Wybrane problemy politologii

1

WYBRANE PROBLEMY POLITOLOGII Pod redakcją Kornela Bielawskiego i Krzysztofa Piekarskiego

Uniwersytet Gdański Wydział Nauk Społecznych Instytut Politologii

2

REDAKTOR PROWADZĄCY Mgr Kornel Bielawski

RECENZENCI Prof. dr hab. Andrzej Chodubski Prof. UG, dr hab. Tadeusz Dmochowski Prof. UG, dr hab. Jarosław Nocoń

KOREKTA: Mgr Kornel Bielawski

ISBN: 978-83-64970-00-9

Gdańsk 2015

3

Spis treści Wstęp ................................................................................................................ 4 Jarosław Och Definiowanie migracji w teorii i praktyce naukowej ....................................... 5 Tomasz Lenkiewicz Otwartość społeczeństw europejskich na eksperyment oraz postęp naukowotechniczny w dobie globalizacji ..................................................................... 30 Mikołaj Ślęzak Idea a praktyka demokracji w Unii Europejskiej ........................................... 46 Jarosław Ślęzak Wojna jako forma rozwiązywania konfliktów a prawo międzynarodowe ..... 79 Kornel Bielawski Broń jądrowa jako instrument polityczny w rękach organizacji terrorystycznych – zarys problemu ................................................................ 94 Krzysztof Piekarski „Pułapka rumuńska” – początek walki o władzę. Rozgrywka polityczna po klęsce we wrześniu 1939 r. .......................................................................... 118 Monika Ruksztełło Specyfika wyborów samorządowych aglomeracji Trójmiasta..................... 137 Łukasz Bejm, Margaretta Mielewczyk Analiza wyborów do Rad Miasta i na urząd Prezydenta Miasta w Gdańsku, Gdyni i Sopocie ............................................................................................ 165 Marta Sobiecka Grupy interesu w Polsce – pojęcie, klasyfikacje, przykłady ....................... 197 Marta Sobiecka, Mikołaj Ślęzak Nadużycie prawa podmiotowego ................................................................. 219 Noty o autorach ............................................................................................ 247

4

Wstęp Politologia jest dyscypliną, która czerpie z osiągnięć wielu innych nauk: historii, socjologii, prawa, a także z badań nad bezpieczeństwem, jako że polityka bezpieczeństwa w ostatnich latach cieszy się dużym zainteresowaniem

wśród

badaczy.

Politologia

ma

zatem

charakter

interdyscyplinarny.

Interdyscyplinarność cechuje też przygotowaną przez nas książkę – przedstawiamy w niej efekty pracy badaczy z różnych ośrodków (Uniwersytet Gdański, Politechnika Gdańska, Uniwersytet Warszawski), których zainteresowania rozciągają się na wszystkie wymienione wyżej dyscypliny i którzy reprezentują istotne obszary badawcze i bieżące problemy. Ponadto jest to dzieło, w którym prezentują się nie tylko naukowcy o ugruntowanej pozycji i ogromnym doświadczeniu, ale też badacze młodzi: studenci i doktoranci.

Niniejsza publikacja jest też również swego rodzaju przełomowym wydarzeniem dla Instytutu Politologii Uniwersytetu Gdańskiego, jako że pojawia się ona wyłącznie i w całości w formie elektronicznej.

Spowodowane jest to m.in. chęcią dotarcia do jak najszerszego grona odbiorców. Wierzymy, że ogólnodostępna książka opublikowana w sieci przyczyni się do promowania idei otwartości nauki.

Redakcja

5 Jarosław Och

Definiowanie migracji w teorii i praktyce naukowej

Współczesna nauka swoje zainteresowania badawcze koncentruje wokół zjawisk i procesów wielowymiarowych, niełatwych do opisania i zdiagnozowania

poprzez

posługiwanie

się

jednorodną

siatką

pojęć

naukowych. W zainteresowaniu badaczy znajdują się najważniejsze i najpowszechniejsze trendy współczesności, te, których istotą jest m.in. ich hybrydowość i powszechność.

Jednym

z

ważnych

zjawisk

kulturowo-cywilizacyjnych

współczesnego świata są migracje ludności1. Człowiek od zarania dziejów orientował się na wędrówki, podróże i zmiany swego miejsca bytowania2.

Powszechnie przyjmuje się w tym względzie fakt, iż życie ludzkie liczące ok. 2 milionów lat w osiadłym systemie zainstalowano od 40 do 50 tys. lat temu. Przez stulecia koczowniczy tryb życia był zjawiskiem powszechnym.

1

Por. P.A. Clarence, The Immigration Problem, New York 1948; J.H. Hoffman-Novotny, Migration. Ein Beitrag zu einer Soziologischen Erklarung, Stuttgart 1970; S. Castels, G. Kosach, Imigrant Workers and Lass Structure In Western Europe, Londyn 1973; M.M. Chemers, R. Ayman, C. Warner, Expectancy theory analisis of migration, „ Journal of Population” 1978; L. Leoński, Zagadnienie migracji w polskiej mysli socjologicznej do 1939 roku, Poznań 1979; H. Kubiak, Teoria, ideologia, polityka asymilacji. Szkic problemu, (w:) Założenia teorii asymilacji, pod red. H. Kubiaka i A. K. Palucha, Kraków 1980; H. Kubiak, Migracje międzynarodowe schyłku XX wieku. Nadzieje i lęki, „Przegląd Polonijny” 1993, z.

3.

2 I. Wyciechowska, „Komu w drogę ?”-migracje międzynarodowe-zagrożenie czy zbawienie XXI wieku,(w:) Historia. Stosunki Międzynarodowe. Amerykanistyka. Księga jubileuszowa na 60-lecie profesora Wiesława Dobrzyckiego, Warszawa 2001, s. 553; A. Piskozub, Elementy nauki o cywilizacji, Gdańsk 1992, s. 75; K. Libera, Międzynarodowy ruch osobowy, Warszawa 1969, s. 19; R. Nowak-Lewandowska, Migracje Polaków w dobie rozszerzenia Unii Europejskiej, (w:) Konkurencyjność rynku pracy i jego podmiotów, pod red. D. Kopycińskiej, Warszawa 2001; A. Piskozub, Wielkie nowożytne migracje transkontynentalne. Bilans minionego 500-lecia, (w:) Przemiany społeczne, Kwestie narodowościowe i polonijne, pod red. A. Chodubskiego, Toruń 1994, s. 65-74.

6 Osiadły tryb życia wiązał się z opuszczeniem siedlisk i przenoszeniem w nieznane i dziewicze obszary. Czynnikami powodującymi tę aktywność były problemy

związanie

warunków życia.

z

poszukiwaniem

lepszych,

bezpieczniejszych

Innym, często występującym czynnikiem sprawczym

pierwszych migracji było zwykle poszukiwanie pożywienia. Migrowali z terenów gęściej zaludnionych, a więc nierzadko z wysokim deficytem żywności w przestrzeń

mniej zaludnioną, gdzie nie było problemów ze

zdobyciem pożywienia. Wydaje się, iż historycznie pierwotnym czynnikiem sprawczym wędrówek i przemieszczeń ludzi były kwestie bytowe3.

Migracje ludności, osadzone w przestrzeni czasu i przestrzeni, wydają się być zjawiskiem naturalnym w dziejach ludzkości i występującym od czasów najdawniejszych4. Związane są zarówno ze społeczną istotą człowieka, jak również z naturalnym bodźcem poszukiwania przez niego lepszych i

bezpieczniejszych form egzystencji5. Na migracje wpływało

również wiele innych czynników. Do najistotniejszych zalicza się powszechnie kwestie takie, jak: sprawy rodzinne, chęć podjęcia nauki czy studiów, prowadzenie bądź kontynuowanie leczenia, a także przymusowe przemieszczenia wynikające z działań wojennych, przyczyn politycznych lub religijnych6. Wskazane powyżej przyczyny mogą skutkować zarówno przemieszczeniami wewnętrznymi, tj. w obrębie granic wewnętrznych państwa, jak również zewnętrznymi, określanymi mianem emigracji.

Pojęcie „migracja” w aspekcie etymologicznym definiuje

się

najczęściej jako słowo pochodzące z łacińskiego kręgu językowego.

Rzeczownik „migratio”

3

oznaczał (wy)wędrowanie, przesiedlenie, a

I. Wyciechowska, op.cit., s. 553.

J. Bohdanowicz, M. Dzięcielski, Zarys geografii historycznej i politycznej cywilizacji, Gdańsk 2000, s. 162.

5 E. R. Hilgard, Wprowadzenie do psychologii, Warszawa 1967, s. 15-16.

6 J. Knopek, Migracje Polaków do Afryki Północnej w XX wieku, Bydgoszcz 2001, s. 7-20.

4

7 pochodzące od łacińskiego czasownika

pojęcie „migare”, oznaczało

wędrowanie, przesiedlanie się7.

Próba jednolitego zdefiniowania zjawiska migracji nie jest łatwa z dwóch co najmniej powodów. Po pierwsze toczy się spór naukowy czy przy definiowaniu migracji jako zjawiska polegającego na opuszczeniu miejsca zamieszkania w celu innym niż turystyczny lub wypoczynkowy winno się uwzględniać kwestie długości jej trwania czy też jest to bez istotnego znaczenia8. Po drugie kwestie migracji i

przemieszczeń wiążą się

z

zainteresowaniem tym problemem badawczym wielu dyscyplin naukowych, m.in. : politologii, socjologii, demografii, psychologii społecznej, geografii, ekonomii, antropologii ,co z kolei skutkuje tym, iż każda z nich prezentuje własny, swoisty punkt widzenia problemu, a to powoduje pluralizm sposobów jego ujmowania, prezentowania i definiowania.

Migracje są

zjawiskiem wieloczynnikowym, i wieloaspektowym, co oznacza, że jedna dyscyplina naukowa i jedna teoria metodologicznie do nie przypisana nie jest zdolna do wyjaśnienia i opisania w kontekście teoretycznym tego zjawiska.

Konieczne wydaje się więc podejście multidyscyplinarne i komplementarne w celu rozpoznania i zdefiniowania pojęcia migracji9.

W rozważaniach politologicznych w definiowaniu migracji zwraca się uwagę na cywilizacyjny wymiar tego zjawiska10. Zauważa się, że

Wł. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 2003, s.

330.

8 K. Romaniszyn, Kulturowe implikacje międzynarodowych migracji, Lublin 2003, s. 14.

9 A. Koseski, Proces migracji i społeczności polonijne. Problematyka metodologicznohistoriograficzna, Lublin-Pułtusk 2003; A. Górny, P. Kaczmarzyk, Uwarunkowania i mechanizmy migracji zarobkowych w świetle wybranych koncepcji teoretycznych, „Prace Migracyjne”, nr 49, 2003.

10 Por. A. Chodubski, Aktywność kulturalna Polaków w Azerbejdżanie XIX i na początku XX wieku, Gdańsk 1986; A. Chodubski, Polacy w Azerbejdżanie, Toruń 2004; J. Jakubowski, Polacy w Estonii. Przeszłość i teraźniejszość. Gdańsk-Lublin 2004; J. Knopek, Polacy w Grecji. Historia i współczesność, Bydgoszcz 1997; E. Olszewski, Emigracja polska w Danii 1893-1993, Warszawa-Lublin 1993; Polacy w Skandynawii, pod red. E. Olszewskiego, Lublin 1997; Przemiany społeczne, kwestie narodowościowe i polonijne, pod red. A. 7

8 migracja to trwałe lub czasowe opuszczenie miejsca stałego pobytu i przemieszczenie się w inne miejsce. Inni, uważają, że migrant to osoba przebywająca lub opuszczająca pewne miejsce w inny sposób niż urodzenie lub

śmierć11.

Wskazuje

się,

iż

migracja

kształtuje

demokrację

partycypatywną, przedsiębiorczość jednostek, ich postawy, tolerancję i humanizację stosunków międzyludzkich oraz autonomię społeczeństwa wobec państwa12. Zauważa się, że czynnikiem stymulującym lub ograniczającym procesy migracyjne są zarówno decyzje podmiotów polityki (władz politycznych państw), jak również polityczne uwarunkowania funkcjonowania społeczeństw (np. reżim polityczny). Na przestrzeni dziejów przesłanki polityczne należały do najczęstszych stymulatorów procesów migracyjnych. W wieku XX , okresie dwóch totalitaryzmów, migracje odegrały istotna rolę analizie kształtowaniu nowego ładu politycznego, społecznego i kulturowego świata13.

W analizie socjologicznej migrację definiuje się jako fizyczne przejście jednostek lub grup społecznych z jednego do drugiego społeczeństwa, przejście to zwykle zawiera konieczność porzucenia jednego środowiska społecznego i wejścia w nowe, inne środowiska14. Przyjmuje się, że migracja to prosta konsekwencja tzw. ruchliwości poziomej lub przestrzennej, polegająca na przemieszczaniu się ludzi w przestrzeni geograficznej15. Do migracji zdaniem socjologów mogą popychać zarówno Chodubskiego, Toruń 1994; Meandry cywilizacyjne, kwestie narodowościowe i polonijne, pod red. A. Chodubskiego, Toruń 1996; A. Żukowski, W kraju złota i diamentów. Polacy w Afryce Południowej XVI – XX w., Warszawa 1994.

11 A. Górny, P. Kaczmarzyk, op. cit., s. 5.

12 J. Knopek, Migracje Polaków…, s. 7.

13 A. Sakson, Migracje w XX wieku (artykuł dostępny na stronie: www.jazon.hist.uj.edu.pl/zjazd/materialy/sakson.pdf.

14 J. Bohdanowicz, M. Dzięcielski, op. cit., s. 161.

15 Por. P. Sztompka, Socjologia. Analiza społeczeństwa, Kraków 2002; Z. Barman, Zarys socjologii: zagadnienia i pojęcia, Warszawa 1962; Z. Bauman, Globalizacja, Warszawa 2000; S.M. Lipset, Społeczne podstawy polityki, Warszawa 1995; S. Ossowska, O osobliwościach nauk społecznych, Warszawa 1962; J.Szmatka, Małe struktury społeczne,

9 czynniki zarobkowe, polityczne, religijne, ale również indywidualne. Dzięki masowości

zjawiska

uzyskuje

ono

wymiar

społeczny,

skutkujący

pojawieniem się wielkich, przemieszczających się zbiorowości w ramach tzw. działań zbiorowych (masowe ucieczki uchodźców). Tworzy się nawet swoista więź obiektywna, polegającą na poczuciu wspólnoty wynikającej z podobieństwa

sytuacji

życiowej.

Migracje

stanowią

obecnie

sferę

peregrynacji naukowych i badań niemałej grupy socjologów.

Migracja stanowi również obszar dociekań naukowych demografii, szczególnie

w

kontekście

badań

polityki

ludnościowej16.

Analiza

demograficzna definiuje migrację jako obszar poznawczy, związany z ruchem naturalnym oraz przestrzennym ludności, wywierającym wpływ na liczbę ludności, jej strukturę płci, wieku i poziomu wykształcenia oraz reprodukcję. Wskazuje się więc, iż migracja lub tzw. ruch wędrówkowy oznacza takie fakty świadomie zamierzonych przemieszczeń przestrzennych ludności, które wynikają ze zmiany miejsca zamieszkiwania lub pobytu i dokonują się pomiędzy jednostkami osiedlonymi w ramach granic jednostek terytorialnych kraju, państwa lub też

wykraczają poza jego granice

polityczne.

Warszawa 1989; R. Putnam, Demokracja w działaniu, Kraków 1995; S. M. Lipset, R. Bendix, Ruchliwość społeczna w społeczeństwie przemysłowym, Warszawa 1964; J. Chałasiński, Emigracja jako zjawisko społeczne, „Przegląd Socjologiczny”, 1936, s. 496.

16 Por. Społeczeństwo polskie w latach 1989-1995/96. Zagadnienia polityki społecznej, pod red. A. Rajkiewicza, Warszawa 1997; A. Rajkiewicz, Istota polityki społecznej-wczoraj i dziś, (w:) Polityka społeczna. Materiały do studiowania, pod red. A. Rajkiewicza, J. Supińskiej i M. Księżopolskiego, Warszawa 1996; O. Lange, A. Banasiński, Teoria statystyki, Warszawa 1970, s. 25: M. Okólski, Demografia zmiany społecznej, Warszawa 2004; M. Okólski, Przemiany ludnościowe w Polsce w perspektywie minionego stulecia, (w:) Wymiary życia społecznego. Polska na przełomie XX i XXI wieku, pod red. M. Marody, Warszawa 2002; M. Okólski, Współczesne europejskie migracje międzynarodowe a dynamika procesów integracyjnych. Studia Socjologiczne. 1 (160), Warszawa 2001; M. Latuch, Demografia społeczno-ekonomiczna, Warszawa 1980; J. Holzer, Demografia, Warszawa 1999; B. Urlanis, Ludność świata, Warszawa 1966.

10 W teoriach psychologicznych uwagę zwraca się na psychologiczny wymiar zjawiska migracji17. Dominuje tu kwestia postrzegania migracji w powianiu z fizjologicznymi podstawami zachowania człowieka ( migracja oznacza tu ucieczkę od tego, co nieakceptowane, od środowiska, rodziny, sytuacji polityczno-społecznej ku środowisku spełniającemu oczekiwania jednostki) oraz próba zwrócenia uwagi, iż migrację można postrzegać jako naturalną chęć życia jednostki w środowisku cechującym się możliwością swobody działań, akceptującym potrzebę osiągnięć oraz aprobaty społecznej.

Zwraca się również uwagę na fakt, iż migracja stanowi nierzadko wynik określonego procesu decyzyjnego i wiąże się z przemianami w sferze tożsamości i świadomości.

Migracje znajdują się także w obszarze zainteresowania geografii, co wiąże się z analizą przestrzennych aspektów ruchów migracyjnych18. Uczeni próbują zdefiniować nie tylko zjawisko migracji, ale przede wszystkim udzielić odpowiedzi na kwestie determinantów ruchów migracyjnych w obrębie kontynentów, jak i w obszarze międzykontynentalnym . Badania dotyczą również skutków przemieszczeń ludności w aspekcie problemów będących w obszarze zainteresowania geografii. H. Shyrock i J. Singel zdefiniowali migracje jako formę geograficznej i przestrzennej mobilności wiążącej się ze zmianą miejsc pobytu lub zamieszkania miedzy jasno zdefiniowanymi obszarami geograficznymi19 Znaczące jest zainteresowanie nauk ekonomicznych problematyką migracji, które definiuje się jako rezultat racjonalnych wyborów, których podstawą

jest

kalkulacja

kosztów

i

zysków,

uwzględniająca

Por. P.G. Zimbardo, F. L. Ruch, Psychologia i życie, Warszawa 1994, s. 12-47; Podstawy psychologii politycznej, pod red. K. Skarżyskiej, Poznań 2002; E. Aronson, Człowiek istota społeczna, Warszawa 1995; S. Mika, Wstęp do psychologii społecznej, Warszawa 1972.

18 J. Barbag, Geografia polityczna ogólna, Warszawa 1987; Z. Dobosiewicz, T. Olszewski, Geografia ekonomiczna świata, Warszawa 1994; 19 A. Górny, P. Kaczmarzyk, op. cit., s. 6.

17

11 prawdopodobieństwo deportacji, szanse zatrudnienia w kraju i za granicą, wysokość zarobków, czas trwania pobytu oraz efekt prawa podaży i popytu na rynku pracy20. Zwraca się tez uwagę, że decyzje o migracji podejmowane są nie tyle przez wyizolowane, autonomiczne i abstrakcyjne jednostki, ile przez

członków

gospodarstw

domowych.

Członkowie

gospodarstwa

domowego „delegują” kogoś spośród własnej struktury do pracy zarobkowej za granicą , by powiększyć dochód gospodarstwa w stosunku do innych gospodarstw.

W opinii ekonomistów sytuacja migracji występuje więc

zasadniczo w trzech przypadkach: 1/ pracownicy migrują tam, gdzie jest wyższa płaca; 2/ decyzje o migracjach są podejmowane przez grupy (rodzina), nie przez jednostki. Grupa wysyła członka by zredukować ryzyko i dywersyfikować

źródła dochodu; 3/ miejscowi pracownicy nie chcą

wykonywać pewnych prac (niska płaca, niski prestiż), wiec firmy musza poszukiwać i zatrudniać imigrantów21.

Migracje są od niedawna przedmiotem zainteresowania badawczego antropologów kultury22. Wskakują oni w swych dociekaniach na zależność pomiędzy

migracjami,

a

przemianami

wzorów

konsumpcji

w

społeczeństwach peryferyjnych wskutek rozprzestrzeniania się stylów konsumpcyjnych

społeczeństw

centrum,

badają

związki

pomiędzy

migracjami a przemianami w funkcjonowaniu kulturowym i cywilizacyjnym społeczeństw, stawiają tezy, iż migracje międzynarodowe posiadają M. Mijal, Migracje stałe i czasowe a rynek pracy w Polsce, (w:) Studia i materiały.

Wydział Zarządzania UW, 1/2005, Warszawa 2005; Polityka gospodarcza, pod red. B. Winiarskiego, Warszawa 1999; E. Dolny, J. Meller, Z. Wiśniewski, Zarys polityki zatrudnienia, Warszawa 1990; R. Nowak -Lewandowska, op. cit., s. 43; M. H. Grabowski, Migracje a rozwój, (w:) Migracje. Szanse czy zagrożenie?, pod red. M. Bos-Karczewska, Gdańsk 2005.

21 M. Mijal, op. cit., s. 64; K. Romaniszyn, op. cit., s. 16-19.

22 K. Romaniszyn, Zmiany postaw emigrantów polskich do Brazylii i Stanów Zjednoczonych (1890-1891), „Przegląd Polonijny”, z.3, s. 51-64; K. Romaniszyn, Kulturowe implikacje migracji międzynarodowych, (w:) Emigracja z Polski po 1989 roku, pod red. B. Klimaszewskiego, Kraków 2002; A. Kłoskowska, Socjologia kultury, Warszawa 1983; L. Dyczewski, Kulturotwórcza rola rodziny, „Studia Polonijne”, t. 12, s. 39-53.

20

12 dynamizujący wpływ na kulturę krajów doświadczających przepływów, przyczyniając się do jej przemian.

Innym, sposobem definiowania zjawiska migracji jest próba wskazania na jego wielowymiarowość. Zwraca się tu uwagę cztery podstawowe kryteria: 1/ przestrzenne – migracja traktowana jest w kategoriach przemieszczeń przestrzennych, związane jest bowiem z ruchem w przestrzeni; 2/ miejsca zamieszkania – traktuje migrację jako trwałą lub półtrwałą zmianę miejsca zamieszkania, bez żadnych ograniczeń w zakresie odległości, powodów oraz charakteru administracyjnego; 3/ czasu – migracja to przemieszczenie trwające ok. 12 miesięcy, a więc nie chwilowe, np. turystyczne; 4/ aktywności – migracja oznacza zmianę miejsca zamieszkania oraz zmianę miejsca wykonywania pracy zawodowej23 Dokonując analizy różnych naukowo sposobów interpretowania i rozumienia migracji, należy wskazać na definiowanie prezentowane przez encyklopedie, leksykony i słowniki.

Zgodnie z definicją prezentowaną w Encyklopedii Popularnej PWN „migracja” to wędrówka, ruch ludności mający na celu zmianę miejsca pobytu na stałe lub okresowo; główne formy migracji: emigracja, imigracja, reemigracja i repatriacja24.

Nieco inną definicje prezentuje dla swoich potrzeb Główny Urząd Statystyczny25, „migracja” wg. GUS to przemieszczenie ludności, związane ze zmianą miejsca zamieszkania (pobytu stałego lub czasowego) połączone z przekroczeniem

granicy

administracyjnej

podstawowej

jednostki

terytorialnej. W rozumieniu GUS migracja ma charakter zmiany gminy zamieszkiwania lub w przypadku gminy miejsko-wiejskiej przeniesienie się z terenów miejskich do wiejskich tej gminy lub odwrotnie. Nie stanowi 23

A. Górny, P. Kaczmarzyk, op. cit., s. 6.

Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1993, s. 511.

25 Z. Kostrzewa, ,J. Stańczak, Migracje wewnętrzne ludności 2002, Warszawa 2003.

24

13 natomiast

migracji

zmiana

adresu

w

ramach

tej

samej

gminy,

przemieszczenie krótkotrwałe, trwające do 2 miesięcy włącznie, ruch wahadłowy pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem pracy lub nauki oraz przemieszczenie o wymiarze turystycznym.

W słowniku Katolickiej Nauki Społecznej „migrację”, według ks. prof. dr. hab. J. Mariańskiego, definiuje się jako przesuwanie się ludzi w przestrzeni, ruch ludności mający na celu zmianę miejsca zamieszkania na stałe lub czasowo w obrębie kraju, jak i z jednego kraju do drugiego26.

Słownik dodaje, że w socjologii termin „ migracja” oznacza przesuwanie się ludzi z jednej miejscowości do drugiej lub jednej zbiorowości do drugiej (ruchliwość horyzontalna, przestrzenna, geograficzna, regionalna); fakt wychodzenia poprzez migrację z jednego środowiska społecznego określa się jako emigrację, wchodzenie zaś w inne – jako imigrację.

W słowniku Władysława Kopalińskiego pod terminem „migracja” rozumie się wędrówki zwierząt, opanowanie nowych terenów przez rośliny; przesiedlanie się, wędrówka ludności; przenoszenie kapitałów dla osiągnięcia wyższych zysków27.

Słownik Wyrazów Obcych PWN definiuje „migrację” (łac. migratioprzesiedlenie) jako wędrówkę, ruch ludności mający na celu zmianę miejsca pobytu na stałe lub okresowo, zarówno w obrębie kraju, jak i z jednego kraju do drugiego; przenoszenie się, przesiedlanie się ludności28. „Migracja” według Małego Słownika Języka Polskiego to pojęcie wieloznaczne29. Po pierwsze: wędrówka, przesiedlanie się, np. ludów azjatyckich do Europy; po drugie: wędrówki zwierząt, jednorazowe lub

Definicja migracji w oparciu o internetowe wydanie słownika Katolickiej Nauki Społecznej na stronie: www.kns.gower.pl/slownik/migracje.htm 27 Wł. Kopaliński, op. cit., s. 330.

28 Słownik Wyrazów Obcych PWN, Warszawa 1993, s. 555.

29 Mały Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 1993, s. 440.

26

14 wielokrotne do innego środowiska; po trzecie: przesuwanie się granic zasięgu gatunków roślin.

Mała Encyklopedia Wiedzy Politycznej pod red. M.Chmaja i W. Sokoła definiuje migrację jako ruch ludności mający na celu zmianę miejsca pobytu. Główne formy migracji to: emigracja, imigracja, reemigracja, repatriacja30.

W zasobach internetowych najczęściej przywołuje się definicję „migracji” jako przemieszczania się ludności , mającego na celu zmianę miejsc pobytu31. Zjawisko to jest uznawane jako całkowicie naturalne i występujące ponadczasowo.

W naukowej analizie zjawiska migracji nie tylko sięga się do jego definicji, ale coraz częściej

dostrzega się znaczącą rolę jej czynników

sprawczych32. Przywołuje się w tym względzie dwie grupy uwarunkowań migracji: 1/ czynniki wypychające (tzw. push factors) – wywołujące chęć opuszczenia kraju, 2/ czynniki przyciągające (tzw. pull factors) – skłaniające i zachęcające do przyjazdu do kraju osiedlenia. W nauce toczy się dyskusja , które z nich mają znaczenie kluczowe, a które wydają się mniej ważne.

Interesującą teorię w tym względzie prezentuje A. Pilch, który przy klasyfikowaniu

migracji

posiłkuje się kryterium

motywacji

jako

mechanizmu wyjaśnienia przyczyn i natury zjawiska. Dowodzi przy tym, że nie zawsze można jednoznacznie ustalić motywy wychodźstwa. Często trudno jest oddzielić ekonomiczne mechanizmy sprawcze od politycznych, określić, w jakim stopniu migracja spowodowana została przesłankami Mała Encyklopedia Wiedzy Politycznej, pod red. M. Chmaja i W. Sokoła, Toruń 1996, s.

167 ( hasło autorstwa K. Iwańczuka).

31 www.wikipedia.org/wiki/Migracja_ludno%C5%9Bci; www.portalwiedzy.onet.pl/24894,,,,migracja,haslo.html; www.slownikonline.pl/kopalinski/BD3FCDA30CA816CDC12565DB004A4CDA.php .

32 K. Romaniszyn, Kulturowe implikacje…, s. 16; K. Knyżewski, Knyżewski, O specyfice współczesnej polskiej emigracji, (w:) Przemiany społeczne, kwestie narodowościowe i polonijne, pod red. A. Chodubskiego, Toruń 1994, s. 76.

30

15 politycznymi, a w jakim złą sytuacja materialną, biedą i brakiem pracy. Jak się wydaje A. Pilch skłania się ku teorii „nakładania się” czynników ekonomicznych, społecznych, politycznych migracji, wskazując przy tym na znaczenie uwarunkowań religijnych, kulturowych, emocjonalnych oraz psychologicznych33.

Ważki wkład w rozpoznanie naukowe problematyki migracji wniosła teoria socjalnej równości, zakładająca, że brak konsensusu pomiędzy dążeniami ludności do poprawy warunków życia, a możliwościami ich realizacji prowadzi do wychodźstwa34.

Według

innej

teorii,

związanej

z

tzw.

paradygmatem

ponadnarodowym istota współczesnych procesów migracyjnych sprowadza się do kwestii przekształcania się granic państwowych w ponadnarodowe związki regionalne, co skutkuje ruchem ludności bądź to ze względu na fakt powstawania ponadnarodowego rynku siły roboczej, bądź tez ze względu na zjawisko zanikania tożsamości narodowej w jej tradycyjnym kształcie35.

P. Sztompka wskazuje, iż do migracji popychają najczęściej powody zarobkowe, polityczne, religijne i osobiste36.

Powody natury zarobkowej bądź ekonomicznej wydają się być jednym z zasadniczych determinantów procesów przemieszczania się ludności, a struktura gospodarcza współczesnego świata i wyrazisty podział na bogatą Północ i biedne Południe sytuacje te petryfikuje. Zjawisko to

Emigracja z ziem polskich w czasach nowożytnych i najnowszych (XVIII-XX w. ), pod red.

A. Pilcha, Warszawa 1984, s. 14-15.

34 A. Koprukowniak, Rozmieszczenie Polonii w świecie, (w:) Polacy w świecie. Polonia jako zjawisko społeczno-polityczne, pod red. A. Koprukowniaka, Lublin 1986, s. 42.

35 C. Bobińska, Teoretyczne problemy badań nad emigracją, (w:) Stan i potrzeby badań nad zbiorowościami polonijnymi, Warszawa 1976, s. 43.

36 P. Sztompka, op.cit., s. 28-40; R. Nowak-Lewandowska, op.cit., s. 41; J. Knopek, Migracje Polaków do Afryki…, s. 9-11.

33

16 wydaje się być szczególnie widoczne w nowych krajach Unii Europejskiej w kontekście masowych wyjazdów ludzi uwarunkowanych ekonomicznie37.

Nierzadkim powodem migracji były również przesłanki polityczne.

Do najistotniejszych determinantów w tym względzie zalicza się wojny, konflikty zbrojne, ustroje totalitarne lub autorytarne oraz inne formy represji obywateli. Zjawiska migracji u źródeł, których leżały względy polityczne ujawniły się z całą mocą w II połowie XX wieku w krajach Europy Środkowo - Wschodniej, w tym w Polsce38.

Do czynników rzadko stymulujących przemieszczanie się ludności, choć

historycznie

należały do

nierzadkich

jej

powodów

należały

uwarunkowania religijne39. Innowiercy czasem zmuszani byli do opuszczenia kraju narodzin (przykład exodusu Żydów z terytorium Związku Radzieckiego II połowie XX wieku), czasem zaś opuszczali je dobrowolnie, uciekając przed represjami i szykanami.

Wśród osobistych lub indywidualnych powodów migracji wskazuje się wiele powodów. Do pierwszej grupy zalicza się względy rodzinne, tj.: zawarcie małżeństwa, rozpad małżeństwa, łączenie rodzin, narodziny dziecka. Do drugiej grupy warunki mieszkaniowe: trudne warunki lokalowe, zbyt wysokie koszty utrzymania lokalu, zagrożenie eksmisją, zbyt długi czas oczekiwania na własne mieszkanie, niedostępność finansową zakupu mieszkań. Grupa trzecia

sytuuje powody migracji w powiązaniu z

problemami zdrowia, w tym potrzebami rehabilitacji, lepszego dostępu do usług medycznych, czystszego środowiska naturalnego. Ostatnią, czwartą grupą osobistych powodów migracji są kwestie kształcenia i edukacji; do C. Bobińska, op. cit., , s.110.

Por. A. Chodubski, Aktualne tendencje przemian zbiorowości polonijnych świata, (w:) Przemiany społeczne…, s. 83-84.

39 I. Wyciechowska, op. cit., s. 562-565; zjawiskiem masowych migracji w Europie II połowy XX wieku były migracje spowodowane względami religijnymi w czasie trwania wojny w byłej Jugosławii.

37 38

17 najważniejszych zalicza się tu wyjazd na studia, pobyt studyjny, praktykę zawodową oraz udział w kursach podnoszących kwalifikacje zawodowe40.

Wśród

współczesnych

determinantów

przemieszczeń

ludności

wskazać należy również czynniki technologiczne. Chodzi tu zarówno o wzrastające możliwości komunikacyjne ( zwiększająca się dostępność przewozów lotniczych) i łatwość podróżowania, jak i o kwestie związane z postępem technicznym, wymuszające poszukiwania na międzynarodowych rynkach pracy wysoko kwalifikowanej kadry pracowniczej41.

Zjawisko

migracji

uwarunkowane

jest

również

trendami

kulturowymi, np. globalizacja współczesnego świata. Ludzie dostrzegając poprzez media obszary współczesnego świata, w których żyje się zamożniej, bezpieczniej, zdrowiej i mądrzej wykazują naturalna tendencje do polepszenia swego obecnego statusu. Konsekwencją takiego postrzegania miejsca człowieka w świecie współczesnym są migracje42.

Istotnym powodem zjawiska migracji wydaje się być zespół uwarunkowań

demograficznych.

W

Europie

nierzadkim

zjawiskiem

społecznym jest starzejące się społeczeństwo; liczba narodzin nie uzupełnia liczby zgonów, co prowadzi wprost nie tylko do problemów deficytu demograficznego, ale również do problemów ekonomiczno-gospodarczych.

W krajach zaś biednych (np. kraje Południa, kraje muzułmańskie) widoczne jest

zjawisko

znaczącego,

często

niekontrolowanego,

przyrostu

demograficznego. Sposobem rozwiązania problemów wynikających z tych dysproporcji jest migracja nadwyżek ludności z krajów biednych do odczuwających

deficyty

na

rynkach

pracy

krajów

zamożnych.

M. Mijal, op. cit., s. 65; z obserwacji współczesnych procesów migracyjnych w Polsce wynika, iż powody osobiste stają się najczęstszą przyczyna migracji.

41 Szczegółowo analizuje ten problem D. Kopycińska w książce pod swoja redakcją pt.

Konkurencyjność rynku pracy i jego podmiotów (Szczecin 2005).

42 Szerzej na ten temat pisze: Z. Bauman, Globalizacja, Warszawa 2000.

40

18 Przemieszczanie się ludności ma w tym względzie nie tylko wymiar procesu sterowanego demograficznie, ale również ekonomicznie i politycznie43.

Powyższa analiza utwierdza w przekonaniu, że czasem nie łatwo wskazać na jeden, konkretny determinant migracji, gdyż decyzja o niej jest konsekwencją nałożenia się na siebie wielu czynników i powodów.

Migracje

jako

zjawisko

społeczne

jest

przedmiotem

badań

naukowych. Wskazano już na interdyscyplinarność tego zjawiska i chęć ujmowania go w różnych, często komplementarnych teoriach. W rozważaniach politologicznych dotyczących teorii migracji powszechnie wskazuje się na fakt znaczącej wagi w budowania teorii w nauce44. Wynika to

z istoty powołania naukowego, które zawiera się w poszukiwaniu

uogólnień, a więc oderwania się od rzeczywistości, mimo, że daje ona tworzywo do ich tworzenia45.

Ujęcie teoretyczne wydaje się więc podstawowym zadaniem, jakie stawia się przed nauką, gdyż w poznaniu naukowym przy budowaniu teorii ważkim zadaniem jest wykrywanie prawidłowości i swoistych cech zjawisk i procesów życia społecznego o różnym stopniu ogólności. Istotnym zabiegiem w tym względzie jest usytuowanie zjawisk i procesów społecznych i ekonomicznych w perspektywie długofalowej. Zabiegiem koniecznym w rozpoznawaniu teraźniejszości jest odwoływanie się do przeszłości; rozpoznawanie zjawisk i procesów teraźniejszości nie jest naukowo możliwe bez ujawniania podobnych odniesień w przeszłości.

W teorii politologicznej, dotyczącej badań nad migracjami, zwraca się ponadto uwagę, że odwoływanie się do przeszłości czyni poznanie J. Bohdanowicz, M. Dzięcielski, op. cit., s. 160-161.

K. Iglicka, Migracje zagraniczne w świetle najnowszych ujęć teoretycznych, „Studia Demograficzne”,1995, nr 3 (121), s. 19-34 45 A. Chodubski, O aktualnych tendencjach w badaniach politologicznych, (w:) Problemy badawcze i metodologiczne politologii w Polsce, pod red. A. Chodubskiego i M. Malinowskiego, Gdańsk 2006, s. 11.

43 44

19 uniwersalnym, co wyraża się w: 1/ umiejscowieniu zjawisk i procesów w strukturze

większej

całości,

w

cykliczności

przemian

kulturowo-

cywilizacyjnych, 2/ integracji z różnymi sferami działań ludzi oraz skutkami tych działań, 3/ wyjaśnianiu teoretycznym ujawniających się prawidłowości dziejowych.

Politolodzy zwracają uwagę na konieczność i doniosłość

podejmowania badań nad procesami migracji we współczesnym świecie 46.

Zagadnienia te stają się szczególnie nośne w ujawniającym się szybkim tempie przemian kulturowo-cywilizacyjnych; zauważa się, że w każdej sekundzie przybywa na świecie troje ludzi; w każdej dobie 250 tys. ludzi; rocznie liczba ludności świata wzrasta od 70 do 90 mln osób47. Sytuacja ta wywiera istotne implikacje w zakresie procesów migracyjnych, związanych z prostą koniecznością zagwarantowania jednostkom warunków niezbędnych do

egzystencji

(mieszkanie,

praca,

posiłek,

ochrona

zdrowia,

bezpieczeństwo).

W

warsztacie

metodologicznym

politologa,

zajmującego

się

kwestiami migracji, ujawniają się charakterystyczne metody badawcze.

Szczególną pomocą w budowaniu politologicznych teorii migracji służą: analiza systemowa, ujęcia ilościowe i jakościowe48, metoda porównawcza, metoda behawioralna oraz analiza instytucjonalno-prawna49.

Analiza systemowa polega na rozpatrywaniu zjawisk społecznych czy politycznych

w

kategoriach

wewnętrznie

zintegrowanych

całości,

wykazujących cechy szczególne i charakteryzujących się swoistymi prawidłowościami jako całość.

Por. K. Podoski, Prognozy rozwoju społecznego, Warszawa 1973; J. Auleytner, Polityka społeczna. Teoria i organizacja, Warszawa 2000.

47 Por. A. Chodubski, O aktualnych tendencjach…, s. 19.

48 Szerzej na ten temat: E. Jaźwińska, Metody ilościowe w badaniach nad migracjami międzynarodowymi, „Prace migracyjne”, nr 36, 2000; R. Antoniewski, A. Górny, I. Koryś, A. Kosmala, Z zastosowań technik jakościowych w badanich nad migracjami: doświadczenia Ośrodka Badań Migracyjnych, „Prace Migracyjne”, nr 38, 2000.

49 Szczegółowo kwestie warsztatu politologicznego oraz istotę metodologii nauk o polityce analizuje A. Chodubski w pracy pt. Wstęp do badań politologicznych (Gdańsk 2004).

46

20 W badaniach zjawisk masowych, np. migracji, konieczne są ilościowe oraz jakościowe ujęcia, często określane mianem statystycznych. Metody te umożliwiają badanie specyfiki określonej zbiorowości, pozwalają na ustalanie i opisywanie faktów masowych oraz inspirują do wyjaśniania związków przyczynowych między faktami.

Metoda porównawcza polega na wykrywaniu podobieństw i analogii pomiędzy procesami i zjawiskami. W badaniach nad migracjami metoda ta stosowana bywa w celu porównania i dokonania analizy różnych form migracji i przesłanek je warunkujących. Ważną kwestią w stosowaniu metody porównawczej w politologii jest określenie przedmiotu badań, którym powinny być zjawiska porównywalne.

Metoda behawioralna wykorzystywana bywa w badaniach nad zjawiskami migracji w celu precyzyjnego określenia, jakie czynniki psychospołeczne determinują przemieszczenia ludności. Dokonuje się więc analizy zjawisk społecznych w drodze obserwacji zachowań jednostek ludzkich i złożonych z tych jednostek grup. Analizuje się pojedyncze przesłanki migracji i podejmuje się próbę budowania uogólnień.

W badaniach politologicznych nad zjawiskami migracji stosuje się również metodę instytucjonalno-prawną. Jej przydatność w rozpoznaniu naukowym migracji ujawnia się w możliwości wyjaśnienia prawnych uwarunkowań stymulujących bądź ograniczających fluktuacje ludności.

Analizie poddawane są w tym względzie zarówno akty normatywne, jak również postawy czynników politycznych i podmiotów decyzyjnych w państwie ( władza).

Wśród innych technik badawczych wykorzystywanych do analizy zjawisk społecznych stosuje się również obserwację, wywiad, ankietę oraz badanie próbki reprezentacyjnej badanej zbiorowości.

21 Zadaniem politologii w tworzeniu teorii migracji jest więc rozpoznawanie zjawisk i procesów społeczno-politycznych, uwzględniające prawidłowe zastosowanie metodologii badawczej50.

W analizie zjawisk migracji wskazuje się na to, iż migracje są zjawiskiem wieloczynnikowym51, a to oznacza, że jedna dyscyplina naukowa i jedna tylko teoria nie jest zdolna jej precyzyjnie wyjaśnić oraz zjawiskiem historycznym, co oznacza, że ich formy podlegają zmianom w czasie, zatem konieczne wydaje się stałe weryfikowanie istniejących teorii oraz konstruowanie nowych. Niemożliwe wydaje się więc powstanie megateorii migracji, zaś konieczne porządkowanie tych, które powstały.

Ważny wkład w tworzenie teorii migracji mają nauki ekonomiczne.

Wśród najpopularniejszych teorii ekonomicznych opisujących migracje można wymienić cztery podstawowe koncepcje. Pierwsza, tzw. teoria neoklasyczna traktuje migrację jako przemieszczenie ludzi motywowane wyższą płacą (tzw. największy zwrot z kapitału ludzkiego). Druga, określana mianem nowej ekonomii migracji uznaje, iż decyzje o migracjach są podejmowane przez grupy (np. rodzina), nie zaś przez jednostki, gdyż grupa chcąc zredukować ryzyko wysyła jednego członka, by w ten sposób zdyfersyfikować dochody i zmniejszyć wpływ gwałtownych zmian na rynku pracy. Trzecia koncepcja to tzw. dualna teoria rynku, w myśl, której, skoro miejscowi pracownicy nie chcą z różnych powodów podejmować pracy to firmy skazane są na poszukiwanie i rekrutowanie pracowników spośród imigrantów. Imigranci zaś chętnie podejmują pracę, mając silne motywacje ekonomiczne, a zarazem traktując pobyt zarobkowy jako czasowy.

Jednocześnie nie identyfikują się oni ze społeczeństwem przyjmującym, lecz

B. Krauz-Mozer, Metodologiczne problemy wyjaśniania w nauce o polityce, Kraków 1992, s. 5-8; A. Chodubski, Założenia metodologiczne w poznawaniu rzeczywistości społecznopolitycznej, „Cywilizacja i Polityka” 2003, nr 1, s. 35.

51 K. Romaniszyn, Kulturowe implikacje…, s. 15; 50

22 ze społeczeństwem wysyłającym.

Ostatnia, czwarta koncepcja – teorii

systemów światowych - zakłada przepływ kapitału ludzkiego na skutek zjawisk globalizacji współczesnego świata52.

Wśród

ekonomicznych

teorii

migracji

uwagę

zwraca

teoria

indywidualistycznego modelu przyciągania – odpychania (push-pull). W myśl jej zasad przepływy migracyjne na poziomie mikro to efekt decyzji jednostkowych, zaś na poziomie makro to efekt obiektywnej sytuacji na rynku pracy. Migracje są w tym względzie ujmowane jako rezultat racjonalnych wyborów, których podstawą jest kalkulacja kosztów i zysków, uwzględniająca prawdopodobieństwo deportacji, szanse zatrudnienia, czas trwania oraz wysokość zarobków. Zapotrzebowanie na pracę oraz wyższe płace w kraju przyjmującym uważa się za czynnik przyciągający pracowników z krajów o niższych płacach i wysokiej podaży na rynku pracy.

Teoria ta zakłada, iż w dłuższym okresie migracja zarobkowa przyczyni się do wyrównania poziomu rozwoju gospodarczego pomiędzy krajami wysyłającymi i przyjmującymi. Stanie się to możliwe dzięki spadku podaży na rynku pracy i wzrostu płac w kraju wysyłającym oraz wzrostu podaży pracy i spadku płac w kraju przyjmującym53.

Teorie migracji inspirowane przez względy finansowe ujmują ją przede wszystkim jako zjawisko o charakterze implikowanym ekonomicznie, nie dostrzegając jej społecznych determinantów i uwarunkowań. Odmienny punkt wyjścia obierają twórcy teorii traktujących migracje jako zjawisko o charakterze społecznym.

Klasyczna, w tym względzie, teoria Hoffmanna-Novotnego ujmuje migracje jako zjawisko z istoty społeczne, generowane przez właściwości

52 53

Por. M. Mijal, op. cit., s. 64; K. Romaniszyn, Kulturowe implikacje..., s. 16-19.

Ibidem, s. 17.

23 danego systemu społecznego54. W myśl tej teorii kluczowymi pojęciami oraz zmiennymi wyjaśniającymi przyczynę migracji są „władza” i „prestiż”.

Nierówny i utrudniony dostęp do cenionych zasobów materialnych i niematerialnych

(m.in.

edukacja,

zdrowie)

sprzyjający

powstawaniu

rozbieżności czynników statusu może prowadzić do strukturalnych napięć w kraju wysyłającym. Jednym ze sposobów rozładowania tych napięć jest właśnie migracja do kraju, w którym istnieją szanse zrealizowania aspiracji.

W teorii tej migracja jest więc wypadkowa strukturalnych ograniczeń oraz działań jednostek na rzecz ich przezwyciężenia.

Innym, teoretycznym sposobem ujmowania migracji jest teoria sieci migracyjnych55 .Wyjaśnia ona przyczyny trwania migracji na danym szlaku oraz przedstawia mechanizm wyboru kraju docelowego w odwołaniu do działań jednostkowych. Teoria ta analizuje zjawisko migracji na poziomie mikrostruktur, jakimi są sieci migracyjne tj. mikrostruktury stanowione przez interpersonalne więzi pomiędzy imigrantami i pozostawionymi w kraju przyjaciółmi, rodziną, znajomymi. Mikrostruktury takie mogą oddziaływać stymulująco na fluktuację migrantów (pomoc w znalezieniu miejsca pracy, w adaptacji w kraju wychodźstwa), jak również stanowić swoistą ich barierę (negatywne doświadczenia osobiste imigrantów, problemy adaptacji i asymilacji). Mogą też ułatwiać adaptację w kraju osiedlenia (kontakty społeczne), jak również ją utrudniać, poprzez trwałe podtrzymywanie kontaktów z krajem wysyłającym. Sieci migracyjne są również postrzegane w rozważaniach teoretycznych jako skuteczny, społeczny mechanizm określający rozmiary oraz strukturę napływów, która z czasem zaczyna odzwierciedlać strukturę społeczno-demograficzną społeczności wysyłającej.

54

J.H. Hoffman-Novotny, Migration. Ein Beitrag zu einer Soziologischen Erklarung, Stuttgart 1970.

55 K. Romaniszyn, Kulturowe implikacje…, s. 22-26.

24 Skutkiem ubocznym funkcjonowania sieci migracyjnych jest tzw. migracja łańcuchowa, podtrzymująca migracje na danym szlaku – a tym samum i istnienie powstałych sieci – nawet mimo zmian warunków wyjściowych. Pojęcie migracji łańcuchowej oznacza proces migracji do miejsca znanego osobiście lub z opowieści znajomych i krewnych, w którym migrujący maja już nawiązane kontakty. Migrację łańcuchową często określa się również mianem rozłożonej w czasie migracji rodzinnej i grupowej, której nierzadkim stymulatorem jest prawo łączenia rodzin56.

Twórcy teorii sieci migracyjnych wskazują, iż służy ona wyjaśnianiu przyczyn trwania migracji na powstałym szlaku, dynamiki zjawiska oraz procesu integracji i amalgamacji kulturowej i ekonomicznej regionów wysyłających i przyjmujących w jeden system migracji.

Kolejna teorią, ujmującą migracje w kontekście społecznym, jest teoria systemu migracji, która zjawisko przepływów analizuje na poziomie makro. W ujęciu tym migracja została zdefiniowana jako pochodna i forma ekspresji sieci migracyjnych danego regionu geograficznego. Sieci migracyjne każdego regionu posiadają w tej teorii własna genezę, model rozwoju oraz właściwości i dynamikę. Do głównych systemów migracji zalicza się systemy: zachodnioeuropejski, bliskowschodni, afrykański, północnoamerykański, południowoamerykański oraz region Pacyfiku. W rozważaniach teoretycznych zauważa się, że geograficzne systemy migracji indywidualnie reagują na lokalne i globalne czynniki implikujące napływy i interakcje między nimi są ograniczone. Ustalenie kierunku rozwoju i zmian, jakim podlegają oraz struktury przepływów w obrębie systemów migracji jest

N. Ritchey, Explanations of Migration, „Annual Review of Sociology”, 1976, nr 2, s. 363404; przykładem migracji łańcuchowej jest polska emigracja do wybranych krajów Europy (Niemcy, Wielka Brytania) oraz do krajów zamorskich, głównie do Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej.

56

25 podstawowym problemem badawczym, ale i niezbędnym warunkiem rozpoznania zjawisk migracji.

Najnowsza teorią społeczną ujmująca problemy migracji jest teoria ponadnarodowej

przestrzeni

społecznej57.

Oznacza

ona

przestrzeń

stanowiona przez splot społecznych i symbolicznych więzi i sieci organizacyjnych

rozciągających

się

na

co

najmniej

dwa

kraje.

Ponadnarodowa przestrzeń społeczna powstaje stopniowo, początkowo buduje ja ponadnarodowa wymiana, dokonująca się za pośrednictwem sieci migracyjnych i migracji łańcuchowej, ustanowiona przez pierwszą generację imigrantów. Z czasem powstająca przestrzeń zaczyna cechować dynamika „kumulatywnej przyczynowości” i stały przepływ dóbr, osób i informacji.

Uczestnicy tej swoistej przestrzeni zaczynają dysponować różnego rodzaju zasobami i połączeni są silnymi więzami społecznymi i symbolicznymi utrzymującymi się w czasie i przestrzeni. Tworzą więc diasporę, której członków łączą silne więzi społeczne i symboliczne z krajem emigracji.

Problematyka zjawiska migracji mieści się również w kręgu zainteresowań badawczych kulturoznawców58. Próbują oni tworzyć teorie migracji osadzone na siatce pojęć takich, jak: kultura, kultura bytu, kultura społeczna, kultura symboliczna, multikulturowość. Jednocześnie sygnalizuje się jednak, że istnienie ponad 160 definicji terminu „kultura” nie ułatwia konstruowania uogólnionych teorii, a czasem czyni to złożonym i niełatwym zadaniem badawczym.

Przy okazji wskazuje się, iż przemieszczenia odgrywają istotna rolę w kształtowaniu nowego ładu kulturowego kraju przyjmującego, ale nie są też bez znaczenia dla kultury kraju wysyłającego imigrantów.

57

K. Romaniszyn, op.cit., s. 125; Th. Faist, International Migration and Transnational Social Spaces: Their Evolution, Significance and Futur Prospects, Inlls-Arbeitspapier nr 9/98, Bremen 1998.

58 Pozycją, która dokonuje szczegółowej analizy tego problemu badawczego jest książka K. Romaniszyn pt. Kulturowe implikacje międzynarodowych migracji (Lublin 2003)/

26 Z punktu widzenia kraju przyjmującego napływ imigrantów stanowi przesłankę tworzenia społeczeństwa wielokulturowego, skutkuje zjawiskiem dyfuzji kulturowej, minimalizuje etnocentryzm kulturowy, prowadzi do zjawisk akulturacji i amalgamacji kulturowej zarazem. Imigranci zaś w kraju wychodźstwa postrzegani

są nierzadko jako ludzie niekompetentni

kulturowo, tworzący swoiste subkultury i prezentujący postawy kontrkultury.

Jednocześnie w krajach przyjmujących dostrzega się jednak postawy akulturacji antycypującej i przenikania lub nakładania na siebie odmiennych wcześniej kultur, ale nie należą też do rzadkości postawy rasizmu i ksenofobii59.

Z punktu widzenia kraju opuszczanego przez migrantów również dostrzega się kulturowe konsekwencje migracji. Poprzez tzw. sieci migracyjne w krajach, które opuścili emigranci zaczyna kształtować się zjawisko kontaktu kulturowego czyli nawiązywane są interakcje przez zbiorowości żyjące dotąd w odmiennych kulturach.

W wielu krajach

europejskich imigracja muzułmańska wprowadziła swoistą modę na fascynację wszelkimi przejawami tej odmiennej dotąd kultury (np. muzyka, turystyka, konsumpcja)60.

Procesy zmian zachodzące w obrębie kultury, a wymuszone migracjami ludności mogą również implikować zmiany w sferze kultury symbolicznej, tj. sferze idei, wartości, znaków. Zmiany zachodzić mogą w sferze kultury bytu, np. zmieniająca się rola społeczna kobiet oraz kreować nowe jakościowo zjawiska na pograniczu kulturowo – społecznym.

Migracje oznaczają też zmiany struktury etnicznej społeczeństw przyjmujących, dokonującą się pod wpływem napływu imigrantów i ich Zastosowano pojęcia socjologiczne w oparciu o definiowanie autorstwa P. Sztompki w książce pt. Socjologia. Analiza społeczeństwa. Autor wyjaśnia pojęcia w zbiorze pojęć znajdujący się w zakończeniu każdego rozdziału.

60 Przejawem swoistej fascynacji Bliskim Wschodem w Europie jest adaptacja na grunt europejski kanonów mody, muzyki, potraw kulinarnych (szczególnie kebab).

59

27 pozostawania. Ze społeczeństw homogenicznych etnicznie przekształcają się w społeczeństwa wieloetniczne i multikulturowe. Ponieważ zmiany te dotyczą

całego

społeczeństwa

określa

się

ją

mianem

zmiany

makrokulturowej. Skutkują one przeobrażeniami w sferze symbolicznej61, wpływają bowiem na kolektywną tożsamość, komunikację międzygrupową i wymagają budowania nowych zasad i reguł integracji społeczeństwa wielokulturowego.

W XX wieku zjawisko migracji należało do zjawisk masowych62.

Szacuje się, że w wieku XXI migracje staną się

zasadą wyznaczającą

standardy funkcjonowania współczesnych państw i relacji między ich społecznościami. Zmianie ulec mogą powody migracji, globalizacja zmieni ich oblicze63, ale nadal będą trwałym komponentem życia społecznego.

Obecnie dostrzega się już istotne zmiany w modelu współczesnego imigranta. Powstają zarówno nowe formy migracji, jak również nowe kategorie imigrantów; do tych pierwszych należą: migracje krótkoterminowe, wahadłowe o

charakterze handlowym,

przepływy i

cyrkulacje

za

pośrednictwem sieci migracyjnych, tranzyty oraz przemyt imigrantów. Nowe kategorie imigrantów wyznaczają: imigranci-handlarze, imigranci tranzytowi, azylanci, nielegalni imigranci zarobkowi oraz różne kategorie kobiet imigrantek64.

Por. K. Klincewicz, Przemiany branży high-tech i zjawisko migracji wartości, (w:) Studia i materiały. Wydział Zarządzania UW, nr 1/2005.

62 A. Chodubski, Emigracja jako zjawisko polityczne, „Uniwersytet Gdański. Zeszyty Naukowe-Nauki Polityczne”, 1992, nr 11, s. 134; P. Koryś, M. Okólski, Czas globalnych migracji. Mobilność międzynarodowa w perspektywie globalizacja, „Prace Migracyjne”, nr 55, 2004.

63 Por. J. Staniszkis, Postkomunistyczne państwo: w poszukiwaniu tożsamości, Warszawa 2000; J. Rifkin, Europejskie marzenie, Warszawa 2005, s. 312.

