetyka.pl, *dostęp: 21.11.2013+. M. Pietras, Społeczne, ekonomiczne i środowiskowe zalety odnawialnych źródeł energii, www.mojeopinie.pl, *dostęp: 29.11.2013+. 200 Z. Karaczun, Polska 2050- na węglowych rozstajach, Fundacja Instytut na rzecz Ekorozwoju, 2012, s. 3. 201 M. Gajewski, Bezpieczeostwo energetyczne kraju – co oznacza dla przeciętnego obywatela?, www.ignis.agh.edu.pl/wp-content/uploads/Bezpieczenstwo_energetyczne_Mateusz_Gajewski.pdf, *dostęp: 09.03.2014]. 199

114

bezpieczeństwo dostaw, ekonomiczne oraz ekologiczne. Pierwsze z nich polega na zapewnieniu ciągłości dostaw na poziomie wynikającym z potrzeb społecznych i gospodarczych. Bezpieczeństwo ekonomiczne to zapewnienie, że ceny energii nie będą tworzyły bariery dla rozwoju gospodarczego i nie przyczynią się do powstania ubóstwa energetycznego. Kwestie ekologiczne odnoszą się do zapewnienia, iż produkcja energii nie będzie powodować nadmiernego zanieczyszczenia środowiska202. Przy zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego ważne jest zapewnienie samowystarczalności zarówno całego kraju, jak i indywidualnego odbiorcy. W związku z tym, im więcej gospodarstw indywidualnych i przedsiębiorstw osiągnie samowystarczalność, tym większe będzie bezpieczeństwo energetyczne państwa203. Odnawialne źródła energii to takie, które przetwarzają energię promieniowania słonecznego, wiatru, geotermalną, fal prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz te pozyskiwane z biomasy i biogazu204. Ich cechą charakterystyczną jest to, że energia jest pozyskiwana z powtarzających się procesów przyrodniczych, a ich zasoby uzupełniają się w procesach naturalnych205. Hiszpania od wielu lat jest w czołówce państw wykorzystujących energię z odnawialnych źródeł energii. Wprowadzono szereg uregulowań mających na celu zwiększenie efektywności energetycznej. Od 2006 roku Hiszpania wdrażała Krajowy Plan Adaptacji do zmian klimatu. Służyły temu dwuletnie programy działania skierowane do 15 sektorów (systemów) ekologicznych, społecznych, ekonomicznych narażonych na skutki zmiany klimatu. Wśród nich wyróżniono: zasoby wodne, lasy, rolnictwo wybrzeża, bioróżnorodność, łowiectwo, rybołówstwo śródlądowe, obszary górskie, gleby, rybołówstwo i ekosystemy morskie, transport, zdrowie człowieka, przemysł i energię, turystykę, finanse i ubezpieczenia, urbanistykę i budownictwo. Do każdego z sektorów opracowano kierunki i działania, które później znalazły odbicie w konkretnych Programach Działania. Program z 2006 roku obejmował następujące cele: stworzenie racjonalnych scenariuszy zmian klimatycznych we współpracy z Państwowym Instytutem Meteorologicznym, opracowanie oceny oddziaływania na środowisko w sektorach zasobów wodnych, bioróżnorodności, obszarów wybrzeży. Drugi Program z 2009 roku był kontynuacją prac nad oceną oddziaływania zmian klimatycznych na środowisko w różnych sektorach, a także nad 202

M. Wilczyoski, Zmierzch węgla kamiennego w Polsce, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa 2013, s. 14. M. Olszewski, O energetyce przyjaznej środowisku prawie wszystko, Mały Leksykon dla Dziennikarzy, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa 2012, s. 10. 204 OZE, www.reo.pl, *dostęp: 24.10.2013+. 205 M. Graczyk, Odnawialne źródła energii, szanse i koszty, www.chronmyklimat.pl, *dostęp: 9.11.2013+. 203

115

potrzebą mobilizacji głównych aktorów publicznych i prywatnych do współpracy przy poszukiwaniu metod adaptacji do zmian klimatu, utworzenie systemu wskaźników, oceny oddziaływania na środowisko. Opierało się to na wzmocnieniu współpracy między administracją państwową oraz administracją poszczególnych wspólnot autonomicznych 206. Konstytucja Hiszpanii zapewnia wyłączne kompetencje państwa w zakresie regulowania podstaw w obszarze ogólnego planowania działalności gospodarczej i gospodarki energetycznej. Państwo ma wyłączne kompetencje w regulacji i planowaniu oraz koncesjonowaniu w dziedzinie zasobów wodnych. W 1980 roku wydano ustawę Prawo efektywności energetycznej, w której ustalono ramy racjonalnego użytkowania energii w przemyśle. Zastosowanie tej ustawy doprowadziło do zwiększenia produkcji własnej energii i do powstania elektrowni wodnych. Od 1 stycznia 1998 roku zaczęła obowiązywać Ustawa o sektorze

elektromagnetycznym.

Organem,

który

posiada

kompetencje

zakresie

odnawialnych źródeł energii, jest Dyrektoriat Generalny do spraw Polityki Zagranicznej i Wydobywczej. 6 kwietnia 2001 roku powołano Hiszpańskie Biuro Zmian Klimatu, w celu promowania i koordynowania działań związanych z zaobieganiem zmianom klimatycznym. Począwszy od 1986 roku Hiszpania zajęła się aktywną promocją wykorzystywania odnawialnych źródeł energii. Określono wtedy wsparcie dla produkcji komponentów elektrowni ekologicznych. Od 1989 roku nastąpiło rozpowszechnianie i zastosowanie projektów energetyki odnawialnej. W latach 1991-2000 obowiązywał Narodowy Plan Energetyczny, którego celem było zachęcenie do wspólnego wytwarzania ciepła, prądu, produkcji energii elektrycznej z zasobów odnawialnych. Poszczególnymi celami było procentowe osiągnięcie udziału energii uzyskiwanej w odnawialnych źródłach energii w ogólnej konsumpcji (w 1994–4,5%, w 2000–10%, w latach 2000-2010 – 12%) oraz 29,4% udziału czystej energii elektrycznej w ogólnej konsumpcji elektryczności w 2010 roku. W Hiszpanii działały następujące systemy wsparcia: 23 grudnia 1998 roku wydano Królewski Dekret w sprawie produkcji energii elektrycznej z zasobów odnawialnych. Wyliczał on moc urządzeń i źródeł, które mogły ubiegać się o dotacje (głównie poniżej 50 MW mocy), wykorzystujące jako główne źródło energii słońce, wiatr, ciepło ziemi, wodę lub biomasę. Musieli oni przejść procedurę rejestracji. Wpis do rejestru stanowił konieczny wymóg dla uzyskania przewidzianych prawem premii207.

206

A. Golec, Jak Hiszpanie adaptują się do zmian klimatu, www.chronmyklimat.pl, *dostęp: 10.11.2013+. L. Karski, Hiszpaoskie i niemieckie osiągnięcia rozwoju energetyki odnawialnej. Aspekt prawny, www.seib.uksw.edu.pl, *dostęp: 30.01.2014+. 207

116

Ustawa Nr 54/1997 z dnia 27 listopada 1997 roku o sektorze energetycznym w zakresie produkcji i sprzedaży energii elektrycznej rozróżnia porządek ogólny i szczegółowy. Pierwszy dotyczy produkcji i sprzedaży energii, która odbywa się na regulowanym rynku, który stanowi rodzaj giełdy towarowej. Producenci energii składają na nim oferty sprzedaży i za pośrednictwem operatora rynku są one kojarzone z ofertami zakupu energii. Dekret Królewski natomiast określa szczegółowy zakres uprawnień producentów objętych porządkiem szczególnym oraz mechanizmy obliczania premii dla producentów energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Uwzględniono zobowiązania międzynarodowe w zakresie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Celem Dekretu było stworzenie korzystnego otoczenia prawnego dla przedsiębiorstw produkujących energię elektryczną. Dekret wyróżnił 9 kategorii producentów energii z odnawialnych źródeł, do których odnoszą się jego postanowienia. Należały do nich zakłady wytwarzające elektryczność przy użyciu wyłącznie energii słonecznej, wiatrowej, geotermicznej, falowej, pływowej, hydroelektrownie i zakłady wytwarzające energię elektryczną przez spalanie biomasy pierwotnej i wtórnej oraz zakłady, które przy wytwarzaniu elektryczności korzystały z więcej niż jednego z powyższych źródeł. Dekret regulował: zasady postępowania rejestrowego dla producentów energii elektrycznej objętej porządkiem specjalnym, zasady dostarczania energii do sieci elektrycznej przez producentów objętych porządkiem specjalnym, rozliczenia z producentami objętymi porządkiem specjalnym. Określał również procedurę rejestracji producentów energii elektrycznej w rejestrze przedsiębiorców prowadzonym przez Ministra Gospodarki208. W Hiszpanii istnieje wiele przykładów dobrych praktyk. Pierwszym z nich jest Fundacja CENIFER na rzecz odnawialnych źródeł energii w regionie Nawarra. Jest to inicjatywa sektora publicznego w celu zapewnienia szkoleń i zdobywania odpowiednich umiejętności potrzebnych w odnawialnych źródłach energii, przykładem działań są kursy konserwacji elektrowni wiatrowych. Pracownicy obsługi wiatrowej są odpowiedzialni za wydajność elektrowni wiatrowych, kontrole i organizację napraw, zapewnienie prawidłowej efektywności energetycznej, zarządzanie zasobami materialnymi w celu właściwego utrzymania instalacji wiatrowych. W rejonie Estremadura zaproponowano na lata 2004-2010 wzrost produkcji energii z ogniw fotowoltaicznych z 0,54 MW do 13,39 MW. W ramach programu szkoleniowego FONAMA przeprowadzono szkolenia z zakresu instalacji solarnych. Program był prowadzony przez Regionalne Biuro Zatrudnienia (SEXPE) z lokalnym przedsiębiorstwem państwowym. Zaletą była współpraca podmiotów, których 208

M. Sobolewski, Mechanizmy wsparcia energetyki odnawialnej w wybranych krajach UE, Biuro Studiów i Ekspertyz Sejmu Nr 976, s. 8-13.

117

celem była prognoza zapotrzebowania na zielone umiejętności na rynku pracy. Pojawił się nowy zawód – projektant instalacji słonecznej. Kolejnym programem działań jest promowanie efektywności energetycznej w hiszpańskim rolnictwie. Instytut Dywersyfikacji i Oszczędzania Energii (IDAE) założony został w 1974 roku w celu promowania odnawialnych źródeł energii i przeprowadza badania na temat wykorzystywania energii w sektorze przemysłowym i rozszerzenia ich zakresu na pozostałe sektory gospodarki. Zielona Sieć Przedsiębiorczości w Hiszpanii jest platformą wspierającą działalność proekologiczną i tworzenie przedsiębiorstw w zielonych sektorach przemysłu. Została utworzona przez Fundację na rzecz bioróżnorodności. Celem Fundacji jest ochrona dziedzictwa naturalnego i różnorodności biologicznej przy równoczesnym tworzeniu miejsc pracy. Fundacja realizuje strategiczne działania w zakresie: ochrony dziedzictwa naturalnego, zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, walki ze zmianami klimatu, ochrony środowiska morskiego, współpracy międzynarodowej. Sieć zapewnia wsparcie przedsiębiorstwom i właścicielom firm dzięki przygotowaniu i modyfikacji biznesplanów, ułatwianiu kontaktów między inwestorami a przedsiębiorstwami, zapewnieniu wsparcia szkoleniowego i technicznego209. Na hiszpańskiej wyspie El Hiero zbudowano farmę wiatrową składającą się z pięciu turbin o mocy 11,5 MW. Według szacunków powinna ona pokryć zapotrzebowanie na energię 11 tysięcy mieszkańców, koszt inwestycji wyniósł około 87 milionów dolarów. Farma wiatrowa i elektrownia szczytowa będą się wzajemnie uzupełniać. Nadwyżka z elektrowni wiatrowej będzie zużywana na wpompowanie do specjalnych zbiorników wody. W sytuacji, gdy zabraknie wiatru, prąd będzie produkowany przez turbiny zasilane wodą ze zbiorników210. System magazynowania energii za pomocą energii wodnej zapewniać będzie stabilne dostawy prądu. W dni wietrzne, w których produkcja energii przewyższać będzie popyt, woda morska wpompowywana będzie do dwóch zbiorników. A z kolei w mniej wietrzne dni woda ze zbiorników wykorzystana zostanie do produkcji energii w elektrowniach wodnych. W przypadku, gdy wciąż występować będzie nadmierna produkcja energii, zostanie ona wykorzystana do zasilania instalacji odsalania wody morskiej, która zaopatrywać będzie w wodę pitną mieszkańców wyspy. Gdy nie uda się uzyskać energii ani z wiatru, ani z fal, będzie wykorzystywana zapasowa elektrownia na olej opałowy211. 209

Zatrudnienie i rozwój lokalny w Polsce w kontekście zmian klimatycznych, Raport z badania zrealizowanego w ramach Programu Rozwoju Lokalnego i Zatrudnienia (LEED) Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), https://www.ewaluacja.gov.pl/Wyniki/Documents/Zatrudnienie_i_rozwoj_lokalny_w_Polsce_w_kontekscie_z mian_klimatycznych_OECD_9012013.pdf, *dostęp: 20.11.2014+. 210 Wyspa zasilana energią odnawialną, www.reo.pl, *dostęp: 22.10.2013+. 211 Pierwsza na świecie wyspa energii odnawialnej, www.rynekinfrastruktury.pl, *dostęp: 21.11.2013+.

118

Elektrownia słoneczna Gemasolar ruszyła 24 maja 2011 roku w gminie Fuentes de Andalucia. Zajmuje powierzchnię 185 hektarów, na której ustawiono 2650 heliostatów (luster skupiających promienie słoneczne), wieżę z kolektorem słonecznym oraz instalacje do gromadzenia energii termicznej za pomocą ciekłego roztworu soli. Jest pierwszą na świecie elektrownią słoneczną, w której zastosowano wieżę słoneczną, dostarczajacą energię elektryczną w sposób ciągły przez całą dobę. Dzięki wykorzystaniu tej technologii możliwe jest uniknięcie zmian w dostawie energii elektrycznej, ponieważ jest ona w stanie wytwarzać elektryczność przez 15 godzin przy braku promieniowania słonecznego. Zaopatruje w prąd 25-tysięczną miejscowość. Koszty budowy wyniosły ok. 420 mln dolarów. Elektrownia posiada moc 19,9 MW212. Kolejną elektrownią, wykorzystującą odnawialne źródła energii, jest położona w Masywie Centralnym gór Picos De Europa w Leon elektrownia Cordinanes. Zawiera ona zaporę grawitacyjną o wysokości 11,5 metra od podstawy, zbiornik o pojemności 60 000m3, kanał otwarty o długości 2475 metrów, nieckę wlotową na końcu sztolni, rurociąg derywacyjny o średnicy 1,4 kilometra, długości 650 metrów oraz spadku 190 metrów oraz budynek elektrowni. Przy budowie zapory należało zbadać stabilność gruntu, na którym miała stanąć oraz sprawdzić czy nie istnieje ryzyko osunięcia się. Przy budowie kanału w sztolni brano pod uwagę uwarunkowania prac ziemnych od formacji geologicznych, które trzeba było trawersować. Prace ziemne były trudne z powodu różnorodności bloków skalnych o zmiennych rozmiarach. Ze względu na specyfikę terenu nie można było używać większych ładunków wybuchowych. Prace były prowadzone z wykorzystaniem małych ładunków. Przy budowie sztolni prowadzącej przez masyw skalny zwrócono uwagę na fakt, iż zmienność struktury skalnej wzdłuż wytyczonej trasy może mieć decydujący wpływ na zastosowaną metodę budowy oraz na stabilność strukturalną masywu213. Kanał La Marea jest elektrownią wyposażoną w turbinę Francisca o zainstalowanej mocy 1100 kW, pracującą przy spadzie 100 metrów. Jest to kanał o przekroju prostokątnym wykonany z betonu zbrojonego o wymiarach 3×2 metry. Prowadzący od ujęcia wody przez kanał do sztolni o długości 650 metrów. Kanał jest zakończony zbiornikiem zbudowanym w celu retencji wody na potrzeby pracy szczytowej elektrowni. Od zbiornika zbudowany jest kanał z betonowych elementów prefabrykowanych ze stalową blachą. Prowadzi wodę do niecki wlotowej usytuowanej 100 metrów powyżej budynku elektrowni. Kanał został 212

Pierwsza elektrownia stosująca system magazynowania ciepła, www.rynekinfrastruktury.pl, *dostęp: 21.11.2013]. 213 Jak zbudowad małą elektrownię wodną? Przewodnik dla inwestora, Europejskie Stowarzyszenie Małej Energetyki Wodnej, Bruksela/Gdaosk 2010, s. 82.

119

poprowadzony spadzistym stokiem ze zwietrzałego piaskowca. Ze względu na opady deszczu i fakt, że piaskowiec nie był w stanie oprzeć się obciążeniom obsunął się teren i przerwaniu uległ brzeg zbiornika. Zbudowano wtedy nowy zbiornik z betonu zbrojnego214. Hiszpańska spółka wodna FCC Aqualia wyhodowała pierwszy plon glonów, które mają zostać wykorzystane do produkcji biopaliw. Wartość projektu to 12 milionów euro, z tego 7,1 miliona pochodzi z dofinansowania udzielonego przez Unię Europejską. Celem jest osiągnięcie do 2020 roku 10% udziału energii odnawialnej w transporcie. Projekt „Cały gaz” polega na hodowaniu szybko rosnących mikroglonów przy pomocy substancji odżywczej zawartej w ściekach. Dalej glony wydzielają biometan, który następnie może być wykorzystywany do produkcji paliw. Z kilograma biomasy można wyprodukować 200-300 litrów metanu215. Projekt zapoczątkowany został w 2011 roku i w 2016 roku będzie gotowy 10-hektarowy obszar w gminie Chiclana216. Obecnie w regionie Europy Środkowej biomasa odgrywa najważniejszą rolę ze wszystkich odnawialnych źródeł energii217. Pod wpływem energii słonecznej algi przekształcają dwutlenek węgla i potrafią podwoić swoją masę kilka razy w ciągu dnia. W efekcie fotosyntezy potrafią wytworzyć 15 razy więcej paliwa na jednostkę powierzchni uprawy niż na przykład kukurydza. Rosną w każdych warunkach w wodzie słonej, słodkiej, w zanieczyszczonych sadzawkach. Zaletą jest to, że do zbiorników z rosnącymi algami można wtłaczać dwutlenek węgla218. Dzięki powstawaniu coraz to nowszych elektrowni, Hiszpania będzie wciąż zajmowała wysokie miejsce w rankingu państw wykorzystujących energię z odnawialnych źródeł energii. Abstract: Safety of energy is a very important question. When the state doesn‟t have raw material it‟s cause break with delivery of energy. Nowadays number of population it‟s growing up. It‟s cause pollution soil, water, air when we use traditional energy. But coal, oil and gas are running down. It is necessary to find a new way to invent source of energy. Spain is a country where we can find a new sorts of energy for example use the sun, water, wind. In Spain we can find power station: Gemasolar, Cordinanes, FCC Aqualia or investment on El Hiero Island. Keywords: power, power station, safety, wind

214

Ibidem, s. 92-93. Hiszpanie hodują glony na biopaliwie, www.chronmyklimat.pl, *dostęp: 7.11.2013+. 216 Eksperymenty: Hiszpanie hodują glony na biomasę, www.nettg.pl, *dostęp: 21.11.2013+. 217 H. Bartoszewicz-Burczy, Potencjał i energetyczne wykorzystanie biomasy w krajach Europy Środkowej, www.elektroenergetyka.pl, *dostęp: 17.11.2013+. 218 Glony jako panaceum na globalne ocieplenie, www.operatorenea.pl, *dostęp: 21.11.2013+. 215

120

Bibliografia: 1.

Bartoszewicz-Burczy H., Potencjał i energetyczne wykorzystanie biomasy w krajach Europy Środkowej, www.elektroenergetyka.pl, [dostęp: 17.11.2013].

Eksperymenty: Hiszpanie hodują glony na biomasę, www.nettg.pl, [dostęp: 21.11.2013].

Glony jako panaceum na globalne ocieplenie, www.operatorenea.pl, [dostęp: 21.11.2013].

Golec A., Jak Hiszpanie adaptują się do zmian klimatu, www.chronmyklimat.pl, [dostęp: 10.11.2013].

Graczyk M., Odnawialne źródła energii, szanse i koszty, www.chronmyklimat.pl, [dostęp: 9.11.2013].

Hiszpanie hodują glony na biopaliwie, www.chronmyklimat.pl, [dostęp: 7.11.2013].

Jak zbudować małą elektrownię wodną? Przewodnik dla inwestora, Europejskie Stowarzyszenie Małej Energetyki Wodnej, Bruksela/Gdańsk 2010.

Karski L., Hiszpańskie i niemieckie osiągnięcia rozwoju energetyki odnawialnej. Aspekt prawny, www.seib.uksw.edu.pl, [dostęp: 30.01.2014].

Olszewski M., O energetyce przyjaznej środowisku prawie wszystko, Mały Leksykon dla Dziennikarzy, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa 2012.

10.

OZE, www.reo.pl, [dostęp: 24.10.2013].

11.

Pierwsza

elektrownia

stosująca

system

magazynowania

ciepła,

www.rynekinfrastruktury.pl, [dostęp: 21.11.2013]. 12.

Pierwsza na świecie wyspa energii odnawialnej, www.rynekinfrastruktury.pl, [dostęp: 21.11.2013].

13.

Sobolewski M., Mechanizmy wsparcia energetyki odnawialnej w wybranych krajach UE, Biuro Studiów i Ekspertyz Sejmu Nr 976.

14.

Wilczyński M., Zmierzch węgla kamiennego w Polsce, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa 2013.

15.

Wyspa zasilana energią odnawialną, www.reo.pl, [dostęp: 22.10.2013].

16.

Zatrudnienie i rozwój lokalny w Polsce w kontekście zmian klimatycznych, Raport z badania zrealizowanego w ramach Programu Rozwoju Lokalnego i Zatrudnienia (LEED)

Organizacji

Współpracy

Gospodarczej

Rozwoju

(OECD),

https://www.ewaluacja.gov.pl/Wyniki/Documents/Zatrudnienie_i_rozwoj_lokalny_w_ Polsce_w_kontekscie_zmian_klimatycznych_OECD_9012013.pdf, 20.11.2014].

[dostęp:

121

Albert Pielak Ograniczanie swobody przepływu kapitału ze względu na bezpieczeństwo energetyczne (tzw. złota akcja) w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Golden share – judgments of the Court of Justice of the European Union

Ekspozycja problematyki Zagadnienie ograniczania swobody przepływu kapitału, w celu zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, wpisuje się w szerszą problematykę ograniczenia swobód i zasad rynku wewnętrznego ze względu na interes publiczny w prawie Unii Europejskiej. Opiera się ono na konflikcie wartości, gdzie na jednej szali położone są wartości związane ze swobodą przepływu kapitału, a na drugiej wartości związane z bezpieczeństwem energetycznym. Swoboda przepływu kapitału nie obowiązuje w sposób bezwzględny. Doznaje ograniczeń ze względu na podejmowane przez państwa członkowskie środki, które są uzasadnione powodami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym219. Geneza i pojęcie „złotej akcji” Wyrazem troski państwa członkowskiego o własne bezpieczeństwo publiczne jest ustanawianie tzw. „złotej akcji” w spółkach o strategicznym znaczeniu – głównie w spółkach sektora energetycznego. Pionierem takich rozwiązań był brytyjski rząd pod przewodnictwem Margaret Tatcher, który przystąpił do redukcji zadłużenia publicznego w związku z obowiązkiem nałożonym przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy. W tym celu rozpoczął masową prywatyzację, obejmując jej zakresem także podmioty działające w sektorach o istotnym znaczeniu dla państwowej gospodarki. Sprzedaż akcji takich przedsiębiorstw prywatnym inwestorom miała być skorelowana z mechanizmem zabezpieczającym interes publiczny. Brytyjski rząd postanowił kontynuować „złotą akcję”. Następnie w II połowie lat 80. XX wieku i w latach 90. XX wieku powyższe rozwiązanie rozpowszechniło się także w wielu krajach Europy kontynentalnej.

219

art. 65 ust. 1 lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE).

122

Pojęcie „złotej akcji” nie ma charakteru normatywnego. Można zdefiniować je jako szczególne uprawnienia, przyznane państwu w spółkach o strategicznym znaczeniu dla gospodarki krajowej, zapewniające istotny wpływ na spółkę, nieproporcjonalny do zaangażowania kapitałowego uprawnionego220. Treść swobody przepływu kapitału w odniesieniu do „złotej akcji” Dla rynku energetycznego niebagatelne znaczenie ma swoboda przepływu kapitału intronizowana w prawie pierwotnym Unii Europejskiej. Ma ona swoją podstawę w art. 63 – 66 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Traktat nie zdefiniował jednak pojęcia „przepływu kapitału”. Treść tej zasady możemy zaczerpnąć z dyrektywy Rady Unii Europejskiej 88/361/EWG z dnia 24 czerwca w sprawie wykonania art. 67 Traktatu 221, w której wskazano w katalogu otwartym, że przepływ kapitału obejmuje: inwestycje bezpośrednie, inwestycje w nieruchomości, operacje odnoszące się do papierów wartościowych, operacje dotyczące jednostek uczestnictwa przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania, operacje odnoszące się do papierów wartościowych i innych instrumentów rynku pieniężnego, operacje na rachunkach bieżących i depozytowych instytucji finansowych, kredyty związane z transakcjami handlowymi lub świadczeniem usług, w których uczestniczy rezydent, pożyczki pieniężne i kredyty, poręczenia, pozostałe gwarancje i prawa zastawu, transfery wynikające z umów ubezpieczeniowych, przepływy kapitału o charakterze osobistym, fizyczny przewóz i wywóz aktywów finansowych oraz „inne przepływy kapitału”. Z perspektywy sektora energetycznego najistotniejsza jest interpretacja swobody przepływu kapitału w kontekście inwestycji bezpośrednich, na którą powoływał się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach energetycznych dotyczących „złotej akcji”, które zostaną omówione poniżej. Zgodnie z załącznikiem do wyżej wskazanej dyrektywy, pojęcie inwestycji bezpośrednich obejmuje: utworzenie i powiększenie udziałów lub nowych przedsiębiorstw należących wyłącznie do osoby wnoszącej kapitał oraz nabycie w całości istniejących przedsiębiorstw, udział w nowym lub istniejącym już przedsiębiorstwie, mający na celu utrzymanie trwałych powiązań gospodarczych, pożytki długoterminowe, mające na celu ustanowienie lub utrzymanie trwałych powiązań gospodarczych oraz reinwestowanie zysków, mające na celu ustanowienie lub utrzymanie trwałych powiązań gospodarczych.

221

Dziennik Urzędowy Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej L 178/1988 s. 5; Dziennik Urzędowy UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 10, t. 1, s. 10.

123

Sposoby ustanawiania „złotej akcji” Należy wyróżnić trzy modele „złotych akcji” najczęściej ustanawiane przez państwa Unii Europejskiej: 1)

konieczność uzyskania zgody państwa na nabycie określonej ilości

procentowej akcji spółki przez dowolny podmiot. Skutkiem takiego nabycia ma być przekroczenie, w zależności od uregulowania krajowego, np. 10%, 20 % czy też 33%. Wyżej omawiane rozwiązanie zostało wprowadzone w Portugali, Francji oraz Hiszpanii, 2)

aprioryczne określenie maksymalnego udziału jaki może mieć w spółce

inwestor zagraniczny. Taki model ukształtowania złotej akcji wprowadziła Portugalia, 3)

przywiązanie do jednej akcji będącej własnością państwa szczególnego prawa

weta w stosunku do strategicznych decyzji podejmowanych przez zarząd spółki, np. rozporządzanie znaczącymi aktywami majątkowymi, połączenie, podział, likwidacja czy też zmiana przedmiotu działalności. Tak została ukształtowana „złota akcja” w Hiszpanii, Francji, Belgii oraz Wielkiej Brytani222. KE przeciwko Włochom, Portugalii i Belgii Komisja Europejska, w komunikacie wydanym w dniu 19 lipca 1997 roku o niektórych aspektach prawnych inwestycji w ramach UE, określiła cztery warunki, które jej zdaniem powinny spełniać regulacje prawne dotyczące szczególnego uprawnienia przyznanego państwu w spółkach o strategicznym znaczeniu dla gospodarki krajowej: jednakowo stosowane, usprawiedliwione przez dobro ogółu, adekwatne do zamierzonych celów oraz niemogące wykraczać poza to, co dla osiągnięcia danych celów jest konieczne223. Prawie wszystkie sprawy dotyczące „złotej akcji”, w których orzekał TSUE, stanowiły rezultat prowadzonych przez Komisję postępowań, która poczyniła państwom członkowskim zarzut uchybienia prawu pierwotnemu UE. Pierwszymi sprawami, które doczekały się merytorycznego rozstrzygnięcia przez TSUE (ówczesny Europejski Trybunał Sprawiedliwości), były sprawy: Komisja przeciwko Francji224, Komisja przeciwko Portugalii225 i Komisja przeciwko Belgii226. Wyroki te trwale ukształtowały linię orzeczniczą TSUE w zakresie problematyki „złotej akcji”. 222

M. Goron-Trybus, Złota akcja i złoty akcjonariusz w świetle prawa polskiego, Toruo 2006, s. 1231. M. Nowacki, Prawne aspekty bezpieczeostwa energetycznego w UE, Warszawa 2010, s. 220. 224 Wyrok w sprawie C-367/98, Komisja przeciwko Portugalii, Zb. Orzecz. 2002, s. I-4731. 223

124

W sprawie przeciwko Portugalii Komisja Europejska zarzuciła niezgodność z prawem wspólnotowym: wymóg uzyskania zgody portugalskiego ministra finansów na nabycie kapitału zakładowego powyżej 10% w spółkach sektora energetycznego oraz określenie maksymalnej wartości nominalnej udziałów podmiotów zagranicznych w spółkach o strategicznym znaczeniu dla państwa. Komisja kwestionowała te regulacje na gruncie m.in. art. 63 TFUE. Trybunał uznał, że środki powzięte przez Portugalię mogą uczynić korzyści wynikające ze swobody przepływu kapitału „iluzorycznymi”, ponieważ zniechęcają potencjalnych przedsiębiorców z innych państw członkowskich UE do inwestowania w przedmiotowych spółkach. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, że wpływy dane państwu mają charakter dyskryminujący i nie spełniają przesłanek określonych przez Komisję w komunikacie z 1997 roku. W odniesieniu do Francji Komisji Europejskiej nie spodobał się (przewidziany przez francuskie prawo) wymóg wydania zezwolenia ministra gospodarki (ex ante) na nabycie w sposób bezpośredni lub pośredni akcji, których łączna liczba przekraczała 10%, 20% lub 33% kapitału zakładowego państwowej spółki paliwowej Elf-Aquitaine. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku uznał, że rozwiązania francuskie nie przechodzą pozytywnie testu proporcjonalności. Podobnie jak w przypadku Portugalii, naruszają zasadę swobody przepływu kapitału, czyniąc ją jedynie fasadową. Ponadto TSUE podkreślił, że powoływanie się na przesłankę bezpieczeństwa publicznego jest dopuszczalne wtedy, gdy istnieje wystarczające poważne zagrożenie fundamentalnych interesów społeczeństwa. W sprawie przeciwko Belgii Komisja Europejska zarzuciła państwu niezgodność z prawem wspólnotowym w zakresie przyznania kompetencji właściwemu ministrowi do złożenia sprzeciwu wobec: ustanowienia zabezpieczenia, zbycia, zmiany przeznaczenia instalacji lub niektórych innych aktywów strategicznych w odniesieniu do spółki gazowej Distrigaz. W tym przypadku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oddalił skargę Komisji. Uznał, że przepisy belgijskie w sposób proporcjonalny zabezpieczyły dostawy energii na czas kryzysu, realizując tym samym przesłankę interesu publicznego. Trybunał stwierdził, że belgijski system „sprzeciwu” jest ściśle ograniczony do pewnych oznaczonych decyzji, których niewątpliwą zaletą jest obowiązek sporządzenia uzasadnienia oraz podleganie kontroli sądowej. W związku z określonym wprowadzeniem kompetencji dla właściwego ministra, Belgia nie naruszyła art. 63 TFUE i prawidłowo ukształtowała w swoim systemie instytucję „złotej akcji”. 225 226

Wyrok w sprawie C-483/99, Komisja przeciwko Francji, Zb. Orzecz. 2002, s. I-4781. Wyrok w sprawie C-503/99, Komisja przeciwko Portugalii, Zb. Orzecz. 2002, s. I-4809.

125

Kolejne orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ówczesnego Europejskiego Trybunał Sprawiedliwości) zapadały między innymi w sprawach: C-463/00 (Komisja przeciwko Hiszpanii), C-98/01 (Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu), C174/04 (Komisja przeciwko Republice Włoskiej), połączone sprawy C-463/04 i C-464/04 i C464/04 Federconsumatori, C-274/06 (Komisja przeciwko Hiszpanii) czy C-207/07 (Komisja przeciwko Hiszpanii). We wszystkich tych sprawach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że doszło w nieproporcjonalny sposób do naruszenia zasady swobody przepływu kapitału.

Wnioski Z pokrótce omówionych orzeczeń, jak i również dalszych orzeczeniach TSUE w zakresie problematyki „złotej akcji”, wynika wymóg określenia precyzyjnych kryteriów, które uzasadniają dopuszczalność ograniczeń zasady swobody przepływu kapitału. Sama „złota akcja” z racji swojej konstrukcji jest ograniczeniem swobody przepływu kapitału. Jednak przypadek Belgii pokazuje, że istnieje jednak możliwość uznania legalności takich ograniczeń, podyktowana zagrożeniem dla podstawowych interesów społeczeństwa. Trybunał za każdym razem sprawdza niezbędność zastosowanego przez państwo członkowskie środka, a następnie analizuje adekwatność i proporcjonalność sensu stricto227. W praktyce przepisy krajowe nie są proporcjonalne do zamierzonego celu w postaci zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego będącego komponentem bezpieczeństwa publicznego na gruncie art. 52 i 65 TFUE. Rygoryzm linii orzeczniczej TSUE w tym zakresie nie zniechęca jednak państw przed przyjmowaniem nowych środków zapewniających istotny wpływ na spółki w sektorze energetycznym.

Abstract: A free movement of capital (having a base in art. 63 Treaty on the Functioning of the Union) is fundamental to functioning of the European energy market. European Union Member States often introduce restrictions on the free movement of capital. They are defending themselves against loss control of energy market. “Golden share” is an instrument ensuring such protection, but its admissibility became an object of sentences of the Court of Justice of the European Union. Issues discussed in the article shows that the Court of Justice of the European Union sometimes permits possibility of reducing the free movement of capital. Because the Court of Justice of the European Union recognizes the energy security

227

P. Bogdanowicz, Interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej, Warszawa 2012, s. 234.

126

as the component of the public safety (art. 52 and 65 Treaty on the Functioning of the Union). However, solutions constructed and used by European Union Member States are often not acceptable to the Court of Justice of the European Union.

Keywords: KE/UC – Komisja Europejska / European Commission TFUE/TFU – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej / Treaty on the Functioning of the Union UE/EU – Unia Europejska / European Union TSUE – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej / Court of Justice of the European Union złota akcja / golden share swoboda przepływu kapitału / free movement of capital bezpieczeństwo energetyczne / energy security

127

Bibliografia: 1.

Bogdanowicz P., Interes publiczny w prawie energetycznym Unii Europejskiej, Warszawa 2012.

Gordon-Trybus, Złota akcja i złoty akcjonariusz w świetle prawa polskiego, Toruń 2006.

Nowacki M., Prawne aspekty bezpieczeństwa energetycznego w Unii Europejskiej, Warszawa 2010.

Mataczyński M., Nabywanie udziałów spółek strategicznych a swoboda przpływu kapitału – glosa do wyroku ETS z 17.07.2008 r. w sprawie C-207/07 Komisja Europejska przeciwko Hiszpanii, Europejski Przegląd Sądowy 2009, nr 3, s. 48-54.

Romanowski M., Europeizacja „złotej akcji” i jej wpływ na prawo polskie, „Monitor Prawniczy” 2005, nr 24.

Zajdler R., Ograniczenie przesłanki bezpieczeństwa publicznego przez ETS, „Prawo i podatki Unii Europejskiej” 2008, nr 11.

128

Marta Sobiecka, Mikołaj Ślęzak

EU Internal security

Introduction Security is one of most basic needs for both human beings and countries. The notion of security is not exhaustibly defined in the scientific literature. This situation is described as “definitional pessimism”228. The scope of designations of the notion of security is not of stable character and changes constantly, because the discussed notion can be applied to individuals, organizations, communities and states. Security of individuals ensures fulfillment of basic needs, among which can be found following ones: existence, development, freedom, dignity. Security of organizations and communities is essential to their existence and development. Security itself should be defined as certainty of existence, survival and possession. Certainty it is a result of no threats as well as a result of creative functioning of given entity. It changes over time, hence it is a social process229. In the literature devoted to political science, there were made attempts to define the notion of security, mostly in due course of research on international relations. To some point in time, holistic debates on security, especially on internal security, were neglected230. No sooner than on the 11th of September 2001 had the political and scientific debate on the issues of security started. Most heated discussions were concerning the issue of internal security. Initially, the notion of internal security was applied to preventing and fighting crime, delinquency and law-breaking, also to the protection of constitutional order. Internal security along with external security creates holistic structure of affairs connected with existence and functioning of national states.231 In the times of Cold War, internal security meant protection of the state and its political structure from threats, who originated from ideological sabotage. The notion of

228

Bezpieczeostwo wewnętrzne paostwa. Wybrane zagadnienia, ed. by S. Sulowski, M. Brzezioski, Warszawa 2009, p. 12. 229 R. Zięba, Wprowadzenie. Pozimnowojenny paradygmat bezpieczeostwa międzynarodowego *in+ Bezpieczeostwo międzynarodowe po zimnej wojnie, ed. by R. Zięba, Warszawa 2008, p. 16. 230 D. J. Mierzejewski, Bezpieczeostwo współczesnych paostw. Europa - początek XXI wieku., Piła 2006, p. 15 – 30. 231 Bezpieczeostwo wewnętrzne paostwa. Wybrane zagadnienia, ed. by S. Sulowski, M. Brzezioski, Warszawa 2009, p. 13.

129

internal security entered debates in democratic states devoted to states of emergency, terrorist threats and political radicalism. As a result of those debates, new ideas, institutions and legal regulations on the issue emerged. It seemed that internal security can be defined by dichotomous partition to internal security and external security. In the internal sphere the order and security on a given territory was guaranteed by the law. In the external sphere, however, the state‟s territory and the population living on it were protected with the use of military forces whenever necessary. Hence, the internal security encompassed all of this that was related to preservation of public stability and order on a given territory and – what is also crucial – was in the cognizance of the police and all other powers related to providing security and restoring order after states of emergencies or other natural disasters and external security dealt with defense and protection from outside invasion that was provided by military and intelligence. So it is visible that according to the above presented point of view internal and external security were fairly autonomous. Currently, the situation has changed significantly, the division between internal and external security provides no assistance in understanding both of these notions. In the professional literature, the notion of national security is widely used. There are two components of national security, namely internal security and external security232. In the wake of globalization, currently we are observing some shift in the understanding of the notion of security.233 Up till now internal security policy was occupied mostly with fighting against dangers and preservation of public order. From now on, national security policy should be enhanced by preventive measures on much wider scale. The change concerns also the division of competencies among EU and its member states (MSs) and internal security – related issues. Still MSs have a majority vote – so to speak – when creating and preserving state‟s internal security, but dominating is the intergovernmental method of integration. At the same time, important changes occurred with respect to scope and forms of legal institutionalization of the actions undertaken by the EU on the issue. In order to prove this point, for instance the Amsterdam Treaty can be mentioned. This treaty shifted asylum policy, visas policy as well as fight against illegal immigrants and judicial cooperation in civil proceedings from third to the first pillar of the EU law. The actions undertaken by the EU itself toward outside world became also more efficient. In the wake of these undertakings, 232

D. J. Mierzejewski, Bezpieczeostwo Europy ery globalizacji, Piła 2007, p. 36 - 54 . Bezpieczeostwo wewnętrzne paostwa. Wybrane zagadnienia, ed. by S. Sulowski, M. Brzezioski, Warszawa 2009, p. 18. 233

130

European Council took vital decisions in Tampere in 1999 and the Hague programme was introduced in 2004. These documents set a path for the actions of the entire EU to coast towards the creation of “area of freedom, security and justice”, as the Amsterdam Treaty stated. This area was to be created not only in the wake of actions undertaken in the EU, but also relevant actions were meant to be taken outside its borders. Ever since 1975, when TREVI Group – treated as the beginning of cooperation concerning internal security on the European continent - was formulated, new aims, rules, institutions, legal acts, etc. emerge as the mechanism of the cooperation related to internal security. The actions undertaken by the EU concerning the internal security are a result of the specificity of the integration process. In this process there are two features visible: 1) dominating role of EU MSs and 2) symbolic engagement of international institutions that is based on the acceptance of EU MSs. In the EU the changes in the sphere of internal security – oriented cooperation are of practical character. Rome Treaties left the issue of internal security as the exclusive competences of EU MSs as it was thought that the security of citizens and the protection of their interests lies within the scope of basic attributes of the state‟s sovereignty, hence transfer of competences related to these issues is not possible.234 As the time passed, the EU MSs position on the cooperation concerning internal security changed in the following way. Firstly, it was decided the international cooperation within EU is necessary, but the dominating role of EU MSs must be maintained. The unanimity rule was accepted as the voting procedure as it turned out that the states acting independently cannot cope with these issues efficiently alone. Secondly, the territorial scope of cooperation was enhanced. Guaranteeing internal security may in fact require preventing actions undertake outside of the state‟s territory235.

General remarks on EU internal security The very notion security, in its essence means the state of no both emergencies and threats. It also means ability of a nation to protect its internal values from the threats that poses outside world.236 According to other definitions security is some sort of gauge that 234

S. M. Amin, Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w Unii Europejskiej. Zarys zagadnienia, Toruo 2002, p. 55-56. 235 I. Słomczyoska, Europejska Polityka Bezpieczeostwa i Obrony, Lublin 2007, s. 76-78. 236 J. Kunikowski, Słownik terminów z zakresu wiedzy i edukacji dla bezpieczeostwa [in] Bezpieczeostwo człowieka i zbiorowości społecznych, ed. by W. Maliszewski, Bydgoszcz 2005, p.169 – 170.

131

measures nation‟s chance of survival and development. It should be calculated with respect to both political and military strength of other nations as well as their international plans237. There also exists notion of European security, which means whole structure of relations guaranteeing peaceful co-existence and cooperation of European states. Under this notion also the process of fulfilling the security-related needs of European states can be understood.238 Notion of international security describes structure of international relations that secures the very existence of a given state on the international scale.239 National security is state‟s sense of certainty on the global scale that there are no direct threats to the state‟s existence and that state‟s protection against any possible threat or danger is sufficient. From the opinion poll taken in the year 2000, societies of the EU MSs want the EU to interfere with the political affairs of the third countries whenever the conflict present there can endanger the stability of any EU MSs or pose a threat towards the security on the territory of any EU MSs.240 It cannot be stated that the EU competencies in the area of internal security are similar to the national ones. Despite all legal changes and the enhancement of the EU scope of operations, the EU still limits its actions to facilitating the cooperation between EU MSs and setting minimal standards in fighting the crime. That is why the EU very carefully exercises its competences so that the state‟s sovereignty is not violated. Among the exclusive competences of the EU mostly following ones can be listed: legal situation of the citizens, retentions, arrests, passing judgments, setting rights and obligations of victims and criminals, laying down the competencies of country organs dealing with internal security, etc241. Among the EU competencies related to internal security should be understood actions undertaken by the EU institutions in order to organize structures and mechanisms of cooperation of EU MSs in the field of preserving security and public order, on the territory of MSs as well as in international relations with other states and IOs242 whenever it can influence the EU internal situation. 237

J. Stefanowicz, Bezpieczeostwo współczesnych paostwa, Warszawa 1984, p.18. Leksykon pokoju, ed. by J. Kukułka, Warszawa, 1987, p. 27. 239 Leksykon pokoju, ed. by J. Kukułka, Warszawa, 1987, p. 29. 240 240 J. Kunikowski, Słownik terminów z zakresu wiedzy i edukacji dla bezpieczeostwa [in] Bezpieczeostwo człowieka i zbiorowości społecznych, ed. by W. Maliszewski, Bydgoszcz 2005, p. 170. 241 D. J. Mierzejewski, Bezpieczeostwo Europy ery globalizacji, Piła 2007, p. 209 - 221 (koncepcje bezp w europie). 242 International organizations. 238

132

Threats to European security Most significant threats to European security include following ones. Firstly, organized crime that tends to specialize, which allows for the enhancement of the range of operations. Globalization eases the communication and cooperation among organized criminal groups. Currently, we have to cope with forms of crimes unknown before, like i.e. illegal production and trade of drugs. In the process of profit maximization, many groups do not limit themselves to the production of one specific drug. Fairly new phenomenon in the EU is the transfer of ephedrine243 that is used to produce illegal substances like amphetamine. Another dangerous phenomenon is illegal immigration. Facilitating it, is a serious crime, which is most commonly committed by organised criminal groups offering help with avoiding border controls for profit. Criminals assist certain people in entering the EU territory. Although illegal immigrants voluntary cooperate with criminal groups at the beginning, they soon turn into victims of such groups. What is also worth mentioning is that through those channels terrorists and other criminals are being transported. Third threat to be named here is posed by the human trafficking and pedophilia. Human trafficking is one of the most profitable criminal business undertakings in the EU. Human trafficking is a violation of basic human rights. Victims many times work in very poor working conditions and are often forced to offer sexual services. Pedophilia is the sexual abuse of children. Moreover, very commonly encountered form of criminal activity are financial misdemeanors. They mostly revolve around VAT abuses, money laundering schemes, forging payment cards, bootlegging, drug and tobacco products smuggling, embezzlements related to credit cards and money counterfeiting, etc. Another threat to EU security is terrorism. Current terrorist use in their actions new technologies, in consequence the scope of terrorist deeds enlarges. There exists quite significant chance that the terrorist may use weapons of mass destruction, ex. atomic, biological or chemical ones.

243

http://en.wikipedia.org/wiki/Ephedrine: â&#x20AC;? sy0mpathomimetic amine commonly used as a stimulant, appetite suppressant, concentration aid, decongestant, and to treat hypotension associated with anaesthesia; similar in molecular structure to the well-known drugs phenylpropanolamine and methamphetamine, as well as to the important neurotransmitter epinephrine (adrenalin); works mainly by increasing the activity of norepinephrine (noradrenalin) on adrenergic receptors; most usually marketed as the hydrochloride or sulfate salt.â&#x20AC;?.

133

The last danger to be named here are political crises and regional wars that cripple the structure of the state244.

EU internal security strategy “Most Europeans are able to go about their daily lives in relative safety. At the same time, our societies are facing serious security threats that are growing in scale and sophistication. Many of today's security challenges are cross-border and cross-sectoral in nature. No single Member State is able to respond to these threats on its own. This is something that worries our citizens and businesses. Four out of five Europeans want more action at EU level against organized crime and terrorism.” – this how the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: the EU Internal Security Strategy in Action: Five steps towards a more secure Europe245 starts. Later it is stated that much has been achieved to respond to those emerging threats and to increase Europe‟s security, but the EU now has the opportunity to take further determined action246. The European Council endorsed the EU - wide Internal Security Strategy at its meeting of 25-26 March 2010. This strategy is aimed at setting out the challenges, principles and guidelines for dealing with security threats relating to organized crime, terrorism and natural and man-made disasters. Basing on this strategy, the European Commission adopted the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: the EU Internal Security Strategy in Action: Five steps towards a more secure Europe.247 This communication proposes actions for implementing the strategy during the period 2011-14 and lists five strategic objectives – including specified actions for each objective – needed to be achieved in order to make the EU more secure. Those actions are following: disruption of criminal networks and the elimination of the financial incentives that drive these networks are necessary (1), preventing terrorism and addressing radicalization and recruitment (2), raising levels of security for citizens and businesses in cyberspace (3), strengthening security through border management (4) and increasing Europe‟s resilience to crises and disasters (5). In order to achieve the above listed objectives following actions are highly advised: 244

D. J. Mierzejewski, Bezpieczeostwo współczesnych paostw. Europa - początek XXI wieku., Piła 2006, p. 149 – 185. 245 Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52010DC0673:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015]. 246 D. J. Mierzejewski, Bezpieczeostwo Europy ery globalizacji, Piła 2007, p. 184 - 186 247 Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52010DC0673:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015].

134



concerning objective 1: identifying and dismantling criminal networks,

protecting the economy against criminal infiltration, confiscating criminal assets 

concerning objective 2: empowering communities to prevent radicalization and

recruitment, cutting off terrorists‟ access to funding and material and following their transactions, protecting transport 

concerning objective 3: building capacity in law enforcement and the judiciary,

working with industry to empower and protect citizens, improving capability for dealing with cyber attacks 

concerning objective 4: exploiting the full potential of EUROSUR, enhancing

the contribution of Frontex at external borders, developing common risk management for movement of goods across external borders, improving interagency cooperation at national level 

concerning objective 5: making full use of the solidarity clause, developing an

all-hazards approach to threat and risk assessment, linking the different situation awareness centers, developing a European Emergency Response Capacity for tackling disasters.

Summary Concluding all the above objectives and actions needed to fulfill them, following remarks should be made. The disruption of criminal networks and the elimination of the financial incentives that drive these networks are necessary for combating crime. Since the threat of terrorism is constantly evolving, Europe‟s efforts to combat it must also evolve to stay ahead of the threat. To this end, a coherent European approach and preventive action are needed, according to the EU legislators and decision-makers. Another EU – wide threat is created by rapidly evolving information technologies. That is why also in order to combat cybercrime, EU MSs must collaborate at EU level to take further actions. In relation to the movement of persons, the EU can treat migration management and the fight against crime as twin objectives of the integrated border management strategy. The instruments improving security in relation to the movement of goods are also complementary, and are constantly being developed to tackle the increasingly sophisticated criminal organizations. The crosssectoral threats posed by natural and man-made crises and disasters necessitate improvements to long-standing crisis and disaster management practices in terms of efficiency and coherence. Hence also in line with this objective, some actions have to be advised. What also should be highlighted is that the Internal Security Strategy, adopted in early 2010 under the

135

Spanish Presidency set out the challenges, principles and guidelines for how to deal with these issues within the EU and called on the Commission to propose actions for implementing the strategy, hence the communication â&#x20AC;&#x201C; the EU Internal Security Strategy in Action - therefore builds on what Member States and EU institutions have already agreed, and proposes how the EU MSs can work together to be more effective.

