EPnasPoliticasPublicasPedroPontual2010

EDUCAÇÃO POPULAR E INCIDÊNCIA EM POLÍTICAS PÚBLICAS Pedro de Carvalho Pontual – Secretaria Municipal da Prefeitura Municipal de Santo André e Conselho de Educação de Adultos da América Latina

Resumo A temática da participação cidadã e da incidência em políticas públicas tem sido objeto de reflexão a partir de diversas práticas de educação popular na América Latina que tem por objetivo democratizar as políticas públicas e sua gestão. Estamos confrontados com distintas práticas e discursos sobre o tema, o que nos exige explicitar o sentido, os critérios e as metodologias que orientam as práticas de educação popular neste terreno da vida social. No âmbito do CEAAL-Conselho de Educação de Adultos da América Latina tal temática é assumida como um dos eixos estratégicos de intervenção da educação popular neste momento de tantas transformações porque passam a América Latina e o mundo. Perguntas como a que tipo de participação cidadã está nos referindo e qual é a direção e qualidade das práticas de incidência em políticas públicas a que nos dedicamos são algumas das preocupações que orientam nosso debate no âmbito do CEAAL sobre o papel da educação popular neste campo.

Introdução A modo de introdução pode-se dizer que incidência em políticas públicas é a ação de um grupo humano destinada a influir nas decisões de governos no âmbito local, nacional e internacional. Seu objetivo é a criação ou modificação de certas políticas para assegurar que sejam inclusivas, equitativas e que não operem qualquer tipo de discriminação em relação a determinados grupos sociais ou comunidades, assim como, garantir sua implementação com participação e controle social. A Educação Popular (EP) propõe o empoderamento dos cidadãos(ãs) e de suas organizações visando propiciar formas criativas e democráticas de incidência nas políticas públicas.

Participação Cidadã e esferas públicas democráticas Cresce hoje, no âmbito dos movimentos sociais, das ONGs, dos conselhos de políticas públicas, de governos democráticos e na produção acadêmica, a compreensão de que a proliferação de práticas participativas nos espaços públicos vem provocando uma necessária redefinição das relações entre Estado e Sociedade Civil. Pontual (2000) assinala que a participação cidadã é elemento estratégico para possibilitar efetivamente uma ampliação da base democrática de controle social sobre as ações do Estado. Estas práticas participativas geradas tanto a partir das organizações da sociedade civil como da ação indutora do Estado criam uma sinergia capaz de alterar substantivamente a relação entre ambos os atores. Neste processo amplia-se e aprofunda-se a prática da democracia e constrói-se uma cidadania ativa.

No caso do Brasil, como parte do longo processo de emergência da sociedade civil brasileira pode-se afirmar que os anos 80, apesar de considerados como anos perdidos do ponto de vista econômico, foram anos de importantes conquistas por parte de diversos atores da sociedade civil, em especial dos movimentos sociais. Estes movimentos, que se vinham organizando desde os anos 70, fortaleceram-se nos anos 80 e imprimiram importantes marcas na Constituição de 1988, no plano dos direitos sociais e da criação de espaços de representação de atores coletivos na elaboração e gestão de políticas públicas. Tais mecanismos, denominados genericamente conselhos de gestão, foram também inscritos posteriormente em diversas constituições estaduais e em várias leis orgânicas municipais.

Também, com a nova Carta Constitucional, ocorreu no plano institucional uma descentralização política e administrativa em que os municípios passaram a ter que arcar com responsabilidades antes atribuídas ao nível estadual ou federal.

As práticas de participação cidadã têm dado uma significativa contribuição na constituição de novas esferas públicas democráticas e na promoção de um processo 1

progressivo de publicização do Estado e de desestatização da sociedade. Tais práticas, desenvolvidas, sobretudo no âmbito dos espaços de co-gestão pública, buscam a superação de uma visão da relação Estado e Sociedade Civil como polaridades absolutas em favor de uma compreensão mais dinâmica de relações de interdependência combinadas com o reconhecimento da especificidade e autonomia de cada ator.

Todo esse processo de redefinição das relações entre Estado e Sociedade Civil vem provocando a emergência de uma nova compreensão do significado de espaços públicos, da constituição da cidadania, da prática da democracia, dos padrões de gestão pública e da construção de uma nova cultura política. Para tanto, a mediação da educação, em especial da educação popular, é elemento indispensável para a efetividade das práticas participativas na promoção da democratização das políticas públicas e de sua gestão.

As experiências em curso têm demonstrado que não é suficiente a criação dos espaços e canais de participação, sendo necessário criar as condições para que esta participação ocorra de fato, formando os diversos atores (da Sociedade Civil e do Estado) e criando mecanismos de comunicação para o exercício de uma nova prática de gestão pública transparente e democrática.