64 Por. K. Romaniszyn, Kulturowe implikacje…, s. 38-39.

61

28 Streszczenie: Próba jednolitego zdefiniowania zjawiska migracji nie jest łatwa z dwóch co najmniej powodów. Po pierwsze toczy się spór naukowy czy przy definiowaniu migracji jako zjawiska polegającego na opuszczeniu miejsca zamieszkania w celu innym niż turystyczny lub wypoczynkowy winno się uwzględniać kwestie długości jej trwania czy też jest to bez istotnego znaczenia. Po drugie kwestie migracji i przemieszczeń wiążą się z zainteresowaniem tym problemem badawczym wielu dyscyplin naukowych, m.in. : politologii, socjologii, demografii, psychologii społecznej, geografii, ekonomii, antropologii ,co z kolei skutkuje tym, iż każda z nich prezentuje własny, swoisty punkt widzenia problemu, a to powoduje pluralizm sposobów jego ujmowania, prezentowania i definiowania. Migracje są zjawiskiem wieloczynnikowym, i wieloaspektowym, co oznacza, że jedna dyscyplina naukowa i jedna teoria metodologicznie do nie przypisana nie jest zdolna do wyjaśnienia i opisania w kontekście teoretycznym tego zjawiska. Konieczne wydaje się więc podejście multidyscyplinarne i komplementarne w celu rozpoznania i zdefiniowania pojęcia migracji.

Summary: An attempt to define a uniform phenomenon of migration is not easy for at least two reasons. Firstly, science is in dispute whether the definition of migration as a phenomenon whereby leaving the place of residence for purposes other than tourism or leisure issues should be taken into account the length of its duration or is it without significance. Second, migration and displacement associated with a research interest in the problem of many disciplines, including : Political science, sociology, demography, social psychology, geography, economics, anthropology, which in turn results in the fact that each of them presents its own peculiar point of view of the problem, and this causes a plurality of ways of recognition, presentation and definition. Migration is a multifactorial phenomenon, and multi-faceted, which means that one scientific discipline, and one theory is not assigned to methodologically is not able to explain and describe the theoretical context of the phenomenon. It therefore seems necessary and complementary multidisciplinary approach to identify and define the concept of migration.

Słowa kluczowe: migracja, teoria, nauka, socjologia, psychologia, ekonomia.

Keywords:

migration,

theory,

science,

socjology,

psychology,

economic

29 Bibliografia:

Castels S., Kosach G., Imigrant Workers and Lass Structure In Western Europe, Londyn 1973.

Clarence P. A., The Immigration Problem, New York 1948.

Hilgard E. R., Wprowadzenie do psychologii, Warszawa 1967.

Hoffman-Novotny J. H., Migration. Ein Beitrag zu einer Soziologischen Erklarung, Stuttgart 1970.

Koseski A., Proces migracji i społeczności polonijne. Problematyka metodologiczno-historiograficzna, Lublin-Pułtusk 2003.

Kubiak H., Teoria, ideologia, polityka asymilacji. Szkic problemu, (w:) Założenia teorii asymilacji, pod red. H. Kubiaka i A. K. Palucha, Kraków 1980.

Leoński L., Zagadnienie migracji w polskiej myśli socjologicznej do 1939 roku, Poznań 1979.

Piskozub A., Wielkie nowożytne migracje transkontynentalne. Bilans minionego 500-lecia, (w:) Przemiany społeczne, Kwestie narodowościowe i polonijne, pod red. A. Chodubskiego, Toruń 1994.

Romaniszyn K., Kulturowe implikacje międzynarodowych migracji, Lublin 2003.

Górny A., Kaczmarzyk P., Uwarunkowania i mechanizmy migracji zarobkowych w świetle wybranych koncepcji teoretycznych, „Prace Migracyjne”, nr 49, 2003.

30 Tomasz Lenkiewicz

Otwartość społeczeństw europejskich na eksperyment oraz postęp naukowo-techniczny w dobie globalizacji

Dokonując analizy ewolucji cywilizacji europejskiej oraz jej kolejnych faz rozwojowych, uznaje się, iż jeden z elementów rozwoju cywilizacji zachodniej stanowi mające wielowiekową tradycję silne przekonanie o nieograniczonych możliwościach nauki i techniki. Wśród idei kształtujących oblicze i rzeczywistość europejską, ważna rolę w tym aspekcie odegrały w II połowie XIX w. idee pozytywistyczne, bowiem pozytywiści głosili kult pracy, nauki, oświaty, wynalazczości i odkrywczości, podnoszenia poziomu oświaty i kultury oraz postępu naukowo-technicznego.

Idee pozytywistyczne zaowocowały rozwojem eksperymentu, odwagą badań, poszerzały stan wiedzy o globie ziemskim, a także generowały postawy i działania racjonalne, implikujące z kolei m.in. organizację pracy, naukę i technikę w następnym stuleciu1. Zaczęło dominować nowe podejście badawcze, wykorzystujące przesłanki racjonalizmu i empiryzmu, wyrażające się w zdolności przekładania ich na nowe założenia w dziedzinie przyrodoznawstwa. Dokonał się zasadniczy zwrot w kierunku przyspieszenia i rozwinięcia zdolności wykorzystywania efektów badań naukowych w sferze życia praktycznego, co doprowadziło do istotnych przeobrażeń w życiu Por. E. Polak, J. Leska-Ślęzak, Przemiany cywilizacji współczesnej w sferze kultury duchowej, Gdańsk 1999, s. 76 ; A. Chodubski, Wartości globalne kultury europejskiej, (w:) Kultura polska w zintegrowanej Europie. Szanse czy zagrożenia?, pod red. M. Barańskiego i M. Stolarczyka, Katowice 2003, s. 25 ; Tenże, Świat wartości europejskich, (w:) Nauka społeczna Kościoła, tradycja i kultura a Unia Europejska, pod red. T. Linknera i A. Modrzejewskiego, Pelplin 2004, s. 22 ; Tenże, Europejska uniwersalizacja kulturowa a współczesny proces unifikacji świata, „Gdańskie Studia Międzynarodowe” , 2007 vol.5, nr 12, s. 20-21 1

31 społecznym

–

będących

wynikiem

rewolucji

przemysłowej,

której

przełomowy wpływ uwidoczniły przemiany cywilizacyjne2.

Współczesna nauka ma swoje przesłanki, tradycje i uwarunkowania w szeroko pojmowanej przeszłości, zaś dzisiejszy jej stan jest efektem długotrwałego procesu ewolucji, przerywanego doniosłymi wydarzeniami – którymi były podstawowe odkrycia przyrodoznawstwa, czy nowe koncepcje filozoficzne. Wspomaganie uczonych, oddziaływanie na nich i ich warunki rozwoju zasadniczo odbiegało od współczesnej polityki naukowej – kompleksowej, wykorzystującej naukowe podstawy, wysoko zorganizowanej i zinstytucjonalizowanej, posługującej się skomplikowanymi metodami programowania, planowania i prognozowania badań oceny ich efektywności i celowości3.

Zwolennicy globalizacji odwołują się wykształconej w oświeceniowym scjentyzmie idei postępu. Źródeł postępu doszukiwano się w Bożej opatrzności (św. Augustyn, Jacques Bossuet), sile ludzkiego rozumu (Wolter) oraz w prawach rządzących przyrodą (Herbert Spencer, August Comte).

Prekursorzy idei postępu wywodzili swój historiozoficzny optymizm z założenia, że człowiek będąc istotą zdolną do uczenia się i ciągłego doskonalenia, może przez pokolenia gromadzić wiedzę, która czyni go coraz potężniejszym, lepszym i szczęśliwszym. Ze względu na charakter, zakres i tempo przemian, okres po II wojnie światowej określany jest jako rewolucja naukowo-techniczna. Nastąpiło przejście od przemysłu ciężkiego do gałęzi przemysłowych o zwiększonej inteligencji technologicznej, od rozwoju ekstensywnego do intensywnego, od procesów związanych z hardware do software, od dążenia do zmian ilościowych na jakościowe. Straciły znaczenie czynniki, które w przeszłości decydowały o rozwoju gospodarczym:

2 3

F. Gołembski, Cywilizacja europejska, Warszawa 2012, s. 125 L. Zacher, Sterowanie procesami rewolucji naukowo-technicznej, Wrocław 1978, s. 32

32 położenie geograficzne, urodzajna gleba, tania siła robocza oraz surowce naturalne. Stwierdza się, iż kierunki rozwoju rewolucji naukowo-technicznej mogą być rozmaite dla różnych krajów, a uzależnione są od takich czynników jak: różnice ustrojowe, poziom rozwoju, odrębności kulturowe w mentalności,

tradycji

i

nawykach społecznych, specyfiki

położenia

geograficznego. Ujawnia się różnej długości okres przejściowy w osiąganiu rozwiniętej fazy rewolucji naukowo-technicznej, a także bariery utrudniające sterowanie procesami rozwojowmi. Obecnie sukcesy odnoszą społeczeństwa dobrze zorganizowane i wysoko wykształcone, inwestujące w rozwój naukowo-techniczny i umiejętnie wykorzystujące jego efekty. Do głównych osiągnięć rewolucji naukowo-technicznej zalicza się zlikwidowanie trzech barier: a) bariery odległości, wskutek rozwoju środków transportu, b) bariery horyzontalnej, w wyniku rozwoju telekomunikacji, c) bariery mnogości, wskutek rozwoju informatyki i szerszego zastosowania komputerów.

Dokonując analizy zjawiska rewolucji naukowo-technicznej, zauważa się wieloaspektowość tego zjawiska, ujawniającą się w: a) przyspieszeniu rozwoju nauki w stosunku do tempa wzrostu gospodarczego uznaniu jej za podstawowy czynnik produkcji, b) nowych środkach pracy w przemyśle – automatyzacji, robotyzacji oraz komputeryzacji, c) nowych przedmiotach pracy – poprzez zastosowanie nowych surowców oraz materiałów, a także nowe zastosowanie dotychczas wykorzystywanych, d) nowych źródłach energii – energia jądrowa oraz odnawialne źródła energii, e) biotechnologiach – najdynamiczniej rozwijającej się dziedzinie

33 naukowo-technologicznej, f) technice cyfrowej, g) podboju przestrzeni kosmicznej.

Współczesna cywilizacja bazuje w coraz większym stopniu na osiągnięciach nauki, umiejętne wykorzystanie jej zdobyczy warunkuje kondycję gospodarczą i społeczną poszczególnych państw, jest źródłem postępu i wszelkich innowacji. Zauważa się ścisły związek procesów globalizacji (której źródłem jest m.in. postęp naukowo-techniczny) z postępem naukowo-technicznym, skutkujący rozwojem środków transportu i komunikacji,

wytwarzaniem

nowoczesnych

produktów,

wdrażaniem

elastycznych i wysokowydajnych metod produkcji, zmianami w systemie zarządzania, organizacji i planowania zbytu, zastosowaniem nowych technologii oraz rewolucji informacyjnej i telekomunikacyjnej – traktowanej jako trzecia rewolucja przemysłowa. Wzrastające zapotrzebowanie na działalność badawczo-rozwojową spowodowało powstanie całego systemu edukacyjnego przygotowującego do pracy naukowej. Rozwój nauki wymaga zwiększających się nakładów finansowych oraz powoduje, iż obszar badań naukowych ulega ciągłemu powiększeniu. Nauka stała się siłą produkcyjną, w głównej mierze stwierdzenie to dotyczy nauk ścisłych, które z powodu możliwości bezpośredniego zastosowania w praktyce i uzyskania w związku z tym wymiernych korzyści materialnych są faworyzowane prze państwa, a na ich rozwój przeznacza się znacznie większe środki finansowe niż na nauki humanistyczne i społeczne, które nie stwarzają perspektyw na zyski ekonomiczne4.

Por. L.W. Zacher, op. cit., s.367 ; E. Polak, Przemiany cywilizacji współczesnej w sferze kultury materialnej, Gdańsk 1996, s. 54-61 ; R. Borkowski, Globalizacja, cywilizacja, ponowoczesność, (w:) Globalopolis. Kosmiczna wioska. Szanse i zagrożenia, pod red. R. Borkowskiego, Warszawa 2003 s. 7-18 ; M. Walkowski, Problem globalizacji ekonomicznej świata. Istota pojęcia oraz cechy charakterystyczne procesu, (w:) Integracja europejska a globalizacja, pod red. T. Wallasa, Słubice 2003, s. 139-143 4

34 Polityka państwa wobec sfery nauki i techniki – szczególnie w wysoko rozwiniętych krajach Europy Zachodniej – przeszła znaczącą ewolucję po II wojnie światowej. W latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych prowadzone były dwie odrębne polityki – naukowa i przemysłowa. W ramach polityki naukowej popierano głównie kształcenie na wyższych uczelniach, badania prowadzone przez szkoły wyższe oraz badania podstawowe w instytutach i laboratoriach rządowych. W połowie lat siedemdziesiątych rozpoczęto politykę

innowacyjną

rozumiana

jako

fuzja

polityki

naukowej

z

przemysłową, której strategicznym celem było osiągnięcie i utrzymanie wysokiego poziomu międzynarodowej konkurencyjności. Druga połowa lat osiemdziesiątych przyniosła modyfikację polityki w tych dziedzinach, nadając jej charakter „technologicznej”. Polityka ta przewidywała poparcie rządu dla rozwoju wybranych rodzajowych technologii i produktów technicznie zaawansowanych, a także współpracę międzynarodową w sferze nauki i techniki w ramach Wspólnego Rynku. W rezultacie jednym ze strategicznych celów państw członkowskich Unii Europejskiej było osiągnięcie najbardziej konkurencyjnej i rozwijającej się gospodarki na świecie, wykorzystującej postęp naukowo-techniczny oraz wiedzę. Głównym aktem prawnym, tworzącym podstawy dla prowadzenia jednolitej polityki naukowo-technicznej Unii Europejskiej, jest Akt w sprawie jednolitego rynku z 1987 r., formułujący cztery kluczowe cele polityki Unii, stwarzające przesłanki dla rozwoju nauki i techniki: a) utrzymanie dynamicznej i konkurencyjnej bazy przemysłowej, b) wspomaganie ochrony środowiska naturalnego, c) niwelowanie różnic poziomu życia w poszczególnych państwach, d) ponoszenie odpowiedzialności przez Zjednoczoną Europę wobec społeczności międzynarodowej.

35 Główny mechanizm realizacji wspólnej polityki europejskiej w zakresie nauki i techniki stanowią międzynarodowe programy i subprogramy badawcze takie jak: ESPRIT, CRAFT, EUREKA, COST, CERN, EMBL, ESA. Stwierdza się, że obecna współpraca naukowo-techniczna w ramach Unii Europejskiej ukazuje cztery podstawowe założenia: a) wysoką konkurencyjność poszczególnych państw oraz Unii jako całości (np. wobec USA i Japonii) – jako strategiczny cel współpracy (Amerykanie przewyższają Europejczyków dwudziestokrotnie w wydatkach na badania i nowe technologie), b) międzynarodowe programy badawcze – jako główny instrument współpracy, c) przedsiębiorca a nie naukowiec – jako kluczowy czynnik postępu technicznego poprzez powiązana nauki z przemysłem, d) sieć bazy danych – jako podstawa współpracy firm, placówek i państw5.

Uwidacznia

się

główny

priorytet

rozwojowy

UE,

jakim

jest

wprowadzenie Europy w najwyższą fazę rozwoju cywilizacji informacyjnej i dostosowanie jej do wymogów nowej fazy rozwoju gospodarki rynkowej poprzez budowę nowoczesnej gospodarki wykorzystującej wiedzę. Strategia lizbońska z 2000 r. stanowiła pierwszy krok w tym kierunku. Przełomu w rozwoju najbardziej awangardowych dziedzin i nowoczesnych technologii nie można osiągnąć bez dokonania zasadniczego postępu w rozwoju kapitału ryzyka, w perspektywie nadchodzących przeobrażeń w tej płaszczyźnie Europa staje w obliczu konieczności likwidacji opóźnień w rozwoju jej potencjału naukowego i zaplecza badawczo-rozwojowego (B+R) w stosunku Por. A.H. Jasiński, Europejska współpraca naukowo-techniczna a Polska, (w:) Integracja Europy (Elementy historii, problemy, przyszłość), pod red. L.W. Zachera, P. Matusiaka, Warszawa 1998, s. 145-148 ; Z.W. Puślecki, Tożsamość europejska w warunkach globalizacji, (w:) Współczesna Europa w poszukiwaniu swej tożsamości, pod red. Z. Drozdowicza, Poznań 2003, s. 89-98 5

36 do takich krajów jak USA i Japonia. Stwierdza się, że priorytetowe znaczenie zwiększenia roli nauki i techniki w rozwoju Europy oznacza w tych warunkach: a) zwiększenie wydatków na naukę i B+R do 4-5% całości PKB, b) dokonanie

koncentracji

i

intensyfikacji

prac

naukowych

na

problemach o decydującym znaczeniu dla rozwoju dziedzin uznanych za priorytety strukturalne i sektorowe, c) osiągnięcie silnej pozycji Europy w dziedzinach o strategicznym znaczeniu z jednej strony, a z drugiej stworzenie takiego potencjału w najbardziej awangardowych dziedzinach, aby możliwe było jak najszybsze wdrożenie i adaptacja nowych technologii powstających poza Europą, d) zahamowanie

odpływu

naukowców

z

Europy

do

USA

i

zapoczątkowanie polityki świadomego stwarzania warunków dla powrotu tych naukowców, którzy opuścili Europę, e) istotnym elementem postępu powinno być zwiększenie roli szkół wyższych w badaniach naukowych i wdrożeniach przy jak najszerszym wykorzystaniu w tym celu konsorcjów naukowoprzemysłowych i innych form współpracy w układzie biznes, nauka, państwo.

Swoista peryferyjność Europy w globalnym świecie jest wynikiem: a) niedostatecznego wzrostu nakładów na B+R i wolniejszego przyrostu efektów badań, b) małej skuteczności europejskiej polityki innowacyjnej, c) niskiego udziału państwa w finansowaniu dziedzin priorytetowych, niezbędnego aby sprostać konkurencji krajów azjatyckich oraz USA, d) opóźnienia we wdrażaniu nowych technologii wywołane oporem społeczeństw europejskich (np. nanotechnologia),

37 e) dezintegracji ośrodków naukowych w Europie, f) opóźnienia

w

realizacji

polityki

restrukturyzacji

gospodarki

europejskiej zwiększającej innowacyjność.

Europa zachowuje pozycję liczącego się uczestnika światowego rynku dzięki produkcji wyrobów z obszaru nowoczesnych technologii, pomimo zmiany w strukturze światowej gospodarki i wzrostu w niej udziału krajów azjatyckich w produktach i usługach z obszaru: a) technologii informacyjnych, b) biotechnologii, c) nanotechnologii, d) paliw ze źródeł odnawialnych, e) techniki medycznej i diagnostyki, f) ochrony środowiska6.

Uregulowania

dotyczące

badań

i

rozwoju

technologicznego

wprowadzone przez Jednolity Akt Europejski zostały zmodyfikowane przez Traktat z Maastricht i Traktat z Amsterdamu. Zmiany wynikające z Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu z Amsterdamu dotyczyły zarówno kwestii proceduralnych, jak i merytorycznych. Obecny kształt postanowień traktatowych dotyczących polityki wspólnotowej w zakresie badań i rozwoju technologicznego przybliżają dwa artykuły: a) Art. 163 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) wskazuje, że „WE ma na celu umacnianie podstaw naukowych i technologicznych przemysłu WE i sprzyjanie zwiększaniu jego międzynarodowej konkurencyjności, przy jednoczesnym promowaniu działalności badawczej uznanej za niezbedną na mocy innych

Por. A. Karpiński, Szanse i zagrożenia w rozwoju Europy w I połowie XXI wieku, (w:) Europa w perspektywie roku 2050, pod red. A. Kuklińskiego, Warszawa 2007, s. 37-54 ; S.M. Szukalski, Gospodarka Europy w perspektywie 2050, (w:) Europa w perspektywie roku 2050, pod red. A. Kuklińskiego, Warszawa 2007, s. 194-200 6

38 rozdziałów niniejszego Traktatu”, b) Art. 163 ust. 2 TWE – „WE ma wspierać przedsiębiorstwa, w tym małe i średnie (SME), ośrodki badawcze i uniwersytety w ich wysiłkach badawczych i rozwoju technologicznym wysokiej jakości; ma także wspierać wysłki tych podmiotów w zakresie wzajemnej współpracy”, c) Art. 164 TWE wymienia działania WE w zakresie badań i rozwoju technologicznego. Obejmują one: -

wykonywanie

programów

badań,

rozwoju

technologicznego

i

pokazowych, wraz z promowaniem współpracy z przedsiębiorstwami, ośrodkami badawczymi i uniwersytetami oraz między nimi, - popieranie współpracy w dziedzinie wspólnotowych badań, rozwoju technologicznego i pokazów z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, - upowszechnianie i optymalizację wyników działań w dziedzinie wspólnotowych badań, rozwoju technologicznego i pokazów, - stymulowanie kształcenia i mobilności naukowców w WE7.

W mnogości dokumentów i uchwał unijnych pojawia się zagadnienie czynników zmian współczesnej rzeczywistości oraz ich identyfikacji, które doprowadzić mają do: a) budowy społeczeństwa informacyjnego, a następnie społeczeństwa wykorzystującego wiedzę, b) inkluzyjnej polityki imigracyjnej oraz poszanowania wielokulturowości, c) korzystnego i konkurencyjnego udziału w procesach globalizacji, która nie powinna wykluczać żadnych krajów i regionów,

7

P. Saganek, Badania i rozwój technologiczny, (w:) Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki, pod red. J. Barcza, Warszawa 2006, s. II-669-II-673

39 d) zmniejszania społecznych nierówności oraz walki ze społeczną ekskluzją, przybierającą postać cyfrowej przepaści, e) stopniowej budowy globalnego społeczeństwa informacyjnego, f) realizacji koncepcji trwałego rozwoju, także w wymiarze globalnym 8.

Tendencje rozwojowe utrzymujące się przez dłuższy okres czasu, określane mianem megatrendów, są charakterystyczne dla kształtującego się na bazie postępu naukowo-technicznego społeczeństwa informacyjnego, czyli wykorzystującego gospodarkę wiedzą. Zauważa się , że społeczeństwo informacyjne podlegać będzie w szczególności trzem megatrendom: a) megatrendowi zmiany zawodów, b) megatrendowi integracji technicznej, c) megatrendowi wyzwań intelektualnych9.

W drugiej połowie XX wieku nauka stała się najważniejszym i najbardziej dynamicznym czynnikiem wytwórczym, postęp naukowo-techniczny i właściwe wykorzystywanie jego zdobyczy, stanowi warunek szybkiego rozwoju gospodarczego. Osiągnięciem naukowo-technicznym jest produkcja na masową skalę tanich i powszechnie dostępnych towarów, skróceniu ulega czas adaptacji zdobyczy naukowych w praktyce oraz ich upowszechniania na masową skalę. Pod wpływem osiągnięć naukowo-technicznych zmianie uległa struktura produkcji związana z rozwojem przemysłów wysokiej techniki, a zarazem struktura całej gospodarki – coraz większą rolę odgrywa sektor usług. O nowoczesności gospodarki decyduje poziom rozwoju: mikroelektroniki, telekomunikacji,

optoelektroniki, robotyzacji,

informatyki,

automatyki

biotechnologii,

przemysłowej,

techniki

L.W. Zacher, Transformacje społeczeństw od informacji do wiedzy, Warszawa 2007, s.

132-133 9 Por. A.P. Wierzbicki, Megatrendy cywilizacji informacyjnej u progu XXI wieku, (w:) Perspektywy awangardowych dziedzin nauki i technologii do roku 2010, pod red. L. Kuźnickiego, Warszawa 1999, s. 10-19 8

40 światłowodowej,

wyspecjalizowanej

chemii

oraz

zaawansowanych

materiałów ceramicznych. Wzrost znaczenia nauki i techniki w gospodarce przyczynił się do likwidacji przestarzałych, pracochłonnych gałęzi przemysłu a w efekcie do bezrobocia. Zagrożeniem wynikającym z postępu naukowotechnicznego jest nadmierne rozwarstwienie społeczne na wysokiej klasy specjalistów nadążających za zmianami, nawet je generujących, oraz tych, którzy nie są w stanie sprostać tempu zmian. Wzrasta poziom życia społeczeństw, a jednocześnie zwiększają się dysproporcje w poziomie zamożności i jakości życia poszczególnych grup społecznych10.

Istnieje wiele negatywnych konsekwencji niekontrolowanego postępu naukowo-technicznego. W kształtowaniu się cywilizacji informacyjnej obserwuje się opóźnienie rozwoju duchowego w stosunku do ładu gospodarczego i informatycznego. Zauważa się, że cywilizacja ta bazuje na udanej technologii, która nie ma właściwej korelacji ze stosunkami międzyludzkimi, w której dużą siłę mają egoizm oraz bezwzględność przemocy.

Postęp

naukowo-techniczny stał

się

fundamentalna

siłą

kształtującą obraz życia kulturowego, odkrycia i wynalazki radykalizują świat wartości, zachowań oraz aspiracji ludzi. Ludzkość głęboko wierzy w potęgę techniki oraz w fakt, iż technika nie tylko negatywnie ingeruje w naturalne dziedzictwo kulturowe, ale też je ubogaca i może przeciwdziałać ujawnianiu się zjawisk negatywnych. Ideę harmonijnego współistnienia techniki i środowiska naturalnego uwzględnia się, jako ważny trend w rozwoju cywilizacyjnym11.

Siłą sprawczą globalizacji świata jest przede wszystkim postęp naukowo-techniczny oraz związana z nim nowoczesna edukacja kształtująca Por. E. Polak, J. Leska-Ślęzak, op. cit., s. 66-79 A. Chodubski, Wyzwania przemian cywilizacyjnych a wspólne europejskie środowisko naturalne, „Gdańskie Studia Międzynarodowe” 2005 vol.4, nr 1-2, s. 21 ; Tenże, Świat w którym żyjemy. Wektory przemian cywilizacyjnych, „Cywilizacja i Polityka” 2011 nr 9, s. 1216 10 11

41 świadomość

przemian

cywilizacyjnych.

W

całokształcie

procesów

globalizacyjnych, pod wpływem postępu naukowo-technicznego ujawnia się akceptacja dla anonimowości życia. Jednostka staje się elementem systemu globalnego, jest uwarunkowana i powiązana z innymi ogniwami systemu oraz jednocześnie wywiera na nie wpływ. Stając się elementem systemu przedkłada nad wartości moralne formy instytucjonalne życia. Większe zaufanie ujawnia wobec instytucji porządku publicznego niż do tradycyjnych form rozwiązywania kwestii spornych. Zmniejsza się jej odpowiedzialność za dobro wspólne oraz zainteresowanie sprawami społecznymi, wzrasta niechęć wobec udziału w nieformalnej kontroli społecznej, ujawnia się obojętność wobec eskalacji patologii. Postęp naukowo-techniczny czyni, że idee demokracji bezpośredniej próbuje się urzeczywistniać za pomocą urządzeń informatycznych, które dają możliwość uczestnictwa obywatelom w życiu politycznym na odległość oraz sprzyjają szybkiemu komunikowaniu się, a także sprzyjają edukacji politycznej wyborców. Obecnie ujawnia się wzrost znaczenia opinii publicznej oraz żądań populistycznych, zmniejsza się znaczenie profesjonalności polityków oraz elit politycznych. Rozwój tej demokracji

ujawnia

potrzebę

tworzenia

instytucji

i

procedur

przeciwdziałających manipulacjom, demagogii oraz innym negatywnym i patologicznym zjawiskom. Konflikt cywilizacyjny wynikający z korzystania przez obywateli z urządzeń elektronicznych, wynika z faktu, iż nie wszyscy maja do nich dostęp, jednostki znajdujące się poza zorganizowanym światem informatycznym staja się wyeliminowane z życia politycznego. Postęp naukowo-techniczny powoduje, że otoczenie człowieka ulega permanentnym zmianom, a ludzie muszą dokonywać ciągłych wyborów

tak w sferze

materialno-bytowej, jak i duchowej, rzeczywistość taka rodzi napięcia i stresy, a często poszukiwanie schronienia w wąskich grupach czy społecznościach lokalnych. Korzystanie ze zdobyczy postępu naukowo-

42 technicznego wiąże się z koniecznością systematycznego podnoszenia wykształcenia12.

Tradycyjnie ukształtowane w cywilizacji europejskiej pojmowanie zdolności poznawczych człowieka i poszukiwanie jego kontaktu z otaczajaca rzeczywistością

stworzyło

podstawy

rozwoju

wiedzy.

Współczesna

cywilizacja wspiera się na nauce, w której obowiązuje paradygmat racjonalnego myślenia, bez którego byłoby nie możliwe funkcjonowanie zwłaszcza

rozwiązań

technicznych.

Wprowadzenie

dowolności

w

posługiwaniu się językiem nieadekwatnym dla danej dyscypliny naukowej, prowadzi do dezintegracji podstawowych założeń metodologicznych oraz pozbawiania

danej

dyscypliny

podstawowych

form

znaczeniowych.

Dokonując analizy pojęcia „wiedza”, zauważa się, że: a) wiedza jest różnorodna, b) jej częścią są umiejętności jej wykorzystania, c) ma wartość poznawcza i/lub praktyczną13.

Wiedza i wynikający z niej postęp naukowo-techniczny współczesnej rzeczywistości (w połączeniu z techniczną racjonalnością), nie są tożsame ze światem dawnych filozofów oraz uczonych, dawnej gospodarki, techniki, czy

Por. A. Chodubski, Wartości cywilizacyjne a globalizacja, „Tygiel Kwartalnik Elbląski” 2003 nr 4, s. 62 ; Tenże, Główne zjawiska polityczne ujawniające się w procesie globalizacji świata, (w:) Główne problemy globalizacji, integracji europejskiej oraz transformacji politycznej Europy Środkowej i Wschodniej, pod red. R. Bäckera,J. Marszałek-Kawy, J. Modrzyńskiej, Toruń 2004, s. 28 ; Tenże, O wyzwaniach unifikujących i dezintegrujących Europę, (w:) Wybrane problemy integracji europejskiej, pod red. B. Garbacika, Gdańsk 2005,s. 9-17 ; Tenże, Europejska uniwersalizacja kulturowa a współczesny proces unifikacji świata, „Gdańskie Studia Międzynarodowe” 2007 vol.5 nr 1-2, s.20-26 ; Tenże, Wartości obywatelskie w warunkach unifikacji i dywersyfikacji współczesnego ładu kulturowocywilizacyjnego, (w:) Europejskie wartości narodowe i regionalne, pod red. J. Knopka, Piła 2007, s. 31-38 ; Tenże, Dylematy etyczne badań naukowych, „Cywilizacja i Polityka” 2007 nr 5, s. 23-31 13 Por. L.W. Zacher, Transformacje społeczeństw od informacji do wiedzy…, s. 238-239 ; F. Gołembski, op. cit., s. 147-150 12

43 biznesu14. Zjawiska i procesy towarzyszące rozwojowi wiedzy i postępowi naukowo-technicznemu ujawniają dużą złożoność i różnorodność oraz charakterystyczną, ugruntowaną przez tradycję otwartość Europejczyków na eksperyment oraz postęp naukowo-techniczny.

Streszczenie: Jednym z elementów rozwoju cywilizacji zachodniej jest mające wielowiekową tradycję silne przekonanie o nieograniczonych możliwościach nauki i techniki. Współczesna nauka ma swoje przesłanki, tradycje i uwarunkowania w szeroko pojmowanej przeszłości, zaś dzisiejszy jej stan jest efektem długotrwałego procesu ewolucji, przerywanego doniosłymi wydarzeniami – którymi były podstawowe odkrycia przyrodoznawstwa, czy nowe koncepcje filozoficzne. Obecnie sukcesy odnoszą społeczeństwa dobrze zorganizowane i wysoko wykształcone, inwestujące w rozwój naukowo-techniczny i umiejętnie wykorzystujące jego efekty. Współczesna cywilizacja bazuje w coraz większym stopniu na osiągnięciach nauki, umiejętne wykorzystywanie jej zdobyczy warunkuje kondycję gospodarczą i społeczną poszczególnych państw, jest źródłem postępu i wszelkich innowacji.

Summary: One of the elements of development of western civilisation is strong conviction about unlimited capabilities of science and technology. Contemporary science has its rationale, traditions and conditions in the past and its status today is an effect of long-during process of evolution, interrupted with significant events – discoveries of natural science, new philosophical ideas. Nowadays success is achieved by well organized and highly educated societies, which invest in science and tech development and skillfully using its effects.

Modern civilization is based more and more on scientific achievements and using them influences economic and social conditions in every state, it is a source of progress and innovations.

Słowa kluczowe: cywilizacja, postęp, rozwój, eksperyment.

Key words: civilisation, progress, development, experiment.

Tenże, Racjonalność myślenia, decydowanie i działanie, pod red. L.W. Zachera, Warszawa 2000, s. 155 14

44 Bibliografia: Chodubski A., Wartości cywilizacyjne a globalizacja, „Tygiel Kwartalnik Elbląski” 2003 nr 4 Chodubski A., Wyzwania przemian cywilizacyjnych a wspólne europejskie środowisko naturalne, „Gdańskie Studia Międzynarodowe” 2005 vol.4, nr 12 Chodubski A., Europejska uniwersalizacja kulturowa a współczesny proces unifikacji świata, „Gdańskie Studia Międzynarodowe” 2007 vol.5, nr 1-2 Chodubski A., Dylematy etyczne badań naukowych, „Cywilizacja i Polityka” 2007, nr 5.

Chodubski A., Świat w którym żyjemy. Wektory przemian cywilizacyjnych, „Cywilizacja i Polityka” 2011 nr 9 Europa w perspektywie roku 2050, pod red. A. Kuklińskiego, Warszawa 2007 Europejskie wartości narodowe i regionalne, pod red. J. Knopka, Piła 2007.

Globalopolis. Kosmiczna wioska. Szanse i zagrożenia, pod red. R. Borkowskiego, Warszawa 2003 Główne problemy globalizacji, integracji europejskiej oraz transformacji politycznej Europy Środkowej i Wschodniej, pod red. R. Bäckera, J. Marszałek-Kawy, J. Modrzyńskiej, Toruń 2004.

Gołembski F., Cywilizacja europejska, Warszawa 2012 Integracja europejska a globalizacja, pod red. T. Wallasa, Słubice 2003 Integracja Europy (Elementy historii, problemy, przyszłość), pod red. L.W. Zachera, P. Matusiaka, Warszawa 1998 Kultura polska w zintegrowanej Europie. Szanse czy zagrożenia, pod red. M. Barańskiego i M. Stolarczyka, Katowice 2003

45 Nauka społeczna Kościoła, tradycja i kultura a Unia Europejska, pod red. T. Linknera i A. Modrzejewskiego, Pelplin 2004 Perspektywy awangardowych dziedzin nauki i technologii do roku 2010, pod red. L. Kuźnickiego, Warszawa 1999 Polak E., Przemiany cywilizacji współczesnej w sferze kultury materialnej, Gdańsk 1996 Polak E., Leska-Ślęzak J., Przemiany cywilizacji współczesnej w sferze kultury duchowej, Gdańsk 1999 Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki, pod red. J. Barcza, Warszawa 2006 Racjonalność myślenia, decydowanie i działanie, pod red. L. W. Zachera, Warszawa 2000.

Współczesna Europa w poszukiwaniu swej tożsamości, pod red. Z. Drozdowicza, Poznań 2003.

Wybrane problemy integracji europejskiej, pod red. B. Garbacika, Gdańsk 2005.

Zacher L., Sterowanie procesami rewolucji naukowo-technicznej, Wrocław 1978.

Zacher L., Transformacje społeczeństw od informacji do wiedzy, Warszawa 2007.

46 Mikołaj Ślęzak

Idea a praktyka demokracji w Unii Europejskiej

Pojęcie demokracja jest główną kategorią myśli politycznej i teorii polityki. Demokracja oznacza władzę publiczną, procedury podejmowania decyzji, sposób legitymizowania władzy oraz

ograniczenia, którym

podlegają rządzący. Elementem pierwotnym oznaczono podmiot władzy, w którym wyróżniony jest lud (naród) rozumiany jako zorganizowana zbiorowość wszystkich obywateli, która ustanawia wiążące wszystkich prawa i egzekwuje ich wykonanie. W ten sposób pojmowana demokracja przeciwstawiona została innym koncepcjom odmiennie oznaczającym podmiot władzy: autokracji, ochlokracji – władzy nie zorganizowanego i kierującego się namiętnościami tłumu, timokracji – pojmowanej jako władza najbogatszych, merytokracji – oznaczającej władzę ludzi zasłużonych, arystokracji – władzy ludzi szlachetnie urodzonych; teokracji – przyznającej prawo rządzenia kapłanom(duchowieństwu), gerontokracji – uznającej, że władza powinna być sprawowana przez starszych wiekiem i dysponujących niezbędnym doświadczeniem, pajdokracji – oznaczającej rządy ludzi bardzo młodych itp. Tym, co odróżnia demokrację od wymienionych koncepcji jest nie tylko odmienne wskazanie podmiotu władzy, ale fakt, że w demokracji dostęp do rządów nie jest uzależniony od dysponowania jakąś szczególną cechą (np. urodzeniem, bogactwem czy wykształceniem ) „nabycie” zaś władzy następuje w drodze szczególnych procedur (wybory, losowanie itp.).

Definicja demokracji w ujęcie aksjologicznym oznacza sposób rządzenia oparty na swoistym katalogu wartości politycznych. Do, których należą: wolność, równość, godność człowieka, sprawiedliwość, uznanie i

47 uszanowanie różnorodności (pluralizm) oraz tolerancja. W ujęciu tym demokracja związana jest ze sposobem rządzenia, ale także z systemem stosunków społecznych, który urzeczywistnienia te wartości1. System stosunków społecznych może wykształcić się nie tylko w zbiorowościach zorganizowanych

politycznie,

ale

we

wszystkich

typach

wspólnot

społecznych (na tej podstawie można wyróżnić np. demokrację przemysłową – odnoszącą się do stosunków w przedsiębiorstwie, czy też demokrację lokalną

–

kształtującą

relacje

zachodzące

wewnątrz

wspólnoty

samorządowej). Cechą charakterystyczną ujęcia aksjologicznego demokracji jest uznanie modelu stosunków społecznych jako postępowego i lepszego od innych.

W ujęciu proceduralnym demokracji najważniejsze są instytucje i sprawowania

mechanizmy

władzy

politycznej,

gdzie

demokrację

utożsamiano z określonym typem reżimu politycznego, a także wskazano zasady prawno-ustrojowe odnoszące się do struktury i funkcjonowania władzy państwowej oraz reguł rządzących procesami kreowania władzy, podejmowania wiążących decyzji i egzekwowania odpowiedzialności politycznej. Zasady prawno-ustrojowe to przede wszystkim: suwerenność narodu (ludu) – oznaczającą, że władza zwierzchnia, niezbywalna i niepodzielna należy do najszerszej zbiorowości społecznej żyjącej w granicach państwa; zasadę reprezentacji – utożsamioną z obowiązkiem delegowania uprawnień władczych na przedstawicieli obieralnych przez naród w wyborach powszechnych i działających pod jego kontrola; uznanie wyborów za główne źródło legitymizacji władzy (prawomocności jej działania); podział władz wyrażający ideę ograniczania rządu przez wzajemne

kontrolowanie

zorganizowanej 1

–

się

opozycji

ośrodków politycznej;

władzy cykliczną

Więcej: A. Burda, Demokracja i praworządność, Warszawa 1965.

oraz

działalność

odpowiedzialność

48 polityczną funkcjonariuszy publicznych, realizowaną w drodze wyborów, oraz konieczność instytucjonalnej ochrony praw obywatelskich - wyrażająca się w stwarzaniu formalnych zabezpieczeń obywateli przed nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją władzy w ich sprawy prywatne. Współcześnie w procesie sprawowania władzy należy wyróżnić: konieczność odbywania cyklicznych,

rywalizacyjnych

wyborów

przedstawicieli

politycznych,

swoboda zrzeszania się (w tym zwłaszcza wolność zakładania partii politycznych), legalność działania opozycji stawiającej sobie za cel przejęcie władzy, swoboda dostępu do stanowisk publicznych, wolność przekonań i wypowiedzi oraz tworzenie wyspecjalizowanych instytucji kontroli władzy, mających w założeniu zapobiegać jej nadużyciom. Określane jako tzw. minimum proceduralne demokracji. W takim ujęciu w nauce o polityce, a także w prawoznawstwie współcześnie demokracja oznacza taki typ reżimu politycznego, który w odróżnieniu od innych opiera się na: założeniu dostępności sfery polityki dla wszystkich (bez względu na przypisane lub osiągnięte cechy, konieczności cyklicznego potwierdzenia legitymizacji władzy w wyborach powszechnych oraz odpowiedzialności rządzonych przed rządzonymi).

W ujęciu substancjalnym (materialnym) demokracja to efekt społeczny łączący reguły sprawowania władzy treścią polityki. Instytucje polityczne i procedury są jedynie elementem osiągnięcia określonych celów społecznych. Należą do nich m.in. likwidacja rażących różnic społecznych, zapewnienie zgodności treści decyzji z preferencjami większości, eliminacja bądź redukcja elementu przemocy w rozwiązywaniu konfliktów politycznych oraz ochrona mniejszości politycznych. Rządy demokratyczne powinny zapewniać stabilność społeczną, zapobiegać dążeniom do usuwania sprzeczności interesów zbiorowych przez podporządkowywanie jednych

49 grup innym i stając się podłożem do powstania ogólnonarodowej wspólnoty politycznej2.

W rozwoju historycznym termin demokracja związany był ze starożytną Grecją. Podobnie jak słowa zawierające cząstkę „-kracja” (jak na przykład autokracja, arystokracja czy biurokracja), demokracja pochodzi od greckiego słowa kratos, oznaczającego władzę lub rząd. Demokracja oznacza, więc „rządy demos” (czyli ludu, choć Grecy pierwotnie określali tak „biednych” lub „większość”). Termin demokracja jest powszechny i rozumiany jako coś dobrego, używany często jako slogan, który rozumiany jest jako system i forma, którą można zaakceptować. Zdaniem Bernarda Cricka3: „demokracja jest być może najbardziej rozwiązłym słowem w świecie spraw publicznych”. Termin ten może oznaczać nic w miarę upływu czasu.

Demokracja może być rozumiana jako: 1. System rządów ludzi biednych i pokrzywdzonych przez los, 2. Forma rządów, gdzie w sposób bezpośredni i ciągły rządzi sam lud, który nie potrzebuje profesjonalnych polityków czy funkcjonariuszy publicznych, 3. Społeczeństwo oparte raczej na równości szans i indywidualnych zasługach, niż na hierarchii i przywilejach, 4. system

opieki społecznej

i redystrybucji

ukierunkowany na

zmniejszenie nierówności społecznych, 5. system podejmowania decyzji oparty na zasadzie rządów większości, 6. system rządów, który chroni prawa i interesy mniejszości, ustanawiając kontrolę nad władzą większości,

2 3

Leksykon politologii, pod red. A. Antoszewskiego i R. Herbuta, Wrocław 2002, s. 65-67.

A. Heywood, Politologia, Warszawa 2008, s. 84-85.

50 7. sposób

obsadzania

urzędów

publicznych

poprzez

opartą

na

konkurencji walkę o poparcie wyborców, 8. system rządów, który służy interesom ludzi, bez względu na ich udział w życiu politycznym4.

Demokracja powstała w wyniku rozwijającej się świadomości politycznej obywateli, którą rozwijali dzięki powszechności i dostępności systemu edukacyjnego. Dzięki niemu obywatele poznali prawa człowieka i wszelakie koncepcje polityczne, co uwarunkowało ich dążenia do zyskania wpływu na władzę jak i prawa polityczne. Władza, która nie godziła się na zmiany mogła liczyć się z buntem ludności, a nawet rewolucją , czego przykładem jest schyłek absolutyzmu we Francji i Wielka Rewolucja Francuska, która doprowadziła do częściowej demokratyzacji tego państwa.

Obywatele zyskali prawa polityczne i wpływ na władzę. Oczywiście w wieku XIX, nastąpił duży wzrost kultury politycznej obywateli oraz ich świadomości politycznej, co doprowadziło do wytworzenia się systemów demokratycznych w państwach Europy Zachodniej. Siły, które generują demokrację to przede wszystkim: świadomość polityczna ludzi, wzrost poziomu kultury politycznej ludzi, dążenie ludzi do partycypowania w życiu politycznym swojego państwa oraz rozwój idei praw człowieka.

Idea demokracji narodziła się w antycznej myśli politycznej i znalazła zastosowanie w starożytnej Grecji Demokracja ateńska oznaczała: możność i obowiązek uczestnictwa wszystkich wolnych obywateli w dyskutowaniu o sprawach publicznych oraz w stanowieniu praw, uznanie wszystkich wolnych obywateli płci męskiej za równych wobec prawa i umożliwienie im udziału w decydowaniu

4

Ibidem, s. 84-85.

o

sprawach

publicznych;

zagwarantowanie

wolnym

51 obywatelom dostępu do stanowisk publicznych; rotacja osób pełniących funkcje publiczne; przyjęcie zasady, że decyzje zapadają w wyniku dyskusji; podejmowanie decyzji większością głosów; oddanie władzy zwierzchniej w ręce zgromadzenia wszystkich wolnych obywateli oraz ustanowienie idei rządów prawa. Te elementy składowe występowały we wszystkich koncepcjach demokracji. Demokracja ateńska była źródłem inspiracji dla klasyków teorii demokracji, ale także nie była przedmiotem jedynie pozytywnych ocen wśród myślicieli jej współczesnych. Krytykiem był Platon, dla którego demokracja oznaczała rządy nieoświeconego tłum, powodującego się zmiennymi kaprysami, a nie wiedzą, niezbędną do urządzenia sprawnie funkcjonującego państwa, a także Arystoteles, choć mniej krytyczny wobec doświadczeń Ateńczyków, uznawał demokrację za jedną ze „zwyrodniałych” form państwa, przeciwstawiając ją politei – „rządom najlepszych obywateli ku ogólnemu pożytkowi”. Wspólnym obu filozofom wątkiem krytycznym była dezaprobata dla oddania władzy w ręce wszystkich

dorosłych

obywateli

(choć

stanowili

oni

mniejszość

mieszkańców), prowadzące do chaosu i upadku państwa. Ten sposób postrzegania demokracji charakteryzuje średniowieczną europejską myśl polityczną, ukształtowaną przez filozofię katolicką, która poszukiwała odpowiedzi w odkrywaniu woli Boga. Równość obywateli stanowiąca podstawę demokracji ateńskiej, zostaje zastąpiona równością ludzi przed Bogiem. Władza zostaje uznana za atrybut woli boskiej, i jako taką przyznaje się ją jednostce (pomazańcowi bożemu), a nie zbiorowości. Kwestionowanie ustanowionych praw staje się przejawem buntu przeciwko ustanowionemu przez Boga naturalnemu porządkowi społecznemu, buntu, który zasługuje na potępienie. Odwrót od aktywności wolnych ludzi i zastąpienie jej zróżnicowanymi formami poddaństwa, ustanowienie ścisłej hierarchii politycznej oraz uznanie, że prawa stanowione przez człowieka muszą

52 jedynie odzwierciedlać prawa boskie, uczyniło demokrację pojęciem bezużytecznym i niepożądanym. Nie oznacza to jednak, że myśl średniowiecza odwróciła się całkowicie od idei demokracji. Na szczególną uwagę zasługuje dzieło Marsyliusza z Padwy „Defensor Patriae”, opublikowane w 1324r., w którym sformułowana została idea suwerennej władzy ludu, stanowiąca nawiązanie do antycznych koncepcji demokracji.

Wzrost zainteresowania starożytnością, charakteryzujący epokę odrodzenia, przyczynił się bez wątpienia do wskrzeszenia idei demokracji.

Istotne przemiany wniosła reformacja, podważająca fundamenty katolickiej nauki o władzy, państwie i roli Kościoła w życiu publicznym. Wśród nich pojawia się uznanie prawa do walki z tyranią oraz ujęcie państwa jako umowy społecznej mającej na celu dobro ludu (Junius Brutus). Ważnym elementem myśli politycznej staje się też tolerancja religijna. W 1576r. ukazuje się „Sześć ksiąg o Rzeczypospolitej” Jean Bodina, w których zawarto teorię suwerennej władzy państwowej, nie podlegającej ośrodkom zewnętrznym (papiestwo) i sprawowanej bądź przez monarchę, bądź wąską grupę arystokracji, bądź też przez lud.

W tym czasie rozkwit przeżywa

polska demokracja szlachecka,

oddająca pełnię władzy (stanowienie praw) szlachcie (jej stanowemu przedstawicielstwu).

Dalszy rozwój idei demokracji związany jest z narodzinami liberalizmu.

Angielski

myśliciel

John

Locke

formułuje

koncepcję

przyrodzonych praw ludzkich, których przestrzeganie jest obowiązkiem i zarazem ograniczeniem każdej władzy państwowej. Pogląd, że władza ponosi odpowiedzialność za ochronę praw obywateli (demokracja protekcyjna) znalazł swe rozwinięcie w postulacie oddania decyzji o wyborze władcy i o stanowieniu prawa w ręce większości obywateli. W duchu ochrony prawa obywateli przed nadużyciami władzy wypowiada się również Karol

53 Monteskiusz, formułujący zasadę podziału i wzajemnego hamowania się władz,

oraz

John

Mill,

postulujący

ideę

„ograniczonego

rządu”

pochodzącego z cyklicznych wyborów. Zdaniem Alexisa de Tocqueville’a, prawa człowieka są podstawowym kryterium odróżnienia demokracji od innych, despotycznych czy tyrańskich form rządzenia. W myśli liberalnej podkreślano znaczenie idei wolności zabezpieczonej instytucją praw obywatelskich, formułę rządów przedstawicielskich, oraz konieczność ustanowienia granic działania rządu. Prekursorem społeczno-ekonomicznej koncepcji demokracji był Jan Jakub Rousseau. Według niego podstawą wszelkiej władzy jest wspólnota polityczna i jej dobro. Wszechstronny rozwój wspólnoty winien być celem demokracji. Negując światopogląd indywidualistyczny, radykalna koncepcja demokracji akcentuje znaczenie idei równości oraz suwerenności władzy ludu; odrzuca postulat rządów reprezentacyjnych, proponując w to miejsce bezpośrednie decydowanie ludu.

Kwestionowano w niej

trójpodział władzy. Do takiego rozumienia

demokracji nawiązuje doktryna marksistowska, opierająca się na założeniu, że procedury decyzyjne i instytucje polityczne służyć mają ustanowieniu społeczeństwa

bezklasowego,

zdolnego

do

zapewnienia

społeczno-

ekonomicznej równości ludzi5.

Pierwszą w Europie demokratyczną formą państwa jest polis demokratyczna, która wykształciła się w starożytnej Grecji i ewoluowała.

Istotą polis demokratycznej były w Atenach rządy ludu. Demokracja dawała ubogim równość praw politycznych. Była jednak dobrem dostępnym jedynie wybrańcom. W V wieku przed Chr. na 250-300 tys. mieszkańców Aten prawa polityczne posiadało jedynie 40-50 tys. Pozbawione ich były kobiety

5

Leksykon politologii, pod red. A. Antoszewskiego i R. Herbuta, Wrocław 2002, s. 67-69.

54 oraz

liczni

cudzoziemcy.

Niewolnicy

stanowiący

blisko

połowę

społeczeństwa w ogóle nie byli, w rozumieniu Greków, ludźmi6.

W średniowieczu demokracja jako ustrój nie występuje. Istotne w rozwoju demokracji jest powstanie w późnym średniowieczu monarchii stanowych. Poszczególne stany miały udział w sprawowaniu władzy poprzez osiągniecie i wykonywanie uprawnień politycznych. Charakterystyczną instytucją monarchii stanowej ograniczającą uprawnienia monarchy były centralne zgromadzenia stanowe m.in.: 

parlament w Anglii,



Stany Generalne we Francji,



Sejm Rzeszy w Niemczech,



Sejm walny w Polsce7.

Monarchia stanowa tworzyła układ kruchej równowagi pomiędzy

władcą a stanami (i ich przedstawicielstwami – np. sejmikami). Dalsza jej ewolucja mogła prowadzić do: 

większego jeszcze udziału wyższych warstw społeczeństwa w sprawowaniu rządów (drogę tę wybrały nieliczne państwa Europy);



radykalnego ograniczenia praw stanów.

W czasach nowożytnych zrodziła się idea państwa liberalnego, które

szanuje równość wszystkich obywateli wobec prawa i jest neutralne względem zróżnicowanych wierzeń religijnych i przekonań moralnych obywateli. W państwie nowożytnym pod wpływem rosnącej siły politycznej

Społeczeństwo i Polityka. Podstawy nauk politycznych, pod red. A. Wojtaszyczyka, W. Jakubowskiego, Warszawa 2008, s.241.

7 Ibidem, s.244.

6

55 mieszczaństwa i chrześcijaństwa, pojawiła się idea wzajemnej niezależności państwa i kościoła.

Po wydarzeniach rewolucji angielskiej XVII w., kraj ten stał się wzorem liberalnego państwa konstytucyjnego, akceptującego i popierającego wolność osobistą obywateli. Ustrój większości państw europejskich ewoluował w kierunku rządów absolutystycznych8.

W wieku XVIII, gdy stabilizował się absolutyzm, powstały także pierwsze instytucje zapowiadające nowy typ państwa – państwo liberalne. Szanuje równość wszystkich obywateli wobec prawa i jest neutralne wobec zróżnicowanych przekonań religijnych i przekonań moralnych. Taki charakter przyjęła też, po Chwalebnej Rewolucji

(1688), Anglia. Nie

powiódł się zamysł przeobrażenia Francji w państwo liberalne – ani w kształcie monarchii konstytucyjnej, ani w postaci republiki (wyjątkiem była monarchia lipcowa Ludwika Filipa w latach 1830-1848)9.

Nowoczesne państwo jest wytworem europejskiej historii ery nowożytnej. Jego rozwój

przypadał na XVIII i XIX w. Priorytetowym

zadaniem państwa była ochrona naturalnych praw i wolności obywateli.

Wraz z narodzinami państwa konstytucyjnego, (w Anglii w XVII w., a następnie w innych krajach od końca XVIII w.), ukształtowały się podstawowe instytucje liberalno-demokratyczne: pluralizm polityczny, parlamentaryzm oraz zasada państwa prawa. Wprowadzano prawa wyborcze, ale jeszcze z cenzusami ograniczającymi ich równość i powszechność. W XIX w. w państwach europejskich zaznaczał się dualizm polityczny, polegający na istnieniu obok siebie dwóch odrębnych sił politycznych : monarchy i obozu mieszczańskiego oraz różnych, co za tym idzie form

8 9

Zob. więcej: M. Szczaniecki. Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 2010.

Społeczeństwo i Polityka…, s. 251.

56 legitymizacji. Ten dualizm został w większości krajów przezwyciężony na korzyść zasady suwerenności narodu (ludu)10.

XX i XXI w. to okres postępującego demokratyzowania zasad, struktur i mechanizmów państwowych. W

poszczególnych krajach

następowało ono w różnym czasie i z różną intensywnością,

w dużym

stopniu zdeterminowane konsekwencją dwóch wojen światowych oraz rozwojem, a następnie załamaniem się reżimów totalitarnych. wojna

światowa

doprowadziła

do

podziału

Pierwsza

na

państwa

liberalnodemokratyczne oraz państwa autorytarne i totalitarne, przede wszystkim o orientacji faszystowskiej lub, jak w przypadku ZSRR, komunistycznej. Druga wojna światowa stworzyła nową sytuację. Wspólna walka i zwycięstwo mocarstw zachodnich i ZSRR nad Niemcami hitlerowskimi dały Stalinowi możliwość ekspansji i rozszerzenia radzieckiej strefy wpływów w Europie Środkowej i Wschodniej; umożliwiły powstanie w tym regionie państw komunistycznych. Równocześnie klęska Niemiec i Włoch doprowadziła do demokratyzacji tych państw i niektórych krajów od nich uzależnionych. W konsekwencji dokonała się w Europie nowa polaryzacja

systemów

konstytucyjnych)

oraz

politycznych: wschodnich

zachodnich

(demokratyczno-

(komunistycznych).

W

Europie

Szczególne miejsce zajmowały oba państwa Półwyspu Iberyjskiego,

nie

uczestnicząc w drugiej wojnie światowej, które zachowały swe reżimy autorytarne aż do połowy lat siedemdziesiątych XX w. Państwa o modelu radzieckim uległy w latach 1955-1957 częściowej destabilizacji, stały się bardziej

państwami

autorytarnymi

niż

totalitarnymi.

W

latach

siedemdziesiątych XX w. dokonywała się stopniowa demokratyzacja Grecji, Portugalii i Hiszpanii. Przemiany rozpoczęte w latach siedemdziesiątych, aż do 1989r. były spowodowane kryzysem legitymizacji władzy państw 10

Ibidem, s.249.

57 autorytarnych. Z jednej strony spowodowane były brakiem znaczących sukcesów gospodarczych i korupcją, z drugiej strony w krajach o średnim poziomie rozwoju cywilizacyjnego wymuszone zostały wymogami postępu gospodarczego, któremu sprzyja demokracja polityczna. Nie bez znaczenia dla procesów demokratycznych był tzw. efekt demonstracji – atrakcyjny przykład stosunków społeczno-gospodarczych w demokracjach zachodnich.

Radykalne zmiany nastąpiły po 1989r. Związane z rozpadem tzw. światowego systemu państw socjalistycznych i

doprowadziło to do

demokratyzacji większości krajów byłego bloku socjalistycznego11.

W tym samym czasie, w zachodniej Europie zrodziła się idea zacieśnienia współpracy gospodarczej. Doprowadziła ona do powstania w 1951r. nowej organizacji ponadnarodowej Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS). 25 marca 1957 r. podpisano Traktaty rzymskie, na których mocy powstały Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG) oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom).

Traktat o Unii Europejskiej

(Traktat z Maastricht) podpisano 7 lutego 1992r. W Traktacie z Maastricht powołano Unię Europejską obejmującą trzy filary, w którym II filar dotyczy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym m.in. wspierania demokracji i ochrony praw człowieka, misji pokojowych, pomocy państwom trzecim, finansowania bezpieczeństwa państw UE, rozbrojenia i utrzymania pokoju, współpracy w ramach Unii Zachodnioeuropejskiej i NATO12.