Abstract: Most significant threats to European security include: organized crime, illegal immigration, human trafficking, pedophilia, financial misdemeanors, terrorism, political crises and regional wars. The actions undertaken by the EU concerning the internal security are a result of the specificity of the integration process. In this process there are two features visible: 1) dominating role of EU MSs and 2) symbolic engagement of international institutions that is based on the acceptance of EU MSs. Among the EU competencies related to internal security should be understood actions undertaken by the EU institutions in order to organize structures and mechanisms of cooperation of EU MSs in the field of preserving security and public order, on the territory of MSs as well as in international relations with other states and IOs248 whenever it can influence the EU internal situation. As the time passed, the EU MSs position on the cooperation concerning internal security changed. However, despite all changes, the EU still limits its actions to facilitating the cooperation between EU MSs and setting minimal standards in fighting the crime. The Lisbon Treaty, formally signed on 13 December 2007, is the latest step in ongoing efforts to reform the institutions of the European Union. Keywords: safety, EU, internal security, strategy, threats to EU security

248

International organizations.

136

References: 

Most crucial legal acts:

Treaty on European Union : consolidated version.

Treaty on functioning of European Union : consolidated version.



Studies, essays, papers, etc.:

Amin S. M., Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w Unii Europejskiej. Zarys zagadnienia, Toruń 2002.

Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Wybrane zagadnienia, ed. by S. Sulowski, M. Brzeziński, Warszawa 2009.

Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, ed. by R. Zięba, Warszawa 2008.

Kunikowski J., Słownik terminów z zakresu wiedzy i edukacji dla bezpieczeństwa [in] Bezpieczeństwo człowieka i zbiorowości społecznych, ed. by W. Maliszewski, Bydgoszcz 2005.

Leksykon pokoju, ed. by J. Kukułka, Warszawa, 1987.

Mierzejewski D. J., Bezpieczeństwo Europy ery globalizacji, Piła 2007.

Mierzejewski D. J. , Bezpieczeństwo współczesnych państw. Europa - początek XXI wieku, Piła 2006.

Stefanowicz J., Bezpieczeństwo współczesnych państwa, Warszawa 1984.



Websites:

http://www.consilium.europa.eu.

http://www.cvce.eu.

http://www.eeas.europa.eu.

137

Marta Sobiecka, Mikołaj Ślęzak Common Security and Deffence Policy (CSDP) – general overview

Introduction In a rapidly changing world, the EU is faced with many security challenges. Common Security and Defence Policy (CSDP), major element of the Common Foreign and Security Policy of the European Union, formerly known as the European Security and Defence Policy (ESDP) enables the EU to take a leading role in peace-keeping operations, conflict prevention and in the strengthening of the international security249, because the domain of CSDP includes defence and military aspects, as well as civilian crisis management . What is also worth mentioning is that the ESDP was the successor of the European Security and Defence Identity under NATO, but of course there are direct ties between the CSDP and the NATO. HISTORY OF COMMON SECURITY AND DEFENCE POLICY History of the Common Security and Defence Policy dates back to the 1947 Treaty of Dunkirk between the UK and France. It was a European alliance and mutual assistance agreement after WWII. This agreement was transferred to the Article 4 of the Treaty of Brussels signed in 1948, which included, apart from the UK and France, also the Benelux countries. The agreement included a mutual defence clause laying down the foundations for the creation of the Western European Union, which remained until the late 1990s, together with NATO, the principal forum for consultation and dialogue on security and defence in Europe. In 1949 the United States and Canada joined the alliance and its mutual defence agreements through the Article 5 of the North Atlantic Treaty. In 1950 the European Defence Community (EDC) was proposed but failed ratification in the French parliament. The failure to establish the EDC resulted in the 1954 amendment of the Treaty of Brussels at the London and Paris Conferences. In 1970 after the publication of Davignon Report250 the European Political Cooperation (EPC) was formed. It was an informal consultation process between MSs

249

http://www.eeas.europa.eu/csdp/. http://www.cvce.eu/content/publication/1999/4/22/4176efc3-c734-41e5-bb90d34c4d17bbb5/publishable_en.pdf, *dostęp: 10.08.2015+. 250

138

devoted to foreign policy matters251. Weaknesses of the EPC were most apparent during the Yugoslav wars, hence in their wake strong desire to strengthen security policy emerged. This desire was one of the most prevailing driving forces behind the creation of the Maastricht Treaty, which entered into force in 1993. The Treaty established three pillars of the European Union. The second one was Common Foreign and Security Policy (CFSP). Additionally, later document, namely the Treaty on the European Union (TEU)252 listed the aims of the EU in its article 3253. Later on, the Amsterdam Treaty officially regulated the conditions under which military units could be deployed created and in addition, the post of the “High Representative for Common Foreign and Security Policy” was created to allow the Union to speak with „one face and one voice‟ on foreign policy matters254. At the Cologne European Council in 1999, Member States reaffirmed the Union‟s willingness to develop capabilities for autonomous action, backed up by credible military forces. A key development was the “Berlin Plus agreement” giving the EU, under certain conditions, access to NATO assets and capabilities. In 2003 the former High Representative Javier Solana was tasked by the Member States to develop a Security Strategy for Europe. The document entitled „A Secure Europe in a Better World‟, analyzed for the first time the EU‟s security environment and identified key security challenges and subsequent political implications for the EU. The implementation of the document was revised in 2008. The Lisbon Treaty that came into force in December 2009 meant the end of the pillar system in the structure of the EU and it was a cornerstone in the development of the Common Security and Defence Policy. The principles of the Union's external action are set out in its article 10A and are described as those which "have inspired its own creation, development and enlargement, and which it seeks to advance in the wider world: democracy, the rule of law, the universality and indivisibility of human rights and fundamental freedoms, respect for human dignity, the principles of equality and solidarity, and respect for the principles of the United Nations and the Charter of international law". According to the Lisbon Treaty the EU 251

M. Górka, System instytucjonalny Unii Europejskiej, tom III, p. 122. Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0013:0046:en:PDF, *dostęp: 10.08.2015]. 253 1. The Union's aim is to promote peace, its values and the well-being of its peoples. 2. The Union shall offer its citizens an area of freedom, security and justice without internal frontiers, in which the free movement of persons is ensured in conjunction with appropriate measures with respect to external border controls, asylum, immigration and the prevention and combating of crime. 254 M. E. Sangiovanni, Why a Common Security and Defence Policy is Bad for Europe, “Survival: Global Politics and Strategy”, vol. 45, 2003, p. 193-206. 252

139

should conduct policy by defining general guidelines and adopting decisions255. A new and detailed section of the Lisbon Treaty entitled "Provisions on the Common Foreign and Security Policy" finally brought the European Security and Defence Policy within the Treaty framework. The new CSDP is described as an integral part of the CFSP and can draw upon civilian and military assets to carry our missions outside the Union for "peace-keeping, conflict prevention and strengthening international security in accordance with the principles of the United Nations Charter"256. Finally, it must be also highlighted that the CSDP was on the agenda of the December 2013 European Council meeting when the heads of states discussed how to enhance defence capabilities, strengthen the defence industry and improve the effectiveness, visibility and impact of the CSDP.

Implementation of common security and defence policy The issue of implementation of the CFSP can subdivided in following categories257: 

regulating the arms trade,



EU action plan on chemical, biological, radiological and nuclear security,



nuclear non-proliferation,



EU internal security strategy,



European security strategy,



strategy against the proliferation of weapons of mass destruction,



strategy concerning chemical weapons,



strategy concerning biological and toxin weapons,



comprehensive ban on nuclear testing,



action to combat illicit trade in light weapons,



strategy to combat illicit accumulation and trafficking of light weapons,



strategy concerning dual-use items, security research

and European Earth

monitoring programme (GMES).

All of the above listed categories will be described in more detail. 255

A. Grzelak, T. Ostropolski, Przestrzeo wolności, bezpieczeostwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych, Warszawa 2009, p. 151-166. 256 http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200805/20080513ATT28796/20080513ATT28796 EN.pdf, *dostęp: 10.08.2015+. 257 http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/inde x_en.htm, *dostęp: 10.08.2015+.

140

As far as regulating the arms trade is concerned, the European Union wishes to contribute to improving the regulation of the arms trade at global level. The aim is to participate in preparing an Arms Trade Treaty and to improve control systems for this type of trade. In order to achieve this goal Council Decision 2010/336/CFSP of 14 June 2010 on EU activities in support of the Arms Trade Treaty, in the framework of the European Security Strategy258 was issued. The EU issued also EU CBRN Action Plan259, which is the EU action plan on chemical, biological, radiological and nuclear (CBRN) security, which provides an all-hazard approach focusing on the prevention and detection of, as well as preparedness and response to, CBRN threats as the risks posed by terrorist groups acquiring chemical, biological, radiological or nuclear (CBRN) materials require coordinated action based on an all-hazard approach to preventing and detecting such cases. Additionally, the EU issued Communication from the Commission to the Council and the European Parliament of 26 March 2009 on nuclear non-proliferation260. In this Communication, the European Commission presents the global context for nuclear power and the renewed interest in this type of energy. In view of the potential risks that the use of this energy can generate, the Commission proposes to strengthen existing instruments in the area of nuclear non-proliferation261. Furthermore, the EU issued the document entitled „A secure Europe in a better world European security strategy”262. In this document, the European Union clarifies its security strategy, which is aimed at achieving a secure Europe in a better world, identifying the threats facing the Union, defining its strategic objectives and setting out the political implications for Europe263. Moreover, the EU issued strategy against proliferation of weapons of mass destruction264. This document sets out an exhaustive action plan of the European Union to

258

Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32010D0336:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015]. 259 Full text: http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/jl0030_ en.htm, *dostęp: 10.08.2015+. 260 Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009DC0143:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015]. 261 http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/en00 10_en.htm, *dostęp: 10.08.2015+. 262 Full text: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf, *dostęp: 10.08.2015+. 263 http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/r000 04_en.htm, *dostęp: 10.08.2015]. 264 Full text: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/03/st15/st15708.en03.pdf, *dostęp: 10.08.2015+.

141

combat the proliferation of weapons of mass destruction. The EU strategy stresses the importance of acting with resolve to prevent, deter, halt and eliminate programmes for the proliferation of weapons of mass destruction and missiles265. To contribute to the fight against trafficking of small arms and light weapons by air, the Council Decision 2010/765/CFSP of 2 December 2010266 was issued by the EU. This document provides for the development of software, pilot implementation systems and training programmes for monitoring and disseminating information on suspected air cargo actors267. Furthermore, the EU issued the Council Regulation (EC) No 428/2009 of 5 May 2009268 in order to establish a regime for controlling the export, transfer, brokering and transit of dual-use items. This document was issued to ensure that the international commitments and responsibilities of the European Union (EU), especially regarding nonproliferation, are complied with, while ensuring a level playing field for EU exporters269. Moreover, the EU issued the Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions270 as the recent events have placed security at the forefront of political concerns in Europe and throughout the world. The aim of this document was to underline the need to improve security for people throughout Europe. The Communication also emphasized the fact that technology plays a key role in addressing the new security challenges 271. Additionally, the EU issued the Regulation (EU) No 911/2010 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2010272 that laid foundation for the European Earth monitoring programme (GMES). The GMES programme comprises three components:

265

http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/l332 34_en.htm, *dostęp: 10.08.2015+. 266 Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32010D0765:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015]. 267 http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/jl005 1_en.htm. *dostęp: 10.08.2015+. 268 Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32009R0428:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015]. 269 http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/cx00 05_en.htm. *dostęp: 10.08.2015+. 270 Full text: http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=COMfi nal&an_doc=2004&nu_doc=590, *dostęp: 10.08.2015+. 271 http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/i230 25_en.htm, [dostęp: 10.08.2015+. 272 Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32010R0911:EN:NOT

142

the service component ensuring access to information in six areas: atmosphere

monitoring, climate change monitoring, emergency management, land monitoring, marine environment monitoring and security; 2)

the space component ensuring space borne observations in the six areas

referred to above; 3)

the in situ component ensuring observations through airborne, seaborne and

ground-based installations in the six areas referred to above.273

Most important common security and defence policy bodies Among various EU bodies, whose scope of operations deals with CSDP, most vital ones will be discussed below, namely: 

European External Action Service,



European Security and Defence College (ESDC),



Standing Committee on operational cooperation on internal security,



European Union Satellite Centre,



European Union Institute for Security Studies,



Political and Security Committee (PSC)274.

Europen external action service The European External Action Service (EEAS) was established by the Lisbon Treaty to implement the external policy of the EU. This entity was created on the basis of Council Decision 2010/427/EU of 26 July 2010 establishing the organization and functioning of the European External Action Service275 and supports the EU in its relations with the rest of the world276. The headquarters of the EEAS is in Brussels and the entire entity is managed by an Executive Secretary-General operating under the authority of the High Representative of the 273

http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/ev00 26_en.htm, *dostęp: 10.08.2015+. 274 European Security and Defence Policy. The first 10 years (1999-2009), edited by G. Grevi, D. Helly, D. Keohane, Paris 2009, p. 23-59. 275

Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32010D0427:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015]. 276 2010/427/: Council Decision of 26 July 2010 establishing the organisation and functioning of the European External Action Service: The purpose of this Decision is to establish the organization and functioning of the European External Action Service ("EEAS"), a functionally autonomous body of the Union under the authority of the High Representative, set up by Article 27(3) of the Treaty on European Union ("TEU"), as amended by the Treaty of Lisbon.

143

Union for Foreign Affairs and Security Policy. The whole structure of the EEAS is pretty complicated277, therefore it will not be discussed in this paper. EEAS assists the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy in executing his mandates, as regards: conducting the EU‟s Common Foreign and Security Policy (CFSP), including the Common Security and Defence Policy (CSDP), the Presidency of the European Foreign Affairs Council and the Vice-Presidency of the Commission in the field of external relations278. The EEAS also assists the General Secretariat of the Council, the Commission and the diplomatic services of the Member States, in order to ensure the coherency of European external action. Finally, the EEAS supports the Commission in preparing and implementing programmes and financial instruments relating to EU external action.

European security and defence college The European Security and Defence College, established by Council Joint Action 2008/550/CFSP of 23 June 2008279, is organized as a network bringing together institutes, colleges, academies and universities dealing with security and defence policy issues, including the European Union Institute for Security Studies (EUISS). ESDC is responsible for providing training to civilian and military personnel in the field of ESDP and promoting a common understanding of that policy and disseminating best practice in this area280.

Standing committee on operational cooperation on internal security

277

See: http://www.eeas.europa.eu/background/docs/organisation_en.pdf, [dostęp: 10.08.2015+. 2010/427/: Council Decision of 26 July 2010 establishing the organisation and functioning of the European External Action Service: The EEAS will support the High Representative, who is also a Vice-President of the Commission and the President of the Foreign Affairs Council, in fulfilling his/her mandate to conduct the Common Foreign and Security Policy ("CFSP") of the Union and to ensure the consistency of the Union’s external action as outlined, notably, in Articles 18 and 27 TEU. The EEAS will support the High Representative in his/her capacity as President of the Foreign Affairs Council, without prejudice to the normal tasks of the General Secretariat of the Council. The EEAS will also support the High Representative in his/her capacity as Vice-President of the Commission, in respect of his/her responsibilities within the Commission for responsibilities incumbent on it in external relations, and in coordinating other aspects of the Union’s external action, without prejudice to the normal tasks of the Commission services. 279 Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008E0550:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015]. 280 http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/r000 03_en.htm, *dostęp: 10.08.2015+. 278

144

The Council Decision 2010/131/EU of 25 February 2010281 established the Standing Committee to promote and strengthen operational cooperation on internal security within the European Union (EU). The mission of the Standing Committee is to ensure an effective cooperation and coordination in areas covered by police and customs cooperation, and by external border control authorities. Where appropriate, the committee must also cover judicial cooperation in criminal matters when relevant to operational cooperation in the area of internal security. The Standing Committee periodically assesses the efficiency of the operational cooperation, identifies failings and recommends appropriate actions to address the shortcomings282.

European Union satellite centre The Council Joint Action 2001/555/CFSP of 20 July 2001283 established the European Union Satellite Centre. The EUSC is specialized in satellite and aerial imagery. It has its headquarters at Torrejón de Ardoz, in Spain. It is the only entity to intervene in the field of space. The Joint Action defines the mission, structure and functioning of the EUSC. The information provided is used to support European Union (EU) decision-making in the field of CSDP. As an example, the EUSC offers considerable support to EU operational forces deployment and to humanitarian aid and peacekeeping missions. The EUSC is particularly active in prevention, by facilitating early warning of risks of armed conflict or humanitarian crises, and monitors crisis situations284.

European Institute for Security Studies The Council Joint Action 2001/554/CFSP of 20 July 2001285 established the European Union Institute for Security Studies.

281

Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32010D0131:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015]. 282 http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/ai00 28_en.htm, [dostęp: 10.08.2015+. 283 Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001E0555:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015]. 284 http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/ps00 14_en.htm, *dostęp: 10.08.2015]. 285 Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001E0554:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015].

145

Through its research and analysis, the EUISS contributes to European decisionmaking in the area of CSDP. In particular, it conducts analysis and provides a forum for debate regarding the external strategy of the European Union. The mission of the EUISS is to conduct academic research and political analysis, as well as to arrange conferences and seminars several times a year286.

Political and Security Committee The Political and Security Committee is a permanent structure of the Council of the European Union (EU), the creation of which is provided for by Article 38 of the Treaty on EU (formerly Article 25 of the EU Treaty). But the most vital legal act here is the Council Decision 2001/78/CFSP of 22 January 2001287. The mission of the PSC is to monitor the international situation in the areas covered by the CSDP. The PSC: delivers opinions to the Council in order to help define policies; coordinates, supervises and monitors the work led by the different Council working groups in the area of the CSDP and examines the draft conclusions of the General Affairs Council. It also sends guidelines to the Military Committee (EUMC) and receives the latter's opinions and recommendations288.

Summary EU security policy was integrated in a multi-governmental way, which is typical only to this sphere, because rules that govern EU security policy are significantly different to ones that govern other spheres, in which the EU is functioning. It is even claimed that in the sphere of security, EU MSs cooperate like if it was international cooperation, not intra-EU one289. The issue of implementation of the CSDP can be subdivided in following categories: regulating the arms trade, EU action plan on chemical, biological, radiological and nuclear security, nuclear non-proliferation, EU internal security strategy, European security strategy, Strategy against the proliferation of weapons of mass destruction, Strategy concerning 286

http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/ps00 15_en.htm, *dostęp: 10.08.2015]. 287 Full text: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001D0078:EN:NOT, *dostęp: 10.08.2015]. 288 http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/r000 05_en.htm, *dostęp: 10.08.2015+. 289 Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych w Unii Europejskiej. Geneza, struktury, działania., ed. by R.Potorski, Toruo 2011, p. 221 - 224

146

chemical weapons, Strategy concerning biological and toxin weapons, Comprehensive ban on nuclear testing, Action to combat illicit trade in light weapons, Strategy to combat illicit accumulation and trafficking of light weapons, Strategy concerning dual-use items, Security research, European Earth monitoring programme (GMES). Among various EU bodies, whose scope of operations deals with CSDP, following ones were being discussed: European External Action Service, European Security and Defence College, Standing Committee on operational cooperation on internal security, European Union Satellite Centre, European Union Institute for Security Studies, Political and Security Committee.

Abstract: Common Security and Defence Policy (CSDP) is the major element of the Common Foreign and Security Policy (CFSP)290 of the European Union, which enables the EU to face many security challenges. History of the Common Security and Defence Policy dates back to the 1947 Treaty of Dunkirk between the UK and France, however it was the Lisbon Treaty that became a cornerstone in the development of the Common Security and Defence Policy. Common Security and Defence Policy was implemented with respect to various issues and by various EU bodies. Most vital elements of the history and implementation of the CSDP were discussed in this paper. Keywords: safety, EU, internal security, common security and defense policy, CSDP

290

Both abbreviations will be used in due course.

147

References: 

Most crucial legal acts:

Council Decision 2001/78/CFSP of 22 January 2001.

Council Decision 2010/131/EU of 25 February 2010.

Council Decision 2010/336/CFSP of 14 June 2010.

Council Decision 2010/427/EU of 26 July 2010.

Council Decision 2010/765/CFSP of 2 December 2010.

Council Joint Action 2001/555/CFSP of 20 July 2001.

Council Joint Action 2008/550/CFSP of 23 June 2008.

Council Regulation (EC) No 428/2009 of 5 May 2009.

European Security Strategy.

10.

Regulation (EU) No 911/2010 of the European Parliament and of the Council of

22 September 2010. 

Studies, essays, papers:

Amin S. M., Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych

w Unii Europejskiej. Zarys zagadnienia, Toruń 2002. 2.

Grzelak A., Ostropolski T., Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości

Unii Europejskiej. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych., Warszawa 2009. 3.

Mierzejewski D. J., Bezpieczeństwo Europy ery globalizacji, Piła 2007.

European Security and Defence Policy. The first 10 years (1999-2009), edited by G.

Grevi, D. Helly, D. Keohane, Paris 2009. 5.

Sangiovanni M. E., Why a Common Security and Defence Policy is Bad for Europe,

“Survival: Global Politics and Strategy”, vol. 45, 2003. 6.

Słomczyńska I., Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, Lublin 2007.

Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych w Unii Europejskiej. Geneza,

struktury, działania., ed. by R.Potorski, Toruń 2011. 

Websites:

http://www.consilium.europa.eu/

http://www.cvce.eu/

http://www.eeas.europa.eu/

http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en

148

Katarzyna Domagała Unia Europejska jako gwarant bezpieczeństwa na Bałkanach Zachodnich The European Union as a guarantor of security in the Western Balkans

Unia Europejska jest głównym tematem debat ze względu na swój hybrydowy charakter jako aktora stosunków międzynarodowych oraz specyfiki środowiska, w jakiej przyszło funkcjonować państwom członkowskim i instytucjom tej organizacji291. Od końca lat 90. XX wieku UE jest jednym z najbardziej zaangażowanych aktorów sceny politycznej w regionie Bałkanów Zachodnich. Istotnym jest fakt, iż to właśnie dokumenty unijne umocowały ten termin292. Obszar postjugosłowiański niewątpliwie jest priorytetem na liście europejskich „punktów zapalnych”. Pomimo iż teoretycznie zażegnano dawne konflikty, pamięć o nie tak odległych wydarzeniach jest tam nadal żywa, zarówno wśród elit politycznych, jak i wśród społeczeństw poszczególnych państw. Bałkany Zachodnie są regionem zróżnicowanym na tyle, że znajdują się w nim państwa stabilne, takie jak np. Chorwacja, których sytuacja wewnętrzna nie wzbudza większych obaw, ale również nowopowstałe podmioty prawa międzynarodowego, stwarzające problemy w bałkańskich relacjach sąsiedzkich. Aktywność Unii Europejskiej na tym obszarze miała za zadanie ukształtować wieloletnie ramy rozwoju omawianego regionu. Kiedy w 1991 roku wybuchła wojna w Jugosławii, państwa Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej przystąpiły do niwelowania jej skutków oraz zapobiegania kolejnym negatywnym konsekwencjom. Międzynarodowi obserwatorzy oceniają ówczesne działania za dalece nieefektywne, naruszające normy prawa międzynarodowego, stąd unijni dyplomaci optują za nieco późniejszym ich odnotowaniem. W odpowiedzi na pojawiające się kolejne kryzysy, UE wprowadziła Proces Stabilizacji i Stowarzyszenia (Stabilisation and Association Process, SAP). Pomocą objęte zostały Albania, Chorwacja, Federalna Republika Jugosławii (później dwa suwerenne państwa – Czarnogóra i Serbia), Kosowo (w rozumieniu rezolucji RB ONZ nr 1244) oraz Macedonia. Regionalne podejście instytucji UE miało za zadanie 291

M. Łuszczuk, Operacje militarne Unii Europejskiej – szanse i pułapki, [w:] Unia Europejska jako współczesny aktor stosunków międzynarodowych, pod red. J. Knopki, Toruo 2009, s. 223. 292 Termin „Bałkany Zachodnie” stosuje się wobec grupy następujących paostw: Albania, Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, Czarnogóra, Kosowo, Macedonia, Serbia. Zob.: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: Western Balkans: Enhancing the European Perspective COM(2008) from th 5 martch 2008, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2008/november/tradoc_141300.pdf, *dostęp: 02.10.2014].

149

realizację porozumień zawartych w Dayton, Paryżu i Erdut oraz utworzenie strefy stabilności politycznej i ekonomicznej. Cel miał zostać osiągnięty dzięki ustanowieniu i utrzymaniu demokracji oraz państwa prawa w przypadku wszystkich podmiotów objętych przepisami tegoż dokumentu, poszanowaniu praw mniejszości oraz praw człowieka, a przede wszystkich pobudzaniu rozwoju gospodarczego. Poza unijnymi potęgami (Niemcy, Francja, Wielka Brytania), członkowie organizacji o mniejszym potencjale politycznym, ekonomicznym i społecznym również mają wpływ na bałkańskie realia, jednak ich możliwości są ograniczone. Przykładem takich państw są Węgry, Austria, Grecja czy też Słowenia, która graniczy bezpośrednio z regionem Bałkanów Zachodnich. Adam Balcer zauważa, że działania Słowenii na Bałkanach można nazwać „pracą u podstaw”293. Rząd w Lublanie, zdając sobie sprawę z ograniczonych możliwości, skupia się raczej na towarzyszeniu innym członkom w unijnych projektach 294, sam jednak nie wychodzi przed szeregi z nowymi inicjatywami, realnie oceniając znikomą siłę przebicia tego niewielkiego państwa. Niemniej okres słoweńskiej prezydencji w Radzie UE został wykorzystany niezwykle efektywnie295. Bałkany Zachodnie stały się wówczas leitmotivem owego przewodnictwa. Słoweńska dyplomacja doprowadziła do podpisania umowy stowarzyszeniowej UE z Serbią oraz Bośnią i Hercegowiną. Ponadto, podczas trudnego okresu w Kosowie (w lutym 2008 roku Kosowo ogłosiło niepodległość), udało się zapobiec niebezpiecznym zamieszkom wewnątrz młodej republiki296. Bałkany Zachodnie w polityce Federacji Rosyjskiej Federacja Rosyjska jest silnym i istotnym graczem na arenie międzynarodowej, którego działania, szczególnie w wymiarze regionalnym, nie pozostają bez echa w 293

A. Balcer, Pozycja Słowenii wobec Bałkanów Zachodnich, *w:+ „Przegląd Dyplomatyczny” 2009, z. 4-5, s. 127. 294 Strategiczne znaczenie obszaru postjugosłowiaoskiego zostało przez Lublanę udowodnione podczas trwania unijnych i natowskich misji. W 2007 roku liczebnośd kontyngentu w Kosowie stanowiła 7% sił zbrojnych tego kraju. Zob. Ibidem. 295 Polityka rozszerzenia była również istotnym celem czeskiej, węgierskiej i polskiej prezydencji w Radzie UE. Sukcesem zakooczyło się przystąpienie Chorwacji do UE w połowie 2013 roku. Cofając się o parę lat, w grudniu 2011 roku, podczas polskiej prezydencji doszło do podpisania traktatu o przystąpieniu Chorwacji do UE, jednakże pomimo pozytywnych opinii Komisji Europejskiej, nie powiodło się uzyskanie przez Serbię oficjalnego statusu paostwa-kandydata. Przytoczone fakty mają na celu zobrazowanie, iż Bałkany Zachodnie nie są w centrum zainteresowania jedynie Lublany, ale swoją uwagę skupiały na tym regionie chodby Warszawa, Praga czy Budapeszt. Niemniej polski i słoweoski nakład pracy jest w tej kwestii nieporównywalny. Zob.: M. Gniazdowski, Polska polityka w Grupie Wyszehradzkiej: paradoksy skali, *w:+ „Przegląd Dyplomatyczny” 2012, z. 2, s. 60 oraz R. Podgórzaoska, Polska wobec procesu europeizacji Bałkanów Zachodnich, *w:+ „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, z. 80, s. 8. 296 Ibidem, s. 128.

150

najdalszych zakątkach Starego Kontynentu. Analizując rosyjską aktywność na Bałkanach Zachodnich należy uzmysłowić sobie, iż interesy tego mocarstwa (zarówno polityczne, jak i gospodarcze) bezpośrednio związane są z Serbią. Dusan Reljić wyodrębnił trzy filary politycznego oddziaływania Rosji na Bałkanach Zachodnich. Pierwszy z nich to uprzywilejowana pozycja tego państwa jako stałego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ, dzięki której jest ono w posiadaniu instytucji weta w przypadku planów podjęcia działań niezgodnych z wizją Kremla. Drugi filar odnosi się do silnej gospodarki rosyjskiej w Europie Południowo-Wschodniej. Jest on konsekwencją niemalże rosyjskiej wyłączności na dostawy gazu, a ponadto umacniania swojej pozycji jako partnera handlowego. Ostatnim filarem są silne powiązania historyczne Federacji Rosyjskiej z państwami byłej Jugosławii. Rosja nieustannie traktuje Bałkany Zachodnie jako poligon, na którym nieprzerwanie toczy się spór o dominację z Zachodem. W okresie największego napięcia w regionie Europy Południowo-Wschodniej, Rosja i Unia Europejska, mimo niewielkich osiągnięć w dziedzinie współpracy, były zainteresowane podtrzymywaniem wrażenia o dynamicznie rozwijających się relacjach297, jednak kwestia ta jest zgoła odmienna w relacjach rosyjsko-amerykańskich. Kiedy w 2007 roku Władimir Putin poruszył aspekt kosowski podczas swojego wystąpienia w Monachium, zaapelował on do społeczności międzynarodowej o ruszenie z „martwego punktu” i powstrzymanie USA od kreowania jednobiegunowego świata 298. W takim wydaniu wszelkie wydarzenia międzynarodowe byłyby uzależnione od decyzji podejmowanych przez jednego aktora. Centrum światowej władzy i siły mieściłoby się w Białym Domu, na co Rosja kategorycznie się nie zgadzała 299. Władimir Putin umiejętnie wykorzystał wówczas amerykańskie skupienie na walce z terroryzmem oraz brak jednolitego stanowiska UE, wynikły z niezgodności wszystkich państw członkowskich co do

297

J. Starzyk-Sulejewska, Udział Rosji w procesach partnerstwa, dialogu politycznego i budowania wspólnego bezpieczeostwa z Unią Europejską, [w:] Stosunki Rosji z Unią Europejską, pod red. S. Bielenia i K. Chudolieja, Warszawa 2009, s. 119. 298 Negatywny stosunek rosyjskiego rządu obrazują również zapisy zawarte w dokumentach przyjmowanych pomiędzy Rosją i UE. Ewenementem okazało się przyjęcie przez Rosję strategii rozwoju stosunków Federacji Rosyjskiej z Unią Europejską w perspektywie średniookresowej na lata 2000-2010. Partnerstwo polityczne między stronami miało koncentrowad się na zapewnianiu ogólnoeuropejskiego bezpieczeostwa samych Europejczyków bez konieczności monopolu USA i NATO na kontynencie oraz praktycznej współpracy w sferze bezpieczeostwa, która stanowiłaby przeciwwagę dla dominacji NATO na Starym Kontynencie. Zob.: R. Willa, Stosunki Unii Europejskiej z Federacją Rosyjską, *w:+ „Studia i Analizy Europejskie” 2010, z. 6, s. 30. 299 Speech and the Following Discussion at the Munich Conference on Security Policy, http://archive.kremlin.ru/eng/speeches/2007/02/10/0138_type82912type82914type82917type84779_118123 .shtml, *dostęp: 23.09.2014+.

151

niepodległościowych perspektyw Kosowa300, aby podkreślić jedyną słuszność działań, które od lat podejmowała Rosja, a tym samym kolejny raz ostro skrytykować przeprowadzoną przez Zachód na ternie Kosowa i Serbii interwencję NATO. Z wypowiedzi amerykańskich oficjeli wynika, iż podejmowano próby współpracy na linii Waszyngton-Moskwa w kwestii kosowskiej, jednak bez sukcesu. Ówczesna szefowa amerykańskiej dyplomacji miała powiedzieć: „Opowiadałam się za podejściem «podwójnego przyciągania», które najpierw zbliżyłoby Rosję do stanowiska NATO, a potem Belgrad do Rosji. Mogliśmy negocjować układ, oparty na modelu Bośni, autoryzowany przez Radę Bezpieczeństwa, pod przywództwem NATO i z udziałem Rosji w operacji pokojowej. Była to dobra koncepcja, ale trudna do zrealizowania, ponieważ Rosjan przepełniał gniew”301. Cofając się do początku interwencji, należy zauważyć, że Rosja przez pierwsze trzy tygodnie jej trwania, nie potrafiła określić jednoznacznego stanowiska w sprawie Kosowa. Ostatecznie to USA przekonywało swoich europejskich sojuszników do interwencji zbrojnej, posługując się siłami Paktu Północnoatlantyckiego, który notabene nie uzyskał zgody Rady Bezpieczeństwa na tę interwencję. Wśród stałych członków Rady Bezpieczeństwa ONZ panuje przekonanie, że każda inicjatywa sprzeczna z rosyjskimi interesami spotyka się z jej kategorycznym sprzeciwem302. Wydaje się, że powiązanie bezpieczeństwa europejskiego z amerykańskim było postrzegane przez Biały Dom jako silniejsze niż ktokolwiek przypuszczał303. Dodatkowo deklaracje o przywiązaniu do ochrony praw człowieka i pamięć o nieudanym przedsięwzięciu w Bośni i Hercegowinie popchnęły USA do obrony prawa samostanowienia narodu albańskiego w Kosowie. Wydaje się jednak, że rozpoczęcie 24 marca 1999 roku operacji militarnej Allied Force przeciwko Jugosławii nie było efektem konsultacji i decyzji podjętej w Brukseli, ale w Waszyngtonie304.

300

Wykorzystując sprzyjającą Rosji ówczesną koniunkturę międzynarodową, Siergiej Ławror odniósł się w 2007 roku to Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej z propozycją współpracy. Kooperacja miałaby doprowadzid do albaosko-serbskiego porozumienia w sprawie Kosowa. Oferta ta oznaczała w praktyce rozwinięcie koncepcji wielobiegunowego globalnego porządku. Zob.: R. Śmigielski, Kwestia kosowska w polityce Federacji Rosyjskiej, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2007, z. 5, s. 46-47. 301 M. Albright, Sojusz zwycięża, [w:] Pani Sekretarz, pod red. M. Albright, Warszawa 2005, s. 405. 302 Prasa rosyjska wobec konfliktu na Bałkanach, http://cba.pl/ROSJA6.HTM, *dostęp: 25.09.2014+. 303 P. Sierpieo, Działania USA w Kosowie, http://www.psz.pl/tekst-24756/Przemyslaw-Sierpien-Dzialania-USAw-Kosowie/Str-2, *dostęp: 25.09.2014+. 304 Ibidem.

152

Wybrane misje i operacje wojskowe Unii Europejskiej na Bałkanach Zachodnich Nie podlega wątpliwości, że zarówno Rosja, jak i USA mają znaczący wpływ na bieg wydarzeń w ciągle dążących do stabilizacji państwach bałkańskich. Można jednak odnieść wrażenie, że to Unia Europejska, pomimo późniejszego datowania początków aktywności organizacji w regionie, podjęła się zadań, których efekty są zauważalne. Poniżej przedstawione zostaną wybrane misje cywilne i operacje wojskowe UE na Bałkanach Zachodnich, bowiem to one wydają się być argumentem potwierdzającym powyższą tezę o zaangażowaniu organizacji. Bośnia i Hercegowina charakteryzuje się tak specyficzną strukturą terytorialną, polityczną i administracyjną, że okrzyknięto ją jednym z najbardziej skomplikowanych systemów jakie kiedykolwiek wykreowano305. Sytuacji nie ułatwia koegzystencja trzech grup etnicznych wewnątrz jednego państwa (Bośniaków, Serbów i Chorwatów), co doprowadziło do nazywania Bośni i Hercegowiny „Małą Jugosławią”. Porozumienie z Dayton, które miało usprawnić funkcjonowanie młodego państwa, w konsekwencji stworzyło z niego obraz fragmentaryzacji instytucjonalnej i przerysowanej decentralizacji służb bezpieczeństwa 306. Uformowaniu sprawnie działających służb policyjnych miało służyć utworzenie w 1996 roku, pod egidą Organizacji Narodów Zjednoczonych, Międzynarodowych Sił Zadań Policyjnych (ang. International Police Task Force – IPTF). W styczniu 2003 roku kompetencje IPTF zostały powierzone Unii Europejskiej, bowiem w skład IPTF od początku wchodził liczny personel państw członkowskich. Misja rozpoczęła się 1 stycznia 2003 roku. EUPM została przedłużana w latach 2007, 2009 i 2011307, a jej budżet wynosił 71 mln euro. Priorytetem dla personelu były działania na rzecz rozwoju niezależności i odpowiedzialności policji, walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną, zapewnienie przejrzystości działań służb policyjnych oraz tworzenie podstaw dla ich nowych i skutecznych struktur308. Realizacja wymienionych założeń miała odbywać się w siedmiu głównych obszarach działania, do których należały m.in.: policja kryminalna, sądownictwo karne, sprawy wewnętrzne, program zarządzania strukturą policji itd.309. 305

I. Traynor, Revealed: US Plans for Bosnian Contitution, http://www.theguardian.com/ world/2005/nov/10/warcrimes.iantraynor, *dostęp: 05.10.2014]. 306 A. Potyrała, Misja policyjna EUPM w Bośni i Hercegowinie, [w:] Misje cywilne Unii Europejskiej, pod red. B. Przybylskiej-Maszner, Poznao 2010, s. 209-2015. 307 Ostatnim dokumentem przedłużającym misję EUPM była Decyzja Rady 2011/781/WPZiB z 1 grudnia 2011 roku. Tekst dokumentu dostępny na stronie: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PL/TXT/?uri=CELEX:32011D0781 *dostęp: 10.08.2015+. 308 Art. 3 Decyzji Rady 2011/781/WPZiB z 1 grudnia 2011 roku, Dz.U. UE nr L 319 z 2.12.2011 roku. 309 S. Penksa, Beyond Regional Security to International Peacebulding: The Case of the EU Police Mission (EUPM) th in Bosnia and Herzegovina, paper prepared for presentation at the 47 Annual Meeting of the International

153

Unia Europejska wzięła na siebie odpowiedzialność stabilizacji sytuacji wewnętrznej w BiH również poprzez przeprowadzenie operacji militarnej EUFOR ALTHEA. Podstawą prawną operacji jest Wspólne Działanie Rady 2004/570/WPZiB, które przyjęto w oparciu o rezolucję Rady Bezpieczeństwa ONZ 11551310. Ta największa jak dotąd operacja wojskowa Unii Europejskiej jest kontynuacją zainicjowanej przez NATO operacji SFOR. Zgodnie z formułą Berlin Plus311, od momentu powołania EUFOR ALTHEA, miała ona za zadanie wypełniać obowiązki wcześniej ustanowione dla natowskiej operacji. Głównym celem była budowa bezpiecznego środowiska wewnątrz kraju312 oraz zapewnienie wsparcia ministerstwa obrony i rozwoju zdolności i szkolenia sił zbrojnych313. Budżet unijnej operacji szacowany był na kwotę 15 mln euro, a środki finansowe pochodziły z unijnego budżetu w ramach WPZiB oraz ze składek państw członkowskich, wpłacanych w oparciu o mechanizm Athena314. Kolejnym dowodem zaangażowania Unii Europejskiej w tej części Starego Kontynentu jest największa unijna misja cywilna – EULEX Kosowo (European Union Rule of Law Mission), rozpoczęta w lutym 2008 roku. Głównym celem, dla którego powołano misję EULEX, jest wspieranie administracji publicznej, instytucji prawnych oraz lokalnych struktur w budowaniu sprawnego systemu prawnego, który byłby w stanie dorównać Studies Associatiotion, San Diego 2006, s. 10. Tekst dokumentu dostępny na stronie: http://citation.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/0/9/9/0/0/p99001_ index.html?phpsessid=kpg3si6p6p499m62k2e9fhap06 *dostęp: 10.08.15+. 310 M. Łuszczuk, Operacje militarne Unii Europejskiej – szanse i pułapki, [w:] Unia Europejska jako współczesny aktor stosunków międzynarodowych, pod red. J. Knopka, Toruo 2011, s. 229. 311 Berlin Plus to porozumienie o współpracy między Unią Europejską i NATO, w zakresie udostępniania przez Sojusz swoich zasobów militarnych z 17 marca 2003 roku. Zbiór kluczowych dokumentów o współpracy uzgodniony został przez obie organizacje 17 marca 2003 roku. „Berlin-Plus" ma na celu uniknięcie niepotrzebnej duplikacji środków i obejmuje cztery elementy: zapewnienie UE dostępu do planowania operacyjnego NATO; udostępnienie UE zdolności i wspólnych zasobów NATO; europejskie opcje dowodzenia w ramach NATO dla operacji prowadzonych przez Unię Europejską; adaptacja systemu planowania obronnego NATO uwzględniającego dostępnośd sił dla operacji UE. Zob. Berlin Plus, Glosariusz Europy i Unii Europejskiej, http://www.psz.pl/component/option,com_glossary/Itemid,187/catid,171/func,view/term,Berlin%2 0Plus/, *dostęp: 01.10.2014+. 312 EU Military Operation in Bosnia and Herzegovina – Operation EUFOR ALTHEA, http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/althea-bih/pdf/factsheet_eufor_althea_en.pdf, [01.10.2014.] 313 Operacje i misje UE, http://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/polityka_bezpieczenstwa/operacje_nato_i_ue/operacje_ue/o peracje_ue#EUFOR%20ALTHEA%20BiH, *dostęp: 01.10.2014+. 314 Mechanizm Athena został stworzony w celu administrowania wspólnymi kosztami niezbędnymi do realizacji unijnych operacji, które są ściśle powiązane z działaniami wojskowymi i obronnymi. Podstawą prawną owego mechanizmu jest Decyzja Rady 2011/871/WPZiB z 2011 roku. Zob.: Decyzja Rady 2011/871/WPZiB ustanawiająca mechanizm zarządzania finansowaniem wspólnych kosztów operacji Unii Europejskiej mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne (ATHENA), Dz.U. UE L 343/35 z 23 grudnia 2011 roku i Z. Nowakowski, Mechanizm finansowania operacji zbrojnych Athena jako składnik Wspólnej Polityki Bezpieczeostwa i Obrony Unii Europejskiej, [w:] Wspólna polityka bezpieczeostwa i obronności. Implikacja dla Polski, pod red. A. Letkiewicza, Z. Nowakowskiego i J. Rajchela, Warszawa 2011.

154

europejskim standardom315. Misja w Kosowie ma za zadanie zbudować jedynie podstawy administracji publicznej, służb państwowych i systemu prawnego, dzięki czemu zapewni funkcjonalność instytucji i organów Kosowa316. Działania przedsięwzięte przez UE pozostają jednak nadal ograniczone, bowiem państwa członkowskie nie porozumiały się w celu ustanowienia jednego, klarownego stanowiska wobec kwestii kosowskiej317.

Wnioski Stany Zjednoczone, Federacja Rosyjska i wreszcie Unia Europejska, czyli najwięksi gracze na Bałkanach Zachodnich (w mniejszym lub większym stopniu kreatorzy bałkańskiej przeszłości, teraźniejszości i przyszłości) nie nosiliby miana najpotężniejszych, gdyby nie korzyści, które mogą uzyskać poprzez aktywność w tej części Starego Kontynentu. Aktualnie jednak nie wszyscy z wymienionych posiadają na terenie Bałkanów Zachodnich interesy równe tym z lat 90. XX wieku, toteż działania zewnętrzne Rosji, USA i UE różnią się od siebie. Wydaje się jednak, że zaangażowanie Brukseli jest najwidoczniejsze zarówno w wymiarze politycznym, jak i w kwestii bezpieczenstwa. Ma ono swój wyraz w przedsięwziętych misjach cywilnych i operacjach wojskowych w Bośni i Hercegowinie, byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii i Kosowie. Znamiennym jest fakt, iż te działania zewnętrzne nie były jedynie pokłosiem unijnej polityki zagranicznej, którą w przypadku Bałkanów Zachodnich zastąpiła później polityka rozszerzeniowa, ale również Unia Europejska jest jedynym celem, który przyświeca wszystkim republikom byłej Jugosławii. Proces europeizacji Bałkanów Zachodnich jest motorem napędowym dla reform wprowadzanych wewnątrz tych państw. Unia Europejska, dzięki swojej aktywności, ma realny i bezpośredni wpływ na sytuację poza jej granicami, a funkcjonariusze państw członkowskich zdobywają cenne doświadczenie, w konsekwencji czego Bałkany Zachodnie, jako region niestabilny, zyskują gwarant bezpieczeństwa. 315

Wspólne Działanie Rady 2008/124/WPZiB z dnia 4 lutego 2008 roku w sprawie misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie, EULEX KOSOWO, Dz.U. UE nr L42/92 z 16 lutego 2008 roku. 316 Instytucje, organy i władze Kosowa, o których mowa w Wspólnym działaniu... stanowią instytucje utworzone na mocy rezolucji nr 1422. Obejmują one służby policyjne, wymiar sprawiedliwości, ministerstwa spraw wewnętrznych i sprawiedliwości. 317 Wśród paostw członkowskich Unii Europejskiej, Kosowa nie uznają: Słowacja, Hiszpania, Cypr, Grecja i Rumunia. Niezgodnośd ta nie charakteryzuje jedynie europejskiej organizacji. Stali członkowie Rady Bezpieczeostwa ONZ również nie doszli do porozumienia w kwestii deklaracji niepodległościowej Republiki Kosowa, i tak uznała je: Francja, Wielka Brytania i Stany Zjednoczone; Republika Chioska wyraziła swój niepokój, natomiast Federacja Rosyjska uznała deklarację za nielegalną. Zob.: T. Braoka, EULEX Kosowo – największa misja cywilna, [w:] Misje cywilne Unii Europejskiej, pod red. B. Przybylskiej-Maszner, Poznao 2010, s. 69.

155

Abstract: Western Balkans are perceived as an unstable region in terms of economic, social and political aspects. Analyzing this region in terms of international security, it can be considered as a "hot spot" on the map of Europe. On the other hand, over the years, it was marginalized, while the need to ensure European security necessarily entails the stabilization of the countries of the former Yugoslavia. The European Union is currently the most active player in this area. The successful integration of the Western Balkans is both secure Europe, as well as the political success of the EU on the international stage. The purpose of this article is to present the phenomenon of europeanisation of the Western Balkans, considered to be a prerequisite for ensuring European security. The attention will be drawn to the civilian missions and military operations carried out by European Union in this part of the continent. Bearing in mind the co-operation with NATO and the world powers, these initiatives will also be assessed from the perspective of the involvement of the United States and the Russian Federation, because these countries have an impact on bilateral and multilateral relations between the Balkan states, as well as the Balkans and the European Union. Key words: Western Balkans, international security, European Union, Russian Federation, United States of America

156

Bibliografia: 1.

Albright M., Sojusz zwycięża, [w:] Pani Sekretarz, pod red. M. Albright, Warszawa 2005.

Balcer A., Pozycja Słowenii wobec Bałkanów Zachodnich, „Przegląd Dyplomatyczny” 2009, z. 4-5.

Berlin

Plus,

Glosariusz

Europy

Unii

Europejskiej,

http://www.psz.pl/component/option,com_glossary/Itemid,187/catid,171/func,view/ter m,Berlin%2 0Plus/. 4.

Brańka T., EULEX Kosowo – największa misja cywilna, [w:] Misje cywilne Unii Europejskiej, pod red. B. Przybylskiej-Maszner, Poznań 2010.

Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: Western Balkans: Enhancing the European Perspective COM(2008) from 5th martch 2008, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2008/november /tradoc_141300.pdf.

Decyzja

Rady

2011/871/WPZiB

ustanawiająca

mechanizm

zarządzania

finansowaniem wspólnych kosztów operacji Unii Europejskiej mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne (ATHENA), Dz.U. UE L 343/35 z 23 grudnia 2011 roku. 7.

Decyzji Rady 2011/781/WPZiB w sprawie misji policyjnej Unii Europejskiej (EUPM) w Bośni i Hercegowinie (BiH), Dz.U. UE nr L 319 z 2 grudnia 2011 roku.

EU Military Operation in Bosnia and Herzegovina – Operation EUFOR ALTHEA, http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/althea-bih/pdf/factsheet_ eufor_althea_en.pdf.

Gniazdowski M., Polska polityka w Grupie Wyszehradzkiej: paradoksy skali, „Przegląd Dyplomatyczny” 2012, z. 2.

10.

Łuszczuk M., Operacje militarne Unii Europejskiej – szanse i pułapki, [w:] Unia Europejska jako współczesny aktor stosunków międzynarodowych, pod red. J. Knopka, Toruń 2009.

11.

Nowakowski Z., Mechanizm finansowania operacji zbrojnych Athena jako składnik Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej, [w:] Wspólna polityka bezpieczeństwa i obronności. Implikacja dla Polski, pod red. A. Letkiewicza, Z. Nowakowskiego i J. Rajchela, Warszawa 2011.

12.

Operacje

misje

UE,

http://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/polityka_

bezpieczenstwa/operacje_nato_i_ue/operacje_ue/operacje_ue#EUFOR%20ALTHEA %20BiH.

157

13.

Penksa S., Beyond Regional Security to International Peacebulding: The Case of the EU Police Mission (EUPM) in Bosnia and Herzegovina, paper prepared for presentation at the 47th Annual Meeting of the International Studies Associatiotion, San Diego 2006.

14.

Podgórzańska R., Polska wobec procesu europeizacji Bałkanów Zachodnich, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2012, z. 80.

15.

Potyrała A., Misja policyjna EUPM w Bośni i Hercegowinie, [w:] Misje cywilne Unii Europejskiej, pod red. B. Przybylskiej-Maszner, Poznań 2010.

16.