A criação de novas formas e canais de participação cidadã enfrenta uma arraigada cultura política elitista e autoritária que não se transforma da noite para o dia. Há uma lógica, historicamente predominante, na relação entre Estado e população, impregnada de apatia, clientelismo, submissão, populismo, cooptação e outros tantos efeitos perversos desta herança cultural. As culturas do privilégio, do favor, do jeitinho, e, em alguns momentos, a repressão, historicamente caracterizaram as relações entre governos e população. Esta mesma herança elitista e autoritária forjou na população uma visão delegativa do poder, em que se espera que o Estado apresente e implemente soluções aos problemas do País. Estes valores e costumes geram uma mentalidade que não se altera substantivamente apenas através da criação de canais de participação cidadã. A vontade política de impulsioná-los, se não vier acompanhada de ações formativas e comunicativas sistemáticas – introduzindo mudanças de atitudes e valores, que apontem para uma nova cultura política democrática – pode significar apenas a criação de espaços onde se reproduz o fisiologismo, o clientelismo e outras velhas práticas.

Portanto, a abertura de novas formas e canais de participação requer uma prática pedagógica planejada capaz de orientar o necessário processo de mudança de atitudes, valores, mentalidades, comportamentos, procedimentos, tanto por parte da população como daqueles que estão no interior do aparelho estatal.

Educação Popular e Cidadania Ativa: Tanto a partir do campo da Educação Popular (EP) como das práticas de construção da cidadania em todos os níveis, vem-se colocando, como temática a articulação sinérgica dos processos educativos com a construção da cidadania.

Castilho e Osório (1997) discutem a importância da Educação associada aos processos de construção da cidadania hoje, na América Latina Ao sintetizarem a abordagem de uma Educação para a Cidadania, afirmam tratar-se de uma educação voltada ao objetivo global de formar cidadãos autônomos e críticos. Isto significa considerar a cidadania como uma qualidade social da democracia e entender que a educação deve orientar-se primordialmente no sentido do fortalecimento da democracia por meio da criação de capacidades nos cidadãos para participarem em instituições da sociedade civil, exercer associativamente o poder de controle sobre os governos e resolverem pacificamente os conflitos.

Os autores acima, no mesmo trabalho, depois de se referirem a algumas das principais concepções de educação cidadã e suas formulações pedagógicas, afirmam que o ponto central é constituir uma pedagogia que suscite a necessidade de pensar em novos horizontes e orientações para a prática educativa em todos os espaços sociais. Concluindo sua reflexão, Castilho e Osório (1997, p.63) afirmam acerca dos objetivos gerais de uma educação cidadã: 2

A educação cidadã deve contribui ao desenvolvimento de estratégias cidadãs de intervenção nas agendas públicas e à capacitação para o lobbing cidadão; às ações de interesse público e à geração de movimentos cidadãos eficientes e criativos, capazes de trabalhar como redes de atores sociais. De igual modo deve promover a apropriação crítica dos temas emergentes da cidadania, especialmente dos relacionados com a justiça, de gênero, as relações interculturais e intergeracionais, empoderamento e governo das cidades e das regiões.

Sem superestimar o papel da educação, mas também sem deixar de destacar sua enorme relevância, Freire (1995, p.74) assim sintetiza sua visão sobre a relação dialética entre educação e cidadania: Não dá para dizer que a educação crie a cidadania de quem quer que seja. Mas, sem a educação, é difícil construir a cidadania. A cidadania se cria com uma presença ativa, crítica, decidida, de todos nós com relação à coisa pública. Isso é dificílimo, mas é possível. A educação não é a chave para a transformação, mas é indispensável. A educação sozinha não faz, mas sem ela também não é feita a cidadania.

Estamos partindo de uma nova compreensão do conceito de cidadania para superar os limites da visão clássica do liberalismo. Para tanto, tomamos como ponto de partida a idéia da construção de uma nova cidadania a partir das práticas emergentes na sociedade civil e das experiências de participação cidadã desenvolvidas por gestões públicas democráticas.

Procura-se enfatizar a necessidade de uma cidadania plena que se constrói a partir de um processo permanente de criação e de recriação de novos direitos. Destaca-se ainda o importante papel que vêm cumprindo os movimentos sociais e os governos democráticos na construção desta nova cidadania, assim como a necessidade da incorporação dos elementos da subjetividade como indispensáveis à transformação dos valores necessários a essa nova prática de cidadania.

Benevides (1991, p. 20) propõe a conceituação de “Cidadania Ativa”, que se distingue da passiva - aquela que é outorgada pelo Estado com a idéia moral do favor e da tutela e institui o cidadão não só como portador de direitos e deveres, mas essencialmente criador de direitos para abrir novos espaços de participação política. Assim se refere a autora sobre a importância da participação popular: “Essa cidadania ativa supõe a participação popular como possibilidade de criação, transformação e controle sobre o poder, ou os poderes”.