Obecnie Traktat Lizboński w artykule 1a stanowi: „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności,

demokracji,

równości,

państwa

prawnego,

jak

również

poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.

11 12

Ibidem, s.250-251.

Kompendium wiedzy o Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s.39.

58 Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.”13.

Z kolei artykuł 8a Traktatu Lizbońskiego stanowi: „1. Podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska.

2. Obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim.

3. Każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii.

Decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela.

4. Partie polityczne na poziomie europejskim przyczyniają się do kształtowania europejskiej świadomości politycznej i wyrażania woli obywateli Unii”14.

Termin demokracja jest często używany w Unii Europejskiej, ale „demokratyczna” Unia wykazuje deficyt demokracji. Po pierwsze integracja europejska odbyła się bez zgody obywateli państw w niej uczestniczących15.

Program integracji realizowany był przez wąskie grono polityków i technokratów.

Wymienione zasady: wolność, demokracja, poszanowanie prawa człowieka i podstawowe wolności oraz państwo prawa są określone jako wspólne dla państw członkowskich Unii Europejskiej. Nie oznacza to, że funkcjonują one tylko na poziomie krajowym. Zgodnie z przywołanym artykułem Unia zbudowana jest na tych zasadach.

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, zawiadomienie nr 2007/C306/01 Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, zawiadomienie nr 2007/C306/01 15 Polityczne dylematy Europy, pod red. W. Guzickiego, Toruń 2009, s. 32.

13 14

59 Zasady te wyrażają ponadto podstawowe wartości i stanowią wspólną tożsamość europejską, czyli odwołanie się do najbardziej cenionych wartości, uznanych za fundamentalne lub konstytucyjne dla systemu prawa Unii Europejskiej. Wartości te są wynikiem ewolucji w procesie integracji europejskiej, trwającej w zasadzie od powstania Wspólnot Europejskich.

Poszanowanie zasad składających się na funkcjonowanie Unii zostało zabezpieczone prewencyjnymi i represyjnymi instrumentami prawnymi.

Instrumentem o charakterze prewencyjnym jest uzależnienie przyjęcia państwa do Unii Europejskiej od respektowania zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE (art. 49 TUE). Instrumentem o charakterze represyjnym jest natomiast możliwość nakładania sankcji organizacyjnych, polegających na zawieszaniu praw w Unii, na państwa naruszające w sposób poważny i stały zasady podstawowe, na których opiera się Unia Europejska (art. 7 TUE i art.

309 TWE). Nie ma natomiast możliwości sądowej ochrony podstawowych wartości. Artykuł 6 ust. 1 TUE nie został bowiem objęty jurysdykcją Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich16.

Na pierwszym miejscu wśród zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE została wymieniona zasada wolność. Nie została ona jednak zdefiniowana ani w Traktatach, ani w aktach przyjmowanych przez instytucje wspólnotowe, ani także w orzecznictwie sądów wspólnotowych. Wolność w prawie Unii Europejskiej ma przede wszystkim znaczenie ekonomiczne. Wspominają o tym np. art. 4, 14, 29 i 61 TWE oraz art. 29 TUE i 61 TWE (w ramach Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości). Wolność nigdy nie jest wartością bezwzględnie chronioną. Może ona zostać ograniczona lub uchylona ze względu na wartości wyższego rzędu, głównie zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, a także porządek publiczny, o czym stanowią np.

Unia Europejska. System prawny, porządek instytucjonalny, proces decyzyjny, pod red. J. Barcza, Warszawa 2009, s. 234-235.

16

60 art. 30, 39, 46, 55, 57 oraz art. 58 TWE. Artykuł 6 ust. 1 TUE mówi natomiast o wolności innej – pluralistycznej i demokratycznej. Może być ona realizowana zgodnie z prawem wspólnotowym oraz w jego ramach, w tym także w granicach określonych przez państwa członkowskie. Prawo wspólnotowe nie zawęża granic wolności zapewnianych w prawie wewnętrznym. Przeciwnie – tworzy ono gwarancje prawne, stabilizuje je i zapewnia korzystanie z nich17.

Demokracja oznacza władzę ludu. Gospodarczy charakter Wspólnot sprawił jednak, że przez wiele lat nie myślano o niej w kategoriach demokratycznych. Po raz pierwszy taka koncepcja pojawiła się w Deklaracji w sprawie demokracji, przyjętej 8 sierpnia 1978r. Zgodnie z jej postanowieniami zasady „tożsamości europejskiej” implikują system demokracji

pluralistycznej,

który gwarantuje

ochronę

różnorodności

poglądów oraz procedury i kompetencje niezbędne do ochrony praw człowieka. W Deklaracji wymieniono kryteria demokracji, tj. pluralizm polityczny, partycypacjonizm wyborczy oraz przedstawicielski charakter Parlamentu Europejskiego.

Odniesienie do tej formy rządów pojawiło się także w preambule do Jednolitego Aktu Europejskiego (1987). Stanowi się w niej, że sygnatariusze są „zdecydowani wspólnie działać na rzecz demokracji”. Idea demokracji została rozwinięta w Traktacie z Maastricht (1993). Położono w nim nacisk na wzmocnienie demokratycznego charakteru i skuteczności funkcjonowania instytucji. Dlatego decyzje w Unii Europejskiej mają być podejmowane jak najbliżej obywatela (por. ówczesny art. A akapit 2 TUE). Do demokracji odwoływał się ówczesny art. 130 u ust. 2 TWE, uznający ją za jedną z wartości w ramach współpracy na rzecz rozwoju. Istotne znaczenie miała również Deklaracja Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej 17

Ibidem, s. 235.

61 w sprawie przejrzystości, demokracji i pomocniczości z dnia 25 października 1993r.

W

Deklaracji

wyraźnie

podkreślano,

że

w

procedurach

wspólnotowych szanowane muszą być zasady demokracji, będące podstawą rządów prawa państw członkowskich. W Traktacie z Amsterdamu zaakceptowano

w

ramach

procedur

demokratycznych,

najwyższe

poszanowanie zasady otwartości oraz podejmowanie decyzji jak najbliżej obywatela.

Z obecnym pojęciem demokracji w prawie Unii Europejskiej jest związane zagadnienie praw obywatelskich. Ustanowienie obywatelstwa Unii służy do ochrony następujących praw: 1. prawo do swobodnego poruszania się i przebywania na terytorium państw członkowskich (art. 18 oraz art. 39 i nast. TWE), 2. czynne i bierne prawo wyborcze do Parlamentu Europejskiego (art.

19 ust. 2 TWE), 3. czynny i bierny udział w wyborach do samorządu lokalnego (art. 19 ust. 1 TWE), 4. prawo do korzystania z opieki dyplomatycznej i konsularnej innych państw członkowskich Unii Europejskiej (art. 20 TWE), 5. prawo do petycji (art. 21 i 194 TWE), 6. prawo do odwołania się do Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 195 TWE).

Prawa wynikające z obywatelstwa Unii nie mogą ulec zmniejszeniu, a ich katalog jest otwarty i możliwy do wzmocnienia lub uzupełnienia (art. 22 TWE).

62 Za przejawy istnienia demokracji w Unii Europejskiej można uznać także: 1. istotną rolę partii politycznych na poziomie europejskim, polegającą na integracji, kształtowaniu świadomości i wyrażaniu opinii obywateli (art. 191 TWE), 2. możliwość udziału reprezentantów organów regionalnych i lokalnych oraz grup zawodowych i społeczeństw obywatelskiego w procesie stanowienia prawa i polityki Unii Europejskiej w Komitecie Regionów (art. 263 TWE) oraz w Komitecie EkonomicznoSpołecznym (art. 257 TWE), 3. włączenie parlamentów narodowych państw członkowskich w unijny proces podejmowania decyzji.

Z zasadą demokracji wiąże się także zasada przejrzystości.

Umożliwia ona dostęp do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (art. 255 TWE). Od tego prawa są przewidziane liczne wyjątki, jednak przyczyna odmowy wglądu musi być uzasadniona. Do takich przyczyn można zaliczyć m.in. kwestie bezpieczeństwa publicznego lub wojskowe, stosunki międzynarodowe, politykę monetarną lub gospodarczą18.

Państwa członkowskie Unii Europejskiej przyjęły założenie, że demokracja jest jedyną legitymowaną formą sprawowania Demokratyczny

charakter

systemu

gwarantowany

jest

władzy.

przez

jego

ustanowienie jako zasady objętej gwarancjami traktatowymi. Sankcją za naruszenie przez państwo członkowskie tej zasady (od nowelizacji nicejskich również za pojawienie się ryzyka poważnego naruszenia) może być w ostateczności zawieszenie określonych państw członkowskich, z prawem do głosowania w Radzie włącznie.

18

Ibidem, s. 235-237.

63 Rolę zasady demokratyzmu podkreśla się w dialogu z państwami trzecimi, zwłaszcza w kwestii pomocy krajom rozwijającym się (art. 177 TWE). Ustanawiając polityki Unii Europejskiej państwa, założyły ponadto, że jednym z celów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa jest rozwijanie oraz umacnianie demokracji i państwa prawnego.

U zarania integracji nie nawiązywano do zasady demokratyzmu jako przewodniej idei politycznej. Wprawdzie dalekosiężnym celem było zapewnienie pokoju, lecz zasadnicza wagę przywiązano do osiągania celów gospodarczych. Długo nie łączono zasad demokratyzacji z organizacjami międzynarodowymi.

Dopiero

współczesne

unormowania

prawa

międzynarodowego odwołują się do demokracji, głównie w kontekście praw człowieka lub demokratyczności ustrojów państwowych. Demokracji z jej zasadami, wypełniająca treścią ustrojową w Unii Europejskiej zasadę demokratyzmu, został uznana za ogólny warunek negocjacji akcesyjnych z chwilą jej wymienienia w kryteriach kopenhaskich. Rada Europejska ustaliła w czerwcu 1993 roku, że członkowstwo w UE wymaga od państw kandydujących

stabilności

instytucji

gwarantujących

demokrację,

praworządne państwo, praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości.

Demokracja jest warunkiem wstępnym i kryterium prawnym akcesji oraz jest podstawową przesłanką kontynuacji członkowstwa.

Spełnianiu wymogów zasad demokracji mogą służyć różne mechanizmy i instytucje,

jednak

samą

demokrację

najczęściej

definiujemy

przez

odniesienie się do jej zasad podstawowych, takich jak suwerenność społeczeństwa i równość polityczna, a dopiero w drugiej kolejności posługujemy

się

kategoriami

instytucji,

które

je

urzeczywistniają.

Legitymacja demokratyczna jest uzależniona od woli narodu, a w przypadku Unii – od woli społeczeństw państw członkowskich, które decydują, czy chcą

64 się

podporządkować

ustanowionym

instytucjom

ustrojowym.

W

demokratycznym systemie sprawowania władzy ustanawia się zatem mechanizmy umożliwiające społeczeństwu wyrażenie woli politycznej.

Wybory gwarantują każdemu obywatelowi prawo do uczestnictwa w systemie zbiorowego podejmowania decyzji, w którego wyniku ostatecznie określa

się

podstawowych

politykę,

przywództwo

warunków

i

władzę.

umożliwiających

Ponadto

jednym

zaktywizowanie

z się

społeczeństwa i skłonienie go do czynnego zainteresowania sprawami publicznymi jest przejrzystość procesu decyzyjnego w sektorze publicznym.

Podstawowym elementem zasady demokratyzmu jest funkcjonowanie władzy o charakterze przedstawicielskim. W Unii Europejskiej kwestia ta może być rozumiana dwojako. Po pierwsze, organem przedstawicielskim jest Parlament Europejski, wyłaniany w drodze demokratycznych wyborów przez społeczeństwa państw członkowskich. Nie należy jednak pomijać faktu, że Rada Unii Europejskiej jest również przedstawicielstwem, tylko że z krajowej władzy wykonawczej, która ma legitymację w postaci wyboru przez demokratyczną reprezentację parlamentarną w państwach członkowskich.

Nie jest to silna legitymacja i prowadzi do dyskusji nad deficytem demokratycznej legitymacji w Unii Europejskiej19.

System

instytucjonalny

Unii

Europejskiej

i

decyzyjny

jest

hybrydowy, ponieważ Wspólnoty spełniają funkcje państwa, ale w odróżnieniu od państw zachodnich ich organizacja instytucjonalna nie opiera się na klasycznym Monteskiuszowskim trójpodziale władzy, zgodnie z którym władza wykonawcza należy do rządu, legislacyjna do parlamentu, a sądownicza do niezależnych sądów. W zjednoczonej Europie władza legislacyjna należy do Rady Unii Europejskiej z istotnym udziałem Komisji Europejskiej 19

(prawo

inicjatywy)

i

Parlamentu

Europejskiego,

M. Witkowska, Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 90-92.

zaś

65 uprawnienia wykonawcze ma Komisja, ale pod dużą kontrolą Rady UE. Tworzenie wspólnej struktury instytucjonalnej Wspólnot Europejskich rozpoczęło się już w 1957r. od włączenia do traktatów rzymskich Konwencji o wspólnych instytucjach, na mocy której EWWiS, EWG i Euratom miały wspólne Zgromadzenie Parlamentarne, od 1962r. nazywane Parlamentem Europejskim, oraz wspólny Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Dalszym krokiem na drodze do scalania systemu instytucjonalnego Wspólnot było podpisanie 8 kwietnia 1965r. Traktatu o fuzji organów Wspólnot, który wszedł w życie 1 lipca 1967r. Zgodnie z tym traktatem Rady Ministrów trzech wspólnot połączono w jedna Radę, a z Komisji EWG i Komisji Euratomu oraz Wysokiej Władzy EWWiS utworzono wspólną Komisję Europejską.

Na podstawie traktatów ustanawiających Wspólnoty można wyróżnić organy Wspólnot, instytucje doradcze oraz ciała pomocnicze. Organami Wspólnot są te, które zostały wyraźnie wymienione jako takie w art. 7 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, tj. Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska, Europejski Trybunał Sprawiedliwości i Europejski Trybunał Obrachunkowy. Z kolei instytucje doradcze zostały zdefiniowane jako ciała wspierające swymi radami instytucje główne. Są to: Komisja Regionów i Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Osobną kategorię stanowią instytucje finansowe: Europejski Bank Centralny i Europejski Bank Inwestycyjny. Pando w systemie dodatkowe

instytucjonalnym agencje

i

Unii

ciała

Europejskiej

pomocnicze,

np.

funkcjonują

rozmaite

Europejska

Agencja

Bezpieczeństwa Żywności, Europejska Agencja Ochrony Środowiska, Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. Biuro Doboru Kadr Wspólnot Europejskich,

Eurostat,

Europejski

Europejski Inspektor Ochrony Danych.

Rzecznik

Praw

Obywatelskich,

66

Artykuł 9 Traktatu Lizbońskiego zawiera numerus clausus instytucji Unii Europejskiej, są nimi: Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej,

Komisja

Europejska,

Trybunał

Sprawiedliwości

Unii

Europejskiej, Europejski Bank Centralny, Trybunał Obrachunkowy.

Specyfika współpracy europejskiej przejawia się najbardziej w jej instytucjach. Istnieje dwoistość definiowania pojęcia „instytucja”: 1. zespół funkcjonalnie powiązanych norm prawnych; 2. organ, czyli wyodrębniona struktura organizacyjna.

Struktura instytucji wspólnotowych odbiega znacząco od rozwiązań, jakie spotykamy w poszczególnych krajach członkowskich. Jest ona także odmienna od modelu obowiązującego w organizacjach międzynarodowych.

W przyjętej koncepcji struktury instytucjonalnej odzwierciedla się dynamika sprzeczności

między

procesem

integracji

(ograniczeniem

zakresu

niezależności państw członkowskich), a zróżnicowanymi oczekiwaniami poszczególnych krajów tworzących UE. Kraje członkowskie są wprawdzie suwerenne,

ale

w

procesie

integracji

przenoszą

swoje

suwerenne

kompetencje na szczebel ponadnarodowy. Są one wykorzystywane przez instytucje UE20.

W systemie politycznym UE nie obowiązuje znana z systemów politycznych państwa członkowskich – zasada podziału władzy. W Unii Europejskiej kompetencje, z wyjątkiem sądownictwa, nie są rozdzielone na poszczególne instytucje, ale przysługują różnym organom wspólnie (np. kompetencje

ustawodawcze

są

wykonywane

z

udziałem

Komisji

Europejskiej, Rady UE i Parlamentu Europejskiego). W obrębie egzekutywy jest przewidziana procedura komitetowa. Parlament Europejski, inaczej niż 20

Społeczeństwo i Polityka…, s. 946-947.

67 parlamenty państw członkowskich, nie posiada pełnego prawa stanowienia budżetu i samodzielnej kompetencji prawodawczej.

Podstawowymi zasadami działalności instytucji Unii Europejskiej są: 1. zasada subsydiarności; 2. zasada jednolitych ram instytucjonalnych; 3. zasada jedności instytucjonalnej; 4. zasada lojalnej współpracy; 5. zasada równowagi instytucjonalnej21.

Zasada subsydiarności oznacza podział kompetencji (zadań) między Wspólnoty Europejskie i państwa członkowskie oraz ich jednostki administracyjne. Zasada ta ma zastosowanie, gdy państwa członkowskie UE nie mogą skutecznie osiągnąć swych celów, a instytucje wspólnotowe mogą do nich dążyć efektywniej. Poza tym instytucje wspólnotowe są właściwe do realizowania określonych zadań jedynie wówczas, gdy podjecie danego działania ze względu na jedność prawną i gospodarczą określone zadanie nie może być lepiej wykonane przez państwo członkowskie. Za realizację zasady subsydiarności jest odpowiedzialna przede wszystkim Komisja Europejska, która za pośrednictwem inicjatywy prawodawczej rozstrzyga, czy określone zadania pozostawić w sferze rozwiązań systemu instytucjonalnego czy też ich realizację przekazać państwom członkowskim.

Zasada jednolitych ram instytucjonalnych oznacza, że Unia Europejska ma do swojej dyspozycji ujednolicone struktury wewnętrzne, których rolą jest zapewnienie spójności i ciągłości działań podejmowanych w celu realizacji jej zadań przy zachowaniu i rozwijaniu dorobku prawnego Wspólnoty. Za zapewnienie spójności i współpracy są odpowiedzialne Rada 21

Zob. więcej: Zasady ustrojowe Unii Europejskiej, pod. red. J. Barcza, Warszawa 2010.

68 Unii Europejskiej i Komisja Europejska. Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości oraz Trybunał Obrachunkowy są zobligowane do wykonywania swoich obowiązków na warunkach i w celach przewidzianych w postanowieniach Traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie.

Zasada jedności instytucjonalnej oznacza istnienie ścisłych więzi i zależności między formalnie odrębnymi systemami instytucjonalnymi UE i WE w sensie organizacyjno-kompetencyjnym.

Zasada lojalnej współpracy międzyinstytucjonalnej oznacza, że instytucje i organy Unii Europejskiej są zobowiązane do współdziałania w celu realizacji zobowiązań wynikających z Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską lub z działań podejmowanych przez instytucje.

Zasada równowagi instytucjonalnej oznacza, że każdy organ UE wykonuje swoje zadania w poszanowaniu kompetencji innych. Różne kompetencje nie podlegają koncentracji w obrębie jednego organu, lecz przysługują kilku organom wspólnie; dzięki temu unika się koncentracji władzy. Równocześnie poszczególne organy mają autonomię, ale także ciąży na nich obowiązek współpracy. Na straży przestrzegania zasady równowagi instytucjonalnej stoi Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Utworzone w latach pięćdziesiątych XX w. trzy Wspólnoty (EWWiS, EWG i EURATOM) posiadały własne systemy instytucjonalne. Traktat o fuzji z 1965r. (wszedł w życie 1 lipca 1967r.) połączył instytucje wspólnotowe. W ten sposób każda z nich stała się organem trzech Wspólnot.

Traktat o Unii Europejskiej z 1992r. (wszedł w życie 1 listopada 1993r.) umieścił trzy Wspólnoty w I filarze. Organy Wspólnot są od tego czasu organami Unii Europejskiej. Są nimi: Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska, Europejski Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy. Poprzez urzeczywistnienie Unii Walutowej system

69 instytucjonalny Wspólnot został rozszerzony o Europejski Bank Centralny i Europejski System Banków Centralnych22.

Traktaty będące źródłami prawa pierwotnego UE, akty prawa pochodnego, podobnie jak podręczniki i opracowania dotyczące UE, posługują się różnymi pojęciami dla nazwania struktur instytucjonalnych tej organizacji. Szczególnie często pojawiają się, stosowane zamiennie, pojęcia „instytucja” i „organ”.

W odniesieniu do UE obydwa pojęcia pojawiają się w sposób niepozwalający na bezsprzeczne określenie ich pozycji w systemie politycznym. Można także zetknąć się z pojęciem, takim jak „ciało” (ang. body), które stosowane jest do określenia struktur mających wypełniać zadania zapisane wprost w traktatach lub z nich wynikające. W ujęciach analitycznych i opisujących charakter instytucji UE można zauważyć dążenia do bardziej precyzyjnego posługiwania się tymi terminami.

Kryteria pozwalające na dokonanie rozróżnienia wśród struktur instytucjonalnych UE to: pozycja ustrojowa, rola w procesie integracji europejskiej oraz zakres podmiotowości prawnej23.

Instytucja

polityczna

–

oznacza

wyodrębniony

zespół

osób

dysponujący zasobami organizacyjnymi oraz materialnymi umożliwiający uczestnictwo w życiu politycznym. W najszerszym znaczeniu instytucja polityczna to każdy zorganizowany „aktor” polityczny, taki jak państwo, konkretny organ państwowy (np. parlament, rząd, ministerstwo, sąd itp.), partia lub ruch społeczno-polityczny, formalna grupa nacisku (np. związek zawodowy lub konfederacja pracodawców) czy wspólnota samorządowa.

Społeczeństwo i Polityka..., s. 947-949.

K. Wojtaszczyk, Instytucje w systemie politycznym Unii Europejskiej [w:] System instytucjonalny Unii Europejskiej, pod red. K. Wojtaszczyka, Warszawa 2005, s. 23.

22 23

70 Instytucja polityczna to także zespół norm prawnych odnoszących się do określonego działania politycznego i regulującego jego zasady24.

Organ państwowy – wyodrębniona organizacyjnie, strukturalnie i kompetencyjnie cześć aparatu państwowego, powoływana do wykonywania określonych zadań.

Instytucjami

odgrywającymi

najistotniejszą

rolę

i

mającymi

najwyższą pozycją ustrojową są zatem: Rada Europejska, Parlament Europejski (PE), Rada Unii Europejskiej (Rada), Komisja Europejska (KE), Trybunał sprawiedliwości (TS) oraz Trybunał Obrachunkowy (TO). Istnieją także instytucje drugiej kategorii, którym przypisywane są funkcje konsultacyjne. Do tej kategorii należą: Europejski Komitet EkonomicznoSpołeczny, Komitet Regionów, Komitet Ekonomiczno-Finansowy, Komitet Koordynacyjny i Komitet Naukowo-Techniczny25.

Parlament Europejski (PE) to instytucja z racji swego umocowania legitymizacyjnego,

zajmująca

szczególne

miejsce

w

systemie

instytucjonalnym UE. Jako jedyna w systemie politycznym UE pochodzi z bezpośrednich wyborów, przeprowadzanych w krajach członkowskich.

Umocowania prawnoustrojowe Parlamentu Europejskiego znajdują się w prawie traktatowym, instytucjonalnym i autonomicznym. W trakcie rozwoju integracji europejskiej pozycja ustrojowa PE podlegała silnej ewolucji.

Parlament przeszedł drogę od niewiele znaczącego gremium opiniodawczego i konsultacyjnego do spełniającego wymogi współczesności organu współdecydującego. Parlament Europejski zaliczany jest do organów ponadnarodowych z racji swojego rodowodu, sposobu wybierania i funkcji, jaką jest przede wszystkim reprezentowanie interesu społeczeństw państw członkowskich, a nie ich rządów. Pod względem zakresu kompetencji nie

24 25

A. Wierzchowska, System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 19-20.

Ibidem, s. 20.

71 przypomina on jednak ciał przedstawicielskich w państwach członkowskich.

Z jego większości parlamentarnej nie wyłania się rządu, co znacznie ogranicza możliwości i potrzebę ukształtowania się w jego ramach tradycyjnego dla parlamentów narodowych podziału na większość i opozycję. Parlament Europejski funkcjonował od samego początku istnienia Wspólnot zmieniając jedynie swoje nazwy. W momencie powstania EWWiS w 1951 roku utworzono w ramach jej systemu instytucjonalnego Wspólne Zgromadzenie, które miało sprawować demokratyczna kontrolę nad innymi organami. Skupiało ono wówczas 78 parlamentarzystów, wybranych spośród posłów w państwach członkowskich. W traktatach założycielskich EWG oraz Euratomu z 1957 roku również wymieniono Zgromadzenia Parlamentarne, w ramach systemów instytucjonalnych. Dołączona do traktatów rzymskich Konwencja o wspólnych instytucjach Wspólnot przewidywała połączenie wszystkich trzech Zgromadzeń w jedno. I tak od 20 marca 1958 roku funkcjonowało jedno Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne, które 30 marca 1962 roku przyjęło nazwę „Parlament Europejski”. Nazwa ta została oficjalnie przyjęta w Jednolitym Akcie Europejskim, a potwierdzona w Traktacie o Unii Europejskiej.

Zmiany jakie zachodziły w PE, dotyczyły kilku kwestii związanych funkcjonowaniem tego organu. Przede wszystkim była to zmiana sposobu jego wyłaniania, a także nabywanie coraz szerszych kompetencji, które z pozycji organu kontrolującego i opiniodawczego przeniosły PE do roli instytucji współdecydującej. Zmianom podlegała także liczebność PE, która w naturalny sposób wzrastała wraz z kolejnymi rozszerzeniami. Obecnie PE liczy 750 deputowanych. Do 1979 roku nie odbywały się wybory do PE, gdyż deputowanych delegowały legislatury krajowe. Decyzja o wyborach bezpośrednich zapadła na spotkaniu Rady Europejskiej w 1976 roku.

Pierwszy takie wybory odbyły się w dniach 7-10 czerwca 1979 roku na

72 podstawie Aktu o Wyborach Europejskich z 20 września 1976 roku26.

Traktatowe podstawy dla ich przeprowadzenia zawarte są w art. 190 TWE, które nadaje PE prawo od opracowania projektu bezpośrednich wyborów powszechnych, opartych na jednolitej ordynacji lub na zgodnych zasadach wspólnych dla wszystkich państw. Długo jednak nie udawało się dojść od porozumienia w sprawie wspólnych reguł, chociaż pomysły pojawiały się już od wczesnych lat 60. Dopiero Akt z 1976 roku umożliwił realizację tego celu27. W Akcie określono zasady przeprowadzenia wyborów: ustanowienie pięcioletniej kadencji deputowanych, termin jej rozpoczęcia, dystrybucje mandatów, ramy czasowe dla przeprowadzenia wyborów. Nie udało się jednak wprowadzić jednolitej ordynacji wyborczej. W sposób ogólny uregulowano jedynie charakter sprawowanego mandatu (zakaz łączenia mandatu deputowanego do PE i do parlamentu narodowego). Państwom pozwolono na zachowanie własnych systemów wyborczych. Obecnie już wszystkie kraje stosują system proporcjonalny, a najczęściej stosowaną metodą ustalania wyniku wyborczego jest metoda d’Hondta. Ważną zmianę w sposobie wyboru deputowanych przyniósł Traktat z Maastricht.

Wprowadzenie statusu obywatela UE sprawiło, iż prawo wyborcze do PE zyskała

każda

osoba

będąca

obywatelem

kraju

członkowskiego,

zamieszkująca na terenie kraju, którego nie jest obywatelem, na takich samych zasadach, jakie przysługują każdemu obywatelowi danego kraju.

Twórcom tego zapisu przyświecało dążenie do rozszerzenia zakresu udziału obywateli w życiu politycznym Unii, budowanie Europy bez granic, jak również zwiększenie frekwencji w wyborach do PE. Ten ostatni wskaźnik

26

Encyklopedia Unii Europejskiej, pod red. K. Wojtaszczyka, Warszawa 2010, s. 271.

K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 195.

27

73 systematycznie malał w historii bezpośrednich wyborów28,29. W Polsce zasady przeprowadzania wyborów do Parlamentu Europejskiego określa ustawa z 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego30.

Parlament Europejski ma siedzibę w Strasburgu, gdzie odbywa się w trakcie rocznej sesji 12 posiedzeń plenarnych, w tym posiedzenie budżetowe.

Dodatkowe posiedzenia plenarne maja miejsce w Brukseli. Komisje parlamentarne obradują w Brukseli, a Sekretariat Generalny Parlamentu Europejskiego i jego służby znajdują się w Luksemburgu31.

Rada Europejska początkowo była nieformalną strukturą współpracy między państwami członkowskimi, która skupiła podczas nieregularnych spotkań od lat 60. XX wieku (tzw. szczytów europejskich) głowy państw lub szefów rządów, od 1974 r. funkcjonuje pod nazwą Rady Europejskiej.

Uzyskała ona podstawę traktatową w Jednolitym Akcie Europejskim z 1986r.

Jej funkcją jest podejmowanie decyzji strategicznych o charakterze politycznym, dotyczących kluczowych kwestii związanych z rozwojem Unii.

Rada decydowała zatem o ustanowieniu rynku wewnętrznego, wprowadzeniu wspólnego pieniądza, jego nazwie i innych kwestiach dotyczących unii walutowej, o rozszerzeniu UE o nowe państwa, zmianie w układzie kompetencji między instytucjami. Jej decyzje nie mają charakteru prawnie wiążącego przez, co niekiedy muszą zostać potwierdzone w aktach prawa pierwotnego – przez państwa członkowskie lub w aktach prawa miejscowego32.

28

T. Kownacki, Parlament Europejski [w:] System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 187 29 A. Wierzchowska, op. cit., s. 129-132.

30 Dz. U. z 2004r., Nr 25, poz. 219.

31 Unia Europejska. System prawny, porządek instytucjonalny, proces decyzyjny, pod red. J. Barcza, Warszawa 2009, 515-516.

32 Ibidem, 507-510.

74 Rada Unii Europejskiej jest głównym międzyrządowym organem decyzyjnym

Wspólnot

Europejskich.

Reprezentuje

interesy

państw

członkowskich w systemie instytucjonalnym UE w procesie kształtowania, koordynacji i realizacji polityk wspólnotowych. Została utworzona na mocy podpisanego 8 kwietnia 1965 roku Traktatu o fuzji instytucji. Obecną nazwę przyjęła na mocy własnej decyzji33. W skład Rady wchodzi: „jeden przedstawiciel szczebla ministerialnego każdego Państwa Członkowskiego, upoważniony do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu tego Państwa Członkowskiego”34. Rada UE nie ma stałego składu, jej skład się zmienia w zależności od tematyki obrad35.

Rada UE to instytucja o funkcjach

prawodawczych, w której następuje harmonizacja interesów narodowych, co nie oznacza, że nie wypełnia ona także innych zadań3637.

Komisja Europejska powstała w wyniku połączenia organów Wspólnot na podstawie Traktatu Fuzyjnego. Działa na mocy Traktatów oraz własnego regulaminu wewnętrznego. Jest organem ponadnarodowym, w którego skład wchodzi jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego.

Jej członkowie są wybierani ze względu na swoje ogólne kwalifikacje i powinni zachowywać całkowitą niezależność, w szczególności od rządów państw, których są obywatelami. Funkcje wykonywane przez Komisję można podzielić na kontrolne, decyzyjne i wykonawcze. Na podstawie odrębnych przepisów

Komisja

odgrywa

także

rolę

w

dziedzinie

stosunków

zewnętrznych38.

Trybunał Sprawiedliwości istnieje od 1952r. Od 1958r. funkcjonował jako wspólny organ trzech Wspólnot. Obecnie działa na mocy traktatów oraz Społeczeństwo i Polityka..., s. 958.

Art. 203 Traktatu o Wspólnotach Europejskich.

35 Unia Europejska. System prawny..., s. 538-539.

36 P. Sherrington, The council of Ministers , s. 1.

37 Ma także kompetencje kreacyjne, kontrolne i międzynarodowe 38 Unia Europejska. System prawny…, s. 555-560.

33 34

75 Statutu dołączonego do Traktatu z Nicei, a także regulaminu proceduralnego.

Trybunał ma siedzibę w Luksemburgu. W skład Trybunału wchodzi jeden sędzia z każdego państwa członkowskiego. Trybunał Sprawiedliwości jest ponadto wspomagany przez ośmiu rzeczników generalnych. Kryteria wyboru sędziów

i

rzeczników

są

takie

same:

muszą

to

być

osoby

o

niekwestionowanej niezależności i mające kwalifikacje wymagane w państwach, z których pochodzą, do zajmowania najwyższych stanowisk sądowych lub muszą być to prawnicy o uznanych kompetencjach. Trybunał Sprawiedliwości czuwa nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu Traktatu. Kompetencja Trybunału jest określona szeroko i obejmuje całość postępowań spornych i niespornych, jakie są przewidziane w Traktatach39.

W procedurach ustawodawczych stosowanych na mocy Traktatu o Unii Europejskiej, podstawowe znaczenie nadano Komisji Europejskiej, jako inicjatora całej procedury poprzez wyłączną inicjatywę ustawodawczą.

Należy krytycznie odnieść się do ograniczenia uprawnień Parlamentu Europejskiego w TUE. Ma on jedynie wyjątkową inicjatywę ustawodawczą, co jest niezgodne z dominującym w państwach członkowskich trendem, a nawet

w

niektórych

państwach

zasadą

wyłączności

inicjatywy

ustawodawczej dla ciała parlamentarnego. Burzy, bowiem to zasadę podziału władzy, będącą podstawowym filarem demokratycznego państwa prawnego.

Skutkuje to niewątpliwie dominacją władzy wykonawczej w Unii Europejskiej nad ustawodawczą, która zostaje zepchnięta do roli uczestnika procesu legislacyjnego40. Krytyka deficytu demokracji w Unii Europejskiej, często rzutuje na negatywny odbiór Unii Europejskiej wśród społeczeństw państw członkowskich. Stanowi ona kolejne wyzwanie dalszego procesu integracji politycznej Unii Europejskiej.

39

Unia Europejska. System prawny…, s. 567-572.

Zob. więcej: R. Grzeszczak, Władza wykonawcza w systemie Unii Europejskiej, Warszawa 2011.

40

76 W refleksji uogólniającej stwierdzić należy, iż: 1. w Unii Europejskiej następuje zacieranie się granicy między ideową demokracją Wspólnot a praktycznym sposobem sprawowania władzy jak w reżimie autorytarnym; 2. naród europejski ma ograniczony wpływ na funkcjonowanie i udział w instytucjach Unii Europejskiej; 3. niejasny system kompetencji instytucji Unii Europejskiej i brak jasnego trójpodziału władzy, świadczy o niedemokratyczności systemu politycznego UE; 4. trudność w rozumieniu funkcjonowania instytucji i organów UE przez obywateli objawia się niską frekwencją wyborczą do Parlamentu Europejskiego, czego skutkiem jest deficyt legitymizacyjny UE; 5. spłycenie roli Parlamentu Europejskiego do uczestnika procedur ustawodawczych, świadczy o dominacji Komisji Europejskiej (władzy wykonawczej) w Unii Europejskiej.

77 Streszczenie: Pojęcie demokracja jest główną kategorią myśli politycznej i teorii polityki.

Definicja demokracji w ujęcie aksjologicznym oznacza sposób rządzenia oparty na swoistym katalogu wartości politycznych. Demokracja oznacza władzę ludu. Termin demokracja jest często używany w Unii Europejskiej, ale „demokratyczna” Unia wykazuje deficyt demokracji. Po pierwsze integracja europejska odbyła się bez zgody obywateli państw w niej uczestniczących. Po drugie w systemie politycznym UE nie obowiązuje znana z systemów politycznych państwa członkowskich – zasada podziału władzy.

Summary: Democracy is the main category of political thought. In the axiological view democracy is the way of governance based on specific political values. Democracy is the rule of the people. The term ‘democracy’ is often used in European Union acts and documents, but ‘democratic’ European Union displays deficit of democracy. First of all, European integration was processed without consent of the EU citizens. Secondly, separation of powers characteristic for national political systems is not binding in the political system of the EU.

Słowa kluczowe: Unia Europejska, demokracja, praktyka, instytucje, Parlament Europejski Keywords: European Union, democracy, practice, institutions, European Parliament

78 Bibliografia: Wydawnictwa zwarte: 1. Burda A., Demokracja i praworządność, Warszawa 1965 2. Encyklopedia Unii Europejskiej, pod red. K. Wojtaszczyka, Warszawa 2010 3. Grzeszczak R., Władza wykonawcza w systemie Unii Europejskiej, Warszawa 2011 4. Heywood A., Politologia, Warszawa 2008 5. Kompendium wiedzy o Unii Europejskiej, Warszawa 2008 6. Leksykon politologii, pod red. A. Antoszewskiego i R. Herbuta, Wrocław 2002 7. Michałowska-Gorywoda K., Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2004 8. Polityczne dylematy Europy, pod red. W. Guzickiego, Toruń 2009 9. Społeczeństwo i Polityka. Podstawy nauk politycznych, pod red. A. Wojtaszyczyka, W. Jakubowskiego, Warszawa 2008, 10. System instytucjonalny Unii Europejskiej, pod red. K. Wojtaszczyka, Warszawa 2005 11. Szczaniecki M., Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 2010 12. Unia Europejska. System prawny, porządek instytucjonalny, proces decyzyjny, pod red. J. Barcza, Warszawa 2009 13. Wierzchowska A., System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2008 14. Witkowska M., Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej, Warszawa 2008, 15. Zasady ustrojowe Unii Europejskiej, pod. red. J. Barcza, Warszawa 2010

79 Jarosław Ślęzak

Wojna jako forma rozwiązywania konfliktów a prawo międzynarodowe

W stosunkach międzynarodowych państwa posługują się środkami pokojowymi albo wybierają użycie siły aby zmusić przeciwnika do podporządkowania się swojej woli.

Tradycyjnie wojnę utożsamia się ze stosowaniem siły. M.T. Cicero definiował wojnę jako rozstrzyganie sporu przy użyciu siły. Nie jest to jednak określenie wyczerpujące gdyż niekiedy po wypowiedzeniu wojny brak jest działań wojennych albo mimo, że użyto siły to nie ma miejsca stan wojny1.

Podkreśla to m. in. J.B. Moore: ”Wiele pomyłek można uniknąć, jeżeli się pamięta o fakcie, że określenie wojna oznacza nie samo użycie siły, ale istnienie prawnego stanu rzeczy, w którym można dochodzić praw przy użyciu siły. Jeśli więc dwa państwa wypowiedziały sobie wojnę, wojna ma miejsce, choć nie użyto siły, z drugiej zaś strony jedno państwo może użyć siły przeciwko drugiemu państwu, na przykład w przypadku represaliów, a mimo to może nie mieć stan wojny”2. Określa się też wojnę jako stan w którym stosowane są środki przymusu m. in. : H. Grotius: „stan3 w jakim znajdują się osoby toczące spór przy użyciu siły”4, E. de Vattel: „stan w którym dochodzimy naszych praw przy użyciu siły”, L.Oppenheim: „spór między dwoma lub więcej państwami przy użyciu sił zbrojnych”5, E. R. Bierzanek, Wojna a prawo międzynarodowe, Warszawa 1982,s.13-14. ”Digest of international Law”,1906, t.VII, s.156.

3 H. Grotius podkreśla, że jest to stan prawny.

4 R. Bierzanek, po. cit., s.14.

5 L. Oppenheim, International law, vol. II, London 1952, s.202.

1 2

80 Castren: „wojna istnieje wówczas, kiedy, po pierwsze – mają miejsce takie działania zbrojne, które mają stanowić wojnę, nawet jeśli podejmowane są tylko przez jedną stronę, kiedy – po wtóre – jedna ze stron podejmuje kroki, które jedynie wojujący mają prawo podejmować, jak na przykład niedopuszczenie do przewozu amunicji przez państwa trzecie i ich obywateli po pełnym morzu do przeciwnika”6, L.Ehrlich „stan walki przede wszystkim za pomocą publicznej siły zbrojnej między dwoma lub więcej podmiotami prawa narodów albo przynajmniej grupami mającymi charakter podmiotów prawa wojny, przy zerwaniu stosunków pokojowych między stronami” 7. W definiowaniu pojęcia „wojna” podkreśla się także aspekt polityczny mi. in.: C. von Clausewitz: „jest aktem przemocy podjętym w celu zmuszenia przeciwnika do wypełnienia naszej woli” oraz „wojny są przedłużeniem polityki przy zastosowaniu odmiennych środków, innym sposobem wyrażania myśli politycznej, podporządkowaniu politycznego punktu widzenia punktowi widzenia wojskowemu byłoby absurdalne, gdyż polityka stworzyła wojnę: polityka jest inteligencją, wojna tylko narzędziem, a nie odwrotnie: możliwe jest tylko podporządkowanie wojskowego punktu widzenia punktowi widzenia politycznego”8, G. Ludendorff: „wojna jest najwyższym wyrazem narodowej woli życia; dlatego polityka musi służyć prowadzeniu wojny”9, Ch. Rousseau: „walka zbrojna między państwami mającą na celu narzucenie własnego politycznego punktu widzenia za pomocą środków uregulowanych przez prawo międzynarodowe”10.

W prawie międzynarodowym publicznym pojęcie „wojna” oznacza walkę zbrojną między państwami lub innymi ugrupowaniami. Oprócz wojny w której stronami są państwa, wyróżnia się także wojnę domową – 6

E. Castren, The present law of war and neutrality, Helsinki 1954, s.31.

L. Ehrlich, Prawo międzynarodowe, Warszawa 1958, s.448.

8 C. von Clausewitz, O wojnie, Warszawa 1958, s.248 i n.

9 G. Ludendorff, Der totale krieg, Berlin 1936, s.10.

10 Ch. Rousseau, Droit international public, Paris 1953, s.537.

7

81 prowadzoną w granicach jednego państwa i nie mającą charakteru międzynarodowego11.

Wojny klasyfikuje się według różnych kryteriów: - wojny prywatne (prowadzone przez jednostki) i publiczne (prowadzone przez państwa); - wojny zaczepne i obronne; - sprawiedliwe (obronne, prowadzone o wyzwolenie narodowe i społeczne) i wojny niesprawiedliwe (agresywne i zaborcze); - wojny lokalne i o szerszym zasięgu; - o cechach szczególnych (wojny religijne, kolonialne, sukcesyjne); - wojny prewencyjne

(wszczęte w

celu

zapobieżeniu

przyszłemu

niebezpieczeństwu ze strony państwa którego potęga wzrosła); - wojny lądowe i morskie; - wojny powietrzne; - wojny gospodarcze; - wojna totalna (absolutna)12.

W przeszłości wojna była dopuszczalnym narzędziem polityki państwowej. Prawo do prowadzenia wojny (ius ad bellum) było jednym z atrybutów suwerenności państwa. Obecnie prawo międzynarodowe zakazuje wojny agresywnej (m. in. Pakt paryski z 1928 roku, Karta NZ). W doktrynie prawa międzynarodowego podkreśla się, że stan wojny między państwami pokrywa się z prowadzeniem walki zbrojnej ale może występować też stan wojny bez działań wojennych. Mogą być także prowadzone działania wojenne bez ogłaszania stanu wojny. Zgodnie z III konwencja haską z 1907 roku wojnę należy wypowiedzieć. Formą wypowiedzenia warunkowego jest ultimatum. Działania zbrojne kończy rozejm lub kapitulacja zaś stan wojny z

11 12

Mała encyklopedia prawa, pod red. Z. Rybickiego, Warszawa 1980, s.831.

R. Bierzanek, op. cit., s.17.

82 reguły zawarcie traktatu pokoju. Prowadzenie wojny podlega prawu wojennemu13.

W nauce prawa międzynarodowego publicznego wprowadza się następującą

klasyfikację

prawa

wojny/międzynarodowego

prawa

wojennego14: - prawo do wojny (ius ad bellum) – odnoszące się do wojny o charakterze obronnym jak i traktujące ją jako narzędzie narodowej polityki lub sposób uregulowania sporów międzynarodowych; - prawo przeciwko wojnie (ius contra bellum) – zawierające zakaz wojny z wyjątkiem samoobrony, zakaz groźby i użycia siły w stosunkach międzynarodowych; - prawo konfliktów zbrojnych (ius in bello) – normy zawierające ograniczenia sposobu prowadzenia wojny, dotyczące jej uczestników (zarówno biernych jak i czynnych), działań wojennych, międzynarodowych znaków rozpoznawczych, pozycji mocarstw opiekuńczych15.

Pojęcie prawa wojennego/prawa konfliktów zbrojnych występuje także w dwóch znaczeniach węższym (sensu stricto) obejmującym: ius in bello – tj. ogół przepisów prawnych obowiązujących w czasie wojny oraz ius ad bellum - zwane prawem antywojennym – ograniczające prawo państw do uciekania się do wojny oraz szerokim (sensu largo) - obejmującym przepisy ius in bello a także ius ad bellum tj. ogół przepisów odnoszących się do wojny a nie tylko przepisy obowiązujące w czasie wojny16.

Istotny jest podział prawa wojny na tak zwane prawo haskie i prawo genewskie. Pierwsze obejmuje między innymi: deklarację podpisaną w Hadze w 1899 roku, zwierającą zakaz używania pocisków gazowych a także konwencje z 18 października 1907 roku dotyczące : rozpoczęcia kroków

Mała encyklopedia..., s.831.

Po II wojnie światowej określenie „wojna” zastąpiono terminem „konflikt zbrojny”.

15 J. Białocerkiewicz, Prawo międzynarodowe publiczne, Olsztyn 2005, s.446.

16 R. Bierzanek, op. cit., s.12.

13 14

83 nieprzyjacielskich (tak zwana III konwencja haska) oraz praw i zwyczajów wojny lądowej (tak zwana IV konwencja haska), załącznik do IV konwencji haskiej - Regulamin dotyczący praw i zwyczajów wojny lądowej (tak zwany Regulamin haski).

Prawem

humanitarnym

sensu

stricto

jest

prawo

genewskie,

obejmujące między innymi: konwencję z 22 sierpnia 1864 roku w sprawie polepszenia losu rannych wojskowych w armiach w polu będących, konwencje z 1929 roku oraz cztery konwencje z 1949 roku wraz z protokołami dodatkowymi z 1977 roku17.

W doktrynie zwraca się także uwagę na teoretyczne rozdzielenie prawa haskiego od genewskiego (to jest podziału na prawo dotyczące zasad prowadzenia wojny i prawo dotyczące ochrony jej uczestników oraz ofiar); dotyczy to także oddzielania praw humanitarnego od praw człowieka18.

Pewne reguły prawa humanitarnego znajdowały się już w systemach prawnych państw starożytnych: m. in. w prawie babilońskim, egipskim, żydowskim, grecki i rzymskim. Zasady te wprowadzano pod wpływem religii19 jak i filozofii. Były to głównie reguły zwyczajowe; dotyczyły m. in. ochrony rannych żołnierzy, jeńców oraz ludności cywilnej, korzystania z azylu (tzw. azyl sakralny - polegający na zapewnieniu nietykalności osobie chroniącej się w miejscach świętych). W średniowieczu wpływ na rozwój zasad prawa humanitarnego miało chrześcijaństwo jak i epos rycerski (chroniono kobiety, dzieci , osoby starsze).20 Azyl religijny funkcjonował w M. Borkowski, Instytucjonalne gwarancje ochrony ofiar wojny, Toruń 2009, s.19-20.

Ibidem, s. 21.

19 Vide: „[...] wybierzcie sobie miasta, które służyć wam będą za miasta ucieczki; tam będzie mógł się schronić zabójca, który zabił drugiego nieumyślnie. Miasta te będą dla was schronieniem przed mścicielem krwi, by zabójca nie poniósł śmierci, zanim nie stanie przed sądem społeczności.” [Numeri 35,11-12], za B. Lesiński, Prawo żydowskie, [w]: Historia państwa i prawa. Wybór tekstów źródłowych, pod red. P J. Wiewiorowskiego, Poznań 2002, s.19.

20 R. Kuźniar, Prawa człowieka. Prawo, instytucje, stosunki międzynarodowe, Warszawa 2002, s. 150.

17 18

84 średniowieczu; jego oparcie stanowiły imperatywy moralne i kanony religijne. W czasach wczesnonowożytnych, wojny religijne były powodem ucieczek innowierców przed prześladowaniami. Tezę, że każda osoba prześladowana może poszukać ochrony w innym państwie sformułowali m. in. : H. Grocjusz21 i E de Vattel22, wyprowadzając azyl terytorialny z prawa natury.

Prawo

azylu

zostało

potwierdzone

Deklaracją

Zgromadzenia

Narodowego we Francji z 29 grudnia 1791 roku oraz w art.12 Konstytucji francuskiej z 24 czerwca 1793 roku, który stanowił: „Naród francuski udziela azylu cudzoziemcom zmuszonym do opuszczenia swojej ojczyzny za obronę spraw wolności, ale odmawia azylu tyranom.”.23 W XIX wieku prawo azylu zostało wprowadzone do ustaw zasadniczych wielu państw.24 Współcześnie w doktrynie prawa międzynarodowego publicznego zwraca się uwagę na dwie warstwy normatywne prawa do azylu: - ogólną – polegającą na ustanowieniu instytucji azylu w źródle prawa wewnętrznego; - szczegółową – dotyczącą indywidualizacji tego prawa tj. przyznanie go konkretnej osobie.

Można zatem azyl rozpatrywać zarówno w sensie obiektywnym – jako normy ustalające prawo do ubiegania się o azyl jak i subiektywnym – tj. zgody na jego udzielenie w konkretnym przypadku. Podkreśla się, że udzielenie azylu powoduje skutki nie tylko dla osoby, której dotyczy, ale

H. Grotius, Trzy księgi o prawie wojny i pokoju, tłum R. Bierzanek, t. II, Warszawa 1957, s. 119-122.

22 E. de Vattel, Prawo narodów czyli zasady prawa naturalnego zastosowane do postępowania spraw narodów i monarchów, tłum, B. Winiarski, t. I, par. 228, Warszawa 1958, s. 264-265.

23 J. Białocerkiewicz, Status prawny cudzoziemca w świetle standardów międzynarodowych, Toruń 1999, s.141.

24 J. Symonides, Ludność w prawie międzynarodowym, [w:] Prawo międzynarodowe publiczne, pod red. R. Bierzanka, J. Symonidesa, Warszawa 2005, s. 264.

21

85 również dla udzielającego państwa25.

W niektórych systemach prawnych prawo do azylu jest zamieszczane w ustawach zasadniczych bez wskazania przesłanek materialnych, procedur i właściwych

organów,

kwestie

te

są

przedmiotem

regulacji

ustaw

szczególnych m. in. : Francja, Luksemburg, RFN , Węgry, bądź są regulowane w ustawach o cudzoziemcach lub odrębnych m. in. : Belgia, Finlandia, Szwecja, Zjednoczone Królestwo, a w jeszcze innych w konstytucjach przy jednoczesnym rudymentarnym określeniu przesłanek materialnych i szczegółowych zasadach w ustawach do których odsyłają m. in. Polska, Rumunia26.

Wyodrębnia się wśród rodzajów azylu, azyl terytorialny (polityczny).

Polega on na udzieleniu przez państwo schronienia na swoim terytorium cudzoziemcowi

dyskryminowanemu

lub

prześladowanemu

za

swoje

przekonania, działalność polityczną, religijną, naukową lub przynależność do określonej grupy społecznej.

Do połowy XIX wieku reguły dotyczące zasad prowadzenia wojen miały charakter zwyczajowy (spisywano je np. w kodeksach rycerskich); stanowiły pole zainteresowań badawczych przedstawicieli różnych dyscyplin nauki m. in. filozofii, teologii, prawa. Pierwsze próby wprowadzenia regulacji międzynarodowych zostały podjęte dopiero w drugiej połowie XIX wieku. Źródłami prawa wojennego są: zwyczaj i umowa międzynarodowa.

Należy podkreślić, iż umowy międzynarodowe dotyczące prawa wojennego oparte są w znacznym stopniu na przyjętych wcześniej i stosowanych zwyczajach27.

Do istotnych regulacji międzynarodowych dotyczących prawa wojny w okresie do 1919 roku należą: J. Białocerkiewicz, op. cit. ,s. 142.

Ibidem, s. 142.

27 R. Bierzanek, po. cit., s. 40.

25 26

86 - Deklaracja w przedmiocie prawa wojny morskiej, Paryż, 16 kwietnia 1856 roku, - Konwencja w sprawie polepszenia losu rannych wojskowych w armiach w polu będących, Genewa, 22 sierpnia 1864 roku, - Deklaracja w sprawie pocisków wybuchających małego kalibru, Petersburg, 11 grudnia 1868 roku, - Deklaracja o zakazie używania pocisków gazowych, Haga, 29 lipca 1899 roku, - Konwencja o polepszaniu losu rannych i chorych w armiach czynnych, Genewa, 6 lipca 1906 roku, - Deklaracja w sprawie zakazu rzucania z balonów pocisków i środków wybuchających, Haga, 18 października 1907 roku, - Konwencja o pokojowym załatwianiu sporów międzynarodowych, Haga, 18 października 1907 roku (tzw. I konwencja haska), - Konwencja dotycząca rozpoczęcia kroków nieprzyjacielskich, Haga, 18 października 1907 roku (tzw. III konwencja haska), - Konwencja dotycząca praw i zwyczajów wojny lądowej, Haga, 18 października 1907 roku (tzw. IV konwencja haska) oraz załącznik do IV Konwencji haskiej. Regulamin dotyczący praw i zwyczajów wojny lądowej (tzw. Regulamin haski z 1907roku), Haga, 18 października 1907 roku, - Konwencja dotycząca praw i obowiązków mocarstw i osób neutralnych w razie wojny lądowej, Haga, 18 października 1907 roku (tzw. V konwencja haska), - Konwencja dotycząca stanowiska prawnego statków handlowych nieprzyjaciela na początku kroków wojennych, Haga, 18 października 1907 roku (tzw. VI konwencja haska), - Konwencja dotycząca przemiany statków handlowych w okręty wojenne,Haga, 18 października 1907 roku (tzw. VII konwencja haska),

87 - Konwencja dotycząca zakładania min wybuchających automatycznie za dotknięciem, Haga,18 października 1907 roku (tzw. VIII konwencja haska), - Konwencja o bombardowaniu przez morskie siły zbrojne w czasie wojny, Haga, 18 października 1907 roku (tzw. IX konwencja haska), - Konwencja w sprawie zastosowania do wojny morskiej zasad konwencji genewskiej, Haga, 18 października 1907 roku (tzw. X konwencja haska), - Konwencja dotycząca pewnych ograniczeń w wykonywaniu prawa zaboru w wojnie morskiej, Haga, 18 października 1907 roku (tzw. XI konwencja haska), - Konwencja dotycząca praw i obowiązków mocarstw neutralnych w razie wojny morskiej, Haga, 18 października 1907 roku (tzw. XIII konwencja haska).

Bardziej symboliczne znaczenie ma Pakt Ligi Narodów, podpisany w Paryżu 28 czerwca 1919 roku28.

W okresie miedzywojennym istotne znaczenie dla prawa wojny miały protokoły: - genewski z 1925 roku dotyczące zakazu używania na wojnie gazów duszących, trujących lub podobnych oraz środków bakteriologicznych oraz - londyński z 1936 roku w sprawie używania okrętów podwodnych.29 Po drugiej wojnie światowej prawo konfliktów zbrojnych wzbogaciło się o dalsze regulacje: - Porozumienie dotyczące Trybunałów Karnych, Norynberga 1945, - I konwencję genewską z 1949 roku o polepszeniu losu rannych i chorych w armiach czynnych, - II konwencję genewską z 1949 roku o polepszeniu losu rannych, chorych i rozbitków na morzu, - III konwencję genewską z 1949 roku o traktowaniu jeńców wojennych,30 28

M. Borkowski, op. cit., s.23.

R. Bierzanek, po. cit., s.41.

30 Zastąpiła ona konwencję o tej samej nazwie z 1929 roku.

29

88 - IV konwencję genewską z 1949 roku o ochronie osób cywilnych podczas wojny, - Konwencję haską z 1954 roku o ochronie dóbr kultury w razie konfliktu zbrojnego, - Protokół dodatkowy do konwencji genewskich z 1949 roku dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych z 1977 roku, - Protokół dodatkowy do konwencji genewskich z 1949 roku dotyczący ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych z 1977 roku, - Konwencję genewską z 1980 roku dotyczącą zakazu lub ograniczenia stosowania pewnych broni konwencjonalnych, które można uważać za wywołujące skutki nadmiernie szkodliwe lub są środkami masowego rażenia31, - Porozumienie dotyczące Trybunałów Karnych ,Haga 1993, - Statut Międzynarodowego Trybunału do Sądzenia Osób Odpowiedzialnych za

Poważne

Naruszenia

Międzynarodowego

Prawa

Humanitarnego

Popełnione na Terytorium Byłej Jugosławii od 1991 roku, Nowy Jork 1993, - Porozumienie dotyczące Trybunałów Karnych, Arusza 1994, - II protokół do konwencję genewskiej z 1980 roku w sprawie zakazów lub ograniczeń użycia min, min pułapek i innych urządzeń z 1996 roku, - Konwencja o zakazie użycia, składowania, produkcji i przekazywania min przeciwpiechotnych oraz o ich zniszczeniu, Ottawa 1997, - - Porozumienie dotyczące Trybunałów Karnych, Haga1998, - Statut Międzynarodowego Trybunału Karnego, Rzym 1998, - IV protokół do konwencję genewskiej z 1980 roku w sprawie oślepiającej broni laserowej z 1995 roku, - V protokół do konwencję genewskiej z 1980 roku dotyczący wybuchowych pozostałości wojny z 2003 roku, 31

R. Bierzanek, po. cit., s.41.

89 - III Protokół dodatkowy do konwencji genewskich z 1949 roku w sprawie przyjęcia dodatkowego znaku rozpoznawczego, Genewa 200532.