Prasa rosyjska wobec konfliktu na Bałkanach, http://cba.pl/ROSJA6.HTM.

17.

Sierpień P., Działania USA w Kosowie, http://www.psz.pl/tekst-24756/PrzemyslawSierpien-Dzialania-USA-w-Kosowie/Str-2.

18.

Speech and the Following Discussion at the Munich Conference on Security Policy, http://archive.kremlin.ru/eng/speeches/2007/02/10/0138_type82912type82914type829 17type84779_118123.shtml.

19.

Starzyk-Sulejewska J., Udział Rosji w procesach partnerstwa, dialogu politycznego i budowania wspólnego bezpieczeństwa z Unią Europejską, [w:] Stosunki Rosji z Unią Europejską, pod red. S. Bielenia i K. Chudolieja, Warszawa 2009.

20.

Śmigielski R., Kwestia kosowska w polityce Federacji Rosyjskiej, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2007, z. 5.

21.

Traynor I., Revealed: US Plans for Bosnian Contitution, http://www.theguardian.com/ world/2005/nov/10/warcrimes.iantraynor.

22.

Willa R., Stosunki Unii Europejskiej z Federacją Rosyjską, „Studia i Analizy Europejskie” 2010, z. 6.

23.

Wspólne Działanie Rady 2008/124/WPZiB z dnia 4 lutego 2008 roku w sprawie misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie, EULEX KOSOWO, Dz.U. UE nr L42/92 z 16 lutego 2008 roku.

158

Monika Mikołajczyk

Bezpieczeństwo jako czynnik rozwoju turystyki na przykładzie miasta Gdańska Security as a factor in the development of tourism on the example of the city of Gdansk

Bezpieczeństwo w turystyce odgrywa rolę fundamentalną, stanowiąc kluczowy czynnik w procesie podejmowania decyzji o wyborze miejsca wyjazdu turystycznego. Nawet najbardziej atrakcyjne pod względem walorów przyrodniczych lub antropogenicznych terytorium, nie będzie stanowiło celu masowych podróży, jeśli warunek bezpiecznego pobytu nie zostanie spełniony. Istotne jest zarówno rzeczywiste bezpieczeństwo turystów, jak również wizerunek i reputacja danego miejsca pod względem potencjalnych zagrożeń oraz sprawnego funkcjonowania odpowiednich służb. Bezpieczeństwo jako pojęcie interdyscyplinarne cechuje definicyjny urodzaj, a jego mnogie ujęcia mogą być rozpatrywane w rozmaitych kontekstach. W niniejszym artykule znaczenie tego terminu będzie oznaczało stan lub poczucie braku zagrożenia fizycznego, co jednocześnie wydaje się być najbardziej powszechnym rozumieniem pojęcia bezpieczeństwa318. Ponadto, ze względu na ogromną różnorodność potencjalnych czynników zagrażających życiu, zdrowiu i mieniu ludzi, analizie poddane zostaną te, wynikające z intencjonalnych zachowań innych osób, a zatem związane z działalnością przestępczą, nie zaś spowodowane przez zjawiska naturalne lub losowe, takie jak np.: klęski żywiołowe, epidemie czy wypadki drogowe lub inne. Ścisły związek z takim definicyjnym ujęciem pojęcia bezpieczeństwa ma termin „porządek publiczny”. Oznacza on stan spokoju i ładu fizycznego wynikający z przestrzegania przez osoby indywidualne lub zbiorowości, określonych nakazów i zakazów, wyrażonych zarówno jako akty prawne, jak i przyjętych zwyczajowo, 318

R. Zięba za najogólniejszą definicję terminu „bezpieczeostwo” przyjmuje tę zawartą w Słowniku Nauk Społecznych (A Dictionary of the Social Sciences) o następującym brzmieniu: „W najbardziej dosłownym znaczeniu bezpieczeostwo jest rzeczywiście identyczne z pewnością (safety) i oznacza brak zagrożenia (danger) fizycznego albo ochronę przed nim”, R. Zięba, Kategoria bezpieczeostwa w nauce o stosunkach międzynarodowych, [w:] Bezpieczeostwo narodowe i międzynarodowe u schyłku XX wieku, red. D. B. Bobrow, E. Haliżak, R. Zięba, Warszawa 1997, s. 3; więcej na temat rozmaitych typologii oraz różnego sposobu definiowania pojęcia „bezpieczeostwo” zob. np: M. Cieślarczyk, Teoretyczne i metodologiczne podstawy badania problemów bezpieczeostwa i obronności paostwa, Siedlce 2009.

159

które regulują współistnienie i wspólne korzystanie z przestrzeni publicznej. Zapewnienie oraz umacnianie porządku publicznego jest istotnym czynnikiem determinującym utrzymanie stanu bezpieczeństwa publicznego w danym miejscu 319. Początek XXI wieku wraz z atakiem na World Trade Centre w Nowym Jorku w 2001 roku, wywołał nieznane wcześniej na tak szeroką skalę osłabienie zbiorowego poczucia

bezpieczeństwa

obywateli

tzw.

zachodnich

społeczeństw.

Kolejne

ataki

terrorystyczne, a także coraz intensywniej eksponowane w mediach konflikty zbrojne odciskają niezwykle silne piętno na światowym przemyśle turystycznym, przyczyniając się do radykalnego zmniejszenia liczby wyjazdów nie tylko do państw zagrożonych terroryzmem i niestabilnych politycznie, ale również sąsiadujących z nimi regionów. Jednym z przykładów dotkliwego załamania rynku turystycznego na skutek realnego zagrożenia dla życia obcokrajowców jest Egipt, który w 2011 roku w wyniku tzw. „arabskiej wiosny”320, odnotował spadek przyjazdów o ponad 30%, co spowodowało znaczące osłabienie opierającej się w dużej mierze na zyskach z turystyki, gospodarki tego kraju321. Jedyną szansą na odbudowę segmentu turystycznego Egiptu jest przywrócenie stabilizacji i bezpieczeństwa w regionie, tymczasem w 2013 roku w wyniku odnowionego napięcia politycznego, odnotowano w odniesieniu do roku poprzedniego ponowny, wynoszący aż 18% spadek liczby turystycznych przyjazdów322.

Nie

sposób

nie

wspomnieć

również

miejscu

położonym najbliższej Polski, dotychczas stanowiącym bardzo popularny cel wakacyjnych podróży, którego turystyczna funkcja została w ostatnim czasie istotnie zagrożona właśnie w wyniku militarnego napięcia, czyli o Krymie323. Jak podaje Russian News Agency, półwysep krymski co roku odwiedza około 6 mln osób, a przemysł turystyczny generuje rocznie blisko 4 miliardy dolarów dochodu. W 2014 roku, według podanych pod koniec sierpnia statystyk, odnotowana wówczas liczba turystów była trzykrotnie mniejsza niż w poprzednich latach, a Krymskie Ministerstwo Turystyki potwierdziło, że większość podróżnych odwołała wyjazd 319

W. Fehler, Bezpieczeostwo wewnętrzne współczesnej Polski, Warszawa 2012, s. 118-119. Fale masowych protestów, rebelii i niepokojów społecznych, które nastąpiły w większości paostw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, w celu obalenia rządzących dyktatorów, A. Dzisiów-Szuszczykiewicz, „Arabska wiosna”– przyczyny, przebieg i prognozy, „Bezpieczeostwo narodowe”, 2011, II-2011/18, s. 41-56. 320

321

J. M. Freedman, Arab Spring Unrest Sent 2011 Tourism Down 30% in Egypt, Tunisia, „Bloomberg” z dn. 06.03.2012, http://www.bloomberg.com/news/2012-03-06/arab-spring-unrest-sent-2011-tourism-down30-in-egypt-tunisia.html,odczyt z dn. 23.11.2014. 322 UNWTO Highlights 2014 Edition, Madryt 2014, s.12. 323 Krym został anektowany przez Rosję w wyniku konfliktu rosyjsko-ukraioskiego, którego rozpoczęcie datowane jest na listopad 2013 roku, kiedy doszło do zbiorowych demonstracji obywateli Ukrainy, w związku z niepodpisaniem przez Prezydenta kraju umowy stowarzyszeniowej z UE.

160

na półwysep z powodu medialnych doniesień o istniejącym zagrożeniu dla bezpieczeństwa przyjezdnych324. Jednocześnie warto zwrócić uwagę na coraz większą liczbę dość osobliwego typu turystów tj. conflict or war tourists, którzy nie tylko nie obawiają się terytoriów objętych konfliktami lub wojną, ale to właśnie takie regiony stanowią cel ich podróży. Najczęstszą motywacją wspomnianych turystów jest pragnienie przeżycia niezwykle silnych emocji lub chęć uczestniczenia w przełomowych dla danego miejsca wydarzeniach325. Firmy specjalizujące się w organizowaniu wyjazdów do miejsc objętych konfliktem, jak również śledzący to zjawisko badacze, wśród argumentów przemawiających za rosnącą popularnością tego typu turystyki, wymieniają aktualną rolę mediów społecznościowych i wszechobecną chęć zaimponowania innym oraz pragnienie „przebicia się” absolutnie unikatowymi wrażeniami „prosto z pola bitwy”. Niektórzy kierują się również potrzebą wyrobienia sobie własnej opinii na temat zdarzeń, które na co dzień są relacjonowane w mediach, a także chęcią lepszego zrozumienia dziejącej się na ich oczach historii326. Mimo, iż segment turystyki wojennej rozwija się w dość szybkim tempie327, można przypuszczać, że pozostanie jedynie niszową częścią przemysłu turystycznego, którego uczestnicy będą stanowić względnie niewielki odsetek wśród ogółu podróżujących, zaś

zdecydowana

większość

turystów

nadal

będzie

starała

się

unikać

miejsc

niegwarantujących bezpiecznego pobytu lub „jedynie” postrzeganych jako niebezpieczne. W kontekście tak określonych preferencji masowych turystów, a jednocześnie w dobie rosnących

obaw

skuteczność

działań

mających

celu

zapewnienie

zbiorowegobezpieczeństwa, Polska jako kraj współcześnie wolny od konfliktów zbrojnych i 324

Crimean tourism minister: Crimean tourism prepares for ”a very difficult tourist season”, „Russian News Agency” z dn. 04.03.2014, http://en.itar-tass.com/world/722094, dostęp z dn. 24.11.2014; O. Rudenko, Tourism suffers in Crimea as Ukraine shuns breakaway region, “The Washington Times” z dn. 25.08.2014, http://www.washingtontimes.com/news/2014/aug/25/tourism-suffers-in-crimea-as-ukraineshuns-breakaw/?page=all, odczyt z dn. 24.11.2014. 325 P. Różycki, P. Fudalej, Konflikty turystyczne i terroryzm a turystyka, „Problemy turystyki” 2004, nr 1-2, s. 51. 326 Zob. D. Kamin, The Rise of Dark Tourism. When war zones become travel destinations, „The Atlantic” z dn. 15.07.2014, http://www.theatlantic.com/international/archive/2014/07/the-rise-of-darktourism/374432/?single_page=true, odczyt z dn. 24.11.2014; Dark Tourism: Why would anyone want to vacation in a war zone?, „CBCradio” z dn. 31.07.2014, http://www.cbc.ca/q/blog/2014/07/31/dark-tourismkamin-sweeney/, odczyt z dn. 21.11.2014. 327

Według Debry Kamin, autorki artykułu na temat turystyki wojennej, turystyka przygodowa (adventure tourism), która swym zakresem obejmuje turystykę wojenną, w ciągu ostatnich czterech lat zwiększała swoje natężenie średnio o 65% rocznie, a ostatnia dekada przyniosła znaczący wzrost liczby firm oferujących tego typu ekstremalne wyjazdy, zob. D. Kamin, op.cit.

161

niedoświadczony przez ataki terrorystyczne, spełnia podstawowy warunek atrakcyjnego miejsca dla rozwoju turystyki wypoczynkowej, kulturowej, biznesowej i innej. Są to jednak warunki absolutnie fundamentalne, zaś w bardziej dogłębnej analizie stanu bezpieczeństwa, szczególnie w odniesieniu do wyboru miejsca wypoczynku, istotę stanowi odnotowywany na danym terenie wskaźnik przestępczości oraz wizerunek poszczególnych miejsc, zarówno w oczach turystów, jak i mieszkających tam osób. Zgodnie z wynikami badań oraz literaturą przedmiotu328, największe zagrożenie przestępczością występuje w miastach, szczególnie tych o największej liczbie mieszkańców, i to przed włodarzami właśnie tego rodzaju gmin, stoi najtrudniejsze wyzwanie zorganizowania oraz stworzenia warunków do sprawnie funkcjonującego systemu bezpieczeństwa. Co więcej, w sytuacji gdy miasto cechuje silnie rozwinięta funkcja turystyczna, będąca znaczącym elementem lokalnej gospodarki oraz silnie identyfikująca jego markę, wówczas zarówno rzeczywisty, jak również postrzegany stan bezpieczeństwa turystów w mieście, powinien stanowić dla władz samorządowych jeden z głównych priorytetów. Wydaje się niepodważalnym, iż żadne liczące się na turystycznym rynku miasto nie może sobie pozwolić na zaniedbanie tego aspektu turystyki ryzykując nieodwracalne straty wizerunkowe, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do znaczącego spadku zainteresowania ze strony podróżujących i pogorszenia związanej z tym koniunktury. Miasto

Gdańsk,

punktu

widzenia

organizacji

systemu

bezpieczeństwa,

jest miastem wyjątkowo wymagającym, przede wszystkim ze względu na ogromną heterogeniczność krajobrazową i topograficzną terenu, jak również wielość miejsc o szczególnym natężeniu przepływu ludności i wynikającą z tego newralgiczność w kontekście występowania zagrożeń. Specyfiką Gdańska, wyróżniającą go na tle innych tak dużych ośrodków miejskich jest jego nadmorskie położenie oraz znaczna część obszarów o walorach przyrodniczych i krajobrazowych, mających silny wpływ na kształtowanie i intensywny rozwój funkcji wypoczynkowej329. Na terenie miasta znajdują się lasy Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, parki, plaże z kąpieliskami, tereny zielone w pasie nadmorskim oraz gęsta sieć cieków i zbiorników wodnych (rzeki, potoki, kanały, jeziora, stawy). Największa koncentracja usług w Gdańsku występuje wzdłuż głównej osi 328

Zob.: J. Czapioski, T. Panek, Diagnoza społeczna 2013. Warunki i jakośd życia Polaków, Warszawa 2014, s. 277-283; Geografia występku i strachu. Polskie Badanie Przestępczości ‘07, red. A. Siemaszko, Warszawa 2008, s. 23-24; Poczucie bezpieczeostwa mieszkaoców wielkich miast. Kraków na tle innych miast europejskich, red. K. Krajewski, Kraków 2008, s. 47-48. 329 Studium uwarunkowao i kierunków przestrzennego zagospodarowania przestrzennego miasta Gdaoska, Biuro Rozwoju Gdaoska, *b.m.d.w+, s. 14.

162

komunikacyjnej, tworząc tzw. Centralne Pasmo Usługowe330. W jego obrębie znajduje się Śródmieście z zabytkowymi strukturami historycznymi Głównego i Starego Miasta, dziewiętnastowieczny Wrzeszcz, pocysterska Oliwa, a także zespół portowo-przemysłowy Nowego Portu i Portu Północnego331. Przez Gdańsk przebiega sieć dróg samochodowych, kolejowych i wodnych, stanowiących elementy Transeuropejskiej Sieci Transportowej Unii Europejskiej332. Ponadto, na terenie miasta znajdują się węzły przesiadkowe integrujące podsystemy transportu kolejowego (pasażerskiego), tramwajowego, autobusowo-miejskiego oraz indywidualnego transportu samochodowego, a także pasażerskiego transportu morskiego i lotniczego333. W Gdańsku istnieje również bardzo dobrze rozwinięta sieć tras rowerowych, wynosząca obecnie 470 km rowerowych szlaków334. Ponadto, Gdańsk to znaczący ośrodek kulturalny i sportowy, w którym organizowane są różnorodne wydarzenia o zasięgu ogólnopolskim i międzynarodowym. Wszystkie te uwarunkowania sprawiają, że Gdańsk stanowi prężnie rozwijające się centrum turystyczne, które co roku przyciąga miliony osób, szczególnie w trakcie sezonu turystycznego. W okresie od kwietnia do września 2013 roku łączna liczba turystów335 i odwiedzających jednodniowych wyniosła 4 mln 350 tys. osób, z czego 59% stanowili przyjezdni krajowi336. Największe strumienie turystów koncentrują się wokół głównych atrakcji turystycznych, które w Gdańsku układają się w trzy kompleksy przestrzenne: kompleks zabytkowy Śródmieścia Historycznego; kompleks zabytkowy Oliwy wraz z zespołem parkowo-leśnym lasów oliwskich i ogrodem zoologicznym oraz kompleks nadmorski (Pas Nadmorski Zachodni, wyspa Stogi, Wyspa Sobieszewska337). Funkcja turystyczna zaczyna pojawiać się także na obszarach Gdańska, położonych poza wymienionymi, najczęściej uczęszczanymi szlakami, które coraz chętniej odwiedzają również mieszkańcy miasta, a mianowicie na terenach postoczniowych (tworzących tzw. Młode 330

Na Centralne Pasmo Usługowe składają się: ciąg uliczny, linia kolejowa dalekobieżna oraz Szybka Kolej Miejska, łączącą przede wszystkim Gdaosk, Sopot, Gdynię, Rumię, Redę i Wejherowo. Cała linia SKM kursuje w relacji Słupsk-Tczew; zob. ibidem, s. 18. 331 Ibidem. 332 Ibidem, s. 9. 333 Ibidem, s. 56. W listopadzie 2014 roku po raz pierwszy ruch pasażerski w porcie lotniczym w Gdaosku Rębiechowie przekroczył liczbę 3 milionów osób, sytuując gdaoskie lotnisko na trzeciej pozycji w skali kraju, za warszawskim Okęciem i krakowskimi Balicami, zob. M. Stąporek, 3 mln pasażerów na lotnisku. Każdy z nich zwiększa zysk, www.trojmiasto.pl z dn. 21.11.2014, http://www.trojmiasto.pl/wiadomosci/3-mln-pasazerowna-lotnisku-Kazdy-z-nich-zwieksza-zysk-n85439.html, dostęp z dn. 21.11.2014. 334 Zob. www.rowerowygdansk.pl 335 Turyści to osoby, które skorzystały przynajmniej z jednego noclegu. 336 Raport Instytutu Eurotest „Turystyka Gdaoska w III kwartale 2013 roku”, Gdaosk 2013, s. 83. http://www.gdansk.pl/multimedia,91,637.html, odczyt z dn. 21.11.2014. 337 Studium uwarunkowao…, s. 15.

163

Miasto)

oraz

dzielnicach

miejscach

poddawanych

procesowi

rewitalizacji,

zlokalizowanych poza ścisłym centrum, np. w Dolnym Mieście lub na Grodzisku. Organizacja

sytemu

bezpieczeństwa

tak

niezwykle

zróżnicowanej

i jednocześnie atrakcyjnej turystycznie przestrzeni miasta, obfitującej w miejsca skupiające ogromną liczbę mieszkańców i przyjezdnych, wymaga kompleksowego i sprawnego działania służb publicznych. W Gdańsku za zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, odpowiada przede wszystkim policja i straż miejska, zaś odpowiedzialną za to zadanie338 komórką w strukturach urzędu miejskiego jest Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego. Poszczególne służby mundurowe mają za zadanie dbać o bezpieczeństwo i chronić przed działalnością przestępczą wszystkie osoby znajdujące się na terytorium miasta, zarówno mieszkańców, jak i turystów. Ze względu na silnie rozwiniętą funkcję turystyczną i często występujący wzmożony napływ osób spoza gminy, szczególnie w czasie sezonu letniego lub w trakcie odbywających się w mieście imprez masowych, policja oraz straż miejska oprócz regularnych czynności, podejmują również dodatkowe działania na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa w Gdańsku. Policja339 jest głównym podmiotem odpowiedzialnym za zapobieganie oraz zwalczanie zagrożeń wynikających z działalności przestępczej i to właśnie skuteczność działania funkcjonariuszy policji w największym stopniu wpływa na stan bezpieczeństwa w mieście. W Gdańsku służbę pełni 1140 policjantów, a Komenda Miejska Policji (KMP) ściśle współpracuje ze Strażą Miejską i Urzędem Miejskim oraz miejskimi jednostkami, w tym m.in. Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji. W trakcie sezonu letniego gdańscy policjanci realizują szereg przedsięwzięć, które mają na celu zapewnienie jak najwyższego poziomu bezpieczeństwa w mieście. W tym 338

Zapewnienie bezpieczeostwa i porządku publicznego należy do zadao własnych gminy, zob. art. 7, ust. 1, pkt. 14 Ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku, Dz.U. 1990 Nr 16 poz. 95. Ponadto, Gdaosk jako miasto na prawach powiatu, zgodnie z art. 12, ust. 9b Ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 roku, jest zobowiązany do uchwalania programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeostwa obywateli i porządku publicznego, którego głównym celem jest poprawa stanu i poczucia bezpieczeostwa publicznego oraz stworzenie miejskiego systemu monitorowania, planowania i koordynacji działao w zakresie bezpieczeostwa i porządku publicznego, zob. Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 roku, Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578 oraz Uchwała Rady Miasta Gdaoska nr XXXV/759/13 z dnia 28 lutego 2013 roku w sprawie uchwalenia „Miejskiego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeostwa obywateli i porządku publicznego”. 339 Informacje na temat działalności gdaoskiej policji podczas sezonu letniego zostały udostępnione przez Rzecznika Prasowego Komendanta Miejskiego Policji w dniu 09.10.2014.

164

okresie służbę pełnią siły policyjne złożone z funkcjonariuszy gdańskich komisariatów, dodatkowych sił Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku oraz Oddziałów Prewencji Policji Komendy Wojewódzkiej. Uwaga i działania policji skupiają się głównie na obszarach o największym natężeniu ruchu turystycznego, które ze względu na zwiększone ryzyko występowania zagrożeń, obejmowane są szczególnym nadzorem ze strony policjantów. Wzmocnione siły policyjne kierowane są przede wszystkim w rejon gdańskiego Śródmieścia, jak również na tereny przyległe do pasa nadmorskiego (deptaki, parkingi i inne miejsca postoju) oraz na plaże, molo i w okolice punktów rozrywkowych i gastronomicznych. Ponadto, nad bezpieczeństwem osób aktywnie wypoczywających w rejonie kąpielisk morskich, czuwają policjanci z Referatu Wodnego, którzy korzystając z pięciu policyjnych motorówek regularnie patrolują wody przynależne do miasta. Gdańscy policjanci realizują również liczne akcje prewencyjne, których celem jest zmniejszanie liczby zdarzeń przestępczych popełnianych na szkodę turystów oraz zwiększanie ich poczucia bezpieczeństwa. W latach, gdy na Śródmieściu nie były zamontowane

kamery

monitoringu

miejskiego,

policja

realizowała

program

pn.

„Monitorowany szlak turystyczny”, polegający m.in. na kierowaniu na najczęściej odwiedzane trasy zwiększonej liczby policjantów. Do chwili obecnej główne ulice w centrum miasta zostały już objęte miejskim monitoringiem, jednak nadal pozostają pod stałym

nadzorem

służb

patrolowych.

Ponadto,

Komisariaty Policji,

których

jest

w Gdańsku dziewięć, co dwa tygodnie przeprowadzają analizę stanu bezpieczeństwa, na podstawie której dokonuje się dyslokacji policyjnych patroli. Z bieżących obserwacji wynika m.in. z jakimi zagrożeniami w danym okresie zmaga się komisariat, gdzie nasiliła się przestępczość i jakie działania należy zmodyfikować. Kwestie dotyczące turystów, w przypadku wystąpienia określonego zagrożenia również są poruszane i na podstawie przeprowadzanych analiz, policjanci otrzymują zadania do zrealizowania w trakcie służby. Bardzo ważnym działaniem realizowanym rokrocznie w trakcie okresu wakacyjnego, podnoszącym poziom i poczucie bezpieczeństwa przebywających w mieście turystów, jest wprowadzenie w jednym z gdańskich komisariatów340 dyżurów pełnionych przez osoby doskonale znające języki obce. Ich obecność w znacznym stopniu ułatwia policjantom komunikację z zagranicznymi turystami oraz skraca czas oczekiwania cudzoziemców na przyjęcie zgłoszenia. Ponadto, wśród turystów zagranicznych rozpowszechniane są numery 340

Komisariat przy ul. Piwnej znajdujący się w centrum miasta, tuż obok Kościoła Mariackiego oraz innych najcenniejszych gdaoskich zabytków położonych wzdłuż tzw. Drogi Królewskiej.

165

telefonów cyklicznie uruchamianew Komendzie Głównej Policji. Pod tymi numerami w

operatorzy,

trzech

językach:

angielskim,

niemieckim

rosyjskim,

doradzają

obcokrajowcom, którzy oczekują pomocy ze strony służb publicznych, a w razie potrzeby kontaktują ich bezpośrednio z policją, czy pogotowiem ratunkowym. Do innych realizowanych przez policję wakacyjnych akcji należy również dystrybucja materiałów skierowanych do turystów i mieszkańców Gdańska, informujących o różnego rodzaju zagrożeniach oraz o sposobach ich zapobiegania, zaś na terenie Dworca Głównego PKP w Gdańsku nadawany jest cykliczny komunikat, ostrzegający o niebezpieczeństwach związanych z przestępczością, głównie kradzieżami. W

trakcie

wakacji

można

dodatkowo

wskazać

okresy

wyróżniające

się szczególnie nasilonym ruchem turystycznym, a mianowicie czas trwania Jarmarku św. Dominika oraz innych imprez kulturalnych i rozrywkowych. Przygotowując się do zabezpieczania tego typu wydarzeń, policjanci spotykają się z przedstawicielami Urzędu Miejskiego w Gdańsku oraz innymi służbami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo na terenie Gdańska341. Policja nawiązuje również ścisłą współpracę z organizacjami turystycznymi, przedstawicielami biur podróży oraz właścicielami lub kierownictwem miejsc i obiektów zbiorowego wypoczynku, wskazując na zagrożenia oraz metody ich skutecznego zapobiegania. Kwestia kierowania dodatkowych służb w rejony, gdzie występuje największa liczba turystów, nie jest w żaden sposób narzucona przepisami prawa. Takie działanie wynika z doświadczenia, na bieżąco przeprowadzanej analizy bezpieczeństwa oraz z ogólnie pojętej prewencji i przeciwdziałania zagrożeniom. Z kolei wszystkie procedury dotyczące działania Policji w trakcie zabezpieczania imprez masowych zawarte są w Ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych z 2009 roku342. Zgodnie z art. 5 tejże Ustawy za bezpieczeństwo podczas tego typu imprezy odpowiada jej organizator. W przypadku, gdy działania służb porządkowych są nieskuteczne, organizator lub kierownik do spraw bezpieczeństwa

341

W 2013 roku zarządzeniem Prezydenta Miasta Gdaoska powołany został zespół ds. analiz i przygotowania miasta w czasie wydarzeo organizowanych w Gdaosku. Jego zadaniem jest zapewnienie sprawnego i bezpiecznego funkcjonowania miasta, podczas odbywających się na jego terenie imprez masowych oraz innych imprez o charakterze sportowym, kulturalnym lub promocyjnym, mogących mied wpływ na prawidłowe działanie miasta. W jego skład wchodzą m.in. przedstawiciele Komendy Miejskiej Policji, Straży Miejskiej, Miejskiej Paostwowej Straży Pożarnej, Zarządu Dróg i Zieleni, Zarządu Transportu Miejskiego oraz Wydziału Bezpieczeostwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miejskiego w Gdaosku; zob. Zarządzenie Prezydenta Miasta Gdaoska nr 292/13 z dnia 6 marca 2013 r. 342 Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeostwie imprez masowych, Dz.U. 2009 Nr 62 poz. 504.

166

występuje do policji o udzielenie pomocy, niezwłocznie potwierdzając ten fakt pisemnym zgłoszeniem. Działania policji w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego są wspierane przez Urząd Miejski343 oraz powołaną przez Radę Miasta Gdańska344 Straż Miejską345. Do zadań miejskich strażników należy m.in.: ochrona spokoju i porządku w miejscach

publicznych,

czuwanie

nad

porządkiem

kontrola

ruchu

drogowego,

współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, doprowadzanie osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień lub miejsca ich zamieszkania, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie zjawiskom kryminogennym oraz popełnianiu przestępstw i wykroczeń. Straż Miejska w Gdańsku dysponuje trzysta trzynastoma etatami, z czego dwieście czterdzieści osiem to stanowiska mundurowe. Pozostałe etaty zajmuje m.in. trzydziestu czterech cywilnych pracowników monitoringu wizyjnego. W celu lepszego skoordynowania działań w terenie, Straż Miejska w Gdańsku jest podzielona terytorialnie na trzy wydziały: Północ, Południe oraz Centrum. Najbardziej turystyczne dzielnice Gdańska tj. Główne i Stare Miasto, objęte są nadzorem sprawowanym przez Wydział Centrum. Wśród najważniejszych działań miejskich strażników podejmowanych w tych rejonach miasta, które mają istotny wpływ na bezpieczeństwo turystów, są interwencje podejmowane wspólnie ze Strażą Graniczną, zmierzające do ujęcia osób pochodzenia obcego, wyłudzających pieniądze i nieposiadających pozwolenia na pobyt w Polsce. Ponadto, strażnicy miejscy doprowadzają do likwidowania siedlisk osób bezdomnych oraz dzikich wysypisk, a także egzekwują uporządkowanie terenów wokół posesji. Podejmują również działania majce na celu wyeliminowanie rozwijającego się w czasie sezonu nielegalnego handlu, zwłaszcza w przejściu podziemnym prowadzącym do przystanków tramwajowych oraz Dworca PKP i SKM, w którym panuje bardzo intensywny ruch pieszy, w ogromnym stopniu 343

W ramach wsparcia finansowego, na podstawie porozumienia zawartego z Urzędem Miejskim w Gdaosku, Komenda Miejska Policji otrzymuje środki finansowe, które są w pełni przeznaczane na zwiększenie bezpieczeostwa mieszkaoców i turystów w sezonie letnim. Dzięki dofinansowaniu z budżetu miasta od piątku do niedzieli w rejony najbardziej newralgiczne kierowane są dodatkowe patrole policji. 344

Straż Miejska została powołana Uchwałą Rady Miasta Gdaoska nr XXXII/179/91 z dnia 30 września 1991 r. Informacje na temat działalności Straży Miejskiej zawarte w niniejszym artykule pochodzą z Raportu Rocznego Straży Miejskiej z 2013 roku, a także ze sprawozdania z realizacji współpracy Straży Miejskiej w Gdaosku z Komendą Miejską Policji w 2013 roku, złożonego do Wydziału Bezpieczeostwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miejskiego w Gdaosku w styczniu 2014 roku, [b.d.m.w]. 345

167

z udziałem turystów. Specyficznym zadaniem realizowanym przez Straż Miejską z Wydziału Centrum są działania patrolu wodnego, który w okresie letnim czuwa nad porządkiem na miejskich akwenach wodnych. Innym obszarem działania Straży Miejskiej w Gdańsku, w ogromnym stopniu przyczyniającym się do zapewnienia bezpieczeństwa w mieście, jest obsługa miejskiego monitoringu wizyjnego346. Do zadań Referatu Monitoringu należy całodobowa obserwacja rejonu objętego zasięgiem kamer monitorujących w celu ujawniania przestępstw, wykroczeń i innych nieprawidłowości. Pracownicy monitoringu przekazują policji informacje o zdarzeniach zaobserwowanych przez kamery oraz zabezpieczają materiał dowodowy dla potrzeb przyszłych postępowań. Na system monitoringu składa się 212 kamer, zamontowanych w najbardziej newralgicznych miejscach Gdańska, a także na przystankach i tunelach. Pracownicy monitoringu mają również pogląd zdarzeń z kamer zainstalowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe w niektórych osiedlach. W 2013 roku operatorzy monitoringu przekazali policji do realizacji 2210 zdarzeń, które dotyczyły przede wszystkim: spożywania alkoholu, zakłócenia porządku, dewastacji mienia, nieprawidłowego parkowania, bójki lub rozboju, kradzieży lub osób nietrzeźwych wymagających przewiezienia do pogotowia socjalnego. W ramach współpracy z Komendą Miejską Policji, Straż Miejska odbywa okresowe spotkania z funkcjonariuszami policji, mające na celu bieżące dokonywanie oceny stanu bezpieczeństwa i wytyczanie wspólnych działań. Ponadto, strażnicy miejscy otrzymują od policji regularne, comiesięczne analizy zagrożeń przestępczością na terenie miasta, które są wykorzystywane do dyslokacji sił Straży Miejskiej w określonych rejonach. W 2013 roku wdrożono również system ciągłych spotkań, na których omawiane są szczegóły dot. zapewnienia bezpieczeństwa podczas największych, organizowanych w mieście wydarzeń, w tym całego sezonu letniego.

Wśród imprez w 2013 roku, Straż Miejska i Policja

zabezpieczały m.in. Jarmark św. Dominika, mecze Lechii Gdańsk, mecz Polska-Dania, koncert Bon Jovi na gdańskim stadionie, Święto Niepodległości oraz Gdańską Noc Sylwestrową. Na

podstawie

przedstawionej

analizy,

przeprowadzonej

według

przyjętych

w niniejszym artykule założeń, można przyjąć, iż system działań policji, straży miejskiej i

346

Monitoring wizyjny w Gdaosku jest administrowany i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miejskiego w Gdaosku.

przez

Wydział

Bezpieczeostwa

168

innych służb publicznych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa w mieście, w tym również w odniesieniu do turystów, wydaje się być dobrze zorganizowany,

skoordynowany i

zakrojony na szeroką skalę. Jednym z najlepszych sposobów dokonania weryfikacji skuteczności prowadzonej działalności byłaby możliwość przeanalizowania danych statystycznych dotyczących przestępstw popełnionych na szkodę turystów. Policja nie posiada jednak statystyk, w których zdarzenia przestępcze skierowane wobec osób przebywających w Gdańsku w celach turystycznych zostałyby wyodrębnione. Na podstawie istniejących statystyk policyjnych, ukazujących skalę i strukturę przestępstw kryminalnych, można jednak podjąć próbę dokonania ogólnego rozpoznania stanu bezpieczeństwa w mieście, przekładającego się również na bezpieczeństwo przebywających na jego terenie turystów. Dane statystyczne udostępnione przez Komendę Miejską Policji w Gdańsku347, ukazują liczbę przestępstw odnotowanych przez gdańską policję w latach 2008-2013, w podziale na kilka podstawowych kategorii348. Ze statystyk wynika, że przestępczość w Gdańsku we wskazanych kategoriach, wykazuje tendencję spadkową, a ogólna liczba zarejestrowanych zdarzeń w ciągu sześciu lat spadła o 25% (ryc.1).

15000 12000 9000 6000 3000 0 Liczba przestępstw

2008

2009

2010

2011

2012

2013

12131

11726

9990

10566

10008

9072

Ryc.1. Liczba przestępstw ogółem w wybranych kategoriach w Gdańsku Źródło: opracowanie własne na postawie danych statystycznych z KMP w Gdańsku

347

Dane statystyczne dot. przestępstw zostały przekazane przez Komendę Miejską Policji w Gdaosku w formie zestawieo tabelarycznych zawierających liczby bezwzględne, natomiast prezentowane w niniejszym artykule dane procentowane zostały opracowane na ich podstawie. 348 Wyszczególnione kategorie przestępstw to: zabójstwa, rozboje, bójki i pobicia, włamania (w tym: do mieszkao i do pojazdów), kradzieże (w tym kradzieże pojazdów i tzw. wyrwy) oraz uszkodzenia ciała, uszkodzenie mienia i przestępstwa inne.

169

Analizując

strukturę

przestępstw

kryminalnych

popełnionych

Gdańsku

w 2013 roku, należy wskazać, że największy, wynoszący 38% odsetek wszystkich zarejestrowanych

przez

policję

przestępstw,

stanowiły

kradzieże

tym:

10%

to kradzieże pojazdów i 3% tzw. wyrwy). Kolejną kategorią są „przestępstwa inne”, stanowiące 37% ogółu przestępstw figurujących w policyjnych statystykach, z czego 18% to uszkodzenie mienia, a 3% uszkodzenie ciała. Na trzecim miejscu w omawianym zestawieniu znalazły się włamania, których udział w ogólnej liczbie przestępstw wyniósł 22% (w tym włamania do pojazdów stanowiły 31%, zaś włamania do mieszkań 13%). Zdecydowanie rzadziej zdarzały się rozboje (2% ogółu przestępstw), natomiast bójki i pobicia stanowiły w policyjnych statystykach tylko 0,5% wszystkich zdarzeń. Ostatnią kategorią, najbardziej niebezpieczną, gdyż związaną z utratą życia, są zabójstwa, których w 2013 roku w Gdańsku dokonano czterokrotnie (0,04%). Dane statystyczne udostępnione przez Komendę Miejską Policji zawierają również informacje dotyczące liczby przestępstw popełnionych na szkodę obcokrajowców. Mimo, iż w zestawieniach nie sprecyzowano czy zarejestrowani poszkodowani byli turystami, dane te stanowią bardzo cenne źródło informacji o bezpieczeństwie osób, które można przyjąć, nie przebywają w Gdańsku na stałe. Ze wspomnianych statystyk wynika, że w latach 2008-2013, liczba przestępstw, których ofiarami byli obcokrajowcy systematycznie spadała (od 308 w 2008 roku do 177 w 2013 roku). Wyjątek stanowi rok 2012, w którym odnotowano relatywnie duży wzrost liczby przestępstw w odniesieniu do roku poprzedzającego (o 83 przestępstwa, łącznie 250), co najprawdopodobniej było wynikiem organizowanych w tym czasie w Gdańsku meczów piłki nożnej, rozgrywanych w ramach Mistrzostw Europy, na które przyjechała ogromna rzesza zagranicznych kibiców. Z kolei w pierwszych dziewięciu miesiącach 2014 roku, liczba zarejestrowanych przestępstw popełnionych na szkodę obcokrajowców wyniosła 191, co oznacza ponowny wzrost tego typu zdarzeń w stosunku do roku poprzedniego. Niezwykle ważnym jest natomiast fakt, że w badanym okresie żaden obcokrajowiec nie padł ofiarą zabójstwa, a rozboje oraz bójki i pobicia zdarzały się kilkanaście razy w ciągu danego roku. Zdecydowanie najczęściej obcokrajowców dotykały kradzieże, które w 2013 roku stanowiły aż 53% wszystkich popełnianych na ich szkodę przestępstw. Łączny odsetek zdarzeń o charakterze przestępczym, dokonanych przeciwko obcokrajowcom w 2013 roku, wyniósł niespełna 2% ogólnej liczby zdarzeń kryminalnych. W kontekście przedstawionych danych statystycznych udostępnionych przez Komendę Miejską Policji w Gdańsku, należy podkreślić, że ze względu na to,

170

iż nie wszystkie ofiary przestępstw zgłaszają ten fakt na policję, dane zawarte w policyjnych statystykach są w dużym stopniu niedoszacowane i nie odzwierciedlają rzeczywistego poziomu przestępczości349. Z badań przeprowadzonych na zlecenie Komendy Głównej Policji, wynika, że wskaźnik zgłaszalności przestępstw w Gdańsku w 2007 roku wyniósł tylko 45,5%, tzn. że jego wartość była niższa niż średnia dla ujętych w badaniu miast wojewódzkich, wynosząca 46,7%350. Przedstawiony wynik oznacza, że w danym roku ponad połowa przestępstw nie została zgłoszona gdańskiej policji. Przytoczone wyniki pochodzą z zainaugurowanego w 2007 roku Polskiego Badania Przestępczości 351, stanowiącego tzw. badanie wiktymizacyjne, czyli przeprowadzane m.in. w celu oszacowania rzeczywistych rozmiarów naruszeń prawa poprzez bezpośrednie docieranie do ofiar przestępstw. Poza zasięgiem badań pozostaje tzw. wiktymizacja „turystyczna” tj. dotycząca przestępstw popełnianych na szkodę cudzoziemców, ale również kategoria turystów krajowych nie jest przewidziana do analizy w ramach wspomnianego badania. Ponadto, poza danymi pochodzącymi z 2007 roku, wśród wyników kolejnych edycji Polskiego Badania Przestępczości nie są prezentowane

dane

dotyczące

Gdańska.

Opracowane

statystyki

ukazują

wybrane

współczynniki „jedynie” dla poszczególnych województw, zaś wyniki dotyczące położonych na ich terytorium miast, przedstawiane są w podziale ze względu na liczbę ludności. W odniesieniu do województwa pomorskiego, posiadającego dwa miasta powyżej 100 tys. mieszkańców, prezentowane dane stanowią zatem zbiorcze wyniki dla Gdańska i Gdyni. W świetle przedstawionych analiz, szczególnego znaczenia nabierają badania sondażowe przeprowadzane każdego roku wśród przebywających w Gdańsku krajowych i zagranicznych gości. Mimo, iż otrzymane dane nie pozwalają na zanalizowanie skali popełnianych na terenie miasta przestępstw, to stanowią one niezwykle cenne źródło informacji o sposobie postrzegania przez turystów stanu bezpieczeństwa w mieście i ich odczuciach na ten temat. Otrzymane w 2013 roku wyniki badań ankietowych, przeprowadzonych przez Instytut Eurotest,są niezwykle optymistyczne. Zarówno turyści, jak i niekorzystający z noclegu odwiedzający jednodniowi, ocenili poczucie bezpieczeństwa w

349

Geografia występku i strachu. Polskie Badanie Przestępczości ’07, red. A. Siemaszko, Warszawa 2007, s. 7. B. Gruszczyoska, Przestępczośd w miastach wojewódzkich, [w:] Geografia występku…, s. 73. 351 Wyniki przeprowadzanego cyklicznie Polskiego Badania Przestępczości są dostępne na stronie Informacyjnego Serwisu Policyjnego Komendy Głównej Policji, www.isp.policja.pl. 350

171

Gdańsku na 5.1 punktów w sześciostopniowej skali352. Pozwala to, aczkolwiek dość ostrożnie, stwierdzić, że stan oraz poczucie bezpieczeństwa turystów w Gdańsku stanowią mocny atut miasta. W kontekście przedstawionych konkluzji, dotyczących rzeczywistego obrazu bezpieczeństwa turystów, wydaje się, iż w celu otrzymania pełniejszego oglądu poziomu bezpieczeństwa przebywających w Gdańsku turystów, należałoby spośród danych statystycznych na temat zdarzeń o charakterze przestępczym, wyodrębniać te które zostały wyrządzone na szkodę osób przyjezdnych. Możliwa do przeprowadzenia na tej podstawie analiza, pozwoliłaby na podjęcie próby dokonania bardziej trafnej diagnozy stanu bezpieczeństwa w odniesieniu do odwiedzających Gdańsk turystów oraz wdrożenia adekwatnych do otrzymanych wyników strategicznych rozwiązań. Bezspornym wydaje się bowiem przekonanie, iż bezpieczeństwo stanowi ten spośród czynników, który w procesie formułowania opinii na temat danego miejsca, ma wśród jego krajowych lub zagranicznych gości, znaczenie kluczowe, a zatem w ogromnym stopniu wpływa na wizerunek i reputację miasta, w konsekwencji decydując o rozwoju lub regresie, tak ważnej dla Gdańska turystycznej funkcji.

Abstract: Security in tourism plays a fundamental role and constitutes an essential factor in the process of travel destination choosing. If the condition of safety is not met, even the most environmentally or anthropogenically attractive sites will not be frequently visited. The image and reputation for safety of the place is equally important as the actual level of crime rate and effective functioning of the relevant services. The article will discuss the issue of public safety in Gdansk in terms of tourism. The analysis of operations of public bodies responsible for ensuring security in the city will be performed, in particular the activities implemented during touristic seasons will be discussed. Furthermore, an attempt is made to answer the question of the actual state of security in Gdansk and its image and perception by foreign and domestic tourists.

Key words: safety, tourism, public policy, city, criminality, destination image

352

Raport Instytutu Eurotest: „Turystyka Gdaoska w I kwartale 2014 roku oraz podsumowanie okresu badania w II, III, IV kwartale 2013 roku oraz w I kwartale 2014 roku, Gdaosk 2014, s. 24. http://www.gdansk.pl/multimedia,91,637.html, odczyt z dn. 21.11.2014.

172

Bibliografia: 1.

Bezpieczeństwo narodowe i międzynarodowe u schyłku XX wieku, red. D. B. Bobrow, E. Haliżak, R. Zięba, Warszawa 1997

Cieślarczyk M., Teoretyczne i metodologiczne podstawy badania problemów bezpieczeństwa i obronności państwa, Siedlce 2009

Crimean tourism minister: Crimean tourism prepares for ”a very difficult tourist season”, „Russian News Agency” z dn. 04.03.2014

Czapiński J., Panek T., Diagnoza społeczna 2013. Warunki i jakość życia Polaków, Warszawa 2014

Dark Tourism: Why would anyone want to vacation in a war zone?, „CBCradio” z dn. 31.07.2014

Dzisiów-Szuszczykiewicz A., „Arabska wiosna”– przyczyny, przebieg i prognozy, „Bezpieczeństwo narodowe”, 2011, II-2011/18

Fehler W., Bezpieczeństwo wewnętrzne współczesnej Polski, Warszawa 2012

Freedman J. M., Arab Spring Unrest Sent 2011 Tourism Down 30% in Egypt, Tunisia, „Bloomberg” z dn. 06.03. 2012,

Geografia występku i strachu. Polskie Badanie Przestępczości ‘07, red. A. Siemaszko, Warszawa 2008,

10.

Kamin D., The Rise of Dark Tourism. When war zones become travel destinations, „The Atlantic” z dn. 15.07.2014

11.

Poczucie bezpieczeństwa mieszkańców wielkich miast. Kraków na tle innych miast europejskich, red. K. Krajewski, Kraków 2008

12.

Raport Instytutu Eurotest „Turystyka Gdańska w III kwartale 2013 roku”, Gdańsk 2013

13.

Raport Instytutu Eurotest: „Turystyka Gdańska w I kwartale 2014 roku oraz podsumowanie okresu

badania

II, III, IV kwartale 2013 roku oraz

w I kwartale 2014 roku, Gdańsk 2014 14.

Raport Roczny Straży Miejskiej z 2013 roku

15.

Różycki P., Fudalej P., Konflikty turystyczne i terroryzm a turystyka, „Problemy turystyki” 2004, nr 1-2

16.

Rudenko O., Tourism suffers in Crimea as Ukraine shuns breakaway region, “The Washington Times” z dn. 25.08.2014

173

17.

Stąporek M., 3 mln pasażerów na lotnisku. Każdy z nich zwiększa zysk, www.trojmiasto.pl z dn. 21.11.2014

18.

Studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania przestrzennego miasta

Gdańska, Biuro Rozwoju Gdańska, [b.m.d.w],

19.

Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych z dnia 20 marca 2009 r.

20.

Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.

21.

Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r.

22.

Uchwała Rady Miasta Gdańska nr XXXV/759/13 z dnia 28 lutego 2013 roku w sprawie uchwalenia „Miejskiego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego”.

23.

UNWTO Highlights 2014 Edition, Madryt 2014

24.

Zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska nr 292/13 z dnia 6 marca 2013 r. powołania zespołu ds. analiz i przygotowania miasta w czasie wydarzeń organizowanych w Gdańsku

174

Dominika Liszkowska Bezpieczeństwo oraz ochrona imigrantów i uchodźców w świetle działań Unii Europejskiej The Security and Protection of Immigrants and Refugees in the Light of the Actions of the European Union

Wstęp Unia Europejska to organizacja międzynarodowa, której działalność oparta jest na katalogu wartości, takich jak prawa człowieka, solidarność społeczna i równość. Przez wiele lat państwa członkowskie podejmowały liczne starania mające na celu ujednolicenie polityki całej wspólnoty w dziedzinach takich jak imigracja czy azyl. Humanitarne tradycje Unii Europejskiej i jej państw członkowskich nie pozwalają zapominać o ludziach potrzebujących ochrony, dlatego w ramach wspólnoty państw, na przestrzeni lat podejmowano liczne działania mające usprawnić zasady przyznawania ochrony międzynarodowej czy określenie statusu uchodźcy. Chociaż przyjęto liczne dokumenty, których celem była harmonizacja prawa w państwach członkowskich wobec imigrantów i uchodźców, to ostatnie wydarzenia na Morzu Śródziemnym czy niepokojące informacje z przepełnionych domów dla azylantów pozwalają postawić tezę, iż pomimo licznych działań Unii Europejskiej, organizacja nie zapewnia wystarczającej ochrony i bezpieczeństwa imigrantom i uchodźcom. Artykuł ma na celu analizę działalności Unii Europejskiej w zakresie polityki imigracyjnej oraz polityki azylowej. W niniejszym opracowaniu podjęto próbę odpowiedzi na pytanie: czy działania podejmowane przez Unię Europejską zapewniają imigrantom i uchodźcom ochronę i bezpieczeństwo na jej terytorium? W celu przeprowadzenia niniejszej analizy ważne jest zdefiniowanie pojęć „imigrant” oraz „uchodźca”. Imigrant to, zgodnie z Komunikatem Komisji z dnia 17 czerwca 2008 roku, obywatel państwa trzeciego353. Powodem migracji takiej osoby są zwykle różnice gospodarcze, handel, globalizacja, problemy polityczne oraz brak stabilności w kraju, z którego pochodzi, a także możliwość znalezienia lepszej pracy354. Jest to zatem cudzoziemiec, który wyemigrował z kraju swojego pochodzenia z przyczyn ekonomicznych lub 353

Komunikat Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 17 czerwca 2008, Wspólna europejska polityka imigracyjna: zasady, działania i narzędzia, KOM/2008/0359, s. 2. 354 Ibidem, s. 2.

175

przymusowych. Według Marka Chmaja odrębną grupę imigracyjną tworzą azylanci. Są to osoby oczekujące zwykle pomocy socjalno-bytowej od państwa, w którym starają się uzyskać status uchodźcy355. Natomiast sam termin „uchodźca”, zgodnie z Konwencją Genewską z 1951 roku, stosuje się do osoby, która „na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując sie na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa”356.