Este conceito de “Cidadania Ativa” parece bastante apropriado aos objetivos deste trabalho, pois incorpora as dimensões acima enunciadas de uma nova cidadania e enfatiza a imprescindibilidade da participação popular na sua construção, assim como a necessidade de uma profunda alteração das relações entre o Estado/ Sociedade/Mercado na construção de espaços públicos.

Dowbor (1998, pp.367-368) assim se refere à importância desta prática de cidadania na construção de uma nova modernidade: A modernidade não se conquista com passes de mágica. Implica uma visão política, de que participar na construção do seu espaço de vida, mais do que receber presentes das “autoridades”, constitui uma condição essencial da cidadania. Implica uma visão institucional, menos centrada nas “pirâmides” de autoridade, e mais aberta para a colaboração, as redes, os espaços para elaboração de consensos e os processos horizontais de interação.Implica finalmente numa visão centrada no homem, na qualidade de vida, na felicidade do cotidiano, e um pouco menos nas taxas imediatas de retorno.

Trata-se de educar para uma cidadania ativa, crítica e madura que compreenda e assuma que todos e todas são sujeitos de direitos e deveres. A participação cidadã em políticas públicas pode definir-se como toda atividade dos cidadãos(ãs) e de suas organizações voltadas a incidência em todas as etapas de formação de uma política pública. Enquanto para muitos governos a participação se limita a envolver a população na execução das políticas definidas de “cima para baixo”, impedindo a possibilidade de participação em diversos níveis, 3

sobretudo nos decisórios, para os movimentos que exercitam uma cidadania ativa a participação efetiva e verdadeira é uma de suas principais reivindicações.

Educação Popular, Participação Cidadã e a função pedagógica dos governos: Pontual (1995) assinala que a observação e sistematização de diversas práticas participativas que envolvem governos e atores da sociedade civil possibilitam uma avaliação clara sobre a necessidade de uma ação educativa e comunicativa planejada e da criação de instrumental pedagógico capaz de propiciar qualidade substantivamente democrática à intervenção dos diversos atores nos espaços públicos e canais de participação cidadã. Trata-se de desenvolver uma pedagogia da gestão democrática capaz de contribuir para a construção de novas formas de exercício do poder no terreno da Sociedade Civil e nas formas de atuar do Estado.

Neste contexto pode-se afirmar que as diversas práticas participativas que se desenvolvem na perspectiva de democratização dos espaços públicos vêm se constituindo enquanto processos educativos e que vêm proporcionando importantes aprendizados para os atores da sociedade civil e dos governos que nelas se envolvem.

Marques (1995), ao referir–se às aprendizagens que ocorrem a partir da mediação do espaço público e da práxis política, remete-se à importância das competências comunicativas (Habermas) na constituição do sujeito autônomo, criativo, atento às muitas possibilidades em aberto e capaz de atuar num mundo marcado pelas incertezas e pela complexidade. As pessoas somente serão racionalmente responsáveis pelo seu destino coletivo na medida em que refletirem sobre seus interesses e necessidades e os submeterem a uma crítica pública. E a sociedade emancipada depende da institucionalização da democracia pautada por uma integração mais feliz entre a cultura, a sociedade e a personalidade singularizada. É neste contexto que adquire particular relevância, no debate sobre a Educação Popular, a temática do desenvolvimento com equidade e de uma pedagogia democrática capaz de contribuir para a construção de novas práticas de exercício do poder e de construção de políticas públicas. Reafirma-se a importância da contribuição da Educação Popular na construção de novas formas de exercício do poder, fundamentalmente a partir do terreno da sociedade civil, mas também no exercício das ações de governo, no sentido de que estas estejam constantemente alimentadas e retroalimentadas pela prática viva dos processos e sujeitos sociais.

Nesta direção acredita-se que é preciso educar, formar, capacitar, comunicar com os diferentes atores que vão criar e exercer essas novas formas de poder. Apesar de sua reconhecida prioridade de intervenção em relação aos atores da sociedade civil, a Educação Popular vem sendo desafiada também a incidir sobre uma pedagogia democrática das ações de governo.

Aqui vale lembrar na obra de Freire (1992a, p.174) a importância que ele atribui à ação pedagógica de um governo radicalmente democrático: Tudo deve ser visível. Todo deve ser explicado. O caráter pedagógico do ato de governar, sua missão formadora, exemplar, que demanda por isso mesmo dos governantes, seriedade irrecusável. Não há governo que persista verdadeiro, legitimado, digno de fé, se seu discurso não é confirmado por sua prática, se apadrinha e favorece amigos, se bem duro apenas com os oposicionistas e suave e ameno com os correligionários.

Em outro texto, Freire (1992b, p.23) ao comentar os requisitos de uma Cidade Educadora, enfatiza o papel pedagógico da maneira como se exerce o poder e se realizam as políticas públicas na cidade: Enquanto educadora, a Cidade é também educanda. Muito de sua tarefa educativa implica a nossa posição política e, obviamente, a maneira como exerçamos o poder na Cidade e o sonho e a utopia de que embebamos a política, a serviço de que e de

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quem a fazemos. A política dos gastos públicos, a política cultural e educacional, a política de saúde, a dos transportes, a do lazer.