W refleksji uogólniającej należy stwierdzić, że w przeszłości wojna była dopuszczalnym narzędziem polityki państwowej a prawo do jej prowadzenia było jednym z atrybutów suwerenności państwa. Obecnie prawo międzynarodowe zakazuje wojny agresywnej. Do połowy XIX wieku reguły dotyczące zasad prowadzenia wojen miały charakter zwyczajowy. Od II połowy XIX wieku normy traktatowe określają zasady prowadzenia wojny, uznając ich naruszenie jako zbrodnie w świetle prawa międzynarodowego – Deklaracja paryska z 1856, Konwencja genewska z 1864, Deklaracja petersburska 1868, Konwencje haskie 1907 (sygnatariusze mieli obowiązek ścigania sprawców zbrodni według własnego ustawodawstwa). Pierwszym aktem międzynarodowym ustalającym odpowiedzialność karną za zbrodnie wojenne oraz ich katalog był Traktat wersalski (jego postanowienia w tym zakresie nie zostały wykonane z przyczyn politycznych). Dla głównych przestępców niemieckich po II wojnie światowej powołano Międzynarodowy Trybunał Wojskowy w Norymberdze, pozostali zbrodniarze byli odsyłani do krajów gdzie dopuścili się zbrodni. Zwraca się uwagę na teoretyczne rozdzielenie prawa haskiego (dotyczącego zasad prowadzenia wojny) od genewskiego (dotyczącego ochrony jej uczestników oraz ofiar). W XX i XXI wieku istotne są regulacje międzynarodowe dotyczące stosowania nowych rodzajów broni (np. broń laserowa).

www.spmp.tbsp.pl, M. Marcinko, Historia, źródła i podstawowe zasady międzynarodowego prawa humanitarnego, s.8-9. (22.02.2015).

32

90 Streszczenie: Tradycyjnie wojnę utożsamia się ze stosowaniem siły. M.T. Cicero definiował wojnę jako rozstrzyganie sporu przy użyciu siły. W prawie międzynarodowym publicznym pojęcie „wojna” oznacza walkę zbrojną między państwami lub innymi ugrupowaniami. W przeszłości wojna była dopuszczalnym

narzędziem

polityki

państwowej.

Obecnie

prawo

międzynarodowe zakazuje wojny agresywnej. Do połowy XIX wieku reguły dotyczące zasad prowadzenia wojen miały charakter zwyczajowy. Od II połowy XIX wieku normy traktatowe określają zasady prowadzenia wojny, uznając ich naruszenie jako zbrodnie w świetle prawa międzynarodowego – Deklaracja paryska z 1856, Konwencja genewska z 1864, Deklaracja petersburska 1868, Konwencje haskie 1907 (sygnatariusze mieli obowiązek ścigania sprawców zbrodni według własnego ustawodawstwa). Pierwszym aktem międzynarodowym ustalającym odpowiedzialność karną za zbrodnie wojenne oraz ich katalog był Traktat wersalski (jego postanowienia w tym zakresie nie zostały wykonane z przyczyn politycznych). Dla głównych przestępców niemieckich po II wojnie światowej powołano Międzynarodowy Trybunał Wojskowy w Norymberdze, pozostali zbrodniarze byli odsyłani do krajów gdzie dopuścili się zbrodni. Zwraca się uwagę na teoretyczne rozdzielenie prawa haskiego (dotyczącego zasad prowadzenia wojny) od genewskiego (dotyczącego ochrony jej uczestników oraz ofiar). W XX i XXI wieku istotne są regulacje międzynarodowe dotyczące stosowania nowych rodzajów broni (np. broń laserowa).

Summary: War is an organized and often a prolonged struggle for domination or control that is carried out by states or non-state actors. It is generally characterized by extreme violence (including killing and torture), intense

91 human suffering, social disruption and an attempt at economic destruction.

War was defined as a dispute settlement using force. War in the international law is fighting between states and other groups. In the past, war was accepted tool of nations policy. Nowadays aggressive war is abused by international regulations. Principles of law of warfare were codified in many international conventions and other documents.

Słowa kluczowe: wojna, prawo międzynarodowe, prawo wojny, prawo konfliktów zbrojnych Keywords: war, international law, law of war, international humanitarian law

92 Bibliografia

Wydawnictwa zwarte: 1. Białocerkiewicz J., Prawo międzynarodowe publiczne, Olsztyn 2005 2. Białocerkiewicz J., Status prawny cudzoziemca w świetle standardów międzynarodowych, Toruń 1999 3. Bierzanek R., Wojna a prawo międzynarodowe,Warszawa 1982 4. Borkowski M., Instytucjonalne gwarancje ochrony ofiar wojny, Toruń 2009 5. Castren E., The prasent law of war and neutrality, Helsinki 1954 6. von Clausewitz C., O wojnie, Warszawa 1958 7. ”Digest of international Law”,1906, t.VII, 8. Ehrlich L., Prawo międzynarodowe, Warszawa 1958 9. Grotius H., Trzy księgi o prawie wojny i pokoju, tłum R. Bierzanek, t.

II, Warszawa 1957 10. Kuźniar

R.,

Prawa

człowieka.

Prawo,

instytucje,

stosunki

międzynarodowe, Warszawa 2002 11. Ludendorff G., Der totale krieg, Berlin 1936 12. Mała encyklopedia prawa, pod red. Z. Rybickiego, Warszawa 1980 13. Oppenheim L., International law, vol. II, London 1952 14. Rousseau Ch., Droit international public, Paris 1953 15. de Vattel E. ,Prawo narodów czyli zasady prawa naturalnego zastosowane do postępowania spraw narodów i monarchów, tłum, B. Winiarski, t. I, par. 228, Warszawa 1958 Artykuły: 1. Lesiński B., Prawo żydowskie, w: Historia państwa i prawa. Wybór tekstów źródłowych, pod red. P J. Wiewiorowskiego, Poznań 2002

93 2. Symonides J., Ludność w prawie międzynarodowym,[w:] Prawo międzynarodowe publiczne, pod red. R. Bierzanka, J. Symonidesa , Warszawa 2005, Źródła internetowe: 1. www.spmp.tbsp.pl, M. Marcinko, Historia, źródła i podstawowe zasady międzynarodowego prawa humanitarnego, s.8-9. Z dn.

22.02.2015

94 Kornel Bielawski

Broń jądrowa jako instrument polityczny w rękach organizacji terrorystycznych – zarys problemu Współcześnie państwa na arenie międzynarodowej oddziaływają na siebie poprzez wykorzystanie szeregu instrumentów, dążąc do realizacji własnych interesów. Jednym z nich jest broń jądrowa, mająca bezsprzecznie charakter nie tylko militarny, ale przede wszystkim polityczny. Chociaż po 1945 roku broń nuklearna nie była już wykorzystana w warunkach bojowych, fakt jej posiadania pozwala państwu na prowadzenie pewniejszej polityki zagranicznej

ze względu na

prestiż

i

dowód na zaawansowanie

technologiczne. Posiadanie bowiem broni jądrowej czyni z danego państwa mocarstwo zdolne skuteczniej oddziaływać na innych uczestników stosunków międzynarodowych choćby przez szantaż czy zastraszenie.

Nigdy nie ma całkowitej pewności, jak dane państwo broń tę wykorzysta. Powszechnie zakłada się, że państwa są graczami racjonalnymi, rozważnie analizującymi wszystkie potencjalne zyski i koszty danej decyzji.

Panuje także przekonanie, że użycie broni jądrowej, w ostatecznym rozrachunku, przyniesie danemu państwu więcej szkody niż pożytku, gdyż istniejący na świecie arsenał nuklearny mógłby być wykorzystany przeciwko agresorowi, co doprowadziłoby do jego całkowitego zniszczenia. Istnieją jednak takie podmioty państwowe, których zachowania nie do końca uznać można za racjonalne. Takim państwem jest, na przykład, Korea Północna.

Próby atomowe przeprowadzone w 2006 i 2009 roku stanowią dowód na posiadanie potencjału nuklearnego. Korea Północna uznawana jest za państwo zbójeckie, z którym współpraca nie jest ani łatwa, ani trwała.

Władze Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej charakteryzują się

95 znaczną nieprzewidywalnością, co udowodnione zostało licznymi nagłymi zmianami kierunków w polityce zagranicznej. Ponadto istnieją solidne przesłanki wskazujące na fakt, że Korea Północna wspiera terroryzm, a zatem może wspierać konkretne organizacje terrorystyczne, co może mieć daleko idące skutki dla bezpieczeństwa międzynarodowego.

Obecnie nie doszło jeszcze do sytuacji, w której organizacja terrorystyczna wchodzi w posiadanie broni nuklearnej. Chociaż część ekspertów uznaje, że prawdopodobieństwo takiego zdarzenia jest raczej nikłe, nie można z całą pewnością powiedzieć, że jest ono niemożliwe.

Państwa na arenie międzynarodowej – w ramach działań prewencyjnych – powinny być przygotowane na taką ewentualność, bowiem pojawiły się tezy, że po spektakularnych zamachach z 11 września 2001 roku, Al-Kaida lub inna radykalna organizacja, może pokusić się o zdobycie i użycie broni masowego

rażenia.

Posiadanie

tego

typu

broni

przez

podmiot

pozapaństwowy jest sytuacją bez precedensu i bardzo trudno jest przewidzieć, jak potoczyłyby się wydarzenia. Wiele zależałoby od profilu danej organizacji i od celów politycznych, jakie chce ona uzyskać. Niniejsza praca ma na celu wskazanie roli broni jądrowej jako instrumentu politycznego w działalności państw na arenie międzynarodowej, a także potencjalnej jej roli w działalności organizacji terrorystycznych o różnym profilu. Ostatnia część pracy stanowić będzie próbę zarysowania kilku możliwych scenariuszy wydarzeń, które mogłyby mieć miejsce w wyniku zdobycia broni jądrowej przez organizację terrorystyczną.

Wynalezienie broni jądrowej było przełomowym momentem dla bezpieczeństwa międzynarodowego. Jedyny, jak dotąd, przypadek użycia jej w warunkach bojowych w 1945 roku unaocznił możliwe i daleko idące konsekwencje dalszego jej stosowania. Nie oznacza to jednak, że w wyniku zniszczenia Hiroszimy i Nagasaki światowe mocarstwa zrezygnowały z

96 prowadzenia badań i rozwijania potencjału nuklearnego. Okres powojenny cechował się wyścigiem zbrojeń między dwoma konkurującymi blokami.

Cztery lata po pierwszym teście nuklearnym, przeprowadzonym przez Stany Zjednoczone, Związek Radziecki także wszedł w posiadanie broni jądrowej, by odsunąć zagrożenie ze strony USA1.

W ciągu kolejnych dwudziestu lat do grona mocarstw jądrowych weszły inne państwa: Wielka Brytania (1952), Francja (1960), Chiny (1964), a także, w tajemnicy, Republika Południowej Afryki, Izrael oraz Indie2.

Niekwestionowanymi

supermocarstwami

pozostawały

jednak

Stany

Zjednoczone i ZSRR, których potencjał jądrowy wielokrotnie przewyższał arsenał pozostałych państw.

W 1968 roku podjęto próbę ograniczenia proliferacji broni nuklearnej.

Układ o nieproliferacji broni nuklearnej (Non-Proliferation Treaty, NPT)3 podpisany został przez 189 państw i nabrał mocy prawnej w 1970 roku.

Przyznawał on prawo posiadania broni jądrowej państwom, które weszły w jej posiadanie przed 1 stycznia 1967 roku (USA, ZSRR, Wielka Brytania, Francja i Chiny). Sygnatariusze zobowiązali się do nie sprzedawania technologii atomowej innych państwom, a także do zaniechania prób pozyskania broni jądrowej. W dłuższej perspektywie NPT wydaje się być dokumentem, który pomimo tak dużej liczby sygnatariuszy, nie odciągnął wszystkich państw od programów atomowych. Wskazuje się przede wszystkim na państwa, które go nie podpisały (Indie, Pakistan, Izrael oraz Korea Północna), a także na względną niejednoznaczność i małą

1

V. Charnysh, A Brief History of Nuclear Proliferation, http://www.nuclearfiles.org/menu/key-issues/nuclearweapons/issues/proliferation/Proliferation_History.pdf (20.06.2014) 2 Strategia we współczesnym świecie, pod red. J. Baylisa, J. Wirtza, C. S. Gray’a, E. Cohena, Kraków 2009, s. 226.

3 Nuclear Non-Proliferation Treaty, http://www.armscontrol.org/documents/npt (20.06.2014)

97 restrykcyjność zapisów. Brak restrykcji miał zachęcić jak największą liczbę państw do podpisania układu.

Do 1991 roku miała miejsce tzw. pierwsza epoka nuklearna, cechująca się rywalizacją USA i ZSRR. Charakteryzowała się ona przede wszystkim dominacją koncepcji odstraszania nuklearnego. Koncepcja ta dotyczyła

wykorzystania

broni

jądrowej

w

celu

powstrzymania

konkurującego państwa od podjęcia określonych działań. Ówcześnie obawiano się inwazji Związku Radzieckiego na Europę Zachodnią. Groźba użycia broni jądrowej miała zniechęcać ZSRR do ataku. Można zatem stwierdzić, że podczas pierwszej epoki nuklearnej broń jądrowa stanowiła przede wszystkim element odstraszający. Oba bieguny konfliktu wykazywały się z jednej strony bezwzględną gotowością do użycia broni nuklearnej, z drugiej jednak strony powstrzymywała je od tego doktryna gwarancji wzajemnego zniszczenia (Mutually Assured Destruction, MAD), zakładająca, że w przypadku wybuchu konfliktu nuklearnego, doszłoby do całkowitego zniszczenia walczących państw, bez względu na to, które jako pierwsze dopuściło się agresji4.

Upadek Związku Radzieckiego przyniósł znaczące zmiany na arenie międzynarodowej. Najpoważniejszy konkurent Stanów Zjednoczonych uległ poważnym przemianom, stawiając USA na pozycji jedynego światowego supermocarstwa. Dominacja USA nie oznaczała jednak stabilności i bezpieczeństwa nuklearnego. Koniec zimnej wojny wyznacza początek drugiej ery nuklearnej, która charakteryzuje się proliferacją poziomą, czyli rozprzestrzenianiem broni jądrowej na większą liczbę podmiotów (w opozycji stoi tzw. proliferacja pionowa, polegająca na poszerzaniu arsenału jądrowego przez państwa, które broń tę już posiadają).

4

Mutually Assured Destruction, http://www.nuclearfiles.org/menu/key-issues/nuclearweapons/history/cold-war/strategy/strategy-mutual-assured-destruction.htm (20.06.2014)

98 Rozwój technologiczny pozwolił niektórym państwom na osiągnięcie wystarczającego poziomu, by móc stworzyć na swoim terytorium infrastrukturę konieczną do wytworzenia energii atomowej. Często pojawiają się jednak obawy, że realizowane programy atomowe nie mają wyłącznie zastosowania cywilnego. Niektóre państwa, aspirujące do posiadania broni jądrowej, mogą narazić się na ostracyzm polityczny lub nawet interwencję zbrojną innego państwa, które czuje się zagrożone. Trudnym przypadkiem z pewnością jest Iran (uznany przez Georga W. Busha za państwo przynależące do „osi zla”), który jeszcze nie posiada broni nuklearnej, ale z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że do tego zmierza5. Posiadanie broni nuklearnej automatycznie sytuuje dane państwo w lepszej pozycji na arenie międzynarodowej, stawiając je pomiędzy innymi mocarstwami nuklearnymi. Oznacza to nie tylko wzrost własnego bezpieczeństwa, ale także zmianę polityki zagranicznej innych państw oraz możliwość skuteczniejszego oddziaływania na inne podmioty.

Rozprzestrzenianie się broni jądrowej w nieco niekontrolowany sposób uznawane jest za zagrożenie dla bezpieczeństwa międzynarodowego.

Prócz programów mających zahamować proliferację, podejmuje się próby aktywnego egzekwowania porozumień międzynarodowych oraz NPT, nawet przy użyciu sił zbrojnych. Przykładem militarnej interwencji mającej na celu powstrzymanie próby zbrojenia nuklearnego może być zbombardowanie reaktora jądrowego w Osiraku w 1981 roku przez izraelskich pilotów6.

Warto przyjrzeć się znaczeniu broni jądrowej w kontekście polityki kilku wybranych państw, a także spróbować odpowiedzieć sobie na pytanie, R. Ożarowski, Aspiracje polityczne Iranu w aspekcie bezpieczeństwa międzynarodowego [w:] Iran – 30 lat po rewolucji, pod red. J. Strzelczyk, Biblioteka „Bezpieczeństwa Narodowego” tom 12, Warszawa 2009, s. 49.

6 L. S. Vandenbroucke, The Isreali Strike Against OSIRAQ, Air University Review 1984, http://www.airpower.au.af.mil/airchronicles/aureview/1984/sep-oct/vanden.html (20.06.2014).

5

99 co sprawia, że niektórzy liderzy państw pragną zdobyć dla swego kraju broń nuklearną. Autorzy wielu książek rzadko zwracają uwagę na przyczyny, które sprawiają, że któryś polityk mówi „tak” dla broni atomowej. Gdyby zestawić wszystkie państwa nuklearne oraz te, które dążą do tego statusu, łatwo dałoby się zauważyć, że arsenał ten posiadają lub chcą posiadać państwa demokratyczne, dyktatury, państwa wyznaniowe i laickie, państwa Wschodu i Zachodu, Północy i Południa7. Dążenia przywódców zawsze muszą być poparte jakimiś pragnieniami. Posiadanie broni nuklearnej, w ich oczach, ma zmienić rolę ich państwa na arenie międzynarodowej, ma udowadniać realną siłę.

Przykład konfliktu indyjsko-pakistańskiego budzi obawy, że broń nuklearna faktycznie mogłaby być wykorzystana w warunkach bojowych.

Wieloletni spór terytorialny o Kaszmir utrwala napięcie między tymi państwami. Indie, opowiadające się niemal od początku swego powstania za rozbrojeniem i powstrzymaniem rozwoju technologii jądrowych, zmieniły swoje podejście w latach 50. i 60. ubiegłego wieku w obliczu narastającej niestabilności w regionie8. Pakistan z kolei rozpoczął swój program nuklearny w tajemnicy, by zrównoważyć dysproporcje w potencjale militarnym między Indiami i zyskać uznanie w oczach innych państw, jako pierwsze państwo muzułmańskie, które zdobyło broń atomową. Oba państwa równocześnie nie są sygnatariuszami NPT, przez co nie są zobowiązane do zaprzestania zbrojeń. Państwa te, dysponując arsenałem jądrowym i pozostając jednocześnie w stanie konfliktu, narażają na niebezpieczeństwo nie tylko pozostałe państwa w regionie, ale także całą społeczność międzynarodową, która konsekwencje wojny nuklearnej odczuwać może

7

J. Hymans, The Psychology of Nuclear Proliferation, Cambridge University Press 2006, s.

1-2.

8 V. Charnysh, India’s Nuclear Program, http://www.nuclearfiles.org/menu/keyissues/nuclear-weapons/issues/proliferation/india/charnysh_india_analysis.pdf (21.06.2014)

100 nawet przez kilka dekad. We wzajemnych relacjach Indie i Pakistan używają swych arsenałów jako narzędzie wzajemnego odstraszania, co może przypominać relacje między USA a ZSRR w czasie zimnej wojny. Pojawiają się także liczne głosy przeciw zbrojeniom obu państw. Na przykładzie Indii sporządzono katalog argumentów za i przeciw zbrojeniu.

Tabela 1. Argumenty za i przeciw broni jądrowej w Indiach Argumenty za bronią jądrową

Argumenty przeciw broni jądrowej

Bomba powstrzyma atak;

Bomba zachęci do ataku;

Bomba rekompensuje deficyt w siłach Bomba to duży problem logistyczny; konwencjonalnych;

Powstrzymanie się od zbrojenia

Bomba wzmocni prestiż narodu;

wzmocni prestiż narodu;

Inne państwa też się zbroją;

Produkcja broni to duże obciążenie

Bomba da większe możliwości w finansowe; dyplomacji;

Zbrojenie

Należy pomścić śmierć indyjskich sankcje żołnierzy.

może ekonomiczne

spowodować ze

strony

innych państw; Zemsta

za

śmierć

indyjskich

żołnierzy przyczyni się tylko do kolejnych strat. Źrodło: J. Hymans, The Psychology of Nuclear Proliferation, Cambridge University Press 2006, s. 10.

Dużym destabilizatorem bezpieczeństwa nuklearnego z pewnością jest Korea Północna. Pierwsze stwierdzenia o posiadaniu przez nią broni jądrowej pojawiły się w 2005 roku. Przeprowadzono próby z bronią w roku 2006 i 2009, narażając się na liczne konsekwencje polityczne. Państwo to traktuje jednak potencjał nuklearny jako doskonałą kartę przetargową w pozyskiwaniu wsparcia od innych krajów. Pozostałym mocarstwom zależy,

by Korea porzuciła swój program nuklearny. Aby ją do tego przekonać,

101 oferują różne programy pomocowe dla państwa-bankruta. W takich sytuacjach Korea Północna na jakiś czas zamraża swoje badania, jednak po czasie wznawia je, wywołuje kolejny kryzys, po którym przychodzi czas na odprężenie, zawarcie nowej umowy i uzyskanie kolejnego zastrzyku finansowego9.

Tabela 2. Arsenał nuklearny poszczególnych państw.

Państwo

Przypuszczalna liczba broni jądrowych (strategicznych i niestrategicznych)

Chiny

~250-320

Francja

350

Indie

50+?

Izrael

100-200?

Korea Północna

5-12?

Pakistan

40-70

Rosja

~7200

Stany Zjednoczone Ameryki

~5,736

Wielka Brytania

180-200

Źródło: The World’s Nuclear Arsenals, http://www.cdi.org/program/issue/document.cfm?DocumentID=2972&IssueID=46&StartRo w=1&ListRows=10&appendURL=&Orderby=DateLastUpdated&ProgramID=32&issueID= 46

Należałoby odpowiedzieć sobie na pytanie, jakie grupy terrorystyczne byłyby skłonne do pozyskania broni masowego rażenia i do jej ewentualnego użycia. Jasnym jest, że nie każda organizacja będzie zainteresowana bronią jądrową, co wynika głównie z motywacji danego ugrupowania oraz jego V. Charnysh, North Korea’s Nuclear Program, http://www.nuclearfiles.org/menu/keyissues/nuclear-weapons/issues/proliferation/north-korea/charnysh_dprk_analysis.pdf (22.06.2011) 9

102 programu politycznego. Motywacja, za Jerzym Bralczykiem, oznacza „to, co powoduje podjęcie jakichś działań lub decyzji” lub „uzasadnienie czyichś działań lub decyzji”10. Dany światopogląd, głoszone wartości i postulaty polityczne decydują o kierunku podejmowanej polityki.

Grupy separatystyczne, na przykład ETA czy IRA, dążą do realizacji jasno sprecyzowanego celu, którego osiągnięcie wydaje się realne. Ściśle określone żądania czynią z nich grupy w miarę stabilne i przewidywalne, których działalność ma charakter bardzo pragmatyczny. Ponieważ tego typu ugrupowania działają na bardzo ograniczonym obszarze geograficznym, przeważnie na terytorium jednego państwa, użycie przez nie broni o tak potężnej sile rażenia wydaje się być nieopłacalne. Eksplozja jądrowa w konflikcie lokalnym, jakim są zmagania z separatystami, nie służy żadnej ze stron, przyczynia się jedynie do wyniszczenia, co w żadnym razie nie poskutkuje

zwiększeniem

autonomii

walczącego

ugrupowania.

Równocześnie terroryzm separatystyczny w dużej mierze polega na przychylności opinii publicznej, doszukując się w niej najskuteczniejszej metody

oddziaływania

na

rządy.

Użycie

broni

jądrowej

byłoby

pogwałceniem wszelkich możliwych norm etycznych, co w konsekwencji spowodowałoby odwrócenie się opinii publicznej od organizacji, a przypuszczalnie także silną reakcję na arenie międzynarodowej. Działalność na ograniczonym obszarze w pewnym sensie ułatwia również wyśledzenie terrorystów odpowiedzialnych za taki atak. Stąd też biorą się tendencje do utrzymywania natężenia przemocy na relatywnie niskim poziomie. Grupom separatystycznym zależy na jak najmniejszej liczbie ofiar, stąd często gotowość do zawieszenia broni11.

10 11

Słownik 100 tysięcy potrzebnych słów, pod red. J. Bralczyka, Warszawa 2008 Declaration by ETA, http://www.gara.net/agiriak/110108_declaration.pdf (21.06.2011)

103 Organizacje terrorystyczne o silnym ukierunkowaniu ideologicznym, grupy lewackie czy skrajnie prawicowe obecnie zdają się pełnić nikłą rolę w życiu Europy. Kojarzone są one raczej – mowa zwłaszcza o grupach lewicowych – z Europą w trakcie trwania zimnej wojny i powolnego upadku bloku wschodniego, co wiązało się z kompromitacją ugrupowań skrajnie lewicowych12 na tle idei kapitalizmu. Najsłynniejszym chyba przykładem jest Frakcja Czerwonej Armii (Rote Armee Fraktion, RAF), której założycielami byli Andreas Baader, Ulrike Meinhof, Gudrun Ensslin oraz Horst Mahler. „Od połowy lat sześćdziesiątych młodzież studencka w całym świecie kapitalistycznym uległa prądom lewackiego anarchizmu, głoszącego, że ustrój

demokratyczno-parlamentarny

jest

tylko

fasadą,

ukrywającą

rzeczywistą władzę sprawowaną przez kapitalistów, którym udało się opanować świadomość wyzyskiwanej klasy robotniczej, uśpić jej zmysł klasowy i skłonić do posłuszeństwa”13. Głównym motywem działań organizacji lewackich były zatem idee marksistowskie i anarchistyczne, zwalczanie kapitalizmu i imperializmu Stanów Zjednoczonych. Ogromnym zainteresowaniem cieszyły się manifestacje przeciwko wojnie w Wietnamie.

Wydaje się zatem, że ugrupowania lewackie powinny stosować raczej pokojowe metody oddziaływania na rząd. Mimo to odeszły w kierunku stosowania przemocy, jednak nawet krwawe zamachy – wymierzone przeważnie w pojedyncze osoby – nie wymagały użycia broni masowego rażenia.

Trzeci typ organizacji terrorystycznych to ugrupowania o charakterze stricte religijnym oraz milenarystycznym lub apokaliptycznym, czyli wieszczącym rychły koniec świata. Religijne umotywowanie działań cechuje się dużym uniwersalizmem; religią można usprawiedliwić niemal każdy M. Madej, Zagrożenia asymetryczne bezpieczeństwa państw obszaru transatlantyckiego, Warszawa 2007, s. 153.

13 J. Krasuski, Historia Niemiec, Wrocław 2008, s. 560.

12

104 czyn. Terroryści walczący w imię wiary w nieograniczony sposób mogą manipulować kategorią wroga – może być do niej przypisany dosłownie każdy, kto nie spełnia odpowiednich warunków, przynależy do innego kręgu kulturowego, wierzy w innego boga lub po prostu inaczej wygląda, może zostać uznany za niewiernego. Prosty podział na sprawiedliwych i błądzących zdecydowanie ułatwia wybór celu. Zastosowanie prostej etykiety „oni” sprzyja także podjęciu decyzji o dokonaniu aktu terroru względem bardzo szerokiej grupy. W przypadku ugrupowań terrorystycznych o charakterze religijnym i apokaliptycznym maksymalizacja zniszczeń i ofiar wydaje się być logicznym rozwiązaniem. Zainteresowanie eskalacją przemocy oraz brak zainteresowania postawą opinii publicznej sprzyja poszukiwaniu metod służących znów do dokonania jak najbardziej spektakularnego czynu terrorystycznego. Przyjmuje się również, że akt terroru w przypadku tego typu ugrupowań ma w opinii terrorysty charakter uświęcający, a zatem także oczyszczający. Na podstawie wymienionych cech pozyskanie broni jądrowej (lub innej z kategorii broni masowego rażenia) wydaje się pożądane. Wykorzystanie broni nuklearnej doskonale pasuje do motywacji terroryzmu religijnego, gdyż zakłada wyniszczenie, a nie realne dążenie do uzyskania jakiegoś celu politycznego. Ugrupowania religijne bowiem swoje postulaty formułują w sposób nieprecyzyjny i mglisty, odwołując się do utopijnych stwierdzeń, których realizacja wydaje się nierealistyczna14.

Określając

zatem

strategie

swojej

działalności,

organizacje

terrorystyczne dokonują selekcji używanych środków. Dla realizacji celów politycznych należy dobrać odpowiednie narzędzia i nie zawsze będzie to broń nuklearna. Organizacje terrorystyczne o ściśle określonych postulatach powinny dokonać rzetelnej analizy potencjalnych zysków i kosztów 14

M. Madej, op. cit., s. 138-143.

105 poniesionych w wyniku użycia arsenału jądrowego. Założenie, że organizacje te postępują w sposób racjonalny pozwala na stwierdzenie, że nie będą one zainteresowane pozyskaniem broni jądrowej w celach jej detonacji. Inaczej jednak należałoby spojrzeć na sprawę, jeśli przyjmie się, że broń atomowa nie musi być wykorzystana w jeden tylko sposób. Pozyskanie jej może być „sposobem podniesienia prestiżu danego ugrupowania, jego pozycji jako uczestnika życia politycznego w wymiarze określonego kraju lub w wymiarze

międzynarodowym.

Stanowiłoby

bowiem

demonstrację

sprawności techniczno-organizacyjnej, dowodziło istotnego potencjału wojskowego danej grupy oraz świadczyło o jej determinacji”15. W obecnej sytuacji największe obawy może budzić działalność grup terrorystycznych kierujących się religią, gdyż to one wykazują tendencje do użycia przemocy na jak największą skalę, a przy tym ich zachowanie może być niejasne i nieprzewidywalne. Wskazuje się, że jedną z organizacji zmierzających do pozyskania i użycia broni masowej zagłady może być Al-Kaida16. Innym przykładem niech będzie działalność japońskiej sekty Aum Shinrikyo (Najwyższa Prawda), która w 1995 roku dokonała zamachu w tokijskim metrze, używając do tego sarinu.

Uzyskanie broni jądrowej jest zadaniem trudnym. Potencjalna organizacja terrorystyczna, która chciałaby wejść w posiadanie arsenału jądrowego

stoi

przed

wieloma

problemami

natury

logistycznej

i

technologicznej: broń nuklearna – nawet najprostszy jej typ (broń typu działo) – wymaga do obsługi odpowiednio wyszkolonych fachowców. Innym problemem jest kwestia transportu broni i jej składowania. Podmiot pozapaństwowy potrzebowałby odpowiedniej placówki, gdzie broń mogłaby

15

Ibidem, s. 154.

Trends in Terrorism, RAND Corporation, http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monographs/2005/RAND_MG393.pdf (21.06.2011) 16

106 być

przechowywana

i

konserwowana.

Osobną

kwestią

pozostaje

wykorzystanie broni jądrowej zgodnie z jej przeznaczeniem: powstaje pytanie, jak w sposób niezauważalny umiejscowić broń w pobliżu celu ataku i jak ją zdetonować.

Można wskazać na trzy podstawowe sposoby zdobycia broni nuklearnej: pozyskanie jej w ramach współpracy z państwem, które broń już posiada; nabycie jej na czarnym rynku lub kradzież i w końcu samodzielne jej wyprodukowanie17.

Organizacje terrorystyczne mogą upatrywać okazji w pozyskaniu broni od innego państwa, zwłaszcza jeśli jego polityka i cele zgodne są z aspiracjami

podmiotu

pozapaństwowego.

Ponieważ

na

arenie

międzynarodowej państwa traktowane są inaczej od graczy niepaństwowych (przede wszystkim obowiązują je zapisy prawa międzynarodowego oraz podpisane układy), przekazanie broni nuklearnej mogłoby być kuszącym pomysłem.

Konsekwencje

ewentualnego

użycia

broni

spadłyby na

organizację, a nie na dane państwo. Istnieje jednak duże ryzyko, że współpracujące z terrorystami państwo nie zachowa anonimowości i fakt transferu broni nuklearnej wyjdzie na jaw. Konsekwencje wycieku takiej informacji byłyby dla państwa zdecydowanie negatywne: naraziłoby się bowiem nie tylko na masową krytykę, ale także na gwałtowny spadek zaufania, ostracyzm polityczny i, być może, także na interwencję zbrojną obcych państw. Poza tym, organizacje terrorystyczne, bez względu na swoje korzenie i cele polityczne, pozostają niezależnymi graczami na arenie międzynarodowej, a ich zachowania mogą być nieprzewidywalne. Nie ma gwarancji, że po uzyskaniu broni jądrowej, ugrupowanie takie nie zwróci się przeciwko państwu współpracującemu. Należy jeszcze raz podkreślić, że państwa przeważnie podejmują racjonalne decyzje. Ogromne ryzyko i 17

M. Madej, op. cit., s. 267.

107 potencjalne koszty współpracy z organizacją terrorystyczną – jeśli chodzi o sferę arsenału nuklearnego – zdecydowanie przewyższa potencjalne korzyści.

Wraz

z

upadkiem ZSRR, wzrosło ryzyko

niekontrolowanej

proliferacji broni nuklearnej (lub samych tylko materiałów rozszczepialnych) ze względu na osłabienie mechanizmów kontroli nad posiadanym arsenałem.

Panuje opinia, że arsenał jądrowy należący do państw zachodnich, tj. Stanów Zjednoczonych Ameryki, Francji i Wielkiej Brytanii jest w wysokim stopniu zabezpieczony przed kradzieżą. Nie można jednak tego samego powiedzieć o Rosji (choć w ciągu dwudziestu lat poczyniono ogromne postępy w zabezpieczeniu arsenału jądrowego, dalej uważa się, że zapasy znajdujące się na terytorium Rosji mogą zostać wykradzione18) czy państwach azjatyckich.

Problematyczny jest arsenał należący do Pakistanu, będącego państwem niestabilnym, mogącym utracić kontrolę nad własną bronią nuklearną.

Wydaje się również, że próbując dokonać kradzieży lub kupna, organizacji terrorystycznej łatwiej byłoby pozyskać nie broń jądrową jako gotowy produkt, a jej elementy składowe, w tym wymagane materiały rozszczepialne. O tym, że pozyskanie w ten sposób materiałów jest jak najbardziej możliwe, świadczą przytoczone przez Łukasza Tolaka przykłady obrotu materiałami jądrowymi: przypadek pięciu mężczyzn w Rosji skazanych za kradzież prętów uranowych (2008), dwóch mężczyzn próbujących sprzedać 3,5 kg metalicznego uranu 238 (2008), sześć osób aresztowanych w Rzeszowie pod zarzutem przemytu i próby sprzedaży materiałów radioaktywnych (2003) czy w końcu konfiskata przez kazachską policję 1,5 kg tlenku uranu (2002)19.

Ostatecznie organizacja terrorystyczna może zdecydować się na samodzielną produkcję broni jądrowej. Jest to przedsięwzięcie ambitne i Ł. Tolak, Nielegalny transfer materiałów radioaktywnych i rozszczepialnych, źródła i inicjatywy zapobiegania, „Terroryzm”, nr 4, 2009, s. 26.

19 Ibid., s. 26-27.

18

108 trudne do zrealizowania z wielu powodów. Przede wszystkim ugrupowanie musiałoby zwerbować odpowiednio wykwalifikowaną kadrę specjalistów, którzy znają się na konstrukcji bomby, a także potrafią ją utrzymać w stanie używalności. Nisko opłacani eksperci niestabilnych państw lub byłego ZSRR mogą zgodzić się na pracę dla organizacji lub sami wykazywać się inicjatywą. Abdul Kadir Khan jest doskonałym przykładem wykształconego człowieka, który bezsprzecznie przyczynił się do utworzenia potęgi atomowej Pakistanu, a także do proliferacji technologii nuklearnej do innych państw20. Ugrupowanie terrorystyczne o dostatecznie dużym zapleczu finansowym może pozwolić sobie na werbunek odpowiednich specjalistów.

Innym problemem logistycznym jest utworzenie odpowiedniej placówki, w której będzie można stworzyć broń i przeprowadzać wymagane do tego testy. Ponieważ organizacja terrorystyczna nie może wejść w posiadanie broni nuklearnej jawnie, proces tworzenia broni musiałby odbywać się w tajemnicy. Obecnie niemożliwe jest utworzenie, nawet prymitywnej, bomby jądrowej w warunkach domowych. Odpowiednio wyposażone ośrodki nuklearne są widoczne gołym okiem i łatwo je zlokalizować przy pomocy satelity, co stanowi kolejną przeszkodę dla terrorystów.

Najważniejszy element składowy broni jądrowej również musi zostać zapewniony. Do stworzenia broni jądrowej wykorzystuje się izotopy pierwiastków uran 235 oraz pluton 239. Pozyskanie ich w formie gotowej do wykorzystania w procesie tworzenia arsenału nuklearnego wydaje się być problematyczne. Uzyskanie uranu 235 (z powszechnie występującego w przyrodzie uranu 238) wymaga przeprowadzenia procesu wzbogacania, czyli zwiększenia zawartości izotopu 235 do co najmniej poziomu 20%. W takiej

W. Langewiesche, The Wrath of Khan, “The Atlantic”, http://www.theatlantic.com/magazine/archive/2005/11/the-wrath-of-khan/4333/ (22.06.2011) 20

109 sytuacji

potrzebna

do

przeprowadzenia

zamachu

ilość

materiałów

rozszczepialnych wynosiłaby około 800 kilogramów21. Pozyskiwanie plutonu wydaje się jeszcze trudniejsze z racji tego, że nie występuje on w przyrodzie.

Równocześnie potwierdza się potrzeba zapewnienia odpowiedniej placówki, które zapewniłyby możliwość składowania materiału rozszczepialnego, zwłaszcza jeśli chodzi o pluton, który jest o wiele bardziej promieniotwórczy od uranu. Ostatecznie do samodzielnej produkcji wystarczającej ilości materiału

rozszczepialnego

potrzeba

odpowiedniego

potencjału

przemysłowego, który posiada tylko kilkanaście krajów na świecie22.

Po zestawieniu powyższych informacji, nasuwa się wniosek, że współczesne organizacje terrorystyczne, w celu zdobycia arsenału jądrowego, potrzebują solidnego zaplecza technologicznego, logistycznego, finansowego i kadrowego. Równocześnie wymóg utrzymania zbrojenia w tajemnicy i ogromne ryzyko interwencji innych państw wydają się być na tyle dużymi przeszkodami, by zniechęcić potencjalne ugrupowania do prób pozyskania broni masowego rażenia. Z całą pewnością nie jest to zadanie łatwe, szanse na powodzenie takiego przedsięwzięcia wydają się nikłe, jednak nigdy nie można pozwolić sobie na całkowitą pewność. Stosowane metody ochrony potencjału nuklearnego, stale z resztą rozwijane, wraz ze wspólnymi inicjatywami mocarstw nuklearnych pozwalają na zminimalizowanie ryzyka niekontrolowanej proliferacji poziomej. Niepokój mogą budzić jednak państwa niestabilne lub bardzo nieprzewidywalne, jak Pakistan czy Korea Północna. Sygnatariusze NPT powinni podjąć wspólne działania na rzecz ochrony najbardziej zagrożonych arsenałów nuklearnych.

Znając zatem bariery i trudności w pozyskaniu i użyciu broni jądrowej, nasuwa się przypuszczenie, że organizacje terrorystyczne byłyby Ł. Tolak, Materiały rozszczepialne i arsenały jądrowe w kontekście zagrożenia terrorystycznego, „Terroryzm” nr 3, 2008, s. 26.

22 Ibidem, s. 26-27.

21

110 bardziej skłonne do użycia innych, prymitywniejszych konstrukcji, na przykład tzw. „brudnych bomb”, których istotą nie jest siła eksplozji, lecz rozrzucenie materiału promieniotwórczego na możliwie jak największym obszarze. Celem pracy nie jest jednak poszukiwanie alternatyw dla terrorystów, a przyjrzenie się jednemu tylko zagrożeniu: użyciu broni atomowej.

Scenariusz 1: Zwycięstwo terrorystów Scenariusz ten zakłada, że jedna z organizacji terrorystycznych o charakterze religijnym lub apokaliptycznym wejdzie w posiadanie broni jądrowej i będzie skłonna do jej użycia.

Przede wszystkim nasuwa się pytanie, gdzie terroryści zdecydują się zaatakować.

Wydaje

się,

że

biorąc

pod

uwagę

wysokie

ryzyko

niepowodzenia planowanego ataku, terroryści wybiorą za cel miejsce, w którym ryzyko wykrycia podłożenia bomby będzie niskie i gdzie samo dostarczenie jej nie będzie zbyt trudne. Z pewnością dla zamachowców sprzyjająca byłaby sytuacja dużej niestabilności zaatakowanego państwa oraz mało

skuteczna

Zaatakowane

działalność

państwo

nie

ewentualnych może

mieć

służb

wywiadowczych.

wystarczająco

skutecznych

mechanizmów prewencji. Ponadto organizacja taka prawdopodobnie będzie dążyć do jak największej liczby ofiar lub do jak najdotkliwszych skutków ekonomicznych zamachu. Wydaje się zatem, że najlepszym miejscem do przeprowadzenia zamachu będzie duże miasto, w którym znajduje się infrastruktura krytyczna, czyli istotna z punktu widzenia skutecznego funkcjonowania państwa.

Scenariusz zakłada, że akcja terrorystów zostanie zakończona sukcesem. Prawdopodobnie oczekiwany przez nich rezultat zostanie osiągnięty (duża liczba ofiar), jednak konsekwencje wybuchu bomby

111 jądrowej mogą być o wiele większe. Straty w ludziach na skalę podobną do zrzucenia bomb na Hiroszimę czy Nagasaki wywołają przede wszystkim chaos organizacyjny. Zapewnienie odpowiedniej pomocy dla zaatakowanego miasta i ofiar, które przeżyły (a prawdopodobnie wskutek napromieniowania umrą) będzie utrudnione ze względu na duże zniszczenia w infrastrukturze.

Obszar przez następne lata będzie wyłączony z użycia. Ponadto należy wziąć też pod uwagę konsekwencje dla środowiska: zamach z pewnością zachwieje lokalnym ekosystemem doprowadzając do wyginięcia wielu gatunków roślin i zwierząt.

Konsekwencje polityczne również będą daleko idące. Przede wszystkim wiele zależy od reakcji państw na arenie międzynarodowej.

Zamach terrorystyczny na taką skalę może wywołać reakcję silnie emocjonalną, co oznacza, że niektóre państwa mogą oskarżać się wzajemnie o atak, co mogłoby wywołać światowy konflikt nuklearny. Pożądanym byłoby zachowanie racjonalne, w wyniku którego państwa powstrzymują się od odwetu nuklearnego, wspólnie dokonują identyfikacji sprawców i zmierzają do ich ujęcia. Równocześnie możliwe są zmiany w podejściu do dotychczas istniejącej broni jądrowej. Państwa mogą zdecydować się na całkowite rozbrojenie i likwidację istniejącego arsenału, lecz decyzja ta wydaje się mało realistyczna. Mogą też podjąć działania na rzecz dodatkowego ich zabezpieczenia, co jest bardziej prawdopodobne.

Dla

samych

organizacji

terrorystycznych

sukces

takiego

przedsięwzięcia byłby zachętą do dalszych prób pozyskania broni jądrowej.

Zwieńczony sukcesem zamach byłby sukcesem na miarę zniszczenia World Trade Center w 2001 roku, byłby dowodem, że tak jak można zaatakować Amerykę, tak można zdobyć i zdetonować broń nuklearną.

112

Scenariusz 2: zmiany w systemie międzynarodowym Drugi scenariusz zakłada, że dana organizacja terrorystyczna zdobędzie broń nuklearną, ale użyje jej właśnie jako instrumentu politycznego, a nie militarnego. Oznacza to, że zdobyta w ten sposób broń będzie miała służyć skuteczniejszemu realizowaniu programu politycznego ugrupowania terrorystycznego.

W przedstawionej sytuacji możliwymi wydają się dwie różne reakcje na arenie międzynarodowej. Pierwszą z nich jest gwałtowna odpowiedź państw, które dążyć będą do zachowania statusu quo w kwestii posiadania broni nuklearnej (wyłączne do tego prawo państwa, a nie organizacji pozapaństwowej). Wiązać się to może z interwencją zbrojną i do fizycznego wyeliminowania członków organizacji lub postawienia ich przed sądem.

Może to doprowadzić do sytuacji kryzysowej, w której ugrupowanie terrorystyczne, chcące negocjować, zostanie przyparte do muru. W zależności od rzeczywistych jego intencji, broń nuklearna może zostać przejęta przez interweniujące państwa lub zdetonowana.

Drugą możliwością jest zaistnienie sprzyjających warunków do swoistej ewolucji systemu międzynarodowego. Wiązać się to może z aktualnymi już tendencjami do powolnej erozji suwerenności państwowej i rosnącego

znaczenia

podmiotów

niepaństwowych

na

arenie

międzynarodowej. By do tego doszło, organizacja terrorystyczna musiałaby podkreślać gotowość wykorzystania broni atomowej, unikając tym samym jednoznacznej reakcji innych państw. Gdyby broń nuklearna okazała się skutecznym instrumentem do prowadzenia negocjacji, z pewnością byłoby to wydarzenie

przełomowe.

Rodzi

się

też

pytanie,

co

ugrupowanie

zamierzałoby uczynić z posiadaną bronią już po osiągnięciu zamierzonego celu. By uwiarygodnić swoje pokojowe zamiary, mogłoby oddać broń w ręce

113 społeczności międzynarodowej. Zachowanie jej wydaje się ryzykowne, gdyż trwale zwiększałoby poczucie zagrożenia.

Przypuszczalnie, po sukcesie jednego ugrupowania, inne organizacje terrorystyczne również zaczęłyby zmierzać do realizacji swoich postulatów w podobny sposób, czyli przez realne zdobycie lub informowanie o zdobyciu broni nuklearnej i w ten sposób wymuszając zagrożone państwa do podjęcia negocjacji.

Scenariusz 3: zmiany w układzie sił nuklearnych Trzeci scenariusz zakłada, że ugrupowanie terrorystyczne zdobywa broń jądrową z konkretnego źródła, otrzymuje ją od państwa wspierającego terroryzm. Wydaje się, że współczesne służby wywiadowcze światowych mocarstw byłyby w stanie taką informację przechwycić, co byłoby równoznaczne z interwencją innych państw.

Przede wszystkim doszłoby do interwencji zbrojnej na terytorium państwa wspierającego terroryzm. Można przewidywać, że mocarstwa zdecydowałyby się na rozbrojenie asertywne, by wykluczyć w przyszłości proliferację poziomą przez to samo źródło. Pojawia się pytanie, czy państwo wspierające terroryzm będzie się bronić i czy użyje sił niekonwencjonalnych dla powstrzymania agresorów. Znów rodzi się ryzyko wybuchu konfliktu nuklearnego.

Równocześnie państwa zagrożone musiałyby dokonać szybkiej identyfikacji i lokalizacji ugrupowania terrorystycznego, które weszło w posiadanie broni nuklearnej. Wydaje się, że w tym przypadku wariant prowadzenia negocjacji (jak w scenariuszu 2) wydaje się niemożliwy, ze względu na upadek wiarygodności ze strony państwa wspierającego terroryzm.

Przekazanie

broni

jądrowej

terrorystom

wskazywałoby

definitywnie na ich zamierzenia. Przypuszczalnie interweniujące państwa

114 zmierzałyby do odbicia broni nuklearnej i wyeliminowania ugrupowania terrorystycznego.

Interwencja zbrojna na terytorium innego państwa i wspomniane przymusowe rozbrojenie doprowadziłoby do zmiany układu sił. Państwo wspierające terroryzm utraciłoby status państwa nuklearnego, a ponadto zostałoby skazane na polityczny ostracyzm i, być może, wieloletnią okupację przez inne mocarstwa. Paradoksalnie, zakładana sytuacja mogłaby w dłuższym rozrachunku przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa międzynarodowego, gdyż eliminacja potencjału nuklearnego byłaby jak najbardziej usankcjonowana.

Zarysowany problem wskazuje na ryzyko przejęcia broni jądrowej przez organizację terrorystyczną. Jest to jednak ryzyko niewielkie ze względu na duże trudności związane z pozyskaniem takiego arsenału, a także z utrzymaniem go i samym nawet skutecznym użyciem. Współczesne państwa słusznie stale pracują nad wzmocnieniem zabezpieczeń i ochroną składowanego

potencjału

nuklearnego.

Kolejnymi

krokami

ku

bezpieczeństwu powinno być odświeżenie i zrewidowanie NPT oraz prowadzenie stałej polityki na rzecz zachęcania pozostałych państw nuklearnych (Indie, Pakistan, Izrael i Korea Północna) do przystąpienia do programów rozbrojeniowych. Zrozumiałym jest, że terroryści będą szukać sposobów na zdobycie broni masowego rażenia, gdyż ta zawsze będzie dla nich łakomym kąskiem. Wystarczy wyobrazić sobie już sam efekt psychologiczny, jaki wywoła informacja o ugrupowaniu terrorystycznym posiadającym broń jądrową. Samo zastraszenie może już sprzyjać realizacji określonych celów politycznych terrorystów. Ostatecznie nigdy nie wiadomo, w jaki sposób zechcieliby jej użyć.

115 Streszczenie: W artykule podjęto kwestię znaczenia politycznego broni masowego rażenia. Obecnie jest ona wyłącznie autem aktorów państwowych, którym udało się ją pozyskać. Istnieje jednak ryzyko, że w przyszłości kontrolę nad bronią jądrową przejmie aktor niepaństwowy, którego działań nie sposób przewidzieć. Podjęto próbę zarysowania hipotetycznej sytuacji, w której organizacja terrorystyczna wchodzi w posiadanie broni jądrowej.

Summary: The article adresses the political significance of weapon of mass destruction. Nowadays only state players can obtain such a weapon, but there is a risk that in the future non-state actor will try to take control over nuclear weapon. Behavior of such a non-state actor cannot be predicted. The author made an attempt to present hypothetical situation in which a terrorist organization comes into possession of nuclear weapon.

Słowa kluczowe: bezpieczeństwo, broń jądrowa, terroryzm Key words: security, nuclear weapon, terrorism

116 Bibliografia: Źródła internetowe: 1. Charnysh

V.,

A

Brief

History

of

Nuclear

Proliferation,

http://www.nuclearfiles.org/menu/key-issues/nuclearweapons/issues/proliferation/Proliferation_History.pdf (20.06.2011) 2. Charnysh V., India’s Nuclear Program, http://www.nuclearfiles.org/menu/key-issues/nuclearweapons/issues/proliferation/india/charnysh_india_analysis.pdf (21.06.2011) 3. Declaration by ETA, http://www.gara.net/agiriak/110108_declaration.pdf (21.06.2011) 4. Langewiesche

W.,

The

Wrath

of

Khan,

“The

Atlantic”,

http://www.theatlantic.com/magazine/archive/2005/11/the-wrath-ofkhan/4333/ (22.06.2011) 5. Mutually Assured Destruction, http://www.nuclearfiles.org/menu/keyissues/nuclear-weapons/history/cold-war/strategy/strategy-mutualassured-destruction.htm (20.06.2011) 6. Nuclear Non-Proliferation Treaty, http://www.armscontrol.org/documents/npt (20.06.2011) 7. The World’s Nuclear Arsenals, http://www.cdi.org/program/issue/document.cfm?DocumentID=2972 &IssueID=46&StartRow=1&ListRows=10&appendURL=&Orderby= DateLastUpdated&ProgramID=32&issueID=46 (22.06.2011) 8. Trends in Terrorism, RAND Corporation, http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monographs/2005/RAN D_MG393.pdf (21.06.2011) 9. Vandenbroucke L.S., The Isreali Strike Against OSIRAQ, Air University Review 1984,

117 http://www.airpower.au.af.mil/airchronicles/aureview/1984/sepoct/vanden.html (20.06.2011)

Opracowania i monografie: 1. Hymans J., The Psychology of Nuclear Proliferation, Cambridge University Press 2006.

2. Krasuski J., Historia Niemiec, Wrocław 2008.

3. Madej M., Zagrożenia asymetryczne bezpieczeństwa państw obszaru transatlantyckiego, Warszawa 2007.

4. Ożarowski R., Aspiracje polityczne Iranu w aspekcie bezpieczeństwa międzynarodowego [w:]

Iran – 30 lat po rewolucji, pod red. J.

Strzelczyk, Biblioteka „Bezpieczeństwa

Narodowego”

tom

12,

Warszawa 2009.

5. Słownik 100 tysięcy potrzebnych słów, pod red. J. Bralczyka, Warszawa 2008 6. Strategia we współczesnym świecie, pod red. J. Baylisa, J. Wirtza, C. S. Gray’a, E. Cohena, Kraków 2009 7. Sułek M., Progrozowanie i symulacje międzynarodowe, Warszawa 2010 Artykuły w czasopismach: 1. Tolak Ł., Materiały rozszczepialne i arsenały jądrowe w kontekście zagrożenia terrorystycznego, „Terroryzm” nr 3, 2008, 2. Tolak Ł., Nielegalny transfer materiałów radioaktywnych i rozszczepialnych, źródła i inicjatywy zapobiegania, „Terroryzm”, nr 4, 2009.

118 Krzysztof Piekarski

„Pułapka rumuńska” – początek walki o władzę.

Rozgrywka polityczna po klęsce we wrześniu 1939 r.

17 września 1939 r. Prezydent, Premier, Wódz Naczelny, Rząd oraz znaczna liczba urzędników i wojskowych przekroczyli granicę z Rumunią opuszczając obszar II Rzeczpospolitej. Można z całą pewnością stwierdzić, że chyba nikt z wyjeżdżających nie przewidział skutków tego kroku.

Sądzono, że władze rumuńskie wywiążą się z wcześniejszych, fakt, że ustnych, zobowiązań i udzielą droit de passage Prezydentowi i Rządowi RP. Problemy związane z różnym rozumieniem dotychczasowych ustaleń bardzo szybko doprowadziły do konfliktu z przedstawicielami władz rumuńskich.

Jak wspomina m.in. J. Beck „18 września zgłosił się do mnie ambasador rumuński w Warszawie pan Crucescu żądając w imieniu rządu rumuńskiego podpisania deklaracji, której tekst, pisany ręką rumuńską, posiadam w oryginale. Brzmi on jak następuje: „Panie Ministrze, zwracając się z prośbą o udzielenie Rządowi Polskiemu prawa przejazdu przez Rumunię do kraju neutralnego, oświadczam, że z chwila wjazdu do tego przyjaznego i neutralnego kraju Rząd Polski zrzekł się wszystkich swoich atrybucji konstytucyjnych, politycznych i administracyjnych...”1.

Tak brzmiąca

deklaracja była nie do przyjęcia przez stronę polską z powodów zasadniczych: była bowiem niezgodna z wcześniejszymi ustaleniami. J. Beck jako szef MSZ zgodził się jedynie oświadczyć w imieniu rządu, że w czasie

1

J. Beck, Ostatni raport, Warszawa 1987, s. 200.

119 tranzytu przez Rumunię gotowi jesteśmy „w pełni respektować neutralność tego kraju”2.

Przedstawiciel władz rumuńskich Crucescu nie wdając się w dalsze polemiki oświadczył, że sytuacja polityczno – militarna zmusza rząd rumuński do nakazania opuszczenia przez władze RP strefy nadgranicznej.

Sprawa tranzytu i szczegóły techniczne pobytu naszych władz miały być omówione w trakcie spotkania z ministrem spraw zagranicznych Gafencu.

Oznaczało to de facto internowanie władz polskich w trzech rumuńskich miejscowościach: Bicaz, Slanica i Craiova. Naczelne władze państwowe RP zostały pozbawione możliwości sprawowania władzy, co w konsekwencji stawiało pod znakiem zapytania sprawę formalnej

i legalnej ciągłości

prawnej państwa polskiego. Mimo podejmowanych usilnych starań przez stronę polską, Rumuni odmawiali rewizji swego stanowiska, powołując się na „potężne naciski z zewnątrz”. Wobec internowanych zastosowano jednocześnie daleko idące ograniczenia w poruszaniu się po Rumunii np. zakaz wjazdu do Bukaresztu. Próbując rozszyfrować owe naciski, ambasador RP w Rumunii R. Raczyński przeprowadza konsultacje z ambasadorem Francji i posłem angielskim w Bukareszcie. Obaj panowie zdecydowanie stwierdzili, że źródłem problemów władz polskich są działania posła niemieckiego Fabriciusa, który złożył na ręce ministra Gafencu stanowcze demarche, oświadczając, że gdyby Rząd Polski przeszedł na terytorium rumuńskie,

powinien

być

w

Rumunii

bezwzględnie

zatrzymany.

Niezastosowanie się do żądań niemieckich w konsekwencji pociągnęłoby za sobą wypowiedzenie wojny3. Rumunia nie miała innego wyjścia jak zaakceptować niemieckie oczekiwania w przeprowadzeniu rozgrywki z

2 3

Ibidem, s. 200.

K. Morawski, Wspólna droga z Rogerem Raczyńskim, Poznań 1998, s. 236.

120 władzami polskimi4.