Można zatem sformułować stwierdzenie, iż w Unii Europejskiej uchodźca to imigrant niebędący obywatelem żadnego z państw członkowskich, ale przebywający na terytorium jednego z nich i korzystający z przyznanej mu ochrony międzynarodowej. Migrację takiej osoby określić można jako migrację przymusową357, bowiem osoba ta zmuszona została opuścić swój kraj z niezależnych od siebie przyczyn.

Polityka imigracyjna Unii Europejskiej Ramy polityki imigracyjnej Unii Europejskiej zawarte zostały m.in. w Komunikacie Komisji z dnia 5 grudnia 2007 roku W kierunku wspólnej polityki w dziedzinie imigracji. Komisja uznała, iż niezbędne jest skoordynowane podejście w kwestii imigracji tak, by pomóc państwom członkowskim w bardziej skutecznym jej zarządzaniu. W innym istotnym z punktu widzenia polityki imigracyjnej dokumencie – Komunikacie Komisji Wspólna europejska polityka imigracyjna: zasady, działania i narzędzia z 17 czerwca 2008 roku określono główne cele polityki imigracyjnej. Uznano m.in. że polityka imigracyjna powinna uwzględniać wartości uniwersalne, na których opiera się UE, czyli solidarność, równość, godność i wolność, a także szanować prawa zawarte m.in. w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

355

A. Chodubski, Wyzwania migracyjne we współczesnej Europie, „Przegląd Polsko-Polonijny” 2011, nr 2, s. 46. 356 Konwencja Genewska z dnia 28 lipca 1951 roku, Dz. U. z 1991 r. Nr 119 poz. 515., art. 1, ust. 2. 357 K. Majdzioska, Trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, https://www.academia.edu/3287304/Trudno%C5%9Bci_w_integracji_cudzoziemc%C3%B3w_kt%C3%B3rzy_uz yskali_w_Rzeczypospolitej_Polskiej_status_uchod%C5%BAcy_lub_ochron%C4%99_uzupe%C5%82niaj%C4%85c %C4%85, s. 5, [dostęp: 26.11.2014+.

176

Komisja zaproponowała również 10 zasad będących pierwowzorem dla dalszego rozwoju wspólnej polityki imigracyjnej. Oparte zostały one na trzech wartościach: dobrobycie, solidarności oraz bezpieczeństwie. W ramach dobrobytu Unia Europejska ma: (1) stosować jasne i przejrzyste reguły wspierające legalną imigrację, (2) dopasować imigrację do potrzeb rynku pracy UE i zarządzać nią zwracając uwagę na potrzeby gospodarcze („z pełnym poszanowaniem zasady preferencji dla obywateli państw wspólnoty [i] prawa państw członkowskich do określenia liczby imigrantów…”358), (3) poprawić poziom integracji imigrantów przebywających legalnie na jej terytorium (należy wziąć pod uwagę starania obustronne – zarówno państw członkowskich jak i samych imigrantów). W ramach kwestii solidarności wspólna polityka imigracyjna ma opierać się na: (4) wzajemnym zaufaniu, solidarności politycznej, wspólnym działaniu UE i jej państw członkowskich, (5) spójnym i efektywnym wykorzystaniu dostępnych zasobów finansowych, (6) partnerstwie i współpracy z państwami trzecimi (w kwestiach takich jak legalne przepływy migracyjne i większe wykorzystanie możliwości jakie daje migracja do rozwoju). W odniesieniu do wspólnej polityki migracyjnej zapewnienie bezpieczeństwa ma być możliwe poprzez: (7) wspólną politykę wizową, mającą służyć interesom Unii oraz jej partnerów (ma ułatwić wjazd osobom, których podróż wyrażona jest w dobrej wierze), (8) zintegrowanie kontroli na granicach strefy Schengen oraz wzmocnienie zarządzania granicami zewnętrznymi UE, (9) zwalczanie nielegalnej imigracji (w tym wszelkich form nielegalnego zatrudnienia) oraz handlu ludźmi, (10) skuteczne działanie w kwestii polityki powrotów. Podstawę prawną Unii Europejskiej w kwestii polityki imigracyjnej stanowi art. 79 TFUE, określający cele polityki migracyjnej, które zapewnić mają skuteczne zarządzanie przepływami migracyjnymi oraz sprawiedliwe traktowanie przebywających legalnie na terenie Unii obywateli państw trzecich, a także art. 80 TFUE, który w punkcie 3. odnosi się do możliwości zawierania z państwami trzecimi umów o readmisji obywateli tych państw, którzy to obywatele nie spełniają wymogów wjazdu na terytorium państw członkowskich Unii lub wymóg ten przestali spełniać. W coraz większym stopniu Unia Europejska opiera swoją politykę migracyjną na przyjmowaniu wysoko wykwalifikowanych imigrantów, którzy mogą przyczynić się do jej wzrostu gospodarczego359. Uwaga skupiona jest na przyciąganiu migrantów o odpowiednim profilu, co pomoże zniwelować niedobory pracowników posiadających określone 358

Zob.: Komunikat Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 17 czerwca 2008, op. cit., s. 6-15. A. Konarzewska, Raport: Migracyjne problemy Unii Europejskiej, „Bezpieczeostwo Narodowe”, 2007, nr 3-4, s. 91-92. 359

177

umiejętności i kwalifikacje. Inna kwestia, istotna w Unijnej polityce migracyjnej, to walka z nielegalną migracją oraz nielegalnym zatrudnieniem, a także zwalczanie przestępstw takich jak handel czy przemyt ludźmi. Unia Europejska skupia też swoją uwagę na integracji przybywających imigrantów ze społeczeństwem europejskim360.

Polityka azylowa Unii Europejskiej Celem Unii Europejskiej jest budowanie Europy, która będzie miejscem azylu 361. W Komunikacie Komisji Wspólnot Europejskich z 17 czerwca 2008 roku zawarto stwierdzenie, iż z uwagi na „swoje humanitarne tradycje Europa […] musi kierować się solidarnością wobec uchodźców i osób potrzebujących ochrony”362. Państwa członkowskie dały istotny wkład w rozwój wspólnej polityki azylowej. Na specjalnym posiedzeniu Rady Europejskiej w Tampere, które miało miejsce w październiku 1999 roku, podjęto decyzję o rozpoczęciu prac nad stworzeniem Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego363. Przez kolejne lata celem zharmonizowania systemów azylowych państw

członkowskich

przyjęto

liczne

dokumenty,

wśród

których

znalazły

się:

Rozporządzenie Dublin II - Rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 roku, ustanawiające kryteria oraz mechanizmy określające, które z państw członkowskich jest właściwe dla rozpatrzenia wniosku o azyl złożonego przez obywatela państwa trzeciego w jednym z państw członkowskich; Dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 roku ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl; Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku ustanawiająca minimalne normy dla procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich; Dyrektywa Rady 2004/83/WE

z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiająca minimalne normy dla

kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony. Podstawy prawne polityki azylowej w Unii Europejskiej zawarte są też w art. 67 ust. 2 TFUE, zgodnie z którym UE „rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu [i] imigracji” oraz 360

Eurostat, Statystyki dotyczące migracji i populacji migrantów, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistic s/pl, [dostęp: 26.11.2014]. 361 Europejski pakt o integracji i azylu z dnia 24 września 2008, 13440/08, s. 4. 362 Komunikat Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 17 czerwca 2008, Wspólna europejska polityka imigracyjna: zasady, działania i narzędzia, s. 9-11. 363 Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli paostw trzecich lub bezpaostwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony, Dz.U. L.304 z 30.09. 2004, s. 96.

178

w art. 78 ust. 1 TFUE mówiącego o tym, że „Unia rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, mającą na celu przyznanie odpowiedniego

statusu

każdemu

obywatelowi

państwa

trzeciego

wymagającemu

międzynarodowej ochrony oraz mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non– refoulement”. Jednocześnie zaznaczono, iż polityka ta ma być zgodna z Konwencją genewską z dnia 28 lipca 1951 roku oraz Protokołem z dnia 31 stycznia 1967 roku dotyczącymi statusu uchodźców, a także innymi istotnymi traktatami. Jednocześnie w ust. 2 tego samego artykułu zaznaczono, iż przyjmowane będą środki, których celem jest ujednolicenie systemu azylowego w UE (m.in. jednolity status dla azylantów na terenie całej organizacji czy jednolite procedury przyznawania azylu). Także artykuł 18. Karty Praw Podstawowych gwarantuje prawo do azylu dla uchodźców364. W 2013 roku państwa członkowskie doszły do porozumienia w kwestii polityki azylowej i przyjęły pakiet reform ustawodawczych, mających na celu polepszenie gwarancji prawnych dla osób poszukujących w Unii Europejskiej pomocy i schronienia. Ich efektem finalnym

być

stworzenie

Wspólnego

Europejskiego

Systemu

Azylowego

wyeliminowanie wadliwej i nie do końca spójnej struktury365. Na lata 2014-2020 uruchomiono też Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (FAMI)366, którego cele to m.in.: rozwój oraz wzmocnienie Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego, wsparcie legalnej migracji do państw członkowskich UE, zwalczanie zjawiska nielegalnej imigracji na terenie wspólnoty367. Zastąpił on fundusze z programu ogólnego Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi SOLID, w skład którego wchodziły: Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów (EFPI), Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich (EFIOPT) oraz Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców (EFU)368.

364

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE 2010/c 83/02, Art. 18. C.Malmström, Wspólna polityka azylowa UE staje się rzeczywistością, http://eastbook.eu/2013/06/material/news/wspolna-polityka-azylowa/ [dostęp: 26.11.2014]. 366 Departament Współpracy Międzynarodowej i Funduszy Europejskich MSW, Nabór propozycji projektów do specific actions w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, http://fundusze.msw.gov.pl/ue/naboryprojektow/fundusz-azylu-migracji/11517,Nabor-propozycji-projektow-do-specific-actions-w-ramach-FunduszuAzylu-Migracji-.html, [dostęp: 26.11.2014]. 367 Departament Współpracy Międzynarodowej i Funduszy Europejskich MSW, Program krajowy, http://fundusze.msw.gov.pl/ue/fundusze/planowane/fundusz-azylu-migracji/11735,Program-Krajowy.html [dostęp: 26.11.2014]. 368 J. Fuksiewicz, Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (cz.1), „Biuletyn Migracyjny”, 2014, nr 48, http://biuletynmigracyjny.uw.edu.pl/48-czerwiec-2014/fundusz-azylu-migracji-i-integracji-cz-1, [dostęp: 26.11.2014]. 365

179

Ochrona i bezpieczeństwo imigrantów oraz uchodźców w Unii Europejskiej Jedną z tendencji, jakie zauważyć można w Unii Europejskiej, jest wzrastająca sprzeczność pomiędzy wyrażaną wolnością imigracji, a stanem faktycznym, w którym państwa członkowskie podporządkowują kwestię imigracji określonym przepisom prawa369. Przez część państw imigranci traktowani są w sposób selektywny. Akceptowani są ci, którzy przynoszą korzyści, natomiast pozostali stają się wyizolowani. Prowadzi to do licznych problemów. Z jednej strony imigracja jest sama w sobie wartością, natomiast z drugiej w świadomości Europejczyków generuje negatywne społecznie zjawiska i dylematy etyczne370. Także samo podejście poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej do kwestii imigracji znacznie się różni od siebie. Przykładowo Szwecja oceniana jest jako kraj przychylny imigrantom371. W jej strategii migracyjnej zaznaczona jest orientacja na imigrantów (z uwagi na niski przyrost naturalny). Kraj ten od lat 80. wykazywał też zainteresowanie kwestią uchodźców i corocznie przyjmował ich ok. 140 tys. Jest to też państwo zorientowane na przyjmowanie jako imigrantów kobiet dotkniętych przemocą. Niemiej jednak w ostatnich latach ujawniły się nastroje niechęci wobec cudzoziemców. Niektóre zachowania świadczą nawet o postawach ekstremistycznych. Wyrażane są poprzez głoszenie haseł rasistowskich czy podpalanie domów dla azylantów372. Innym przykładem jest Francja. W jej polityce wobec imigrantów ścierają się dwa nurty. Pierwszy z nich to gwarantowanie polityki imigracyjnej, będącej swoistą „wiernością idei republiki”373 oraz promowanie integracji przebywających na jej terytorium obywateli krajów trzecich. Drugi natomiast to kontrolowanie zjawiska ruchów imigrantów i azylantów, w tym także radykalne ograniczenie ich napływu. Już na początku lat 90. w kraju tym odbywały się liczne protesty przeciwko imigrantom. W roku 2005 prezydent Sarkozy, chcąc uzyskać poparcie skrajnej prawicy, wykorzystał mającą miejsce w Grenoble strzelaninę do zamknięcia obozów romskich374 i wypędzenia ich z kraju. Jego decyzję poprało aż 79% badanych (obywateli Francji). Kolejnym przykładem jest Holandia, która w 2002 roku zdecydowała o zaostrzeniu przepisów polityki imigracyjnej względem osób, które podjęły decyzję o pozostaniu na jej 369

A. Chodubski, Możliwości i bariery imigracyjne w Europie, [w:] Wokół problematyki migracyjnej. Kultura przyjęcia, pod. red. J. Balickiego, M. Chamarczuka, Warszawa 2013, str. 37. 370 J. Balicki, Imigranci i uchodźcy w Unii Europejskiej. Humanizacja polityki imigracyjnej i azylowej, Warszawa 2012, s. 10. 371 A. Chodubski, Możliwości i bariery imigracyjne w Europie…, s. 30 . 372 Ibidem, s. 30-31. 373 Ibidem, s. 29. 374 Ch. Dickey, Jak to się robi we Francji…, http://swiat.newsweek.pl/jak-to-sie-robi-we-francji---,64323,1,1.html, [dostęp: 26.11.2014].

180

terytorium. Celem zmiany jest selekcja imigrantów i stworzenie optymalnych warunków dla tych, którzy stanowią pierwszą i drugą ich generację375. Zaostrzone zostały też przepisy dotyczące obowiązkowych kursów językowych oraz kursów orientacji społecznej. Podjęto również decyzję o wprowadzeniu tzw. selektywnej polityki imigracyjnej, przychylnej migrantom mającym pozytywny wpływ na rozwój gospodarki, kultury i nauki, będąc jednocześnie restrykcyjną dla wszystkich innych376. W postawach obywateli niektórych państw członkowskich wyraźnie zauważyć można zjawisko niechęci wobec imigrantów. Za jeden z jego przejawów posłużyć mogą wyniki wyborów do PE, które odbyły się w dniach 22-25 maja 2014 roku. Ogromny sukces odniosły partie eurosceptyków, które w swoich programach odnoszą się nieprzychylnie do kwestii imigracji.

Wielkiej

Brytanii

zwyciężyła

Populistyczna

Partia

Niepodległości

Zjednoczonego Królestwa (UKIP), uzyskując aż 24 mandaty w Parlamencie Europejskim377. Partia ta nawołuje między innymi do opuszczenia przez Wielką Brytanię struktur Unii Europejskiej, a także do ograniczenia zjawiska migracji378. Również we Francji ogromnym sukcesem wyborczym zakończył się udział Narodowego Frontu (uzyskał on 23 mandaty w PE)379. Jest to partia o poglądach nacjonalistycznych i ksenofobicznych i podobnie jak UKIP, także jest przeciwniczką imigracji380. Powodzenie w kwestii uzyskania azylu w Unii Europejskiej uzależnione jest w znacznym stopniu od miejsca, w którym cudzoziemiec szuka schronienia381. Praktyka stosowania przepisów przez poszczególne państwa członkowskie, pomimo istniejącej formalnie polityki azylowej, jest odmienna. Analizy danych dotyczących osób, które uzyskały status uchodźcy lub ochronę zastępczą w 6 państwach członkowskich (Wielka Brytania, Francja, Niemcy, Szwecja, Belgia, Holandia), zamieszczone w Raporcie UNHCR z 2011 roku, wykazały, iż państwa te nie stosują wspólnego podejścia wobec kwestii osób dotkniętych przemocą i starających się o azyl na ich terytorium. Zgodnie z wynikami raportu 375

V. Gul-Rehlewicz, Nowe trendy w polityce imigracyjnej Holandii, [w:] Stan realizacji polityki społecznej w XXI w, pod. red. M. Miłka, G. Wilk-Jakubowskiego, Kielce, s. 70. 376 Ibidem, s. 70. 377 Parlament Europejski, Miejsca według paostwa członkowskiego. Podział według krajowych partii i grup politycznych, http://www.europarl.europa.eu/elections2014-results/pl/seats-member-state-absolut.html, [dostęp: 26.11.2014]. 378 M. Czarnecki, Zwycięstwo eurosceptyków z UKIP w Wielkiej Brytanii to mocny sygnał ostrzegawczy *Analiza+, http://wyborcza.pl/1,75477,16035217,Zwyciestwo_eurosceptykow_z_UKIP_w_Wielkiej_Brytanii.html, [dostęp: 26.11.2014]. 379 Parlament Europejski, op. cit. 380 Mk, Wybory w Europie polityczne trzęsienie ziemi, http://wyborcza.pl/1,75477,16034273,Wybory_w_Europie__polityczne_trzesienie_ziemi.html#TRrelSST, [dostęp: 26.11.2014]. 381 RS, Uchodźcy w Europie: tu wreszcie bezpieczni, „Biuletyn migracyjny”, 2012, nr 35, s. 1.

181

UE nie osiągnęła celu, jakim jest zapewnienie międzynarodowej ochrony przez wspólne kryteria dla identyfikacji osób, które szukają schronienia w państwach członkowskich. Przykładowo w 2010 roku, w odniesieniu do obywateli Afganistanu, Iraku czy Somalii, stosunek 6 państw członkowskich znacząco się różnił. Wobec obywateli Afganistanu najniższy wskaźnik osób, którym udzielono ochrony, zanotowano w Wielkiej Brytanii - 9,7%, najwyższy w Belgii – 62,4%; wobec obywateli Iraku – znów najmniej uzyskało schronienie w Wielkiej Brytanii (10,9%), a najwięcej w Belgii (78,5%); wobec obywateli Somalii – najmniej przychylna okazała się Holandia, udzielając schronienia 34,3% osób, które starały się o ochronę, najbardziej natomiast Niemcy - 89,4%382. Jak przedstawia się stosunek państw członkowskich do kwestii pomocy uchodźcom, można wywnioskować też z danych przytaczanych przez Amnesty International. Organizacja podaje, iż zaledwie 10 państw członkowskich zaoferowało miejsca w humanitarnych punktach przyjęć bądź przesiedlenie uchodźcom z Syrii. 10 tys. uchodźców zadeklarowały się przyjąć Niemcy, co stanowiło 80% tego co łącznie wszystkie państwa członkowskie. Pozostałe kraje otworzyły swoje terytorium zaledwie na 2340 Syryjczyków (z tego Francja 500, Hiszpania - 30). Żadnych miejsc nie zaoferowały m.in. Wielka Brytania i Włochy383. Taka sytuacja zmusza wielu Syryjczyków (ale również obywateli innych państw) do poszukiwania schronienia na własną rękę. Podejmują oni decyzję o podróży drogą morską tzw. niebezpiecznymi szlakami do Europy, która dla wielu z nich kończy się tragicznie. Amnesty International oskarża Unię Europejską o budowę „twierdzy europejskiej”, za sprawą stawiania wysokich obwarowań384. Jak podaje, organizacja według danych szacunkowych z października 2013 roku, aż 650 osób podróżujących na 3 łodziach zginęło, próbując pokonać trasę z Afryki Północnej do wybrzeży Europy. Część statków z imigrantami jest zawracana, a tych którym uda się przedostać na terytorium państw członkowskich, często spotyka przemoc ze strony policji czy straży nadbrzeżnej385. Krytyczną opinię wobec unijnej polityki azylowej sformułowała także na początku 2014 roku organizacja praw człowieka Human Rights Watch (HRW). Uznała ona, iż Unia Europejska robi więcej celem powstrzymania łodzi z

382

UNHCR, Safe at Last? Law and Practice in Selected EU Member States with Respect to Asylum-Seekers Fleeing Indiscriminate Violence, 2011. 383 Amnesty International, Europa odwraca się od syryjskich uchodźców, http://amnesty.org.pl/no_cache/aktualnosci/strona/article/8072.html, [dostęp: 26.11.2014]. 384 Amnesty International, S.O.S Europo! Uratuj uchodźców szukających schronienia, dostępny: http://amnesty.org.pl/index.php?id=462, [dostęp: 26.11.2014]. 385 Amnesty International, Europa odwraca się od syryjskich uchodźców …

182

uchodźcami na Morzu Śródziemnym, by nie dobiły do brzegu, niż działania w celu ochrony ludzkiego życia386. Nie lepsze światło na działania Unii i jej państw członkowskich rzucają wydarzenia z ośrodków dla imigrantów oczekujących na uzyskanie azylu. W grudniu 2013 roku Włoska telewizja RAI przedstawiła nagranie z ośrodka imigracyjnego znajdującego się na Lampedusie. Film przedstawiał rozebranych do naga uchodźców, polewanych środkami do dezynfekcji oraz preparatami przeciwko świerzbowi za pomocą gumowego węża 387. Imigrant przebywający w ośrodku poinformował, iż w odbywającej się co kilka dni procedurze udział biorą zarówno mężczyźni, jak i kobiety388. Ujęcia wywołały we Włoszech powszechne oburzenie. Premier Włoch Enrico Letta zapowiedział, iż wobec tej szokującej sprawy przeprowadzone zostanie postępowanie wyjaśniające, a winni poniosą karę. Prokuratura w Agrigento na Sycylii postanowiła wszcząć postępowanie w związku z nagraniem, nie wykluczając postawienia zarzutów maltretowania oraz naruszenia prywatności389. Negatywną opinię na temat tej sytuacji wyraziła m.in. minister ds. integracji, Cécile Kyenge. Uznała, iż ów proceder jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie390. Natomiast Komisarz unijny ds. wewnętrznych, Cecilia Malmstrom, w swoim oświadczeniu zapowiedziała wstrzymanie środków finansowych (mających na celu pomoc w kwestii napływu imigrantów) dla Włoch, jeśli te nie zagwarantują uchodźcom, azylantom i imigrantom godziwych warunków. Zapowiedziała nawet wszczęcie procedury mającej na celu zbadanie naruszenia prawa, by uzyskać pewność, iż standardy unijne są szanowane391.

Podsumowanie Pomimo licznych przedsięwzięć podejmowanych przez Unię Europejską i jej państwa członkowskie, organizacja nie zapewnia wystarczającej ochrony i bezpieczeństwa imigrantom 386

I. D. Metzner, Raport ws. Przestrzegania praw człowieka. Krytyka UE i USA, B. Dudek (ed.), Polityka, http://www.dw.de/raport-ws-przestrzegania-praw-cz%C5%82owieka-krytyka-ue-i-usa/a-17377372, [dostęp: 06.11.2014]. 387 RMF FM/PAP, Będzie kara dla Włoch za wstrząsający film z Lampedusy?, http://www.rmf24.pl/fakty/swiat/news-bedzie-kara-dla-wloch-za-wstrzasajacy-film-z-lampedusy,nId,1076554 [dostęp: 26.11.2014]. 388 Kospa pap, Włosi oburzeni nagraniem z ośrodka dla uchodźców na Lampedusie. „To zdjęcia jak z obozu koncentracyjnego”, http://wyborcza.pl/1,75477,15154972,Wlosi_oburzeni_nagraniem_z_osrodka_dla_uchodzcow_na.html, [dostęp: 26.11.2014]. 389 PAP/asop, Bruksela grozi karami dla Włochów za traktowanie uchodźców w ośrodku na Lampedusie, http://www.polskieradio.pl/5/3/Artykul/1006259,Bruksela-grozi-karami-dla-Wlochow-za-traktowanieuchodzcow-w-osrodku-na-Lampedusie, [dostęp: 26.11.2014]. 390 Kospa pap , op.cit. 391 PAP/asop, op. cit.

183

i uchodźcom. Państwa członkowskie Unii Europejskiej od wielu lat intensywnie próbują doprowadzić do harmonizacji swojego dorobku prawnego i usprawnienia wspólnych działań w ramach polityki imigracyjnej i azylowej. Przyjęto liczne dokumenty, dyrektywy i pakty, za sprawą których dojść ma do powstania Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego. Jest to jednak w dalszym ciągu cel trudny do osiągnięcia Zauważyć można istotną sprzeczność pomiędzy celami Unii Europejskiej i jej zamiarami wobec imigrantów i uchodźców, a podejściem do tej kwestii poszczególnych państw członkowskich. Wiele osób, poszukujących ochrony na terytorium organizacji, nie jest w stanie jej uzyskać, bowiem prawodawstwo dotyczące kryteriów przyznawania ochrony międzynarodowej jest w poszczególnych państwach członkowskich w dalszym ciągu zróżnicowane. To czy uda się danej osobie uzyskać status uchodźcy zależy w dużej mierze od miejsca, w którym złoży wniosek. Część państw członkowskich otwiera swoje terytorium dla uchodźców bardziej przychylnie, np. Niemcy czy Szwecja. Inne, jak Włochy czy Malta, walczą każdego dnia ze zjawiskiem nielegalnej migracji i uchodźcami, którzy próbują dostać się na ich terytorium w przepełnionych łodziach. W ośrodkach imigracyjnych brakuje miejsc, a ci, którym uda się je opuścić, często nie są w stanie poradzić sobie z nową sytuacją. Sama imigracja do Unii Europejskiej ma charakter selektywny i skupia uwagę na wybranych grupach cudzoziemców. Obywatele państw trzecich, którzy nie spełniają warunków, nie są akceptowani. Na wstępie dochodzi zatem do dyskryminacji i segregacji imigrantów na lepszych i gorszych. Pomimo ogromnych starań Unii Europejskiej nie udaje się działać zawsze zgodnie z wartościami solidarności, bezpieczeństwa oraz dobrobytu, na których opiera się istota jej polityki wobec imigrantów i uchodźców.

Abstract: Immigration to the European Union due to their specific nature is a phenomenon difficult to estimate. Their uncontrolled form poses a threat for the host countries as well as for immigrants and refugees. Initially, the European Union has worked very restrictive towards immigrants, treating them as persons on its territory illegally or to obtain asylum. Despite prevailing anti-immigrant sentiment in Europe and violations of fundamental rights of immigrants and refugees significant improvement is seen in activity of the European Union on issues of their protection and security.

Key words: The European Union, asylum, immigration, immigration policy, asylum policy

184

Bibliografia: 1.

Amnesty International, Europa odwraca się od syryjskich uchodźców, dostępny: http://amnesty.org.pl/no_cache/aktualnosci/strona/article/8072.html [26.11.2014].

Amnesty International, S.O.S Europo! Uratuj uchodźców szukających schronienia, dostępny: http://amnesty.org.pl/index.php?id=462 [26.11.2014].

Balicki J., Imigranci i uchodźcy w Unii Europejskiej. Humanizacja polityki imigracyjnej i azylowej, Warszawa 2012.

Chodubski A., Możliwości i bariery imigracyjne w Europie, [w:] Wokół problematyki migracyjnej. Kultura przyjęcia, pod. red. J. Balickiego, M. Chamarczuka, Warszawa 2013.

Chodubski A., Wyzwania migracyjne we współczesnej Europie, „Przegląd PolskoPolonijny”, 2011, nr 2.

Czarnecki M., Zwycięstwo eurosceptyków z UKIP w Wielkiej Brytanii to mocny sygnał ostrzegawczy [Analiza],dostępny:http://wyborcza.pl/1,75477,16035217,Zwyciestwo_eurosceptykow _z_UKIP_w_Wielkiej_Brytanii.html [26.11.2014].

Departament Współpracy Międzynarodowej i Funduszy Europejskich MSW, Nabór propozycji projektów do specific actions w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, dostępny: http://fundusze.msw.gov.pl/ue/nabory-projektow/fundusz-azylumigracji/11517,Nabor-propozycji-projektow-do-specific-actions-w-ramach-FunduszuAzylu-Migracji-.html [26.11.2014].

Departament Współpracy Międzynarodowej i Funduszy Europejskich MSW, Program krajowy, dostępny: http://fundusze.msw.gov.pl/ue/fundusze/planowane/fundusz-azylumigracji/11735,Program-Krajowy.html [26.11.2014].

Dickey Ch., Jak to się robi we Francji…, dostępny: http://swiat.newsweek.pl/jak-tosie-robi-we-francji---,64323,1,1.html [26.11.2014].

10.

Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony, Dz.U. L.304 z 30.09. 2004.

11.

Europejski pakt o integracji i azylu z dnia 24 września 2008, 13440/08.

12.

Eurostat,

Statystyki

dotyczące

migracji

populacji

migrantów,

dostępny:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant _population_statistics/pl [26.11.2014].

185

13.

Fuksiewicz J., Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (cz.1), „Biuletyn Migracyjny”, 2014,

48,

dostępny:

http://biuletynmigracyjny.uw.edu.pl/48-czerwiec-

2014/fundusz-azylu-migracji-i-integracji-cz-1 [26.11.2014]. 14.

Gul-Rehlewicz V., Nowe trendy w polityce imigracyjnej Holandii, [w:] Stan realizacji polityki społecznej w XXI w, pod. red. M. Miłka, G. Wilk-Jakubowskiego, Kielce.

15.

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE 2010/c 83/02.

16.

Konarzewska A., Raport: Migracyjne problemy Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe”, 2007, nr 3-4.

17.

Komunikat Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 17 czerwca 2008, Wspólna europejska polityka imigracyjna: zasady, działania i narzędzia, KOM/2008/0359.

18.

Konwencja Genewska z dnia 28 lipca 1951 roku, Dz. U. z 1991 r. Nr 119 poz. 515.

19.

Kospa pap, Włosi oburzeni nagraniem z ośrodka dla uchodźców na Lampedusie. „To zdjęcia jak z obozu koncentracyjnego”,

20.

dostępny:http://wyborcza.pl/1,75477,15154972,Wlosi_oburzeni_nagraniem_z_osrodk a_dla_uchodzcow_na.html [26.11.2014].

21.

Majdzińska K.,

Trudności w

integracji

cudzoziemców,

którzy

uzyskali

Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, dostępny: https://www.academia.edu/3287304/Trudno%C5%9Bci_w_integracji_cudzoziemc%C 3%B3w_kt%C3%B3rzy_uzyskali_w_Rzeczypospolitej_Polskiej_status_uchod%C5% BAcy_lub_ochron%C4%99_uzupe%C5%82niaj%C4%85c%C4%85 [26.11.2014]. 22.

Malmström C., Wspólna polityka azylowa UE staje się rzeczywistością, dostępny: http://eastbook.eu/2013/06/material/news/wspolna-polityka-azylowa/[26.11.2014].

23.

Metzner I. D., Raport ws. Przestrzegania praw człowieka. Krytyka UE i USA, B. Dudek (ed.), Polityka, dostępny:http://www.dw.de/raport-ws-przestrzegania-prawcz%C5%82owieka-krytyka-ue-i-usa/a-17377372 [06.11.2014].

24.

Mk, Wybory w Europie polityczne trzęsienie ziemi,

25.

dostępny:http://wyborcza.pl/1,75477,16034273,Wybory_w_Europie__polityczne_trze sienie_ziemi.html#TRrelSST [26.11.2014].

26.

PAP/asop, Bruksela grozi karami dla Włochów za traktowanie uchodźców w ośrodku na Lampedusie, dostępny:http://www.polskieradio.pl/5/3/Artykul/1006259,Brukselagrozi-karami-dla-Wlochow-za-traktowanie-uchodzcow-w-osrodku-na-Lampedusie [26.11.2014].

27.

Parlament Europejski, Miejsca według państwa członkowskiego. Podział według krajowych

partii

grup

politycznych,

dostępny:

186

http://www.europarl.europa.eu/elections2014-results/pl/seats-member-stateabsolut.html [26.11.2014]. 28.

RMF FM/PAP, Będzie kara dla Włoch za wstrząsający film z Lampedusy?, dostępny: http://www.rmf24.pl/fakty/swiat/news-bedzie-kara-dla-wloch-za-wstrzasajacy-film-zlampedusy,nId,1076554 [26.11.2014].

29.

RS, Uchodźcy w Europie: tu wreszcie bezpieczni, „Biuletyn migracyjny”, 2012, nr 35.

30.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz. Urz. UE C115 z 9 maja 2008 r.

31.

UNHCR, Safe at Last? Law and Practice in Selected EU Member States with Respect to Asylum-Seekers Fleeing Indiscriminate Violence, 2011.

187

Jarosław Ślęzak Organy/struktury sui generis w obszarze Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej Sui generis organs/structures in the Area of freedom, security and justice W przeszłości współpraca państw europejskich w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, dotycząca porozumień o współdziałaniu służb granicznych, migracyjnych, sądów, prokuratur, policji w celu zwalczania przestępczości, jak i powoływaniu struktur międzynarodowych, ograniczona była rygorystycznie przestrzeganą zasadą suwerenności. Przeszkodą były także podziały polityczne. Aktualnie bezpieczeństwo wewnętrzne przekroczyło granice państw a jego zagrożenia392 wymagają współpracy i współdziałania w ich zwalczaniu, jak i profilaktyce. Służą temu organy i struktury międzynarodowe. Tytuł V Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) reguluje zagadnienia dotyczące

Przestrzeni

Wolności,

Bezpieczeństwa

Sprawiedliwości

(PWBiS)393.

Postanowienia niniejszego tytułu, ujęte w art. 67-89, objęte są reżimem Unii Europejskiej (UE). Zgodnie z art. 67 ust. 1 TFUE – UE ustanawia przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w poszanowaniu praw podstawowych oraz różnych systemów i tradycji prawnych Państw Członkowskich (PCZ). W artykule tym expressis verbis określone zostały obowiązki UE, do których należy: 

zapewnienie braku kontroli osób na granicach wewnętrznych i rozwijanie

wspólnej polityki w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli granic zewnętrznych, opartą na solidarności między PCZ i sprawiedliwą wobec obywateli państw trzecich. Traktowanie apatrydów jako obywateli państw trzecich (art.67 ust.2 TFUE); 

dokładanie starań aby zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa za pomocą

środków zapobiegających przestępczości, rasizmowi i ksenofobii oraz zwalczających te zjawiska, a także za pomocą środków służących koordynacji i współpracy organów policyjnych i sądowych oraz innych właściwych organów, a także za pomocą wzajemnego uznania orzeczeń sądowych w sprawach karnych i (w miarę potrzeby) przez zbliżanie przepisów karnych (art.67 ust.3 TFUE); 392

/ Vide: Strategia bezpieczeostwa wewnętrznego UE, „Dążąc do europejskiego modelu bezpieczeostwa”, KOM (2010) 673. 393 Tytuł V TFUE według numeracji ustalonej przez art.5 ust.1 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską Dz. Urz. UE.C.07.306.1.

188



ułatwianie dostępu do wymiaru sprawiedliwości, w szczególności przez zasadę

wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych (art.67 ust.4 TFUE). W obszarze PWBiS, w ramach swych normalnych kompetencji, działają ogólne instytucje UE, takie jak: Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada, Komisja Europejska i Trybunał Sprawiedliwości UE394. Oczywiście przywołane przepisy zawierają uregulowania szczególne właściwe dla PWBiS. I tak, zgodnie z art.68 TFUE, Rada Europejska w PWBiS określa strategiczne wytyczne planowania prawodawczego i operacyjnego. Prawo inicjatywy ustawodawczej w zakresie współpracy wymiarów sprawiedliwości (Rozdział 4. Tytułu V TFUE) oraz współpracy policyjnej (Rozdział 5. Tytułu V TFUE) przysługuje Komisji i PCZ UE (art. 76 TFUE).W obszarze PWBiS co do zasady obowiązuje procedura ustawodawcza, w której Rada stanowi większością kwalifikowaną. Specyfika polega jednak na tym, że liczba państw

musi

wynosić

najmniej

72%395,

zaś

dziedzinach

„szczególnie

wrażliwych”396obowiązuje wymóg jednomyślności. Trybunał Sprawiedliwości UE w wykonywaniu swoich uprawnień wynikających z postanowień części trzeciej TFUE: Polityka i działania wewnętrzne Unii (Tytuł V, rozdziały: 4 Współpraca wymiarów sprawiedliwości i 5 Współpraca policyjna TFUE), nie jest właściwy w zakresie kontroli ważności czy proporcjonalności działań policji lub innych organów ścigania w państwach członkowskich oraz do orzekania w sprawie wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego (art.276 TFUE)397. Organem sui generis w PWBiS, ustanowionym w ramach Rady, jest Stały Komitet Współpracy Operacyjnej w zakresie Bezpieczeństwa Wewnętrznego (COSI)398 .W skład komitetu wchodzą osoby pracujące w ministerstwach krajowych lub przedstawiciele właściwych służb. W jego pracach mogą uczestniczyć przedstawiciele zainteresowanych organów i jednostek organizacyjnych UE. Parlament Europejski i parlamenty narodowe są informowane o pracach komitetu. Zgodnie z art. 71 TFUE jego podstawowym celem jest zapewnienie wewnątrz UE wspierania i wzmacniania współpracy operacyjnej w zakresie bezpieczeństwa

wewnętrznego

oraz

ułatwianie

koordynacji

działań

operacyjnych

podejmowanych przez właściwe w tej dziedzinie organy PCZ. Działania COSI dotyczą:

394

M. Górka, Instytucje i organy Unii Europejskiej [w:] Vademecum. Instytucje i porządek prawny Unii Europejskiej, pod red. A. Łazowskiego, A. Zawidzkiej-Łojek, Warszawa 2013, s.104. 395 W tzw. zwykłej procedurze ustawodawczej 55%. 396 Np. dotyczących regulacji prawa rodzinnego o skutkach transgranicznych. 397 M. Górka, op. cit., s.104-105. 398 Utworzony na mocy decyzji Rady 2010/131/UE z 25.02.2010r.

189



zapobiegania i zwalczania przestępczości,



zapobiegania zagrożeniom terrorystycznym,



wymiany informacji wywiadowczych,



zarządzania porządkiem publicznym,



zarządzania kryzysowego w UE,



kwestii zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi UE399.

Nie jest to wyliczenie zamknięte. Zgodnie bowiem z klauzulą porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego, wyrażoną explicite w art. 72 TFUE, to na PCZ ciąży wykonywanie obowiązków w tym zakresie. Ponadto mogą one organizować między sobą i na swoją odpowiedzialność, uznane przez nie za stosowane, formy współpracy i koordynacji między służbami ich administracji odpowiedzialnymi za zapewnienie bezpieczeństwa narodowego (art.73 TFUE). Na zlecenie COSI, przy udziale ekspertów z PCZ, Europolu, FRONTEX-u i Sekretariatu Rady, opracowano podręcznik wspólnych operacji policyjnych400. W procesie decyzyjnym w PWBiS, dotyczącym w szczególności rozdziału 2 tytułu V TFUE, istotna rolę odgrywa Strategiczny Komitet ds. Migracji, Granic i Azylu (SCIFA), ustanowiony przez COREPER w marcu 1999r.401, będący organem przygotowawczym Rady. W obszarze polityki dotyczącej kontroli granicznej, azylu i imigracji (Rozdział 2. Tytułu V, art.77-80 TFUE) strukturą sui generis jest Europejska Agencja Zarządzania Współpracą

Operacyjną

Zewnętrznych

Granicach

Państw

Członkowskich

(FRONTEX), ustanowiona rozporządzeniem Rady WE nr 2007/2004 z 26 października 2004 roku402; podstawą prawną był art. 62 ust. 2a oraz art. 66 TUE. Siedziba FRONTEX-u znajduje się w Warszawie403. Do zadań Agencji należy koordynacja współpracy operacyjnej w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi, wspomaganie PCZ w szkoleniach krajowych funkcjonariuszy straży granicznych, przeprowadzanie analizy ryzyka imigracyjnego, śledzenie badań mających znaczenie dla kontroli i ochrony granic zewnętrznych UE, wspomaganie PCZ w sytuacjach wymagających zwiększonej mocy technicznej i operacyjnej 399

A. Grzelak, T. Ostropolski, Przestrzeo Wolności,Bezpieczeostwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpraca policyjna, System prawa Unii Europejskiej ,T. XI, cz. 1, Warszawa 2011, s. XI.1-205- XI.1-206. 400 Ibidem, s. XI.1-206. 401 Zob.:E. Borkowska-Kędzierska, K. Strąk, Przestrzeo Wolności,Bezpieczeostwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Zarządzanie granicami,polityka wizowa,azylowa i imigracyjna, T. XI cz. 2,Warszawa 2011, s. XI.2-41 i n. 402 Weszło w życie 25.10. 2004 r.; zdolnośd operacyjną Agencja uzyskała 3.10.2005r. 403 E. Kaja, R. Potorski, Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Paostw Członkowskich (FRONTEX),[w:] Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych w Unii Europejskiej. Geneza, struktury, działania, pod red. R. Potorskiego, Toruo 2011, s. 251-252.

190

na granicach zewnętrznych, udzielanie PCZ niezbędnego wsparcia w organizowaniu wspólnych działań dotyczących powrotów obywateli państw trzecich. W skład zarządu Agencji wchodzi po jednym przedstawicielu PCZ oraz dwóch przedstawicieli Komisji Europejskiej. Zarząd sprawuje dyrektor wykonawczy404. Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO)405 ustanowiony został na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 439/2010 z 19 maja 2010 roku406. Jest agencją UE o zdecentralizowanym charakterze. EASO wykonuje następujące zadania: wdraża Wspólny Europejski System Azylowy, wzmacnia praktyczną współpracę PCZ w dziedzinie azylu, udziela wsparcia PCZ, których systemy azylowe znajdują się pod szczególną presją. Organami urzędu są zarząd i dyrektor wykonawczy. Jego działania podlegają nadzorowi Rzecznika Praw Obywatelskich407. W celu usprawnienia współdziałania w zakresie polityki imigracyjnej, na mocy rozporządzenia nr 377/2004408 utworzono sieć oficerów łącznikowych do spraw imigracji. Ich zadaniem jest nawiązywanie i podtrzymywanie bezpośrednich kontaktów z organami i organizacjami w państwie przyjmującym w celu gromadzenia i wymiany informacji 409. Usprawnieniu i efektywności działań w zakresie kontroli przepływu cudzoziemców przez zewnętrzne granice obszaru Schengen służy System Informacyjny Schengen (SIS) oraz System Informacyjny Schengen drugiej generacji (SIS II). Wymianę danych wizowych między PCZ umożliwia Wizowy System Informacyjny (VIS), utworzony na mocy decyzji 2004/512/WE Rady z 8 czerwca 2004 roku410. Na mocy rozporządzenia nr 2725/2000 utworzono system informacyjny EURODAC, gromadzący dane przy użyciu metod daktyloskopii w sprawach osób ubiegających się o azyl, cudzoziemców zatrzymanych w związku z nielegalnym przekroczeniem granicy, osób przebywających nielegalnie w celu sprawdzenia czy nie złożyły wniosków o nadanie statusu uchodźcy w innym PCZ UE411. W ramach współpracy sądowej w sprawach cywilnych (Rozdział 3. Tytułu V, art. 81TFUE) decyzją Rady 2001/470/WE z 28 maja 2001 roku412, ustanowiono Europejską Sieć Sądową w Sprawach Cywilnych i Handlowych. Europejski Atlas Sądowniczy pozwala ustalić

404

E. Borkowska -Kędzierska, K. Strąk, op. cit,. s. XI.2-69-XI.2-70. Siedzibą urzędu jest LaValetta. 406 Dz. Urz. UE 2010 L 123/11. 407 E. Borkowska-Kędzierska, K. Strąk, op. cit.,s. XI.2-171. 408 Dz. Urz. UE 2004 L 64/1. 409 E. Borkowska-Kędzierska, K. Strąk, op. cit.,s. XI.2-50. 410 Dz. Urz. UE204 L 213/5. 411 E. Borkowska -Kędzierska, K. Strąk, op. cit.,s. XI.2-150-151. 412 Dz. Urz. UE 2001 L 174/25. 405

191

dane teleadresowe właściwego sądu lub instytucji413. Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych uregulowana została w Rozdziale 4. Tytułu V, art. 82-86 TFUE. Do organów sui generis w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach karnych należy Eurojust414. Zgodnie z art. 85 ust. 1 TFUE jego zadaniem jest wspieranie oraz wzmacnianie koordynacji i współpracy między krajowymi organami śledczymi i organami ścigania w odniesieniu do poważnej przestępczości, która dotyka dwóch lub więcej PCZ lub wymaga wspólnego ścigania, w oparciu o operacje przeprowadzane i informacje dostarczone przez PCZ i Europol. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń415 zgodnie ze zwykła procedura ustawodawczą, określają zakres działań i zadań Eurojust. Zadania te mogą obejmować: - wszczynanie śledztw oraz występowanie z wnioskiem o wszczęcie ścigania prowadzonego przez właściwe organy krajowe, w szczególności dotyczącego przestępstw przeciwko interesom finansowym UE, - koordynacje wymienionych śledztw i ścigania, - wzmacnianie współpracy sądowej, w tym przez rozstrzyganie sporów o właściwość i ścisłą współprace z Europejską Siecią Sądową. Eurojust ma osobowość prawną i składa się z desygnowanych przedstawicieli PCZ ( prokurator, sędzia, funkcjonariusz policji o równoważnych kompetencjach). Działa poprzez swoich przedstawicieli krajowych albo jako Kolegium. Jego działania nadzoruje Wspólny Organ Nadzorczy; składa coroczne informacje także przed Radą i Parlamentem Europejskim. Utrzymuje stosunki z Europolem i OLAF-em oraz z licznymi państwami trzecimi416. Europejska Sieć Sądowa w Sprawach Karnych (EJN), została utworzona na mocy wspólnego działania Rady w dniu 29 czerwca 1998 roku417; jej zadaniem jest zacieśnianie współpracy i wymiana informacji. Praktyczne informacje zawiera strona internetowa EJN. Sędziowie łącznikowi418 są formą służącą poprawie współpracy sądowej; wymiana informacji umożliwia poznanie systemów prawnych PCZ oraz tworzenie baz danych 419. Ochrona interesów finansowych UE jest zadaniem Europejskiego Urzędu ds. 413

Zob.: W. Sadowski, M. Taborowski, Przestrzeo Wolności, Bezpieczeostwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej,Współpraca sądowa w sprawach cywilnych, T. XI cz. 3, Warszawa 2011, s. XI.3-34 i n. 414 Siedzibą Eurojust jest Haga. 415 Rozporządzenia te określają także warunki uczestnictwa Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych w ocenie działalności Eurojust. 416 A. Grzelak, T. Ostropolski, Przestrzeo Wolności, op.cit., s. XI.1-73. 417 Wspólne działanie 98/428/ WSiSW Dz. Urz. UE 1998 L 191/4, zastąpione decyzją Rady 2008/976/WSiSw z 16.12.2008 r. DZ. Urz, UE 2008 L 348/130. 418 Wspólne działanie 96/227/WSiSW z 22.04.1996r. 419 A. Grzelak, T. Ostropolski,op. cit., s. XI.1-79-XI.1-80.

192

Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)420 utworzonego na podstawie decyzji Komisji Europejskiej z 28 kwietnia 1999 roku. OLAF prowadzi postępowania administracyjne421. Artykuł 86 TFUE reguluje tryb powołania i właściwość Prokuratury Europejskiej. Jest ona właściwa w sprawach dochodzenia, ścigania i stawiania przed sądem, w powiązaniu z Europolem, sprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym UE, określonych w rozporządzeniu o jej powołaniu. W odniesieniu do tych przestępstw jest uprawniona do wnoszenia publicznego oskarżenia przed sądy PCZ. Współpraca policyjna określona została w Rozdziale 5 Tytułu V - art.87-89 TFUE. Do organów sui generis należy Europol. Pierwszy zapis dotyczący powołania Europolu znajdował się w Traktacie o Unii Europejskiej z Maastricht z 7 lutego 1992 roku – art. K.3 pkt 2 tiret 2c TUE w zw. z art. K.1 pkt 9 TUE. Na podstawie tej regulacji współpraca policyjna stała się jedną z dziewięciu dziedzin współpracy w zakresie III filara (postanowień odnoszących się do współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych). Podstawową formą współpracy było Europejskie Biuro Policji Europol. Brak zgody między PCZ sprzyjał rozwiązaniom czasowym i tak 3 stycznia 1994 roku powołano Jednostkę Europolu ds. Narkotyków (EDU)422. Podstawą jej funkcjonowania było porozumienie ministerialne (forma wygodniejsza, nie wymagająca ratyfikacji przez parlamenty krajowe PCZ) podpisane 2 czerwca 1993 roku przez wszystkie kraje członkowskie423. Jednostka nie prowadziła czynności operacyjnych. Do podstawowych zadań EDU należało zwalczanie międzynarodowej przestępczości narkotykowej. Jej kompetencje później zostały rozszerzone i obejmowały: wymianę i analizę informacji wywiadowczej dotyczącej przemytu narkotyków, materiałów promieniotwórczych i rozszczepialnych, przestępstwa związane z nielegalną imigracją, handel ludźmi, przemyt samochodów, „pranie brudnych pieniędzy” pochodzących z tych przestępstw424. EDU składała się z oficerów łącznikowych, których delegowały PCZ. Oficerowie łącznikowi posiadali dostęp do operacji realizowanych w swoich krajach; każdy członek zespołu mógł wykonywać swoje zadania zgodnie z poleceniami swoich zwierzchników i przepisami prawa krajowego. Stanowiło to jednocześnie zaletę (znaczny i

420

Decyzja 1999/352/WE, EWWiS, Euratom, Dz.Urz. WE 1999 L 136/20. A. Grzelak, T. Ostropolski,op. cit., s. XI.1-78-XI.1-79. 422 EDU z dniem 1.10.1998 r., tj. z momentem wejścia w życie Konwencji o Europolu została wchłonięta przez tę organizacje. 423 P. Wawrzyk, Polityka Unii Europejskiej w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, Warszawa 2007, s.123; K. Gawron, R. Potorski, Geneza i rozwój Europejskiego Urzędu policji – Europolu, *w:+ Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych w Unii Europejskiej. Geneza, struktury, działania, pod red. R. Potorskiego, Toruo 2011, s.67-68. 424 K. Gawron, R. Potorski, op. cit., s.68-69. 421

193

szybki dostęp do informacji krajowych) i wadę zespołu (ograniczało jego działania)425. EDU prowadziła zarówno działania analityczne i koordynujące w licznych operacjach na skalę europejską, wykonywała działania szkoleniowe, jak i prace przygotowawcze dla Europolu426. Konwencja o Europolu z 26 lipca 1995 roku427, sporządzona na podstawie art. k.3 TUE w sprawie Ustanowienia Europejskiego Urzędu Policji

EUP428, weszła w życie 1

października 1998 roku. Zdolności operacyjne Europol uzyskał 1 lipca 1999 roku. PCZ uzgodniło pięć dodatkowych protokołów do Konwencji. Nieporozumienia między PCZ związane z Europolem, dotyczyły m.in. ochrony danych osobowych, zabezpieczenia systemu informacji, poszerzenia kompetencji o terroryzm, informacji dla Parlamentu Europejskiego, kontroli i nadzoru nad organizacją Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, poddania jurysdykcji TSUE429. Zwrócono także uwagę na problemy związane z podstawą prawną funkcjonowania EUP, stąd też decyzją Rady z 6 kwietnia2009 roku430 (miała zastąpić konwencję oraz nowelizujące ją protokoły; forma prawna wygodniejsza do zmiany) ustanowiono Europejski Urząd Policji (Europol)431. Jest on następcą prawnym Europolu ustanowionego na mocy konwencji; posiada osobowość prawną. Podstawą traktatową funkcjonowania Europolu jest art.88 TFUE. Zgodnie z ust. 1 cytowanego przepisu, do jego zadań należy wspieranie i wzmacnianie działań organów policyjnych i innych organów PCZ, jak również ich wzajemnej współpracy w zapobieganiu i zwalczaniu poważnej przestępczości dotyczącej dwóch lub więcej PCZ, terroryzmu oraz form przestępczości naruszających wspólny interes objęty polityką UE. Stanowiąc w drodze rozporządzeń Parlament Europejski i Rada, w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, określają strukturę, funkcjonowanie oraz zakres działań i zadania Europolu. Zgodnie z art. 88 ust. 2 TFUE, zadania te mogą obejmować: –

gromadzenie, przetwarzanie, analizę i wymianę informacji, przekazywanych

zwłaszcza przez organy PCZ, państw trzecich lub instytucji spoza UE; –

koordynowanie,

organizowanie

prowadzenie

dochodzeń

działań

operacyjnych prowadzonych wspólnie z właściwymi organami PCZ w ramach zespołów dochodzeniowych, w stosownych przypadkach w powiązaniu z Eurojust. 425

S. M. Amin, Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w Unii Europejskiej. Zarys zagadnienia, Toruo 2002, s.194. 426 S. M. Amin, op. cit., s.199. 427 Dz. Urz. UE C 316 z 27.11.1995 r. 428 J. Jura, T. Skiba, Europol, Warszawa 2005. 429 S. M. Amin, op. cit., s.201-202. 430 Weszła w życie 1 stycznia 2010 roku. 431 Dz. Urz. UE 2009 L 121/37.