Vale lembrar que os processos participativos desencadeados na construção de políticas públicas tendem a provocar novos conflitos ou a ampliação dos já existentes entre os atores que deles participam. Daí a importante mediação educativa no sentido de “pedagogicizar os conflitos”, possibilitando que eles ao invés de provocarem desagregação e fragmentação, possam contribuir para a construção de novas práticas de exercício do poder substantivamente democráticas. Tornar o conflito de tal ordem pedagógico, através da explicitação dos interesses em jogo e o estímulo às formas de organização democráticas para enfrentá-lo, que passe a significar um fator de crescimento político educativo para os atores envolvidos.

Pedagogicizar o conflito significa também admitir a possibilidade de que se tomem decisões erradas num primeiro momento, mas que poderão representar lições mais à frente que correspondam a um importante salto de qualidade.

Daniel (1994, p.40) já enfatizava a função pedagógica que devem ter os governos na ativação de práticas participativas: Mais do que isso, a democratização do acesso á participação exige uma presença ativa do governo, em particular no campo pedagógico. Assim, é crucial para tal democratização, a pesquisa de linguagens sintonizadas com a cultura da população, bem como a organização de processos de formação dos cidadãos, de maneira a lhes permitir acesso á informação sobre o modo de funcionamento do Estado e da configuração do município. Tais iniciativas caminham no sentido de se contrapor ao monopólio da informação de que os integrantes do Estado costumam ser portadores. Evidencia-se, ademais, que é perfeitamente possível e inclusive necessário, que o governo - respeitando a independência e riqueza de formas de articulação da sociedade - atue de maneira concreta no sentido de estruturar e estimular a participação para que esta obtenha sua máxima eficácia.

Uma pedagogia da gestão democrática: Um processo de democratização da gestão pública deve ter a ação educativa e comunicativa como eixos articuladores para assegurar maior alcance e qualidade dos aprendizados produzidos. Pontual (2003) enfatiza a necessidade de uma pedagogia da gestão democrática como dimensão indispensável para possibilitar que os atores (da sociedade civil e do governo) adquiram eficácia e potência de ação no exercício da democracia, da cidadania ativa, na criação de esferas públicas democráticas e transparentes e na construção de uma nova cultura política. Em síntese pode-se apontar alguns dos elementos constitutivos de tal pedagogia: a) é metodologicamente deliberativa, ou seja, ela deve proporcionar a possibilidade efetiva do exercício de decidir sobre os assuntos públicos; b) deve estimular práticas de co-gestão (entre governo e sociedade), desenvolvendo a atitude de co-responsabilidade e a prática de parceria entre os atores sociais na resolução de problemas e construção de alternativas para o desenvolvimento com equidade; c) é uma pedagogia do público, da construção do sentido do comum, a partir da construção de esferas públicas transparentes e democráticas, em que se exercita a deliberação a partir de critérios objetivos, compartilhados e impessoais; d) se realiza no próprio exercício da cidadania ativa, desenvolvendo a consciência de que tomar conta do seu País e da sua comunidade é um direito (que inclui a co-responsabilidade) e que, quando ele é exercido, as coisas acontecem; e) busca formar cidadãos autônomos e críticos, com capacidades comunicativas e argumentativas para participar de instituições da sociedade civil, para exercer associativamente o controle sobre governos e resolver pacificamente e democraticamente os conflitos;

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f) instrumentaliza os atores da sociedade civil e dos governos para novas formas de exercício do poder em que a transparência das ações, a capacidade de ouvir, dialogar, reconhecer legitimidade no outro são atitudes indispensáveis; g) propicia a apropriação de conhecimentos técnico-políticos que ampliam a capacidade dos cidadãos de atuarem como agentes na definição e gestão das políticas públicas; h) amplia os conhecimentos sobre o território (bairro/cidade/região/estado/País) e seus diversos elementos de identidade, facilitando a ação integrada das políticas públicas e a participação e controle dos cidadãos sobre as mesmas; i) desenvolve a auto-estima, as capacidades de comunicação e relacionamento interpessoal e assim cria motivação pessoal para participação em ações coletivas; j) desenvolve os valores de solidariedade, justiça, união, respeito ao outro, tolerância, humildade, esperança, abertura ao novo, disponibilidade à mudança como elementos de uma ética universal que deve estar na base das ações de educação para a cidadania.

Dentro deste cenário mais geral a afirmação que se fez no Fórum Social Mundial, 2003, sobre a necessidade estratégica de democratizar a democracia aponta a prioridade de discutir os novos paradigmas da educação popular em resposta á duas grandes tarefas do momento: promover processos efetivos de inclusão social e fortalecer práticas de democracia participativa como condições para um desenvolvimento integral, inclusivo, sustentável e com equidade de nossas sociedades.