W dniu 19 września 1939 r. minister spraw

zagranicznych III Rzeszy Joachim von Ribbentrop zawiadomił posła niemieckiego Fabriciusa, by poinformował rząd rumuński o zadowoleniu z jakim rząd niemiecki wita „niedwuznaczny wyraz neutralności rumuńskiej, wyrażonej w internowaniu członków rządu polskiego i zapobieżeniu ich wyjazdowi”5. Minister J. Beck w swoim „ostatnim raporcie” stwierdza, że za zmianą stanowiska Rumunii stała również Rosja i sojusznicza Francja oraz środowiska polskie „szukające rozgrywek na tle wielkiego dramatu”6.

Powyższe dokumenty i stwierdzenia potwierdzają, że zamknięcie naczelnych władz polskich w „pułapce rumuńskiej” miało skomplikowany rodowód będący splotem różnych interesów zainteresowanych państw. Przedwojenna opozycja polska, grupa frontu Morges7, oraz przedstawiciele władz francuskich zabiegali o wytworzenie takiej sytuacji, która umożliwiłaby powołanie nowych władz polskich cieszących się zaufaniem i poparciem ze strony zachodnich aliantów. Uważano bowiem, iż skompromitowany rząd F. Sławoja-Składkowskiego,

a

w

szczególności

minister

J.

Beck

odpowiedzialny za stosunki z Niemcami i znany jako przeciwnik współpracy z Francją, nie będą w stanie skutecznie bronić interesów Rzeczpospolitej na ziemi francuskiej. wiadomość, że internowanie, przynajmniej w najbliższym czasie, nie zostanie anulowane doprowadziła do przyśpieszenia zabiegów mających przełamać kryzys polityczny. 19 września 1939 r. w ambasadzie

A. Adamczyk, Generał dywizji Sławoj Felicjan Składkowski (1885- 1962). Zarys biografii politycznej, s. 270 i n.

5 W. T. Kowalski, Walka dyplomatyczna o miejsce Polski w Europie 1939-1945., Warszawa 1970, s. 122.

6 J. Beck, op. cit., s. 201.

7 Tzw. „ Front Morges” utworzony w 1936 r. w Riond-Bosson, stałej siedzibie Ignacego Paderewskiego w Szwajcarii. skupiał różne ugrupowania polityczne oraz osobistości pozostające w opozycji wobec rządów sanacji. Za nadrzędne zadanie stawiano sobie doprowadzenie do zmian w sposobie sprawowania władzy w kierunku demokratyzacji i liberalizacji życia politycznego. Czołowymi postaciami byli m.in. W. Witos, K. Popiel, gen.

J. Haller, prof. S. Stroński.

4

121 francuskiej w Bukareszcie odbyło się spotkanie w którym wziął udział R. Raczyński, ambasador Francji i poseł brytyjski S. Hoare. Jednomyślnie uznano, że powstała sytuacja na pierwszy plan wysuwa podjęcie natychmiastowych kroków mających doprowadzić do zabezpieczenia ciągłości władz naczelnych RP. Po spotkaniu ambasador Raczyński uzyskał od ministra Gafencu zgodę na wyjazd do Bicaz aby spotkać się z prezydentem I. Mościckim. Rozmowy z Mościckim były prowadzone w dość napiętej atmosferze z powodów oczywistych. Wiele istotnych problemów trzeba było gruntownie wyjaśnić i uzyskać akceptację dla proponowanych rozwiązań8. Najważniejszym zadaniem, które należało szybko rozstrzygnąć było ustalenie następcy na urzędzie prezydenta. Kandydatami mogli zostać tylko ci, którzy zostaną zaakceptowani przede wszystkim przez Francję.

Dezaprobata Paryża wobec kandydatury B. Wieniawy- Długoszowskiego w sposób jednoznaczny pokazywała gdzie w rzeczywistości zapadają decyzje.9 Zarządzenie Prezydenta RP o wyznaczeniu następcy trzeba było anulować.

Dnia 29 września do ambasady polskiej w Bukareszcie przyszedł telegram, który był odpowiedzią na prośbę I. Mościckiego o podanie nazwisk ewentualnych kandydatów, których by Francja i Anglia na pewno zaakceptowały, sygnowany przez E. Raczyńskiego gen. WieniawęDługoszowskiego, min. Łepkowskiego i amb. Łukasiewicza. Treść telegramu była następująca: „Spośród wybitnych Polaków za granicą Hlond, Raczkiewicz i August Zaleski jak przypuszczamy nie spotkaliby się z opozycją Francji. Anglia zajmuje w tej sprawie stanowisko neutralne, Wiek i zdrowie Paderewskiego są poważną przeszkodą dla jego kandydatury. Co do Hlonda wszelkie dane, że nie mógłby przyjąć wyznaczenia. Pozwalamy sobie 8

K. Morawski, op. cit. ,s. 237.

Rząd francuski przekazał amb. RP Paryżu, że nie ma zaufania do mianowanej osoby i nie widzi ku swemu żywemu żalowi możliwości uznania jakiegokolwiek rządu powołanego przez gen. Wieniawę /sevoit quant a lui a son vif regret dans l, imposiilite de reconnaitre/ Zapiski ambasadora Rogera Raczyńskiego, w: K. Morawski, op. cit. s. 243.

9

122 więc przedłożyć kandydaturę Raczkiewicza, jako byłego Marszałka Senatu i Prezesa Związku Polaków za Granicą. Ma on największe szanse penetracji opinii polskiej. Nie uważamy za możliwe uprzedniego oficjalnego uzgadniania kandydatów z rządem francuskim i angielskim i sądzimy, że trzeba ponieść pewne ryzyko”10. Opinie dotyczące ewentualnych kandydatów do objęcia urzędu prezydenta oraz wyraźne wskazanie na osobę Wł.

Raczkiewicza

jako

najlepszego

kandydata,

przyśpieszyły

działania

umożliwiające wyjście z tej niezwykle skomplikowanej sytuacji politycznej.

Ambasador Raczyński 29 września, po uzyskaniu zgody na wyjazd od min.

Gafencu, wyjechał do Bicaz na spotkanie z prezydentem Mościckim. Około północy odbył rozmowę telefoniczną z ambasadorem Francji Thierry w Bukareszcie, który w obecności radcy naszej ambasady A. Ponińskiego, odczytał tekst na wyraźne polecenie prezydenta Daladiera w następującym brzmieniu: 1. „Grono poważnych Polaków zgrupowanych dookoła Ambasadora RP w Paryżu wysunęło, niezależnie od rządu francuskiego, propozycję kandydatury byłego marszałka senatu Władysława Raczkiewicza.

2. Rząd francuski wita tę kandydaturę z całą życzliwośścią i stwierdza, że rząd powołany przez pana Raczkiewicza będzie uznany i będzie korzystać z wszelkich przywilejów na terytorium francuskim.

3. Wobec otrzymanych wiadomości o nowym porozumieniu sowiecko niemieckim rząd francuski nalegałby, aby p. prof. Mościcki powziął natychmiastowa

decyzję,

gdyż

obecna

sytuacja

grozi

poważnymi

komplikacjami”11.

Prezydent Mościcki po zapoznaniu się z brzmieniem oświadczenia władz francuskich

10 11

wyraził

zadowolenie

K. Morawski, op. cit. s. 246.

Ibidem, s. 248.

i

brak

jakichkolwiek

zastrzeżeń.

123 Ambasador Raczyński wspólnie z Mościckim zredagowali dokument w którym oznajmiono, że „niniejszym pismem rezygnuję z urzędu Prezydenta RP. Bicaz, dnia 30 września I. Mościcki12.

Dokument z rezygnacją został wysłany do Paryża na ręce ambasadora Łukasiewicza z odnośną kopertą do Prezydenta RP Wł. Raczkiewicza.

30 września Wł. Raczyński otrzymał telefonogram od p. Premiera Sławoja – Składkowskiego, ze Slanic, że rząd dowiedziawszy się o rezygnacji prof.. Mościckiego, zgłosił in corpore swą dymisję i składa hołd nowemu prezydentowi RP. Tekst telefonogramu został przekazany października do Paryża

1

z prośbą o zakomunikowanie Prezydentowi RP

Raczkiewiczowi13.

W dniu 30 września 1939 r. w Paryżu utworzony został nowy rząd polski na emigracji. W jego skład weszli przedstawiciele dotychczasowej opozycji oraz umiarkowanych odłamów

„piłsudczyków”. Polityczna

podstawę rządu stanowiły cztery stronnictwa: PPS, Stronnictwo Ludowe, Stronnictwo Pracy oraz Stronnictwo Narodowe14. Nowe władze polskie stosunkowo szybko zostały uznane przez Francję, Wielką Brytanię i USA. Pozbawieni urzędów i stanowisk, przebywający wbrew własnej woli w Rumunii politycy, wyżsi urzędnicy administracji państwowej oraz wojskowi sądzili, że przyczyny dla 12

których ograniczono ich wolność

Ibidem, s. 249.

Ibidem, s. 249.

14 W rządzie utworzonym w Paryżu stanowisko premiera objął gen. Wł. Sikorski zajmując jednocześnie stanowisko dowódcy Polskich Sił Zbrojnych we Francji, ministra spraw wojskowych, a nico później po rezygnacji Rydza- Śmigłego został również Naczelnym Wodzem, wicepremierem został prof. Stroński, sprawy zagraniczne objął A. Zaleski, J. Stańczyk został min. pracy, A. Koc min. skarbu. J. Haller, A. Ładoś i K. Sosnkowski to ministrowie bez teki. Prezydent Raczkiewicz mianował K. Sosnkowskiego swoim następcą.

W następnych miesiącach skład rządu uległ rozszerzeniu.

13

124 osobistą, dokonując przymusowej izolacji w obozach dla internowanych ustały z chwilą rezygnacji z zajmowanych stanowisk i ukonstytuowania się nowych władz. Po odczekaniu kilkunastu dni były premier wraz ze swym wicepremierem napisali obszerny list mający być swoistą próbą wyjaśnienia przyczyn klęski II Rzeczpospolitej we wrześniu 1939 r., przedstawieniem swego obecnego położenia oraz oczekiwań na podjęcie działań ze strony nowych władz mających doprowadzić do zmiany skrajnie niekorzystnej wg internowanych, sytuacji w której się znaleźli. Adresatem do którego skierowano te oczekiwania został nowy prezydent RP Wł. Raczkiewicz.

Zawartość merytoryczną listu

można podzielić na trzy grupy

problemowe: 1. Uzasadnienie i umotywowanie przesłanek, które skłoniły władze do zaprzestania oporu i opuszczenia obszaru II Rzeczpospolitej; 2. Opis

położenia

internowanych

i

podstawowych

problemów

bytowych; 3. Przedstawienie oczekiwań związanych z oczekiwaną zmianą swego położenia.

Co do pierwszego problemu, autorzy listu stwierdzają, że „granicę polską przekraczaliśmy z świadomą myślą, że spoczywają na nas dwa kardynalne obowiązki wobec państwa i wobec historji walczącego narodu, których w niewoli nieprzyjacielskiej utrzymanie ciągłości

nie moglibyśmy już wykonać, a mianowicie:

legalnej i suwerennej władzy Rzeplitej oraz

organizowanie dalszej akcji militarnej państwa polskiego w ścisłej łączności z naszymi sprzymierzeńcami i ich terytorium państwowym”.

Możność wykonania tych dwóch obowiązków Rząd opierał na następujących przesłankach:

125 a) na porozumieniu p. Min. Spraw Zagr. z rządem rumuńskim co do zabezpieczenia P. Prezydentowi Rzpl., Rządowi oraz zespołowi naszych współpracowników swobodnego przejazdu przez Rumunię; b) na porozumieniu początkowo ustnym p. Min. Spr. Zagr. z Rządem francuskim w osobie jego ambasadora co do prawa suwerenności naczelnych

władz

państwowych

na

terytorium

Francji,

potwierdzonym następnie w akcie pisemnym, wedle stwierdzenia p.

Min. Spr. Zagr. zakomunikowanym Rządowi w dn. 22 września r. b. c) na wstępnym przygotowaniu organizacyj kadrowych wojskowych, z szczególnym uwzględnieniem sił lotniczych kierowanych jeszcze z Polski do tej służby; d) na przeprowadzeniu z dyspozycji rządu równoczesnej ewakuacji tak dobranego zespołu najwartościowszych jednostek w aparacie urzędniczym, który mógłby wedle naszej obiektywnej oceny, wykonać wielkie zadanie, ciążące na rządzie pracującym w szczególnie trudnych warunkach na obczyźnie; e) na ulokowaniu wzgl. na przesłaniu całego zapasu złota, znajdującego się w dyspozycji Banku Emisyjnego za granicę, celem umożliwienia niezależnej akcji finansowej władzom polskim. Ponadto zaś wywieziono znaczny zapas banknotów, aktywa Banku Polskiego i niektórych banków państwowych oraz pozostawiono do dyspozycji kredyty towarowe i finansowe, uzyskane uprzednio w Anglii i Francji15.

W drugiej kwestii stwierdzono, że „za wyjątkiem nielicznej grupy osób całe uchodźctwo polskie znalazło się od pierwszego dnia w niezwykle Archiwum Jasna Góra, Zespół Akt I. Mościckiego, sygn. 4004, List Sławoja Składkowskiego i E. Kwiatkowskiego do prezydenta RP W. Raczkiewicza z dn. 9 października 1939 r., wysłany z Baile Herculane.

15

126 trudnych warunkach materialnych. Nikt nie rozporządzał walutą rumuńską; spekulacja wydobywała złote polskie, płacąc za złotego 2- 4 lei, tj. 10% istotnej wartości. Ostre chłody stały się dokuczliwe dla licznych

rzesz

polskich, ewakuowanych nagle i pozbawionych ciepłej odzieży. Dyrektor Banku Polskiego i Konsulat w Czerniowcach czyniły wszystko, aby opanować wytworzoną sytuację, co w części udało się przez uruchomienie wymiany złotych na leje – w ograniczonej ilości- przy kursie 20 l za 1 zł. W oparciu o dokonane odmrożenie należności handlowych i przez sprzedaż 250 kg. złota bankowi rumuńskiemu.

Pomimo trudności- podejmowaliśmy

ponawiane usiłowania, by

zachować siły fachowe i moralne tego szczególnie cennego zespołu ludzkiego dla pracy państwowej. Licząc się jak najbardziej, że zasoby państwa muszą służyć celowi wyższemu ponad wszelkie prawa i postulaty personalne , poleciliśmy wypłacić prowizorycznie skromne pobory za miesiąc październik wszystkim urzędnikom przebywającym w Rumuni, przy czym dla dla najwyższych kategoryj pracowników- i to bez uwzględnienia dokonanej de facto dewaluacji złotego – pobory te wahały się w granicach 20 -30 % poborów otrzymywanych w Polsce. I choć zarządzenie to ze względu na trudności komunikacyjne nie mogło być zrealizowane w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy cywilnych , to jednak wiadomości o decyzji niepozostawienia naszych około 1500 – 1800 pracowników, ewakuowanych do Rumunii na rozkaz Rządu , na łasce losu i wątpliwej opiece rządu, przyniosło pewne uspokojenie16.

W ostatniej kwestii dotyczącej dalszych losów internowanych w Rumunii, których jak pisali „ ogarnęło przygnębienie , gdyż znaleźli się wobec przymusowej bezczynności i nie wiedzą , czy mogą być Polsce gdziekolwiek jeszcze potrzebni i użyteczni”, proszą o jak najszybsze 16

Archiwum Jasna Góra, Zespół Akt I. Mościckiego, List z 9 października 1939 r.

127 rozstrzygnięcie tej, jakże nieznośnej sytuacji. W rekapitulacji kończącej list stwierdzają: 1. Że dotychczas nie został załatwiony problemat zwolnienia

z

internowania b. Prezydenta RP prof. I. Mościckiego, który przez długie lata był symbolem suwerenności naszego państwa. Sprawa ta domaga się decyzji, przekreślającej dotychczasowy stan zarówno bezprawny, jak godzący w naszą zbiorową ambicję.

2. Że dotychczas- pomimo złożenia swych mandatów członków rządu- byli ministrowie są internowani i nie mogą przyjąć udziału w akcji, która nie może być zamknięta przed żadnym z obywateli Polski , tj. w akcji odbudowania pełni praw, bez względu na to jaki zakres pracy może przypaść poszczególnej jednostce w udziale.

3. Że wbrew wszelkim zasadom i wbrew stanowi prawnemu w Polsce, są nadal internowani

przebywający w Rumunii

podsekretarze stanu, reprezentujący ciągłość prac w resortach rządowych.

4. Że urzędnicy, ewakuowani z Polski na polecenie Rządu nie mogą dotychczas wypełnić swego obowiązku i swej woli lojalnego służenia państwu, a ich byt materialny jest jak najbardziej pożałowania godny.

5. Że zagadnienie wojskowych polskich w Rumunii nie może być uważane za niezałatwione ostatecznie .Nie dotykając sprawy umożliwienia im pełnienia czynnej służby pod sztandarami polskimi,

pozostaje otwarta sprawa zabezpieczenia ich bytu i

wykonania w całej pełni zobowiązań , przyjętych przez rząd rumuński.

6. Że znaczna liczba uchodźców prywatnych przebywających w

128 Rumunii nie może tu zająć się żadną twórczą pracą i jest pozbawiona

opieki

społecznej

w

zakresie

choćby

najskromniejszym.

Prosząc Pana Prezydenta RP o łaskawe rozpatrzenie poruszanych kwestyj, łączymy zapewnienia najwyższej czci i pełnego oddania zarówno w imieniu własnym, jak i w imieniu członków b. rządu”17.

List wywołał daleko idące skutki, nie tylko dla autorów ale również wobec formacji politycznej której byli przedstawicielami. Najbardziej zadziwiający w całej sprawie był fakt, że odpowiedź przysłał nie adresat ale premier Wł. Sikorski, który miał powody do , co najmniej , niechęci wobec środowiska politycznego z którego wywodzili się autorzy. List opatrzony był nadrukiem „tajne” oraz poprzedzony informacją podpisaną przez charge d’ affaires Ambasady RP w Bukareszcie A. Ponińskiego18. Poniński zwracał uwagę adresatów, że odpowiedź premiera Wł. Sikorskiego została wysłana dn. 4 listopada 1939 r. z Paryża i była załącznikiem do specjalnej tajnej instrukcji.

Premier Wł. Sikorski już na samym wstępie, bardzo ostro potraktował autorów listu, stwierdzając: „w piśmie Panów brak jakiegokolwiek śladu zrozumienia sprawy najważniejszej, a mianowicie odpowiedzialności tego rządu za ostatnie wydarzenia, odpowiedzialności tem większej, że uważają się oni za dalszy ciąg rządów od 1926 r. Jest ona tak straszliwą, jak rzadko bywa w dziejach. Nie waham się stwierdzić , że w tym stanie rzeczy wszelkie podnoszenie głosu przez rząd klęski narodowej jest czemś nieoczekiwanem19.

Ponadto, dalej stanowczo podkreślił, że „rząd Panów mimo nieuchronnie nadchodzącej burzy dziejowej ani jej nie przewidział ani nie chciał dzielić 17

Ibidem.

Archiwum Jasna Góra, Zespół Akt I. Mościckiego, sygn .4004, List z dn. 11 listopada 1939 r.

19 Archiwum Jasna Góra, Zespół Akt I. Mościckiego, List z dn. 4 listopada podpisany przez Sikorskiego, wysłany z Paryża.

18

129 swej odpowiedzialności z narodem. Odrzucał on uporczywie wszelką myśl o jedności narodowej”20. Mimo tak wyrażonego stanowiska zdecydował się odpowiedzieć na problemy, które nurtowały zarówno autorów jak i środowiska internowanych w Rumunii. Sikorski uznał, że „los osób, któremi zajmuje się list Panów, jest niewątpliwie ciężki ale wobec ogromu nieszczęść natury politycznej, materialnej i moralnej, jakie na cały naród polski – nie z winy Rządu obecnego – nie mogę w sprawie byłych władz internowanych w Rumunii przypisać tak wielkiego ogólno – państwowego znaczenia, jakie nadają mu Panowie (…). Poczyniłem jednak i czynię dalej starania, celem zwolnienia internowanych osób, w szczególności b. Prezydenta RP prof.

Mościckiego oraz ułatwienia im wyjazdu do innych krajów”21. Kilkanaście wersów dalej Premier dokonuje oceny wyjaśnień związanych z podjęciem przez byłe już, władze RP decyzji o przekroczeniu granicy z Rumunią: b. rząd oparł swą decyzję opuszczenia kraju w pierwszej linii na porozumieniu min. Spraw Zagr. z rządem rumuńskim. Treść tego porozumienia w oświetleniu b. rządu RP nie jest mi znana. Natomiast, według oficjalnego oświetlenia rządu rumuńskiego, udzielił on gościnności, względnie tranzytu do krajów neutralnych p. Prezydentowi Mościckiemu i członkom rządu polskiego ale nie w charakterze oficjalnym. W każdym razie przypuszczenie, że rząd rumuński w braku wyraźnych atypultacyj i gwarancyj w tym względzie- pozwoliłby na przejazd przez swoje terytorium rządowi urzędom formacjom wojskowym polskim a nawet dopuściłby do urzędowania władz polskich w Rumunii i do kierowania stamtąd wojną byłoby w tych warunkach błędem opartym na kompletnej nieznajomości stosunków politycznych i prawnych”22.

20

Ibidem.

Ibidem.

22 Ibidem.

21

130 W kwestii złych warunków i problemów związanych z codziennym bytem internowanych stwierdził, że „według informacji rządu sytuacja jeśli nie całego wychodźctwa w Rumunii to w każdym razie uprzywilejowanej jego części jest znacznie lepsza, aniżeli w innych krajach. Jak wynika nawet, z pisma Panów przebywające tam sfery urzędowe w szerokim stopniu wykorzystały fundusze publiczne , wypłacając zarówno w złotych jak w walutach zagranicznych poważne sumy dygnitarzom

i

urzędnikom

państwowym. Nawet pewne ilości znajdującego się w Rumunii złota zostały zużyte w tym celu. Według raportów, posiadanych przez rząd polski, wykorzystanie

funduszów

poszczególnych

osób

w

publicznych wielu

dla

przypadkach

celów

zaopatrzenia

przekroczyło

wszelkie

dopuszczalne rozmiary i będzie musiało być w przyszłości niewątpliwie przedmiotem szczególnych dochodzeń. Specjalne uprzywilejowanie tych urzędników państwowych, którzy zostali w ostatniej chwili przed opuszczeniem kraju przez rząd polski zostali wyróżnieni w formie utworzenia specjalnych zespołów, podczas kiedy inni urzędnicy uprzednio ewakuowani z miejsca urzędowania , zostali porzuceni w różnych miasteczkach i wsiach na wschodzie i południu Rzeczpospolitej nie znajduje dostatecznego uzasadnienia i nie może być powodem do dalszego wyróżniania tych urzędników spośród pozostałego wychodźctwa”23.

W związku z różnymi plotkami i krążącymi opiniami na temat wykorzystywania złota będącego w posiadaniu byłych władz II RP do Baile Herculane, gdzie przebywał internowany rząd gen. F. Składkowskiego udała się delegacja pod przewodnictwem amb. R. Raczyńskiego, która miała wyjaśnić prawdziwe tło tej sprawy. R. Raczyński sporządził notatkę w sprawie tzw. „ złota niemieckiego”. Wg. Zawartej w notatce relacji gen.

Składkowskiego , wojewoda krakowski Tymiński przewoził złote monety / dwudziestomarkówki niemieckie/ , które na granicy chciała skonfiskować policja rumuńska .

Na tym tle doszło do konfliktu w którym wzięli udział policjanci polscy. Monety zostały jednak wwiezione na teren Rumunii . W obawie jednak przed możliwością ponownej konfiskaty Premier Składkowski rozdzielił monety pomiędzy zaufanych współpracowników i wybranych urzędników . Osobom otrzymującym pieniądze wydane zostało polecenie by: a. monety, jak najstaranniej zabezpieczyć przed ewentualną rewizją rumuńską; b. dowieźć je do Francji i postawić do dyspozycji Rządu z chwilą, gdy zacznie działać na ziemi 23

131 W

konkluzji premier Sikorski

stwierdzał : „Generalne uznanie

ewakuowanych do Rumunii urzędników, jako „zespołu najwartościowszych jednostek w aparacie urzędniczym” nie może być przez rząd polski przyjęte.

Wiadomo, że dobór urzędników w ostatnich latach dokonywał się warunkach dalekich od prawidłowości, a nawet przyzwoitości. Toteż indywidualne wciąganie do służby w tworzącym się, niezmiernie szczupłym aparacie państwowym tych jednostek, istotnie mogą być uznane za wartościowe, a które miało miejsce w wielu wypadkach, będzie stosowane także w przyszłości

w

miarę

rozporządzalnych

etatów.

Zechcą

Panowie

zakomunikować powyższe uwagi innym b. panom ministrom, w imieniu których wystosowali Panowie pismo z dn. 9 ub. m. do Pana Prezydenta Rzeczpospolitej”24.

Taki obrót sprawy był nieoczekiwany. Ton i bardzo skrajne oceny ferowane przez premiera Sikorskiego w jego liście zostały przyjęte jako niedopuszczalne i skrajnie krzywdzące .Autorzy pierwszego listu napisali kolejny ponownie adresując go do prezydenta Raczkiewicza. Datowany jest na 17 listopada 1939 r. . Panowie F. Sławoj-Składkowski i E. Kwiatkowski nie mając pewności czy poprzedni list dotarł do adresata, dołączyli również odpis poprzedniego. Zastrzegając się, że nie chcą prowadzić polemiki stwierdzają, że „tego dokumentu nie wolno nam zostawić bez odpowiedzi, nawet gdybyśmy przeszli do porządku nad jego lekceważącą i obraźliwą formą oraz atakami natury ściśle personalnej. Milczenie nasze musiałoby być poczytane, że gołosłowne zarzuty i oskarżenia pod adresem rządu działającego w Polsce w chwili wybuchu konfliktu niemiecko – polskiego francuskiej; c. monety te zużyć na własne potrzeby w wypadku bądź to zagrożenia życia , bądź też gdyby od wydatkowania ich uzależniona była możność przedarcia do Francji.

Ogólna suma monet wręczonych przez gen. Składkowskiego osobom już wymienionym nie została ściśle określona . Amb. Raczyński obliczył, że powinna obracać się w granicach 20 – 30 tysięcy marek : [w:] K. Morawski, op. cit. s. 250-253, Notatka urzędowa ambasadora Rogera Raczyńskiego.

24 Archiwum Jasna Góra, Zespół I. Mościckiego, List z dn. 4 listopada 1939 r.

132 oraz rządów poprzednich od maja 1926 r. sformułowane w piśmie p. prezesa Rady Ministrów są zgodne z prawdą”25. Odpierając te zarzuty, z całą mocą, autorzy jeszcze raz przypominają, że ich intencją nie było „ani pomniejszanie naszej

odpowiedzialności,

ani

też

nie

zabiegamy

o

załatwienie

jakiegokolwiek indywidualnego postulatu czy też zespołu ludzkiego związanego z b. rządem”26. Aby wszystko było zrozumiałe przytaczają raz jeszcze obszerne cytaty ze swojego pierwszego listu, akcentując, że w gruncie rzeczy stanowił on swoiste sprawozdanie z działalności byłych władz w sytuacji wyjątkowej dla wszystkich internowanych w Rumunii.

Niezrozumiale są dla nich ataki, szczególnie natury politycznej, których wobec nich dopuszcza się premier Sikorski, oświadczają, że pogląd, który sformułował jest z gruntu fałszywy.

Stwierdzenie, że „rząd Panów nie przewidział nadchodzącej burzy dziejowej, ani nie chciał dzielić swej odpowiedzialności

z

narodem”

uważają za przedwczesne i niezgodne z oczywista prawdą. Dalej wyrażają swą opinię na temat decyzji opuszczenia kraju: „jest w oczywistej sprzeczności z naszym pismem z dn. 9 ub. m. twierdzenie P. Prezesa Rady Ministrów jakoby rząd oparł swoją decyzję opuszczenia kraju w pierwszej linii na porozumieniu p. Min. Spraw Zagranicznych z rządem rumuńskim.

Pozostawiamy na uboczu sprawę wyboru interpretacji tego porozumienia w wersji naszej czy rumuńskiej.

Dla nas miało ono oczywisty sens w jedynej tendencji uratowania ciągłości władzy i ciągłości oporu polskiego przez przebicie się przez szereg państw mniej lub więcej ściśle neutralnych do Francji, jako sojuszniczki w walce o Polskę”27. Szczególnie krzywdzące, w oczach autorów, były zarzuty

Archiwum Jasna Góra., Zespół akt I. Mościckiego, sygn. 4004, List z dn. 17 listopada 1939 r.

26 Ibidem.

27 Ibidem.

25

133 dotyczące nadużyć finansowych, związanych z wykorzystaniem funduszów państwa.

„Nikt

spośród

najbardziej

bezwzględnych

przeciwników

politycznych nie obarczał nas dotychczas jako rządu i jako jednostek zarzutem wykorzystywania funduszów publicznych dla celów osobistych.

Uczynił to P. Prezes Rady Ministrów, dodając, że „nawet pewne ilości złota znajdującego się w Rumunii zużyte zostały w tym celu”. Gdyby P. Prezes zacytował globalna sumę, która została w Rumunii dla zaopatrzenia „dygnitarzy państwowych” i „ich świty”, gdyby zechciał zbadać jakie uprawnienia przysługiwały b. członkom rządu w dniu ich dymisji fakt, że dobrowolnie nie zostały one przez nas wyzyskane, gdyby zbadał daty i źródła dyspozycji sprzedaży części złota

banku polskiego w Rumunii, gdyby

zechciał dowiedzieć się, że uczyniliśmy skuteczne wysiłki zwrotu kas do nowego rządu, sami złożyliśmy rachunki nasze, to cała bezpodstawność i niesprawiedliwość takiego zarzutu stanęła by w jasnym oświetleniu”28.

W odpowiedzi na zarzuty gen. Wł. Sikorskiego dotyczących jakości kadr urzędniczych, które wraz z rządem opuściły kraj F. Sławo-Składkowski i E. Kwiatkowski stwierdzają: „Pan Prezes rady Ministrów nie podziela tez naszej opinii co do wartości dla państwa zespołów urzędniczych jakie na skutek zarządzenia rządu znalazły się na terenie emigracji a w szczególności w Rumunii. Nie zamierzamy podnosić w tej chwili dyskusji w tej sprawie.

Nie możemy tylko nie stwierdzić, że ogólna forma dyskwalifikacji, a w szczególności w równej mierze uwłaczające jak i nie poparte żadnymi bliższymi wyjaśnieniami twierdzenie, iż dobór urzędników dokonywany był w ostatnich latach „w sposób nieprzyzwoity” jest pozbawiony wszelkiego obiektywizmu”29.

28 29

Ibidem.

Ibidem.

134 Podsumowując autorzy stwierdzają: „Ale ponadto nikt nam nie odbierze tej świadomości, iż byliśmy rządem, który pierwszy w Europie nie ugiął się pod naporem Niemiec hitlerowskich, choć gięły się przed nim państwa bogatsze i zasobniejsze w sprzęt wojenny , wiedząc , iż mimo wzrastającej grozy sytuacji międzynarodowej ich potężni sojusznicy na zachodzie nie byli wówczas dostatecznie przygotowani do obrony przed agresjami. Byliśmy tym rządem , który raczej wybrał wojnę niż splamienie honoru Polski i nieodwołalną , choć zamaskowaną niewolę narodu”30 .

W związku z tym stwierdzeniem : „odrzucamy z całą mocą prośbę P. Prezesa Rady Ministrów nazwania nas „rządem klęski narodowej”31.

List kończy się szczerymi życzeniami szybkiego zwycięstwa i odbudowania państwa polskiego.

Wymiana korespondencji między przedstawicielami byłej elity władzy, a nową

grupą

rządzącą stanowi interesujący przykład stylu

myślenia politycznego w warunkach wielkiej katastrofy państwa polskiego.

Rozmiary klęski jej skutki były szokujące. Obóz rządzący, od maja 1926 r., nie zdawał sobie do końca sprawy z konsekwencji tego co się stało. Sądzono, że w niedługim czasie uda się odzyskać wszystko co zostało utracone.

Sprawców kataklizmu, który spadł na Rzeczpospolitą dopatrywano się w czynnikach zewnętrznych, niż w stylu i sposobie sprawowania władzy, chociaż przyznawano, że część winy należy wziąć na siebie.

Premier Wł. Sikorski i jego partnerzy polityczni uważali, że należy stosunkowo szybko znaleźć

odpowiedzialnych za klęskę i poddać ich

osądowi politycznemu, eliminując przy okazji ich wpływy i możliwości oddziaływania na podejmowane decyzje polityczne. W tym należałoby upatrywać przyczyn tak gwałtownego ataku na sprawców , jak się wydawało,

30 31

Ibidem.

Ibidem.

135 klęski poniesionej we wrześniu 1939 r. jednakże, kilka tygodni później w postawie Wł. Sikorskiego wobec przegranych nastąpiła zmiana. Wyraźne było dążenie Premiera do przesunięcia problemu badań przyczyn klęski wrześniowej z płaszczyzny politycznej na naukową. Podkreślał ten fakt nawet, bardziej niż niechętny Sikorskiemu Wł. Pobóg-Malinowski: „W sprawie tej Sikorski czuł się jak między młotem a kowadłem. Z całego tego zespołu32 on jeden rozumiał szkodliwy bezsens tych wszystkich zamiarów; skłonny był do umiaru a nawet do pozostawienia sądu „ narodowi i Historii”. Żył jednak w nieustannym lęku, czy opinia publiczna nie posądzi go o pobłażliwość, czy nie oburzy na niego za brak „twardej ręki” w stosunku do „sprawców klęski”33.

Zanim jednak nastąpiło wyciszenie emocji, dokonano pośpiesznej oceny, a co było najbardziej przykre dla ocenianych

w formie daleko

odbiegającej od przyjętych reguł i ocierającej się o paszkwil i bezpodstawne pomówienia.

Streszczenie: W artykule poruszono problem walki o władzę między czołowymi polskimi politykami po klęsce wrześniowej w 1939 roku. Szczególnym wydarzeniem było internowanie w Rumunii Józefa Becka i Edwarda RydzaŚmigłego, którzy próbowali przedostać się do Francji. Pod naciskiem Niemców jednak rumuńskie władze takiej zgody nie udzieliły. Stanowisko nowego premiera Sikorskiego wobec prób powrotu do życia politycznego Becka i Rydza-Śmigłego było jednoznaczne, jako że ciążyła na nich odpowiedzialność za upadek państwa.

Powołano specjalną grupę , która miała prowadzić badania i studia nad przyczyną klęski we wrześniu i sformułować wnioski, które w przyszłości mogłyby doprowadzić do osądzenia winnych. Grupę tę tworzyli : Sikorski, Stroński, Kot, Modelski.

33 W. Pobóg-Malinowski, Najnowsza historia polityczna Polski, t. III, Londyn 1960, s. 1000.

32

136 Summary: The article addresses the issue of the struggle for power between leading Polish politicians after the defeat in September in 1939. The significant event was internment of Joseph Beck and Edward Rydz-Smigly in Romania, as they were trying to get to France this way. German intervention, however, made the Romanian authorities refuse granting such permission.

Beck and Rydz-Smigly were responsible for defeat and their return to political life was out of the question, as said Prime Minister Sikorski.

Słowa kluczowe: rumuńska pułapka, klęska wrześniowa, II wojna światowa.

Key words: Romanian trap, defeat, Word War II.

Bibliografia: Adamczyk A., Generał dywizji Sławoj Felicjan Składkowski (1885- 1962).

Zarys biografii politycznej Archiwum Jasna Góra, Zespół Akt I. Mościckiego, sygn. 4004, List SławojaSkładkowskiego i E. Kwiatkowskiego do prezydenta RP W. Raczkiewicza z dn. 9 października 1939 r., wysłany z Baile Herculane.

Beck J., Ostatni raport, Warszawa 1987, s. 200.

Kowalski W. T., Walka dyplomatyczna o miejsce Polski w Europie 19391945, Warszawa 1970.

Morawski K., Wspólna droga z Rogerem Raczyńskim, Poznań 1998.

Pobóg-Malinowski W., Najnowsza historia polityczna Polski, t. III, Londyn 1960.

137 Monika Ruksztełło

Specyfika wyborów samorządowych aglomeracji Trójmiasta Aglomeracja Trójmiasta to obszar składający się przede wszystkim z dwóch dużych miast Gdańska i Gdyni oraz z leżącego pomiędzy nimi znacznie mniejszego Sopotu. Miasta stanowią pewną przestrzenną wysoko zurbanizowaną całość powiązaną dość silnymi relacjami przepływu osób, towarów, pieniądza i informacji1. Położenie geograficzne nad zatoką Gdańską odegrało istotną rolę w kształtowaniu społeczno-gospodarczej struktury społecznej aglomeracji między innymi ze względu na działalność portów jak i turystyczno-rekreacyjne funkcje miast.

Osoby pełniące funkcję władzy wykonawczej w samorządzie podregionu trójmiejskiego od 1998 r. mimo znaczących zmian m.in. w ordynacji wyborczej i konstrukcji samorządu terytorialnego utrzymują zdobyty w 2002 r., w pierwszych wyborach samorządowych opartych na nowej „ustawie z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta”, urząd prezydenta miasta.

Analiza specyficznych warunków trójmiejskich wyborów może pomóc odpowiedzieć na pytania: z jakich powodów kandydaci na stanowisko prezydenta Gdańska, Gdyni i Sopotu wybierani są do pełnienia tej samej funkcji już po raz czwarty? Czy i w jaki sposób poprzednie kadencje wpływają na reelekcje? Czy wpływ na wielokrotną reelekcję mają specyficzne warunki panujące w Trójmieście, takie jak dobrobyt materialny 1

J. Parysek, Aglomeracje miejskie w Polsce oraz problemy ich funkcjonowania i rozwoju, s.

35-36, http://www.aglomeracja.holdikom.com.pl/LinkClick.aspx?fileticket=cdEIcLfnxUc=&tabid= 98 [dostęp 08.01.2015]

138 mieszkańców, poziom dochodów i wydatków miasta? Może głosowanie na tego

samego

kandydata

jest

wynikiem

nieznajomości

pozostałych

startujących, przyzwyczajenia lub braku zainteresowania polityką lokalną?

Istnieje

wiele

czynników

wpływających

na

reelekcję

dotychczasowego prezydenta, w tym m.in. sposób zarządzania budżetem, sytuacja ekonomiczna miasta i mieszkańców oraz perspektywy rozwoju.

Jednym z elementów pozwalających na uzyskanie przez dotychczasowego prezydenta przewagi nad pozostałymi kandydatami jest z pewnością rozpoznawalność i możliwość pochwalenia się osiągnięciami związanymi z działalnością na rzecz miasta.

Przedmiotem niniejszej analizy są cechy charakterystyczne wyborów samorządowych aglomeracji Trójmiasta. Badania zrealizowane zostały z wykorzystaniem

powszechnie

dostępnych

źródeł

udostępnianych

w

Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej oraz z wykorzystaniem innych powszechnie dostępnych dokumentów statystycznych i rankingów.

Prezydent Miasta Gdyni Wojciech Szczurek - analiza prezydentury w kontekście wyborów samorządowych Wojciech Szczurek – doktor nauk prawnych, były sędzia i samorządowiec, współorganizator Gdyńskiego Komitetu Obywatelskiego „Solidarność”. Swoją działalność w radzie miasta Gdyni rozpoczął w 1990, w 1991 objął w niej przewodnictwo i pełnił tę funkcję do 1998, do czasu powołania go przez radę na urząd prezydenta miasta2. Równolegle do działalności w radzie reprezentował Gdynię w Sejmiku Samorządowym Województwa Gdańskiego. W drugiej połowie lat 90 przyłączył się do 2

http://www.gdynia.pl/wladze/zarzad/54_.html [dostęp 08.01.2015]

139 centroprawicowej partii Ruch Stu, a następnie stanął na czele własnego, lokalnego ugrupowania pod nazwą „Samorządność”.

W 1998 r. Wojciech Szczurek został powołany przez Radę Miasta na stanowisko

Prezydenta

Miasta

Gdyni.

Z

perspektywy

pierwszych

bezpośrednich wyborów w 2002, kadencja 1998-2002 mogła być jednym z ważniejszych czynników decydujących o wyniku wyborczym, między innymi dlatego, że wcześniejsza aktywność polityczna gwarantuje pewien stopień rozpoznawalności wśród wyborców. W pierwszych bezpośrednich wyborach samorządowych Wojciech Szczurek został wybrany na drugą kadencję już w pierwszej turze, uzyskując poparcie 77,26% głosujących3.

Przez kolejne lata w różnego rodzaju rankingach i sondażach respondenci podkreślali pozytywne zmiany i zwiększanie się jakości życia w mieście, np. w badaniu socjologicznym mierzącym jakość życia w miastach Diagnoza Społeczna 2007, 2011 i 2013 Gdynia zajmowała pierwsze miejsce4.

Wyjątkową cechą prezydentury Wojciecha Szczurka jest niewątpliwie wygrywanie wyborów w pierwszej turze z wysokim poparciem w okolicach 80, a nawet powyżej 87%5 oraz nieprzerwana ciągłość w pełnieniu tej funkcji przez cztery kolejne kadencje i piątą już rozpoczętą. Tylko dwa razy od 2002 r. w bezpośrednich wyborach na prezydenta Gdyni zdarzył się dwucyfrowy wynik kontrkandydatów Wojciecha Szczurka, w 2002 Jarosław Duszewski zdobył 13,99% i w 2014 Marcin Horała 12,13%6.

W wyborach w 2014 mino, niewielkiego spadku w porównaniu do dwóch

poprzednich

wyborów

Wojciech

Szczurek

nadal

pozostał

http://pkw.gov.pl/2002/ [dostęp 08.01.2015] J. Czapliński, T. Panek, Diagnoza Społeczna 2013. Warunki i jakość życia Polaków, s. 169, http://konfederacjalewiatan.pl/aktualnosci/2013/6/_files/2013_11/Czapinski_Ossa_30_11_20 13.pdf [dostęp 08.01.2015] 5 W wyborach samorządowych w 2010 r. Wojciech Szczurek uzyskał poparcie 87,39% wyborców, co stanowiło najlepszy wynik w Polsce.

6 http://pkw.gov.pl/2002/ [dostęp 08.01.2015] 3 4

140 niekwestionowanym liderem, uzyskał poparcie 79,02% głosujących. Z Wojciechem

Szczurkiem

o

stanowisko

Prezydenta

Miasta

Gdynia

rywalizowało trzech kontrkandydatów: -Marcin Horała (12,13%) – 33 lata, startował z ramienia PiS, ukończył prawo i politologię na Uniwersytecie Gdańskim, dwie kadencje w Radzie Miasta Gdyni.

-Andrzej Różański (5,28%) – 56 lat, startował z ramienia SLD, ukończył studia na Wydziale Elektrycznym Wyższej Szkoły Morskiej w Gdyni, poseł na sejm IV kadencji, dwa razy bezskutecznie kandydował na urząd prezydenta Gdyni.

-Artur Dziambor (3,57%) – 32 lata, członek Kongresu Nowej Prawicy, absolwent zarządzania i marketingu w Wyższej Szkole Administracji i Biznesu w Gdyni oraz filologii angielskiej w Pomorskiej Wyższej Szkole Nauk Stosowanych.

Tabela nr 1: Porównanie wyników wyborczych prezydenta Gdyni Wojciecha Szczurka Rok

2002

2006

2010

2014

Wynik

77,26%

85,81%

87.39%

79,02%

4

4

3

3

40,78%

48,22%

46,93%

45,26%

W. Szczurka Ilość kontrkandydatów Frekwencja wyborcza Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://pkw.gov.pl/ [dostęp 08.01.2015]

141 Wykres nr 1: Zestawienie frekwencji i wyników wyborczych Wojciecha Szczurka 100 80 60 40 20 0 Wybory 2002

Wybory 2006 Wyni wyborczy

Wybory 2010

Wybory 2014

Frekwencja wyborcza

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://pkw.gov.pl/ [dostęp 08.01.2015]

Prezydent Miasta Sopotu Jacek Karnowski - analiza prezydentury w kontekście wyborów samorządowych

Jacek

Karnowski

–

doktor

nauk

ekonomicznych,

polityk,

samorządowiec, były członek władz Ruchu Młodej Polski. Swoją działalność w strukturach rady zaczął w 1990 r., a do 1998 r. pełnił funkcję wiceprezydenta Sopotu. W wyborach w 1991 r. bez powodzenia kandydował do sejmu z listy Koalicji Republikańskiej. Od 1994 r. działał także jak współzałożyciel i członek władz Partii Konserwatywnej i Stronnictwa Konserwatywno Ludowego7. W 1998 r. po raz kolejny został radnym i w tym samym roku po raz pierwszy objął urząd Prezydenta Miasta Sopotu. W 2001 znalazł się wśród działaczy i założycieli regionalnych struktur Platformy Obywatelskiej. Po zmianach ordynacji wyborczej w 2002 r. wziął udział w wyborach bezpośrednich, w których pokonując pięciu kontrkandydatów wygrał w pierwszej turze. Wybory w 2006 r. były niewątpliwie sukcesem 7

http://www.jacekkarnowski.pl/zyciorys.php [dostęp 14.01.2015]

142 dotychczasowego prezydenta, który przy najwyższej frekwencji w kraju osiągnął poparcie 63,48% głosujących8.

Sytuacja uległa zmianie po 2008 r., kiedy przedsiębiorca Sławomir Julke zawiadomił prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstwa żądania korzyści majątkowej przez prezydenta Sopotu. Jacek Karnowski zgodnie z zeznaniami przedsiębiorcy miał zażądać korzyści majątkowych w postaci dwóch mieszkań w zamian za uzyskanie decyzji administracyjnej zezwalającej na rozbudowę kamienicy. Ze względu na tzw. Aferą sopocką Jacek Karnowski początkowo zawiesił członkostwo, a następnie wystąpił z PO. Na początku 2009 r. prokurator przedstawił Jackowi Karnowskiemu osiem zarzutów, w tym siedem korupcyjnych oraz jeden dotyczący złożenia fałszywego oświadczenia. W związku z tym grupa obywateli wystąpiła z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Jacka Karnowskiego ze stanowiska Prezydenta Miasta Sopotu. Jacek Karnowski poparł ten wniosek, referendum odbyło się w maju 2009 r.. Spośród głosujących, aż 62% opowiedziało się przeciwko odwołaniu ze stanowiska urzędującego prezydenta9.

W maju 2010 r. postępowanie dotyczące dwóch zarzutów sopockiej afery zostało umorzone, a w grudniu tego samego roku Jacek Karnowski po raz kolejny został prezydentem Sopotu. Skutkiem afery z pewnością był o wiele słabszy wynik dotychczasowego prezydenta, który pozostał na stanowisku w wyniku drugiej tury wyborów. W pierwszej turze Jacek

Frekwencja w wyborach na Prezydenta Miasta Sopotu w 2006 r. wyniosła 54,67%, był to najwyższy wynik w Polsce wśród miast na prawach powiatu.

9 P. Weltrowski, Prezydent Karnowski zostanie na stanowisku - podajemy oficjalne wyniki z lokali wyborczych, http://warszawa.naszemiasto.pl/archiwum/prezydent-karnowski-zostaniena-stanowisku-podajemy,1984950,art,t,id,tm.html [dostęp 15.01.2015] 8

143 Karnowski otrzymał 42,50%, podczas gdy jego główny rywal Wojciech Fułek zdobył 42,39% głosów10.

W grudniu 2013 r. prokuratura umorzyła postępowanie dotyczące pozostałych

zarzutów,

przedstawionymi

również

przez

tych,

trójmiejskiego

związanych

z

nagraniami

przedsiębiorcę11.

Umorzenie

większości spraw związanych z tzw. Aferą sopocką z pewnością przyczyniło się do ponownego wzrostu poparcia dla urzędującego prezydenta. W listopadzie 2014 z powodzeniem ubiegał się o reelekcję wygrywając wybory w pierwszej turze. W wyborach w 2014 r. z Jackiem Karnowskim rywalizowało trzech kontrkandydatów: -Grażyna Czajkowska (28,66%) – 53 lata, startowała z ramienia komitetu Kocham Sopot, ukończyła studia na Wydziale Ekonomiki Transportu na Uniwersytecie Gdańskim, zasiadała jedną kadencję w Radzie Miasta Sopotu.

-Michał Stróżyk (10,24%) - 37 lat, komitet wyborczy Prawo i Sprawiedliwość, absolwent Uniwersytetu Gdańskiego, dziennikarz „Gazety Polskiej”.

-Małgorzata Tarasiewicz (7,73%) – 54 lata, komitet wyborczy Mieszkańcy dla Sopotu, ukończyła filologię angielską na Uniwersytecie Gdańskim.

Wpływ na wynik wyborczy miał także fakt, że z rywalizacji o stanowisko prezydenta Sopotu wycofał się Wojciech Fułek lider ruchu Kocham Sopot, który w 2010 r. był głównym rywalem Jacka Karnowskiego.

Z komitetu Kocham Sopot w 2014 r. startowała Grażyna Czajkowska, która spośród

wszystkich

kontrkandydatów

dotychczasowego

prezydenta

otrzymała największe poparcie.

http://pkw.gov.pl/2010-23061/nbspwizualizacja.html [dostęp 15.01.2015] K. Włodkowska, Afera sopocka. Za co właściwie odpowiada przed sądem Jacek Karnowski? http://wyborcza.pl/1,75248,16892808,Afera_sopocka__Za_co_wlasciwie_odpowiada_przed _sadem.html [dostęp 15.01.2015] 10 11

144 Wyjątkowym elementem prezydentury Jacka Karnowskiego jest z pewnością trzykrotna reelekcja w pierwszej turze. Warto zwrócić uwagę na fakt, że mimo tzw. afery sopockiej, która swojego końca doczekała się dopiero po pięciu latach, Jacek Karnowski utrzymał stanowisko prezydenta miasta. Tylko raz od czasu objęcia prezydentury, w 2010 r. wybory musiały rozstrzygnąć się w drugiej turze.

Tabela nr 2: Porównanie wyników wyborczych prezydenta Sopotu Jacka Karnowskiego Rok

2002

2006

2010

2014

Wynik

56,34%

63,48%

I tura

53.37%

J. Karnowskiego

42.50% II tura 51,44%

Ilość

5

3

4

3

46,92%

54,67%

I tura 56,91% II tura 57,06%

51,27%

kontrkandydatów Frekwencja wyborcza

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://pkw.gov.pl/ [dostęp 08.01.2015]

145 Wykres nr 2: Zestawienie wyników wyborczych Jacka Karnowskiego i frekwencji w I i II turze 70

60 50 40 30 20 10 0 Wybory 2002 Wynik wyborczy I tura

Wybory 2006 Frekwencja I tura

Wybory 2010

Wybory 2014

Wynik wyborczy II tura

Frekwencja II tura

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://pkw.gov.pl/ [dostęp 08.01.2015]

Prezydent Miasta Gdańsk Paweł Adamowicz - analiza prezydentury w kontekście wyborów samorządowych Paweł Adamowicz – absolwent Wydziału Prawa i Administracji, działacz studencki a następnie prorektor Uniwersytetu Gdańskiego, prawnik i samorządowiec. W 1990 r. rozpoczął swoją karierę samorządową jako radny z ramienia Komitetu Obywatelskiego „Solidarność”. Już w kolejnej kadencji otrzymał funkcję przewodniczącego rady miasta, działał w tym okresie w Partii Konserwatywnej, która następnie weszła w skład Stronnictwa Konserwatywno-Ludowego. W 1993 r. wystartował z list Akcji Wyborczej Solidarność i już po raz trzeci został radnym, następnie objął stanowisko prezydenta miasta Gdańsk. W 2001 r. brał udział w zakładaniu regionalnych struktur Platformy Obywatelskiej12.

W pierwszych wyborach bezpośrednich w 2002 r. Paweł Adamowicz został wybrany na kolejną kadencję prezydencką. Z pewnością nie bez 12

http://www.adamowicz.pl/moj-zyciorys [dostęp 17.01.2015]

146 znaczenia było pełnienie przez niego tej funkcji w poprzedniej kadencji, aktywność samorządowa nie tylko zwiększa stopień rozpoznawalności kandydata, ale też umożliwia wykazanie swoich osiągnięć w działalności na rzecz miasta. W pierwszej turze z dotychczasowym prezydentem rywalizowało aż 10 kontrkandydatów, spośród których, aż dwóch uzyskało wynik dwucyfrowy, Paweł Adamowicz otrzymał najwięcej bo 37% głosów, Marek Formela 17%, Bogdan Borusewicz 16%13. W drugiej turze rywalizując z Markiem Formelą Paweł Adamowicz zdobył aż 72% głosów.

Ubiegając się o reelekcję w 2006 r. Paweł Adamowicz wygrał już w pierwszej turze zdobywając 60,87% i pokonując pięciu kontrkandydatów, w tym kandydującego po raz pierwszy Andrzeja Jaworskiego (29,67%) startującego z listy Prawa i Sprawiedliwości. Wynik wyborów z 2010 r. okazał się kolejnym sukcesem urzędującego prezydenta, po raz drugi uzyskał reelekcję już w pierwszej turze, uzyskując wynik 53,78%. Zdaniem Pawła Adamowicza niższy niż w poprzednich wyborach wynik był spowodowany pojawieniem się kontrkandydata o tym samym nazwisku, na którego około 8% wyborców oddało głos przez pomyłkę14.W 2010 r. już po raz drugi w wyborach samorządowych wziął udział Andrzej Jaworski, który tym razem otrzymał poparcie 21% głosujących.

Na wynik wyborczy w 2014 r. z pewnością wpłynął fakt, że w 2013 r.

Prokuratura Apelacyjna w Poznaniu zajęła się badaniem

informacji

zamieszczanych przez Pawła Adamowicza w składanych w latach 2009 2012 oświadczeniach dotyczących stanu majątkowego, zasobów finansowych oraz źródeł ich pochodzenia. Sprawdzone miały być także okoliczności nabycia przez dotychczasowego prezydenta nieruchomości na terenie

http://pkw.gov.pl/ [dostęp 08.01.2015] R. Żurek, Recepta na „długowieczność” wójta. Analiza czynników prowadzących do reelekcji w wyborach 2010 r. na wybranych przykładach, s. 168, http://dlibra.bg.ajd.czest.pl:8080/Content/992/Reska_specjalna_159.pdf [dostęp 17.01.2015] 13 14

147 Gdańska15. Mimo, że prokuratura nie postawiła Pawłowi Adamowiczowi żadnych zarzutów, kwestia prowadzenia śledztwa odbiła się na zaufaniu wyborców do obecnego prezydenta. W pierwszej turze wyborów w 2014 r.

Paweł Adamowicz otrzymał poparcie blisko 46% wyborców, natomiast jego główny rywal Andrzej Jaworski zdobył 26% głosów. Ostatecznie osiągając w drugiej turze 61% Paweł Adamowicz został wybrany na kolejną, już piątą kadencję. W 2014 r. o stanowisko Prezydenta Miasta Gdańsk rywalizowało, poza dotychczasowym prezydentem 5 kandydatów: -Andrzej Jaworski (26,15%) – 44 lata, kandydat Prawa i Sprawiedliwości, doktor politologii,

ukończył etnologię na Uniwersytecie im. Adama

Mickiewicza w Poznaniu, poseł na Sejm VI i VII kadencji, 1998-2002 zasiadał w Radzie Miasta Gdańsk, trzykrotny kandydat na stanowisko Prezydenta Miasta Gdańsk, szef gdańskiego oddziału PiS. -Ewa Lieder (12,31%) - 46 lat, komitet Gdańsk Obywatelski, ukończyła zarządzanie finansami w Bałtyckiej Wyższej Szkole Humanistycznej, przewodnicząca zarządu dzielnicy Wrzeszcz Dolny.

-Waldemar Bartelik (6,59%) – 65 lat, Komitet Wyborczy Wyborców – Masz Wybór, absolwent Wydziału Mechaniczno-Technologicznego Politechniki Gdańskiej, przedsiębiorca, były szef koncernu Energa.

-Jarosław Szczukowski (4,63%) – 37 lat, kandydat komitetu SLD - Lewica Razem, absolwent politologii na Uniwersytecie Gdańskim, Przewodniczący Rady Miejskiej SLD w Gdańsku, radny Sejmiku Województwa Pomorskiego 2003 – 2006, prodziekan w Wyższej Szkole Społeczno-Ekonomicznej w Gdańsku.

15

http://wiadomosci.onet.pl/trojmiasto/ekspert-adamowicz-z-po-faworytem-w-wyborach-naprezydenta-gdanska/qhzx5 [17.01.2015]

148 -Zbigniew Wysocki (4,27%) – 31 lat, startował z ramienia Kongresu Nowej Prawicy, absolwent Wyższej Szkoły Zarządzania w Gdańsku oraz Wydziału Zarządzania na Politechnice Gdańskiej, prezes oddziału gdańskiego KNP. Tabela nr 3: Porównanie wyników wyborczych prezydenta Gdańsk Pawła Adamowicza Rok

Ilość

2002

2006

2010

2014

I tura 37,

60,87%

53.78%

I tura

46%

45,84%

II tura

II tura

72,28%

61,25%

10

5

6

5

Frekwencja

I tura

44,39 %

39,76%

wyborcza

34,64%

I tura 36,14% II tura 29,71%

kontrkandydatów

II tura 27,94%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://pkw.gov.pl/ [dostęp 08.01.2015]

149 Wykres nr 3: Zestawienie wyników wyborczych Pawła Adamowicza i frekwencji w I i II turze 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Wybory 2002 Wynik wyborczy I tura

Wybory 2006

Wybory 2010

Wybory 2014

Frekwencja I tura

Wynik wyborczy II tura

Frekwencja II tura

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://pkw.gov.pl/ [dostęp 08.01.2015]

Specyfika wyborów samorządowych aglomeracji Trójmiasta – analiza przyczyn reelekcji Prawo samorządowe w Polsce nie reguluje kadencyjności, co oznacza, że prezydenci miast, burmistrzowie i wójtowie mogą rządzić tak długo, jak będą wybierani przez społeczności lokalne16. Zarówno w Gdyni, Sopocie i Gdańsku te same osoby sprawują urząd prezydenta miasta przynajmniej od czterech kadencji, co więcej każdy z nich może pochwalić się bardzo wysokim poparciem. Jakie mogą być przyczyny powtarzających się reelekcji?