194

Procedury kontroli działań Europolu przez Parlament Europejski, w których uczestniczą parlamenty narodowe PCZ, określają także rozporządzenia. Należy podkreślić, iż Traktat z Lizbony (TL) spowodował przeniesienie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych z obszaru współpracy

o charakterze

międzyrządowym do zakresu kompetencji dzielonej przez UE i PCZ. Istotne jest, że Europol otrzymał pewne kompetencje do działań operacyjnych. Działania te normuje art. 88 ust. 3 TFUE, z zachowaniem gwarancji dla PCZ (zabezpieczenie przed przejmowaniem przez organy UE szczegółowych kompetencji organów krajowych). Wszelkie działania operacyjne Europolu są prowadzone w powiązaniu i w porozumieniu z organami PCZ lub Państw Członkowskich , których terytorium dotyczą. Stosowanie środków przymusu należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów krajowych. Działalność Europolu ograniczona jest przedmiotowo, jego celem jest zwalczanie przestępczości zorganizowanej, terroryzmu jak również innych formy poważnej przestępczości, pod warunkiem, że dotyczą co najmniej dwóch PCZ i ze względu na swoją skalę, znaczenie i skutki konieczne jest ich współdziałanie (tzw. element transgraniczny). Do przestępstw objętych działaniem Europolu należą: nielegalny handel narkotykami, „pranie brudnych pieniędzy”, przestępstwa związane z substancjami jądrowymi i radioaktywnymi, przemyt nielegalnych imigrantów, handel ludźmi, przestępstwa związane z pojazdami silnikowymi, zabójstwa, spowodowanie ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, nielegalny obrót organami i tkankami ludzkimi, porwanie, bezprawne przetrzymywanie i branie zakładników, rasizm i ksenofobia, rozbój w formie zorganizowanej, nielegalny handel dziełami sztuki, oszustwo i przywłaszczenie mienia, wymuszenie rozbójnicze, podrabianie produktów i piractwo, fałszowanie pieniędzy i dokumentów, przestępczość komputerowa, nielegalny handel bronią i amunicją, korupcja, nielegalny handel zagrożonymi gatunkami roślin i zwierząt, przestępstwa przeciwko środowisku, nielegalny handel substancjami hormonalnymi. Europolowi podlegają także tzw. przestępstwa powiązane, tj. takie, które mają służyć uzyskaniu środków do popełnienia czynów, podlegające jego kompetencjom, mające ułatwić lub umożliwić popełnienie czynów podlegających kompetencjom Europolu, mające na celu uniknięcie kary za czyny objęte działaniem Europolu432. Jego organami są zarząd433 i dyrektor434. W skład zarządu wchodzi po jednym przedstawicielu z każdego PCZ oraz jeden reprezentant Komisji. Na czele zarządu stoi 432

P. Wawrzyk, Bezpieczeostwo wewnętrzne..., op.cit., s. 161-162. Kompetencje zarządu określa art. 37 ust..9 decyzji o Europolu 434 Kompetencje dyrektora określa art.38 ust. 1-4 decyzji o Europolu. 433

195

przewodniczący i jego zastępca (kadencja trwa 18 miesięcy); w wykonywaniu ich zadań pomaga sekretariat zarządu. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, mianuje dyrektora Europolu z listy przedstawionej przez zarząd i zawierającej co najmniej trzech kandydatów. Dyrektor mianuje trzech zastępców i określa ich zadania. Kadencja dyrektora trwa cztery lata (z możliwością jednokrotnego przedłużenia na okres nie dłuższy niż cztery lata, podobnie jak zastępców). Każde PCZ

tworzy lub wyznacza jednostkę krajową, pośredniczącą w

kontaktach między nim a Europolem. Jednostka krajowa oddelegowuje do Europolu co najmniej

jednego

oficera

łącznikowego,

pełniącego

funkcję

krajowego

punktu

kontaktowego435. Istotna jest współpraca Europolu z innymi podmiotami, której formami są umowy strategiczne i operacyjne. Europol zawarł umowy strategiczne (dotyczące wymiany informacji i doświadczeń w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej) z Europejskim Bankiem Centralnym, Komisją Europejską, OLAF, Europejskim Centrum Monitoringu Narkotyków i Uzależnienia Narkotykowego (EMCDDA), FRONTEX, a poza UE ze Światową Organizacją Celną (WOC), z Biurem ds. Środków Odurzających i Przestępczości ONZ (UNODC) oraz państwami, m. in. z Rosją i Turcją. Umowy operacyjne Europol podpisał z Eurojust, USA, Chorwacją, Kanadą oraz z Interpolem436. Od 2000 r. działa Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL), powołane w celu szkolenia wyższych funkcjonariuszy policji z PCZ UE; organizuje rocznie około 80-100 konferencji, szkoleń i seminariów437. W refleksji uogólniającej podnieść należy że:  Parlament

w PWBiS działają w ramach swoich kompetencji ogólne instytucje Unii : Europejski,

Rada

Europejska,

Rada,

Komisja

Europejska

Trybunał

Sprawiedliwości UE; pewne szczególne uregulowania zawierają przepisy Tytułu V TFUE; 

poza ogólnymi instytucjami w PWBiS funkcjonują organy i struktury sui

generis, m. in. : COSI , SCIFA, FRONTEX, EASO, Eurojust, EJN, OLAF, Europol, CEPOL , będące odpowiedzią UE na wezwania (zagrożenia) określone w strategi bezpieczeństwa wewnętrznego UE, jak i potrzebę współpracy w ich zwalczaniu; 

organy i instytucje sui generis w PWBiS ulegały ewolucjom z uwagi na

potrzeby praktyki jak i zmiany w prawodawstwie UE; 

zadaniem

Eurojust w zakresie współpracy wymiarów sprawiedliwości w

sprawach karnych jest wspieranie oraz wzmacnianie koordynacji i współpracy między 435

K. Gawron, R. Potorski, op. cit., s.83-87; A. Grzelak, T. Ostropolski, op.cit.,s .XI.1-197. Szerzej na ten temat: K. Gawron, R. Potorski, op.cit., s.79-80. 437 A. Grzelak, T. Ostropolski, op. cit., s. XI.1-199- XI.1-201. 436

196

krajowymi organami śledczymi i organami ścigania; utrzymuje on stosunki z Europolem i OLAF-em oraz z licznymi państwami trzecimi; 

Europol jest organem sui generis w zakresie współpracy policyjnej PWBiS;

kompetencje jego zostały rozszerzone o kategorie kolejnych przestępstw oraz możliwość podjęcia pewnych działań operacyjnych.

Abstract: In the past coordination of members states of the European Union in the field of internal security was cut back by the principle of the sovereignty. The five title of the Treaty on the functioning of the European Union regulates the Area of freedom, security and justice. In the Area of freedom, security and justice are functioning sui generis organs like COSI , SCIFA, FRONTEX, EASO, Eurojust, EJN, OLAF, Europol, CEPOL and European Union institutions: European Parliament, European Council, Council of the European Union, European Commission and European Court of Justice. keywords: European law, Area of freedom, security and justice, sui generis

197

Bibliografia : 1.

Amin S. M., Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w Unii Europejskiej. Zarys zagadnienia, Toruń 2002.

Borkowska–Kędzierska E., Strąk K., Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Zarządzanie granicami, polityka wizowa,azylowa i imigracyjna, T. XI, cz. 2,Warszawa 2011.

Gawron K., Potorski R., Geneza i rozwój Europejskiego Urzędu policji – Europolu, [w:] Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych w Unii Europejskiej. Geneza, struktury, działania, pod red. R. Potorskiego, Toruń 2011.

Górka M., Instytucje i organy Unii Europejskiej, [w:] Vademecum. Instytucje i porządek prawny Unii Europejskiej, pod red. A. Łazowskiego, A. Zawidzkiej-Łojek, Warszawa 2013.

Grzelak A., Ostropolski T., Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpraca policyjna, System prawa Unii Europejskiej, T. XI, cz. 1,Warszawa 2011.

Kaja E., Potorski R., Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich (FRONTEX), [w:] Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych w Unii Europejskiej. Geneza, struktury, działania, pod red. R. Potorskiego, Toruń 2011.

Sadowski

W.,

Taborowski

M.,

Przestrzeń

Wolności,

Bezpieczeństwa

Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Współpraca sądowa w sprawach cywilnych, T. XI, cz. 3, Warszawa 2011. 8.

Strategia bezpieczeństwa wewnętrznego UE, „Dążąc do europejskiego modelu bezpieczeństwa”, KOM (2010) 673.

E. Borkowska-Kędzierska, K. Strąk, Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Zarządzanie granicami, polityka wizowa, azylowa i imigracyjna, T. XI, cz. 2, Warszawa 2011.

10.

Wawrzyk P., Polityka Unii Europejskiej w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, Warszawa 2007.

198

Marek Ilnicki Służba celna w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego Polski Customs Service in the internal security system of Poland

Służba Celna (SC) została utworzona na mocy ustawy438 w 1999 roku w celu zapewnienia praworządnego przywozu towarów na oraz wywozu z polskiego obszaru celnego. Swoje kompetencje realizowała poprzez: kontrolę celną, nadawanie towarom przeznaczenia celnego, wymiar i pobór należności celnych i innych opłat związanych z przywozem i wywozem towarów. Zadania te miały charakter stricte fiskalny i w sposób oczywisty odpowiadały powszechnemu rozumieniu roli Służby Celnej w aparacie państwa. Ustawa nakładała również na SC rozpoznawanie, zapobieganie oraz wykrywanie przestępstw i wykroczeń związanych z przywozem i wywozem towarów oraz ściganie ich sprawców (funkcja organu ścigania). W stosunku do towarów objętych zakazami i ograniczeniami przy wprowadzaniu i wyprowadzeniu z terytorium Polski (w naszym przypadku odpowiada ono polskiemu obszarowi celnemu) takich jak: 

odpady szkodliwe,



substancje chemiczne,



materiały jądrowe i promieniotwórcze,



środki odurzające i substancje psychotropowe,



broń, amunicja, materiały wybuchowe,



technologie objęte kontrolą międzynarodową.

Służba Celna zobligowana została jedynie do zapobiegania tym zdarzeniom, czyli do niedopuszczenia do przewozu wymienionych towarów przez granice RP (funkcja prewencyjna). Przywołana ustawa w swoim pierwotnym kształcie nie zawierała/wskazywała uprawnień pozwalających funkcjonariuszom na skuteczne wykonanie powierzonych im zadań. Do 2009 roku ustawa o Służbie Celnej była wielokrotnie nowelizowana, zmieniając strukturę organizacyjną tej służby (np. zlikwidowano Główny Urząd Ceł i stanowisko jego Prezesa, ustanowiono stanowisko Szefa Służby Celnej powoływanego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, utworzono izby celne). Wprowadzono nowe 438Ustawa z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 72, poz. 802.

199

elementy umundurowania, oznaczenia stopni służbowych i sposób noszenia dystynkcji. Rozszerzono także zadnia, wychodząc poza zakres kontroli celnej (np. szczególny nadzór podatkowy, wymiar i pobór podatku akcyzowego, pobór opłaty paliwowej, kontrola wykonywania pracy przez cudzoziemców). Szczególnemu nadzorowi podatkowemu między innymi podlega: wytwarzanie, przerabianie, uszlachetnianie, zużywanie, skażanie, rozlewanie przyjmowanie, magazynowanie, wydawanie, przewożenie i niszczenie, stosowanie oraz oznaczanie wyrobów znakami akcyzy, jak również kontrolowanie jakości i ilości przebiegu procesów technologicznych, ich wydajności, ubytków i zużycia niektórych wyrobów akcyzowych (takich jak: produkty rafinacji ropy naftowej, wyroby tytoniowe, alkohol etylowy i napoje alkoholowe) oraz biokomponentów. Uważnej kontroli podatkowej, zleconej S.C., jest też pilnowanie urządzania gier w kasynach i na automatach. Wcześniej wymienione zapobieganie obrotowi z zagranicą towarów objętych zakazami i ograniczeniami rozbudowano o rozpoznawanie, wykrywanie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń tej natury. W omawianym okresie do ustawy kompetencyjnej Służby Celnej wprowadzono ponadto regulacje dotyczące uprawnień funkcjonariuszy, które modyfikowano w zależności od przypisywanych tej formacji zadań. Między innymi unormowano zatrzymywanie, przeszukanie osób i środków transportu, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, przesłuchanie osób oraz wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych (realizowane w latach 2002 – 2006439). Akcesja Polski do Unii Europejskiej spowodowała również zmianę celu funkcjonowania Służby Celnej – dotychczasowy krajowy wymiar rozciągnięto na obszar celny Wspólnoty Europejskiej. Przytoczone

zmiany

spowodowały

wzrost

obciążeń

służbowych

funkcjonariuszy i pracowników SC oraz potrzebę przeprowadzenia uzupełniających szkoleń, zwłaszcza dotyczących implementacji dorobku prawnego UE do polskiego systemu prawnego, realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, użycia środków przymusu bezpośredniego,

poznania

procesów

produkcyjnych

wykorzystywania

wyrobów

akcyzowych, a także funkcjonowania środowisk hazardowych i obcokrajowców. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej skutkowało wyodrębnieniem, spośród naszych państwowych granic, rubieży stanowiących wewnętrzne granice UE. W konsekwencji rozpoczęło się stopniowe znoszenie kontroli na granicach z: Republiką 439

Uprawnienia do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych Służba Celna otrzymała na mocy ustawy z dnia 7 czerwca 2002 roku o zniesieniu Generalnego Inspektora Celnego, o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2002 r. Nr, 89 poz. 804. Utraciła je w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 9 czerwca 2006 roku o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 708.

200

Federalną Niemiec, Republiką Czeską, Republiką Słowacką i Republiką Litewską. W pierwszej kolejności zapewniono swobodny przepływ towarów – zniesiono kontrolę celną pozostawiając kontrolę paszportową, radiometryczną i bezpieczeństwa realizowaną przez Straż Graniczną. Rozpoczęła się alokacja sił i środków Służby Celnej na nadal aktywnie chronione granice państwa. Wielość i zakres przeobrażeń strukturalnych, kompetencyjnych, nowy wymiar współpracy międzynarodowej, zunifikowany sposób dokonywania kontroli celnej (procedury i dokumentowanie) oraz ewolucja przestępczości transgranicznej (charakter, kierunki i sposób działania sprawców) uzasadniały potrzebę zmiany ustawy regulującej funkcjonowanie polskiej Służby Celnej. W konsekwencji w dniu 27 sierpnia 2009 roku uchwalono nową ustawę o Służbie Celnej440. Aktualnie (po kilku nowelizacjach) zadania SC związane są z „zapewnieniem ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier” – art. 1 ustawy, zwłaszcza polegają one na: 

nadawaniu towarom przeznaczenia celnego;



wymiarze i poborze należności celnych, podatku od importowanych towarów i

związanych z nim usług, podatku akcyzowego, podatku od gier hazardowych, podatku od wydobycia niektórych kopalin, opłaty paliwowej; 

współtworzeniu statystyki dotyczącej obrotu towarowego wewnątrz UE i z

krajami trzecimi; 

„rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i

wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyprowadzania z jej terytorium towarów objętych ograniczeniami lub zakazami obrotu ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny lub bezpieczeństwo międzynarodowe, w szczególności takich jak odpady, substancje chemiczne i ich mieszaniny, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe, broń, amunicja, materiały wybuchowe oraz towary i technologie o znaczeniu strategicznym”; 

rozpoznawaniu,

wykrywaniu,

zapobieganiu

skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganiu ich sprawców; 440

Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323.

zwalczaniu

przestępstw

201



rozpoznawaniu, wykrywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu przestępstw i

wykroczeń przeciwko: zdrowiu, dobrom kultury, prawom własności intelektualnej, przyrodzie, środowisku, wymiarowi sprawiedliwości, ograniczeniom obrotu towarami i technologiami o znaczeniu strategicznym oraz ściganie ich sprawców, jeżeli zastały ujawnione przez SC. Wymienione zadania SC realizuje poprzez wykonywanie czynności kontrolnych, procesowych postępowań przygotowawczych lub prowadząc postępowania celne, audytowe, podatkowe oraz administracyjne. Organami Służby Celnej są: 

minister właściwy do spraw finansów publicznych;



Szef Służby Celnej;



dyrektorzy izb celnych;



naczelnicy urzędów celnych. Szef Służby Celnej kieruje Służbą Celną i jest przełożonym wszystkich jej

funkcjonariuszy. Podlega ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych pełniąc funkcję podsekretarza stanu w urzędzie obsługującym ministra. Szefa SC powołuje i odwołuje na wniosek wymienionego ministra Prezes Rady Ministrów. Dyrektora izby celnej na wniosek Szefa Służby Celnej powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw finansów publicznych. Naczelnika urzędu celnego powołuje i odwołuje Szef SC na wniosek dyrektora izby celnej. W Służbie Celnej zatrudnionych jest około 15,5 tys. funkcjonariuszy i pracowników cywilnych (odpowiednio 14400 i 1150). W Ministerstwie Finansów około 350, w 16 izbach celnych około 5300, w 46 urzędach celnych około 4800 i w 154 oddziałach celnych około 5100 osób. W ramach oddziałów celnych funkcjonuje 51 granicznych oddziałów celnych, obsługujących kolejowy, drogowy, morski i lotniczy ruch graniczny, angażujących około 3500 funkcjonariuszy. W strukturach izb celnych działają laboratoria celne i ośrodki szkolenia zawodowego441. Skuteczną realizację ustawowych zadań powinny zapewnić przyznane Służbie Celnej uprawnienia polegające głównie na możliwości: 

gromadzenia i przetwarzania danych osobowych, również bez wiedzy i zgody

osób, których dane dotyczą; 441

Informacje dotyczące struktury organizacyjnej i obsady etatowej organów Służby Celnej uzyskano w oparciu o dane zamieszczone w Raporcie Rocznym Służby Celnej za 2013 rok, Ministerstwo Finansów, kwiecieo 2014 oraz Biuletynie Statystycznym Służby Celnej I-IV kwartał 2013, Warszawa 2014.

202



uzyskiwania i przetwarzania informacji bankowych, danych pocztowych i

telekomunikacyjnych; 

dostępu do dokumentów objętych czynnościami kontrolnymi i przetwarzania

zawartych w nich informacji; 

ustalania tożsamości osób;



dokonywania oględzin towarów;



badania towarów i pobierania ich próbek;



przeprowadzania rewizji towarów, wyrobów i środków transportu;



zatrzymywania i kontrolowania środków transportu;



przeszukiwania osób i pomieszczeń;



nakładania zamknięć urzędowych na urządzenia, pomieszczenia, naczynia oraz

środki transportu; 

przesłuchiwania świadków i osób podejrzanych;



prowadzenia pościgu;



zatrzymywania osób i rzeczy;



nakładania grzywien w drodze mandatu karnego;



prowadzenia postępowań przygotowawczych. Służba Celna, chociaż sama nie posiada uprawnień do wykonywania

czynności operacyjno-rozpoznawczych, może jednak korzystać z informacji uzyskanych tą drogą przez inne uprawnione organy, służby i instytucje państwowe442, a także uczestniczyć w wykonywanych przez nie działaniach o tym charakterze (jedynie w przypadkach uzasadnionych względami realizacyjnymi ustawowych zadań kooperujących ze sobą służb). W celu wyeliminowania zagrożeń związanych z procedurą celną, dyrektor izby celnej może zarządzić obserwację i rejestrowanie, przy użyciu środków technicznych, obrazu zdarzeń w miejscach publicznych oraz dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom – wyłącznie w celu ustalenia sprawców oraz uzyskania dowodów przestępstw443. Funkcjonariusze celni są uprawnieni do stosowania środków przymusu bezpośredniego w postaci użycia lub wykorzystania444: siły fizycznej, technicznych, 442

Aktualnie w Polsce do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych uprawnione są: służby specjalne (ABW, AW, SKW, SWW, CBA) oraz Policja, Straż Graniczna, Żandarmeria Wojskowa, Biuro Ochrony Rządu i Wywiad Skarbowy. 443 Działania te nie są czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi, pomimo iż tak są kwalifikowane przez niektórych autorów naukowych publikacji w Polsce. 444 Użycie środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej dotyczy zastosowania ich wobec osób, natomiast wykorzystanie wiąże się ze skierowaniem ich w stosunku do zwierząt i przedmiotów.

203

chemicznych, elektrycznych środków lub urządzeń przeznaczonych do obezwładniania i doprowadzania osób, kolczatek drogowych i innych środków służących do zatrzymywania oraz unieruchamiania pojazdów mechanicznych, psów służbowych oraz pocisków niepenetracyjnych. Jeżeli środki przymusu bezpośredniego okazały się niewystarczające lub ich zastosowanie, ze względu na zaistniałe okoliczności, nie jest możliwe, funkcjonariusz pełniący służbę w wyodrębnionych komórkach organizacyjnych SC (jedynie wydziały zwalczania przestępczości izb celnych i funkcjonujący przy Szefie Służby Celnej) ma prawo, w ustawowo określonych przypadkach, użycia broni palnej445. W sytuacjach szczególnych, w celu zapewnienia funkcjonariuszom celnym bezpieczeństwa własnego i skuteczności realizowanych działań służbowych, mają oni prawo do uzyskania wsparcia od organów Policji oraz Straży Granicznej. Funkcjonariusz celny, w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych446. W niniejszym opracowaniu pominięto niektóre uprawnienia, zwłaszcza z zakresu szczególnego nadzoru podatkowego, dotyczące między innymi procesów produkcyjnych, jakości wyrobów, gier hazardowych czy też terminowości wpłat podatku. Wśród ustawowych zadań Służby Celnej dominują zadania o charakterze fiskalnym i gospodarczym, co odzwierciedla aktualna struktura organizacyjna SC oraz ilościowy podział funkcjonariuszy w jej jednostkach. Mają one na celu zapewnienie dochodów skarbowi państwa poprzez pobieranie należności z tytułu podatku akcyzowego, podatku VAT (od towarów sprowadzanych spoza UE) oraz wpływy z ceł i innych opłat. Gospodarcze znacznie zadań SC przejawia się w trosce ustawodawcy o kompleksową realizację aktualnej polityki handlu zagranicznego Polski i Unii Europejskiej obliczonej na ochronę produkcji własnej przed konkurencją z państw trzecich. Dbałość o dochody budżetowe Polski i UE wiąże się ze zwalczeniem przez Służbę Celną przestępczości w sferze obrotu towarowego z zagranicą i obrotu wyrobami akcyzowymi. Nakazuje ona również monitorować przestrzeganie obowiązków podatkowych i przepisów dewizowych. Oprócz eliminowana uszczupleń budżetowych SC, zwalczając przemyt i przestępstwa podatkowe, osłabia zasoby finansowe zorganizowanych krajowych i

445

Zasady użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej opisane zostały w ustawie z dnia 24 maja 2013 roku o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, Dz. U. z 2013 r. poz. 628, z późn. zm. oraz w ustawie o Służbie Celnej. 446 Kodeks karny z 1997 roku określa odpowiedzialnośd za przestępstwa przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu, do których należą: naruszenie nietykalności cielesnej funkcjonariusza (art. 222), czynna napaśd na funkcjonariusza (art. 223), wywieranie przemocą lub groźbą wpływu na czynności organu lub funkcjonariusza (art. 224), znieważenie funkcjonariusza (art. 226).

204

międzynarodowych grup przestępczych. Działania te ograniczają szarą strefę obejmującą uzyskiwanie nielegalnych dochodów i „pranie brudnych pieniędzy”447. Nałożone na SC zadania dotyczą także ochrony przed wwozem na nasz obszar celny towarów stanowiących zagrożenie dla życia, bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców UE lub zagrażających obronności Polski bądź innych sprzymierzonych krajów. Funkcjonowanie Służby Celnej oparte jest o przyjętą w 2013 roku Strategię działania Służby Celnej na lata 2014 – 2020, w której określono misję tej formacji jako działanie dla dobra Rzeczypospolitej Polskiej, Unii Europejskiej i jej społeczeństwa poprzez: 

efektywne pobieranie dochodów;



aktywne wspieranie przedsiębiorczości;



skuteczne zwalczanie oszustw oraz ochronę rynku i społeczeństwa448. Podstawą działania Służby Celnej są jednak ustawowo przypisane

zadania i

mające zapewnić ich skuteczną realizację uprawnienia. Szczegółowa analiza

ustawy o Służbie Celnej i aktów wykonawczych do niej się odnoszących przysparza pewnych wątpliwości co do spójności kompetencji i właściwości rzeczowej SC, zauważalnych również w praktycznym ich stosowaniu w ramach zwalczania przestępczości. Przykład odnajdziemy w zacytowanym wcześniej zdaniu dotyczącym rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania i zwalczania przestępstw związanych z obrotem towarowym: materiałów jądrowych i promieniotwórczych, środków odurzających i substancji psychotropowych, broni, amunicji, materiałów wybuchowych oraz towarów i technologii o znaczeniu strategicznym. Nie ma wątpliwości, że funkcjonariusze Służby Celnej, w trakcie dokonywanych kontroli, wykrywają/ujawniają te towary, a także zapobiegają ich przemieszczaniu (zatrzymują, zabezpieczają, przekazują wyspecjalizowanym służbom). Natomiast rozpoznanie ma już raczej cząstkowy charakter i dotyczy miejsca ujawnienia, sposobu przewożenia oraz dokumentacji przewozowej, co nie wyczerpuje działań podejmowanych w tym zakresie przez ABW, AW, SKW, SWW, Policję, czy nawet ŻW i SG. Wynika to z braku uprawnień SC do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz występującego podziału organów wyznaczonych przez Polskę do międzynarodowej kooperacji w zakresie zwalczania najpoważniejszych przestępstw. Problem w przywołaniu czynności wykonywanych przez SC stwarza przede wszystkim wyjaśnienie jej aktywności w ramach wskazanego w ustawie zwalczania 447

omawianych

przestępstw.

Powszechnie

przyjmuje

się,

że

zwalczanie

M. Ilnicki, Służby graniczne w walce z terroryzmem. Polskie warunki ustrojowo- prawne, Toruo 2011, s. 152. Zob. Załącznik do zarządzenia Nr 50 Ministra Finansów z dnia 13 grudnia 2013 r.

448

205

(eliminowanie, likwidacja) przestępstw (czynów zabronionych pod groźbą kary przez obowiązującą ustawę określającą ich znamiona, zawinionych i społecznie szkodliwych w stopniu wyższym niż znikomy) obejmuje: zapobieganie ich powstawaniu, wykrywanie, rozpoznawanie,

ściganie

ich

sprawców

(operacyjne

rozpracowanie,

procesowe

dokumentowanie, sądowe orzekanie), egzekwowanie środków prawnokarnych (kar i środków karnych) oraz likwidację skutków przestępczych działań. Przedstawiony proces (etapy i formy) zwalczania przestępstw pozwalają włączyć zaangażowanie SC jedynie do poziomu/etapu realizacyjnego – rozpoznawanie. Taką ocenę potwierdzają statystyki dokonań celniczych, w których trudno jest odnaleźć informacje o prowadzonych śledztwach dotyczących nielegalnego obrotu wyżej wymienionymi niebezpiecznymi towarami. Akty prawne regulujące działalność Służby Celnej ujawniają brak jej pełnej samodzielności przy wykonywaniu niektórych czynności służbowych, przykładowo takich jak: 

zatrzymywanie i doprowadzanie osób („Osobę zatrzymaną po wykonaniu

niezbędnych czynności procesowych należy niezwłocznie doprowadzić do najbliższej jednostki Policji lub Straży Granicznej lub zwolnić po ustaniu przyczyn zatrzymania”449. W przypadku doprowadzania szczególnie agresywnych osób, Policja oraz Straż Graniczna jest zobowiązana udzielić SC adekwatnej pomocy450) ograniczone jest niedysponowaniem przez SC odpowiednimi pomieszczeniami i środkami transportowymi, 

zatrzymywanie środków transportu innych niż przemieszczające się po drodze

publicznej lub wewnętrznej odbywa się przy udziale uprawnionych służb, w szczególności: Policji, Straży Granicznej, służb lotniczych, Straży Ochrony Kolei451 (powód – brak uprawnień), 

zatrzymywanie statków morskich przy podwyższonym ryzyku realizacyjnym

lub przy nieskuteczności jednostki pływającej SC wspiera Straż Graniczna 452 (powód – mała dzielność morska jednostek pływających SC i siła rażenia broni palnej będącej w dyspozycji SC); Wątpliwości co do funkcjonalnej poprawności lub zastosowanego w ustawie kompetencyjnej nazewnictwa może wzbudzać opis struktury organizacyjnej, w której to Szef

449

Zob. art. 72 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Zob. § 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie sposobu wykonywania niektórych czynności przez funkcjonariuszy celnych oraz trybu i zakresu współpracy Służby Celnej z Policją i Strażą Graniczną, Dz. U. z 2010 r. Nr 212, poz. 1386. 451 Zob. art. 46 ust.4 ustawy o Służbie Celnej. 452 Zob. art. 47 ust. 6 i 7 ustawy o Służbie Celnej. 450

206

Służby Celnej nie nadzoruje wszystkich jej organów, nie jest on najwyższym organem tej służby. Z dniem 1 grudnia 2009 roku (data wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego) przestała istnieć Wspólnota Europejska453, jednak pomimo wielu dokonanych już od tej pory nowelizacjach ustawy o Służbie Celnej, w jej treści nie dokonano stosownych zmian odnoszących się do Unii Europejskiej. Służba Celna jest formacją efektywnie przyczyniającą się do praworządnego funkcjonowania Polski, umacniania jej bezpieczeństwa wewnętrznego, tworzenia potencjału ekonomicznego kraju oraz utrwalania pozytywnych międzynarodowych opinii o naszej wiarygodności i skuteczności w działaniu na rzecz światowego ładu i bezpieczeństwa. Służba Celna jest nowoczesną, wysoce wyspecjalizowaną służbą, dysponującą dobrze przygotowaną kadrą i odpowiednim sprzętem, umożliwiającym wnikliwą detekcję i analizę nadzorowanych zdarzeń. Dostrzegalne są jednak mankamenty dotyczące przedstawionych regulacji prawnych związane z realnością i wykonalnością ustawowych zadań oraz właściwością kompetencyjną Służby Celnej i jej organów.

Abstract: The Customs Service in Poland carries out its duties that derive from the state‟s supremacy in various fields of its activities. The Customs Service participates in the national internal security system by activities in such fields as financial, border, health or economic security. It also has a role in combating organized crime on the national and international level. The legally provisioned activities of the customs administration are carried out on the basis of authorizations, usage of equipment, the qualifications of the employees and also the level and quality of cooperation between institutions. The aim of this paper is to assess the level of synchronization of the above mentioned elements and to recommend appropriate changes in the competences of the Customs Service. Key words: Customs Service, internal security, transnational crime, crime prevention

453

Zob. art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej.

207

Bibliografia: 1. Biuletyn Statystyczny Służby Celnej I-IV kwartał 2013, Warszawa, kwiecień 2014. 2. M. Ilnicki, Służby graniczne w walce z terroryzmem. Polskie warunki ustrojowo- prawne, Toruń 2011. 3. Raport Roczny Służby Celnej za 2013 rok, Ministerstwo Finansów, kwiecień 2014. 4. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie sposobu wykonywania niektórych czynności przez funkcjonariuszy celnych oraz trybu i zakresu współpracy Służby Celnej z Policją i Strażą Graniczną, Dz. U. z 2010 r. Nr 212, poz. 1386. 5. Traktat o Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE, C 326, 26 październik 2012. 6. Ustawia z dnia 24 maja 2013 roku o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, Dz. U. z 2013 r. poz. 628, z późn. zm. 7. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 roku – Kodeks karny, Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm. 8. Ustawa z dnia 7 czerwca 2002 roku o zniesieniu Generalnego Inspektora Celnego, o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2002 r. Nr, 89 poz. 804. 9. Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 roku o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 708. 10. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 72, poz. 802. 11. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o Służbie Celnej, Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323. 12. Zarządzenie Nr 50 Ministra Finansów z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie strategii działania Służby Celnej, niepublikowane.

208

Jarosław Och, Andrzej Skiba Zadania polskiej Policji w zapewnieniu bezpieczeństwa imprezy masowej na przykładzie Mistrzostw Europy w piłce nożnej EURO 2012

Organizacja Mistrzostw Europy w piłce nożnej była dla instytucji państwa polskiego wielowymiarowym wyzwaniem. Wymiar logistyczno-organizacyjny krzyżował się z wymiarem prawno-legislacyjnym. Szczególnego zaś znaczenia nabierała kwestia stworzenia prawno-organizacyjnych ram imprezy, które gwarantowałyby jej bezpieczeństwo i spokojny, wolny od incydentów przebieg. Istotną rolę w tym względzie przypisano więc zarówno działaniom legislacyjno-politycznym, jak organizacyjno-logistycznym. Wydaje się, że podstawową rolę w tym zakresie spełniało ustawodawstwo o organizacji imprez masowych oraz działania prewencyjno-organizacyjne (Hat trick 2012) Policji.

Impreza masowa Imprezy masowe to wydarzenia, które są jedną z form życia społecznego, niezależnie od regionu, w którym są organizowane. Odbywają się one zarówno na wsi, jak i w małych i średnich miastach, a także w aglomeracjach miejskich. Cechą wspólną jest, jak już wskazuje nazwa, duża liczba osób zgromadzonych na danym terenie, w jednym czasie i biorąca udział w programie o charakterze m.in. rozrywkowym, kulturalnym, artystycznym, sportowym, religijnym lub społeczno-politycznym. Wyróżnia się również imprezy masowe wewnętrzne orz międzynarodowe454. Korzeni zainteresowania polskich organów administracji państwowej kategorią imprez masowych należy szukać w latach 90. minionego stulecia. Były one związane przede wszystkim z dwoma wydarzeniami. Pierwsze to pożar w Hali Stoczni Gdańskiej z 24 listopada 1994 roku, w wyniku którego śmierć poniosło 7 osób, a ponad 300 zostało rannych455. Drugim, mającym charakter powtarzalny, były chuligańskie wykroczenia towarzyszące meczom piłki nożnej na polskich stadionach w latach 1995 – 1997.

454

C. Kąkol, Bezpieczeostwo imprez masowych, Warszawa 2009, s. 3-5. http://najwiekszepozary.pl/pozar-w-hali-stoczni-gdanskiej.html, *dostę: 08.02.2015].

455

209

Ważnym aktem prawnym regulującym materię imprez masowych stała się uchwalona 22 sierpnia 1997 roku Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych. Przekształcenie się systemów prawnych doprowadziło do nowelizacji ustawy 20 marca 2009 roku456. Ustawa reguluje kwestie związane z zabezpieczeniem imprez masowych. Należy poprzez to rozumieć tak tryb w którym wydawane są zezwolenia na imprezy masowe, jak i warunki, w których imprezy te powinny być organizowane. Jednym z elementów jest rejestracja i przetwarzanie informacji o uczestnikach imprezy. W zamierzeniu ustawodawcy pomagać ma to w zadaniach związanych z powstrzymywaniem i zwalczaniem tak przestępstw, jak i wykroczeń, które mogą mieć miejsce przy przeprowadzaniu imprez masowych. Ważnym punktem jest również konieczność istnienia regulaminu obiektu bądź regulaminu imprezy masowej. Rozumie się przez to zestaw przepisów, które są przygotowywane przez właściciela obiektu lub samego organizatora imprezy. Wspomnieć należy również o służbach informacyjnych i porządkowych, które zapewniać mają bezpieczeństwo całej imprezy457. Osobą, która jest zobowiązana do zapewnienia bezpieczeństwa imprezy masowej, jest przede wszystkim sam organizator imprezy. Wymogi, które są stawiane organizatorom, mają na celu dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa obiektów, mając na uwadze dobro zgromadzonych na nich uczestników. W kontekście omawianych Mistrzostw Europy należy wspomnieć o tym, że mecz piłki nożnej, jako impreza masowa o charakterze sportowym, obejmuje możliwość pomieszczenia na stadionie lub na innym obiekcie sportowym minimum 1000 osób. Trzeba odnotować, że impreza masowa może być też uznana za imprezę podwyższonego ryzyka. Często kategoria ta obejmuje mecze piłki nożnej, podczas których może dochodzić do aktów agresji lub przemocy. Wówczas obniżeniu ulegają kryteria osobowe. Przykładowo przy meczu piłki nożnej, który zostanie uznany za mecz - imprezę podwyższonego ryzyka - liczba miejsc dla uczestników wynosi nie mniej niż 200 osób. O tym, czy dane wydarzenie uzyska status imprezy masowej podwyższonego ryzyka, decyduje wywiad informacyjny w oparciu audiowizualne, prasowe oraz internetowe kanały transmisji danych. Pomocnymi mogą być też doświadczenia z podobnych imprez organizowanych w przeszłości, jak i zapowiedzi samych

456

Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeostwie imprez masowych, Dz. U. NR 62, poz. 504. G. Gozdór, Bezpieczeostwo imprez masowych, Warszawa 2008, s. 3-5.

457

210

uczestników wydarzenia, np. deklaracja czy zbadane nastawienie kibiców zantagonizowanych drużyn458. Działania Policji na imprezach masowych Każda impreza masowa jest wydarzeniem znaczącym z punktu widzenia interesu publicznego. Z tego powodu konieczna jest dobra współpraca organizatora ze służbami mundurowymi. Jedną z takich służb jest polska Policja. Do jej zadań zalicza się utrzymanie bezpieczeństwa oraz porządku publicznego a także bezpieczeństwa społeczności tak uczestniczącej w wydarzeniu, jak i znajdującej się w obszarze jej oddziaływania. Odpowiedzialność Policji opiera się m.in. na zagwarantowaniu spokoju w miejscach publicznych, w ruchu drogowym jak i

w środkach komunikacji publicznej459. Początek

działań Policji w obszarze zabezpieczenia imprezy masowej związany jest ze skierowaniem informacji o imprezie masowej przez organizatora do komendanta powiatowego w terminie minimum 30 dni przed datą wydarzenia. Następne kroki polegają na zaplanowaniu ilości sił oraz

środków

niezbędnych

zachowania

bezpieczeństwa.

Nieodłączną

cechą

zaangażowania Policji jest również zaopiniowanie technicznego stanu obiektu lub terenu planowanej imprezy masowej. W kontekście analizy zagrożeń bierze się pod uwagę takie czynniki jak drogi ewakuacyjne, stan techniczny ogrodzeń czy pomieszczenia dla osób kierujących

bezpieczeństwem. Konieczne jest

również

ustalenie przez

Policję z

organizatorem zasad działania służb porządkowych, celem zabezpieczenia porządku w czasie trwania imprezy. Zwieńczeniem działań jest wystawienie przez upoważnionego przez prawo komendanta opinii co do warunków przeprowadzenia imprezy masowej w oparciu o zgromadzony materiał informacyjny. Opinia ma charakter negatywny lub pozytywny460.

Na drodze ku organizowaniu UEFA EURO 2012 Przygotowanie tak dużej imprezy sportowej jaką są Mistrzostwa Europy w piłce nożnej wymagało znaczących nakładów czasu i pracy. W tym kontekście należy cofnąć się w czasie, by prześledzić drogę Polski, a co za tym idzie również polskiej Policji, w organizacji EURO 2012. 16 grudnia 2004 roku UEFA skierowała do 52 federacji krajowych zaproszenie do składania ofert, które następnie wzięły udział w postępowaniu konkursowym. Obok wspólnej 458

J. Wojtala, M. Milewicz, Ochrona fizyczna osób i mienia. II stopieo licencji oraz ochrona imprez masowych, Toruo 2011, s. 464- 465. 459 R. Szałowski, Prawnoadministracyjne kompetencje Policji, Łódź 2010, s. 36-37. 460 C. Kąkol, op. cit., s. 406- 413.

211

kandydatury polsko-ukraińskiej wpłynęło jeszcze 6 innych pojedynczych oraz 3 podwójne. Wyznaczony na 31 stycznia 2005 roku termin składania oficjalnych ofert nie został dotrzymany przez występujące wspólnie Szkocję i Irlandię. Następny termin, tj. 21 lipca 2005 roku, wyznaczał datę złożenia dokumentacji potwierdzających organizacyjnie możliwości na pierwszym etapie konkursu. Istotną role odgrywały tu gwarancje rządowe dotyczące wykonania poszczególnych projektów wchodzących w skład programu EURO. Z przyczyny natury formalnej – niedostarczenie

dokumentów w terminie – z procedury zostały

wykluczone Azerbejdżan, Rosja i Rumunia. Tym samym do pierwszej fazy, która rozpoczęła się 7 listopada 2005 roku, zakwalifikowano 5 kandydatur (2 podwójne i 3 pojedyncze): Polska i Ukraina, Węgry i Chorwacja, Grecja, Turcja, Włochy. W wyniku głosowania Komitet Wykonawczy UEFA zakwalifikował do drugiego etapu trzy kandydatury: włoską, chorwacko-węgierską oraz polsko-ukraińską. Termin wyboru gospodarcza zaplanowany był na 8 grudnia 2006 roku. Względy formalno-organizacyjne wpłynęły jednak na przesunięcie decyzji na 18 kwietnia 2007 roku. Po ponad czterech miesiącach od pierwotnego, grudniowego terminu, doszło do spotkania w ratuszu w Cardiff, gdzie w czasie dwudniowych obrad zatwierdzone zostało ostateczne rozstrzygnięcie. W tajnym głosowaniu 8 z 12 upoważnionych opowiedziało się za ofertą polsko- ukraińską, która wyprzedziła opcję włoską (4 głosy) oraz chorwacko-węgierską (0 głosów). Ustawa o EURO 2012461 Jednym z podstawowych aktów prawnych, normujących przygotowania do Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012, był rządowy projekt, który wpłynął do Sejmu 3 września 2007 roku, jako druk sejmowy nr 2114. 7 września 2007 roku został on przyjęty przez Sejm V kadencji. W głosowaniu wzięło udział 412 posłów, z czego 410 opowiedziało sie za projektem, 0 przeciw, a 2 się wstrzymało. Z racji tego, że Senat nie wniósł poprawek, ustawa szybko wpłynęła do Prezydenta, który podpisał ja 19 września 2007 roku. Akt prawny zwany był nieformalnie Ustawą o EURO 2012. W ustawie określone zostały m.in. podmioty, które wykonywały przedsięwzięcia związane z turniejem. Zawarto też informacje o warunkach ułatwiających organizację mistrzostw oraz sposób realizacji gwarancji rządowych. Istotnym elementem było utworzenie na mocy ustawy spółek celowych z ograniczoną odpowiedzialnością. Ważnym aktem prawnym było też Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 roku w 461

Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, Dz.U. 2007 nr 173 poz. 1219.

212

sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012462. Dotyczyło ono przede wszystkim budowy, rozbudowy lub modernizacji stadionów (przyszłych aren Mistrzostw) w kilku miastach oraz inwestycji o charakterze infrastrukturalnym bądź usługowym, takich jak most pieszorowerowy na Wiśle w Warszawie czy Centrum Handlowe w stolicy. Współpraca z Ukrainą Z racji organizacji imprezy na terenie dwóch państw, konieczne było unormowanie sytuacji prawnej w tym aspekcie między Polską a Ukrainą. W tym kontekście pewnym wzywaniem był fakt, że ta druga znajdowała się poza obszarem Unii Europejskiej, a także poza obszarem Schengen. Czerpiąc z doświadczeń m.in. Austrii i Szwajcarii w zakresie organizacji Mistrzostw Europy, ogłoszona została 9 lipca 2007 roku inicjatywa polskoukraińska dotyczącą zasad przeprowadzenia zmian legislacyjnych w obu państwach. Jej zwieńczeniem było podpisanie 28 marca 2008 roku umowy przez Donalda Tuska ze strony polskiej i Julię Tymoszenko ze strony ukraińskiej. Podmiotem odpowiedzialnym za koordynowanie współpracy w regulowanym przez umowę obszarze był Polsko-Ukraiński Komitet ds. Przygotowania i Przeprowadzenia EURO 2012. Dalsze ustalenia były wypracowywane między polskimi i ukraińskimi organami administracji rządowej i samorządowej. Podstawy prawne współpracy były regulowane m.in. przez: 

dokumentację zgłoszeniową do Finałowego turnieju UEFA EURO 2012,



umowę między Rządem RP a Gabinetem Ministrów Ukrainy o współpracy

przy organizacji finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, podpisaną w Kijowie dnia 28 marca 2008 roku, 

deklarację o współpracy w sprawie bezpieczeństwa turnieju finałowego

Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012, podpisaną w Warszawie dnia 21 stycznia 2008 roku, 

wspólne oświadczenie z dnia 27 maja 2009 roku Podsekretarza Stanu w

Ministerstwie Spraw Wewnętrznych RP, Adama Rapackiego oraz Zastępcy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Ukrainy, Oleksandra Sawczenki (polsko-ukraińska koncepcja współpracy),  462

umowę między Rządem RP a Rządem Ukrainy o współpracy w zakresie

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięd Euro 2012, Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1385.

213

zwalczania przestępczości zorganizowanej, podpisaną dnia 3 marca 1999 roku, 

porozumienie wykonawcze między Komendantem Głównym Policji RP a

Ministrem Spraw Wewnętrznych Ukrainy o wykonaniu Umowy między Rządem RP a Rządem Ukrainy o współpracy w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej, sporządzonej w Kijowie dnia 3 marca 1999 roku, 

protokół o współpracy między Ministrem Spraw Wewnętrznych Ukrainy a

Komendą Główną Policji RP w walce z zorganizowaną przestępczością, podpisany we Lwowie dnia 16 marca 1996 roku, 

porozumienie między Ministrem Spraw Wewnętrznych RP a Ministrem Spraw

Wewnętrznych Ukrainy o współpracy w zakresie zwalczania przestępczości, podpisane dnia 12 marca 1992 roku, 

Protokół Dodatkowy do Porozumienia o współpracy między Ministrem Spraw

Wewnętrznych RP a Ministrem Spraw Wewnętrznych Ukrainy z dnia 12 marca 1992 roku oraz Protokół Dodatkowy do Porozumienia o głównych kierunkach współpracy między Ministrem Spraw Wewnętrznych RP a Ministrem Spraw Wewnętrznych Ukrainy, sporządzony w Łucku dnia 2 marca 2000 roku, 

protokół o współpracy między Komendą Główna Policji RP a Ministrem

Spraw Wewnętrznych Ukrainy w walce ze zorganizowaną przestępczością, podpisany w Bystrem dnia 13 września 1996 roku. Z punktu widzenia polskiej Policji szczególnie ważne były punkty porozumienia dotyczące: zapewnienia właściwego współdziałania organizacyjnego między stronami oraz zagwarantowania podczas EURO 2012 bezpieczeństwa463.

Przygotowania polskiej Policji do UEFA EURO 2012 Za początek przygotowań polskiej Policji do Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 należy przyjąć kwiecień 2007 roku, kiedy to Polska i Ukraina oficjalnie uzyskały prawo do organizacji tej imprezy sportowej. Przygotowania te miały charakter kompleksowy. Obok opracowania strategii i filozofii działania, o których mowa w dalszej części artykułu, prowadzone były treningi sztabowe oraz ćwiczenia dowódczo-sztabowe z udziałem wydzielonych sił i środków.

463

http://www.msport.gov.pl/article/256-Umowa-miedzy-Polska-a-Ukraina-o-wspolpracy-przy-organizacjiEURO-2-12, *dostęp: 08.02.2015].