Construindo comunidades de aprendizagem e tecendo redes para incidência É quase lugar comum já a constatação de que entre as muitas mudanças ocorridas no mundo na transição para o século XXI talvez a mais significativa e universal delas seja a afirmação do papel do conhecimento como elemento estruturante da vida em sociedade e daí a terminologia utilizada de que estamos vivendo numa sociedade do conhecimento. O conhecimento, e não os simples dados digitalizados é e será o recurso humano, econômico e sócio-cultural mais importante nesta nova etapa do desenvolvimento da humanidade. Assman (1998, p.19) afirma que a conseqüência deste novo cenário é a afirmação de que vivemos numa sociedade aprendente “Com a expressão sociedade aprendente pretende-se inculcar que a sociedade inteira deve entrar em estado de aprendizagem e transformar-se numa imensa rede de ecologias cognitivas”.

Numa sociedade marcada pela lógica da exclusão e por grande insensibilidade às práticas da solidariedade para Assmana (1998, p.26) “educar é a mais avançada tarefa social emancipatória”

Nesta perspectiva entende-se por práticas educativas e comunicativas aquelas que proporcionam vivências do processo do conhecimento e experiências de aprendizagem interativas. Asmann (1998, p. 32) assim se refere a tal concepção: O produto da educação deve levar o nome de experiências de aprendizagem (learning experiences, como se frisa em inglês) , e não simplesmente aquisição de conhecimentos supostamente já prontos e disponíveis para o ensino concebido como simples transmissão.

Nesta concepção a educação e a comunicação só se tornam efetivas quando se orientam por gerar experiências de aprendizagem, criatividade para construir conhecimentos e capacidades para saber “acessar” informações sobre os mais diversos temas. Precisa-se de uma educação capaz de formar cidadãos e atores coletivos com capacidade de trabalhar com incertezas, de formular boas perguntas e de trabalhar conceitos de forma cada vez mais complexa e transversal.

A visão sobre a complexidade dos fenômenos sociais e do desafio da transdisciplinaridade foi bastante desenvolvidos nas proposições de Morin (2001 apud PENAVEJA; ALMEIDA; PETRAGLIA, 2001, p.149-150). No referido texto ao analisar os problemas das administrações burocratizadas e tecnocratizadas onde as decisões são tomadas com base em especialistas e diluídas as responsabilidades o autor propõe em direção contrária 6

a esta tendência “O problema-chave passa a ser o de uma educação capaz de fornecer, a partir e no seio dos conhecimentos, a concepção do global e do essencial, assim como o de uma formação ética voltada para a responsabilidade .

Para o autor trata-se de compreender os desafios da complexidade que nos vem de todos os campos do conhecimento e da ação e de se reformar o pensamento para poder responder a estes desafios. As implicações para educação estão nas propostas de aprender a aprender, na necessidade de integrar o observador em sua observação e na proposta da transdisciplinaridade como método de investigação e modo de organizar os currículos das aprendizagens.

Para dar conta destes novos e complexos desafios colocados para a educação e comunicação difundiu-se, sobretudo a partir dos anos 90 com o desenvolvimento das TIC ( tecnologias de informação e comunicação) e do processo de globalização a proposta de atuação em redes e da construção de comunidades de aprendizagem.

A Rede Mulher de Educação em publicação intitulada “Vem pra Roda; Vem pra Rede.” (2003 apud Burgos, 2005, p.193-195) bem sintetiza o papel das redes como modo de atuar juntos eficazmente e respeitando a diversidade: As redes passaram a ser consideradas como formas mais flexíveis e cooperativas, capazes de dar resposta aos problemas e desafios cada vez mais complexos vivenciados pela humanidade. ...As redes constituem uma forma de organização conjunta entre elementos autônomos. Nestas redes se busca desenvolver relações pautadas por interdependência, complementaridade e horizontalidade, nas quais o poder deve estar distribuído de maneira mais igualitária. Diferentemente das organizações baseadas no modelo piramidal, que ainda são mais comuns em nossas sociedades, nas quais o poder está concentrado na ponta e cresce a medida que cresce o nível hierárquico, as redes ganham força e dinamismo por meio da descentralização e da ação articulada.

Geralmente as pessoas, grupos e/ou instituições constituem redes para entre outros: apoiar-se mutuamente; trocar experiências e saberes; desenvolver projetos, ações conjuntas; articular esforços e competências; influenciar políticamente; desenvolver formação de capacidades.

Uma rede nasce de objetivos comuns de um grupo de pessoas, coletivos e instituições que possuem em geral visões, papéis e desafios diferentes. Ainda que sejam heterogêneas se unem em torno de um conjunto de objetivos. Isto significa que fazer parte de uma rede não significa que todos devem estar de acordo com tudo, negar as diferenças, pensar igual. Ao contrário uma das grandes forças das redes é juntar e potencializar a força da diversidade. As redes constituem um exercício coletivo de identificar objetivos comuns que alimentam e dão sentido aquela união.