Charakterystyczną cechą, także w porównaniu do pozostałych miast w województwie pomorskim jest wysokie poparcie dla aktualnych prezydentów miast Trójmiasta odzwierciedlające się w wynikach kolejnych

W. Wojtasik, Systemowa specyfika wyborów samorządowych w Polsce, s. 55, https://www.kul.pl/files/852/media/RNS/pdf-y/2013/2013_1-wojtasik.pdf [dostęp 18.01.2015] 16

150 wyborów od 2002 r. W wyborach samorządowych w 2006 r. w województwie pomorskim w pierwszej turze wybrano aż 5 na 7 prezydentów – w Gdyni, Gdańsku, Sopocie, Słupsku oraz Tczewie. W 2010 r. w pierwszej turze na pomorzu wygrało już tylko 2 walczących o reelekcję prezydentów – Wojciech Szczurek i Paweł Adamowicz. W wyborach w 2014 r. po pierwszej turze udało się wyłonić 4 prezydentów miast – Gdyni, Sopotu, Wejherowa oraz Tczewa17.

Mieszkańcy Trójmiasta jak wynika z badań Diagnoza Społeczna są zadowoleni z miejsca, w którym mieszkają. Według rankingu z 2013 r., najwięcej mieszkańców bardzo zadowolonych z miejsca zamieszkania jest w Gdyni (38,3%), w Poznaniu (18,9%) i w Gdańsku (18,4%)18. Mieszkańcy Trójmiasta nie tylko zadowoleni są z miejsca, w którym mieszkają, ale też nie narzekają na działania wybranych przez siebie władz lokalnych.

Procentowo Gdynia wypadła najlepiej w skali kraju w badaniu mieszkańców dużych miast, których w ostatnich miesiącach denerwowały decyzje i działania miejscowych władz. Tylko 6,2% mieszkańców Gdyni denerwowały decyzje i działania władz lokalnych, podczas gdy działania władz Wałbrzycha dezaprobowane były przez 37% mieszkańców tego miasta19.

Jest wiele czynników wpływających na wynik wyborczy kandydata, niewątpliwie jednym z ważniejszych jest wcześniejsze pełnienie funkcji, o którą się ubiega. Ze względu na oceny wyborców dotyczące działalności prezydenta miasta, dotychczasowe pełnienie funkcji może mieć negatywny wpływ na ostateczny wynik wyborczy, częściej jednak jest jedną z głównych przyczyn

reelekcji.

Jednym

z

ważniejszych

elementów

przewagi

dotychczasowych prezydentów nad pozostałymi kandydatami jest możliwość zaprezentowania swoich zasług, wynikających z wcześniejszego pełnienia tej http://pkw.gov.pl/ [dostęp 08.01.2015] J. Czapliński, T. Panek, Diagnoza Społeczna 2013…, dz.cyt. s. 169.

19 Tamże, 169.

17 18

151 funkcji oraz zadowolenie mieszkańców z wykonanych dla miasta zadań. Z badań

dotyczących

preferencji

w

wyborach

samorządowych,

przeprowadzonych przez CBOS w 2010 r. wynika, że zdecydowana większość (68%) Polaków dobrze ocenia działania władz swojego miasta lub gminy, natomiast reelekcji oczekuje około 40% z nich20.

Wpływ na poparcie dla urzędującego prezydenta miasta ma z pewnością poziom zadowolenia mieszkańców z życia w danym mieście, który zależy między innymi od poziomu bezrobocia, stanu infrastruktury i komunikacji miejskiej, a także od realizacji obowiązków związanych z działalnością oświatową, służbą zdrowia, czy opieką społeczną. Istotne znaczenie, zwłaszcza w przypadku miast, w których duża część mieszkańców czerpie korzyści z turystyki ma zaangażowanie władz lokalnych w promocję regionu.

Tabela nr 4: Porównanie stopy bezrobocia w aglomeracji Trójmiasta i w woj.

Pomorskim 12.2002

12.2006

12.2010

10.2014

M. Gdańsk

13,1%

6,3%

5,2%

5,7%

M. Gdynia

9,8%

6,0%

5,2%

5,6%

M. Sopot

9,1%

5,0%

3,7%

3,9%

Woj.

21,3%

15,5%

11,7%

11,1%

Pomorskie Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://old.stat.gov.pl/ [dostęp 19.01.2015]

Zgodnie z danymi GUS

stopa bezrobocia w podregionie

trójmiejskim, czyli łącznie w Gdyni, Gdańsku i Sopocie wynosi 5,6%

R. Boguszewski, Wybory samorządowe 2010, s. 5, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2010/K_118_10.PDF [dostęp 18.01.2015] 20

152 podczas, gdy w całym województwie pomorskim wynosi 11,1%21. Niskie bezrobocie wiąże się najczęściej z wzrostem dobrobytu materialnego, jakości i warunków życia mieszkańców, a więc także wpływa na ogólne zadowolenie z miejsca zamieszkania, co przekłada się na lepszą ocenę władz lokalnych. W badaniach dotyczących poziomu dobrobytu materialnego Polaków Gdynia zajęła trzecie miejsce zaraz za Warszawą i Toruniem, Gdańsk uplasował się na 10 miejscu22.

Poza bezrobociem istotne z punktu widzenia poparcia lokalnych liderów są również inne czynniki ekonomiczne takie jak dochody i wydatki budżetowe oraz pozyskiwane środki unijne. Niezadowolenie z poziomu życia może wpływać na kreowanie nowych liderów budujących swoje poparcie na niezadowoleniu wynikającym z czynników ekonomicznych.

Tabela nr 5: Miasta w Polsce o najwyższych dochodach na 1 mieszkańca stan 31.12.2013 Lp. Miasto

Ogółem w zł

Reelekcja

1

Sopot

8304

I tura

2

M.st. Warszawa

7113

II tura

3

Gdańsk

5992

II tura

4

Dąbrowa Górnicza

5772

I tura

5

Wrocław

5719

II tura

6

Krosno

5706

I tura

7

Gliwice

5646

I tura

8

Płock

5557

I tura

9

Przemyśl

5387

II tura

10

Piotrków Trybunalski

5215

I tura

21

http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rynek-pracy/bezrobocie-rejestrowane/bezrobotnioraz-stopa-bezrobocia-wg-wojewodztw-podregionow-i-powiatow-stan-w-koncupazdziernika-2014-r-,2,26.html [dostęp 19.01.2015] 22 J. Czapliński, T. Panek, Diagnoza Społeczna 2013…, dz.cyt. s. 472.

153 Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://stat.gov.pl/statystyka-regionalna/rankingistatystyczne/ [dostęp 19.01.2015]

Jednym z czynników wpływających na możliwości utrzymania władzy przez lokalnych liderów jest poziom życia mieszkańców mierzony średnią dochodów budżetowych miasta. We wszystkich z 10 wymienionych powyżej miast o najwyższych w Polsce dochodach na 1 mieszkańca, w wyborach 2014 r. doszło do reelekcji prezydenta. W 6 przypadkach prezydenci zostali wybrani już w I turze.

Tabela nr 6: Miasta w Polsce o najwyższych wydatkach budżetowych na 1 mieszkańca - stan 31.12.2013 Lp. Miasto

Ogółem w zł

Reelekcja

1

Sopot

7604

I tura

2

M.st. Warszawa

7070

II tura

3

Dąbrowa Górnicza

6424

I tura

4

Gliwice

6019

I tura

5

Płock

5937

I tura

6

Krosno

5711

I tura

7

Gdańsk

5675

II tura

8

Katowice

5514

-

9

Wrocław

5507

II tura

10

Toruń

5490

I tura

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://stat.gov.pl/statystyka-regionalna/rankingistatystyczne/ [dostęp 19.01.2015]

Ważnym czynnikiem wpływającym na ocenę władzy przez wyborców jest rozwój miasta, a więc inwestycje w zakresie infrastruktury, oświaty, kultury, zdrowia, opieki społecznej i turystyki. Sopot zajął pierwsze miejsce ze wszystkich miast w Polsce pod względem dochodów budżetu miasta na 1 mieszkańca, ale też wydatków budżetowych, wydał więcej niż Warszawa

154 (7070 zł) i Gdańsk (5675 zł)23. Zestawiając poziom wydatków budżetowych miasta z wynikiem wyborczym dotychczasowych prezydentów można zauważyć pewną korelację między wydatkami miasta a zdobytym poparciem wyborczym. Wśród 10 miast o najwyższych wydatkach budżetowych na 1 mieszkańca, aż w 9 doszło do reelekcji prezydenta, a w 6 reelekcja wystąpiła w I turze.

Wśród ekonomicznych czynników wpływających na poparcie dotychczasowych liderów istotną rolę odgrywa skuteczność pozyskiwania przez lokalną władzę funduszy rozwojowych z Unii Europejskiej.

Realizowane inwestycje są różnicowane pod względem celów, dlatego też środki przeznaczane są zarówno na rozwój infrastruktury, czyli budowę dróg, obwodnic,

rozwój

cywilizacyjny,

czyli

m.in

rozbudowę

systemów

kanalizacyjnych i ściekowych, a także projekty kulturowe i edukacyjne24.

Duża ilość inwestycji przekłada się na poprawę jakości życia w mieście, a więc także na pozytywną ocenę władz lokalnych. Ze względu na różnorodność celów projektów UE, inwestycje docierają do różnych grup mieszkańców o różnych celach, dzięki czemu skuteczne w pozyskiwaniu środków unijnych władze zyskują większe poparcie.

Tabela nr 7: Dofinansowanie ze środków UE w ramach NSRO latach 2007 – 2013 w miastach powiatowych w woj. Pomorskim Miasto

Wartość całkowita dofinansowania ze środków UE w ramach NSRO latach 2007 – 2013, w przeliczeniu na 1 mieszkańca

Gdańsk 23

22 421,4 zł

http://stat.gov.pl/statystyka-regionalna/rankingi-statystyczne/ [dostęp 19.01.2015]

G. Piechota, Źródła poparcia wyborczego lokalnych liderów w samorządowych kampaniach wyborczych (na przykładzie kampanii wyborczych prezydentów miast na prawach powiatu w 2010 roku), s. 206-208, http://ssp.amu.edu.pl/wpcontent/uploads/2013/06/ssp-2013-2-197-224.pdf [dostęp 20.01.2015] 24

155 Gdynia

13 880,5 zł

Sopot

33 125,3 zł

Tczew

8 691 zł

Wejherowo

5 260 zł

Słupsk

5 618,5 zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://gdansk.stat.gov.pl/statystycznevademecum-samorzadowca/ [dostęp 20.01.2015]

Najwięcej środków z UE w ramach NSRO w latach 2007 - 2013 spośród wszystkich miast na prawach powiatu w województwie pomorskim uzyskał Sopot, w przeliczeniu na 1 mieszkańca wartość całkowita to 33 125,3 zł25. Najmniej środków pozyskało Wejherowo 5 260 zł i Słupsk 5 618,5 zł, w którym w wyborach samorządowych 2014 nie doszło do reelekcji dotychczasowego prezydenta. W ramach statystyk można zauważyć tendencje do reelekcji w miastach o stabilnej i dobrej kondycji budżetowej, w których z powodzeniem pozyskiwane są fundusze unijne26.

Poza czynnikami ekonomicznymi, wpływ na poparcie kandydatów w wyborach samorządowych ma także ich przynależność do partii politycznych lub bezpartyjność. Na poziomie lokalnym polska polityka należy do najmniej upartyjnionych w Europie, częściej lepsze wyniki osiągają kandydaci lokalnych komitetów niż dużych partii politycznych. Po części jest to związane z deficytem społecznego zaufania do partii i chwiejnością wyborczego poparcia, jednak próbując wyjaśnić przyczyny bezpartyjnego charakteru lokalnej polityki należy odnieść się także do reformy samorządowej, która z założenia miała mieć charakter antypartyjny. Zdaniem

25

http://gdansk.stat.gov.pl/vademecum/vademecum_pomorskie/portrety_miast/miasto_sopot.p df [20.01.2015] 26 G. Piechota, dz.cyt., s. 208-209.

156 Jerzego Regulskiego, jednego z twórców reformy samorządowej na szczeblu samorządowym powinny rządzić lokalne organizacje obywatelskie, a nie duże partie polityczne, które lokalne problemy wykorzystują do swojej walki o władzę i nie są specjalnie zainteresowane ich rozwiązaniem27.

Przykładem miasta, w którym ogólnokrajowe partie nie odgrywają największej roli jest Gdynia. Prezydent miasta, który rządzi nieprzerwanie od 1998 r. nie należy do żadnej z największych krajowych partii. Bezpartyjność pozwala lokalnym liderom uniknąć wahań elektoratu związanych ze spadkiem popularności lub utratą zaufania wyborców wobec partii. Wojciech Szczurek nie należąc do żadnej z ogólnokrajowych partii może uniknąć niekorzystnych konsekwencji związanych między innymi z negatywnym elektoratem, który jest szczególnym problemem największych polskich ugrupowań. Brak przynależności partyjnej może być jedną z przyczyn wysokich wyników wyborczych dotychczasowego prezydenta.

Wojciech Szczurek stoi na czele niewielkiego lokalnego ugrupowania „Samorządność”, które w kolejnych wyborach od 2002 r. pokonuje przedstawicieli ogólnokrajowych partii zdobywając największą ilość mandatów w Radzie Miejskiej Gdyni. Zauważalna jest pewna korelacja pomiędzy wyborem prezydenta miasta a wyborem radnych z tego samego ugrupowania, wynikająca prawdopodobnie z istnienia swego rodzaju mechanizmu wzajemnego promowania i wspierania się lokalnych polityków.

Prezydent Gdańska Paweł Adamowicz w 2001 r. znalazł się wśród założycieli regionalnych struktur Platformy Obywatelskiej, partii która od 2007 r. jest największą siłą polityczną w Sejmie i Senacie. W 2010 r. partia wygrała wybory prezydenckie a następnie wygrała w wyborach do samorządu we wszystkich województwach, dając się rozpoznać jako A. Gendziwiłł, T. Żółtak, Bezpartyjność w powolnym odwrocie. Analiza rozpowszechnienia bezpartyjności w wyborach lokalnych w Polsce 2002-2010, s. 103, http://www.studreg.uw.edu.pl/pdf/2012_1_gendzwill_zoltak.pdf [dostęp 20.01.2015] 27

157 ugrupowanie zdolne do tworzenia liderów lokalnych. Przynależność do dużego krajowego ugrupowania może generować poparcie, lecz także może przyczynić się do powstania negatywnego elektoratu. Nastroje dotyczące polityki krajowej mogą wpływać na wynik wyborczy kandydatów. Andrzej Jaworski należący do największej partii opozycyjnej w Polsce spośród wszystkich kontrkandydatów Pawła Adamowicza zdobywał największe poparcie. Wynik wyborczy Andrzeja Jaworskiego był zbliżony do krajowego poziomu poparcia jego partii.

Podobnie jak prezydent Gdańska, Jacek Karnowski w 2001 r. działał w strukturach założycielskich Platformy Obywatelskiej28. Swoje członkostwo w partii zawiesił w 2008 z powodu wybuchu tzw. afery sopockiej. Ze względu na przynależność prezydenta Sopotu do partii rządzącej afera sopocka stała się szeroko komentowaną sprawą, wykorzystywaną na arenie polityki

krajowej.

Sprawiedliwość

Największa

domagała

się

partia

opozycyjna

ustąpienia

Jacka

czyli

Prawo

Karnowskiego

i ze

sprawowanego urzędu, mieszkańcy jednak zadecydowali inaczej. Mimo umorzenia większości zarzutów, w wyborach w 2010 r. i 2014 r. Jacek Karnowski nie startował z list PO, choć pomorski zarząd PO oficjalnie udzielił mu poparcia29. W Sopocie polityka krajowa i przynależność partyjna pod względem wyników w wyborach na prezydenta miasta ma mniejsze znaczenie niż np. w Gdańsku, w wyborach 2010 kandydaci o najwyższym wyniku wyborczym nie należeli do żadnej z ogólnokrajowych partii, choć jeden z nich był przez partię popierany. W 2010 r. i 2014 r. Jacek Karnowski startował w wyborach jako kandydat Samorządność Sopot, Platforma Obywatelska poparła jego kandydaturę i nie wystawiła swojego kandydata.

Wynik wyborczy Prawa i Sprawiedliwości, czyli najsilniejszej partii http://www.jacekkarnowski.pl/zyciorys.php [dostęp 20.01.2015] http://polska.newsweek.pl/jacek-karnowski-ma-poparcie-sopockiejplatformy,64551,1,1.html [dostęp 20.01.2015] 28 29

158 opozycyjnej w kraju, w wyborach na prezydenta miasta Sopotu z ogólnokrajowymi wynikami partii najbardziej korelował w 2006 r., w wyborach samorządowych w 2010 i 2014 r., kandydaci tej partii osiągali wynik ok. 10%, czyli niższy od średniego krajowego poparcia tej partii.

Tabela nr 8: Porównanie frekwencji wyborczej miast Trójmiasta z frekwencją krajową Rok

Gdynia

Gdańsk

2002 40,78% I tura 34,64%

Sopot

W woj. Pomorskim

W skali kraju

46,92%

I tura 44,43%

I tura 44,24%

II tura 35,17%

II tura 35,02%

II tura 27,94% 2006 48,22% 44,39%

54,67%

I tura 42%

I tura 45,99%

2010 46,93% 39,76%

I tura 56,91%

I tura 46,73%

I tura 47,32%

II tura 57,06%

II tura 40,58%

II tura 35,31%

51,27%

I tura 37,09%

I tura 39,28%

II tura 30,77%

II tura 32,33%

2014 45,26% I tura 36,14% II tura 29,71%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://pkw.gov.pl/ [dostęp 08.01.2015]

Ostatnim czynnikiem wpływającym na wynik wyborczy kandydata na prezydenta miasta jest zainteresowanie lub brak zainteresowania elektoratu sprawami regionu, widoczny w aktywności społecznej, ale także w frekwencji wyborczej. Dane zamieszczone w tabeli powyżej świadczą o niskiej frekwencji nie przekraczającej 50% w skali kraju, w największych miastach aglomeracji Trójmiasta w Gdyni i Gdańsku, a także w województwie pomorskim. Wyjątkiem jest Sopot, w którym od 2006 r. frekwencja w wyborach samorządowych znacznie przekracza średnie wyniki krajowe.

Niska

frekwencja

może

wskazywać

na

niski

poziom

zainteresowania społeczności lokalnych tym kto rządzi i w jaki sposób o ile nie zachodzą szczególne okoliczności związane np. z brakiem inwestycji lub

159 znacząco pogarszającą się sytuacją gospodarczą miasta30. Oznacza to, że decyzje podejmowane przez elektorat są racjonalne i motywowane przede wszystkim ekonomicznymi i jakościowymi warunkami życia w mieście31.

Podsumowanie Dane dotyczące wyborów lokalnych liderów wskazują, że od czasu zmiany wyborów pośrednich na bezpośrednie, często dochodzi do reelekcji wykreowanych wcześniej liderów społeczności lokalnych. Można wyróżnić kilka czynników, które w znaczący sposób wpływają na oceny wyborców i pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na kształtowanie się wyników wyborczych. Jednym z najbardziej znaczących elementów przewagi dotychczasowego prezydenta nad pozostałymi kandydatami jest z pewnością możliwość odwołania się do osiągnięć związanych z pełnieniem tej funkcji oraz zadowolenie mieszkańców z wykonywanych w mieście działań.

Dotychczasowy prezydent o ile nie występują znaczące uchybienia dotyczące zwłaszcza ekonomicznych aspektów zarządzania miastem, czyli np. rażący brak inwestycji w mieście, pogarszające się warunki życia, wysokie bezrobocie, spadek dobrobytu materialnego mieszkańców, ma spore szanse na reelekcję. Oburzenie polityczne odnoszące się zazwyczaj do sytuacji ekonomicznej jest głównym czynnikiem napędzającym zmiany politycznych elit na szczeblu lokalnym. Dlatego też, istotny wpływ na reelekcję dotychczasowego prezydenta mają warunki życia mieszkańców oraz skuteczność pozyskiwania środków z Unii Europejskiej wpływających na poprawę jakości życia w mieście. Różnego rodzaju inwestycje zaspokajające potrzeby różnych grup o różnych celach mogą rozszerzyć elektorat dotychczasowego prezydenta.

Co nam powiedziały wybory samorządowe w 2010 roku w 20 lat od wprowadzenia reformy samorządowej: sukces?, porażka?, normalność?, J. Kwiatkowski, P. Modrzewski, D. Płatek, Kraków 2011, s. 74.

31 G. Piechota, dz.cyt., s. 204.

30

160 Pozaekonomicznym

czynnikiem

oddziałującym

na

poparcie

kandydatów jest ich przynależność partyjna. Ogólnokrajowe partie polityczne odgrywają coraz większą rolę w kreacji lokalnych liderów. Jednak mimo korzyści jakie mogą płynąć z poparcia kandydata przez duże ugrupowanie partyjne, negatywnie na wynik wyborczy mogą wpłynąć wahania elektoratu związane ze spadkiem popularności lub utratą zaufania wobec wyborców partii oraz negatywny elektorat partii.

Wśród przyczyn poparcia dla dotychczasowych prezydentów miast można wyróżnić także zainteresowanie mieszkańców sprawami lokalnymi.

Niska frekwencja w wyborach samorządowych może świadczyć o niskim zainteresowaniu mieszkańców tym, kto i w jaki sposób rządzi. Wyborcy niezainteresowani sprawami lokalnymi głosują na jedyną znaną im kandydaturę, czyli na osobę, która do tej pory pełniła tę funkcję. Może to świadczyć o tym, że elektorat jest zadowolony z dotychczasowych działań władz samorządowych i nie widzi powodu by dokonać zmiany lub że nie wystąpiły znaczące uchybienia prowadzące do pogorszenia się jakości życia w mieście, więc nie ma powodów by interesować się zmianą lokalnych liderów.

161 Summary

The specificity of local elections in Tricity agglomeration Tricity agglomeration is an area composed primarily of two large cities of Gdansk and Gdynia and lying between them much smaller Sopot.

Cities are a highly urbanized spatial whole fairly strong relationship associated movement of people, goods, money and information. Quality of life, material prosperity and low unemployment make the Tricity residents are happy with the place in which they live and the activities of local authorities. A characteristic feature of the local government elections of Tricity agglomeration is the re-election of the same candidates for the position of mayor of the city. Since 2002 The same holds Wojciech Szczurek office in Gdynia, Gdansk Pawel Adamowicz and Jacek Karnowski in Sopot.

The aim of this article is to find the factors determining the high electoral support for local authorities and the indication of the possible reasons for reelection.

Keywords: local elections, mayors, re-election, Tricity agglomeration, the support of the electorate

162 Bibliografia: Literatura: 1. J. Kwiatkowski, P. Modrzewski, D. Płatek, Co nam powiedziały wybory samorządowe w 2010 roku w 20 lat od wprowadzenia reformy samorządowej: sukces?, porażka?, normalność?, Kraków 2011.

Publikacje elektroniczne: 1. R. Boguszewski, Wybory samorządowe 2010, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2010/K_118_10.PDF 2. J. Czapliński, T. Panek, Diagnoza Społeczna 2013. Warunki i jakość życia

Polaków,

http://konfederacjalewiatan.pl/aktualnosci/2013/6/_files/2013_11/Cza pinski_Ossa_30_11_2013.pdf 3. A. Gendziwiłł, T. Żółtak, Bezpartyjność w powolnym odwrocie.

Analiza rozpowszechnienia bezpartyjności w wyborach lokalnych w Polsce

2002-2010,

s.

103,

http://www.studreg.uw.edu.pl/pdf/2012_1_gendzwill_zoltak.pdf 4. J. Parysek, Aglomeracje miejskie w Polsce oraz problemy ich funkcjonowania

i

rozwoju,

http://www.aglomeracja.holdikom.com.pl/LinkClick.aspx?fileticket= cdEIcLfnxUc=&tabid=98 5. G. Piechota, Źródła poparcia wyborczego lokalnych liderów w samorządowych kampaniach wyborczych (na przykładzie kampanii wyborczych prezydentów miast na prawach powiatu w 2010 roku), http://ssp.amu.edu.pl/wp-content/uploads/2013/06/ssp-2013-2-197224.pdf 6. P. Weltrowski, Prezydent Karnowski zostanie na stanowisku podajemy

oficjalne

wyniki

z

lokali

wyborczych,

163 http://warszawa.naszemiasto.pl/archiwum/prezydent-karnowskizostanie-na-stanowisku-podajemy,1984950,art,t,id,tm.html 7. W. Wojtasik, Systemowa specyfika wyborów samorządowych w Polsce,

s.

55,

https://www.kul.pl/files/852/media/RNS/pdf-

y/2013/2013_1-wojtasik.pdf 8. K. Włodkowska, Afera sopocka. Za co właściwie odpowiada przed sądem Jacek Karnowski? http://wyborcza.pl/1,75248,16892808,Afera_sopocka__Za_co_wlasci wie_odpowiada_przed_sadem.html 9. R. Żurek, Recepta na „długowieczność” wójta. Analiza czynników prowadzących do reelekcji w wyborach 2010 r. na wybranych przykładach,

s.

168,

http://dlibra.bg.ajd.czest.pl:8080/Content/992/Reska_specjalna_159.p df

Strony internetowe: 1. www.adamowicz.pl/moj-zyciorys 2. www.gdansk.stat.gov.pl/vademecum/vademecum_pomorskie/portrety _miast/miasto_sopot.pdf 3. www.gdynia.pl/bip/zarzad/414_.html 4. www.jacekkarnowski.pl/zyciorys.php 5. www.polska.newsweek.pl/jacek-karnowski-ma-poparcie-sopockiejplatformy,64551,1,1.html 6. www.pkw.gov.pl 7. www.stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rynek-pracy/bezrobocierejestrowane/bezrobotni-oraz-stopa-bezrobocia-wg-wojewodztwpodregionow-i-powiatow-stan-w-koncu-pazdziernika-2014-r,2,26.html

164 8. www.stat.gov.pl/statystyka-regionalna/rankingi-statystyczne/ 9. www.wiadomosci.onet.pl/trojmiasto/ekspert-adamowicz-z-pofaworytem-w-wyborach-na-prezydenta-gdanska/qhzx5

165 Łukasz Bejm, Margaretta Mielewczyk

Analiza wyborów do Rad Miasta i na urząd Prezydenta Miasta w Gdańsku, Gdyni i Sopocie

The analysis of the elections of the City Council and the President of the City of Gdańsk, Gdynia and Sopot Z prowadzonych badań wynika, że wybory samorządowe są uznawane za najważniejsze spośród wyborów krajowych, bowiem poziom lokalny to sfera związana z decyzjami, które mają bezpośrednie przełożenie na życie codzienne danej wspólnoty. Mieszkańcy mają również bliższy kontakt i lepiej znają miejscowych radnych niż polityków wyższego szczebla.

Celem

niniejszego

artykułu

jest

przedstawienie

specyfiki

trójmiejskich wyborów do rad miasta oraz na urząd prezydenta miasta.

Przeprowadzono

analizę

dotyczącą

poziomu

poparcia

udzielonego

poszczególnym komitetom wyborczym oraz przegrupowaniu sił wyborczych w porównaniu z poprzednimi wyborami. Podjęto się również analizy dotyczącej płci i wieku kandydatów, liczby nowo wybranych radnych, miejsc zajmowanych na listach wyborczych i ich wpływu na poziom udzielonego poparcia, a także wzrostu liczby oddanych głosów nieważnych i poziomu frekwencji w Gdańsku, Gdyni i Sopocie. Starano się uwzględnić specyfikę tych miast oraz wskazać na zaobserwowane różnice między nimi.

Kolejność

dotycząca

opisywanych

miast,

pod

względem

przedstawionych powyżej kwestii problemowych, jest determinowana przez

166 liczbę mieszkańców. I tak, Gdańsk zamieszkuje 461531 osób, Gdynię – 248042, a Sopot – 379031.

W artykule posłużono się przede wszystkim danymi udostępnionymi na stronach Państwowej Komisji Wyborczej, Biuletynach Informacji Publicznej Gdańska, Gdyni i Sopotu oraz gdańskiego oddziału Głównego Urzędu Statystycznego.

Poparcie dla komitetów wyborczych Pierwszą z analizowanych kwestii jest poziom poparcia, jaki komitety wyborcze uzyskały w 2014 roku i ich porównanie z wynikami wyborczymi z 2010 roku. W Gdańsku silną pozycję utrzymuje Platforma Obywatelska, choć w porównaniu z wynikami wyborów z 2010 roku okazuje się, że poparcie dla PO spadło o ponad 7 punktów procentowych. Spadek poziomu poparcia zanotowano również w przypadku Sojuszu Lewicy Demokratycznej, który w ostatnich wyborach pomimo przekroczenia 5% progu wyborczego nie zdobył żadnego mandatu. Za to o 6 punktów procentowych wzrosło poparcie dla Prawa i Sprawiedliwości. W 2014 roku poza SLD również KWW Gdańsk Obywatelski przekroczył próg wyborczy i uzyskał poparcie na poziomie 8,19%.

Jednak

zastosowanie

metody

d’Hondta,

premiującej

duże

ugrupowania, nie pozwoliło na zdobycie mandatu. Warto również odnotować, że zbliżone do wyniku 5% było poparcie udzielone Nowej Prawicy – Janusza Korwin-Mikke.

Tabela nr 1: Wyniki głosowania do Rady Miasta Gdańska, poparcie dla poszczególnych komitetów wyborczych w 2010 i 2014 roku.

2010 KW Platforma Obywatelska RP

poparcie 55,57%

Dane za rok 2013, Statystyczne Vademecum Samorządowca 2014, http://gdansk.stat.gov.pl/statystyczne-vademecum-samorzadowca/ [dostęp: 05.01.2015].

1

167 KW Prawo i sprawiedliwość KW Sojusz Lewicy Demokratycznej KWW Bezpartyjne Forum Społeczne KWW Nowy Gdańsk KWW Solidarny Gdańsk KWW Stanisława Cory - Czas na Zmiany KWW Bezpartyjny Nowe Spojrzenie Z. Gosz KWW Przyszłość dla Gdańska KWW Mobilny Gdańsk KWW Praca dla Polski

23,41% 10,23% 4,08% 1,96% 1,63% 1,58% 0,60% 0,37% 0,35% 0,20%

2014 KW Platforma Obywatelska RP KW Prawo i Sprawiedliwość KWW Gdańsk Obywatelski KKW SLD Lewica Razem KW Nowa Prawica – Janusza Korwin-Mikke KWW Masz Wybór-Waldemar Bartelik KW Związku Słowiańskiego KW Partia Libertariańska KWW Wspólnota Patriotyzm Solidarność

48,25% 29,40% 8,19% 5,53% 4,73% 3,23% 0,27% 0,20% 0,17%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

W Gdyni największe poparcie uzyskał KWW Wojciecha Szczurka Samorządność. Jednak w stosunku do wyborów z 2010 roku o ponad 8 punktów procentowych spadło poparcie dla komitetu Szczurka. Podobnie spadek zanotowano w przypadku wyborów na prezydenta Gdyni. Z kolei poparcie dla drugiej siły w radzie miast, czyli dla Platformy Obywatelskiej pozostało niemal bez zmian. Zauważa się, że komitet urzędującego prezydenta Gdyni stracił głosy głównie na rzecz Prawa i Sprawiedliwości, którego poparcie wzrosło z 12,90% w 2010 roku do 18,76% w 2014 roku.

Spadek odnotowało SLD, z kolei ponad 4% zdobył Kongres Nowej Prawicy – Janusza Korwin-Mikke.

W Gdyni zauważa się duże poparcie dla niepartyjnego komitetu Wojciecha Szczurka, które może być powiązane ze szczególnym zaufaniem

168 mieszkańców Gdyni jakim od wielu kadencji cieszy się Szczurek jako prezydent tego miasta.

Tabela nr 2: Wyniki głosowania do Rady Miasta Gdyni, poparcie dla poszczególnych komitetów wyborczych w 2010 i 2014 roku.

2010 KWW Samorządność Komitet Wojciecha Szczurka KW Platforma Obywatelska RP KW Prawo i Sprawiedliwość KW Sojusz Lewicy Demokratycznej KW Stowarzyszenie "Nasza Gdynia" 2014 KWW Wojciecha Szczurka Samorządność KW Platforma Obywatelska RP KW Prawo i Sprawiedliwość KKW SLD Lewica Razem KW Nowa Prawica – Janusza Korwin-Mikke KWW Gdynia dla Ludzi KWW Wspólnota Patriotyzm Solidarność

poparcie 58,02% 20,78% 12,90% 7,29% 1,01% 49,44% 20,34% 18,76% 5,41% 4,18% 1,79% 0,08%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

W Sopocie najwięcej głosów uzyskał KWW Platforma Sopocian Jacka Karnowskiego. Warto zauważyć, że w 2014 roku Platforma Obywatelska nie wystawił odrębnej listy wyborczej. Jednak część spośród osób

umieszczonych

na

listach

KWW

Platforma

Sopocian

Jacka

Karnowskiego stanowili członkowie Platformy Obywatelskiej, a także kilku stowarzyszeń, w tym Przyjazny Sopot czy Samorządność Sopot, którego Jacek Karnowski był kandydatem na prezydenta miasta w 2010 roku.

SLD nie wystawiało w 2014 roku ani kandydatów na radnych miasta Sopotu, ani na prezydenta. Można tę decyzję o niewystawianiu kandydatów tłumaczyć bardzo niskim poparciem Sojuszu, jakie uzyskuje w tym mieście.

169 KWW Kocham Sopot zanotowało w ostatnich wyborach spadek poparcia o ponad 5 punktów

procentowych. Wyższe poparcie dla tego

komitetu w 2010 roku z pewnością można wiązać ze startem w wyborach na prezydenta Sopotu Wojciecha Fułka, który swoim imieniem i nazwiskiem firmował ten komitet.

Ponadto w Sopocie również odnotowano wzrost poparcia dla Prawa i Sprawiedliwości, w porównaniu z wynikami wyborów do rady miasta z 2010 roku, choć w Sopocie ten wzrost był najmniejszy i wyniósł niespełna 3 punkty procentowe.

Tabela nr 3: Wyniki głosowania do Rady Miasta Sopotu, poparcie dla poszczególnych komitetów wyborczych w 2010 i 2014 roku.

2010 KW Platforma Obywatelska RP KWW Kocham Sopot Wojciecha Fułka KW Prawo i Sprawiedliwość KWW Samorządność Sopot KW Sojusz Lewicy Demokratycznej KWW Demokracja Bezpośrednia 2014 KWW Platforma Sopocian Jacka Karnowskiego KWW Kocham Sopot KW Prawo i Sprawiedliwość KWW Mieszkańcy dla Sopotu

poparcie 32,33% 29,20% 17,74% 16,20% 3,77% 0,55% 49,57% 23,54% 20,58% 6,30%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

Zmiana poziomu poparcia dla komitetów wyborczych, które uzyskały najwięcej głosów Celem poniższych opracowań jest przedstawienie zmian poparcia dla poszczególnych komitetów wyborczych na przestrzeni ostatnich 4 lat.

Analizie poddane zostały wyniki wyborcze czterech komitetów, które uzyskały

najwyższe

poparcie

zarówno

w

wyborach

170 w 2010, jak i w 2014 roku. Większość z tych komitetów brała udział w podziale mandatów. Przypadek zmian nazw komitetów został uwzględniony w opracowaniu poprzez podanie dwóch nazw. Jedynie w przypadku opracowania dotyczącego Rady Miasta Gdańska wymienione KWW Bezpartyjne

Forum

Społeczne

oraz

KWW

Gdańsk

Obywatelski

są komitetami całkowicie ze sobą niezwiązanymi, a ich wspólna obecność w opracowaniu wynika z konieczności przedstawienia wyników wyborczych bezpartyjnych lokalnych ruchów miejskich. Pozostałe różnice w nazwach komitetów nie wynikają z różnych tożsamości.

Tabela nr 4: Rada Miasta Gdańska – poparcie dla komitetów wyborczych i udział w podziale mandatów 2010 2014 Liczba % głosów Liczba Liczba % Liczba głosów ważnych mandatów głosów głosów mandatów ważnych KW Platforma 77455 55,57% 26 65 027 48,25% 22 Obywatelska RP KW Prawo i 32630 23,41% 7 39 627 29,40% 12 Sprawiedliwość KW Sojusz Lewicy 14264 10,23% 1 7 464 5,53% 0 Demokratycznej/ KKW SLD Lewica Razem KWW Bezpartyjne 5691 4,08% 0 11 043 8,19% 0 Forum Społeczne/ KWW Gdańsk Obywatelski Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

171 Tabela nr 5: Rada Miasta Gdyni – poparcie dla udział w podziale mandatów 2010 Liczba % Liczba głosów głosów mandatów ważnych KWW Samorządność 52471 58,02% 21 Wojciecha Szczurka KW Platforma 18791 20,78% 5 Obywatelska RP KW Prawo i 11668 12,90% 2 Sprawiedliwość KW Sojusz Lewicy 6596 7,29% 0 Demokratycznej/ KKW SLD Lewica Razem

komitetów wyborczych i

40 414

2014 % głosów ważnych 49,43%

16 630

20,34%

5

15 333

18,76%

6

4 424

5,41%

0

Liczba głosów

Liczba mandatów 17

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

Tabela nr 6: Rada Miasta Sopotu – poparcie dla komitetów wyborczych i udział w podziale mandatów 2010 2014 Liczba % Liczba Liczba % Liczba głosów głosów mandatów głosów głosów mandatów ważnych ważnych KW Platforma 5793 32,33% 8 7 346 49,59% 13 Obywatelska RP/ KWW Platforma Sopocian Jacka Karnowskiego KWW Kocham Sopot 5232 29,20% 7 3 488 23,53% 4 Wojciecha Fułka/ KWW Kocham Sopot KW Prawo i 3178 17,74% 4 3 050 20,58% 4 Sprawiedliwość KWW Samorządność 2938 16,40% 2 934 6,30% 0 Sopot/ KWW Mieszkańcy dla Sopotu Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

172 Lokalne ruchy miejskie w Gdańsku rosną w siłę, ale nadal nie znajduje

to

odzwierciedlenia

ubiegłorocznych

wyborach

w KWW

liczbie

mandatów,

Gdańsk

mimo,

Obywatelski

iż

w

wyraźnie

przekroczył pięcioprocentowy próg wyborczy. W Sopocie i Gdyni przeciwnie niż w Gdańsku, maleje poparcie dla lokalnych komitetów, prawdopodobnie ze względu na ich udział we władzy. Tendencję spadkową pod względem poparcia dla obozu władzy potwierdzają wyniki ze wszystkich trzech miast. Ugrupowania posiadające większość w radach ubiegłej kadencji tracą

mandaty

(PO

w

Gdańsku

z

26

na

22,

„Samorządność”

w Gdyni z 21 na 17, koalicja PiS i „Kocham Sopot” w Sopocie z 11 na 8).

Jednocześnie wzrasta poparcie dla głównych sił opozycyjnych co znajduje odzwierciedlenie w liczbie mandatów (w Gdańsku PiS z 7 na 12, w Gdyni PiS i PO z 7 na 11, w Sopocie PO z 8 na 13). Warto jednak zauważyć, iż tylko w przypadku Sopotu spadek poparcia jest równoznaczny nie tylko z utratą większości, ale i władzy. Gdańska Platforma Obywatelska oraz gdyńska „Samorządność” mimo utraty po czterech radnych nadal dysponują większością umożliwiającą samodzielne sprawowanie władzy legislacyjnej.

Analiza dotycząca płci radnych Poniższa analiza dotycząca płci radnych, jak i kolejne koncentrujące się na nowo wybranych radnych oraz ich pozycji na listach wyborczych obejmują jedynie radnych wybranych bezpośrednio przez wyborców bez uwzględnienia zmian dokonanych w wyniku obsadzenia stanowisk prezydentów i wiceprezydentów.

173 Tabela nr 7: Płeć Radnych w Gdańsku, Gdyni i Sopocie Gdańsk Gdynia Sopot

Mężczyźni Kobiety Mężczyźni Kobiety Mężczyźni Kobiety

2006 27 7 24 4 15 6

2010 25 9 19 9 17 4

2014 22 12 19 9 17 4

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

Opracowanie wskazuje na rosnącą tendencję powierzania przez wyborców mandatów radnych kobietom. Na przestrzeni ostatnich ośmiu lat udział kobiet w sprawowaniu mandatów trójmiejskich radnych wzrósł o prawie 10%. Jest to z pewnością wynik wprowadzonej w 2011 roku przez Kodeks wyborczy zasady kwotowej, która ustala obecność kobiet na listach wyborczych na poziomie nie mniejszym niż 35%2. Jednym z powodów może być również coraz aktywniejszy udział kobiet w życiu publicznym oraz w sprawowaniu władzy, o czym świadczy fakt obejmowania coraz wyższych i bardziej prestiżowych stanowisk np. prezydenta Warszawy przez Hannę Gronkiewicz-Waltz czy wicepremiera, a ostatnio unijnej komisarz przez Elżbietę Bieńkowską. Motorem napędowym sukcesu wyborczego kobiet w ostatnich wyborach samorządowych jest z pewnością pojawiający się w publicystyce tzw. „efekt PEK”3 wynikający z objęcia przez Ewę Kopacz stanowiska Prezesa Rady Ministrów oraz z licznej, pięcioosobowej reprezentacji kobiet w składzie rządu.

Na korzyść tezy o wysokim poparciu dla kobiet w ubiegłorocznych wyborach samorządowych świadczy fakt, iż zarówno w Gdańsku, Gdyni jak i Sopocie mandat radnych po wstępujących na stanowiska prezydencie i 2

Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112, art.

425 ust. 3 pkt. 1.

3 K. Majak, Efekt Ewy Kopacz wzmacnia Platformę?, http://natemat.pl/119633,efekt-ewykopacz-wzmacnia-platforme-adam-bielan-kaczynski-by-ja-zmiazdzyl, [dostęp: 18.01.2015r.].

174 wiceprezydentach objęły kobiety, odpowiednio Teresa Wasilewska, Marika Domozych oraz Aleksandra Gosk.

Nowo wybrani radni Wybory samorządowe z dnia 16 listopada 2014 roku przyniosły w trójmiejskich radach wymianę kadr na poziomie niecałych 34%. W Radzie Miasta

Gdańska

dwunastu

na 34 radnych (35,2%) uzyskało mandat po raz pierwszy. Według płci podział

nastąpił

po równo – sześciu mężczyzn i sześć kobiet. Pięcioro nowych radnych kandydowało z list KW Platforma Obywatelska RP, natomiast siedmioro z KW Prawo i Sprawiedliwość.

Ośmioro z 28 Radnych Miasta Gdyni (28,5%) objęło mandat po raz pierwszy – czterech mężczyzn i cztery kobiety. Troje nowych radnych wprowadził KWW Samorządność Wojciecha Szczurka, czworo KW Prawo i Sprawiedliwość, a jedną KW Platforma Obywatelska RP. W 21-osobowym składzie Rady Miasta Sopotu zasiadło ośmioro nowych radnych (38%). Grupę tę tworzy sześciu mężczyzn i dwie kobiety, aż siedmioro z nich to kandydaci KWW Platforma Sopocian, jeden kandydował z KW Prawo i Sprawiedliwość.

Powyższe dane wskazują na niechęć wyborców do zmian w elitach rządzących oraz wysoki poziom zaufania do radnych sprawujących mandat.

Pierwszą tezę potwierdza fakt, iż najwyższe wyniki w każdym z trójmiejskich okręgów wyborczych uzyskali kandydaci pełniący mandat od co najmniej jednej kadencji, będący aktywni w życiu publicznym od wielu lat. Tezę o zaufaniu do urzędujących radnych wzmacniają dane liczbowe dotyczące liczby radnych, którzy uzyskali co najmniej drugą reelekcję a więc pełniących mandat nieprzerwanie od 2006 roku. W skali

175 całego Trójmiasta stanowią oni prawie 41% wszystkich radnych (34 na 83) – Gdańsk: 13 na 34 (38,2%), Gdynia 12 na 28 (42,8%), Sopot 9 na 21 (42,8%).

Niewielka liczba nowo wybranych radnych może również świadczyć o braku umiejętności prowadzenia skutecznej kampanii wyborczej bądź braku doświadczenia predestynującego do objęcia stanowiska radnego.

Wyborcy, których świadomość polityczna rośnie z wyborów na wybory są w stanie dostrzec brak kompetencji kandydata i nie obdarzyć go swoim zaufaniem.

Wpływ miejsca na liście wyborczej na wynik wyborczy Opracowanie przedstawia numery pozycji na listach wyborczych, z których startujący kandydaci w wyborach 2010 i 2014 roku zdobywali mandaty. Opracowanie nie uwzględnia jednej kandydatki KW Sojuszu Lewicy Demokratycznej do Rady Miasta Gdańska oraz dwóch kandydatów KWW Samorządności Sopot do Rady Miasta Sopotu, którzy uzyskali mandaty. Nieuwzględnienie ich komitetów w opracowaniu wynika z braku udziału w podziale mandatów po wyborach 2014 roku, co uniemożliwia analizę porównawczą. Wyróżnione zostały numery miejsc, które w szczegółowym porównaniu

wyniku

każdego

z komitetów w każdym z okręgów nie zapewniały mandatów w dwóch kolejnych aktach wyborczych kandydatom startującym z tych miejsc.

Tabela nr 8: Rada Miasta Gdańska – miejsce na liście a wynik wyborczy 2010 Okręg I Okręg II Okręg III Okręg IV Okręg V Okręg VI

1 1 1 1 1 1

KW PO RP 2 3 4 2 3 4 5 6 3 4 7 2 3 10 2 3 4 2 3 8

KW PiS 1 2 1 2 1 1 1

2014 2 1 1 2 1 1

KW PO RP 5 6 2 3 4 6 2 4 3 4 3 4 12 2 3 4

1 1 1 1 1 1

KW PiS 2 2 3 2 7 3

176 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

Tabela nr 9: Rada Miasta Gdyni – miejsce na liście a wynik wyborczy

Okręg I Okręg II Okręg III Okręg IV Okręg V

2010 KWW KW Samorządność PO RP 1 2 3 11 12 1 1 2 3 4 2 1 2 3 4 1

KW PiS 1 1

2014 KWW KW Samorządność PO RP 1 2 4 12 1 1 2 3 3 1 2 8 12 1

1 1 2 1

KW PiS

1 3 4 10

1

1 2 3

1

1

1 2 3 10

1

1 2 3

1

1

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

Tabela nr 10: Rada Miasta Sopotu – miejsce na liście a wynik wyborczy KW PO RP Okręg I Okręg II Okręg III Okręg IV

1 1 1 1

3 2 2 2

2010 KWW Kocham Sopot 1 3 1 1 2 1 3

KW PiS

1 1 1 1

KWW Platforma Sopocian 1 2 3 10 1 2 3 1 3 10 2 3 4

2014 KWW Kocham Sopot 2 1 1 1

KW PiS

1 1 1 1

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

Powyższe opracowanie pozwala na wysunięcie kilku wniosków.

Pierwszy dotyczy wyników wyborczych KW Prawo i Sprawiedliwość. W całym Trójmieście te same numery miejsc, z których kandydaci zdobywali mandaty

w

2010

roku,

zapewniały

mandaty

w kolejnych wyborach. Co więcej, każdy z 15 kandydatów KW PiS startujący z pierwszej pozycji uzyskał mandat radnego. Dla porównania, w 2010 roku tylko dziesięć trójmiejskich „jedynek” startujących z KW PiS zdobyło mandat. Jest to sytuacja o tyle zdumiewająca, iż Gdańsk, Trójmiasto i Pomorze są uważane za bastion Platformy Obywatelskiej. Tym bardziej

177 dziwi fakt, iż w wyborach 2014 roku pierwsze miejsce na listach KW PO nie zagwarantowało mandatu aż w czterech okręgach, w tym aż w dwóch okręgach gdańskich. W 2010 roku tylko jeden lider listy KW PO nie uzyskał –

mandatu

w

okręgu

nr

II

w

Gdyni.

Sytuacja

ta powtórzyła się również w ubiegłorocznych wyborach.

Wybory samorządowe obnażyły również słabość teorii uznającej ostatnie miejsce na liście za tzw. „miejsca biorące”4, czyli premiujące kandydata i zapewniające mu dodatkowe głosy bez względu na aktywność w okresie kampanii. Jednakże zarówno w 2010, jak i 2014 roku tylko czterech z 39

kandydatów

do

Rad

Miejskich

w

Trójmieście

startujących

z ostatniego miejsca na liście zdołało wywalczyć mandat.

Frekwencja wyborcza W

wyborach krajowych w Polsce właśnie na najniższym,

samorządowym

szczeblu

notuje

się

najniższy poziom

partycypacji

wyborczej. Respondenci, którzy brali udział w badaniu przeprowadzonym przez CBOS uznali, że spośród wyborów krajowych najważniejsze są wybory samorządowe – 64%, następnie wybory prezydenckie – 57% oraz parlamentarne – 54%. Jednak zupełnie inaczej prezentuje się sytuacji w przypadku frekwencji w wymienionych rodzajach wyborów, bowiem uczestnictwo

wyborcze

jest

najniższe

właśnie

podczas

wyborów

samorządowych, a najwyższe podczas spersonalizowanych wyborów prezydenckich. W ostatnich wyborach samorządowych frekwencja wyborcza wyniosła 46,64% w skali kraju.

P. Winczorek, „Wybory do Parlamentu Europejskiego. Miejsca biorące.”, http://wyborcza.pl/1,75968,15677964,Wybory_do_Parlamentu_Europejskiego__Miejsca_bio race.html, [dostęp: 18.01.2015r.].

4

178 Wykres nr 1 : Ocena ważności wyborów krajowych w Polsce parlamentarne

24%

21%

54%

1%

mało ważne umiarkowanie ważne

prezydenckie samorządowe

22%

17% 0%

20%

57%

18% 20%

1%

64% 40%

60%

1% 80%

bardzo ważne trudno powiedzieć / odmowa odpowiedzi

100%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie raportu CBOS Ranga wyborów samorządowych i zainteresowanie decyzjami władz różnych szczebli, listopad 2014. www.cbos.pl

Na poniższym wykresie przedstawiono poziom frekwencji podczas trójmiejskich wyborów do rad miasta w latach 2002-2014. Okazuje się, że najwyższa frekwencja występuje w Sopocie i w ostatnich wyborach wyniosła ona 51,34%, w Gdyni 45,23%, z kolei najniższą frekwencję notuje się w Gdańsku i w 2014 roku było to 40,02%.

Wykres nr 2: Frekwencja w wyborach do rad miasta Gdańska, Gdyni i Sopotu w latach 2002-2014.

60,00% 54,67% 50,00% 40,00%

46,91%

48,22% 44,39%

40,77%

56,86% 51,34% 46,87% 39,74%

45,23% 40,02%

34,64% 30,00%

Gdańsk Gdynia Sopot

20,00% 10,00% 0,00% 2002

2006

2010

2014

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

179 Gdańsk znalazł się wśród miast z najniższą frekwencją w Polsce.

Analizując poziom frekwencji w poszczególnych okręgach okazuje się, że w okręgu nr 1 najmniej osób wzięło udział w wyborach – 32,32%, podobnie w 2002 roku. Okręg numer 1 obejmuje Brzeźno, Nowy Port, Letnicę, Przeróbkę, Stogi, Krakowiec-Górki Zachodnie, Wyspę Sobieszewską, Rudniki, Olszynkę i Orunię – Św. Wojciech-Lipce. Jest to okręg cechujący się zdecydowanie niższym poziomem frekwencji od pozostałych. Z kolei najwyższy poziom partycypacji wyborczej w ostatnich wyborach do rad miasta odnotowano w okręgach numer 6 – 43,50% i numer 5 – 43,37%.

Okręg numer 5 obejmuje Zaspę Młyniec, Zaspę Rozstaje, Przymorze Wielkie i Przymorze Małe, zaś okręg numer 6 to: Żabianka-Wejhera-JelitkowoTysiąclecia, Oliwa, VII Dwór, Osowa, Matarnia i Kokoszki.

Tabela nr 11: Frekwencja w wyborach do Rady Miasta Gdańska w 2010 i 2014 roku okręg nr 1 okręg nr 2 okręg nr 3 okręg nr 4 okręg nr 5 okręg nr 6 ogółem

frekwencja 2010 frekwencja 2014 31,94% 32,32% 39,26% 39,03% 41,92% 41,46% 39,37% 40,33% 42,40% 43,37% 44,32% 43,50% 39,74% 40,02%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej i Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Gdańska, www.pkw.gov.pl i www.gdansk.pl/bip

W Gdyni, która jest miastem mniejszym od Gdańska odnotowano wyższy poziom frekwencji wyborczej o ponad 5 punktów procentowych.

Najwięcej osób poszło do urn w okręgu numer 4, obejmującym dzielnice Śródmieście, Kamienna Góra, Wzgórze Św. Maksymiliana, Redłowo, Orłowo, i okręgu numer 5, czyli dzielnice Wielki Kack, Mały Kack,

180 Karwiny, Dąbrowa. W porównaniu z 2010 rokiem zanotowano nieznaczny spadek frekwencji, z 46,87% do 45,23%.

Tabela nr 12: Frekwencja w wyborach do Rady Miasta Gdyni w 2010 i 2014 roku okręg nr 1 okręg nr 2 okręg nr 3 okręg nr 4 okręg nr 5 ogółem

frekwencja 2010 frekwencja 2014 45,64% 43,90% 44,57% 44,15% 46,94% 44,41% 49,61% 46,51% 47,80% 47,58% 46,87% 45,23%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej i Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Gdyni, www.pkw.gov.pl i www.gdynia.pl/bip

Tabela nr 13: Frekwencja w wyborach do Rady Miasta Sopotu w 2010 i 2014 roku okręg nr 1 okręg nr 2 okręg nr 3 okręg nr 4 ogółem

frekwencja 2010 frekwencja 2014 56,92% 49,88% 56,86% 51,51% 55,69% 50,23% 58,01% 53,95% 56,86% 51,34%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej i Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Sopotu, www.pkw.gov.pl i www.bip.umsopot.nv.pl

Z kolei Sopot jest najmniejszym spośród analizowanych miast, a cechuje się najwyższą frekwencją wyborczą. Okręgiem o najwyższym poziomie uczestnictwa wyborczego w 2014 roku był okręg numer 4 obejmujący Kamienny Potok i Brodwino. Choć w odniesieniu do wyborów z 2010 roku odnotowano spadek frekwencji o ponad 5 punktów procentowych.

181 Tabela nr 13: Frekwencja w wyborach do Rady Miasta Sopotu w 2010 i 2014 roku okręg nr 1 okręg nr 2 okręg nr 3 okręg nr 4 ogółem

frekwencja 2010 frekwencja 2014 56,92% 49,88% 56,86% 51,51% 55,69% 50,23% 58,01% 53,95% 56,86% 51,34%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej i Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Sopotu, www.pkw.gov.pl i www.bip.umsopot.nv.pl

Na tle analizowanych trzech miast można zaobserwować, że im mniejsze miasto tym wyższa frekwencja i niższe poparcie dla partii politycznych. Istotnym czynnikiem wyjaśniającym poziom frekwencji może okazać się również poziom dochodu budżetu miasta przypadający na jednego mieszkańca. Można bowiem twierdzić, że w mieście o wyższym poziomie dochodów ludzie bardziej pozytywnie oceniają lokalne władze i chętniej biorą udział w akcie wyborczym. Do analizy tej kwestii posłużono się danymi gromadzonymi przez Główny Urząd Statystyczny.

Tabela nr 14 : Dane statystyczne z 2013 roku dotyczące Gdańska, Gdyni i Sopotu

Powierzchnia w km2 Gęstość zaludnienia na 1 km2 Liczba ludności Ludność w wieku przedprodukcyjnym Ludność w wieku produkcyjnym Ludność w wieku poprodukcyjnym Przyrost naturalny na 1000 ludności Dochody ogółem budżetu miasta na 1 mieszkańca

Gdańsk 262 1762 461531 16,00% 62,70% 21,30% -0,5

Gdynia 135 1835 248042 15,90% 61,90% 22,20% -1,2

5 992,32 zł

4 491,12 zł

17 2193 37903 12,00% 60,50% 27,50% -4,8

Dane dla województwa 18310 125 2295811 19,60% 63,40% 17,10% 1,7

8 304,77 zł

5 478,85 zł

Sopot

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zawartych w Statystycznym Vademecum Samorządowca 2014, www.gdansk.stat.gov.pl

182

Okazuje się, że najwyższy poziom dochodów budżetu miasta w przeliczeniu na jednego miasta jest najwyższy właśnie w Sopocie, który przoduje pod tym względem również na tle kraju. Wysokie dochody Sopotu z pewnością wiążą się z usytuowaniem tego miejsca określanego jako kurort.