214

W kontekście przygotowań polskiej Policji do Mistrzostw należy wspomnieć o jej udziale w procesie legislacyjnym aktów wykonawczych do znowelizowanej ustawy z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych. Policja uczestniczyła też w późniejszych pracach związanych z opracowaniem projektu ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych oraz kilku innych ustaw. Wynikiem

tego

przedsięwzięcia

było

podpisanie

przez

Prezydenta

Bronisława

Komorowskiego nowelizacji z 22 września 2011 roku, która zmieniła łącznie 10 ustaw, w tym 5 kodeksów m.in.: ustawę o bezpieczeństwie imprez masowych, Kodeks wykroczeń, ustawę o Policji, Kodeks karny, ustawę o broni i amunicji, Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia464. W realizacji zadań w zakresie bezpieczeństwa imprez masowych w Polsce istotną rolę pełnią również regulacje prawa międzynarodowego. Zgodnie z zapisami decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 25 kwietnia 2002 roku, dotyczącej bezpieczeństwa w związku z meczami piłki nożnej o charakterze międzynarodowym, w każdym państwie członkowskim funkcjonuje narodowy punkt informacyjny o charakterze policyjnym. Podmiot ten nosi nazwę Krajowego Punktu Informacyjnego do spraw imprez sportowych (ang. National Football Information Point – NFIP). Główne zadanie tej instytucji koncentruje się wokół kwestii wymiany istotnych informacji oraz organizacji współpracy policyjnej w zakresie nadzoru nad bezpieczeństwem meczów piłki nożnej o charakterze międzynarodowym. Mechanizm wymiany informacji ma zwykle charakter bezpośredni, zdarza się jednak, iż wspomagany jest pośrednictwem oficerów łącznikowych Policji lub struktur Europolu i Interpolu. Rola oraz zadania NFIP uregulowane zostały poprzez rezolucje Rady Unii Europejskiej z dnia 3 czerwca 2010 roku w sprawie zaktualizowanego podręcznika z zaleceniami w zakresie międzynarodowej współpracy policyjnej oraz w zakresie działań prewencyjnych i kontrolnych związanych z aktami przemocy i zakłóceniami porządku podczas sportowych imprez międzynarodowych, które dotyczą co najmniej jednego państwa członkowskiego. Zgodnie z zasadami zawartymi w powyższym dokumencie polski NFIP, podobnie jak jego odpowiedniki w innych państwach, realizuje zadania w zakresie koordynacji wymiany informacji policyjnych (pozaoperacyjnych) związanych z meczami piłki

nożnej.

Szczególnie

istotna

wydaje

się

wymiana

informacji

dotyczących

przemieszczania się uczestników imprez sportowych o charakterze masowym, ich liczby i ewentualnych zagrożeń z ich strony. W praktyce działań prewencyjnych NFIP stanowi więc 464

https://www.msw.gov.pl/pl/bezpieczenstwo-euro-20/9577,Bezpieczniej-na-imprezach-masowych.html, *dostęp: 08.02.2015].

215

istotne wsparcie informacyjne dla krajowych podmiotów i służb zaangażowanych w działania na rzecz bezpieczeństwa organizowanych w danym kraju meczów piłkarskich o wymiarze międzynarodowym. W praktyce zakres działalności polskiego NFIP – podobnie jak punktów NFIP w innych krajach – rozciąga się również na inne dyscypliny sportu, co wynika zarówno z zagrożeń w zakresie bezpieczeństwa imprez masowych, jakie te dyscypliny generują, jak również z prawnych regulacji i umocowań NFIP w zakresie współpracy z Krajowym Punktem Informacyjnym ds. Imprez Masowych. KPI stanowi w tym względzie nadrzędną komórkę informacyjną, funkcjonującą w strukturze Głównego Sztabu Policji Komendy Głównej Policji i realizującą zadania w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych, o których mowa w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych z dnia 20 marca 2009 roku. Szczegółowe zasady działania KPI zawarte są w zarządzeniu Komendanta Głównego Policji z dnia 21 września 2007 roku w sprawie zasad organizacji i trybu wykonywania przez Policję zadań związanych z rozpoznawaniem, zapobieganiem, zwalczaniem przestępstw i wykroczeń popełnianych w związku z imprezami sportowymi oraz gromadzenia i przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa masowych imprez sportowych465. Rozwiązania prawno-organizacyjne w zakresie praktyki funkcjonowania NFIP w czasie organizacji przeprowadzenia EURO 2012 wpłynęły w istotny sposób na poziom bezpieczeństwa tej imprezy. Wielokrotnie okazywało się w praktyce, że ustanowione kilka lat wcześniej zasady i standardy działania instytucji policyjnych skutecznie niwelowały zagrożenia bezpieczeństwa imprez masowych i wpływały na wysoki poziom poczucia bezpieczeństwa ich uczestników oraz kibiców. Współpraca z innymi państwami oraz organizacjami Obok wspomnianej już współpracy polsko-ukraińskiej ważnym elementem było współdziałanie polskiej Policji ze służbami porządkowymi i zapewniającymi bezpieczeństwo w innych państwach Europy. Ważnym elementem była Deklaracja w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa w związku z EURO 2012. Została ona podpisana między Komendantem Głównym Policji w Polsce a przedstawicielami państw takich jak: Anglia, Austria, Chorwacja, Czechy, Dania, Grecja, Hiszpania, Holandia, Niemcy, Portugalia, Rosja, Słowacja, Szwecja i Włochy. Współpraca została nawiązana również z policją francuską i

465

Por. J. Redzicka, National Football Information Point, (w:) Kwartalnik policyjny nr 1(27)/2014, s. 55.

216

irlandzką. Było to pokłosie zaproszenia, które zostało skierowane do Francji i Irlandii przez Komendanta Głównego Policji. Współpraca z Interpolem, Europolem i Sirene zaowocowała wymianą informacji między tymi podmiotami a polską Policją. Strategia „3xT” Ważną rolę w działaniach, które miały przygotować polską Policję do zarządzania bezpieczeństwem w czasie Mistrzostw, była strategia zwana „3xT”466. Została ona wypracowana przez Wydział Operacyjny Głównego Sztabu Policji KGP i obejmowała ona trzy elementy strategiczne „3xT”. Pierwszym z nich była „troska”, która przejawiała się przede wszystkim w sprawowaniu opieki nad kibicami, a także informowaniu ich o wszystkich ewentualnych utrudnieniach bądź rozwiązaniach komunikacyjnych czy też porządkowych. Drugim filarem było „tłumienie”, przez które rozumiano działania w sytuacji zbiorowego zakłócenia porządku publicznego oraz dokonywanie zatrzymań ludzi, którzy mieliby się dopuścić łamania prawa. Trzecia część to „tolerancja”, która przejawiać się miała w zwiększonej wyrozumiałości względem fanów piłki nożnej, którzy w niestandardowy sposób, np. poprzez głośne okrzyki, mieli wyrażać swoje emocje. Operacja „Hat-Trick 2012” Działania w celu zapewnienia bezpieczeństwa, które zostały podjęte przez polską Policję, miały swoje źródła również w operacji policyjnej „Hat-Trick 2012”. Składała się ona z trzech elementów zintegrowanego bezpieczeństwa. Obok strategii „3xT” stanowiła drugi silny filar działań Policji podczas Mistrzostw. Uwzględniała ona następujące elementy zintegrowanego bezpieczeństwa: 

„zabezpieczenie imprezy”, czyli działania gwarantujące bezpieczeństwo, przez

które należało rozmieć ogół skoordynowany przedsięwzięć, podejmowanych przez podmioty i instytucje w celu zapewnienia fizycznego bezpieczeństwa osobom biorącym udział w imprezie oraz społecznościom lokalnym, 

„obsługę”, przez która rozumiano działania i środki niezbędne do zapewnienia

bezpieczeństwa i stworzenie warunków do sprawnego przeprowadzenia imprezy, 

„bezpieczeństwo”, definiowane jako poczucie niezakłóconej atmosfery święta

piłkarskiego i gwarancja pewności spokoju oraz eliminacji zdarzeń, sytuacji, okoliczności 466

http://www.zabezpieczenia.com.pl/podsumowania/bezpieczenstwo-kibicow-na-euro-2012-relacja-zbriefingu prasowego, *dostęp: 08.02.2015].

217

stwarzających zagrożenie dla Turnieju i jego uczestników rozumiane jako subiektywne odczucie uczestnika imprezy, że zostały spełnione wszelkie wymogi w zakresie bezpieczeństwa przez podmioty i instytucje, biorące udział w zabezpieczeniu Turnieju. Wdrożenie omówionej wyżej strategii było elementem szerszej kampanii, która uwzględniała mentalność polskich funkcjonariuszy Policji, jak i polskiego społeczeństwa. Kluczowym było konsekwentne wprowadzanie założeń poprzedzającym zainteresowanych

Turniej. stron,

Celem tj.

było

strategii zmian w okresie

przyzwyczajenie

policjantów,

mieszkańców,

wszystkich

potencjalnie

pracowników

struktur

administracyjnych i samorządowych, do nowych reguł. Dużą rolę odegrała w tym również edukacja i dialog władzy z obywatelami.

Spotters Ostatnim filarem omawianej filozofii działań polskiej Policji była instytucja policjanta spottersa. Spotters to osoba, która jest fanem piłki nożnej, zna dobrze realia środowiska kibicowskiego, a co za tym idzie również nastroje, które występują w owej społeczności. Jednocześnie działa w sposób całkowicie jawny, licząc w ten sposób na pozyskanie zrozumienia społeczności kibicowskiej dla zwiększania bezpieczeństwa. Również spottersi z zagranicy mieli swój udział w pracy w Polsce. Ich doświadczenie, wynikające ze znajomości specyfiki środowisk kibicowskich różnych narodowości, było pomocn w czasie meczów. Od początku mistrzostw przy zabezpieczeniu turnieju pracowało 61 zagranicznych spottersów. Dodatkowe wsparcie ze strony innych jednostek, sił i instytucji W czasie Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 polska Policja korzystała dodatkowo ze wsparcie takich sił jak: Dowództwo Operacyjne, Dowództwo Wojsk Specjalnych, Dowództwo Sił Powietrznych, Żandarmeria Wojskowa, Straż Graniczna, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Biuro Ochrony Rządu, Straż Ochrony Kolei. W czasie operacji policyjnych korzystano z 18 statków powietrznych. W związku z przejazdami drużyn piłkarskich, sędziów, delegatów, obserwatorów UEFA i innych osób, wykonanych zostało 771 eskort policyjnych467.

467

K. Liedel, P. Piasecka, Bezpieczeostwo Mistrzostw Europy w piłce nożnej. EURO 2011, Warszawa 2011, s. 149 – 156.

218

Podsumowanie Mistrzostwa Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 rozpoczęły się 8 czerwca, a zakończyły 1 lipca 2012 roku. Na terytorium Rzeczypospolitej Polski rozegrano 15 meczów, na które składało się 12 meczów obejmujących fazę grupową, dwa spotkania ćwierćfinałowe i jeden z dwóch półfinałów. Organizatorzy podjęli się oszacowania liczby widzów przyglądających się zmaganiom piłkarskim bezpośrednio na stadionach, jak i w strefach kibica. Na tych pierwszych zasiąść miało około 600 tys. osób, a w specjalnie wydzielonych w miastach miejscach - 2,5 miliona osób468. Wydarzenie to należało do największych imprez masowych w historii Polski po 1989 roku. Pod względem liczby uczestników ustępowało jedynie pielgrzymkom papieskim z czasów pontyfikatu Jana Pawła II. Celem profesjonalnego przygotowania się do wydarzenia, którym było EURO 2012, polska Policja podjęła prace tuż po ogłoszeniu decyzji Komitetu Wykonawczego Europejskiej Unii Piłkarskiej – UEFA, a więc już w kwietniu 2007 roku. Istotnym elementem były tutaj dokumenty planistyczne zatwierdzone przez Komendanta Głównego Policji. Zaliczano do nich: Koncepcję przygotowania Policji do EURO 2012 z dnia 18 maja 2010 roku oraz Działania Policji w celu zapewnienia bezpieczeństwa oraz porządku publicznego podczas EURO 2012 z dnia 24 lipca 2007 roku. W pierwszym dokumencie nakreślono metodologię zarządzania projektem, w którym zdefiniowano 18 obszarów, wskazano nad ponad 1300 zadań oraz wyznaczono osoby odpowiedzialne za ich realizacje. Ustalono również precyzyjnie terminy realizacji tych zadań. Drugi projekt, obok zdefiniowania wszystkich głównych zadań, wskazywał też na zakres wewnętrznej odpowiedzialności Policji. EURO 2012 należało do jednej z najbezpieczniejszych edycji ten imprezy sportowej w historii. W czasie 24 dni trwania turnieju bezpieczeństwa na ulicach miast, w stadionach oraz strefach kibica strzegło 57 tys. funkcjonariuszy Policji. Budzącym największe emocje meczom Polska – Rosja w Warszawie oraz Rosja – Czechy i Polska – Czechy we Wrocławiu towarzyszyły jedynie dwa incydenty. W Warszawie doszło do przedmeczowych starć między polskimi i rosyjskimi chuliganami, we Wrocławiu zaś pseudokibice z Czech i Rosji zaatakowali stewardów. Na uwagę zasługuje fakt, że osoby, które dopuścił się czynów niedozwolonych, zostały zatrzymane przez funkcjonariuszy, a następnie osądzone i ukarane469.

468

https://www.msw.gov.pl/pl/aktualnosci/10009,Bezpieczne-EURO-2010-w-Polsce.html, *dostęp: 08.02.2015]. M. Sitek, W. Bednarek (red.), Krajobraz po Mistrzostwach Europy 2012, Józefów 2012, s. 184- 193.

469

219

Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 były pierwszym tak dużym wydarzeniem sportowym realizowanym przez Polskę i zabezpieczanym przez polską Policję. Mimo braku doświadczenia przy tak ogromnych sportowych projektach, Policja wykazała się profesjonalizmem. Został on doceniony przez krajowe oraz międzynarodowe instytucje470. Organizację, w tym pracę polskiej Policji, doceniła również opinia publiczna. „Zgodnie z badaniami przeprowadzonymi przez PBS aż 93% Polaków uważa, że EURO 2012 przyczyniło się do wzmocnienia wizerunku Polski za granicą, 72% jest zdania, że przygotowania i organizacja Turnieju wpłynęły na rozwój gospodarczy kraju w czasach kryzysu, a 86% twierdzi, że jako kraj jesteśmy dobrzy w organizacji i zarządzaniu”471. Zarówno przygotowania, jak i praktyka w czasie trwania Mistrzostw Europy przyczyniły się do zwiększenia doświadczenia polskiej Policji przy zabezpieczaniu imprez masowych. Wprowadzane przez polską Policję zmiany co do sposobów działania przy sportowych imprezach masowych mogą mieć również swoje przełożenie na ogólny obraz bezpieczeństwa przy rodzimych rozgrywkach piłkarskich472.

Abstract: The aim of the article is to briefly describe the role that the polish Police had during the European Football Championship UEFA EURO 2012 organization process. Special attention was given to the issue of "mass event safety", also including the event commonly known as "EURO 2012" context. The article was divided into several sections. Issues od defining a "mass event" were mentioned as well as the history of Poland becoming an co-organizor of the EURO 2012, and the Police's role in ensuring that proper safety measures were established during the event. Finally, an attempt to evaluate and reflect upon the role of the polish Police's participation in organizing the European Football Championship UEFA EURO 2012 event in Poland, can be found in the article's summation. Keywords: public safety, sports event, EURO, Police

470

http:/euro2012.tvp.pl/8022187/sukces-euro-wiekszy-niz-oczekiwano, *dostęp: 08.02.2015]. http://www.msport.gov.pl/article/efekt-polski-sukces-euro-2012-powyzej-oczekiwan, *dostęp: 08.02.2015]. 472 https://www.msw.gov.pl/pl/aktualnosci/10471,O-bezpieczenstwie-imprez-masowych.print, *dostęp: 08.02.2015]. 471

220

Bibliografia: 1.

Gozdór G., Bezpieczeństwo imprez masowych, Warszawa 2008.

http://najwiekszepozary.pl/pozar-w-hali-stoczni-gdanskiej.html, [dostę: 08.02.2015].

http://www.msport.gov.pl/article/256-Umowa-miedzy-Polska-a-Ukraina-owspolpracy-przy-organizacji-EURO-2-12, [dostęp: 08.02.2015].

http://www.zabezpieczenia.com.pl/podsumowania/bezpieczenstwo-kibicow-na-euro2012-relacja-z-briefingu prasowego, [dostęp: 08.02.2015].

http:/euro2012.tvp.pl/8022187/sukces-euro-wiekszy-niz-oczekiwano, [dostęp: 08.02.2015].

https://www.msw.gov.pl/pl/aktualnosci/10009,Bezpieczne-EURO-2010-wPolsce.html, [dostęp: 08.02.2015].

https://www.msw.gov.pl/pl/bezpieczenstwo-euro-20/9577,Bezpieczniej-na-imprezachmasowych.html, [dostęp: 08.02.2015].

Kąkol C., Bezpieczeństwo imprez masowych, Warszawa 2009.

Liedel K., Piasecka P., Bezpieczeństwo Mistrzostw Europy w piłce nożnej. EURO 2011, Warszawa 2011.

10.

Redzicka J., National Football Information Point, (w:) Kwartalnik policyjny nr 1(27)/2014.

11.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1385.

12.

Sitek M., Bednarek W. (red.), Krajobraz po Mistrzostwach Europy 2012, Józefów 2012.

13.

Szałowski R., Prawnoadministracyjne kompetencje Policji, Łódź 2010.

14.

Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, Dz. U. NR 62, poz. 504.

15.

Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, Dz.U. 2007 nr 173 poz. 1219.

16.

Wojtala J., Milewicz M., Ochrona fizyczna osób i mienia. II stopień licencji oraz ochrona imprez masowych, Toruń 2011.

221

Joanna Grzela Nordycki Znak Łabędzia jako wyraz troski o bezpieczne środowisko naturalne Nordic Ecolabel (Swan) as an expression of concern for safe environment

Wstęp Kraje nordyckie mają długą i owocną tradycję współpracy na rzecz ochrony środowiska. Zarówno Rada Nordycka (RN), jak i Nordycka Rada Ministrów (NRM) uczyniły z niej swój priorytet. Ich wspólny wysiłek koncentruje się na przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym, zanieczyszczeniu powietrza, bezpiecznych dostawach energii, promowaniu nowych form energii, walce z niebezpiecznymi substancjami chemicznymi, ochronie ekosystemów morskich i zachowaniu bioróżnorodności Morza Bałtyckiego i Arktyki. Te zadania angażują wiele instytucji:

Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO),

NordForsk, Nordic Energy Research, Nordic Innovation Centre czy Nordic Development Fund. Jednym ze sztandarowych wspólnych projektów jest Nordic Ecolabel - Znak Łabędzia (Nordic Swan), który poświadcza, że wyroby są przyjazne dla środowiska i dzięki któremu konsumenci mają możliwość wyboru produktów bezpiecznych dla biosfery. Został on uruchomiony w 1989 roku i pojawia się na etykiecie ponad 60 grup produktów, a także 6000 różnych produktów i usług (w 2014 roku) - od papieru i detergentów, aż do zabawek, hoteli i producentów biopaliw (2/3 z nich to usługi - hotele, supermarkety, myjnie samochodowe i drukarnie, 1/3 to produkty). Aktualnie jest ponad 2100 posiadaczy licencji i ich liczba stale wzrasta. Etykieta ta pomaga zmniejszyć wpływ codziennej konsumpcji na środowisko naturalne, ale przede wszystkim poświadcza o małym oddziaływaniu towarów i usług na środowisko w całym ich cyklu życia, od surowca do odpadów. Jest dowodem na to, że towar oznakowany spełnia ścisłe klimatyczne kryteria i wymagania środowiskowe, jak również jakościowe. Jest to wyraz troski krajów nordyckich o bezpieczne środowisko naturalne regionu. Priorytety współpracy krajów nordyckich w zakresie ochrony środowiska naturalnego Kraje nordyckie są niewątpliwie pionierem w dziedzinie ochrony środowiska i odnoszą w tym zakresie wiele sukcesów - są na przykład liderami ekologicznego wzrostu gospodarczego. Udowodniły one, że wpływ na środowisko i zużycie zasobów mogą być

222

zmniejszone przy zachowaniu dynamicznego wzrostu gospodarczego i wysokiego poziomu społecznego dobrobytu. Co istotne, dzielą się swoją wiedzą z innymi krajami. Problemy środowiska naturalnego nie znają bowiem granic terytorialnych i mogą prowadzić do konfliktu między państwami i narodami. Dlatego też aktywny udział w międzynarodowej współpracy od dawna uważany jest przez kraje skandynawskie za ważny. W dziedzinie ochrony środowiska naturalnego odgrywają one istotną rolę zarówno w wymiarze europejskim, jak i globalnym. Zaangażowanie to ma m.in. na celu poprawę jakości unijnych rozporządzeń i umów międzynarodowych, by sprostać wyzwaniom środowiska. Kraje nordyckie pomagają UE, by mieć pewność, że Wspólnota koncentruje się we właściwym stopniu na kwestiach ochrony środowiska. Propagowanie tego zagadnienia w regionach przyległych pozostaje ważnym dla państw

skandynawskich. Służą one wiedzą i

doświadczeniem w tej materii Radzie Arktycznej, Euro-Arktycznej Radzie Morza Barentsa i Radzie Państw Morza Bałtyckiego. Liczne skutki zachodzących zmian klimatycznych oraz zagrożeń dla środowiska naturalnego są szczególnie widoczne w regionie Arktyki. Stąd też kraje nordyckie opracowały wspólną strategię w sprawie zanieczyszczenia i zmian klimatu w tym obszarze, a jej celem jest zachowanie jego unikalnego środowiska473. Kraje nordyckie przywiązują wielką wagę do globalnej odpowiedzialności za zmiany klimatu. Jest to ważne wyzwanie, które ma poważne konsekwencje dla ludzi i środowiska: zwiększenie niedoborów wody w niektórych regionach, podwyższony poziom mórz, częstsze fale upałów, sztormy oraz zanieczyszczenia wód, ryzyko zakłóceń w naturalnych ekosystemach i przyspieszona utrata różnorodności biologicznej. Wpływ zmian klimatu jest najbardziej widoczny w regionie Arktyki, która jest szczególnie na nie wrażliwa. Wyzwania związane z klimatem zaostrza zakwaszenie oceanów, co często uważane jest za największe zagrożenie dla ekosystemów morskich. Kluczowym źródłem zanieczyszczeń są paliwa kopalne, które wciąż pozostają i pozostawać będą ważnymi źródłami energii. W związku z tym konieczne jest wsparcie dla działań, które przyczyniają się do zmniejszenia ich zużycia i redukcji emisji gazów cieplarnianych, nie tylko w Skandynawii, ale także poza jej granicami. Kraje nordyckie odgrywają ważną rolę w międzynarodowych negocjacjach klimatycznych, w szczególności w ramach ONZ. Współpraca ma również bardziej bezpośrednie formy, np. w postaci Nordyckiego Funduszu Rozwoju (NDF), który współfinansuje „zielone projekty” w najbiedniejszych krajach Afryki i Azji.

473

Zob.: http://www.norden.org/en/news-and-events/news/nordic-strategy-for-the-people-environment-andsafety-of-the-arctic, *dostęp: 20.03.2014].

223

W marcu 2012 roku nordyccy ministrowie ds. ochrony środowiska na spotkaniu w Svalbardzie przyjęli Deklarację w sprawie ograniczenia emisji krótkotrwałych zanieczyszczeń (short-lived climate forcers - SLCFs), takich jak węgiel, metan, sadza czy fluorowęglowodory (HFC). Przyczyniają się one bowiem do wzrostu temperatury na Ziemi i mają negatywny wpływ na zdrowie człowieka474. W przyjętym dokumencie ministrowie zobowiązali się do: aktywnej polityki klimatycznej, zmierzającej do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, zgodnie ze zobowiązaniami międzynarodowymi na poziomie krajowym, regionalnym i globalnym; promowania Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC; kontynuowania inicjatyw współpracy w ramach Rady Arktycznej; opracowania krajowych rozwiązań i wdrażania środków w celu ograniczenia emisji SLCFs; wzmocnienia współpracy w ramach Nordyckiej Rady Ministrów i NEFCO; wspierania Programu Środowiskowego ONZ (United Nations Environment Programme - UNEP) oraz wdrażania zapisów Konwencji w sprawie długoterminowego transgranicznego zanieczyszczania powietrza (Convention on Long-range Transboundary Air Pollution - CLRTAP)475. W strategii przyjętej w październiku 2012 roku przez Nordycką Radę Ministrów na lata 2013-2018 pod nazwą Nordic Environmental Action Plan, za najważniejsze zadania uznano m.in.: efektywne wykorzystanie zasobów i odpadów, zmniejszenie emisji gazów i zanieczyszczeń powietrza w celu uniknięcia efektu cieplarnianego, a przez to poważnych zmian klimatu (kraje są w trakcie sporządzania planów działania w zakresie promowania i rozwoju społeczeństwa niskoemisyjnego), zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii i energii

przyjaznych dla środowiska (kraje nordyckie dążą do wyeliminowania

subsydiów do paliw kopalnych i wprowadzenia od nich podatków, które odzwierciedlą ich negatywny wpływ na środowisko), ograniczanie zakwaszenia akwenów (morza i oceany działają jako bufor poprzez pochłanianie dwutlenku węgla. To ogranicza ilość dwutlenku węgla w atmosferze i zmniejsza szybkość globalnego ocieplenia, ale jednocześnie prowadzi do zakwaszenia oceanów i zmienia przebieg chemicznych i biologicznych procesów), promowanie zrównoważonej produkcji i konsumpcji, przyjaznych dla środowiska technologii i zielonego wzrostu gospodarczego, we współpracy z innymi sektorami, w tym sektorem przedsiębiorstw i organizacji międzynarodowych. Ponadto w dokumencie wymienia się: 474

Pokrywa lodowa na Oceanie Arktycznym zmniejszyła się o około 30% od 1970 roku i szacuje się, że 30-40% ocieplenia jest spowodowane SLCFs. 475 Svalbard Declaration on Shortlived Climate Forcers, w: http://www.norden.org/en/nordic-council-ofministers/council-of-ministers/nordic-council-of-ministers-for-the-environment-mr-m/declarations-andstatements/svalbard-declaration-on-shortlived-climate-forcers, *dostęp: 23.08.2013].

224

ochronę

bioróżnorodności

(utrata

różnorodności

biologicznej

jest

jednym

najpoważniejszych zagrożeń dla zrównoważonego rozwoju i jako taka stanowi jedno z głównych zagadnień współpracy państw regionu nordyckiego476), ekosystemów i zdrowia ludzkiego oraz ograniczanie emisji niebezpiecznych dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego chemikaliów. Plan działania powstał jako odpowiedź na wyzwania, przed którymi stoi region nordycki i jest traktowany jako jeden z instrumentów zaprojektowanych do ułatwienia wdrożenia nordyckiej strategii na rzecz zrównoważonego rozwoju477. Zmiany klimatyczne, eliminowanie źródeł emisji i utylizacja niebezpiecznych substancji chemicznych to, obok ochrony ekosystemu morskiego oraz wykorzystania i zachowania różnorodności biologicznej, obecnie główne zagadnienia współpracy państw nordyckich w zakresie ochrony środowiska. Jest ona kierowana przez Nordycką Radę Ministrów ds. Środowiska (MR-M), która składa się z ministrów ochrony środowiska wszystkich krajów skandynawskich. Ponadto działa Komitet Wyższych Urzędników ds. Środowiska (EK-M), który przygotowuje posiedzenia ministrów, wdraża

podejmowane

decyzje i gwarantuje, że plan działań w zakresie ochrony środowiska jest realizowany. Jest on wspierany przez grupę roboczą (AU), składającą się z przedstawicieli krajowych instytucji ochrony środowiska. Założeniem krajów skandynawskich jest to, że region będzie odgrywać wiodącą rolę w ochronie środowiska. A to za sprawą nagłaśniania pozytywnych przykładów inicjatyw, tak aby inni mogli korzystać z doświadczeń skandynawskich. Współpraca w regionie opiera się na zasadzie synergii nordyckiej, co oznacza, że kraje pracują razem, co daje lepsze wyniki niż podejście jednostronne lub dwustronne. Kooperacja polega na podziale zadań między krajami, tak by zmierzać w ustalonym wcześniej kierunku, który jest zapisywany w dokumentach strategicznych. Na liście priorytetów znajdują się: utrzymanie różnorodności biologicznej (jej utrata jest jednym z najpoważniejszych zagrożeń dla zrównoważonego rozwoju), badanie i ograniczanie negatywnego wpływu środowiska naturalnego na stan zdrowia mieszkańców regionu i gospodarkę oraz troska o zrównoważoną produkcję i konsumpcję.

W związku z tym ostatnim priorytetem, kraje skandynawskie

promują tezę, iż konsumenci mają prawo do bezpiecznych i zdrowych artykułów spożywczych i co za tym idzie, pełnych informacji o produkcie. Realizacji tej idei służy m.in. inicjatywa Nordic Ecolabel. W celu zwiększenia świadomości wśród obywateli państw 476

Wszystkie kraje nordyckie są sygnatariuszami Konwencji o Biologicznej Różnorodności, przyjętej na Szczycie Ziemi w Rio de Janeiro w 1992 roku. 477 Szerzej: Nordic Environmental Action Plan 2013–2018, [w:] http://www.norden.org/en/publications/publikationer/2012-766, *dostęp: 14.08.2013].

225

regionu na temat znaczenia ochrony środowiska, Rada Nordycka corocznie przyznaje nagrodę Natura i Środowisko. Jest ona wręczana osobom, firmom, organizacjom i mediom za wzorową pracę na rzecz ochrony przyrody i środowiska naturalnego478.

Istota nordyckiego oznakowania ekologicznego Skandynawia, dzięki współpracy krajów i promocji zrównoważonego rozwoju, jest jednym z najbardziej postępowych ekologicznie regionów świata. Państwa mocno podkreślają potrzebę korzystania z bardziej przyjaznych dla środowiska produktów. Jednym z najlepszych i najszybszych sposobów ich promocji jest Nordic Ecolabel (Biały Łabędź, Nordycki Łabędź). Znak ten został ustanowiony przez sektor konsumencki Nordyckiej Rady Ministrów. To jeden z najważniejszych znaków ekologicznych na świecie.479 NRM postanowiła wprowadzić wspólną, oficjalną, nordycką etykietę, aby pomóc konsumentom w świadomym wyborze produktów przyjaznych środowisku naturalnemu i tym samym mieć wpływ na jego zrównoważony rozwój. Łabędź został wybrany jako symbol, odmiana logo Nordyckiej Rady Ministrów480. Nordic Ecolabel jest powszechnie znany i nazywany „Swan” w krajach skandynawskich. Jest ponadto częścią Światowej

Sieci Oznakowania

Ekologicznego - GEN, które jest stowarzyszeniem organizacji oznakowania ekologicznego na całym świecie. Finlandia, Islandia, Norwegia i Szwecja były stroną Nordic Ecolabel od samego początku narodzin tej idei i praktyki, zaś Dania dołączyła w 1998 roku.

Rys. 1 Nordyckie Oznakowanie Ekologiczne

478

Nagroda ta wynosi 350.000 DKK. W 2008 roku brytyjska firma Environmental Resources Management na zlecenie Ministerstwa Środowiska, Żywności i Spraw Wsi tego kraju przeprowadziła analizę standardów i metod stosowanych przez oznakowania ekologiczne na całym świecie. Zidentyfikowano te, które zapewniają najlepszą gwarancję stabilności w produkcji. Oceniono łącznie 207 standardów oraz list produktów i cztery etykiety uznano za światowych liderów: nordycki ”Swan”, niemiecki „Błękitny Anioł”, nowozelandzki „Ekologiczny Wybór” i unijny „Kwiat”. Łabędź został uznany za najlepszy w trzech z siedmiu kategorii: transport, zdrowie i produkty papiernicze. The Swan eco-label is a world leader, w: http://www.norden.org/en/news-and-events/news/the-swan-eco-label-isa-world-leader, *dostęp: 09.10.2014]. 480 Znak Łabędzia został zaprojektowany przez fioskiego artystę Kyösti Varis, który również zaprojektował logo Nordyckiej Rady Ministrów. Zob.: http://www.norden.org/en/news-and-events/news/eco-label-20-today, *dostęp: 09.10.2014]. 479

226

Źródło: http://www.nordic-ecolabel.org/ [dostęp 09.10.2014]. Praca jest koordynowana przez Nordic Ecolabelling Board - Zarząd Nordyckiego Oznakowania Ekologicznego (NMN), który decyduje o grupach produktów objętych Nordic Ecolabel i określa wymogi, które muszą zostać przez nie spełnione. Roczna dotacja z Nordyckiej Rady Ministrów dla NMN to około 4 milionów DKK. Nordyccy eksperci opracowują kryteria, a sekretariaty Nordic Ecolabel wybranych regionów poszczególnych krajów koordynują proces przyjmowania wniosków oraz wydawania pozwoleń. W Danii i Islandii Nordic Ecolabel jest ulokowany w sektorze ochrony środowiska, a w pozostałych krajach wchodzi w skład sektora ochrony konsumenta. Opłata aplikacyjna wynosi 2000 euro. Są też roczne opłaty licencyjne (0,3% rocznego obrotu oznakowanych produktów i 0,15% rocznego obrotu usługami). Oznakowanie ekologiczne w krajach nordyckich daje dochody rzędu 90 mln DKK (ponad 2/3 przychodów pochodzi z opłat licencyjnych i aplikacyjnych od firm) i zatrudnia około 120 osób. Co trzy lata Nordic Ecolabelling Board formułuje strategię zarządzania Znakiem. W listopadzie 2010 roku nordyccy ministrowie ochrony środowiska przyjęli dokument określający pryncypia dla działań w zakresie ekologicznego oznakowania do 2015 roku. Czytamy w nim m.in.: „Przewiduje się, że Nordic Ecolabel, oferując niezawodne narzędzie dla konsumentów, którzy chcą spożywać ekologiczne produkty, będzie do 2015 roku uznawany za jeden z najbardziej skutecznych, dobrowolnych instrumentów polityki ochrony środowiska i konsumentów. Nordycki Ecolabel już teraz posiada silną pozycję dzięki swojej wysokiej wiarygodności i penetracji rynku. Firmy postrzegają ten znak jako atrakcyjne i wiarygodne narzędzie świadczące o zrównoważonym wykorzystaniu środowiska oraz jako element przewagi konkurencyjnej. Dla konsumentów, którzy stawiają wysokie wymagania w stosunku do środowiska i jakości, jest to produktu.

oczywisty dowód przestrzegania zasad środowiskowych i potwierdzenie trafnego wyboru

Konsumenci są świadomi, że wysokie wymagania w kwestiach klimatycznych należą do

podstawowych kryteriów przyznawania Nordic Ecolabel481. Założono również, że oznakowanie ekologiczne stanie się do 2015 roku, we współpracy z UE, skutecznym parametrem konkurencyjności w coraz bardziej proekologicznym świecie”

481

482

Cyt. za: http://www.norden.org/en/nordic-council-of-ministers/council-of-ministers/the-nordic-council-ofministers-for-the-environment-mr-m/the-nordic-ecolabel, *dostęp 09.10.2014+. 482 Branding the Nordic Ecolabel abroad, [w:] http://www.norden.org/en/news-and-events/news/branding-thenordic-ecolabel-abroad, *dostęp 09.10.2014+.

227

Nordic Ecolabel przyczynia się do zmniejszenia wpływu codziennej konsumpcji na środowisko. Produkty opatrzone Nordic Ecolabel spełniają bardzo wysokie wymagania środowiskowe i klimatu, ale również funkcjonalności, jakości i zdrowia. Eksperci z Nordic Ecolabel badają wpływ produktów i usług na środowisko w trakcie całego cyklu życia: od surowych składników aż do odpadów. Każda grupa produktów ma określone kryteria ogólne. Nordic Ecolabel jest skutecznym i prostym narzędziem marketingowym, które jest gwarancją, że produkty spełniły surowe kryteria ochrony środowiska i klimatu (np. dotyczące korzystania z paliw kopalnych lub zużycia energii podczas produkcji). Nordic Ecolabel jest swoistym przewodnikiem dla konsumentów, który stwarza realną możliwość zakupu zdrowych i bezpiecznych produktów, przyczyniając się do poprawy stanu środowiska naturalnego. To jest także zachęta dla producentów do wytwarzania produktów przyjaznych środowisku. Misją oznakowania ekologicznego jest przyczynianie się do zrównoważonej konsumpcji społeczeństwa, w którym przyszłe pokolenia będą mogły korzystać z tych samych warunków i możliwości. Każdy kraj nordycki ma swoją organizację oznakowania ekologicznego, która podlega administracji rządowej. Przedsiębiorstwa, znajdujące się poza krajami nordyckimi, mogą składać wnioski do rodzimej organizacji oznakowania ekologicznego. Wnioskodawca jest odpowiedzialny za zbieranie wszystkich niezbędnych informacji i do zapewnienia ich dokładności. Ponosi on także wszelkie koszty związane z przygotowaniem dokumentacji. Aby produkt mógł otrzymać Znak Łabędzia, muszą być spełnione następujące wymagania: 

minimalna zawartość substancji szkodliwych dla środowiska (ograniczenie

chemikaliów niebezpiecznych dla środowiska naturalnego), 

wysoki udział w produkcji materiałów wtórnych (zarządzanie odpadami),



spełnienie ogólnych wymagań w zakresie niewielkiego skażenia elementów

środowiska (poziom emisji do powietrza, wody i gleby) w całym okresie żywotności produktu, 

niskie zużycie energii podczas produkcji (preferowane są odnawialne źródła

energii). Posiadacz licencji może używać Znaku Łabędzia w celach marketingowych. Jest on opłacalnym i prostym sposobem komunikacji i informacji dla

klientów i dostawców.

Zmniejszenie wpływu na środowisko często stwarza możliwości obniżenia kosztów, na przykład poprzez zmniejszenie zużycia energii i zmniejszenie ilości opakowań i odpadów. Kwestie środowiskowe są złożone. Aby zdobyć wiedzę na określonym poziomie często

228

potrzeba dużo czasu i znacznych środków. Nordyckie Oznakowanie Ekologiczne jest postrzegane jako pomoc w tej pracy. Obejmuje ono nie tylko kwestie ochrony środowiska, ale dotyczy również wymagań jakościowych ponieważ środowisko i jakość często idą w parze. Oznacza to, że nordycka licencja ekologiczna również może być postrzegana jako znak jakości. Nordycki Łabędź jest przyznawany na 3 lata i informuje, że produkt jest ekologiczny. Licencja ma charakter pan-nordycki i obowiązuje we wszystkich krajach skandynawskich483. Po upływie tego okresu ponownie sprawdzana jest zgodność towaru z kryteriami, które odnoszą się do środowiska wewnętrznego, jak i zewnętrznego. Są one aktualizowane średnio co trzy lub cztery lata. Oznacza to, że producenci certyfikowanych produktów są zmuszani do nieustającego ich doskonalenia. Symbol ekologiczny mogą otrzymać np. wyroby papiernicze, sprzęt AGD, sprzęt elektroniczny, zaś w zakresie usług baza hotelowa dla turystów. Nie obejmuje on natomiast branży spożywczej i farmaceutycznej484.

Tabela 1. Liczba wydanych Nordic Ecolabel w krajach skandynawskich oraz liczba wydanych oznakowań ekologicznych w UE dla skandynawskich producentów

Źródło: http://norden.statbank.dk/INDIC402 [11.09.2014].

483

Nordic Ecolabelling Steps, w: http://www.nordicecolabel.org/CmsGlobal/Downloads/Ecolabelling%20Steps%20towards%20Sustainability.pdf, *dostęp: 27.03.2013]. 484 Regulations for the Nordic ecolabelling of products. Adopted by the Nordic Ecolabelling Board, 22 June 2011, [w:] http://www.nordicecolabel.org/CmsGlobal/Downloads/Regulations%20for%20the%20Nordic%20ecolabelling%20of%20products. pdf, *dostęp: 11.09.2014].

229

Gdy porównamy liczbę posiadaczy licencji, Szwecja zajmuje pozycję wiodącą (1128 przyznanych licencji). Druga w rankingu jest Dania (558), a następnie Norwegia (515), Finlandia (319) i Islandia (24).

Jeśli wyłączymy usługi, ranking przedstawia się nieco

inaczej: Dania – 336, Szwecja – 287, Norwegia – 244, Finlandia - 213, Islandia - 1485. 65% posiadaczy Znaku Łabędzia twierdzi, że etykieta jest częścią zielonego profilu firmy, podczas gdy 62% chce dzięki oznakowaniu osiągnąć bardziej „zielony” obraz. 57% twierdzi, że klienci oczekują takiego oznakowania na produktach i usługach, podczas gdy 52% chce poprawy stanu środowiska, dzięki udoskonaleniu swojej produkcji. Inne powody ubiegania się o ekologiczny certyfikat, wskazywane przez właścicieli licencji, to: wyróżnienie produktu na tle konkurencji (51%), osiągnięcie większych zysków ze sprzedaży (40%), posiadanie Znaku Łabędzia jako warunek obecności w danym segmencie rynku (22%), oczekiwania dostawców (5%). Firmy posiadające licencję stają się bardziej znane na rynkach, na których działają, a ponieważ Znak Łabędzia stał się standardem - klienci żądają produktów i usług z tą etykietą.486 Badanie opinii społecznej, przeprowadzone w 2011 roku, pokazuje, że Nordic Ecolabel naprawdę zakorzenił się wśród obywateli regionu i znacznie przyczynia się do promowania ochrony środowiska. Więcej niż 90% obywateli nordyckich rozpoznaje oznakowanie ekologiczne Nordyckiej Rady Ministrów. Prawie 87% kojarzy oznakowanie ekologiczne z dobrym wyborem dla środowiska i 42% uważa, że zakup towarów z oznakowaniem ekologicznym służy ochronie klimatu. Dziewięć z dziesięciu badanych uznaje etykiety i 14% zawsze lub często bierze to pod uwagę i sprawdza oznakowanie robiąc zakupy towarów codziennego użytku domowego. 55% badanych robi to od czasu do czasu w supermarkecie487. Tabela 2. Świadomość etykiet ekologicznych wśród konsumentów regionu nordyckiego

Kraj 485

Znak Łabędzia

Oznakowanie ekologiczne UE

Peter Lange, Ulrik Boe Kjeldsen, Maja Tofteng, Anja Krag, Kasper Lindgaard, The coexistence of two Ecolabels – The Nordic Ecolabel and the EU Ecolabel in the Nordic Countries, Nordic Council of Ministers 2014, [w:] http://www.damvad.com/media/96529/the-coexistence-of-two-ecolabels.pdf, *dostęp: 14.10.2014]. 486 Ibid. Por.: Ulrik Boe Kjeldsen, Morten Wied, Peter Lange, Maja Tofteng andKasper Lindgaard , The Nordic Swan and companies – Is it worthwhile to acquire the Swan Label?, Nordic Council of Ministers 2014, [w:] http://www.damvad.com/media/96542/the-nordic-swan-and-companies.pdf, *dostęp: 15.10.2014]. 487 The Nordic Ecolabel gets top marks from consumers, [w:] http://www.norden.org/en/news-andevents/news/the-nordic-ecolabel-gets-top-marks-from-consumers, *dostęp: 09.10.2014].

230

Dania

88%

35%

Finlandia

88%

20%

Islandia

77%

16%

Norwegia

89%

11%

Szwecja

96%

17%

Średnio w regionie nordyckim

91%

20%

Źródło: Peter Lange, Ulrik Boe Kjeldsen, Maja Tofteng, Anja Krag, Kasper Lindgaard, The coexistence of two Ecolabels – The Nordic Ecolabel and the EU Ecolabel in the

Nordic

Countries,

Nordic

Council

Ministers

2014,

w: [dostęp

http://www.damvad.com/media/96529/the-coexistence-of-two-ecolabels.pdf 14.10.2014]. Zakończenie

Szybki wzrost gospodarczy, którego jesteśmy świadkami, wywołał w ostatnich latach pogorszenie stanu środowiska naturalnego poprzez nadmierną konsumpcję i wykorzystanie surowców

naturalnych. Dziś 20% ludności świata korzysta z 80% jego

zasobów. By

osiągnąć zrównoważony rozwój, należy zadbać o bardziej efektywne wykorzystanie zasobów naturalnych. Dlatego też potrzebne jest zwiększenie świadomości ekologicznej i troski o środowisko naturalne. Można to osiągnąć edukując konsumentów i informując, iż swoimi decyzjami oraz zakupami produktów i usług przyjaznych dla środowiska mogą oddziaływać na jego zrównoważony rozwój. Jednym z ważnych sposobów kształtowania świadomości konsumentów jest stosowanie oznakowania ekologicznego. Jest ono obecnie jednym z popularniejszych

narzędzi

polityki

ochrony

środowiska.

Etykietowanie

umożliwia

użytkownikom wybór produktów, które powodują mniej szkód dla biosfery. Takim instrumentem w regionie nordyckim jest Nordic Ecolabel. Jego obecność na produktach i usługach podkreśla znaczenie zrównoważonego rozwoju w codziennych wyborach konsumenckich. Nordycka licencja jest dla posiadających go przedsiębiorstw skutecznym narzędziem utrzymania stałych i poszukiwania nowych klientów, którzy coraz częściej decydują się na bardziej ekologiczne zakupy. Systematyczny wzrost stopnia rozpoznawalności Łabędzia wśród mieszkańców krajów nordyckich dowodzi o jego skuteczności. Sukces Nordic Ecolabel stanowi doskonały model ochrony środowiska i jest inspiracją dla innych regionów. Warto podkreślić, iż Nordycki Łabędź „wyruszył” na

231

południe, do Ameryki Południowej. Nordycka Rada Ministrów rozpoczęła projekt joint venture z Programem Ochrony Środowiska Narodów Zjednoczonych, w którym uczestniczą: Chile, Argentyna, Brazylia, Paragwaj i Urugwaj. To może być pierwszy krok w kierunku stworzenia nowego regionalnego oznakowania ekologicznego - inspirowanego przez kraje skandynawskie - w trosce o bezpieczne środowisko naturalne.

Abstract: The Nordic countries have a long and fruitful tradition of cooperation for the protection of the environment. Their joint effort is focused on tackling climate change, air pollution, secure energy supply, promote new forms of energy, the fight against hazardous chemicals, protection of marine ecosystems and preserving biodiversity of the Baltic Sea and the Arctic. A tool that serves to protect the environment is the Ecolabeling. The Nordic Ecolabel (also known as the White Swan, or the Nordic Swan) is the official environmental label for the Nordic countries and was initiated by the Nordic Council of Ministers in 1989 with the purpose of providing an environmental labelling scheme that would contribute to a sustainable consumption. It is a voluntary scheme for products and services. The Nordic Ecolabel was also initiated as a practical tool for consumers to help them actively choose environmentally-sound products. Keywords: environment, eco-label, the Nordic countries

232

Bibliografia: 1.

Branding the Nordic Ecolabel abroad, w: http://www.norden.org/en/news-andevents/news/branding-the-nordic-ecolabel-abroad.

Kjeldsen U.B., Wied M., Lange P., Tofteng M., Lindgaard K., The Nordic Swan and companies – Is it worthwhile to acquire the Swan Label?, Nordic Council of Ministers 2014, w: http://www.damvad.com/media/96542/the-nordic-swan-and-companies.pdf.

Lange P., Kjeldsen U.B., Tofteng M., Krag A., Lindgaard K., The coexistence of two Ecolabels – The Nordic Ecolabel and the EU Ecolabel in the Nordic Countries, Nordic Council of Ministers 2014, w: http://www.damvad.com/media/96529/thecoexistence-of-two-ecolabels.pdf.

Nordic

Ecolabelling

Steps,

http://www.nordic-

ecolabel.org/CmsGlobal/Downloads/Ecolabelling%20Steps%20towards%20Sustainab ility.pdf. 5.

Nordic

Environmental

Action

Plan

2013–2018,

http://www.norden.org/en/publications/publikationer/2012-766. 6.

Regulations for the Nordic ecolabelling of products. Adopted by the Nordic Ecolabelling

Board,

June

2011,

http://www.nordic-

ecolabel.org/CmsGlobal/Downloads/Regulations%20for%20the%20Nordic%20ecolab elling%20of%20products.pdf. 7.

Svalbard

Declaration

Shortlived

Climate

Forcers,

http://www.norden.org/en/nordic-council-of-ministers/council-of-ministers/nordiccouncil-of-ministers-for-the-environment-mr-m/declarations-and-statements/svalbarddeclaration-on-shortlived-climate-forcers. 8.

The Swan eco-label is a world leader, w: http://www.norden.org/en/news-andevents/news/the-swan-eco-label-is-a-world-leader.

The

Nordic

Ecolabel

gets

top

marks

from

consumers,

http://www.norden.org/en/news-and-events/news/the-nordic-ecolabel-gets-top-marksfrom-consumers. 10.

Thidell A., Influences, effects and changes from interventions by eco-labelling schemes. What a Swan can do? Doctoral Dissertation November 2009 The International Institute for Industrial Environmental Economics Lund University.

11.

http://www.norden.org/en/news-and-events/news/nordic-strategy-for-the-peopleenvironment-and-safety-of-the-arctic.

12.

http://www.norden.org/en/news-and-events/news/eco-label-20-today.

233

13.

http://www.norden.org/en/nordic-council-of-ministers/council-of-ministers/the-nordiccouncil-of-ministers-for-the-environment-mr-m/the-nordic-ecolabel.

234

Piotr Piss

Łotewskie Siły Zbrojne – stan, uzbrojenie, udział w misjach zagranicznych, plany modernizacji. Latvian Armed Forces – establishment, weaponry, participation in missions, modernization plans.

W roku 2014 w Europie Wschodniej zwiększyło się poczucie zagrożenia konfliktem zbrojnym. Było to związane z działalnością Federacji Rosyjskiej. Najpierw Rosjanie zajęli Krym, później rozpoczął się konflikt na wschodniej Ukrainie. Do tego należy dodać prowokacje rosyjskiego lotnictwa, które narusza przestrzeń powietrzną krajów bałtyckich oraz skandynawskich. Do 31 października samoloty NATO musiały ponad stukrotnie startować w trybie alarmowym, aby przejąć rosyjskie samoloty zbliżające się do granic przestrzeni powietrznej lub nawet je naruszające488. Wobec takiej polityki Rosji, w krajach NATO rozpoczęły się debaty na temat stanu sił zbrojnych Sojuszu. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie stanu Łotewskich Sił Zbrojnych oraz ich wyposażenie w roku 2014. Ponadto zaznaczę doświadczenie bojowe w misjach zagranicznych oraz postaram się opisać pożądane kierunki zmian w armii. Podstawowe dane o Łotwie i jej obronności Republika Łotewska to mały kraj między Litwą a Estonią. Jego powierzchnia wynosi 64,6 tys. km2 (123. miejsce na świecie)489, a zamieszkany jest przez niecałe 2 miliony mieszkańców490. Co bardzo istotne, na Łotwie mieszka bardzo duża ilość Rosjan (około 27%), głównie w Rydze oraz Łatgalii. Łotyszy jest 62 %, około 3% Białorusinów, Ukraińców i Polaków. Łotewskie Siły Zbrojne są najmniejsze spośród krajów bałtyckich. W rankingu Global Fire Power, który przedstawia najsilniejsze militarnie 106 państw świata, Łotwa nie jest

488

http://www.defence24.pl/analiza_kolejny-symulowany-atak-bombowcow-rosja-wraca-do-zimnowojennej-, [dostęp: 20.10.2014]. 489 http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/Lotwa;4169089.html [dostęp: 20.10.2014]. 490 http://www.csb.gov.lv/en/statistikas-temas/population-key-indicators-30624.html, [dostęp: 20.10.2014].