Baseando-se em documento da ALER “ Las voces de America Latina em libre vuelo” (apud Burgos, 2005) publicado em Quito no Equador destaca três condições para que o trabalho em redes funcione eficazmente em processos comunicativos. A primeira delas é que os membros da rede devem ter um objetivo claramente definido e compartilhado entre todos seus integrantes. Devem saber claramente para que trabalha-se em conjunto e quais são os pontos de vista e matizes que cada um tem sobre o tema configurando uma rede que seja democrática. Em segundo lugar não há rede que persista sem um sistema de comunicação que possibilite a interação entre seus membros. Os canais de comunicação podem ser variados, mas devem estar claros e sintonizados para que haja no interior da rede uma permanente comunicação entre seus membros. Finalmente, a rede precisa ter impacto social. Se a rede não encontra um resultado positivo, ainda que seja mínimo, em torno dos objetivos a que se propôs, a rede corre o risco de se desarticula.

A incidência em políticas públicas Com o objetivo de buscar novas formas de relação entre cidadania e governo é indispensável promover a participação dos cidadãos(ãs) nos assuntos públicos. A participação da cidadania na vida pública vai mais além da via eleitoral. É importante para que ela 7

aconteça que se possa contar com a mais ampla e plural informação sobre os assuntos de interesse geral, assim como com mecanismos para intervir no debate público e na tomada de decisões.

Céspedes (2003) argumenta que como tal participação abrange diferentes atores e âmbitos públicos, trata-se de colocar em marcha diferentes estratégias. Geralmente ela se estrutura ao redor da solução de um problema ou através de ação voltada à modificação de uma política pública. A incidência em políticas públicas ao propor alternativas de solução a distintos tipos de problemas faz com que passemos da prática da denúncia á condição de sermos parte da solução dos referidos problemas. Ainda que as instituições do Estado tenham a obrigação de garantir o respeito aos diretos de todos(as), a prática da incidência abre a possibilidade da sociedade civil compartilhar a responsabilidade na implementação das políticas públicas e de diversos dispositivos legais voltados à atender as necessidades da população.

Na medida em que a incidência em políticas públicas promove a mobilização e a intervenção ativa da população estimula o desenvolvimento de uma nova cultura política baseada na participação, fortalece o exercício de uma cidadania ativa e assim legitima a democracia permitindo combater os erros, omissões e práticas ilegais que poderiam ser cometidas por governos que não praticam uma gestão democrática. Documento do WOLA (2005)–Programa Centro-americano de Capacitação em Incidência – assim define a prática de incidência em políticas públicas: A incidência política são os esforços da cidadania organizada para influir na formulação e implementação das políticas e programas públicos, através da persuasão e da pressão diante de autoridades estatais, organismos financeiros internacionais e outras instituições de poder. São as atividades dirigidas a obter acesso e influência sobre as pessoas que tem poder de decisão em assuntos de importância para um grupo em particular e para a sociedade em geral.

A incidência política é uma ferramenta para a participação real da cidadania na tomada de decisões do governo ou em outras instâncias de poder. É uma das vias, junto com os processos eleitorais, cabildos abertos, comissões especiais entre outros, através das quais diferentes setores da sociedade civil podem avançar em suas agendas e obter impacto nas políticas públicas, participando de forma democrática e sistemática na tomada de decisões sobre assuntos que afetam sua vida.

A incidência política é um processo acumulativo. Neste sentido é mais que uma ação única. Requer a utilização de estratégias diversificadas implementadas ao longo do tempo com muita criatividade e persistência. As conquistas de processos de incidência em políticas públicas muitas vezes estão precedidas por diversos fracassos. O importante é aprender com os erros, não desistir e ir fortalecendo a organização em termos de força social e capacidade técnica.

Para efeitos de analise podemos dividir o processo e políticas públicas em cinco momentos: identificação de um problema que demanda ação pública; formulação de possíveis soluções; tomada de decisões por parte da autoridade legitimada; execução da política pública e avaliação dos resultados.

Dentro de uma concepção tecnocrática das políticas públicas, estas são elaboradas de “cima para baixo” fortalecendo uma visão estritamente institucional das ações orientadas a problemas públicos. Nesta visão privilegia-se o trabalho de especialistas e de tomadores de decisão. A política pública parece ter origem no desempenho técnico, legal e administrativo das burocracias e emergir do processo de racionalidade legal-burocrática, para consumo de uma sociedade passiva e condescendente.