W Sopocie jest też znacznie mniej ludności w wieku przedprodukcyjnym, a najwięcej w wieku poprodukcyjnym, a właśnie tę grupę cechuje wyższy od innych poziom partycypacji wyborczej. Ponadto Sopot wyróżnia się niższym poziomem bezrobocia od pozostałych dwóch miast, a także najniższym poziomem przyrostu naturalnego.

Z kolei Gdańsk, który cechuje najniższa frekwencja wyborcza i większe poparcie dla partii politycznych jest miastem o największej liczbie mieszkańców i największym odsetku osób w wieku produkcyjnym i przedprodukcyjnym. Można zatem stwierdzić, że w dużych aglomeracjach większe poparcie osiągają partie polityczne, z kolei w mniej licznej Gdyni i zdecydowanie mniejszym Sopocie komitety partii zdobywają mniej głosów wyborców. W tych miastach wyborcy bardziej identyfikują się ze społecznością lokalną niż z partiami politycznymi.

Głosy nieważne W wyborach do rad miasta w 2014 roku zaobserwowano nawet 2,5krotny wzrost oddanych głosów nieważnych. Najwięcej głosów nieważnych w wyborach do rad miasta oddano w Gdyni – 6,76%, nieco mniej w Sopocie – 6,24%, a w Gdańsku było to 5,52%. Znacznie wyższy odsetek głosów nieważny odnotowano w przypadku wyborów do sejmiku. Choć na szczeblu województwa zazwyczaj ten procent jest wyższy, to w 2014 roku zdecydowanie ta liczba wzrosła.

183 Tabela nr 15: Procent oddanych głosów nieważnych w wyborach do rad miasta Gdańska, Gdyni i Sopotu w 2010 oraz 2014 roku Gdańsk

Gdynia

Sopot

2010 r. 2014 r.

2010 r. 2014 r. okręg nr 1 3,87% 8,12% okręg nr 1 2,62% 7,72% okręg nr 2 2,48% 5,12% okręg nr 2 3,35% 7,71% okręg nr 3 2,46% 4,78% okręg nr 3 2,77% 6,35% okręg nr 4 2,42% 5,40% okręg nr 4 2,60% 6,97% okręg nr 5 2,10% 5,53% okręg nr 5 1,88% 5,07% okręg nr 6 2,17% 4,97% ogółem 2,65% 6,76% ogółem 2,54% 5,52% Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

okręg nr 1 okręg nr 2 okręg nr 3 okręg nr 4 ogółem

2010 r. 2014 r.

2,58% 6,94% 2,17% 5,27% 2,39% 6,90% 2,30% 5,82% 2,37% 6,24%

internetowej Państwowej

Tak znaczący wzrost liczby głosów nieważnych, w porównaniu z poprzednimi

wyborami,

wiąże

się

najpewniej

z

wprowadzeniem

kilkustronicowych broszur do głosowania określanych jako karty wyborcze.

Zgodnie z instrukcją wyborczą, wyborca miał oddać jeden głos na jednej karcie. Stwierdzenie „karta” mogło być dla części wyborców mylące i najprawdopodobniej stawiali znak „X” na każdej ze stron karty wyborczej.

Jest to najbardziej realna przyczyna wzrostu głosów nieważnych.

Bardziej precyzyjne określenie przyczyny tego stanu rzeczy byłoby możliwe, gdyby komisje wyborcze w protokołach zaznaczały przyczynę stwierdzenia głosu nieważnego: czy był to brak postawienia znaku „X” albo postawienie znaku „X” obok więcej niż jednego kandydata. Średni wiek kandydatów oraz osób wybranych na radnych Kolejnym z analizowanych aspektów wyborów samorządowych jest średni wiek kandydatów oraz osób wybranych na radnych. W Gdańsku najwyższą średnią wieku kandydatów do rady miasta, spośród komitetów biorących udział w wyborach we wszystkich okręgach, cechuje się KKW SLD Lewica Razem – 56 lat. Kolejne pod względem wieku są komitety

184 Prawa i Sprawiedliwości oraz Masz Wybór-Waldemara Bartelika – 49 lat. Z kolei najniższą średnią wieku cechuje się Nowa Prawica – Janusza KorwinMikke i wynosi 35 lat, co wiąże się z tym, że partia ta ma poparcie głównie wśród osób młodszych i takie też osoby zasilają jej szeregi. Ogółem średni wiek kandydatów ze wszystkich komitetów startujących w wyborach wynosi 45 lat. Dla porównania w 2010 roku były to 43 lata.

Tabela nr 16: Średni wiek kandydatów wystawionych przez komitety wyborcze w Gdańsku Liczba kandydatów zarejestrowanych przez dany komitet KW Prawo i Sprawiedliwość 68 KW Platforma Obywatelska RP 67 KWW SLD Lewica Razem 45 KW Nowa Prawica - Janusza Korwin-Mikke 48 KW Partia Libertariańska (okręgi nr 3, 5 i 6) 14 KWW Masz Wybór-Waldemar Bartelik 67 KWW Gdańsk Obywatelski 46 KWW Wspólnota Patriotyzm Solidarność (okręg nr 1) 8 KW Związku Słowiańskiego (okręg nr 6) 5

średni wiek kandydatów 49 40 56 35 30 49 41 46 52

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

W skład Rady Miasta Gdańska weszli przedstawiciele tylko dwóch partii. Średnia wieku dla radnych Platformy Obywatelskiej wynosi 43 lata, a dla radnych Prawa i Sprawiedliwości 46 lat. Średni wiek gdańskich radnych wybranych w ostatnich wyborach samorządowych to 45 lat, czyli w stosunku do roku 2010 wzrósł on o dwa lata.

W przypadku Gdynia sytuacja dotycząca wieku kandydatów reprezentujących dany komitet wygląda podobnie jak w Gdańsku, a zatem najwyższą średnią wieku cechują się KKW SLD Lewica Razem – 50 lat oraz PiS – 49 lat, zaś najniższą Nowa Prawica – Janusza Korwin-Mikke – 36 lat

185 (spośród komitetów wystawiających kandydatów we wszystkich okręgach).

Ogółem średni wiek wszystkich kandydatów to 45 lat i jest on niższy o 2 lata w porównaniu z wyborami z 2010 roku.

Tabela nr 17: Średni wiek kandydatów wystawionych przez komitety wyborcze w Gdyni Liczba kandydatów zarejestrowanych przez dany komitet KW Prawo i Sprawiedliwość 56 KW Platforma Obywatelska RP 56 KWW SLD Lewica Razem 56 KW Nowa Prawica - Janusza Korwin-Mikke 52 KWW Gdynia dla Ludzi 25 KWW Wojciecha Szczurka Samorządność 56 KWW Wspólnota Patriotyzm Solidarność (okręg nr 3) 6

średni wiek kandydatów 49 43 50 36 45 45 56

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

Po wyborach w Radzie Miasta Gdyni najliczniejszą grupę stanowią radni z komitetu Wojciecha Szczurka, a średnia ich wieku wynosi 46 lat. Średni wiek rajców PiS to 47 lat, a najmłodszą grupę stanowią radni PO – 38 lat. Ogółem średni wiek gdyńskich radnych to 44 lata, po poprzednich wyborach były to 43 lata.

W Sopocie najwyższa średnia wieku dotyczy kandydatów Prawa i Sprawiedliwości – 56 lat oraz KWW Mieszkańcy dla Sopotu – 52 lata. Zaś ogólny średni wiek kandydatów wystawionych przez wszystkie komitety wyborcze w 2014 roku wynosił 50 lat i był on wyższy aż o 5 lat w stosunku do kandydatów biorących udział w wyborach w 2010 roku.

186 Tabela nr 18: Średni wiek kandydatów wystawionych przez komitety wyborcze w Sopocie Liczba kandydatów zarejestrowanych przez dany średni wiek komitet kandydatów KW Prawo i Sprawiedliwość 37 56 KWW Kocham Sopot 41 48 KWW Platforma Sopocian Jacka Karnowskiego 42 45 KWW Mieszkańcy dla Sopotu 22 52 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

W Radzie Miasta Sopotu najliczniejszą grupę stanowią radni wywodzący się z KWW Platforma Sopocian Jacka Karnowskiego, a ich średni wiek to 53 lata. Wiek radnych KWW Kocham Sopot wynosi 52 lata, a w przypadku PiS to 43 lata. Ogółem średni wiek sopockich radnych wynosi 51 lat, w 2010 roku było to 49 lat.

Jak wynika z zaprezentowanych danych, najwyższy średni wiek wybranych radnych występuje w Sopocie, a najniższy w Gdyni.

Zaobserwowano, iż we wszystkich z analizowanych miast wzrósł średni wiek rajców, jest wyższy niż w przypadku wyborów z 2010 roku. Może to być wynikiem niewielkiej rotacji składu rad, ponownego wybieraniu niektórych z radnych przez co w oczywisty sposób zwiększa się średnia wieku.

Ponadto z przeprowadzonej analizy wynika, że jedynie w przypadku radnych Prawa i Sprawiedliwość średnia wieku jest znacznie niższa niż w przypadku średniej wieku kandydatów wystawionych przez tę partię. W przypadku pozostałych komitetów, które zdobyły mandaty jest wręcz odwrotnie. I warto podkreślić, że biorąc pod uwagę średnią wieku kandydatów wszystkich partii, to właśnie wśród osób kandydujących z list Prawa i Sprawiedliwości oraz SLD Lewica Razem ta średnia była jedną z wyższych.

187 Analiza wyborów na Prezydenta Miasta Gdańska, Gdyni i Sopotu Gdańsk Tabela nr 19: Wyniki wyborów na Prezydenta Miasta Gdańska, I tura Kandydat

Komitet wyborczy

Paweł Adamowicz

KW Platforma Obywatelska RP KW Prawo i Sprawiedliwość KWW Gdańsk Obywatelski KWW Masz WybórWaldemar Bartelik KKW SLD Lewica Razem KW Nowa Prawica — Janusza KorwinMikke

Andrzej Jaworski Ewa Lieder Waldemar Bartelik Jarosław Szczukowski Zbigniew Wysocki

Liczba głosów

% głosów ważnych

64 674

46.05%

36 736

26.15%

17 289

12.31%

9 254

6.59%

6 500

4.63%

6 003

4.27%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

Po raz pierwszy od 12 lat gdańszczanie nie dokonali wyboru prezydenta miasta już w pierwszej turze. Sprawujący urząd nieprzerwanie od 1998 roku Paweł Adamowicz wygrywał trzy ostatnie bezpośrednie elekcje, potrzebując do tego drugiej tury jedynie w 2002 roku.

Brak zwycięstwa Prezydenta Adamowicza w pierwszej turze z pewnością nie wynikał z dużej liczby kontrkandydatów. Zarówno w 2006, jak i 2010 roku, kiedy urzędujący prezydent wygrywał większością, odpowiednio 60,87% oraz 53,78%5, liczba kandydatów ubiegających się o fotel Prezydenta Miasta Gdańska wynosiła 6 i 7 osób. Konieczność przeprowadzenia drugiej tury nie wynika również z siły i wysokiego poparcia głównego przeciwnika w walce o urząd. Andrzej Jaworski zgłoszony przez KW PiS już po raz trzeci stawał do wyścigu o fotel prezydenta Gdańska, po 5

Państwowa Komisja Wyborcza, www.pkw.gov.pl, [dostęp: 30.12.2014 r.].

188 raz kolejny uzyskując poparcie na poziomie 20-30% (wcześniej: 29,67% w 2006 r. i 21,84% w 2010 r.). Podstawową przyczyną nie uzyskania przez Pawła Adamowicza poparcia powyżej 50% w pierwszej turze jest bardzo dobry wynik wyborczy trzeciego z kolei kandydata – Ewy Lieder z KW Gdańsk Obywatelski. Zdobywając ponad 17 tys. głosów osiągnęła najlepszy wynik w gdańskich wyborach bezpośrednich wśród kandydatów na prezydenta miasta zajmujących trzecie miejsce. Warto zauważyć, iż Ewa Lieder uzyskała o 5 921 głosów więcej niż trzeci w 2010 roku Krzysztof Andruszkiewicz z KW SLD, tymczasem Pawłowi Adamowiczowi do wygrania pierwszej tury zabrakło 5 555 głosów. Można więc zaryzykować stwierdzenie, że Pawłowi Adamowiczowi zwycięstwo w pierwszej turze wyborów na Prezydenta Miasta Gdańska odebrała właśnie Ewa Lieder.

Tabela nr 20: Wyniki wyborów na Prezydenta Miasta Gdańska, II tura Kandydat

Komitet wyborczy

Paweł Adamowicz

KW Platforma Obywatelska RP KW Prawo i Sprawiedliwość

Andrzej Jaworski

Liczba głosów

% głosów ważnych

77 034

61,25%

48 730

38,75%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

30 listopada 2014 roku odbyła się w Gdańsku druga tura wyborów na prezydenta miasta. Oddano w niej 125 764 głosów, a więc 14 692 mniej niż w pierwszej turze głosowania. Prawdopodobnie był to wyraz dezaprobaty wyborców dla obu kandydatów. Mimo to zwycięski Paweł Adamowicz otrzymał 12 360, a przegrany Andrzej Jaworski 11 994 głosów więcej niż w pierwszej turze. Wzrost liczby głosów oddanych na Andrzeja Jaworskiego wynika zapewne z poparcia jakiego udzielili mu przed drugą turą wcześniejsi

189 kontrkandydaci: Waldemar Bartelik6 oraz Zbigniew Wysocki7. Nie był to zresztą pierwszy akt współpracy tych trzech kandydatów. Na niespełna trzy tygodnie przed pierwszą turą głosowania wystosowali oni wraz z kandydatem KKW SLD Lewica Razem Jarosławem Szczukowskim oświadczenie przeciwko nadużywaniu przez Pawła Adamowicza stanowiska Prezydenta Miasta Gdańska do celów promocji swojej kandydatury8.

Przegrani po pierwszej turze kandydaci Ewa Lieder i Jarosław Szczukowski nie zdecydowali się udzielić poparcia żadnemu ze swoich przeciwników i w tym należy upatrywać sukcesu Pawła Adamowicza. Po pierwszym akcie głosowania pozostało do zagospodarowania 39 046 głosów uzyskanych przez kandydatów, którzy nie przeszli do drugiej tury, natomiast różnica dzieląca Pawła Adamowicza i Andrzeja Jaworskiego po pierwszej turze wynosiła niecałe 28 tys. głosów. Zatem to właśnie zachowanie wyborcze elektoratu przegranych kandydatów było kluczowe dla wyników drugiej tury. Nie bez znaczenia dla końcowego rezultatu wyścigu o fotel prezydenta Gdańska była z pewnością debata obu kandydatów, która odbyła się w poniedziałek, 24 listopada w siedzibie Radia Gdańsk9. Jej remisowy wynik zapewne nie przyczynił się do szerokiego wzrostu poparcia dla Andrzeja

Jaworskiego,

co

ostatecznie

utrzymało

przewagę

Pawła

Adamowicza z pierwszej tury i pozwoliło mu po raz czwarty wygrać wybory bezpośrednie i objąć urząd Prezydenta Miasta Gdańska na piątą kadencję.

6

Waldemar Bartelik popiera Andrzeja Jaworskiego, http://gdansk.naszemiasto.pl/artykul/waldemar-bartelik-popiera-andrzeja-jaworskiego-wwyborach,2493050,artgal,t,id,tm.html, [dostęp: 18.01.2015r.].

7 E. Potocka, Kandydat Nowej Prawicy popiera Andrzeja Jaworskiego w drugiej turze wyborów, http://wiadomosci.onet.pl/trojmiasto/kandydat-nowej-prawicy-popiera-andrzejajaworskiego-w-drugiej-turze-wyborow/lj37j, [dostęp: 18.01.2015r.].

8 Oświadczenie kandydatów na prezydenta Gdańska, http://wybrzeze24.pl/aktualnosci/oswiadczenie-kandydatow-na-prezydenta-gdanska, [dostęp: 30.12.2014r.].

9 E. Potocka, Paweł Adamowicz kontra Andrzej Jaworski –ostra wymiana zdań w debacie kandydatów, http://wiadomosci.onet.pl/trojmiasto/pawel-adamowicz-kontra-andrzejjaworski-ostra-wymiana-zdan-w-debacie-kandydatow-na/dp7et, [dostęp: 31.12.2014r.].

190

Gdynia W Gdyni od lat w pierwszej turze zdecydowane zwycięstwo odnosi Wojciech Szczurek. Należy do prezydentów miast z najwyższym poparciem w kraju i pełni swoją funkcję nieprzerwanie od 1998 roku. Ze względu na wysoki poziom poparcia dla prezydenta Gdyni postanowiono zaprezentować wyniki wyborcze jakie osiągał Wojciech Szczurek począwszy od pierwszych bezpośrednich wyborów na prezydenta miasta, które odbyły się w 2002 roku (wykres nr 3).

Wykres nr 3: Poparcie dla Prezydenta Miasta Gdyni Wojciecha Szczurka w latach 2002-2014 90,00% 87,39%

88,00% 85,81%

86,00% 84,00% 82,00%

79,02%

80,00% 78,00%

77,26%

76,00% 74,00% 72,00% 2002 rok

2006 rok

2010 rok

2014 rok

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

Najwyższe poparcie Wojciech Szczurek uzyskał w 2010 roku i wynosiło ono 87,39% głosów. W wyborach z 2014 roku poziom poparcia dla urzędującego prezydenta miasta zbliżył się do tego z 2002 roku, kiedy Szczurek po raz pierwszy został wybrany w wyborach bezpośrednich. Jak wynika z poniższej tabeli (tabela nr 20) w ostatnich wyborach część głosów

191 odebrał Wojciechowi Szczurkowi kandydat Prawa i Sprawiedliwości, które w 2014 roku poprawiło swoje samorządowe wyniki w Trójmieście. A zatem podobnie jak miało to miejsce w 2002 roku, kontrkandydatowi Szczurka udało się osiągnąć dwucyfrowy wynik. W 2002 roku Jarosław Duszewski uzyskał 13,99% głosów, a w 2014 roku Marcin Horała zdobył 12,13% głosów mieszkańców Gdyni. Zauważa się, że urzędującemu prezydentowi, który w przeciwieństwie do kontrkandydatów, może posłużyć się podczas kampanii wyborczej dotychczasowymi osiągnięciami, a ponadto cieszy się wysokim poziomem poparcia i zaufania społecznego, zdecydowanie łatwiej prowadzić kampanię i odnieść sukces wyborczy.

Odnośnie frekwencji wyborczej, w wyborach na prezydenta miasta zanotowano nieznaczny spadek w porównaniu z 2010 roku, z 46,93% do 45,26%. Odsetek głosów nieważnych w 2010 roku wyniósł 1,19%10, a w 2014 – 1,83%11.

Tabela nr 21: Wyniki wyborów na Prezydenta Miasta Gdyni w 2010 i 2014 roku 2010 Byczkowski Wiesław Zbigniew (KW Platforma Obywatelska RP) Różański Andrzej Wawrzyniec (KW Sojusz Lewicy Demokratycznej) Szczurek Wojciech Bogusław (KWW Samorządność Komitet Wojciecha Szczurka) Urban Jacek Kazimierz (KW Stowarzyszenie „Nasza Gdynia) 2014 Dziambor Artur Erwin (KW Nowa Prawica – Janusza KrowinMikke) Horała Marcin Michał (KW Prawo i Sprawiedliwość) Różański Andrzej Wawrzyniec (KKW SLD Lewica Razem) Szczurek Wojciech Bogusław (KWW Wojciecha Szczurka Samorządność) 10 11

liczba poparcie głosów 6,51% 5981 3,67%

3376

87,39% 2,43%

80345 2235

3,57% 12,13% 5,28%

3 060 10 388 4 520

79,02%

67 665

http://wybory2010.pkw.gov.pl/geo/pl/220000/226201.html#tabs-6 [dostęp: 28.12.2014]. http://www.gdynia.pl/g2/2014_11/91303_fileot.PDF [dostęp: 28.12.2014].

192 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

Sopot Frekwencja podczas wyborów prezydenckich w Sopocie wyniosła 51,27%. Dla porównania, podczas poprzednich wyborów w pierwszej turze do urn poszło 56,91% uprawnionych do głosowania Sopocian, a w drugiej 57,06%. Wyższy poziom uczestnictwa wyborczego w 2010 roku mógł być związany z większym zainteresowaniem wyborami, w których o urząd prezydenta miasta ubiegało się dwóch liczących się kandydatów, z silnym poparciem mieszkańców Sopotu. Na wysokie poparcie ówczesnego wiceprezydenta Sopotu Wojciecha Fułka mogły wpływać zarzuty jakie ciążyły na Jacku Karnowskim w związku z tzw. aferą sopocką, która była wtedy kwestią niezwykle aktualną. W pierwszej turze różnica głosów między Karnowskim a Fułkiem wynosiła zaledwie 20 głosów. W drugiej już 524 głosy. Należy również podkreślić, że przed II turą wyborów Jacek Karnowski otrzymał poparcie zarządu pomorskiej Platformy Obywatelskiej.

W 2014 roku Jacek Karnowski poprawił swój wynik z poprzednich wyborów i osiągnął 53,37% poparcia. Komitet związany z Wojciechem Fułkiem wystawił w ostatnich wyborach kandydatkę Grażynę Czajkowską, która osiągając 28,66% głosów nie zdołała zbliżyć się do wyniku Fułka sprzed 4 lat. Sopot jest miastem, w którym PiS odnotowało spadek poparcia dla kandydata w wyborach prezydenckich, a zarazem Michał Stróżyk jako kandydat tej partii uzyskał najniższe poparcie biorąc pod uwagę wybory na urząd prezydenta w Gdańsku, Gdyni i Sopocie.

193 Tabela nr 22: Wyniki wyborów na Prezydenta Miasta Sopotu w 2010 i w 2014 roku 2010 I tura Karnowski Jacek Krzysztof (KWW Samorządność Sopot) Fułek Wojciech Jerzy (KWW Kocham Sopot Wojciecha Fułka) Meler Piotr Jerzy (KW Prawo i Sprawiedliwość) Bojar-Fijałkowski Tomasz (KW Sojusz Lewicy Demokratycznej) Świderski Jakub Ryszard (KWW Demokracja Bezpośrednia) 2010 II tura Karnowski Jacek Krzysztof (KWW Samorządność Sopot) Fułek Wojciech Jerzy (KWW Kocham Sopot Wojciecha Fułka) 2014 Karnowski Jacek Krzysztof (KWW Platforma Sopocian Jacka Karnowskiego) Czajkowska Grażyna Jadwiga (KWW Kocham Sopot) Stróżyk Michał Bartłomiej (KW Prawo i Sprawiedliwość) Tarasiewicz Małgorzata Maria (KWW Mieszkańcy dla Sopotu)

liczba poparcie głosów 42,50% 7722 42,39% 7702 11,65% 2116 1,93% 1,53%

350 278

51,44% 48,56%

9387 8863

53,37% 28,66% 10,24% 7,73%

8282 4447 1589 1200

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, www.pkw.gov.pl

W Gdyni również zanotowano niewielki wzrost odsetka głosów nieważnych w przypadku wyborów na prezydenta miasta, w 2014 roku wyniósł on 1,67%12, a w I turze w 2010 roku – 1,08%, zaś w drugiej – 1,21%13.

Summary:

The performed research has confirmed that the local elections are considered the most important among any national elections because the local level authorities are related to the decisions which have direct bearing on everyone life of the community. The local citizens know each other better 12 13

http://bip.umsopot.nv.pl/#Z2V0Q29udGVudCgyNDk3KQ== [dostęp: 28.12.2014]. http://wybory2010.pkw.gov.pl/geo/pl/220000/226401.html#tabs-6 [dostęp: 28.12.2014].

194 and they are more familiar with the local deputies than higher level politicians.

The objective of this article is to present the character of Tricity elections for City Council and for the office of the City President. An analysis of political support for various election committees and power groups in comparison with previous elections has been performed. The elections have been analyzed in terms of sex and age of the candidates, the number of newly elected councilors, their positions on election lists and its influence on the degree of the obtained support but also in terms of the number of the invalid votes and the level of turnout in Gdańsk, Gdynia and Sopot. The nature of the separate cities has been taken into account and the differences between them were indicated.

All the data available on websites of the National Election Committee, Public Information Newsletter of Gdańsk, Gdynia and Sopot and the Central Statistical Office, Branch in Gdańsk, have been used for the purposed of this research.

Key words: City Council, President of the City, Turnout, Political support, Invalid votes, Sex of candidates, Age of candidates, Position on the election list

195 Bibliografia Literatura: Bingham Powell Jr. G., „Wybory jako narzędzie demokracji. Koncepcje większościowe i proporcjonalne”, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006.

Akty normatywne: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, Dz.U. z 2011 r. Nr 21 poz. 112.

Strony internetowe: Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miasta Gdyni, www.gdynia.pl/bip Biuletyn

Informacji

Publicznej

Urzędu

Miejskiego

Gdańska,

Miasta

Sopotu,

www.gdansk.pl/bip Biuletyn

Informacji

Publicznej

Urzędu

www.bip.umsopot.nv.pl Państwowa Komisja Wyborcza, www.pkw.gov.pl Urząd Statystyczny w Gdańsku, www.gdansk.stat.gov.pl

Publikacje elektroniczne: Majak K., Efekt Ewy Kopacz wzmacnia Platformę?, http://natemat.pl/119633,efekt-ewy-kopacz-wzmacnia-platforme-adambielan-kaczynski-by-ja-zmiazdzyl Oświadczenie kandydatów na prezydenta Gdańska, http://wybrzeze24.pl/aktualnosci/oswiadczenie-kandydatow-na-prezydentagdanska Potocka. E, Kandydat Nowej Prawicy popiera Andrzeja Jaworskiego w drugiej turze wyborów, http://wiadomosci.onet.pl/trojmiasto/kandydat-nowejprawicy-popiera-andrzeja-jaworskiego-w-drugiej-turze-wyborow/lj37j

196 Potocka E., Paweł Adamowicz kontra Andrzej Jaworski –ostra wymiana zdań w debacie kandydatów, http://wiadomosci.onet.pl/trojmiasto/paweladamowicz-kontra-andrzej-jaworski-ostra-wymiana-zdan-w-debaciekandydatow-na/dp7et Ranga wyborów samorządowych i zainteresowanie decyzjami władz różnych szczebli, CBOS, listopad 2014. www.cbos.pl Waldemar Bartelik popiera Andrzeja Jaworskiego, http://gdansk.naszemiasto.pl/artykul/waldemar-bartelik-popiera-andrzejajaworskiego-w-wyborach,2493050,artgal,t,id,tm.html Winczorek P., Wybory do Parlamentu Europejskiego. Miejsca biorące, http://wyborcza.pl/1,75968,15677964,Wybory_do_Parlamentu_Europejskieg o__Miejsca_biorace.html

197 Marta Sobiecka

Grupy interesu w Polsce – pojęcie, klasyfikacje, przykłady

Wprowadzenie Celem niniejszego artykułu jest odpowiedź na następujące pytania badawcze: 

Czy pojęcia „grupa interesu”, „grupa nacisku” oraz „interesariusz” mają tożsamy zakres?



Czy w Polsce istnieją grupy interesu mające dominujący wpływ na decyzje polityczne w kraju?



Czy poza granicami naszego kraju można wskazać analogiczne przykłady grup interesu mających mające dominujący wpływ na decyzje polityczne w danym kraju?



Czy w jakiś sposób w Polsce oraz w innych krajach podejmuje się próby przeciwdziałania wpływowi grup interesu?

Klasyfikacja terminologiczna pojęć „grupa interesu”, „grupa nacisku” oraz „interesariusze” W dyskursie publicznym i prywatnym stosowane są wymiennie trzy terminy: „grupa interesu”, „grupa nacisku” oraz „interesariusz”. Nie są to terminy tożsame, co podkreśla wielu badaczy. Według J. Ćwiklińskiej „pojęcie „grupy interesu", coraz powszechniej stosowane w dyskursach politologii i socjologii, jest na tyle amorficzne, że trudno uznać je za

198 precyzyjny element terminologii tych dyskursów”1. Nieostrość semantyczna dotyczy nie tylko ram definicyjnych i zakresu znaczeniowego pojęcia „grupy interesu", ale także siatki relacji semantycznych pomiędzy pojęciami: „grupy interesu", „grupy nacisku", „interesariusze". Stosowanie pojęć „grupy interesu" i „grupy nacisku" jako synonimów jest jednak powszechne w debacie publicznej, choć z lingwistycznego punktu widzenia jest oczywiste, że „interes" nie jest przecież synonimem „nacisku".

T. Łoś – Nowak podkreśla, że dostrzegając różnice znaczeniowe pomiędzy „interesem" i „naciskiem", należy rozumieć „grupy interesu jako organizacje o różnym stopniu instytucjonalizacji, dążące do zapewnienia sobie warunków zabezpieczających realizację interesów"2. W tak szeroko zakreślonej ramie definicyjnej, wyraźnie widać, że nie wszystkie grupy interesu są jednocześnie grupami nacisku. „Grupa nacisku" to pojęcie węższe niż „grupa interesu", bowiem „grupą nacisku jest grupa względnie zorganizowana, o własnych sprecyzowanych celach działania, dążąca do wywierania wpływu lub uczestniczenia w procesie formułowania i realizacji polityki państwa (...)"3. A zatem tylko te grupy interesu, które dążą do realizacji swoich celów poprzez wywieranie nacisku na politykę państwa można nazwać grupami nacisku.

Współczesny dyskurs przestrzeni publicznej stawiając znak równości pomiędzy grupami nacisku i grupami interesu, chętniej posługuje się

J. Ćwiklińska, Grupy interesu w semantycznej przestrzeniu publicznej, pdf, dostępne na stronie: http://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA &url=http%3A%2F%2Fyadda.icm.edu.pl%2Fbazhum%2Felement%2Fbwmeta1.element.dlcatalog-63faf66b-9983-47e9-917d-8038d3f748e6%2Fc%2FZeszyty_Naukowe_SGH-200712-21-138-147.pdf&ei=vFddUmHI6vB7Aarm4GgBg&usg=AFQjCNGl1DxfnTyn_szhHu_FUX1XGaihA&sig2=AzlcRHR4kv4Ap3ZC6hqTwA&bvm=bv.65397613,d.ZGU 2 T. Łoś-Nowak, Grupy nacisku w stosunkach międzynarodowych, [w]: Grupy interesu.

Teorie i działania, red. Z. Machelski, J. Rubisz ,Toruń 2003, s. 66.

3 Ibidem, s. 67 1

199 pojęciem „grupy interesu". Istotną rolę w tym procesie odgrywa coraz bardziej popularna idea politycznej poprawności, wedle której pewne sformułowania są zbyt silnie nacechowane negatywnie i jako takie powinny być zastępowane określeniami bardziej neutralnymi. Pojęcie pressure group (grupa nacisku) w politycznie poprawnym dyskursie amerykańskim, zostało całkowicie wyparte przez interest group, przy czym rozróżnia się common interest group - grupę interesu publicznego, stosującą zazwyczaj formy pośredniego wpływania na życie publiczne i ośrodki władzy, oraz special interest group - grupa interesu prywatnego (niepublicznego) stosująca zazwyczaj formy bezpośredniego nacisku na ośrodki władzy. Podobne tendencje semantyczne zaobserwować można w dokumentach Unii Europejskiej.

Przesunięcia semantyczne dotyczące pojęć „grupa interesu" i „grupa nacisku" pozostają przede wszystkim w polu zainteresowania politologii i socjologii, natomiast relacje semantyczne pomiędzy pojęciami „grupa interesu” a „interesariusz” dotyczą obszaru nauk ekonomicznych. Pojęcie „interesariusze" powstało w latach 80. XX wieku na gruncie teorii zarządzania strategicznego. Strategiczne zarządzanie organizacją, według koncepcji R.E. Freemana4, powinno uwzględniać nie tylko interesy akcjonariuszy

(stockholders),

ale

także

potrzeby

interesariuszy

(stakeholders), czyli jednostek lub grup, które wpływają na działalność organizacji lub pozostają pod wpływem jej działania. Istotnym kierunkiem badań nad koncepcją Freemana jest identyfikacja interesariuszy. Oprócz inwestorów, klientów, pracowników, dostawców, przedstawicieli władz państwowych i lokalnych, zalicza się do nich także grupy aktywistów z zewnętrznego otoczenia organizacji, grupy graczy wewnątrzbranżowych i

Więcej na ten temat: R.E. Freeman, Strategic Management: A Stakeholder Approach, Pitman, Marshfield, MA1984.

4

200 międzybranżowych, społeczności lokalne oraz media5. Po tragicznych w skutkach katastrofach ekologicznych (np. Exxon Valdez czy Czarnobyl) do grup interesariuszy włączono także florę i faunę, czy szerzej - środowisko naturalne6. Zatem widać, że wywodzące się z nauk o zarządzaniu pojęcie „interesariusze"

oraz

funkcjonujące

w

dyskursie

politologicznym

i

socjologicznym pojęcie „grupy interesu" nie są semantycznie tożsame.

Można wprawdzie wskazać taką grupę interesariuszy organizacji, która będzie jednocześnie jedną spójną grupą interesu, jednak można także wyróżnić w ramach jednej grupy interesariuszy kilka różnych grup interesu.

Ze

względu

na

specyfikę

niniejszego

wywodu,

głównym

przedmiotem zainteresowania będą grupy interesu definiowane przez A. Zybertowicza

jako

„grupy

obiektów,

które

posiadają

zdolność

skoordynowanego oddziaływania na otoczenie w celu realizacji swoich interesów”7.

Klasyfikacje grup interesu W nauce badacze8 wyróżniają wiele podziałów grup interesów.

Najbardziej interesujące są następujące trzy podziały: 1) podział na formalne i nieformalne grupy interesu 2) podział na ekonomiczne i nieekonomiczne grupy interesu

Więcej na ten temat: R.L. Heath, Strategic Jssues Management: Organizations and Public Policy Challenges, Sage Publications, Thousand Oaks, CA 1997.

6 Więcej na ten temat: R. Ulmer, M.W. Seeger, T.L. Sellnow, Stakeholder Theory, [w]: Encyclopedia of Public Relations, red. R.L. Heath, Sage Publications, Thousand Oaks, CA 2005, s. 809 7 A. Zybertowicz, Antyrozwojowe Grupy Interesów: zarys analizy, PDF, dostępny na stronie: https://repozytorium.umk.pl/bitstream/handle/item/1141/A.%20Zybertowicz,%20AntyRozw ojowe%20Grupy%20Interes%C3%B3w_%20zarys%20analizy.pdf 8 Więcej na ten temat m.in.: Grupy interesu. Teorie i działania, pod red. Z. Machelskiego i J. Rubisza, Toruń 2003; M. Wiszowaty, Regulacja prawna lobbingu na świecie. Historia, elementy, stan obecny., Warszawa 2008 5

201 3) podział na zrzeszeniowe, instytucjonalne i niezrzeszeniowe grupy interesu.

Pierwszy podział opiera się na stopniu sformalizowania działań podejmowanych przez grupy interesu. Grupy formalne posiadają strukturę organizacyjną i program. Natomiast grupy nieformalne są powoływane do realizacji jednego, konkretnego zadania, po wykonaniu którego grupa się rozpada.

Przykładem formalnej grupy interesu są związki zawodowe w rozumieniu Ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (Dz. U. nr 55, poz. 234 z późniejszymi zmianami).9 Zgodnie z art. 1 u.z.z. związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych.

Związek zawodowy jest niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji. Związki zawodowe, które współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6 uz.z.) mają prawo reprezentowania interesów pracowniczych nie tylko na forum krajowym, ale również na forum międzynarodowym (co stanowi art. 5 uz.z.).

Innymi przykładami formalnych grup interesu są kościoły oraz związki wyznaniowe, które obywatele RP mogą tworzyć korzystając z wolności sumienia i wyznania na mocy Ustawy z dnia 17 maja 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. nr 29, poz. 155).10 Kościoły i inne związki wyznaniowe są niezależne od państwa przy wykonywaniu swoich funkcji religijnych, ale ich działalność podlega ochronie prawnej (art. 11 u.g.w.s.w.). Uzewnętrznianie indywidualnie lub zbiorowo swojej religii lub przekonań może podlegać jedynie ograniczeniom 9

Dalej: u.z.z.

Dalej: u.g.w.s.w.

10

202 ustawowym koniecznym do ochrony bezpieczeństwa publicznego, porządku, zdrowia lub moralności publicznej albo podstawowych praw i wolności innych osób (art. 3 u.g.w.s.w.).

Z kolei do nieformalnych grup interesu zalicza się zbiorowości mające partykularny interes, którego realizacja powoduje rozwiązanie grupy.

Najczęściej jako przykłady takich grup interesu badacze podają grupę rodziców protestującą w celu uniknięcia likwidacji szkoły, do której uczęszczają ich dzieci czy grupę mieszkańców protestująca przeciwko budowie elektrowni atomowej w ich najbliższym sąsiedztwie.

Ciekawym prawnie sankcjonowanym przykładem nieformalnej grupy interesu jest grupa, której interesy dochodzone są w postępowaniu grupowym na podstawie Ustawy z dnia 17 grudnia 2009 roku o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym (Dz. U. nr 7, poz. 44).11 U.d.r.p.g. normuje sądowe postępowanie cywilne w sprawach, w których są dochodzone roszczenia jednego rodzaju, co najmniej 10 osób, oparte na tej samej lub takiej samej podstawie faktycznej (art. 1).

Drugi podział grup interesu opiera się na tym, czy dana grupa jest zorientowana na realizację celów ekonomicznych czy pozaekonomicznych.

W skład nieekonomicznych grup wchodzą organizacje o celach politycznych niepowiązane z partiami, kościoły, związki wyznaniowe, zrzeszenia kulturalne, filantropijne i humanistyczne, np. Caritas Polska, Polski Czerwony Krzyż, Greenpeace Polska, Amnesty International Polska czy Klub Literatów Polskich.

Na mocy trzeciego podziału można wyróżnić następujące grupy interesu:

11

Dalej: u.d.r.p.g.

203 

niezrzeszeniowe grupy interesu, czyli grupy oparte na pokrewieństwie i wspólnym pochodzeniu, grupy etniczne oraz regionalne wyrażające swoje interesy sporadycznie przez jednostki, kliki, rodziny, przywódców lokalnych i religijnych, do których w Polsce należą np.

Białorusini, Czesi, Litwini, Niemcy, Ormianie, Rosjanie, Słowacy, Ukraińcy, Żydzi, Karaimi, Łemkowie, Romowie, Tatarzy, uznawani za mniejszości narodowe na mocy Ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. 17, poz. 141) oraz Kaszubi, którzy na mocy tej ustawy nie są uznawani za mniejszość narodową czy etniczną, ale ludność posługują się językiem regionalnym, w którym mogą np. zdawać maturę.



instytucjonalne grupy interesu, czyli organizacje formalne, złożone z etatowego personelu zawodowego, zdolne do artykulacji własnych interesów lub reprezentacji interesów innych grup społecznych, takie jak: Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan12, Konfederacja Pracodawców Polskich13, Federacja Konsumentów14, Związek Nauczycielstwa Polskiego15, NSZZ Solidarność16



zrzeszeniowe grupy interesu, czyli wyspecjalizowane struktury artykułowania interesów, do których należą między innymi związki zawodowe,

organizacje

przedsiębiorców

i

pracodawców,

stowarzyszenia etniczne, stowarzyszenia wyznaniowe oraz grupy

Więcej na ten temat np. http://konfederacjalewiatan.pl/ Więcej na ten temat np. http://www.pracodawcyrp.pl/ 14 Więcej na ten temat np. http://www.federacja-konsumentow.org.pl/ 15 Więcej na ten temat np. www.znp.edu.pl/ 16 Więcej na ten temat np. www.solidarnosc.org.pl/ 12 13

204 obywatelskie, takie jak: Forum Związków Zawodowych17 zrzeszające łącznie 75 organizacji związkowych, Ogólnopolskie Porozumienie Związków

Zawodowych18

zrzeszające

łącznie

16

związków

zawodowych.

Grupy interesu mające dominujący wpływ na decyzje polityczne Spośród licznych grup interesu istniejących w każdym kraju, tylko niektóre mają znaczący wpływ na decyzje polityczne podejmowane w tym kraju.

W Polsce do takich grup należą m.in.: 1) Kościół katolicki, którego wpływ na polską rzeczywistość polityczną był ostatnio widoczny podczas debaty publicznej nad ustawą aborcyjna,

ustawą

o

związkach

partnerskich,

sprawą

osób

homoseksualnych i sprawą zapłodnienia in-vitro.

2) Business Centre Club19, którego eksperci współtworzą i opiniują ustawy gospodarcze (w tym ustawę budżetową), a także uczestniczą w pracach licznych komisji parlamentarnych. Od 2002 roku Business Centre Club

reprezentuje również

interesy pracodawców w

Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych.

3) Greenpeace Polska20, którego działania miały realny wpływ na decyzje polityczne np. w sprawie budowy autostrady przez Dolinę Rospudy. Warto w tym miejscu skonstatować, że czasem działania organizacji

ekologicznych

są

nazywane

„ekoterroryzmem”.21

Więcej na ten temat np. http://www.fzz.org.pl/ Więcej na ten temat np. http://www.opzz.org.pl/ 19 Więcej na ten temat: http://www.bcc.org.pl/ 20 Więcej na temat działalności Greenpeace: http://www.greenpeace.org/poland/pl/ oraz np.

R. Weyler, Greenpeace: How a Group of Ecologists, Journalists, and Visionaries Changed the World, Vancouver 2004 21 Szerzej działalność Greenpeace w kontekście ekoterroryzmu w: M. Brown, J. May, The Greenpeace story, Londyn 1991 17 18

205 Oczywiście pojęcie to obejmuje swoim zakresem tylko takie działania organizacji ekologicznych, których jedynym celem jest pozyskanie finansowania dla danej organizacji, a nie faktyczna ochrona środowiska.

W innych krajach również można wyróżnić grupy interesu mające dominujący wpływ na decyzje polityczne podejmowane w danym kraju analogiczne do tych, występujących w Polsce. Jeżeli chodzi o grupy religijne to w Hiszpanii będzie to również Kościół Katolicki, a w Wielkiej Brytanii będzie to Kościół Anglikański. Z kolei jeżeli chodzi o ekonomiczne grupy interesu to można wymienić Business Europe22 czy Confederation of British Industry23. Jeżeli chodzi o grupy ekologiczne to najłatwiej zidentyfikować inne krajowe filie Greenpeace, jak np. Greenpeace Chorwacja, Greenpeace Czechy, itp.

W niektórych państwach są jednak specyficzne grupy interesu mające dominujący wpływ na decyzje polityczne podejmowane w danym kraju, które nie mają swoich odpowiedników w Polsce, jak np.: armia w Turcji24 czy koncerny w USA, takie jak Lockheed-Martin, Boeing, NorthtopGrumman, Raytheon i General Dynamics25.

Armia turecka licząca 622 tysiące żołnierzy, będąca drugą pod względem liczebności armią NATO i ósmą zbrojną siłą świata to bardzo silna Więcej na ten temat np. http://www.businesseurope.eu/Content/Default.asp?, gdzie można przeczytać, że founded in 1958, BUSINESSEUROPE is the leading business lobby group in Europe, advocating for growth and competitiveness across the continent. It represents allsized enterprises in 35 European countries and its direct members are the national business federations in each of those States. It plays an influential role as the main business voice in Brussels.

23 Więcej na ten temat np http://www.cbi.org.uk/about-the-cbi/, gdzie można przeczytać, że the Confederation of British Industry is the UK's leading business organisation, speaking for direct members and businesses through its trade association members, from the perspective of their leadership.

24 Więcej na ten temat: http://wiadomosci.onet.pl/prasa/sworzen-bosforski/xwxyt 25 Więcej na ten temat: http://w.przeglad-tygodnik.pl/pl/artykul/zbrojeniowy-moloch-usa 22

206 grupa interesu, która stanowi narzędzie polityki wewnętrznej, bowiem według Konstytucji Republiki Turcji wojsko stoi na straży świeckości państwa. Od powstania Republiki Tureckiej, tj. od 1923 roku armia aż czterokrotnie dokonała zamachu stanu (w latach: 1961, 1971, 1980 oraz 1997), podając jako pretekst zagrożenie islamskie. Oczywiście wpływ wojska na politykę w tym kraju przejawiał się nie tylko te cztery razy, bowiem armia w tym kraju jest stałym elementem gry politycznej.

W Stanach Zjednoczonych ponad 50% środków, które Departament Obrony USA wydaje na zbrojenia, trafia tylko do pięciu wielkich koncernów, które dominują na światowym rynku handlu bronią. Są to: Lockheed-Martin, Boeing, Northtop-Grumman, Raytheon i General Dynamics. Dzięki aktywnej działalności tej grupy interesu budżet wojskowy USA wzrasta w bardzo szybkim tempie, mimo że wydawało się, że po rozpadzie bloku wschodniego i zwycięstwie Stanów Zjednoczonych w zimnej wojnie określenie militaryindustrial complex przejdzie do historii.

Lobbing i rzecznictwo interesów jako formy działania grup interesu W nauce wyróżnia się dwie formy działania grup interesu, mianowicie lobbing i rzecznictwo interesów. Działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa (definicja lobbingu jest zawarta w art. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. 169, poz.1414). Podczas gdy rzecznictwo interesów (ang. advocacy) to „występowanie w sprawie w imię jakiś wartości, zabieganie o interes organizacji lub grupy organizacji mające charakter niekomercyjny”26.

Szerzej na ten temat: M. Molęda-Zdziech, G.Ziemniak, Lobbing i rzecznictwo w procesie stanowienia prawa, PDF; dostępny na stronie: 26

207 Rzecznictwo interesów „to nic innego, jak występowanie w imieniu kogoś lub czegoś. Można więc być swoim własnym rzecznikiem, rzecznikiem grupy, której się jest członkiem, ale można też wypowiadać się w imieniu innych (np. słabszych, niepełnosprawnych, niepełnoletnich).

Rzecznictwo nie ogranicza się do reprezentowania konkretnych osób. Często jest się rzecznikiem pewnej sprawy lub występuje się w imię pewnych wartości. Działalnością rzeczniczą będzie więc również np. obrona praw zwierząt lub nawet poszczególnych ich gatunków, a także promowanie pewnych idei.”27 Rzecznictwo interesów może również przybrać formę instytucjonalną. W Polsce mamy Rzecznika Interesu Publicznego, Rzecznika Praw Obywatelskich czy Rzecznika Praw Dziecka.

Lobbing istnieje odkąd powstały pierwsze państwa i ich organy decyzyjne. Wśród najstarszych, znanych przykładów lobbingu politycznego wymienia się działalność retorów i demagogów w starożytnej Grecji28.

Badacze

dopatrują

średniowiecznego

się

lobbingowej

kościoła

gry

katolickiego,

interesów szczególnie

w

działalności dyplomatów,

prawników i dworzan kościelnej proweniencji. Wpływowi mieszczanie i ich organizacje: gildie, cechy i hanza często korzystały z usług zawodowych lobbystów. Za autorów nowoczesnych, wolnych od korupcji, metod prowadzenia działalności lobbingowej, w części wykorzystywanych do dzisiaj, uchodzą Kwakrzy29. Istotny wpływ na rozwój nowoczesnych technik lobbystycznych (wykorzystanie gazet i druków ulotnych, pamiętników, manifestów, analiz teoretycznych, drukowanych mów retorycznych, a także lobbingu zagranicznego) wywarła rewolucja francuska. http://www.inpris.pl/fileadmin/user_upload/documents/Obywatel_i_Prawo/lobbing_i_rzeczn ictwo_w_procesie_stanowienia_prawa_prezentacja.pdf 27 http://wiadomosci.ngo.pl/wiadomosci/341085.html 28 Więcej na ten temat: M. Wiszowaty Regulacja prawna lobbingu na świecie. Historia, elementy, stan obecny. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008 29 J. R. Pole, Political Representation in England and Origins of the American Republic, University of California Press, 1966, s. 422-423

208 Początki lobbingu w Polsce sięgają XVI w. Do pierwszych polskich lobbistów zalicza się rzeczników reprezentujących interesy miast (tzw. ablegaci lub internuncjusze)30 oraz gmin żydowskich (tzw. sztadlanie)31, którzy uczestnicząc nieoficjalnie w obradach sejmików szlacheckich lub sejmów walnych wywierali wpływ na podejmowane decyzje. Najbardziej zaawansowana pod względem stosowanych metod i najbardziej skuteczna polska grupa lobbingowa działała w latach 1834-57 przy brytyjskiej Izbie Gmin w interesie polskiej emigracji popowstaniowej. Grupa ta składała się z przedstawicieli polskiej arystokracji (m.in.: książę Adam Czartoryski, hrabia Aleksander Colonna - Walewski, hrabia Władysław Zamoyski, Julian Ursyn Niemcewicz). Udało się jej zdobyć wiele korzystnych dla polskich emigrantów rozstrzygnięć, w tym wymierną pomoc finansową ze strony państwa brytyjskiego32.

Pierwsze regulacje prawne lobbingu pojawiają się w Stanach Zjednoczonych, gdzie początkowo zakazano lobbingu i karano jego uprawianie grzywną lub pozbawieniem wolności (Konstytucja stanu Georgia z 1877, Konstytucja stanu Kalifornia z 1879 r.). Pierwsza szczątkowa regulacja prawna zezwalająca na prowadzenie działalności lobbingowej pod warunkiem rejestracji i złożenia sprawozdania z działalności została uchwalona w stanie Massachusetts w 1890 r. Pierwsza ustawowa regulacja lobbingu Federal Regulation of Lobbying Act pochodzi z 1946r. W 1995 została zastąpiona przez "Lobbying Disclosure Act". Do dnia dzisiejszego ustawowe regulacje lobbingu posiadaja jedynie kilka państw na świecie: Filipiny (1957), Kanada (1988), USA (1995), Gruzja (1998), Litwa (2000), Więcej na ten temat: S. Russocki Grupy interesu w społeczeństwie feudalnym [w:] "Kwartalnik Historyczny". 1963 T. XX, nr 4 31 M. Borucki Sejmy i sejmiki szlacheckie. Książka i Wiedza, Warszawa 1972; W. Kriegseisen Sejmiki Rzeczypospolitej Szlacheckiej w XVII i XVIII wieku. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1991 32 K. Marchlewicz Propolski lobbying w Izbach Gmin i Lordów w latach trzydziestych i czterdziestych XIX wieku [w:] "Przegląd Historyczny" 2005 Tom XCVI, zeszyt 1 30

209 Peru (2003), Polska (2005) i Węgry (2006). Ponadto wszystkie stany USA oraz prowincje Kanady posiadają odrębne regulacje ustawowe lobbingu.

Spotyka się także regulacje szczątkowe lobbingu zawarte w regulaminach izb parlamentu (m.in. Austria, Brazylia, Kanada, Norwegia, Polska, USA, Walonia (Belgia), Węgry, Parlament Europejski) oraz aktach prawnych niższej rangi. Pełna mapa regulacji lobbingowych na świecie znajduje się na stronie: http://www.regulatelobbying.com/images/map.swf.

W Polsce pierwsza regulacja prawna lobbingu to Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa została uchwalona w 2005 roku. Jest to regulacja szczątkowa, bowiem lobbysta jest zobowiązany wyłącznie do rejestracji. Polska ustawa nie przewiduje składania przez lobbystów sprawozdań, a obowiązek sprawozdawczy nałożyła na adresatów lobbingu, czyli organy państwa. Jednocześnie lobbyści otrzymali szerokie uprawnienia, jak możliwość wykonywania swojej działalności w siedzibie urzędu obsługującego organ władzy publicznej. Ustawa jest powszechnie krytykowana jako niespełniająca swojej roli i fasadowa. Ponadto, w ustawie uregulowano zagadnienia nie związane wprost z lobbingiem, a dotyczące: zasady jawności procesu tworzenia prawa (obowiązkowe programy prac legislacyjnych publikowane przez Radę Ministrów i poszczególnych ministrów), środków antykorupcyjnych, czy realizacji obywatelskiego prawa petycji do władz (wysłuchanie publiczne).33

H. Zięba-Załucka, Kilka uwag o lobbingu – na marginesie polskiej ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, pdf, dostępny na stronie: http://www.google.pl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CDUQFjAB &url=http%3A%2F%2Fwsiz.rzeszow.pl%2Fkadra%2Fhzieba%2FDokumenty_Local_WSIi Z%2FKILKA%2520uwag%2520o%2520LOBBINGU.doc&ei=71tdU9LaNYHT7Ab9uYH4 Cg&usg=AFQjCNEXX8LAaMVM_t2rF0I_Q4NQk0yGFQ&sig2=_5KYQLOngpdUJAx790 FSKg&bvm=bv.65397613,d.ZGU 33

210 Ocena wpływu grup interesu na decyzje polityczne Lobbing czy rzecznictwo interesów, jako formy działania grup interesu, w państwach demokratycznych są czymś normalnym. Efektywność danej grupy interesu zależy od wielkości organizacji lub grupy nieformalnej wywierającej nacisk na władzę, zaplecza ekspertów gotowych działać w imieniu grupy interesu, zdolności do mobilizowania ludzi wokół celu, zasobów przeznaczonych na wywieranie wpływu na decydentów. Luźna grupa złożona z ochotników może mieć trudności z mobilizacją poparcia i zasobów. Dobrze zorganizowana grupa interesu może z kolei reprezentować raczej interesy jej przywódców niż członków grupy. Kontakty grup interesu z przedstawicielami władzy publicznej nie zawsze mają charakter dialogu społecznego, często bowiem przybierają postać nieformalnej sieci kontaktów towarzysko - protekcyjnych, a ochrona interesów realizowana jest metodą wzajemności usług. Dlatego współcześnie działania grup lobbingowych mogą przerodzić się w korupcję. Stąd zarówno lobbing jak i rzecznictwo interesów powinny być prawnie uregulowane.

Trudno jest jednoznacznie zaklasyfikować i ocenić aktywność grup interesów. Nawet w najbardziej prymitywnej strukturze społecznej jednostki będą dążyć do zaspokojenia swoich partykularnych potrzeb. Jeśli natomiast jest takich jednostek więcej, tworzy się naturalnie grupa interesu. Bez artykułowania oczekiwań obywateli, rządzący częstokroć zapominają o wielu ważnych kwestiach istotnych dla społeczeństwa. Aktywność grup interesu powinna być wskazówką, na jakie problemy rządzący powinni zwracać szczególną uwagę. „Można zaryzykować stwierdzenie, iż działania, pozostające oczywiście w granicach prawa i etyki, takie jak np. udział w pokojowych demonstracjach czy też akcjach wysyłania listów, uczą obywatela, jak w pełni korzystać ze swoich praw, oraz dają poczucie, że

211 udział w życiu publicznym państwa nie jest czystą iluzją.”34 Natomiast w „słabo rozwiniętym społeczeństwie obywatelskim, przy bierności politycznej i społecznej, przy zmniejszonej skłonności do podejmowania inicjatyw obywatelskich, działalność rozmaitych grup interesu nadal wiąże się z ich niejasnym statusem formalnym, z brakiem przejrzystości w działaniu, wynikającym z niskich standardów prawnych regulujących tego typu działalność. Dlatego też w odbiorze publicznym grupy interesu kojarzone są tylko

nie

z

reprezentacją

partykularnych

interesów,

ale

także

z

nadużywaniem władzy dla osiągnięcia prywatnych korzyści, nierzadko sprzecznych z dobrem publicznym”35.

Zbadanie i ocena roli grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce było również celem projektu, o którym mowa na stronie: http://www.skarbowcy.pl/blaster/print.php?mod=extarticle&article_id=19283 .

Główne wnioski z analizy eksperckiej i statystycznej 1366 ustaw objętych tym projektem są następujące: 

1/3 ustaw uchwalonych w Polsce realizuje interesy zorganizowanych grup nacisku;



ponad 40 proc. ustaw uchwalonych w Polsce ogranicza wolność gospodarczą;



2/3 ustaw uchwalonych w Polsce tworzy koszty dla finansów publicznych, a tylko 1/3 przynosi oszczędności;



najbardziej wpływową grupą interesu są pracownicy sektora publicznego;

J. Srokosz, Grupy nacisku i zjawisku lobbingu we współczesnych państwach, pdf, dostępne na stronie: www.bibliotekacyfrowa.pl/Content/21959/010.pdf 35 J. Ćwiklińska, Grupy interesu w semantycznej przestrzeniu publicznej, pdf 34

212 

inne bardzo wpływowe grupy interesu to: lekarze, pracownica akademiccy,

nauczyciele,

rolnicy i

przedstawiciele

zawodów

regulowanych; 

najwyższy procent ustaw realizujących interes publiczny został uchwalony w czasie urzędowania Tadeusza Mazowieckiego (95 proc.), Jana Krzysztofa Bieleckiego (94 proc.), Jerzego Buzka i Donalda Tuska (po 78 proc.);



w podobnym rankingu dla ministrów finansów czołowe miejsca zajmują Leszek Balcerowicz, Jacek Rostowski i Marek Belka;



ustawy rządowe procedowane w trybie pilnym w większym stopniu realizują interesy grupowe niż ustawy procedowane w normalnym trybie;



najwięcej „złego prawa” jest uchwalane w czerwcu, lipcu i grudniu, zatem istotne jest, aby osoby i jednostki monitorujące proces tworzenia prawa, w tym media, zachowywały szczególną czujność podczas obrad parlamentu w tych miesiącach;



najwięcej „dobrego prawa” jest uchwalane w październiku;



w latach wyborczych uchwala się więcej ustaw ograniczających wolność gospodarczą i zwiększających koszty dla budżetu niż w pozostałych latach (w ten sposób autorzy badania statystycznie udowodnili występowanie w Polsce tzw. „kiełbasy wyborczej”);



analiza ekonometryczna wykazała, że więcej złego prawa powstaje, gdy koniunktura gospodarcza jest dobra i gdy deficyt budżetowy jest niższy,

co

oznacza,

że

w

Polsce

występuje

zjawisko

213 natychmiastowego konsumowania owoców wzrostu gospodarczego (zdaniem autorów badania na tej podstawie można sformułować wniosek, że dopiero ciężki kryzys finansowy skłoni polskich polityków do podjęcia poważnych reform finansów publicznych); 

w okresach, kiedy minister finansów miał silną pozycję w rządzie, powstawało więcej prawa realizującego interes publiczny.