235

uwzględniona, w przeciwieństwie do pozostałych krajów bałtyckich (Estonia – 96. miejsce, Litwa – 103.)491. Budżet obronny Łotwy także jest najmniejszy w państwach bałtyckich. Od wejścia do NATO w 2004 roku wydatki na obronność sięgają około 1% PKB (rok 2013 – 0,9 %, 291 mln $)492. Dla porównania Litwini wydali w 2013 roku 430 mln $ (0,8 % PKB), a Estończycy 361 mln euro (2% PKB). Jak widać, jedynie Estończycy wydają zalecane przez NATO 2 % PKB na obronność. Wydarzenia w 2014 roku na Ukrainie spowodowały chęć wzmocnienia sił zbrojnych państw bałtyckich. Łotysze planują osiągnąć wydatki rzędu 2% PKB w 2020 roku493, podobnie zresztą jak Litwini. Liczebność Sił Zbrojnych Oficjalna broszura łotewskiego ministerstwa podaje, że w czerwcu 2014 roku armia liczyła 5565 żołnierzy494. Wojska lądowe liczą około 1400 żołnierzy, marynarka 550 (wraz ze strażą przybrzeżną), lotnictwo 300495. Pozostałe 2500 służy w: dowództwie wojsk, dowództwie szkolenia i doktryn, dowództwie logistyki, żandarmerii, siłach specjalnych, batalionie reprezentacyjnym i Gwardii Narodowej. W ramach sił zbrojnych należy także wziąć pod uwagę Gwardię Narodową (Zemessardze). Liczy ona około 7,8 tys. ochotników oraz 600 żołnierzy służby zawodowej. Łotewskie siły zbrojne są w pełni zawodowe od 1 stycznia 2007 roku. Interesujące są dane dotyczące ilość kobiet w wojsku. Broszura z 2008 roku podaje, że w łotewskiej armii aż 17 % żołnierzy stanowią kobiety496. Podobna liczba pojawia się w 2012 roku497. Dla porównania w Wojsku Polskim kobiety stanowią około 3 % żołnierzy498. Struktura wojsk lądowych 491

http://www.globalfirepower.com/countries-listing.asp, [dostęp: 20.10.2014]. Financial and Economic Data Relating to NATO Defence z 24 lutego 2014 roku, http://www.nato.int/cps/en/natohq/news_107359.htm, [dostęp: 20.10.2014]. 493 http://www.defence24.pl/news_lotwa-podwoi-wydatki-obronne, [dostęp: 29.11.2014]. 492

494

http://www.mod.gov.lv/~/media/AM/Aktualitates/Publikacijas/Informativie%20materiali/Informativas%20lapa s/2014/NBS_AM_FAKTU%20LAPA_2014.ashx, [dostęp: 29.11.2014]. 495 Military Balance 2013, s. 151. 496

http://www.mod.gov.lv/~/media/AM/Aktualitates/Publikacijas/Informativie%20materiali/Informativas%20lapa s/NBS_EN_2008.ashx [dostęp: 29.11.2014]. 497 http://www.baltic-course.com/eng/analytics/?doc=51246, [dostęp: 29.11.2014]. 498 http://wiadomosci.dziennik.pl/wydarzenia/artykuly/442318,za-mundurem-panny-sznurem-przybywakobiet-w-armii.html, [dostęp: 29.11.2014].

236

Wojska lądowe są największym rodzajem broni na Łotwie. Składa się ona z brygady piechoty w skład której wchodzą: 2 bataliony piechoty, kompania logistyki, dywizjon artylerii, kompania dowodzenia i łączności, kompania medyczna499. Obecnym dowódcą jest pułkownik Mārtiņń Liberts. Bataliony piechoty składają się z 3 kompanii piechoty, sztabu batalionu, kompanii dowodzenia i jednostek wspierających. Głównymi zadaniami brygady jest: zapewnienie ochrony granic i terytorium, utrzymanie gotowości mobilizacyjnych, udział w operacjach międzynarodowych oraz operacjach antyterrorystycznych, pomoc na wypadek klęski żywiołowej i udział w akcjach ratowniczych500. Jeśli chodzi o strukturę Gwardii Narodowej, to w jej skład wchodzi 11 batalionów lekkiej piechoty, 3 bataliony wsparcia, 1 batalion przeciwlotniczy, 1 dywizjon artylerii, 1 batalion saperów, 1 batalion ochrony501. Uzbrojenie wojsk lądowych Łotewscy żołnierze są wyposażeni w różnoraką broń, głównie produkcji niemieckiej, szwedzkiej i amerykańskiej. Na stanie wyposażenia sił zbrojnych znajduje się następujące uzbrojenie: - karabiny, pistolety maszynowe: G36, M16, MP5, H&K UMP - karabiny wyborowe: AW Magnum, Hecate II - pistolety: Glock 17, 21, 26, Sig Sauer wersje 232, 239 - karabiny maszynowe: M2 Browning, MG3, Minimi Para, - granatniki: GMG 40 (H&K), AG36 (H&K) - środki przeciwpancerne: Carl Gustav, AT4, system Spike - strzelby: Remington 870 MCS502 - moździerze: 120 mm i 83 mm.

Uzbrojenie Zemessardze Gwardia Narodowa jest wyposażona w starsze uzbrojenie niż wojska lądowe. Jest to związane oczywiście z mniejszą potrzebą posiadania nowoczesnego uzbrojenia przez członków Gwardii. Posiadają oni następujące uzbrojenie:  499

karabiny szturmowe AK-4, karabiny wyborowe Hecate II, karabiny

http://www.mil.lv/Vienibas/Kajnieku_brigade/Par_mums/Struktura.aspx, [dostęp: 20.11.2014]. http://www.mil.lv/Vienibas/Kajnieku_brigade/Par_mums/Uzdevumi.aspx, *dostęp 20.11.2014+. 501 Military Balance 2013, s. 151. 502 http://www.un-register.org/SmallArms/CountrySummary.aspx?type=0&CoI=LV, [dostęp: 20.11.2014]. 500

237

maszynowe KSP-58 

artyleria: haubice Skoda vz.53 kal. 100 mm, działa bezodrzutowe Pvpj 1110

(kal. 90 mm), moździerze 120 mm, 71 mm, 40 mm, , działa przeciwlotnicze L70 kal. 40 mm503. Broń osobista żołnierzy armii łotewskiej jest bardzo dobra. Posiadają nowoczesne karabiny G36, pistolety przez nich używane to najwyższa światowa produkcja. Ciężkie karabiny maszynowe (M2 Browning i MG3) to starsze wiekiem konstrukcje, ale wciąż używane w armii niemieckiej czy amerykańskiej. Dlatego jeśli chodzi o broń osobistą, jest ona dobra i spełniająca warunki współczesnego pola walki. Również Gwardia Narodowa posiada satysfakcjonujące wyposażenie. Co prawda karabiny AK-4 to już stara konstrukcja (lata 60.), jednak na potrzeby formacji pomocniczej wystarczająca. Zdecydowanie gorzej przedstawia się sytuacja żołnierzy łotewskich jeśli chodzi o środki przeciwlotnicze i artylerię. Jedynie bateria przeciwlotnicza sił lotniczych posiada zasoby, które mogą zniszczyć współczesne samoloty – RBS 70. Natomiast brakuje przenośnych środków przeciwlotniczych w stylu PZR Grom czy FIM-92 Stinger dla wojsk lądowych. Wobec tego łotewska piechota jest bezbronna w starciach ze śmigłowcami przeciwnika, nie wspominając o samolotach. Jeśli chodzi o artylerię, to Łotysze posiadają jedynie stare czechosłowackie haubice, działa bezodrzutowe oraz kilkadziesiąt moździerzy różnego kalibru. Nie mają nowoczesnej artylerii czy artylerii samobieżnej. Jest to jednak symptomatyczne dla krajów bałtyckich, które otrzymywały artylerię z wielu krajów, w dodatku mocno przestarzałą.

Pojazdy Łotwa posiada także: - trzy czołgi T-55AM Mérida – Łotysze otrzymali pięć T55 z Polski w 1999 roku (obecnie służą one do ćwiczeń504) - HMMWV (High Mobility Multi-Purpose Wheeled Vehicle), amerykański samochód terenowy, w wersji cywilnej znany jako Hummer - Bandvagn 206 – transporter gąsienicowy - inne pojazdy ciężarowe, terenowe m.in.: Scania P93, Mercedenz Benz 300GDN505 503

Dane o uzbrojeniu za oficjalną broszurą łotewskiego MON: http://www.mod.gov.lv/~/media/AM/Aktualitates/Publikacijas/Informativie%20materiali/Informativas%20lapa s/NBS_EN_2008.ashx, [dostęp: 20.11.2014]. 504 http://www.militis.pl/armie-owiata/sily-zbrojne-litwy-lotwy-i-estonii, [dostęp: 20.11.2014].

238

- pojazdy z rodziny CVR(T) – zakupione od Brytyjczyków. Planowane 123 sztuki w 2016 roku. Mogą to być wozy typu: FV104 Samaritan (opancerzony ambulans), FV103 Spartan (transporter opancerzony), FV105 Sultan (wóz dowodzenia), FV106 Samson (wóz zabezpieczenia technicznego). Głównie się wspomina o FV107 Scimitar, lekkim czołgu rozpoznawczym506. Dzięki temu Łotysze będą jedynym krajem bałtyckim mającym na wyposażeniu czołgi. Łotysze nie posiadają odpowiednich pojazdów w swojej armii. Transporter gąsienicowy Bandvagn 206 jest nieuzbrojony i słabo opancerzony. Kilkadziesiąt HMMWV to dobre wozy, jednak również słabo opancerzone, co pokazały konflikty w Iraku i Afganistanie. Łotyszom brakuje dobrego transportera opancerzonego. Dla porównania Litwini posiadają transporter opancerzony M113A2, wyposażony w karabin maszynowy, zakupiony od Niemców. Natomiast Estończycy mają Sisu XA w wersjach 180 i 188 zakupione od Finów i Holendrów. Są to wozy znacznie lepsze niż łotewskie. Ponadto Litwini przygotowują się do zakupu nowoczesnego kołowego transportera piechoty (KTO), a Estończycy nabyli w tym roku od Holendrów 44 bojowe wozy piechoty CV9035NL507. Sytuacja ta powinna ulec zmianie po wspomnianym zakupie 123 pojazdów z rodziny CVR(T). Oprócz lekkich czołgów zapewne znajdą się tam inne wozy, gdyż tak duża ilość czołgów rozpoznawczych wydaje się zbędna. Wśród nich znaleźć się może między innymi transporter gąsienicowy FV103 Spartan wyposażony w karabin maszynowy. Poprawi to możliwości

transportu

łotewskiej

piechoty,

mimo

tego,

że

wóz

Spartan

może

przetransportować tylko 4 żołnierzy (litewski M113 może przewieść 11 żołnierzy). Niemniej zakup nowych wozów to dobry kierunek dla wzmocnienia siły łotewskiej armii, chociaż nie rozwiązuje on całkowicie problemów z transportem i wsparciem piechoty. Marynarka wojenna (Jūras spēku flotile): Jest to drugi co do liczebności rodzaj wojsk na Łotwie. Mimo tego faktu, posiada skromną liczbę okrętów, jak i personelu. Jest to symptomatyczne dla krajów bałtyckich, które nie inwestują w drogą marynarkę wojenną. Dowództwo marynarki mieści się w Lipawie. Do jej głównych zadań należy patrolowanie

505

wód

terytorialnych

wyłącznej

strefy

ekonomicznej,

zapewnienie

http://www.sargs.lv/Zinas/Military_News/2014/11/12-02.aspx#lastcomment, [dostęp: 20.11.2014]. http://www.altair.com.pl/news/view?news_id=14296&q=%C5%82otwa, [dostęp: 20.11.2014]. 507 http://www.altair.com.pl/news/view?news_id=14522&q=estonia, [dostęp: 20.11.2014]. 506

239

bezpieczeństwa żeglugi, udział w operacjach typu Search and Rescue oraz poszukiwanie i niszczenie niebezpiecznych obiektów w Bałtyku508. Łotewska marynarka wojenna składa się obecnie z 12 okrętów w 2 eskadrach. Ochrona wybrzeża posiada 6 okrętów. Struktura obejmuje dowódcę marynarki wojennej wraz ze sztabem. Podlegają mu eskadra niszczycieli min, eskadra łodzi patrolowych, obsługa komunikacji i obserwacji środowiska morskiego, warsztaty sprzętowe, ochrona wybrzeża509. Na wyposażeniu znajdują się: - okręt wsparcia A-90 „Varonis” , były holenderski okręt typu Buyskes510 - eskadra niszczycieli min: 5 jednostek klasy Alkmaar z Holandii (łotewska nazwa Imanta) . Są to: M-04 „Imanta”, M-05 „Viesturs”. M-06 „Tālivaldis”.M-07 „Visvaldis”.M-08 „Rūsiņń”)511 oraz okręt dowodzenia A-53 „Virsaitis” klasy Vidar (stawiacz min, zakupiony od Norwegii) - eskadra łodzi patrolowych: 5 jednostek klasy Skrunda, są to katamarany. Obecnie są to najnowsze okręty zakupione w latach 2011-2013. Są to: P-05 „Skrunda”, P-06 „Cēsis” P07 „Viesīte” P-08 „Jelgava” P-09 „Rēzekne”512. Ochrona Wybrzeża posiada 1 okręt typu SAR (KA-14 „Astra”) oraz 5 okrętów klasy KBV 236 ze Szwecji (KA-01 „Kristaps”, KA-06 „Gaisma” KA-07 „Ausma” KA-08 „Saule” KA-09 „Klints”)513. Zarówno posiadana liczba okrętów jak i ich jakość jest wystarczająca. Zakupy nowych okrętów wydają się obecnie zbędne, zwłaszcza że marynarka wojenna jest drogim orężem. Flota spełnia swoje zadania, z których najważniejszym jest oczyszczanie Bałtyku z niebezpiecznych materiałów, rzecz jasna oprócz obrony terytorium morskiego. Siły powietrzne (Gaisa spēki) Jest to najmniejszy z rodzajów wojsk w armii łotewskiej. Wobec bardzo skromnego budżetu Łotwy, nie posiadają one samolotów ani śmigłowców bojowych. Dlatego za bezpieczeństwo łotewskiej przestrzeni powietrznej odpowiadają samoloty NATO w ramach

508

M. Chała, D. Czajkowski, Siły morskie krajów bałtyckich, Morze, Statki, Okręty, nr 11, 2011 s.27. http://www.mil.lv/Vienibas/Flotile/Par_juras_spekiem/Struktura.aspx, [dostęp: 20.11.2014]. 510 http://www.mil.lv/NBS2/Vienibas/Flotile/Musu%20kugi/Staba%20un%20apgades%20kugi.aspx, [dostęp: 20.11.2014]. 511 http://www.mil.lv/NBS2/Vienibas/Flotile/Musu%20kugi/Minu%20kugi.aspx, [dostęp: 20.11.2014]. 512 http://www.mil.lv/NBS2/Vienibas/Flotile/Musu%20kugi/Patrulkugi.aspx, [dostęp: 20.11.2014]. 513 http://www.mil.lv/NBS2/Vienibas/Flotile/Musu%20kugi/Patrulkugi.aspx, [dostęp: 20.11.2014]. 509

240

misji Baltic Air Policing. Głównie żołnierze sił powietrznych pracują w centrum kontroli lotów. Głównymi zadaniami sił powietrznych są: kontrola i ochrona przestrzeni powietrznej, morskiej i lądowej, misje Search & Reascue, transport powietrzny. Struktura wojsk lotniczych obejmuje sztab bazy lotniczej, eskadrę obserwacji przestrzeni powietrznej, baterię przeciwlotnicza, eskadrę lotnictwa, oddziały pomocnicze. Na wyposażeniu znajdują się cztery śmigłowce Mi-17 (wersja Mi-8MTV-1), dwa Mi2, oraz cztery samoloty

An – 2 “Colt”. Bateria przeciwlotnicza jest wyposażona w 8

przenośnych rakietowych zestawów przeciwlotniczych RBS-70 szwedzkiej produkcji514. Ponadto Łotysze wykorzystują stacje radarowe: ASR-7, TPS-117 oraz radary mobilne: PS-70. Sytuacja sił lotniczych nie zmieni się w prawdopodobnie w najbliższych latach. Jest to związane z małym budżetem obronnym i dużymi kosztami lotnictwa. Oprócz zakupu bardzo kosztownych maszyn, duże koszty generuje utrzymanie ich w gotowości bojowej. Dobrym pomysłem byłby zakup kilku śmigłowców transportowych bądź bojowych, które zwiększyłyby mobilność wojsk lądowych. Jednak taki zakup obecnie nie jest planowany. Doświadczenie w misjach zagranicznych Mimo posiadania małej, armii Łotysze starają się brać udział w misjach służących światowemu bezpieczeństwu. Wypełniają swoje obowiązki jako członkowie NATO, oczywiście w ramach swoich możliwości. Łotewskie siły zbrojne wzięły udział w misjach zagranicznych w następujących krajach: - Bośnia i Hercegowina (misje IFOR, SFOR) wzięło udział 612 żołnierzy. Była to pierwsza misja zagraniczna, w której wzięli udział Łotysze. Swój pierwszy kontyngent przesłali w 1996 roku. Misja została później przejęta przez Unię Europejską. Od 2004 roku w BiH trwa misja Althea. Wzięło w niej udział 18 żołnierzy łotewskich515 - Albania w ramach misji AFOR – 8 żołnierzy - Kosowo w ramach misji KFOR od 2000 roku – 438 żołnierzy - Irak w ramach misji Iraqi Freedom (IF) od 2003 roku – 1165 żołnierzy - Macedonia i Gruzja w ramach OBWE – 2 żołnierzy516 514 515 516

http://www.un-register.org/HeavyWeapons/CountryDetail.aspx?Register_Id=849, [dostęp: 10.11.2014]. http://www.mfa.gov.lv/data/pic/Books/starptautiskasoperacijas.pdf, [dostęp: 10.11.2014].

http://www.mod.gov.lv/~/media/AM/Aktualitates/Publikacijas/Informativie%20materiali/Informativas%20lapa s/NBS%20faktu%20lapa_2014_EN.ashx, [dostęp: 10.11.2014].

241

- Afganistan w ramach misji ISAF (135 żołnierzy na rotację) od 2003 roku Ponadto Łotewscy oficerowie biorą udział w misji UE Atalanta (2 oficerów), w misji treningowej UE w Mali (7 oficerów) oraz w Republice Środkowoafrykańskiej (40 żołnierzy) w okresie maj-listopad 2014517. Uczestwnictwo w misjach nie obyło się jednak bez ofiar. W Afganistanie zginęło trzech żołnierzy518, czwarty zmarł z ran odniesionych w tym kraju w niemieckim szpitalu519. Co najmniej 11 zostało rannych w czasie tej misji520. Trzech kolejnych żołnierzy zginęło w Iraku 521. W obu misjach zginęło 7 żołnierzy łotewskich522. Łotysze od 2006 roku wystawiają także kontyngenty w ramach NATO Response Force (NRF) – siłach szybkiego reagowania NATO. Są to skromne siły, zazwyczaj w wielkości plutonu oraz okrętów marynarki wojennej. Odbywało się to w następujących rotacjach NRF: NRF-7 – 18 żołnierzy (pluton saperów) NRF-8 – 30 żołnierzy (żandarmeria) NRF-10 – 42 żołnierzy i flotylla niszczycieli min NRF-11 – 52 żołnierzy (pluton saperów oraz pluton żandarmerii) NRF-12 – 44 żołnierzy i flotylla niszczycieli min NRF-14 – 3 żołnierzy (oficerów w sztabie) NRF-2012 – 30 żołnierzy (pluton żandarmerii) NRF-2013 – flotylla niszczycieli min NRF-2014 – pluton saperów oraz flotylla niszczycieli min Ponadto łotewscy żołnierze brali udział w dyżurach Grup Bojowych Unii Europejskiej. Pierwszy raz miało to miejsce w I połowie 2010 roku, w ramach Grupy Bojowej pod polskim dowodzeniem, gdzie desygnowali 69 żołnierzy. Następnie wzięli udział w ramach Brytyjskiej Grupy Bojowej w II połowie 2013 roku. Desygnowano tam 96 żołnierzy Gwardii Narodowej oraz kompanię piechoty i oficerów do sztabu. W roku 2015 planują wziąć

517

http://www.sargs.lv/lv/Zinas/Military_News/2014/11/24-02.aspx#lastcomment, [dostęp: 10.11.2014]. http://icasualties.org/OEF/Nationality.aspx?hndQry=Latvia, [dostęp: 10.11.2014]. 519 http://www.1tv.lv/latvijskoje_vremia/lv_proishestvija/2374-latvijjskijj-kapral-umer-v-nemeckomgospitale.html, [dostęp: 10.11.2014]. 520 http://en.wikipedia.org/wiki/Coalition_casualties_in_Afghanistan#cite_note-100, [dostęp: 10.11.2014]. 521 http://icasualties.org/Iraq/Nationality.aspx?hndQry=LAT, [dostęp: 10.11.2014]. 522 Dla porównania: w misjach zagranicznych zginęło 13 Estooczyków (11 w Iraku, 2 w Afganistanie) oraz dwóch Litwinów (jeden w Bośni, drugi w Afganistanie). 518

242

udział w Nordyckiej Grupie Bojowej, w ramach której mają zamiar wystawić około 160 żołnierzy (kompania piechoty wraz ze wsparciem bojowym)523. Przyszłe zakupy i możliwe kierunki wzmocnienia armii Oprócz wspomnianego wcześniej nabycia 123 wozów brytyjskich wozów z rodziny CVR(T), Łotysze planują dalsze zakupy. W lipcu 2014 roku łotewski rząd zgodził się na przeznaczenie 158 mln złotych na wzmocnienie obrony przeciwlotniczej. Za te pieniądze ma zostać zakupiona co najmniej jedna stacja radiolokacyjna oraz nieokreślona jeszcze ilość przenośnych zestawów przeciwlotniczych FIM-92 Stinger524. Zestawy te uzupełnią poważne braki w obronie przeciwlotniczej. Istotny będzie zakup stacji radiolokacyjnej, gdyż obecnie armia łotewska nie może wykryć nisko lecących celów, np. śmigłowców. 50 km od granicy z Łotwą, w okolicach Pskowa, znajduje się rosyjska baza lotnicza. W kwietniu 2014 roku łotewskie media informowały, że w tej bazie stacjonuje 20 śmigłowców525. Mogłyby one przekroczyć granicę łotewską i zostać zbyt późno zauważone. Łotysze zakupili także 800 dział bezodrzutowych Carl Gustaf, 50 ciężarówek Scania i 50 samochodów terenowych Mercedes-Benz. Pochodzą one z rezerw armii norweskiej. Wartość zakupu szacuje się na około 4 miliony euro. Działa Carl Gustaf będą przekazane Gwardii Narodowej, co podniesie jej możliwość niszczenia celów opancerzonych. Planuje się także utworzenie 14 jednostek sił szybkiego reagowania Gwardii Narodowej w sile plutonu. 10 z nich ma posiadać uzbrojenie przeciwpancerne, przeciwlotnicze oraz pododdział saperów i snajperów. Kolejne 4 plutony będą wyspecjalizowanymi formacjami: przeciwlotniczymi, saperskimi, moździerzowymi oraz przeciwdziałania broni masowego rażenia526. Można się zastanowić, jakie powinny być dalsze zakupy armii łotewskiej. Wydaje się, że Łotysze powinni zakupić nowoczesny transporter opancerzony. Wozy CVR(T) nie uzupełnią tego braku, a posiadanie Hummery oraz Bandvagn 206 nie spełniają tego wymogu przez słabe opancerzenie i uzbrojenie. Kolejnym punktem powinien być zakup artylerii, gdyż obecnie posiadana jest zdecydowanie zbyt słaba. Dobrym kierunkiem jest też zwiększenie nasycenia środkami 523

Dane dotyczące udziału w NRF i EU Battle Groups za: http://www.mod.gov.lv/~/media/AM/Aktualitates/Publikacijas/Informativie%20materiali/Informativas%20lapa s/NBS%20faktu%20lapa_2014_EN.ashx, [dostęp: 10.11.2014]. 524 http://www.altair.com.pl/news/view?news_id=14005, [dostęp: 10.11.2014]. 525 http://www.defence24.pl/news_powstaje-rosyjska-baza-lotnicza-50km-od-granicy-z-lotwa, [dostęp: 10.11.2014]. 526 http://www.defence24.pl/news_uzywane-granatniki-carl-gustaf-dla-lotwy, [dostęp: 20.11.2014].

243

przeciwpancernymi i przeciwlotniczymi w piechocie. Jest to pożądana zmiana w każdym z krajów bałtyckich, które zakupują m.in. amerykańskie Javeliny czy polskie zestawy przeciwlotnicze Grom. Jednak oprócz zakupu nowego uzbrojenia, Łotysze powinni wzmocnić liczebność sił lądowych. Obecnie posiadane przez nich dwa bataliony to stanowczo zbyt mało. Dla porównania posiadająca o połowę mniejszą liczbę mieszkańców Estonia (około 1 mln) posiada obecnie 3000 żołnierzy, a licząca 3 miliony mieszkańców Litwa ma 8 tys. żołnierzy w wojskach lądowych, w tym 3,5 tys. zawodowych żołnierzy. Na Łotwie, posiadającej potencjał dwóch milionów mieszkańców, jak przedstawiłem wcześniej, służy tylko 1400 żołnierzy w siłach lądowych. Jest to liczba dwukrotnie mniejsza niż w Estonii. Dlatego dobrym kierunkiem wydaje się zwiększenie liczebności łotewskiej armii, aby nadrobić braki w ilości żołnierzy.

Podsumowanie Łotewska armia, mimo najsłabszej militarnej pozycji wśród krajów bałtyckich, stara się poprawić swoją sytuację. Zakup nowego sprzętu polepszy sytuację żołnierzy, jednak aby osiągnęła ona poziom np. Estonii, potrzebne jest zwiększenie ilości żołnierzy i nabycie jeszcze

większej

ilości

sprzętu,

zwłaszcza

transporterów,

artylerii

środków

przeciwpancernych i plot. W potencjalnym konflikcie z Federacją Rosyjską żaden z krajów bałtyckich nie będzie się w stanie długo przeciwstawić ofensywie. Dlatego głównym gwarantem bezpieczeństwa zawsze pozostanie członkostwo w NATO. Jednak dłuższa obrona i późniejsze działania nieregularne ułatwią zadanie odbicia krajów bałtyckich sojusznikom. Oprócz obrony swojego terytorium przed agresją z zewnątrz, łotewska armia powinna ćwiczyć działania w ramach tzw. „wojny hybrydowej”. Scenariusz pojawienia się tzw. „zielonych ludzików” np. w Łatgalii, gdzie jest największy odsetek Rosjan (poza stołeczną Rygą), jest może i mało prawdopodobny, ale nie powinno się go bagatelizować. Dlatego posiadanie mobilnej i dobrze wyposażonej armii powinno być jednym z priorytetów łotewskiego rządu w obecnej sytuacji politycznej. Niestety, Łotysze muszą nadganiać stracony czas, kiedy na swoją obronność przekazywali skromne środki. Jednak zakończone i planowane zakupy mogą napawać mieszkańców Łotwy optymizmem, mimo że wciąż zostanie wiele do zrobienia, aby odpowiednio wzmocnić łotewską armię.

244

Abstract: Latvia have the smallest army among the Baltic States (Lithuania, Latvia, Estonia). In Latvian Armed Forces serve around 5500 soldiers. In Land Forces serve 1400 soldiers, in Navy: 550, in Air Force: 300. The rest of soldiers works in support units and commands. In article there are basic informations about Latvian Armed Forces. Establishment of personnel, structure of Land Forces, Navy and Air Force, weaponry of soldiers and inventory of vehicles, ships and air units. Also article shows effort of Latvians in NATO/UN missions and describe equipment which was bought in 2014 with possible modernization plans. Key words: Latvia, armed forces, baltic states, army, warfare

245

Bibliografia: 1.

Chała M., Czajkowski D., Siły morskie krajów bałtyckich, Morze, Statki, Okręty, nr 11, 2011.

Financial and Economic Data Relating to NATO Defence z 24 lutego 2014 roku, http://www.nato.int/cps/en/natohq/news_107359.htm, [dostęp: 20.10.2014].

http://en.wikipedia.org/wiki/Coalition_casualties_in_Afghanistan#cite_note-100, [dostęp: 10.11.2014].

http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/Lotwa;4169089.html [dostęp: 20.10.2014].

http://icasualties.org/Iraq/Nationality.aspx?hndQry=LAT, [dostęp: 10.11.2014].

http://wiadomosci.dziennik.pl/wydarzenia/artykuly/442318,za-mundurem-pannysznurem-przybywa-kobiet-w-armii.html, [dostęp: 29.11.2014].

http://www.1tv.lv/latvijskoje_vremia/lv_proishestvija/2374-latvijjskijj-kapral-umer-vnemeckom-gospitale.html, [dostęp: 10.11.2014].

http://www.altair.com.pl, [dostęp: 03.12.2015].

10.

http://www.baltic-course.com/eng/analytics/?doc=51246, [dostęp: 29.11.2014].

11.

http://www.csb.gov.lv/en/statistikas-temas/population-key-indicators-30624.html, [dostęp: 20.10.2014].

12.

http://www.defence24.pl, [dostęp: 03.12.2015].

13.

http://www.defence24.pl/analiza_kolejny-symulowany-atak-bombowcow-rosja-wracado-zimnowojennej-, [dostęp: 20.10.2014].

14.

http://www.globalfirepower.com/countries-listing.asp, [dostęp: 20.10.2014].

15.

http://www.mfa.gov.lv/data/pic/Books/starptautiskasoperacijas.pdf, [dostęp: 10.11.2014].

16.

http://www.mil.lv, [dostęp: 03.12.2015].

17.

http://www.militis.pl/armie-owiata/sily-zbrojne-litwy-lotwy-i-estonii, [dostęp: 20.11.2014].

18.

http://www.mod.gov.lv/~/media/AM/Aktualitates/Publikacijas/Informativie%20materi ali/Informativas%20lapas/2014/NBS_AM_FAKTU%20LAPA_2014.ashx, [dostęp: 29.11.2014].

246

19.

http://www.mod.gov.lv/~/media/AM/Aktualitates/Publikacijas/Informativie%20materi ali/Informativas%20lapas/NBS_EN_2008.ashx [dostęp: 29.11.2014].

20.

http://www.mod.gov.lv/~/media/AM/Aktualitates/Publikacijas/Informativie%20materi ali/Informativas%20lapas/NBS%20faktu%20lapa_2014_EN.ashx, [dostęp: 10.11.2014].

21.

http://www.sargs.lv, [dostęp: 03.12.2015].

22.

http://www.un-register.org, [dostęp: 03.12.2015].

23.

Military Balance 2013.

247

Rafał Leśkiewicz, Renata Soszyńska Proces odbierania przywilejów emerytalnych funkcjonariuszom komunistycznych służb specjalnych w wolnej Polsce i jego wpływ na bezpieczeństwo wewnętrzne527

Przedmiotem niniejszego wystąpienia jest opisanie procesu weryfikacji uprawnień emerytalnych funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa państwa, który skutkuje ich znaczną obniżką. Proces ten rozpoczął się w 2009 roku, po wejściu w życie tzw. ustawy „dezubekizacyjnej” i de facto trwa do dzisiaj, bowiem każdy funkcjonariusz przechodzący obecnie na emeryturę, a mający za sobą okres służby w okresie PRL, przechodzi weryfikację w oparciu o dokumenty zgromadzone w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej. Inicjatywy, zmierzające do redukcji lub odebrania przywilejów emerytalnych byłym funkcjonariuszom komunistycznego aparatu represji, podjęto nie tylko w Polsce, ale także w innych krajach byłego bloku wschodniego, w tym m.in. w Niemczech. W związku ze zjednoczeniem Niemiec Bundestag postanowił ujednolicić przepisy emerytalne, wobec czego przeprowadzono

reformę

wschodnioniemieckich

świadczeń

emerytalno-rentowych.

Emerytury funkcjonariuszy Stasi zostały ustalone na niskim poziomie. W podobny sposób potraktowano przedstawicieli komunistycznej nomenklatury. W kolejnych latach przepisy te były zaskarżane. Funkcjonariusze byłej Stasi o emerytury walczyli indywidualnie i grupowo, np. w ramach stowarzyszeń – Stowarzyszenia Praw Obywatelskich i Godności Człowieka czy Stowarzyszenia Pomocy Prawnej i Humanitarnej. Przepisy emerytalne zostały poddane ocenie niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z 1999 i 2004 roku nakazał zmianę części z nich. Niemniej jednak znowelizowane prawo z 2005 roku pozostawiło na niskim poziomie emerytury funkcjonariuszy niemieckiej policji politycznej, jak też przedstawicieli aparatu partyjnego i rządowego nadzorujących bezpiekę (obszerny raport w tej sprawie przygotował Ośrodek Studiów Wschodnich528 – wśród innych publikacji 527

Niniejszy artykuł jest zmodyfikowaną i uzupełnioną wersją artykułu napisanego przez Renatę Soszyoską i Rafała Leśkiewicza zatytułowanego Odbieranie przywilejów funkcjonariuszom komunistycznej „bezpieki” w wolnej Polsce. Aspekty historyczno – prawne opublikowanego [w:] „Aparat Represji w Polsce Ludowej 1944 – 1989”, 2011, nr 1 (8/9), s. 75-96 oraz [w:] Historyczno – prawna analiza struktur organów bezpieczeostwa paostwa w Polsce Ludowej (1944 - 1990). Zbiór studiów, red. A. Jusupovič, R. Leśkiewicz, Warszawa 2013, s. 85 – 103. 528 Zob. „Dezubekizacja”. Jak to robili Niemcy. Warszawa, marzec 2007, http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/RN_Dezubekizacja.pdf; dostęp 26 II 2013 r.

248

warto wymienić chociażby teksty W. Pięciaka, Jak skutecznie odebrać przywileje byłym esbekom529 i P. Jendroszczyka, Emeryci Stasi walczą o honor530). Regulacje prawne obniżające emerytury funkcjonariuszom komunistycznych organów bezpieczeństwa państwa obowiązują również w innych krajach europejskich. Instytut Pamięci Narodowej w lipcu 2009 roku wystosował zapytania do swoich odpowiedników w krajach byłego bloku wschodniego z prośbą o informacje na temat rozwiązań podobnych do tych, które obowiązują w Niemczech czy od niedawna w Polsce. W odpowiedzi uzyskano informacje, że tego typu regulacje prawne obowiązują m.in. w Czechach i na Łotwie. Warto zwrócić uwagę na to, jak problem wypłaty emerytur byłym funkcjonariuszom KGB rozwiązano w Estonii, gdzie byli funkcjonariusze sowieckiej bezpieki otrzymują na mocy porozumienia z Rosją emerytury wypłacane przez rosyjskie Ministerstwo Obrony Narodowej, ale mogą również wybrać znacznie niższe emerytury estońskie. Decyzja w tej sprawie należy wyłącznie do nich. Prace legislacyjne dotyczące obniżania emerytur trwają m.in. w Rumunii i Bułgarii. Informacje na temat dezubekizacji w krajach Europy Środkowo-Wschodniej można znaleźć w opracowaniu Ośrodka Studiów Wschodnich zatytułowanym Lustracja w krajach Europy Środkowej i państwach bałtyckich531. W Polsce poważną próbę zmiany stanu prawnego dotyczącego emerytur i rent byłych funkcjonariuszy aparatu represji podjęła grupa posłów partii Prawo i Sprawiedliwość532, przedstawiając 22 stycznia 2006 r. w Sejmie RP projekt ustawy wprowadzającej rozwiązania, które pozwoliłyby na skuteczne pozbawianie przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy bezpieki, a także sędziów i prokuratorów skazanych za popełnienie zbrodni komunistycznej. W projekcie zmian znalazł się przepis, na mocy którego pozbawianie uprzywilejowanej emerytury byłoby możliwe już na etapie przedstawienia aktu oskarżenia lub postawienia zarzutów funkcjonariuszowi. Znalazł się tu też zapis pozwalający na całkowite pozbawienie wypłacanych świadczeń, jeżeli dana osoba nie chce stawić się przed sądem albo skierowano wobec niej wniosek o ekstradycję do państwa, w którym przebywa. Powołując się na zasadę sprawiedliwości społecznej, projektodawcy podkreślali konieczność wprowadzenia sankcji 529

„Rzeczpospolita”, 2 IV 2007. http://www.rp.pl/artykul/81744.html, [dostęp 30.09.2009]. 531 Zob.: Lustracja w krajach Europy Środkowej i paostwach bałtyckich. Warszawa, marzec 2009, http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/RAPORT_lustracja09.pdf; *dostęp: 26.02.2013+. 532 Druk sejmowy nr 423 z 22 I 2006 r. Projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 18 II 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeostwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Paostwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, Ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, Ustawy z dnia 27 VII 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych i innych ustaw, http://orka.sejm.gov.pl/Druki5ka.nsf/0/291C262E58618DF1C1257139002A64AA/$file/423.pdf, *dostęp 19.11.2009]. 530

249

polegających na pozbawieniu wysokich emerytur funkcjonariuszy PRL zwalczających w sposób przestępczy i zbrodniczy wolnościowe dążenia narodu polskiego, a obecny stan prawny określili jako demoralizujący i patologiczny533. 21 marca 2006 roku projekt ustawy został skierowany do Komisji Polityki Społecznej – z zaleceniem zasięgnięcia opinii Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, Komisji do spraw Służb Specjalnych, Komisji Obrony Narodowej oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Pierwsze czytanie odbyło się 7 czerwca 2006 roku. Powołana do tego celu podkomisja nadzwyczajna obradowała po raz ostatni 25 stycznia 2007 roku. Kolejną inicjatywą, mającą na celu pozbawienie przywilejów emerytalnych byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, był projekt Ustawy o podaniu do wiadomości publicznej informacji o byłych funkcjonariuszach komunistycznego aparatu bezpieczeństwa, czasowym ograniczeniu pełnienia przez nich funkcji publicznych oraz pozbawieniu ich nieuzasadnionych przywilejów emerytalnych, złożony w sejmie 4 maja 2007 roku przez posłów Prawa i Sprawiedliwości534. Preambuła projektu głosiła, że: „w latach 1944–1989 organy bezpieczeństwa państwa stanowiły główny filar systemu komunistycznego bezprawia. System ten służył utrwalaniu zależności Polski od obcego mocarstwa i totalitarnego ustroju, który był zaprzeczeniem zasad demokracji i państwa prawnego […] z tych powodów służba w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944–1956 zasługuje na najwyższą dezaprobatę z punktu widzenia zasad etycznych i prawnych […] służba w tych organach w latach późniejszych musi być zaś uznana co najmniej za świadectwo sprzeniewierzenia się uniwersalnym wartościom, na których opiera się demokratyczne państwo prawne, oraz przyzwolenie na działanie wbrew dobru wspólnemu i powszechnie uznanym prawom człowieka. Osoby, które decydowały się na taką służbę, nie powinny korzystać z tego tytułu z żadnych przywilejów materialnych, a ich udział w życiu publicznym państwa, które pragnie zbudować ład demokratyczny na fundamencie prawdy, uczciwości, sprawiedliwości i praworządności, powinien podlegać pewnym ograniczeniom. Obywatele mają też prawo wiedzieć, kto i na jakich stanowiskach służył w komunistycznym aparacie bezpieczeństwa” 535.

Biorąc pod uwagę treści zawarte w preambule, ustawa miała uregulować kilka kwestii. Po pierwsze, miano podać do publicznej wiadomości informacje o byłych funkcjonariuszach komunistycznych organów bezpieczeństwa; po drugie, chciano doprowadzić do czasowego 533

Ibidem, uzasadnienie projektu ustawy. Zob.: druk sejmowy nr 2026 z 4 V 2007 r., http://orka.sejm.gov.pl/Druki5ka.nsf/0/4419A95135070D69C125733E0047D05A/$file/2026.pdf, *dostęp 19.11.2009]. Komentarze do projektu ustawy pojawiały się również w prasie specjalistycznej, np.: P. Chojecki, SB z Policji?, „Policja 997” 2007, nr 2, s. 6. 535 Ibidem. 534

250

ograniczenia możliwości pełnienia przez nich funkcji publicznych; po trzecie, ustawa miała doprecyzować zasady uwzględniania służby w komunistycznych organach bezpieczeństwa państwa w ustalaniu świadczeń przysługujących byłym funkcjonariuszom i członkom ich rodzin536. Podjęte przez sejm prace legislacyjne nie zostały zakończone i ostatecznie ustawa ta nie weszła w życie537. Kolejne działania ustawodawcze mające na celu odebranie przywilejów emerytalnych byłym funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa zostały podjęte jesienią 2008 roku. Projekt ustawy przygotowany przez posłów Platformy Obywatelskiej o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin został skierowany do marszałka sejmu 24 września 2008 roku538. W uzasadnieniu projektu wnioskodawcy napisali, że „służba w organach bezpieczeństwa w latach 1944–1990 była pracą skierowaną przeciwko wolnościowym dążeniom narodu polskiego. Jednocześnie – zdaniem wnioskodawców – na szczególne potępienie zasługiwało uczestnictwo w pracach Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego. Bezprawne powołanie i działalność WRON, będącej w istocie zorganizowanym wojskowym związkiem antyniepodległościowym, spowodowało ogrom szkód dla niepodległościowych dążeń wielu milionów Polaków. Niedopuszczalnym jest dalsze trwanie systemu prawnego, który przewiduje dla tych osób wysokie przywileje emerytalne, szczególnie w kontekście

536

W uzasadnieniu projektu ustawy zauważono, że awanse osiągane w ramach komunistycznej bezpieki nie mogą byd tytułem do jakichkolwiek szczególnych świadczeo. Posłowie argumentowali, że to, iż ktoś miał dłuższy staż i zajmował coraz wyższe stanowiska, świadczy o tym, że był bardziej gorliwy w utrwalaniu totalitaryzmu i tłumieniu niepodległościowych aspiracji niż inni funkcjonariusze. Dlatego w opinii posłów wnioskodawców służbę w organach bezpieczeostwa paostwa powinno się traktowad – jeśli chodzi o wymiar finansowy – jako służbę na stanowisku odpowiadającym najniższemu zaszeregowaniu. Takie podejście dotyczyło osób służących w bezpiece od 1 I 1957 r. do 30 VI 1989 r. Służący w aparacie bezpieczeostwa w latach 1944–1956 powinni byd natomiast pozbawieni jakichkolwiek świadczeo emerytalnych. 537 Projekt omawianej ustawy został skierowany do pierwszego czytania 21 VIII 2007 r., jednak prace legislacyjne zostały przerwane w związku z wyborami parlamentarnymi. Z pewnymi zmianami projekt ponownie wniesiono do Sejmu RP 13 XII 2007 r. (druk nr 789). Ostatecznie projekt ustawy został odrzucony w pierwszym czytaniu 24 X 2008 r. 538 Druk sejmowy nr 1140 z 24 IX 2008 r., http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/EB5E1009EA31AA12C12574E300359142/$file/1140.pdf, [dostęp 19.11.2009].

251

trudnej obecnie sytuacji materialnej wielu ludzi walczących w tych latach o wolność, niepodległość i prawa człowieka”539. Projekt skierowano do pierwszego czytania na posiedzeniu sejmu 15 października 2008 roku. Prace nad tzw. ustawą dezubekizacyjną w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny przebiegały szybko 540. 23 stycznia 2009 r. Sejm RP uchwalił dokument O zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służy Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin541. Ustawa została skierowana 26 stycznia do podpisu przez prezydenta, który to uczynił 6 lutego – ogłoszono ją w „Dzienniku Ustaw” 13 lutego. Przewidziano trzydziestodniowe vacatio legis od dnia publikacji, więc ustawa zaczęła obowiązywać 16 marca 2009 r. Intencje ustawodawcy ujęto w preambule, która głosi, że: „system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka, stwierdzając, że wobec organizacji i osób broniących niepodległości i demokracji dopuszczano się zbrodni przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa, dostrzegając, że funkcjonariusze bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia, korzystając przy tym z licznych przywilejów materialnych i prawnych w zamian za utrwalanie nieludzkiego systemu władzy, uznając, że samozwańcza Wojskowa Rada Ocalenia Narodowego służyła utrwalaniu systemu komunistycznego w Polsce, wyróżniając postawę tych funkcjonariuszy i obywateli, którzy ponosząc wielkie ryzyko, stanęli po stronie wolności i pokrzywdzonych obywateli – kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej wykluczającej tolerowanie i nagradzanie bezprawia, uchwala się, co następuje” 542

Ustawa, nazywana w skrócie „dezubekizacyjną”543, zmieniła zapisy dwóch aktów prawnych, tj. ustawy z dnia 10 grudnia 1993 roku o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy

539

Ibidem. W toku prac nad ustawą rozważano możliwośd zmniejszania nie tylko emerytur, ale też rent byłym funkcjonariuszom organów bezpieczeostwa paostwa. Ostatecznie zrezygnowano z tego pomysłu. D. Kołakowska, Więcej ograniczeo dla esbeków?, „Rzeczpospolita”, 27 XI 2008. 541 DzU, 2009, nr 24, poz. 145. 542 Ibidem. 543 W debacie publicznej, na łamach gazet i w języku potocznym używa się zamiennie terminów „deubekizacja” i „dezubekizacja”. Według językoznawców prawidłową wersją jest „dezubekizacja”. A. Niesłuchowska, Dezubekizacja czy deubekizacja? Która wersja poprawna, 540

252

zawodowych oraz ich rodzin544, jak również ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin545. W pierwszej ze wspomnianych ustaw po art. 15 a dodano art. 15 b brzmiący: „W przypadku osoby, która była członkiem Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego, emerytura wynosi 0,7 % podstawy wymiaru za każdy rok służby w Wojsku Polskim po dniu 8 maja 1945 roku”546. W przypadku drugiej z wymienionych ustaw zakres zmian jest znacznie obszerniejszy, przekładający się wprost na zwiększenie katalogu zadań wykonywanych przez IPN. Na mocy wprowadzonych zmian ustalono, że na wniosek organu emerytalnego, tj. Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (i Administracji – do 2011 r.) bądź Biura Emerytalnego Służby Więziennej, IPN sporządzi na podstawie posiadanych akt osobowych informacje o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 roku o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów547. W ustawie określono termin na sporządzenie tych informacji, który wynosił 4 miesiące od daty złożenia wniosku.

http://wiadomosci.wp.pl/kat,48996,title,Dezubekizacja-czy-deubekizacja-Ktora-wersja poprawna,wid,8849936,wiadomosc.html, *dostęp: 7.12.2009]. 544 DzU, 2004, nr 8, poz. 66, z późn. zm. 545 Ibidem. 546 Art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeostwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Paostwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin określił, że w przypadku osób, które były członkami WRON, organy emerytalne właściwe według przepisów ustawy z 10 XII 1993 r. dokonają z urzędu ponownego ustalenia prawa do świadczeo i wysokości świadczeo. 547 DzU, 2007, nr 63, poz. 425, z późn. zm. Organami bezpieczeostwa paostwa wyszczególnionymi w ustawie są: 1) Resort Bezpieczeostwa Publicznego PKWN; 2) Ministerstwo Bezpieczeostwa Publicznego; 3) Komitet do spraw Bezpieczeostwa Publicznego; 4) jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt. 1–3, a w szczególności jednostki Milicji Obywatelskiej w okresie do 14 XII 1954 r.; 5) instytucje centralne Służby Bezpieczeostwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych; 6) Akademia Spraw Wewnętrznych; 7) Zwiad Wojsk Ochrony Pogranicza; 8) Zarząd Główny Służby Wewnętrznej jednostek wojskowych MSW oraz podległe mu komórki; 9) Informacja Wojskowa; 10) Wojskowa Służba Wewnętrzna; 11) Zarząd II Sztabu Generalnego Wojska Polskiego; 12) inne służby sił zbrojnych prowadzące działania operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, w tym w rodzajach broni oraz w okręgach wojskowych. Ponadto jednostkami Służby Bezpieczeostwa, w rozumieniu ustawy, są te jednostki MSW, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Paostwa oraz te jednostki, które były ich poprzedniczkami.