Um tema que passa a ocupar lugar de destaque nas políticas públicas é o papel determinante dos atores sociais em todo processo de sua formulação e implementação, pois tradicionalmente prevaleceu a idéia de que o desafio está em formular uma “política correta” para em seguida convocar os distintos atores que estariam esperando para conhecer-la e 8

colocar em marcha sua execução. O esquecimento do papel que tem os atores sociais e o predomínio da racionalidade econômica tem levado ao desenho em abstrato das políticas, como se seu desenho se trataria de um desafio técnico ou simples exercício intelectual. O desafio, portanto, não é só elaborar políticas “corretas”, mas incorporar ativamente os atores sociais na formulação e execução das políticas.

Leis (2005, p.14) assim explicita o sentido mais geral desta participação ativa dos atores sociais no processo das políticas públicas, O convite que nos faz esta perspectiva é de duas ordens: por um lado, envolver aos atores sociais nos diferentes momentos de configuração de uma política, por outro, algo que é mais importante ainda: conceber sua gestão como processo de aprendizagem social contínuo em que a “alternativa correta” deverá construir-se e reconstruir-se a partir do diálogo entre os distintos atores com suas distintas representações, interesses e capacidades. Isto supõe superar o institucionalismo tradicional a favor de uma perspectiva de interdependência entre as instituições, atores e agentes sociais, e políticas que mantém uma relativa autonomia.

Em seguida concluí Leis (2005, p.17) sobre o papel estratégico da educação popular no processo de incidência em políticas públicas: A EP é uma proposta política, ética e pedagógica que propõe uma metodologia transformadora, que é válida não só para os fatos educativos, mas também, para o processo integral de transformação. Nela prevalece o sentido de PROCESSO de médio e longo prazo que permite superar a visão imediatista e parcializada do fenômeno.

Também Alvarez (2005, p.26) enfatiza a importância dos mecanismos de participação e incidência no plano local e mostra a necessidade de se avançar nas propostas de descentralização política e administrativa visando fortalecer o protagonismo dos atores sociais nas práticas de incidência no nível local. Sobre o papel da educação popular neste processo destaca o autor, A Educação Popular deve retomar seu discurso movimentista orientado a desenvolver uma cultura participativa que potencie a equidade, a eficácia, a eficiência e a responsabilidade na gestão pública e, por outro lado, a modificar o correspondente funcionamento do aparato estatal no nível local.

A Rede de Educação Cidadã através da Equipe do Talher Nacional vem impulsionando desde 2008 importante reflexão sobre as práticas de educação popular estimuladas a partir do governo Lula e ao projetar sua continuidade nos próximos anos propõe que se avance na perspectiva de que a EP seja desenvolvida como política pública.

No documento Educação Popular como Política Pública (2009 apud A Rede de Educação Cidadã através da Equipe do Talher Nacional, 2009, p.14-15), parte-se de uma caracterização do que são as políticas públicas dentro de uma concepção radicalmente democrática de gestão destacando-se as seguintes características: a) Universalidade e diversidade (dar conta da diversidade territorial, de gênero, de raça e etnia e geracional); b) Democratização do seu processo (não só de sua construção, mas de sua implementação, sistematização e avaliação); c) Capacidade redistributiva e equidade.

No referido documento assim se explicita a concepção das políticas públicas acima caracterizadas: Entendemos as políticas públicas, no contexto dos direitos humanos, como direitos adquiridos e que devem ser assegurados plenamente na linha de dar condições para que as pessoas, em todas as fases de sua vida estejam resguardadas e desenvolvam as suas potencialidades humanas e sociais. Isso rompe com a idéia que ainda vigora, em muitas políticas públicas, tidas como favor, aplicadas de forma paternalista, autoritária, como moeda de troca, etc. As pessoas, no processo de construção de toda

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política pública, gestores e destinatários, precisam ser sujeitos deste processo de construção, avaliando, tendo acesso às informações e podendo interferir na sua concepção, implementação, avaliação e controle social.

A partir do acúmulo de acertos e erros das experiências desenvolvidas no Brasil e outros países da AL entende-se que a EP pode ser referencial teórico/metodológico para a construção de políticas públicas na linha de aprofundamento das práticas, apontando suas contradições e democratizando-as.

Ao final do documento a Rede de Educação Cidadã (2009, p.15 e 16) assim sintetiza sua proposição de que a EP possa ser assumida como política pública: Entendendo o Estado como espaço de luta sociocultural e econômica, entendemos a educação popular como política permanente, processual e inter-setorial de formação política para a cidadania da sociedade e de agentes públicos cujo objetivo e intencionalidade é construir o protagonismo popular e social para forjar as mudanças das práticas e dos espaços (sociedade e estado) a partir da sua democratização, humanização e diálogo tendo em vista a transformação da realidade, a partir de mudanças de valores.

Assumir tal concepção de EP como política pública implica reconhecer o papel educador do Estado e da sociedade civil e admitir a possibilidade de que se criem novas sinergias entre iniciativas da sociedade civil e do Estado que apontem no sentido de uma efetiva democratização das políticas públicas.