Podsumowanie Mechanizm wywierania wpływu na władzę nie jest niczym nowym i jest niezbędny we współczesnych demokracjach. Postrzeganie grup interesu nie jest jednoznaczne. Oprócz zwolenników, podkreślających ożywczy wpływ grup interesu na system polityczny, są też krytycy tego ogniwa pośredniczącego

między

władzą

a

społeczeństwem.

Jednak

należy

podkreślić, że partie i grupy interesu uzupełniają się, bowiem realizują zadania wzajemnie i zależnie. Grupy interesu wchodzą w nisze społeczne, gdzie partii nie ma, realizując swoje cele zarówno przez rzecznictwo interesów jak i przez działalność lobbingową.

Streszczenie: W dyskursie publicznym i prywatnym stosowane są wymiennie trzy terminy: „grupa interesu”, „grupa nacisku” oraz „interesariusz”. Nie są to terminy tożsame. Przesunięcia semantyczne dotyczące pojęć „grupa interesu" i „grupa nacisku" pozostają przede wszystkim w polu zainteresowania politologii i socjologii, natomiast relacje semantyczne pomiędzy pojęciami „grupa interesu” a „interesariusz” dotyczą obszaru nauk ekonomicznych.

Głównym przedmiotem zainteresowania niniejszego wywodu są grupy

interesu

rozumiane

jako

organizacje

o

różnym

stopniu

214 instytucjonalizacji,

dążące

do

zapewnienia

sobie

warunków

zabezpieczających realizację interesów W nauce badacze wyróżniają wiele podziałów grup interesów.

Najbardziej interesujące są następujące trzy podziały: podział na formalne i nieformalne

grupy interesu, podział na ekonomiczne i nieekonomiczne

grupy interesu, podział na zrzeszeniowe, instytucjonalne i niezrzeszeniowe grupy interesu.

Spośród licznych grup interesu istniejących w każdym kraju, tylko niektóre mają znaczący wpływ na decyzje polityczne podejmowane w tym kraju.

W nauce wyróżnia się dwie formy działania grup interesu, mianowicie lobbing i rzecznictwo interesów. Działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Podczas gdy rzecznictwo interesów to występowanie w sprawie w imię jakiś wartości, zabieganie o interes organizacji lub grupy organizacji mające charakter niekomercyjny.

Summary: There are three terms often imprecisely used interchangeably, namely “interest group”, “pressure group” and “stakeholder”. This article discusses notion, ways of classifying and examples of interest groups in Poland.

Interest groups can be subdivided into formal and informal groups, into economic-oriented

and noneconomic-oriented groups and into

consociated, institutional and nonconsociated groups.

There are two possible code of conducts in which interest groups can act, namely lobbing and advocacy.

215 Słowa kluczowe: grupa interesu, grupa nacisku, interesariusz, lobbing, rzecznictwo interesów Keywords: interest group, pressure group, stakeholder, lobbing, advocacy

Bibliografia:

Wydawnictwa zwarte: 1. Berger P.,

Luckmann Th., Społeczne tworzenie rzeczywistości,

Warszawa 1983.

2. Borucki M.,

Sejmy i sejmiki szlacheckie. Książka i Wiedza,

Warszawa 1972 3. Brown M., May J., The Greenpeace story, Londyn1991 4. Freeman R.E., Strategic Management: A Stakeholder Approach, Pitman, Marshfield, MA1984 5. Grupy interesu. Teorie i działanie., pod red. Z. Machelskiego i L. Rubisza, Toruń 2003 6. Heath R.L., Strategic Jssues Management: Organizations and Public Policy Challenges, Sage Publications, Thousand Oaks, CA 1997.

7. Kriegseisen W., Sejmiki Rzeczypospolitej Szlacheckiej w XVII i XVIII wieku., Warszawa 1991 8. Grupy interesu. Teorie i działania, pod red. Z. Machelskiego i J. Rubisza, Toruń 2003 9. Pole J. R., Political Representation in England and Origins of the American Republic, University of California Press, 1966 10. Sroka J., Polityka organizacji pracodawców i przedsiębiorców, Wrocław 2004 11. Utracona dynamika? O niedojrzałości polskiej demokracji., pod red.

E. Mokrzyckiego, A. Rycharda i A. Zybertowicza, Warszawa 2002

216 12. Weyler R., Greenpeace: How a Group of Ecologists, Journalists, and Visionaries Changed the World, Vancouver 2004 13. Wiszowaty M., Regulacja prawna lobbingu na świecie. Historia, elementy, stan obecny., Warszawa 2008 Artykuły: 1. Ćwiklińska

J.,

Grupy

interesu

w

semantycznej

przestrzeniu

publicznej, PDF 2. Łoś-Nowak T., Grupy nacisku w stosunkach międzynarodowych, w: Grupy interesu. Teorie i działania, red. Z. Machelski, J. Rubisz ,Toruń 2003 3. Marchlewicz K., Propolski lobbying w Izbach Gmin i Lordów w latach trzydziestych i czterdziestych XIX wieku [w:] "Przegląd Historyczny" 2005 Tom XCVI, zeszyt 1 4. Molęda – Zdziech M., Ziemniak G., Lobbing i rzecznictwo w procesie stanowienia prawa, PDF 5. Russocki S., Grupy interesu w społeczeństwie feudalnym [w:] "Kwartalnik Historyczny". 1963 T. XX, nr 4 6. Srokosz J., Grupy nacisku i zjawisku lobbingu we współczesnych państwach, PDF 7. Ulmer R., Seeger M. W., Sellnow T. L., Stakeholder Theory, w: Encyclopedia of Public Relations, red. R.L. Heath, Sage Publications, Thousand Oaks, CA 2005 8. Zięba - Załucka H., Kilka uwag o lobbingu – na marginesie polskiej ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, PDF 9. Zybertowicz A., AntyRozwojowe Grupy Interesów: zarys analizy, PDF

217 Akty prawne: 1. Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, Dz. U. z 2005 r., Nr 17, poz.

141.

2. Ustawa z dnia 23 maja 1991 roku. o związkach zawodowych (Dz. U. nr 55, poz. 234 z późniejszymi zmianami).

3. Ustawy z dnia 17 maja 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. nr 29, poz. 155).

4. Ustawy z dnia 17 grudnia 2009 roku o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym (Dz. U. nr 7, poz. 44).

5. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. 169, poz.1414) Strony internetowe: 1. http://www.bcc.org.pl/ 2. www.bibliotekacyfrowa.pl/Content/21959/010.pdf 3. http://www.businesseurope.eu/Content/Default.asp?, 4. http://www.cbi.org.uk/about-the-cbi 5. http://www.federacja-konsumentow.org.pl/ 6. http://www.fzz.org.pl/ 7. : http://www.greenpeace.org/poland/pl/ 8. http://www.inpris.pl/fileadmin/user_upload/documents/Obywatel_i_P rawo/lobbing_i_rzecznictwo_w_procesie_stanowienia_prawa_prezent acja.pdf 9. http://konfederacjalewiatan.pl/ 10. http://www.pracodawcyrp.pl/

218 11. https://repozytorium.umk.pl/bitstream/handle/item/1141/A.%20Zyber towicz,%20AntyRozwojowe%20Grupy%20Interes%C3%B3w_%20z arys%20analizy.pdf 12. http://www.skarbowcy.pl/blaster/print.php?mod=extarticle&article_id =19283.

13. www.solidarnosc.org.pl/ 14. http://wiadomosci.ngo.pl/wiadomosci/341085.html 15. http://wiadomosci.onet.pl/prasa/sworzen-bosforski/xwxyt 16. http://w.przeglad-tygodnik.pl/pl/artykul/zbrojeniowy-moloch-usa 17. www.znp.edu.pl/

219 Marta Sobiecka, Mikołaj Ślęzak

Nadużycie prawa podmiotowego

Wprowadzenie W języku potocznym można spotkać wiele określeń nawiązujących do pojęć prawnych, np. sformułowania „ma prawo”, czy „przysługuje mu prawo”. Sformułowanie to opisuje sytuację podmiotu czy grupy podmiotów, stąd mówimy o prawie podmiotowym.

Obecnie mamy do czynienia z

inflacją takich zwrotów, która jest związana z rozwojem koncepcji praw człowieka, który nastąpił po zakończeniu drugiej wojny światowej.

Stwierdzenia te są wyrazem postawy roszczeniowej, przed wszystkim wobec władzy publicznej, społeczeństwa, ale także wobec poszczególnych jego członków. Mogą one dotyczyć niemal wszystkich dziedzin życia – od prawa do życia wolnego od cierpienia, poprzez prawo do pracy i zabezpieczenia socjalnego, aż po prawo do sądu czy prawo wyborcze.

Oczywistym jest, że prawo podmiotowe nie jest domeną wyłącznie prawa

cywilnego.

Wręcz

przeciwnie,

można

mówić

o

prawach

podmiotowych na gruncie każdej gałęzi prawa – zarówno prywatnego, jak i publicznego. Pojęcie prawa podmiotowego właśnie dlatego nie ma jednej powszechnie akceptowanej definicji.

W niniejszym artykule autorzy postarają się omówić problematykę nadużycia prawa podmiotowego. Najpierw omówią teoretyczne podstawy pojęcia prawo podmiotowe, następnie możliwości jego nadużycia. Posłużą się również dwoma gałęziami prawa, które będą służyć egzemplifikacji możliwości nadużycia prawa, tj. omówią prawo cywilne, w którym klauzula

220 nadużycia prawa została skodyfikowana w art. 5 kc i prawo podatkowe, w którym nadużycie prawa jest zakazane.

Prawo podmiotowe Treść stosunku prawnego obejmują uprawnienia i obowiązki stron. W przepisach prawa przyjęto taką metodę opisywania sytuacji prawnej stron, że w pierwszej kolejności wskazuje się uprawnienia jednej strony, a dopiero w drugiej odpowiadające im obowiązki drugiej strony1, dlatego też w przepisach prawnych ustawodawca określa uprawnienia stron. Dopiero na drugim planie widać uregulowania dotyczące obowiązków stron, które są niezbędne do realizacji przyznanych uprawnień2. Właśnie zespół takich uprawnień przyznanych podmiotowi prawa, tj. osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej uregulowanej w art. 33’ kc, w konkretnym stosunku prawnym określa się mianem prawa podmiotowego3.

Jest to zatem kategoria pojęciowa zbiorcza i nadrzędna, określająca sytuację prawną strony uprawnionej. Stąd też możliwe są następujące określenia: „sfera możności postępowania”, „sfera możności działania”, „sfera wolności postępowania”, „sfera wolności działania”, „moc postępowania”, „moc działania”, „kompetencja działania” czy „kompetencja postępowania”4. Bez względu na tę różnorodna terminologię, prawo podmiotowe zawsze obejmuje pełny zestaw funkcjonalnie powiązanych uprawnień występujących w określonym stosunku prawnym5.

1

Prawo podmiotowe, [w:] Podstawy prawa cywilnego, pod red. E. Gniewek, Warszawa, 2011, s. 169.

2 Ibidem, s. 94-96.

3 Więcej na ten temat: System prawa prywatnego, tom 1, Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s.689 – 705.

4 Prawo podmiotowe…, s. 169.

5 Encyklopedia prawa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 2004, s. 529.

221 Według teorii prawa naturalnego, prawa podmiotowe są niezbywalne oraz mają charakter przyrodzony, nie są zatem przedmiotem stanowienia.

Mają jedynie charakter deklaratoryjny i wypływają z faktu, że każdemu człowiekowi przysługuje godność (łac. dignitas)6.

Według innych koncepcji prawa podmiotowe mają charakter praw pozytywnych, jednak podlegają one silniejszej ochronie, ponieważ to właśnie one pozwalają podmiotowi danego prawa na dokonanie wyboru między różnymi zachowaniami i przez to na realizację w danej sferze jego wolnej woli7.

Warto również podkreślić, że na gruncie teorii prawa dochodzi do sporów dotyczących relacji prawa przedmiotowego i prawa podmiotowego.8 Warto wyjść od refleksji, że np. w języku angielskim te dwa prawa są od siebie semantycznie odróżniane – ang. „right” jest równoznaczne z polskim prawem podmiotowym rozumianym jako zespół funkcjonalnie powiązanych uprawnień służących podmiotom prawa w ich wzajemnych relacjach, natomiast ang. „law” - z polskim prawem przedmiotowym, rozumianym jako ogół norm składających się na system prawa. Przeważający pogląd w kwestii relacji prawa podmiotowego i przedmiotowego (in. stanowionego) głosi, że niektóre prawa podmiotowe są formułowane na podstawie prawa przedmiotowego, jednak są również takie prawa podmiotowe – jak na przykład prawa człowieka, których pochodzenie jest niezależne od ludzkiego stanowienia.9

6

Prawo podmiotowe…, s. 94-96 m.in. System prawa prywatnego, tom 1, Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s. 686 - 687; Prawo podmiotowe…, s. 94-96.

8 Różne sposoby użycia terminu prawo, [w:] T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa, 2011, s. 21-22.

9 m.in. Prawo podmiotowe…, s. 94-96; System prawa prywatnego, tom 1, Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s.677 – 687.

7

222 Elementem strukturalnym praw podmiotowych są uprawnienia, które, gdy są funkcjonalnie powiązane tworzą prawo podmiotowe. Uprawnienie należy

zdefiniować

jako

dozwolone

normą

prawną

zachowanie

uprawnionego.10 Oczywiście w tym miejscu należy podkreślić mnogość i różnorodność uprawnień, wynikającą z typów stosunków prawnych i treści zdarzeń prawnych będących źródłem tych stosunków prawnych.

Najczęściej wyróżniane są trzy typy uprawnień: uprawnienia bezpośrednie, roszczenia i uprawnienia kształtujące.

Uprawnienia bezpośrednie są to takie, które umożliwiają realizację interesu prawnego osobiście, bez pośrednictwa osób trzecich. Gwarancją tych uprawnień jest zobowiązanie osób trzecich przez ustawodawcę do zaniechania, a więc od powstrzymywania się od naruszenia cudzych praw11.

Roszczenia są zupełnie odmienną postacią uprawnień. Tutaj pośrednictwo osób trzecich jest niezbędne, ponieważ istotą roszczenia jest nie tylko uprawnienie do działania jednej strony, ale również możność żądania określonego zachowania od drugiej strony. Wielokrotnie roszczenia są następstwem naruszenia paw podmiotowych bezpośrednich12.

Ostatnią specyficzną postacią uprawnień, która zostanie tu omówiona są uprawnienia kształtujące. Cechy wyróżniające uprawnienia kształtujące spośród innych form uprawnień to ich treść oraz szczególne skutki prawne.

Podmiotowi uprawnionemu przysługuje kompetencja do tego, by mocą jednostronnej czynności prawnej dokonanej przez siebie doprowadzić do powstania, zmiany lub ustania stosunku prawnego.

Po przeanalizowaniu uprawnień jako elementów składowych prawa podmiotowego, należałoby pogrupować te drugie i po krótce omówić wyróżnione w ten sposób rodzaje praw podmiotowych.

10

Uprawnienia, [w:] Podstawy prawa cywilnego…, s. 170.

Encyklopedia prawa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 2004, s. 529.

12 Ibidem, s. 861.

11

223 Zazwyczaj w doktrynie13 wyróżnia się następujące rodzaje praw podmiotowych: 

majątkowe i niemajątkowe



bezwzględne (erga omnes) i względne (inter partes)



zbywalne i niezbywalne



samoistne, akcesoryjne i związane.

Podstawą podziału praw podmiotowych na majątkowe i niemajątkowe jest chroniony interes ekonomiczny podmiotu uprawnionego. Prawo majątkowe wyraża i chroni taki interes ekonomiczny. Jeżeli z takim interesem nie mamy do czynienia, prawo podmiotowe ma charakter niemajątkowy.

Kryterium

wyróżnienia

praw

podmiotowych

bezwzględnych

i

względnych stanowi miara skuteczności prawa wobec innych osób. Prawa bezwzględne są skuteczne wobec wszystkich podmiotów obecnych w obrocie prawnym, natomiast prawa względne są skuteczne jedynie wobec określonych osób.

O właściwości klasyfikacji prawa podmiotowego jako zbywalnego bądź niezbywalnego przesądza normowana ustawą dopuszczalność lub zakaz przeniesienia tego prawa w drodze czynności prawnej.

Większość

stosunków

prawnych

jest

regulowana

przez

prawa

podmiotowe samoistne – występują one samodzielnie i nie są od niczego uzależnione. Jednak istnieją również stosunki prawne, w których obecne są prawa podmiotowe zależne od innych praw. Należą do nich prawa akcesoryjne i związane. Prawa akcesoryjne nie mają charakteru samoistnego, są skonstruowane jedynie w celu zabezpieczenia innych praw podmiotowych.

Ich istnienie oraz treść zależy od innych praw, z którymi są powiązane funkcjonalnie. Czym innym są prawa związane, mimo że one również są 13

System prawa prywatnego…, s. 713 – 738.

224 pozbawione cechy samodzielności. Można o nich mówić jedynie w sytuacji podmiotem danego prawa może być jedynie osoba, która jest podmiotem innego prawa.

W tym miejscu należy skonstatować, że różne zdarzenia prawne mogą spowodować zarówno powstanie jak i utratę prawa podmiotowego. Nie to jest jednak przedmiotem niniejszego wywodu. To, co jest istotne to problematyka wykonywania i nadużywania praw podmiotowych.

Przez wykonywanie prawa podmiotowego rozumie się czynienie ze swego prawa użytku i zmierzanie do zaspokojenia lub zabezpieczenia interesu podmiotu uprawnionego14. Wykonywanie prawa następuje zatem przez podejmowanie działań, które mieszczą się w sferze możności postępowania wyznaczonej treścią konkretnego prawa podmiotowego.

Wykonywanie prawa podmiotowego może polegać na wykonywaniu czynności czysto faktycznych bądź na dokonywaniu czynności prawnych, jednak zawsze każde prawo podmiotowe musi być wykonywane zgodnie z treścią przez nie wyznaczoną, inaczej należy mówić nie o wykonywaniu prawa podmiotowego, a o nadużyciu prawa podmiotowego, które we współczesnych ustawodawstwach jest zakazane.

Koncepcja nadużycia prawa podmiotowego rozwinęła się, jako sposób rozwiązywania konfliktów interesów poszczególnych podmiotów prawa15. Rozgraniczenie owych sfer dokonuje się poprzez wyznaczenie przez prawodawcę sfery możności działania, a więc przyznaniu określonych uprawnień,

służących

urzeczywistnianiu

owych

praw,

jednak

ich

wykonywanie często prowadzi do naruszenia sfery interesów innych podmiotów prawa16. Konstrukcja nadużycia prawa podmiotowego ma zapobiegać sytuacjom, w którym zastosowanie litery prawa prowadziłoby do Ibidem, s. 753 – 771.

F. Terré, P. Simler, Y. Lequett, Droit civil. Des obligations, Dalloz 2002, s. 712.

16 Por. A. Szpunar, Nadużycie prawa podmiotowego, Kraków 1947, s. 111.

14 15

225 niesłusznych rozstrzygnięć. Pozwala ona na pewną elastyczność w stosowaniu prawa i gwarantuje sprawiedliwe rozstrzygnięcie17.

Prawo rzymskie nie stworzyło konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego. Nie pojawia się w kodyfikacjach prawa natury (Code Civil, ABGB). Reakcja na zbytnio posunięty egoizm jednostki rozpoczęła się w orzecznictwie i doktrynie, zmierzając do zakazu używania prawa w celu szkodzenia innemu. Normatywny wyraz owej reakcji znalazł się w niemieckim kodeksie cywilnym (BGB) w § 226, lecz był to zakaz tzw. ,,szykany"18. Pierwszym kodeksem w jakim wprowadzono generalną normę nadużycia prawa podmiotowego był Kodeks cywilny szwajcarski z 1912r.

Zgodnie z jego art. 2 ust. 1, każdy jest zobowiązany wykonywać swoje prawa zgodnie z zasadami dobrej wiary, zaś ust. 2 głosi, że kto nadużywa w sposób oczywisty swojego prawa, nie korzysta z ochrony. Ideę tak ogólnego, wychodzącego poza zakaz szykany, unormowania nadużycia prawa oraz sformułowanie powołanego przepisu Szwajcarzy przypisują E. Huberowi, profesorowi z Bazylei, któremu powierzono prace przygotowawcze nad kodeksem19.

W Polsce na szczególną uwagę zasługuje przepis art. 135 Kodeksu Zobowiązań, który stanowił, że kto rozmyślnie lub przez niedbalstwo wyrządził drugiemu szkodę, wykonując swoje prawo, obowiązany jest do jej naprawienia, jeżeli wykroczył poza granice zakreślone przez dobrą wiarę lub przez cel, ze względu na który prawo mu służyło20. Przepis ten miał charakter

17

Prawo cywilne…, s. 876.

A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1999, s. 150.

19 I. Augsburger-Bucheli, Genèse de l’article 2 du code civil suisse, [w:] Abus de droit et la bonne foi, Fribourg 1994, s. 25; Prawo cywilne…, s. 879.

20 A. Zabiegień-Turzańska, Komentarz do art. 5 KC, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. K. Osajdy, 2013.

18

226 deliktowy, a obowiązek naprawienia szkody wymagał spełnienia dwóch przesłanek.

NADUŻYCIE PRAWA PODMIOTOWEGO W PRAWIE CYWILNYM W prawie polskim zakaz nadużycia prawa podmiotowego został wyrażony w art. 5 kc. Zakazuje działania formalnie zgodnego z treścią przysługującego prawa, w konkretnych okolicznościach sprzecznego ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa lub zasadami współżycia społecznego w następujący sposób: ,, Nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony". Artykuł 5 ma zastosowanie do wszystkich praw podmiotowych, który ogranicza je poprzez ustanowienie zakazu ich wykonywania

w

sposób

sprzeczny

ze

społeczno-gospodarczym

przeznaczeniem prawa i z zasadami współżycia społecznego21.

W 2000 r. poddano art. 5 KC ocenie konstytucyjności. M. Kozłowski, którego roszczenie o zapłatę zostało oddalone przez sądy I i II instancji ze względu na sprzeczność ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, podnosił w skardze konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego, że art. 5 jest reliktem poprzedniej epoki, a jego stosowanie prowadzi do naruszenia konstytucyjnych praw: do równego traktowania przez władze publiczne i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, równej ochrony własności i praw "Z istoty nadużycia prawa podmiotowego wynika, że dokonuje go strona, która wykonując swoje prawo, czyni to niezgodnie z zasadami współżycia społecznego lub społecznogospodarczym przeznaczeniem tego prawa". teza z wyroku Sądu Najwyższego - Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. I PK 135/10; T. Justyński, Nadużycie prawa w polskim prawie cywilnym, Zakamycze 2000, s. 46 – 59.

21

227 majątkowych oraz do naruszenia wolności działalności gospodarczej.

Trybunał odrzucił wszystkie zarzuty:,, Art. 5 ustawy z dnia 23.4.1964 r. Kodeks cywilny(...)

jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust.

2 w zw. z art. 20 Konstytucji"22. W ocenie Trybunału art. 5 KC nawiązuje do europejskich standardów, a odesłania do pozaprawnych systemów moralnych są konieczne w każdym systemie prawa.

Trybunał Konstytucyjny, przyjmuje, że art. 5 KC, to „klauzula generalna, mająca znaczenie dla całego systemu prawa cywilnego”23; „klauzule generalne wyróżniają się spośród zwrotów niedookreślonych tym, że odsyłają do systemu ocen czy norm o charakterze pozaprawnym”.

Akcentuje fakt

,,współistnienia" klauzuli generalnej nadużycia prawa z

całym systemem prawa cywilnego, powoduje to, że ma być uwzględniany przez sądy przy rozpatrywaniu każdej sprawy24, ale opowiada się przeciwko: ,,samoistnemu stosowaniu art. 5 KC". Trybunał odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, wskazuje, że nie chodzi o ,,zastępowanie szczegółowych instytucji prawa cywilnego przez tę klauzulę"; Trybunał przeciwdziała w ten sposób prawotwórczej roli sądów. Trybunał stwierdził ponadto, że: ,,klauzula generalna zawarta w art. 5 KC nie kształtuje praw podmiotowych ani nie zmienia praw wynikających z innych przepisów prawa”. Przepis art. 5 KC może być stosowany do wszystkich podmiotów

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2000r. SK 5/99.

Por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2008 r. sygn. I OSK 124/11, który w tezie wyroku stwierdził, że " Zasada ustanowiona w przepisie art. 5 Kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym i nie została przyjęta w prawie publicznym. Nie można na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego".

24 Prawo cywilne…, s. 882.

Por. m.in. wyrok Izby Cywilnej Sądu Najwyższego, która w tezie wyroku z dnia 20 października 2011 r. syng. IV CSK 16/11, stwierdziła, że:,, Ocena, czy w rozpoznawanym przypadku zachodzi podstawa do zastosowania art. 5 KC wymaga analizy całokształtu okoliczności danej sprawy".

22 23

228 tego prawa25 (Skarb Państwa, przedsiębiorcy, osoby prawne), ponieważ każdy z nich może dopuścić się nadużycia prawa podmiotowego.

W brzmieniu 5 art. KC umieszczono dwie różne klauzule generalne: 1. Zasady współżycia społecznego, które możemy sklasyfikować jako klauzulę generalną, odnoszącą się do wartości moralnych człowieka26. Do zasad współżycia społecznego, odsyłają także inne przepisy Kodeksu Cywilnego. Owe zasady są definiowane najczęściej jako reguły postępowania ludzkiego, które nie są regułami postępowania prawnego, pomimo, że często dana norma prawna mówi to samo, co zasada współżycia społecznego 27.

Oczywiście zasady współżycia społecznego nie są trwałe, podlegają zmianom, pewnej ewolucji, co powoduje niemożliwość ich kodyfikacji28.

2. Społeczno gospodarcze przeznaczenie prawa to klauzula, która czasami jest określana jako społeczno gospodarczy cel prawa29, bardziej odnosi się kryteriów ekonomicznych . Pochodzi ona z doktryny radzieckiej, co spowodowało, że po transformacji ustrojowej w Polsce postulowano usunięcie jej z Kodeksu Cywilnego. Krytykowano ją w szczególności za to, że ogranicza autonomię podmiotów gospodarczych, co jest niezgodne z zasadami gospodarki wolnorynkowej. Wskazywano na bezwzględny ,,ekonomizm" tej klauzuli generalnej. Należy jednak zauważyć, że klauzula ta w innej wersji powstała w państwach o bogatej tradycji kapitalistycznej i wolnorynkowej. Twierdzenie, że jakoby, art. 5 KC jest sprzeczny z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest całkowicie błędne. W art. 20

Por. m.in. wyrok Izby Cywilnej Sądu Najwyższego, która w tezie wyroku z dnia 16 marca 2012 r. syng. IV CSK 322/11, stwierdziła, że: ,,Artykuł 5 KC ma zastosowanie w stosunkach między publicznymi osobami prawnymi ".

26 Prawo cywilne…, s. 394 i nast.

27 A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1999, s. 77.

28 T. Justyński, op. cit., s. 93-94.

29 A. Brzozowski, W. Kocot, E. Skowrońska-Bocian, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 2010, s.56.

25

229 podkreślono, jako podstawę ustroju gospodarczego RP solidarność, współpracę

i

dialog

partnerów

społecznych.

Klauzula

społeczno

gospodarczego przeznaczenia prawa jest realizacją społecznej gospodarki rynkowej w RP30.

Przesłanką zastosowania art. 5 KC jest czynienie użytku z prawa31, a więc wykonywanie go, które przybiera postać działania, a czasem zaniechania. Powoduje to, że nie ma on zastosowania, gdy dane skutki następują ex lege, a w szczególności dotyczy to: 

prekluzji;



zasiedzenia32;



bezwzględnej nieważności czynności prawnej.

Wykonywanie prawa polega na czynieniu użytku z prawa, co obejmuje zarówno czynności faktyczne jak i czynności prawne. W orzecznictwie Sądu Najwyższego możemy także się spotkać z rozszerzającą wykładnią art. 5 KC. W orzeczeniach tych nie spełniono warunku czynienia użytku ze swego prawa albo w ogóle nie występuje prawo podmiotowe.

Przykładem jest orzeczenie z 8.7.1999 r. (sygn. I CKN 1367/98), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że: ,,z góry założone i podporządkowane temu założeniu działanie zmierzające do nabycia uprawnienia do wstąpienia w stosunek najmu, w połączeniu z zaniechaniem możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób, pozostaje w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego".

Art. 5 KC obejmuje wszystkie kategorie stosunków cywilnych 33, taką myśl wyraża w swoim orzecznictwie Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 6.1.2005 r. (sygn. III CK 129/04).

T. Justyński, op. cit., s. 97-111.

Więcej na ten temat np. System prawa prywatnego…, s. 793 - 798 32 T. Justyński, op. cit., s. 132-133.

33 System prawa prywatnego…, s. 780 - 781 30 31

230 Art. 5 KC był stosowany w różnych rodzajach spraw cywilnych w orzecznictwie sądów.

Przykładowe wyroki w poszczególnych sprawach cywilnych: 

Dobra osobiste:

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2.6.1977r., sygn. I CR 184/77: ,,Wzajemność naruszeń dobra osobistego (czci, nietykalności cielesnej i in.) nie pozbawia pokrzywdzonego prawa do ochrony naruszonego dobra, nie wyłącza bowiem bezprawności działania sprawcy naruszenia, byłoby zaś sprzeczne z zasadami społecznego współżycia nie udzielenie ochrony dobru naruszonemu, lecz tolerowanie - przez odmowę udzielenia tej ochrony bezprawności postępowania. Przepis art. 5 KC umożliwia jedynie odpowiednie zróżnicowanie w tym przypadku stosowanych sankcji".

- Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 4.4.2007r. (sygn. I ACa 139/07): ,,Jeżeli powód narusza dobra osobiste innych osób jakimi są prawo do prywatności, zachowania własnego wizerunku, niezakłócone korzystanie ze swej swobody i własności prywatnej, to nie może skutecznie domagać się ochrony swego dobra osobistego skoro w istocie sam jest sprawcą tego naruszenia przez doprowadzenie (zmuszanie) innych osób (pozwanego) do takich zachowań. Zgłaszając żądanie ochrony dóbr osobistych powód w istocie nadużywa swego prawa podmiotowego skoro - jak wyżej ustalono takie jego zachowania prowokują inne osoby, w tym pozwanego do zachowań, które nie powinny być akceptowane. Jeżeli więc w istocie sam powód jest sprawcą tych zachowań to nie może korzystać z ochrony (art. 5 KC) przewidzianej przepisami prawa. Pozwany naruszył bowiem dobra osobiste powoda wskutek tego, że to powód swoim bezprawnym

231 zachowaniem (nagrywaniem pozwanego bez jego zgody czy nawet wbrew jego woli) naruszył dobra osobiste pozwanego". 

Czynności prawne:

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22.9.1987r., sygn. III CRN 265/87: ,, Z powołaniem się na zasady współżycia społecznego nie można podważać ani modyfikować wyraźnych dyspozycji przepisów prawnych, które jak art. 58 § 1 KC ze względu na bezpieczeństwo obrotu, przewidują sankcję bezwzględnej nieważności dla czynności prawnych sprzecznych z prawem nie przewidują od tego żadnych wyjątków, a więc samodzielnie, w sposób jednoznaczny i wyczerpujący przesądzają o prawach stron".

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10.10.2002r., sygn. V CK 370/02: ,,Dochodzenie stwierdzenia przez sąd nieważności czynności prawnej nie podlega ocenie na podstawie art. 5 KC". 

Przedawnienie roszczeń

- Uchwała Sądu Najwyższego z 10.03.1993r., sygn. III CZP 8/93: ,, Od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy kodeks

cywilny

skorzystanie

z

zarzutu

przedawnienia

roszczenia

majątkowego, dochodzonego z tytułu rękojmi, może być w wyjątkowych okolicznościach uznane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego".

- Wyrok Sądu Najwyższego

z 15.07.1999r., sygn. II UKN 44/99:

,,Skorzystanie przez dłużnika z zarzutu przedawnienia roszczenia podlega kontroli sądu pod kątem nadużycia prawa podmiotowego".

232



Własność, użytkowanie wieczyste:

- Postanowienie Sądu Najwyższego z 11.03.1970r., sygn. III CRN 36/70: ,, W wypadku przewidzianym w art. 145 par. 2 zd.2 KC drogę konieczną przeprowadza się przez wspomniany tam grunt choćby przeprowadzenie drogi przez inny grunt powodowało dla tego gruntu mniejszy uszczerbek niż dla gruntu, który był przedmiotem czynności prawnej. Omawiany wyjątek dokonany w imię zasad współżycia społecznego (art. 5 KC) nie może jednak iść tak daleko, żeby naruszał interes społeczno-gospodarczy (art. 145 par. 3 KC). Jeżeliby zatem przeprowadzenie drogi koniecznej przez grunt, który był przedmiotem czynności prawnej, powodowało dla tego gruntu znacznie większy uszczerbek niż dla innego gruntu to z punktu widzenia interesu społeczno-gospodarczego nie byłoby dopuszczalne przeprowadzenie drogi koniecznej przez grunt, który był przedmiotem czynności prawnej i droga musiałaby być przeprowadzona przez inny grunt".

- Wyrok Sądu Najwyższego z 3.10.2000r., sygn. I CKN 287/00: ,,Fakt prowadzenia

działalności

społecznie

użytecznej

przez

posiadacza

nieruchomości nie przesądza uznania zgłoszonego przez użytkownika wieczystego żądania jej wydania za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego lub społeczno gospodarczym przeznaczenie prawa". 

Posiadanie:

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6.05.1974r., sygn. III CRN 79/74: ,,Wprawdzie posesoryjny charakter sporu nie zwalnia sądu od obowiązku oceny roszczeń powódki z punktu widzenia ich zgodności z zasadami

233 współżycia to jednak, powództwo o naruszenie posiadania powinno ulec oddaleniu tylko w razie rażącej kolizji roszczenia z tymi zasadami". 

Stosunki zobowiązaniowe

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 09.03.1988r., sygn. II CR 365/88: ,,Sprzedawca samochodu czyni ze swego prawa użytek sprzeczny z zasadami współżycia społecznego (art. 5 KC), gdy z powołaniem się na zwłokę kupującego odstępuje od umowy po wyrażeniu przez kupującego gotowości przyjęcia świadczenia".

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 08.07.1999r., sygn. I CKN 1367/98: ,, Z góry założone i podporządkowane temu założeniu działanie zmierzające do nabycia uprawnienia do wstąpienia w stosunek najmu, w połączeniu z zaniechaniem możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób, pozostaje w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Żądanie wstąpienia w stosunek najmu zgłoszone przez osobę, której takie działania dotyczą, może być zatem uznane jako nadużycie prawa". 

Prawo spadkowe:

- Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22.09.1972r., sygn. III PZP 12/72: ,,Odpowiedzialność spadkobiercy za dług spadkowy, wynikająca z prostego przyjęcia spadku, nie podlega ograniczeniu z tej tylko przyczyny, że jest to dług ze stosunku pracy, lub że spadkobiercą jest pracownik. Jednakże odpowiedzialność taka w szczególnie wyjątkowych wypadkach podlega ograniczeniu lub nawet wyłączeniu, jeżeli przemawiają za tym zasady współżycia społecznego w PRL".

234

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30.01.1975r., sygn. II CR 820/74:: ,,Ustanowienie odpowiedzialności za długi spadkowe w art. 1030 i 1031 KC miało na celu ochronę interesów wierzycieli i gdy uprawnionym do żądania odszkodowania jest jednostka gospodarki uspołecznionej, a szkoda powstała na skutek zagarnięcia mienia (art. 415 KC) postulat ochrony mienia społecznego nakazywałby w zasadzie wyrównanie pełnej szkody. Jednakże w wyjątkowych okolicznościach wiążących się z osobami spadkobierców korzystanie

przez

wierzyciela

z

nieograniczonej

odpowiedzialności

spadkobierców za dług spadkowy może być uznane za nadużycie prawa i nie wyklucza stosowania art. 5 KC. Ocena czy wierzyciel czyni użytek ze swego uprawnienia w stosunku do spadkobierców dłużnika zgodnie z zasadami współżycia społecznego w Państwie Ludowym winna być dokonywana według stanu istniejącego w chwili czynienia użytku w odniesieniu do osób aktualnie zobowiązanych i to z urzędu a nie tylko na wniosek strony." 

Prawo rodzinne:

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14.01.1971r., sygn. CR 601/70: ,,W razie stwierdzenia przesłanek do unieważnienia małżeństwa sąd pozbawiony jest możliwości wzięcia pod uwagę okoliczności, dotyczących niekorzystnych skutków

prawnych

związanych

według

obowiązującego

prawa

z

unieważnieniem małżeństwa (np. w zakresie uprawnień rentowych po współmałżonku bigamicznym, w zakresie spadkobrania i innych korzyści związanych z pozostawaniem w związku małżeńskim), w tym sensie, aby z ich przyczyny mogło nastąpić oddalenie powództwa o unieważnienie małżeństwa. Ze względu na charakter przepisów o przeszkodach do zawarcia małżeństwa nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie art. 5 KC."

235

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13.01.2005r., sygn. III CK 126/04: ,, W orzecznictwie Sądu Najwyższego początkowo wyrażano jednolity pogląd, że w sprawach o prawa stanu nie można oddalić powództwa z powołaniem się na naruszenia zasad współżycia społecznego. Zgodnie z tym zapatrywaniem o wyniku takiej sprawy decydować może tylko zasada prawdy, a więc obiektywne ustalenie pochodzenia dziecka (por. przykładowo orzeczenie z dnia 30.12.1961 r., 2 Cr 781/61, OSNCP 1963, poz. 31). To rygorystyczne stanowisko uległo pewnej zmianie, poczynając od uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 7.6.1971 r., III CZP 87/70, w której Sąd Najwyższy przyjął, że zasady współżycia społecznego mogą w zupełnie wyjątkowych wypadkach stanowić podstawę oddalenia powództwa o zaprzeczenie macierzyństwa. Teoretyczną możliwość zastosowania art. 5 KC w sprawie o zaprzeczenie ojcostwa rozważał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30.9.1997 r., III CKN 192/97. Judykaty te świadczą o tym, że w szczególnie uzasadnionych sytuacjach dopuszcza się w orzecznictwie możliwość odstąpienia od prymatu zasady prawdy obiektywnej w sprawach o prawa stanu, przez oddalenie powództwa na podstawie art. 5 KC. Wbrew twierdzeniom kasacji taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie". 

Prawo handlowe:

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19.12.2007r., sygn. V CSK 315/07: ,, Nie można podzielać poglądu, że zbyt późne podjęcie egzekucji przeciwko spółce nie może zwalniać członka zarządu z odpowiedzialności wynikającej z art.

299 KSH. Jeżeli bowiem wierzyciel doprowadza przez zaniechanie egzekucji, gdy tą drogą mógł skutecznie uzyskać zaspokojenie swoich

236 roszczeń, do bezskuteczności egzekucji, to należy uznać, że nie wykazał on, iż egzekucja przeciwko spółce okazała się bezskuteczna". 

Postępowanie cywilne:

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 06.01.2005r, sygn. III CK 129/04: ,, Zgodnie z art. 143 KC, społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Wymieniony przepis traktuje zatem o społeczno-gospodarczym przeznaczeniu gruntu w rozumieniu abstrakcyjnym, co oznacza, że odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości należy

rozumieć

jako

wskazanie

na

uprawnienie

właściciela

do

nieskrępowanego korzystania z tej nieruchomości w zakresie - a więc także na wysokość i głębokość - z reguły dostępnym (potencjalnie możliwym do wykorzystania) właścicielowi, w granicach zakreślonych przez prawo.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dopuszczalne sposoby i warunki zagospodarowania nieruchomości, nie przesądza natomiast, że żaden ze sposobów zagospodarowania danej nieruchomości nie może

kolidować

zagospodarowania

z (że

innym

przewidzianym

wszystkie

planem

przewidziane

w

sposobem planie

jej

sposoby

zagospodarowania mogą współistnieć), a w konsekwencji - nie przesądza, że skoro dany sposób zagospodarowania nieruchomości przewidziany jest planem, to nie może stanowić on naruszenia prawa własności. Uregulowanie zawarte w art. 320 KPC, dopuszczalne do zastosowania w sprawach o ochronę własności, nie wyłącza a limine stosowania art. 5 KC, dającego pozwanemu silniejszą ochronę".

237

- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19.01.1998r., sygn. I CKN 424/97: ,,Naruszenie prawa materialnego będące następstwem jego błędnej wykładni (art. 393[1] pkt 1 KPC) polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu. Ta postać naruszenia obejmuje także ustalenie treści ogólnych pojęć prawnych, do których należą zasady współżycia społecznego".

Nadużycie prawa podmiotowego w prawie podatkowym Stosunek prawno podatkowy stanowi naturalną oś konfliktu między organem podatkowym a podatnikiem, czyli pomiędzy podmiotami tego stosunku prawnego. Punktem wyjścia do rozważania nadużycia prawa podmiotowego w obszarze prawa podatkowego jest zasada, w myśl której nie można podatnikowi robić zarzutu z powodu jego działań zmierzających do obniżenia ciężarów podatkowych. Zasada ta wywodzi się § 38 Federalnej Ordynacji Podatkowej i nosi ona nazwę „zasady wolności unikania opodatkowania”. Opór wobec podatków może przejawiać się na trzy sposoby – albo jest on realizacją w/w zasady, albo jej łamaniem, albo jej nadużywaniem34.

W odróżnieniu od podatnika działającego sprzecznie z prawem, podatnik

nadużywający

wspomnianej

zasady

wolności

unikania

opodatkowania nie uchyla się od zapłaty podatku, a jedynie stara się nadać swojemu zachowaniu takie cechy, by nie stało się ono przedmiotem opodatkowania, mimo że ostateczny ekonomiczny rezultat będzie taki sam, jak w przypadku zachowania stanowiącego przedmiot podatku. Zatem istotą nadużywania

prawa

podmiotowego

jest

podejmowanie

czynności

dozwolonych przez prawo, jednakże w celu, którego prawo nie akceptuje.

34

K. Wach, Systemy podatkowe krajów Unii Europejskiej, Kraków 2006, s. 251-269

238 Działanie takie można nazwać „nadmierną przebiegłością w wykorzystaniu możliwości prawnych”35.

Obszarem, w którym najczęściej dochodzi do nadużycia zasady wolności

unikania

opodatkowania

są

fuzje.

Do

nadużycia

prawa

podmiotowego dochodzi, gdy połączenia spółek nie są przeprowadzane z uzasadnionych przyczyn ekonomicznych, lecz głównym bądź jednym z głównych celów takiej operacji jest uniknięcie lub uchylenie się od opodatkowania (art. 10 ust. 4 PDOPrU36)37. Podstawowym przypadkiem takiego nadużycia są przejęcia spółek wykazujących dochód podatkowy (spółka przejmowana) przez spółkę wykazującą stratę (spółka przejmująca) i wykorzystanie

w ten

sposób

możliwości

odliczenia

straty

spółki

przejmującej od dochodu spółki przejętej w sytuacji braku przesłanek ekonomicznych. W takim przypadku czynnością „pozorowaną” (formalnie przeprowadzoną) byłoby przejęcie spółki wykazującej dochód przez spółkę wykazującą stratę. Czynnością ukrytą (zgodna z rzeczywista wola stron) byłoby przejecie spółki wykazującej stratę przez spółkę wykazująca dochód.

W takiej sytuacji organ podatkowy musiałby, na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, wykazać, że jednocześnie

brak jest

uzasadnionych ekonomicznych przyczyn dla fuzji i głównym bądź jednym z głównych celów takiej operacji jest unikniecie lub uchylenie się od opodatkowania. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie38.

Przy interpretacji polskich przepisów pomocne mogą być przepisy dyrektywy

35

Rady

Nr 2009/133/WE

z 19.10.2009 r.,

która

zezwala

W. Dmoch, Podatek dochodowy od osób prawnych, Warszawa 2010, s. 137-152.

Ustawa z dn. 15.2.1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych Dz. U. poz.

37 A. Helin, K. Zorde, A. Bernziuk, R. Kowalski, Nadużycie prawa [w:] Fuzje i przejęcia spółek kapitałowych. Zagadnienia rachunkowe i podatkowe, Warszawa 2012.

38 Podatek dochodowy od osób prawnych. Komentarz, pod red. A. Obońskiej, A. Wacławczyka, A. Walter, Warszawa 2014, s. 180-181.

36

239 na niestosowanie zasady neutralności podatkowej fuzji w następujących przypadkach: 1) jeśli fuzja ma za zasadniczy cel lub za jeden z zasadniczych celów dokonanie oszustwa podatkowego lub unikanie opodatkowania; fakt, ze czynności

tej

nie

gospodarczych, takich

dokonuje

sie

w uzasadnionych

jak restrukturyzacja

lub

celach

racjonalizacja

działalności spółek uczestniczących w czynności, może stanowić domniemanie, ze zasadniczym celem lub jednym z zasadniczych celów tej czynności jest oszustwo podatkowe lub unikanie opodatkowania; 2) jeżeli

fuzja

prowadzi

do tego,

ze spółka

uczestnicząca

lub

nieuczestnicząca w czynności przestaje spełniać konieczne warunki w zakresie reprezentowania pracowników w organach spółki, zgodnie z uzgodnieniami

obowiązującymi

przed

ta czynnością.

Zasadę

te stosuje sie w zakresie, w jakim żadne inne przepisy prawa wspólnotowego

zawierające

równoważne

reguły

dotyczące

reprezentacji pracowników w organach spółki nie są stosowane do spółek objętych dyrektywa.

Dyrektywa Nr 2009/133/WE uznaje, ze organ podatkowy nie może odmówić zastosowania zasadniczych przepisów podatkowych odnoszących się do neutralności podatkowej łączenia spółek w wypadkach, gdy fuzja dokonywana jest w uzasadnionych celach gospodarczych, w tym w celu restrukturyzacji lub racjonalizacji działalności spółek uczestniczących w operacji39.

F. Świtała, Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 155-156.

39

240 Ciekawa wykładnię przepisu art. 10 ust. 4 PDOPrU zawiera pismo Pierwszego Wielkopolskiego Urzędu Skarbowego w Poznaniu z 20.6.2006 r., ZD/406-102-1/CIT/06.

Wykładnia

ta

dotyczy

następującego

stanu

faktycznego. „Na dzień podejmowania decyzji o planowanym połączeniu obie spółki osiągają zysk (bilansowy i podatkowy), przy czym spółka wnioskująca posiada nierozliczone straty podatkowe z lat ubiegłych. Obie spółki na dzień planowanego połączenia będą kontynuować aktywną działalność gospodarczą, mają bowiem podpisane długoterminowe kontrakty na wykonanie usług.

Spółka przejmująca nie posiada udziałów w spółce

przejmowanej, natomiast spółka przejmowana jest jedynym udziałowcem spółki przejmującej.” Wnioskujący wyjaśnił również, że główne cele połączenia sprowadzają sie do: 1) „obniżenia kosztów zarządu – planowane połączenie spółek spowoduje zmniejszenie kosztów administracyjnych, w tym kosztów zarządu, 2) ujednolicenie procedur pracy działów produkcyjnych, 3) zwiększenie poziomu pracy Centrów Kompetencyjnych, poprzez selekcje i wypromowanie najlepszych osób z całej grupy, 4) możliwość negocjowania lepszych cen z dostawcami towarów i usług, przy wykorzystaniu efektu skali, 5) możliwość

płynnego

przesuwania

zasobów

bez

konieczności

kreowania dodatkowych transakcji, co wpłynie na poprawę płynności finansowej oraz zminimalizowanie biurokracji w tym zakresie i zmniejszenie kosztów obsługi, 6) wyraźne

zmniejszenie

prawdopodobieństwa

wypowiedzenia

kontraktów przez głównego kontrahenta obu spółek, tj. pewność działania

na rynku

oraz

wzrost

konkurencyjności

na rynku,

241 ze względu

na większe

rozmiary

i

możliwości

połączonego

podmiotu, 7) możliwość zabezpieczenia ewentualnego finansowania działalności spółki majątkiem przejętym wskutek połączenia oraz możliwość negocjowania korzystniejszych form finansowania działalności, 8) poprawa płynności finansowej poprzez zminimalizowanie kosztów finansowania środków pieniężnych, 9) wypromowanie jednego, rozpoznawalnego znaku firmowego – obie spółki maja w nazwie XXX, w związku z czym możliwe jest zminimalizowanie kosztów promocji wspólnego znaku firmowego”.

Spółka zwróciła sie z zapytaniem, czy w świetle art. 10 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 PDOPrU można uznać, że połączenie spółek jest przeprowadzone z uzasadnionych przyczyn ekonomicznych i nie w celu uniknięcia

opodatkowania.

Organ

podatkowy

potwierdził,

że w przedstawionym stanie faktycznym przypadek „nadużycia prawa podmiotowego”

nie

wystąpi

i udzielił

w tej

sprawie

następującego

wyjaśnienia: „Ustawodawca nie definiuje wyrażenia «przyczyny uzasadnione ekonomicznie». Koniecznym jest zatem dokonanie wykładni celowościowej zewnętrznej, w tym w oparciu o źródła prawa Wspólnot Europejskich.

Tutejszy organ podatkowy podkreśla, ze treść przepisu art. 10 ust. 4 ustawy podatkowej jest wzorowana i stanowi inkorporacje do przepisów prawa polskiego (prawa wewnętrznego) przepisów Dyrektywy Rady z dnia 23 lipca 1990 roku w sprawie wspólnego systemu opodatkowania dotyczącego fuzji, podziałów, wnoszenia aktywów i wymiany akcji, które dotyczą spółek w różnych państwach członkowskich (90/434/EWG), w szczególności zaś jej art. 11 ust. 1 lit. a. W sytuacji braku stosownych definicji w polskim prawie podatkowym, zdaniem tutejszego organu podatkowego dyrektywa ta może

242 pomóc przy interpretacji użytych w polskiej ustawie podatkowej pojęć.

W artykule 11 ust. 1 lit. a cytowanej Dyrektywy reguluje się, że państwo członkowskie może odmówić zastosowania lub anulować przepisy tytułów II, III i IV w całości lub częściowo, jeśli fuzja, podział, przekazanie aktywów lub wymiana akcji ma jako główny powód lub jako jeden z głównych powodów oszustwo podatkowe lub unikniecie podatku. O istnieniu takiego motywu działania można mówić wtedy, jeśli fuzja, podział, przekazanie aktywów lub wymiana akcji nie wynikają z racjonalnych ekonomicznych powodów,

a w szczególności

z reorganizacji

lub

racjonalizacji

uczestniczących spółek. Z powyższego zatem należy wysnuć wniosek, że uzasadnione przyczyny ekonomiczne fuzji spółek obejmują przede wszystkim reorganizacje lub racjonalizacje działalności spółek, biorących udział w fuzji ”.

Podsumowanie W refleksji uogólniającej należy stwierdzić, że prawo podmiotowe to podstawowa instytucja prawa, która została skodyfikowana wraz z upływem czasu. Treść stosunku prawnego obejmują uprawnienia i obowiązki stron.

Prawo podmiotowe to właśnie zespół uprawnień przyznanych podmiotowi prawa w konkretnym stosunku prawnym. Jest to zatem pojęcie szerokie, określające sytuację prawną strony uprawnionej. Koncepcja nadużycia prawa podmiotowego rozwinęła się jako sposób rozwiązywania konkretnych interesów poszczególnych podmiotów prawa. Ma ona zapobiegać sytuacjom, w którym zastosowanie litery prawa prowadziłoby do niesłusznych rozstrzygnięć. W niniejszym artykule autorzy omówili podstawy teoretyczne dotyczące pojęcia prawa podmiotowego oraz nakreślili problematykę nadużycia prawa podmiotowego w prawie cywilnym i podatkowym.

243 W prawie cywilnym prawo podmiotowe przybiera najczęściej postać uprawnienia,

uprawnienia

kształtującego

bądź

roszczenia.

Klauzula

nadużycia prawa podmiotowego została opracowana w XIX wieku, a po raz pierwszy pojawiła się w szwajcarskim Kodeksie Cywilnym. W prawie cywilnym nadużycie prawa podmiotowego to jedna z najważniejszych klauzul generalnych.

W

prawie

podatkowym

nadużycie

prawa

podmiotowego

w

szczególności wskazane w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych jest zakazane na mocy art. 10 ust. 4, który stanowi implementację dyrektywy 2009/133/WE.

Streszczenie: Prawa podmiotowe to jedne z podstawowych instytucji nauki prawnej, którą możemy zdefiniować jako sfera możności działania jednostki.

Według teorii prawa naturalnego, prawa podmiotowe są niezbywalne oraz mają charakter przyrodzony, nie są zatem przedmiotem stanowienia. Według innych koncepcji prawa podmiotowe mają charakter praw pozytywnych, jednak podlegają one silniejszej ochronie, ponieważ to właśnie one pozwalają podmiotowi danego prawa na dokonanie wyboru między różnymi zachowaniami i przez to na realizację w danej sferze jego wolnej woli.

Oczywistym jest, że prawo podmiotowe nie jest domeną wyłącznie prawa cywilnego. Wręcz przeciwnie, można mówić o prawach podmiotowych na gruncie każdej gałęzi prawa – zarówno prywatnego, jak i publicznego.

Koncepcja nadużycia prawa podmiotowego rozwinęła się, jako sposób rozwiązywania konfliktów interesów poszczególnych podmiotów prawa.

Rozgraniczenie owych sfer dokonuje się poprzez wyznaczenie przez prawodawcę sfery możności działania, a więc przyznaniu określonych uprawnień,

służących

urzeczywistnianiu

owych

praw,

jednak

ich

244 wykonywanie często prowadzi do naruszenia sfery interesów innych podmiotów prawa. W prawie cywilnym nadużycie prawa podmiotowego zostało skodyfikowane w art. 5 kc. W prawie podatkowym nadużycie prawa podmiotowego jest zabronione.

Summary: Legal rights are one of the basic legal institutions and they are defined as complex of privileges bestowed onto a person by a given legal system.

These are concrete rights bestowed on a given person in a given legal relationship, nevertheless the notion of legal rights is quite extensive and comprehends many aspects. Over the course of time, also the concept of the abuse of legal rights was coined and this is the main topic of this article. The authors firstly discussed theoretical background on the legal rights abuse and later describe two exemplary branches of law, namely civil law and tax law.

In civil law, the clause of legal rights abuse was codified and can be found in the article 5 of the Polish Civil Code. In tax law, on the other hand, abuse of legal rights is forbidden.

Słowa kluczowe: nadużycie prawa, prawo cywilne, prawo pracy, prawo podmiotowe Keywords: law abuse, civil law, labor law, legal right

245 Bibliografia: Wydawnictwa zwarte: 1. Augsburger-Bucheli I., Genèse de l’article 2 du code civil suisse, [w:] Abus de droit et la bonne foi, Fribourg 1994.

2. Brzozowski A., Kocot W., Skowrońska-Bocian E., Prawo cywilne.

Część ogólna, Warszawa.

3. Chauvin T., Stawecki T., Winczorek P., Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa, 2011 4. Dmoch W., Podatek dochodowy od osób prawnych, Warszawa 2010.

5. Justyński T., Nadużycie prawa w polskim prawie cywilnym, Zakamycze 2000.

6. Encyklopedia prawa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 2004.

7. Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. K. Osajdy, SIP Legalis 2013.

8. Podatek dochodowy od osób prawnych. Komentarz, pod red. A. Obońskiej, A. Wacławczyka, A. Walter, Warszawa 2014.

9. Podstawy prawa cywilnego, pod red. E. Gniewek, Warszawa, 2011.

10. System prawa prywatnego, tom 1, Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, Warszawa 2007.

11. Szpunar A., Nadużycie prawa podmiotowego, Kraków 1947.

12. Świtała F., Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych.

Komentarz, Warszawa 2009.

13. Terré F., Simler P., Lequett Y., Droit civil. Des obligations, Dalloz 2002.

14. Wach K., Systemy podatkowe krajów Unii Europejskiej, Kraków 2006.

15. Wolter A., Ignatowicz J., Stefaniuk K., Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1999.

246 Artykuły: Helin A., Zorde K., Bernziuk A., Kowalski R., Nadużycie prawa, [w:] Fuzje i przejęcia spółek kapitałowych. Zagadnienia rachunkowe i podatkowe, Warszawa 2012.

247

Noty o autorach Łukasz Bejm – doktorant, politolog, Instytut Politologii UG Kornel Bielawski – mgr, politolog, Instytut Politologii UG Tomasz Lenkiewicz – dr, politolog, Instytut Politologii UG Margaretta Mielewczyk – doktorantka, politolog, Instytut Politologii UG Jarosław Och – dr, politolog, Instytut Politologii UG Krzysztof Piekarski – dr, politolog, Instytut Politologii UG Monika Ruksztełło – doktorantka, politolog, Instytut Politologii UG Marta Sobiecka – absolwentka studiów licencjackich International Economics w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie; studentka IV roku Prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; studentka II roku studiów magisterskich na kierunku Metody Ilościowe w Ekonomii i Systemy Informacyjne w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie Jarosław Ślęzak – dr, prawnik, politolog, Wydział Zarządzania i Ekonomii, Politechnika Gdańska Mikołaj Ślęzak – student IV roku Prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

248

Instytut Politologii Wydział Nauk Społecznych Uniwersytet Gdański