253

Wymienione

powyżej

organy

emerytalne

przesłały

Instytutowi

listy

osób

pobierających obecnie świadczenia emerytalne, w stosunku do których zachodziły jakiekolwiek wątpliwości dotyczące ich „mundurowych” karier zawodowych przed 1990 rokiem. Ostatecznie w 2009 roku IPN otrzymał do weryfikacji listę ponad 194 tys. osób, które w opinii ZER MSWiA lub BE SW należało sprawdzić pod kątem ich ewentualnej służby w komunistycznych organach bezpieczeństwa. Organy emerytalne nadesłały wnioski, które powinny zawierać następujące informacje: imię i nazwisko, nazwisko rodowe, imię ojca, datę urodzenia, określenie ostatniego stanowiska oraz formacji czy jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełnił służbę w dniu zwolnienia. Wnioski emerytalne były przekazywane pojedynczo, zbiorczo, w formie papierowej lub elektronicznej. Instytut Pamięci Narodowej przekazywał systematycznie informacje zawierające dane osobowe funkcjonariusza, ze wskazaniem okresów służby w organach bezpieczeństwa państwa. Dodatkowo, w przypadku odnalezienia dokumentów, informował organ emerytalny o tym, czy z materiałów zgromadzonych w archiwach IPN wynikało, że funkcjonariusz podjął w okresie swojej służby bez wiedzy przełożonych współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości państwa polskiego548. Na podstawie danych opracowanych przez IPN Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA lub Biuro Emerytalne SW ponownie przeliczały emerytury byłych funkcjonariuszy. Wypłata nowych świadczeń emerytalnych rozpoczęła się od 1 stycznia 2010 roku549. Uchwalenie tzw. ustawy „dezubekizacyjnej” należy uznać za bardzo ważny element procesu rozliczenia się przez państwo polskie z komunistycznym dziedzictwem i za zadośćuczynienie poczuciu sprawiedliwości społecznej. Niemniej jednak w ustawie są luki, mające wpływ na skuteczną realizację wyznaczonego przez jej autorów celu, który polegać miał na zmianie systemu prawnego, dającego funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa wysokie przywileje emerytalne. Chociaż z uzasadnienia projektu przedmiotowej ustawy wynika, że „służba w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944–1990 była pracą skierowaną przeciwko 548

Informacja o „współpracy” z osobami lub organizacjami działającymi na rzecz niepodległości paostwa polskiego w intencji ustawodawcy miała przynieśd byłym funkcjonariuszom realne korzyści, bowiem zgodnie z art. 15 b ust. 3 Ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji, Agencji Bezpieczeostwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Paostwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin okresy tej służby byłyby liczone według stawki 2,6%. 549 Niższe emerytury dla esbeków i członków WRON, http://biznes.onet.pl/nizsze-emerytury-dla-esbekow-iczlonkow-wron,18497,3104654,1,news-detal; [dostęp: 01.012010].

254

wolnościowym dążeniom narodu polskiego”, to ustawodawca nie objął przepisami ustawy z 23 stycznia 2009 roku właśnie żołnierzy Informacji Wojskowej, Wojskowej Służby Wewnętrznej, Zarządu II Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, jeżeli żołnierze ci otrzymują obecnie emerytury na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1993 roku o zaopatrzeniu żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 roku obniża bowiem emeryturę wypłacaną żołnierzom w stanie spoczynku jedynie wtedy, gdy byli oni członkami Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego. Żołnierzy Informacji Wojskowej, Wojskowej Służby Wewnętrznej i innych wojskowych organów bezpieczeństwa państwa nowelizacja przepisów emerytalnych w ogóle nie dotyczy. Powstaje zatem paradoksalna sytuacja: generał Mirosław Hermaszewski tylko za fakt figurowania w składzie WRON utraci część dotychczasowych wypłacanych mu świadczeń emerytalnych,

natomiast

oficerowie

Informacji

Wojskowej

zwalczający podziemie

niepodległościowe bądź zaangażowani w walkę z opozycją solidarnościową żołnierze WSW czy Zarządu II Sztabu Generalnego WP w dalszym ciągu będą się cieszyć dotychczasowymi przywilejami emerytalnymi. Takich paradoksów ustawa z 23 stycznia 2009 roku zawiera znacznie więcej550. Art. 2 pkt 3 przedmiotowej ustawy przewiduje, iż świadczenia emerytalne wypłacane na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji, Agencji

Bezpieczeństwa

Wewnętrznego,

Agencji

Wywiadu,

Służby

Kontrwywiadu

Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin będą obniżone do 0,7 % (z 2,6 %) podstawy wymiaru za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 roku o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów. W artykule tym wśród organów bezpieczeństwa państwa wymienione są m.in.: Informacja Wojskowa, Wojskowa Służba Wewnętrzna, Zarząd II

550

Ustawodawca nie odniósł się do uprzywilejowanego zaliczania do wysługi lat funkcjonariuszy okresów innych niż okresy służby (pracy) w MO, UB/SB, szkolnictwie resortowym, m.in. z tytułu uprawnieo kombatanckich (ZBoWiD), służby w LWP i przede wszystkim zaprowadzonego w warunkach stanu wojennego przepisu zaliczającego do wysługi lat pracę w uspołecznionych zakładach pracy oraz organizacjach partyjnomłodzieżowych. Doliczanie do wysługi okresów służby (pracy) odbywało się na podstawie zarządzeo ministra spraw wewnętrznych, kolejno: zarządzenia nr 6/77 z 4 III 1977 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby (pracy) do wysługi lat funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego; zarządzenia nr 28/79 z 23 VI 1979 r. oraz zarządzenia nr 1/82 z 6 I 1982 r., w którym do uprzywilejowanego naliczania emerytury milicyjnej zaliczono „okresy pracy w uspołecznionych zakładach pracy przed przyjęciem do służby w Milicji Obywatelskiej, a także pracy w aparacie partyjnym i organizacji młodzieżowych” (§ 1.1.8. cyt. zarządzenia).

255

Sztabu Generalnego, inne służby sił zbrojnych prowadzące działania operacyjnorozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze. W ten oto sposób ustawodawca z trudnych do zrozumienia przyczyn różnicuje sytuację żołnierzy wojskowych organów bezpieczeństwa. Ci, którzy uzyskali emeryturę na podstawie przepisów „wojskowych”, nie są pozbawieni przywilejów emerytalnych i w dalszym ciągu pobierać będą świadczenia w wysokości wynikającej z przyjęcia 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok służby w wojskowych organach bezpieczeństwa. Natomiast ci, którzy przeszli ze służby w wojskowych organach bezpieczeństwa do służby w organach bezpieczeństwa podlegających ministrowi spraw wewnętrznych (np.: do WOP, SB, Milicji Obywatelskiej lub po 1990 roku do Policji) i uzyskują emerytury na podstawie przepisów ustawy z 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wymienionych w niej służb oraz ich rodzin, będą otrzymywać świadczenia w wysokości wynikającej z przyjęcia 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby tak w wojskowych, jak i podległych MSW organach bezpieczeństwa państwa. Ci zaś, którzy przeszli ze służby w organach bezpieczeństwa państwa podległych MSW do służby w organach bezpieczeństwa podległych MON i służąc w nich uzyskali przywileje emerytalne, będą pobierali je w niezmienionej dotychczasowej wysokości – wyliczane po przyjęciu 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa551.

551

Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji obniża emerytury na podstawie decyzji zawierających m.in. podstawę ustalenia nowej wysokości emerytury, jak również informację o wysokości na nowo obliczonego świadczenia. Emerytura jest uszczuplona dodatkowo o zaliczkę na podatek dochodowy, jak również składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Symulacyjne wyliczenia nowych, obniżonych emerytur byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeostwa paostwa zostały udostępnione przez ZER „Dziennikowi – Gazecie Prawnej”. Na przykład funkcjonariusz Policji, odchodząc ze służby w 1998 r. po 30 latach służby (z czego 18 – w komunistycznej bezpiece), obecnie otrzymuje świadczenie w wysokości 2670 zł. Po obniżce jego emerytura wyniesie 1559,28 zł. Funkcjonariusz, który przeszedł na emeryturę w 1990 r. po 22 latach służby (z czego 4 – w organach bezpieczeostwa paostwa), otrzymuje 2247,50 zł emerytury. Po 1 I 2010 r. otrzyma świadczenie w wysokości 1980,90 zł (szerzej zob. B. Wiktorowska, Trwa weryfikacja emerytur byłych funkcjonariuszy służących w organach bezpieczeostwa, „Dziennik – Gazeta Prawna”, 18 XI 2009, s. H5). Funkcjonariusze, którym obniżono emerytury, mający przyznaną grupę inwalidzką, mogą pobierad renty inwalidzkie, o ile są one wyższe od na nowo wyliczonych emerytur (zob. Z. Baranowski, Chorzy na ustawę, „Nasz Dziennik”, 18 I 2010, s. 1). W artykule podano, że dotyczy to około 5 tys. osób. W przypadku emerytów otrzymujących świadczenia z Biura Emerytalnego Służby Więziennej średnia kwota obniżki emerytury wynosi 284,55 zł. Warto zauważyd, że spośród 587 osób pobierających świadczenia emerytalne z BE SW, wskazanych przez IPN jako te, które pełniły służbę w organach bezpieczeostwa paostwa, organ emerytalny obniżył świadczenia tylko 154 osobom. Wynika to z faktu, że w przypadku 433 osób okres służby w organach bezpieczeostwa był na tyle krótki, że nie spowodował obniżki emerytury (szerzej zob. H. Świeszczakowska, Nierozstrzygnięty spór o emerytury, „Forum Penitencjarne” 2010, nr 2, s. 7). Według informacji Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA przekazanych Trybunałowi Konstytucyjnemu w grupie funkcjonariuszy organów bezpieczeostwa paostwa przeciętna emerytura w lutym 2010 r. wynosiła 2558,82, a w powszechnym systemie emerytalnym 1618,70 zł. Przeciętna emerytura członka WRON w tym okresie wynosiła 6028,80 zł; zob.: www.trybunal.gov.pl/Rozprawy/2008/rozprawy.htm, *dostęp 3.03.2010].

256

Trzeba również zwrócić uwagę na fakt, że Instytut Pamięci Narodowej – zobowiązany przepisami ustawy do sporządzania informacji o okresach służby w organach bezpieczeństwa państwa na podstawie posiadanych akt osobowych – początkowo nie mógł skorzystać ze wszystkich dokumentów. W archiwum Instytutu znajduje się bowiem zbiór wyodrębniony (zastrzeżony), do którego w rozumieniu art. 39 ustawy o IPN trafiły te dokumenty, które mają istotne znaczenie dla bezpieczeństwa państwa. W związku ze statusem tych materiałów podlegają one szczególnej ochronie, a dostęp do nich jest ściśle reglamentowany. Z dokumentów zgromadzonych w zbiorze wyodrębnionym mogą skorzystać wyłącznie wyznaczeni przedstawiciele służb specjalnych. Ograniczenia opisane w art. 39 nie dotyczą uprawnień sądu i prokuratora pionu śledczego IPN w sprawach dotyczących zbrodni nazistowskich, komunistycznych oraz innych przestępstw stanowiących zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub wojenne. Ponadto dostęp do dokumentów ze zbioru wyodrębnionego mają sąd i prokuratorzy pionu lustracyjnego IPN w związku z realizacją postępowań lustracyjnych 552. W zbiorze tym mogą się znajdować akta osobowe funkcjonariuszy komunistycznych organów bezpieczeństwa, które nie będą wykorzystane w toku realizacji ustawy dezubekizacyjnej, gdyż nie pozwala na to prawo. Instytut nie sprawdzał więc początkowo wniosków kierowanych przez organy emerytalne w tzw. zbiorze wyodrębnionym. W toku prac nad ustawą prezes Instytutu Pamięci Narodowej zwracał uwagę na tę niedoskonałość prawną. Mimo to nie została ona rozwiązana553. Dopiero w listopadzie 2009 roku z inicjatywy prezesa IPN rozpoczęto konsultacje z właściwymi służbami specjalnymi w sprawie możliwości skorzystania z dokumentów znajdujących się w tzw. „zbiorze zastrzeżonym”. Ustalono, że w trybie ustawowego przeglądu nastąpi znoszenie klauzul tajności z wyciągów z tych dokumentów, na podstawie których będzie możliwe ustalenie okresu służby w organach bezpieczeństwa państwa. Uchwalenie ustawy „dezubekizacyjnej” wzbudziło wiele kontrowersji zarówno na gruncie formalnoprawnym, jak i w odbiorze społecznym. Grupa posłów reprezentowana przez Jana Widackiego i Janusza Zemke złożyła 23 lutego 2009 roku do Trybunału 552

Art. 39 a Ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. 553 Przedstawiciele IPN, zapraszani na posiedzenia komisji rozpatrującej projekt ustawy, sygnalizowali ten problem kilkakrotnie. Dodatkowo prezes Instytutu zwrócił uwagę na kwestie związane ze zbiorem wyodrębnionym w kontekście wykonywania przepisów tzw. ustawy dezubekizacyjnej w piśmie z 4 XII 2008 r. skierowanym do Zbigniewa Chlebowskiego – przewodniczącego Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej. Zob. m.in.: Nie wszyscy esbecy stracą wyższą emeryturę, „Dziennik – Gazeta Prawna”, 9 XI 2009; Awantura o emerytury i tajne teczki esbeków, „Dziennik – Gazeta Prawna”, 10–11 XI 2009.

257

Konstytucyjnego wniosek w sprawie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ustawy odbierającej uprawnienia emerytalne byłym funkcjonariuszom komunistycznej bezpieki554. Zdaniem wnioskodawców wysokie emerytury funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa oraz członków WRON nie są przywilejami. Ponadto – ich zdaniem – „niezgodne z prawdą historyczną jest twierdzenie z preambuły ustawy, że funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia. Z historii wiadomo, ilu funkcjonariuszy tych organów poległo w latach de facto wojny domowej toczącej się w Polsce po 1945 r., broniąc porządku prawnego legalnej Polski […]. Na jakiej podstawie w preambule do ustawy twierdzi się, że nie ryzykowali utratą życia czy zdrowia funkcjonariusze wywiadu, kontrwywiadu PRL oraz funkcjonariusze służb ochrony granic?”555. Zaraz po wejściu w życie ustawy rozpoczął się niemający dotąd precedensu proces weryfikacji uprawnień emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny 24 lutego 2010 roku orzekł o zgodności ustawy dezubekizacyjnej z Konstytucją RP, z wyjątkiem przepisów obniżających emerytury członkom Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego za okres od 8 maja 1945 roku do 11 grudnia 1981 roku. Wyrok jest ostateczny556. Warto przytoczyć garść danych statystycznych związanych z wykonaniem ustawy „dezubekizacyjnej”. Według danych na koniec września 2014 roku ogółem wpłynęły zapytania dotyczące 217 927 osób. Wystawiono 45 168 informacji o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa. W przypadku 33 727 osób odnalezione w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej dokumenty nie potwierdziły służby w organach bezpieczeństwa 554

Zob. wniosek w sprawie ustawy odbierającej uprawnienia emerytalne funkcjonariuszom organów bezpieczeostwa z 23 II 2009 r., http://www.kplewica.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=448&catid=41:Wnioski%20do%20T K&Itemid=16; [dostęp: 14.12.2009]. Trybunał Konstytucyjny wyznaczył posiedzenie w sprawie ustawy na 13 I 2010 r.; zob. pismo prezesa TK z 9 XII 2009 r. do sprawy K 6/09, http://www.kplewica.pl/images/dokumenty_pdf/tkk609.pdf, *dostęp: 14.12.2009]. Kolejnymi przedstawicielami wnioskodawców byli posłowie Witold Gintowt-Dziewałtowski i Jan Widacki, a pełnomocnikiem prof. dr hab. Marek Chmaj. Rozprawa przed Trybunałem odbyła się w dniach 13–14 I 2010 r., jednak TK zawiesił dalsze postępowanie z przyczyn proceduralnych. Początkowo nie podano również terminu kolejnej rozprawy. Zob.: T. Pietryga, M. Domagalski, Dezubekizacyjny pat w Trybunale, „Rzeczpospolita”, 18 I 2010, s. 4; Trybunał nie rozstrzygnął, „Policja 997” 2010, nr 2, s. 4. 555 Zob.: http://www.kplewica.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=448&catid=41:Wnioski%20do%20T K&Itemid=16, *dostęp:14.12.2009]. W dalszej części wniosku zauważono, że „bycie funkcjonariuszem organów bezpieczeostwa paostwa łączyło się zawsze z nienormowanym czasem pracy, a także z narażeniem na stres, odpowiedzialnością, możliwością wcześniejszego zwolnienia przed osiągnięciem wieku emerytalnego, niezdolnością do służby ze względu na szczególne wymagania zawodowe, zwiększonym ryzykiem śmierci, kalectwa, specyficznym (znacznie zwiększonym) ryzykiem choroby lub wypadku”. 556 Sygn. akt K 6/09 z 24 II 2010 r. Należy zauważyd, że w czternastoosobowym składzie orzekającym, pięciu sędziów, tj. Ewa Łętowska, Adam Jamróz, Marek Mazurkiewicz, Mirosław Wyrzykowski i Bohdan Zdziennicki, złożyło zdania odrębne.

258

państwa, w pozostały przypadkach tj. 139 032 – nie odnaleziono jakichkolwiek dokumentów dotyczących służby. Można zadać sobie pytanie jaki jest wpływ procesu odbierania przywilejów emerytalnych na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczpospolitej? Odpowiadając na tak postawione pytanie można wskazać na następujące pozytywne efekty tego procesu. Przede wszystkim, ustawą objęto wszystkich funkcjonariuszy tzw. „cywilnych” komunistycznych organów bezpieczeństwa, dzięki czemu zidentyfikowano w sposób nie budzący absolutnie żadnych wątpliwości osoby związanych z dawnymi służbami bezpieczeństwa. Dodatkowo, poprzez obniżenie świadczeń emerytalnych byłych funkcjonariuszy, pozbawiono ich poczucia bezkarności i przeświadczenia o uniknięciu odpowiedzialności za służbę w opresyjnej „bezpiece”. Wiedza o tym, kto w rozumieniu prawnym był funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa, daje również możliwość kontroli tych osób przez uprawnione do tego organy państwowe, co jest o tyle istotne, że często byli funkcjonariusze nawiązywali współpracę z grupami przestępczymi powstałymi po 1990 roku. Z drugiej jednak strony, słabość regulacji polega przede wszystkim na tym, że ustawa nie objęła swym zakresem funkcjonariuszy i żołnierzy wojskowych organów bezpieczeństwa. Przy okazji ustawa ujawniła słabość i wrażliwość dokumentacji emerytalnej – wiele informacji o służbie pozytywnie zweryfikowanych funkcjonariuszy, pracujących po 1990 roku w nowo powstałych służbach specjalnych, działających w warunkach państwa demokratycznego jest jawna, mimo, że sama służba miała charakter niejawny i podlega ochronie w myśl obowiązujących przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych557. Obniżka świadczeń emerytalnych spowodowała wzrost frustracji i chęci odwetu ze strony dawnych funkcjonariuszy. Często zdarzało się, że funkcjonariusze kierowali do prokuratur doniesienia o możliwości popełnienia przestępstwa fałszowania dokumentów lub przekroczenia uprawnień przez sporządzających dla Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW informacje pracowników Instytutu Pamięci Narodowej. Co oczywiste, jak dotąd żadna ze spraw nie znalazła swojego finału w sądzie, bowiem żaden z pracowników Instytutu nie naruszył prawa. 557

Ustawa z dnia 5 VIII 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Zob. S. Smykla, Zmiany w przepisach dotyczących ogólnych zasad systemu oraz klasyfikowania informacji niejawnych, [w:] Ochrona informacji niejawnych. Poradnik praktyczny dla osób i instytucji przetwarzających informacje niejawne, Centralny Ośrodek Szkolenia Agencji Bezpieczeostwa Wewnętrznego, „Biblioteka Przeglądu Bezpieczeostwa Wewnętrznego” nr 1, Warszawa 2011, s. 116 – 123.

259

Dodatkowo, należy zwrócić uwagę na wzmożoną działalność dezinformacyjną i kreująca ze strony środowisk byłych funkcjonariuszy, skupionych w różnych organizacjach środowiskowych. Podejmowano próby wpłynięcia na opinię publiczną wskazując na wyrządzaną funkcjonariuszom krzywdę. W tym celu wykorzystywano głównie przykłady osób służących niegdyś w SB, następnie „pozytywnie” zweryfikowanych w 1990 roku, które podjęły służbę w Urzędzie Ochrony Państwa. Posługując się takimi przykładami zwracano uwagę na fakt, że poprzez „dezubekizację” skrzywdzono ludzi służących demokratycznej Polsce. Zapominano dodać, że obniżka nie dotyczyła okresu służby po 1990 roku. Na koniec warto wspomnieć o wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie skargi nr 15189/10 Adama Cichopka przeciwko Polsce oraz 1627 innych558. Skargę złożyli byli funkcjonariusze komunistycznej bezpieki, którzy zostali objęci obniżką emerytur. Trybunał uznał, że regulacje wprowadzone ustawą „dezubekizacyjną” z 23 stycznia 2009 roku są zgodne z prawodawstwem europejskim i że Polska miała prawo przyjąć tego typu regulacje, kierując się zasadami sprawiedliwości społecznej.

558

Wyrok wydała Izba w składzie: Ineta Ziemiele (przewodnicząca), sędziowie: Päivi Hirvelä, George Nicolaou, Ledi Bianku, Zdravka Kalaydjieva, Krzysztof Wojtyczek, Faris Vehabovid oraz kanclerz Sekcji Françoise ElensPassos.

260

Bibliografia: 1.

„Dezubekizacja”. Jak to robili Niemcy. Warszawa, marzec 2007, http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/RN_Dezubekizacja.pdf; [dostęp 26.02.2013]/

„Rzeczpospolita”, 2 IV 2007.

Art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

Art. 39 a Ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Awantura o emerytury i tajne teczki esbeków, „Dziennik – Gazeta Prawna”, 10–11 XI 2009.

Druk sejmowy nr 1140 z 24 IX 2008 r.

Druk sejmowy nr 2026 z 4 V 2007 r.

Druk sejmowy nr 423 z 22 I 2006 r. Projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 18 II 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, Ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, Ustawy z dnia 27 VII 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych i innych ustaw, http://orka.sejm.gov.pl/Druki5ka.nsf/0/291C262E58618DF1C1257139002A64AA/$fil e/423.pdf, [dostęp 19.11.2009].

DzU, 2004, nr 8, poz. 66, z późn. zm.

10.

DzU, 2007, nr 63, poz. 425, z późn. zm.

11.

DzU, 2009, nr 24, poz. 145.

12.

http://www.kplewica.pl/images/dokumenty_pdf/tkk609.pdf, [dostęp: 14.12.2009].

13.

http://www.rp.pl/artykul/81744.html, [dostęp 30.09.2009].

14.

Kołakowska D., Więcej ograniczeń dla esbeków?, „Rzeczpospolita”, 27 XI 2008.

15.

Lustracja w krajach Europy Środkowej i państwach bałtyckich. Warszawa, marzec 2009, http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/RAPORT_lustracja09.pdf; [dostęp: 26.02.2013].

261

16.

Nie wszyscy esbecy stracą wyższą emeryturę, „Dziennik – Gazeta Prawna”, 9 XI 2009.

17.

Niesłuchowska A., Dezubekizacja czy deubekizacja? Która wersja poprawna, http://wiadomosci.wp.pl/kat,48996,title,Dezubekizacja-czy-deubekizacja-Ktora-wersja poprawna,wid,8849936,wiadomosc.html, [dostęp: 7.12.2009].

18.

Niższe emerytury dla esbeków i członków WRON, http://biznes.onet.pl/nizszeemerytury-dla-esbekow-i-czlonkow-wron,18497,3104654,1,news-detal; [dostęp: 01.012010].

19.

Pietryga T., Domagalski M., Dezubekizacyjny pat w Trybunale, „Rzeczpospolita”, 18 I 2010, s. 4.

20.

Smykla S., Zmiany w przepisach dotyczących ogólnych zasad systemu oraz klasyfikowania informacji niejawnych, [w:] Ochrona informacji niejawnych. Poradnik praktyczny dla osób i instytucji przetwarzających informacje niejawne, Centralny Ośrodek Szkolenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, „Biblioteka Przeglądu Bezpieczeństwa Wewnętrznego” nr 1, Warszawa 2011.

21.

Sygn. akt K 6/09 z 24 II 2010 r.

22.

Trybunał nie rozstrzygnął, „Policja 997” 2010, nr 2, s. 4. http://www.kplewica.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=448&catid =41:Wnioski%20do%20TK&Itemid=16, [dostęp:14.12.2009].

23.

Ustawa z dnia 5 VIII 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228).

24.

wniosek w sprawie ustawy odbierającej uprawnienia emerytalne funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa z 23 II 2009 r., http://www.kplewica.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=448&catid =41:Wnioski%20do%20TK&Itemid=16; [dostęp: 14.12.2009].

25.

www.trybunal.gov.pl/Rozprawy/2008/rozprawy.htm, [dostęp 3.03.2010].

262

Andrius Tumavičius Grupy specjalne NKWD-MGB Litewskiej SRR i metody działania w latach 1945– 1953 Special groups NKVD-MGB of the Lithuanian SSR and methods of operation in the years 1945-1953

W walce z litewskimi partyzantami radzieckie służby specjalne efektywnie korzystały z pomocy odpowiednich ugrupowań, które tworzyli agenci bojówkarze. Ich definicję zawiera Słownik Kontrwywiadu wydany w 1972 roku i przeznaczony do korzystania przez KGB: „Agenci bojówkarze – to agenci pracujący w organach bezpieczeństwa państwa, wykonujący zadania specjalne poprzez prowadzenie działań bojowych”559. Tacy agenci zadania wykonywali udając bojowników, zakładając ich mundury i działając w imieniu partyzantów. Sami partyzanci agentów bojówkarzy określali mianem „prowokatorów”, „szpiegów” bądź wręcz „sokołowników”, która to nazwa pochodzi od pracownika operatywnego MGB LSRR majora Aleksieja Sokołowa, który w latach 1946–1950 sprawował pieczę nad działalnością bojówkarzy na Litwie. Kto mógł zostać agentem bojówkarzem? Pierwszymi członkami grupy specjalnej byli obrońcy ludowi, pospolicie nazywani „niszczycielami” (lit. stribai – od ros. istriebitielnyje bataljony – bataliony niszczycielskie), oraz przewerbowani partyzanci. Taki skład był nie lada problemem dla kierownictwa czekistów: w trakcie operacji bojówkarze ujawniali się, bowiem nie byli obeznani z obyczajami i normami postępowania partyzantów, często dopuszczali się rabunków i nie byli w stanie zdobyć zaufania mieszkańców. Z tych powodów ich działalność nie była efektywna. Dążąc do zwiększenia efektywności działań w 1947 roku, Sokołow poinformował kierownictwo, że wskazane jest werbowanie do grup specjalnych w charakterze agentów bojówkarzy tylko partyzantów schwytanych z bronią w ręku i w trakcie przesłuchiwań opowiadających o działalności antyradzieckiej. Ponadto włączanie byłych partyzantów do

559

Контрразведывательный словарь. Москва, 1972, c. 7.

263

formowania grup specjalnych skutkuje dodatnimi i wymiernymi efektami: partyzantów przytłacza świadomość, że przeciwko nim walczą ich byli bracia broni560. Kandydatów do werbowania w charakterze agentów bojówkarzy czekiści typowali według możliwości wykorzystania zatrzymanych partyzantów do działań operacyjnych, cech fizycznych i cech charakteru, ponadto według otwartości zauważonej podczas pierwszych przesłuchań itd. Argumenty, jakie pracownicy operatywni przytaczali osobom werbowanym, były przeróżne - były one dostosowywane do konkretnych kandydatów: jednym mówiono o bezsensowności walki i możliwości pomocy w szybszym zakończeniu, która nie ma przyszłości, drugim proponowano odkupienie winy i spokojne życie, a jeszcze inni byli wabieni możliwością uratowania zesłanych krewnych. Ostatecznie zatrzymany partyzant miał tylko dwie możliwość wyboru: albo podjęcie współpracy, albo sąd, który był równoznaczny z karą śmierci bądź długimi latami więzienia. Partyzanta, który wyraził zgodę na współpracę, czekiści „kompromitowali”. Dla przykładu: osoba, która podpisała zobowiązanie do podjęcia współpracy z organami MGB, była fotografowana, gdy wraz z pracownikami operatywnymi stała obok ciał braci broni itd. Osobie werbowanej tłumaczono, że materiał ten dostanie się w ręce partyzantów, jeśli spróbuje ona ucieczki bądź będzie próbowała w inny sposób oszukać pracowników organów bezpieczeństwa. Oprócz partyzantów pracownicy organów bezpieczeństwa werbowali również zdekonspirowanych agentów, którzy dali się poznać jako dobrzy pracownicy podczas pracy w MGB, ale których nie można było wykorzystać w miejscu zamieszkania 561. Do grupy specjalnej

włączano

również

członków

oddziałów

obrońców

ludowych.

Młodym

mężczyznom oferowano dobre wynagrodzenie i „nierutynową służbę”. Zdarzały się również osoby, które do szeregów bojówkarzy wstępowały z powodów osobistych, dla przykładu wiedzione chęcią zemsty za bliskich poległych z rąk partyzantów. W grupie specjalnej działały również kobiety. Przyczyny, dla których zostawały członkiniami grupy, są takie same jak w przypadku mężczyzn. Do tej grupy werbowano zatrzymane kobiety walczące z bronią w ręku bądź kobiety popierające partyzantów, które były warte uwagi ze względów operatywnych. Czasami kobiety zostawały agentkami z powodów natury osobistej. Było tak w przypadku Juzė Ramanauskaitė/Romančiukaitė, pseudonim agenturalny „Lisa“ (była bojowniczka oddziału „Karijotas“), która ujawniła się 560

LYA, f. K – 41, opis 1, nr akt 228, k. 221. (Dalej w przypisach: LYA - Litewskie Archiwum Akt Specjalnych, f. – fundusz, ap. – opis, b. – akta, l. – karta / strona – przyp. tłum.). 561

Pocius, M. MVD–MGB specialiosios grupės, Genocidas ir rezistencija, 1997, Nr. 1, l. 56.

264

wraz z narzeczonym i bratem. Z tego powodu partyzanci zabili jej ukochanego. Po tym wydarzeniu została bojówkarką, wzięła udział w kilku operacjach przeciwko partyzantom i osobom ich wspierającym. Na początku 1947 roku Ramanauskaitė zaszła w ciążę, dlatego została zwolniona z grupy specjalnej i przekazana w gestię kierownika wydziału MSW LSRR okręgu święciańskiego562. Archiwalny dokument zawiera słowa, które miała skierować do innych bojówkarzy: „Jestem zadowolona z tego, że pomogłam MSW. Przynajmniej w ten sposób mogłam pomścić śmierć zastrzelonego przez bandytów narzeczonego i złamane życie”563. Zdarzały się przypadki, gdy bojówkarzami zostawały narzeczeństwa, rodziny czy krewni. Dla przykładu w 1953 roku czekiści zatrzymali żmudzkich partyzantów, Jonasa Gubistasa i jego narzeczoną Zofię Jomantaitė. Otrzymali oni propozycję współpracy w zwalczaniu partyzantów. Za współpracę obiecano im wolność. Gubistas i Jomantaitė przystali na to. Zostali poinstruowani, odzyskali broń i zostali wysłani do miejsc, w których uprawiali partyzantkę. W ten sposób on został agentem MGB LSRR o pseudonimie „Vytautas”, ona - agentką o pseudonimie „Audra”. W ich obecności zastrzelono partyzanta. Ponadto brali oni udział w operacjach zatrzymania i poszukiwań partyzantów. W charakterystyce agenta „Vytautasa” zaznaczono, że pracę agenturalną ocenia on dodatnio. W charakterystyce agentki „Audry” podkreślono, że pracę agenturalną ocenia ona ujemnie, czasami wręcz lituje się nad partyzantami bądź osobami ich popierającymi 564. Jak żyli bojówkarze? Agenci

bojówkarze

byli

poniekąd

najbardziej

zakonspirowanym

oddziałem

czekistowskim. Grupa specjalna przybierała przeróżne nazwy, na przykład „oddział specjalny zarządu 2-N MGB LSRR” czy „oddział obrońców ludowych zarządu 2-N”. Bojówkarze dysponowali dokumentami wystawionymi na cudze nazwiska. Grupa specjalna była maskowana jako oddział Armii Czerwonej. Bojówkarze korzystali ze znaków rozponawczych oddziałów technicznych wojska. Byli oni zakwaterowywani w dwóch bazach znajdujących się na obrzeżach Wilna: jedna znajdowała się w Kolonii Wileńskiej, druga zaś – w dzielnicy Jerozolimka. Większość członków grupy specjalnej stanowili Litwini, ale w jej szeregach działali również dwaj Ukraińcy, kilkoro Niemców i litewskich Rosjan. Bojówkarze 562 563 564

LYA, f. K-41, ap. 1, b. 228, l. 64; b. 130, l. 146; b. 237, l. 58 Pocius, M. MVD–MGB specialiosios grupės..., p. 65.

LYA, f. K-41, ap. 1, b. 1156, l. 91, 135; b. 1155, l. 130; b. 1156, l. 91; b. 1161, l. 16, 17; f. K-1, ap. 58, b. 34275/3, t. 7, l. 177

265

otrzymywali wynagrodzenie. Dodatkowo za udział w operacjach otrzymywali premie i kosztowne prezenty, najwyższe kierownictwo LSRR wręczało im dyplomy uznania. Różnie potoczyły się losy byłych bojówkarzy. Niektórzy w trakcie operacji uciekali, ukrywali się i ginęli z rąk czekistów. Innych ujawniono i zostali oni „zacnymi członkami społeczeństwa radzieckiego”: otrzymali dokumenty, zaświadczenia o tym, że byli wolnonajemnymi pracownikami oddziału wojennego i budowali swoje życie. Niektórzy kontynuowali pracę w organach MSW, MGB, jeszcze inni zostali przedstawicielami pokojowych zawodów: fotografami czy ślusarzami. Zgoda na podjęcie współpracy nie oznaczała jednak, że nie dosięgną ich szpony radzieckich organów ścigania: zdarzały się też wyroki śmierci. Jak działali agenci bojówkarze? Przed grupami specjalnymi stawiano poniższe zadania: 

ustalenie tożsamości łączników partyzantów, osób ich wspierających oraz

rezerwy; 

gromadzenie danych o oddziałach, sztabach i ich powiązaniach;



spowodowanie zerwania kontaktów pomiędzy partyzanckimi jednostkami

organizacyjnymi; 

przeniknięcie do szeregów kierownictwa i sztabów podziemia;



zatrzymanie bądź uśmiercenie kierowników sztabów struktur partyzanckich,

wodzów oddziałów; 

rozbicie pojedynczych oddziałów partyzanckich, niedużych grup bądź

bojowników działających w pojedynkę. Pierwsze oddziały czekistów, które wykorzystywały przytoczone metody, zaczęły się pojawiać na Litwie latem 1945 roku. Zgodnie z sankcją komisarza spraw wewnętrznych Ławrientija Berii z czerwca 1945 roku, utworzono 4 operatywno-bojowe oddziały, które miały za zadanie odnalezienie i zlikwidowanie baz, sztabów i oddziałów Litewskiej Armii Wolności. W oddziałach działali żołnierze oddziału specjalnego NKGB ZSRR. Działania bojowe żołnierze prowadzili w zdobytych mundurach, tym samym imitując ukrywających się żołnierzy rosyjskiej armii wyzwoleńczej bądź Niemców oddalonych od linii frontu. Starali się oni zdobyć zaufanie mieszkańców i bojowników, zapraszali na spotkania partyzantów, a

266

później aresztowali ich bądź zabijali565. Dla przykładu w pierwszej połowie lipca 1945 roku żołnierze oddziału specjalnego, udający ukrywających się żołnierzy rosyjskiej armii wyzwoleńczej,

skontaktowali

się

oddziałem

działającym

terenie

okręgu

mariampolskiego, a kierowanym przez Juozasa Juodņbalisa o pseudonimie „Vargonininkas“. Negocjowali oni z partyzantami i zdobyli ich zaufanie. Podczas jednego ze spotkań bojówkarze zabili 11 partyzantów, zaś 8 aresztowali566. Takie oddziały działały na Litwie do jesieni 1945 roku. Stałe grupy agentów bojówkarzy zaczęto tworzyć na wiosnę 1946 roku. W okresie marzec-kwiecień powołano do życia 14 grup specjalnych w okręgach: tauroskim, łoździejskim, uciańskim, możejskim, jezioroskim, telszańskim, poniewieskim, świeciańskim i janiskim. Ogółem liczyły one 103 bojówkarzy. Zasady działania tych grup zaczęły ulegać zmianom w 1946 roku. W maju tego roku na Litwę oddelegowano Aleksieja Sokołowa, funkcjonariusza okręgu tarnopolskiego MGB Ukraińskiej SRR. W latach 1945–1946 dowodził on jedną z grup przewerbowanych partyzantów ukraińskich, zaś litewskim bojówkarzom przewodził do 1950 roku. W latach 1946–1950 bojówkarze postępowali zgodnie z poniższą taktyką: dużą grupę agentów przywożono na teren operacji. Na tym terenie próbowali oni nawiązać kontakt z partyzantami, podawali się za członków oddziałów działających na innym terenie, a uciekających przed ścigającym ich wojskiem, za przedstawicieli działających nieopodal sztabów okręgowych, wysłanników centrów oporu przybyłych z instrukcjami czy rozkazami od kierownictwa. W trakcie spotkań zatrzymywali bądź zabijali partyzantów. W tym okresie agenci bojówkarze skupiali się w jednej grupie specjalnej, a jej baza mieściła się w Wilnie. W 1950 roku dokonano zmiany podziału administracyjnego państwa (zamiast powiatów utworzono 4 obwody: wileński, kowieński, kłajpedzki i szawelski), co spowodowało, że zmieniła się też struktura służb specjalnych LSRR. W Wilnie mieścił się główny aparat MGB LSRR, zaś w obwodach powołano zarządy MGB obwodów: wileńskiego, kowieńskiego, kłajpedzkiego i szawelskiego. Specjalne grupy powołano w zarządach MGB w obwodach: szawelskim, kowieńskim i kłajpedzkim. Obsługiwały teren swojego obwodu. W ramach wileńskiego zarządu MGB LSRR 2-N utworzono 2 grupy specjalne567, które działały na terenie całej Litwy. 565

LYA, f. K-21, ap. 1, b. 2, l. 7-8; ОТДЕЛЬНЫЙ ОТРЯД ОСОБОГО НАЗНАЧЕНИЯ (ОООН) НКГБ СССР //http://may1945-pobeda.narod.ru/nkvd-ooon.htm 566 LYA, f. K-41, ap.13, b. 1245, l. 193-194; b. 1244, l. 260; f. K-21, ap. 1, b. 2, l. 125; LYA, f. K-1, ap. 58 b. P18117, l. 80; b. 28365/3, l. 3 567 LYA, f. K-41, ap. 1, b. 304, l. 37, 56.

267

W tymże roku MGB LSRR zaczął korzystać z nieco innego rodzaju grup specjalnych – grup agenturalno-bojowych. W ich skład wchodzili potajemnie schwytani i werbowani (używając terminologii czekistów – „do operatywnego wykorzystania”) partyzanci i agenci bojówkarze568. Grupy te nie były duże. Byłym bojownikom, którzy mogli być wykorzystani do celów operatywnych, zwracano odzież, rzeczy osobiste, dokumenty. Otrzymywali oni ponadto niedziałającą broń osobistą. Byli bojownicy wraz z bojówkarzami, którzy udawali partyzantów z innych rejonów, przybywali na teren swoich działań. Spotykali się z łącznikami, na spotkania zapraszali partyzantów. Znajomym opowiadali legendy wymyślone przez czekistów: rzekomo w trakcie walk uciekli, ukrywali się, po drodze spotkali partyzantów z innego oddziału, którzy przybyli w poszukiwaniu kontaktów. W trakcie spotkań partyzantów zabijano bądź zatrzymywano. Jako oddzielny oddział grupa agentów bojówkarzy KGB LSRR działała do 1959 roku. Nie oznacza to jednak, że bojówkarze zniknęli jako rodzaj agentury. Ostatnia znana operacja, w której wzięli oni udział, miała miejsce w lipcu 1956 roku. W jej trakcie grupa agenturalna, w skład której weszli dwaj bojówkarze i pracownik operatywny KGB LSRR we wsi Didieji Ņalimai, rejon kretyngański, zabili jednego z ostatnich ukrywających się litewskich partyzantów - Pranasa Končiusa o pseudonimie „Adomas“569. Przykłady działalności bojówkarzy Jednym z podstawowych celów bojówkarzy było likwidowanie partyzantów. Dla przykładu pracownicy zarządu 2-N MGB LSRR we wrześniu 1951 roku w rejonie wiejsiejskim na pograniczu ZSRS i Polski przeprowadzili operatywną kombinację, w której zagrano kartą rzekomych polskich partyzantów. Główna rola w operacji przypadła zawerbowanemu byłemu litewskiemu partyzantowi Broniusowi Saveikisowi. Był on adiutantem Juozasa Geguņisa, pseudonim „Diemedis“, kierownika brygady Ńarūnasa w okręgu dajnowskim. Na jesieni 1948 roku, wraz z Jurgisem Krikńčūnasem pseudonim „Rimvydas“, kierownikiem wywiadu sztabu okręgowego, nielegalnie przekroczył granicę państwową ZSRS i Polski. Ukrywał się na zachodzie Polski, w 1949 roku dołączył do polskiego oddziału partyzanckiego. Latem 1950 roku podczas walk został zraniony w nogi i aresztowany. Mimo amputacji jednej nogi, Saveikis wrócił do zdrowia. Był przesłuchiwany, a później – zwerbowany. Wydał 56 osób popierających partyzantów w Polsce. Był 568

Anušauskas A. Sovietinio saugumo agentai smogikai ir kova su lietuvių pasipriešinimu // http://www.xxiamzius.lt/archyvas/xxiamzius/20030115/kryz_01.html. 569 LYA f. K-30, ap. 1, b. 1112, l. 52 a. p., 55, 56, 57; f. K-30, ap. 1, b. 1112, l. 52 a. p.; f. K-30, ap. 1, b. 1112, l. 179-180;

268

wykorzystywany w operatywnych zagrywkach: za pośrednictwem łączników korespondował ze swoim byłym zwierzchnikiem Juozasem Geguņisem o pseudonimie „Diemedis“. Po tym, gdy polscy funkcjonariusze bezpieczeństwa narodowego wykorzystali możliwości Saveikisa, został on przekazany litewskim czekistom, którzy korzystali z jego usług do przeprowadzania operacji, w których udział brali agencji bojówkarze. We wrześniu 1951 roku w rejonie wiejsiejskim inscenizowano przekroczenie granicy przez Saveikisa i grupy agentów, przebranych za polskich partyzantów. Celem bojówkarzy było zlikwidowanie sztabów partyzanckich w rejonie niemeńskim (południowym) w okręgu dajnowskim570. Agenci weszli do zagrody łącznika partyzantów – mieszkańca tegoż rejonu. Ten ostatni, nie będąc niczego świadom, gościnnie przyjął agentów, opowiedział o działających w okolicy partyzantach, a nawet zorganizował z nimi spotkanie. Agenci i kierownictwo partyzantów spotkali się przy bunkrach sztabu w lesie bestrogiskim (lit. Bestraigiškės – przyp. tłum.). Chcąc uniknąć zdemaskowania, agenci postanowili zlikwidować bojowników znajdujących się na zewnątrz, bunkier zablokować, wrzucić do niego specjalny granat i aresztować pozostających w bunkrze żywych partyzantów. W tę samą noc grupa agentów bojówkarzy zlikwidowała sztab partyzancki i zabiła sześciu bojowników571. W celu schwytania bojowników bądź osób ich wspierających oraz łączników wykorzystywano różne metody: przykładowo osoba, którą planowano schwytać, była oddzielana od reszty pod wymyślonym „niewinnym” pretekstem, na przykład osoba była proszona o to, by podeszła bliżej rzekomo w celu sprecyzowania trasy pochodu na mapie, następnie była prowadzona w miejsce bardziej ustronne „w celu naradzenia się w sprawach wymagających poufności”, a niespodziewanie schwytana w czasie pochodu. Tak oto typową operację schwytania w swoim pamiętniku opisuje partyzant Povilas Ńmačiukas o pseudonimie „Ńvyturys”, którego w 1954 roku w rejonie wiłkomierskim schwytali agenci bojówkarze. Pisał on: „Ludzie mi mówili, że chęć spotkania ze mną wyraził partyzant «Ņėruolis» Puodņiūnas Povilas. Wskazałem czas: 25 stycznia. Jeśli przyjdzie «Ņėruolis» kazałem, by powiedzieli, że stawię się. Poszedłem we wskazanym terminie, zastałem «Ņėruolisa» i jeszcze dwóch w litewskich mundurach. Nieco porozmawialiśmy w pokoju, «Ņėruolis» mówi, idziemy do lasu, jest więcej partyzantów, kierownik okręgu. Zgodziłem się. Już nieopodal lasu «Ņėruolis» i inny schwycili mnie za ręce (szedłem w środku), a trzeci z tyłu związał ręce.

570

LYA, f. K-1, ap. 10, b. 128, l. 130 LYA, f. K-41, ap. 1, b. 1037, l. 99; f. K-41, ap. 1, b. 392, l. 294; f. K-41, ap.1, b. 380, l. 159; f. K-41, ap. 1, b. 371, l. 293; Kašelionis B. Dainavos partizanai. Šarūno rinktinė: dokumentai ir prisiminimai – Vilnius, 1999, p. 229-230. 571

269 Rozbroili, wzięli automat i niemiecki pistolet. W lesie trzy pojazdy już czekały na Rosjan. Zawieźli do Wiłkomierza, przenocowaliśmy, a rano zawieźli do Wilna“ 572.

Często bojówkarze byli wykorzystywani w celu uzyskania operatywnych informacji. W przypadkach, gdy czekistom nie udało się zdobyć informacji od łączników partyzanckich bądź osób wspierających partyzantów, byli oni „przepuszczani przez grupę specjalną”. Bojówkarze przeprowadzali operatywną kombinację, zwaną wiatraczkiem (ros. wiertuszka). Typowy „wiatraczek“ odbywał się następująco: osobę zatrzymaną czekiści przewozili do innego miejsca. Po drodze pojazd „psuł się“ i w tym czasie napadali „partyzanci“ (agenci bojówkarze), którzy zabijali żołnierzy i rekwirowali wszystkie przewożone dokumenty. Z dokumentów wynikało, że osoba zatrzymana jest zwerbowana, po czym była ona wyprowadzana w głąb lasu i pod groźbą zastrzelenia zmuszana do udowodnienia swojej lojalności wobec partyzantów. Osobie pozostawało opowiedzieć wszystko, co wiedziała o partyzantach i spisanie swojego opowiadania573. Po spisaniu i podpisaniu danych oraz ich ich przekazaniu „śledczemu partyzantowi” znowu powodowano „przypadkowe” starcie z żołnierzami. „Partyzanci” udawali pokonanych, a osoba zatrzymana wraz z własnoręcznie spisanymi zeznaniami trafiała w ręce czekistów574. Jak partyzanci walczyli z bojówkarzami? Czasami partyzantom udawało się przejrzeć, schwytać i karą śmierci ukarać bojówkarzy. Dla przykładu: byli partyzanci, którzy w 1946 roku zostali zwerbowani w charakterze bojówkarzy - M. Novikas o pseudonimie. „Tauras“ i A. Muralis, pseudonim „Aidas“ – w lutym 1948 roku brali udział w operacji agenturalno-operatywnej. Wraz z innymi bojówkarzami i zatrzymaną oraz werbowaną łączniczką G. Stulgaitytė zostali wysłani do mieszkańców wsi Malovėnų (gmina Widukle, okręg rosieński), którzy utrzymywali kontakty z kierownictwem oddziału o nazwie „Knygneńys“ (pol. Kolporter – przyp. tłum.). Podczas spotkania łączniczka uprzedziła partyzantów o tym, że Novikas i Muralis są prowokatorami. Bojówkarzy zatrzymano, przesłuchiwano i na mocy wyroku sądu wojskowego z dnia 11 lutego 1948 roku zostali oni skazani na karę śmierci przez rozstrzelanie575. 572

LGGRTC archyvas, b. Š-121 //Archiwum Centrum Badania Ludobójstwa i Ruchu Oporu Mieszkaoców Litwy, akta Š-121. 573 Ignatavičius, I. Lietuvos naikinimas ir tautos kova 1940–1998 m. Vilnius, 1999, p. 147-157. 574 Gaškaitė, N. KGB veiklos metodai pokario metais. Laisvės kovų archyvas. Kaunas, 1993, Nr. 8, p. 145. 575 LYA, f. K-41, ap.1, b. 280, l. 15, 42; f. K-30, ap. 1, b. 1392, l. 211; Laisvės kovų archyvas Nr. 28 – Kaunas, 2000, p. 66; Žemaitijos partizanų prisiminimai, 5 dalis – Vilnius, 2006, p. 169; Laisvės kovos Prisikėlimo apygardoje – Vilnius, 1999, p. 32

270

Partyzanci sami nie mieli możliwości, by w sposób skuteczny przeciwdziałać akcjom grup specjalnych. Ograniczono się do upowszechniania apeli do mieszkańców. W tych apelach ostrzegano przed pojawiającymi się w okolicy prowokatorami i szpiegami. Chłopom nakazywano nie wdawanie się w dyskusje z nieznanymi przybyszami, nie udzielania żadnych informacji bądź pomocy oraz informowania partyzantów o wizytach takich osób. Ponadto kierownictwo stale przypominało bojownikom o znaczeniu konspiracji, nawoływało do troski o bezpieczeństwo, ostrożnych kontaktów z wszelkiego rodzaju „przedstawicielami sztabów" czy też „partyzantów z innych rejonów”. Działalność grup specjalnych – czy była skuteczna? Zgodnie z nieostatecznymi danymi w latach 1945–1959 grupy specjalne zabiły około 500, a do niewoli wzięły około 220 partyzantów. Agenci bojówkarze podstępem przesłuchali około 700 uczestników ruchu oporu. To organom bezpieczeństwa pozwoliło na wykrycie i zatrzymanie około 5000 osób wspierających partyzantów, łączników i rezerwistów. W oparciu o dokumenty możemy ponadto szacować, że grupy specjalne zabiły około 60 łączników, osób wspierających partyzantów i cywili576. Skuteczność grup specjalnych można tłumaczyć kilkoma przyczynami: 

Partyzanci niewystarczająco dbali o konspirację i często bez sprawdzania

przybyszy, udających partyzantów, utrzymywali z nimi kontakty; 

Czekiści dysponowali wystarczającą informacją operatywno-agenturalną, na

podstawie której przygotowywali prawdopodobnie brzmiące legendy, które zapewniały warunki sprzyjające nawiązywaniu kontaktów; 

Specyfikę działań partyzantów determinowało to, że bojownicy nie mogli

całkowicie wyizolować się od środowiska. Musieli oni utrzymywać kontakty z łącznikami i osobami wspierającymi, partyzantami z innych oddziałów, funkcjonariuszami sztabów. Czekistom udawało się infiltrować agentów do kręgu osób z otoczenia partyzantów, dlatego przeznaczeniem większości z nich było trafienie – wcześniej czy później – w zastawione sidła.

576

M. Pocius, MVD-MGB specialiosios grupės Lietuvoje (1945-1959), Genocidas ir rezistencija, 1997, Nr. 1, p. 24.