Metodologias para a incidência nas Políticas Públicas O Manual Básico para Incidência Política do WOLA (2003) sintetiza os passos de uma metodologia para planejar campanhas de incidência em políticas públicas: a) Seleção e analise de um problema de interesse; b) Identificação de possíveis soluções que têm relação com as políticas públicas; c) A formulação de uma proposta concreta, clara, precisa, e factível de se conquistar; d) A identificação da pessoa ou pessoas com poder de decisão sobre a proposta; e) Analise do procedimento para a tomada de decisões; f) Identificação de outra pessoa ou atores chave com poder de influência sobre a pessoa decisiva; g) A auto-analise das fortalezas e debilidades do grupo promotor da campanha e uma analise de oportunidades e ameaças do contexto político; h) Desenho de estratégias para influir no espaço de tomada de decisão; i) Elaboração de um plano detalhado de atividades para levar a cabo as estratégias j) Avaliação contínua.

No mesmo documento são apontados alguns fatores de contexto que criam melhores condições para que ocorra a prática da incidência política: abertura democrática; equidade social, econômica e cultural; descentralização; democratização do acesso aos meios de comunicação e transparência. Como fatores internos à campanha promotora da incidência: democracia interna; disposição para interlocução com o governo; disposição para construir novas alianças; visualização do processo de incidência como parte de uma estratégia de transformação global de longo prazo; claridade da missão do grupo ou coalizão promotora; manejo de conhecimentos básicos sobre o funcionamento e institucionalidade do Estado.

Outros fatores internos ainda são apontados que contribuem à capacidade de promover a incidência em políticas públicas: conhecimento do contexto político atual; manejo de informação e capacidade de pesquisa; componente educativo interno; acordos claros entre as pessoas e organizações que promovem a iniciativa de incidência; e disponibilidade de investir recursos humanos e econômicos na iniciativa de incidência.

Considerações finais 10

Retomando o sentido mais geral da incidência política pode-se afirmar que tal processo se destina: resolver problemas específicos através de mudanças nos programas e políticas públicas; fortalecer e empoderar a sociedade civil e promover e consolidar a democracia e a luta pelo direito a ter direitos.

A incidência em políticas públicas é um processo largo e complexo que exige persistência, credibilidade e criatividade. É importante dedicar tempo e recursos à etapa de planificação para assegurar o uso mais apropriado e efetivo de recursos que são limitados; quanto mais clara e precisa são suas propostas maiores serão as possibilidades de êxito; o fortalecimento de alianças e o trabalho em condições multiplicam as possibilidades de êxito das práticas de incidência em políticas públicas.

A articulação dos esforços de técnicos, da base popular e de representantes do mundo acadêmico é importante no desenho e implementação de estratégias de incidência em políticas públicas. Também o desenvolvimento de pesquisas sobre a temática em questão é um elemento muito importante para a incidência.

O desenvolvimento de capacidades comunicativas e argumentativas é importante ferramenta para a prática do convencimento do outro nos processos de conflito e negociação que fazem parte da estratégia de incidência. É importante também que cada organização tenha uma avaliação crítica dos seus recursos e capacidades (fortalezas e debilidades) para poder assumir compromissos e tarefas concretas dentro das estratégias de incidência estabelecidas pela coalizão que promove tal processo.

Conclui-se, portanto que a Educação Popular tem contribuição essencial a dar na formulação de estratégias de incidência dos atores da sociedade civil e do governo nas políticas públicas ao possibilitar um desenho metodológico de tal processo que fortaleça o diálogo entre os atores e o desenvolvimento de capacidades que assegurem eficiência e eficácia da ação na promoção de políticas públicas fundadas nos princípios da justiça, da equidade, da redistribuição da renda e da riqueza e da sustentabilidade.

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Pedro Pontual é hoje Secretário de Participação Cidadã da prefeitura de Embu das Artes - SP, presidente honorário do CEAAL Conselho de Educação de Adultos da América Latina, membro do Comitê Nacional de Educação em Direitos Humanos e foi membro da equipe técnica do Instituto Polis de 2003 a 2008, São Paulo, Brasil. Como Educador Popular atuou nos anos 70 e 80 em diversas ONGs no Brasil e como assessor pedagógico de diversas organizações populares como a CUT (Central Única dos Trabalhadores) e CMP (Central dos Movimentos Populares). Foi um dos fundadores e atuou na coordenação pedagógica do Instituto Cajamar. Na gestão de Paulo Freire (1989-1991) na Secretaria Municipal de Educação da Prefeitura de São Paulo, desenvolveu trabalho de coordenação das políticas de educação de jovens e adultos. De 1997 a 2002, exerceu na Prefeitura Municipal de Santo André-SP, Brasil, a função de coordenador do Núcleo de Participação Popular e Secretário de Participação e Cidadania. É também doutor em Educação pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC) com Tese sobre o processo educativo nas experiências de orçamento participativo. e-mail para contato: pedropontual@embu.sp.gov.br

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