DAS REISSEN DER LIEFERKETTEN Lieferengpässe bei Medikamenten entgegentreten

ABHÄNGIGKEITEN ABBAUEN

Lieferengpässen bei Medikamenten entgegentreten

Die Lieferketten der globalen Wertschöpfungsketten sind angespannt und einige reissen auch. Die Folge: Es gibt massive Lieferprobleme und einige Regale sind leer. Preissteigerungen und damit Inflation kommen obendrauf. In Europa wird man sich seiner Verletzlichkeit wieder bewusst. Die Pandemie und der Krieg in der Ukraine rufen uns das schmerzlich in Erinnerung. Es steht die Frage nach Reaktionen und Lösungen auf der Tagesordnung.

Interviewpartner: Axel Müller Autor: Georg Lutz

Die Corona-Pandemie verdeutlicht, dass Europa im Bereich der Medikamente in Abhängigkeit von China geraten ist. Auch die Schweiz ist verletzbar geworden. Es geht hier schon lange nicht mehr nur um Lieferengpässe, sondern um mögliche Erpressungspotenziale. Ist das Zeitalter der grenzenlosen Globalisierung, so wie es seit 1992 hegemonial war, am Ende? Im folgenden Interview beleuchten wir die Situation mit Axel Müller, dem Geschäftsführer des Branchenverbands Intergenerika.

PRESTIGE BUSINESS: «Nicht lieferbar» hörte man leider als Aussage, auch schon vor der Pandemie, bei Medikamenten in Apotheken oder Krankenhäusern. Wie lässt sich die Situation vor der Pandemie für die Schweiz quantitativ skizzieren?

Axel Müller: Ja, es gab schon vor der Pandemie einige typische Medikamenten-Engpässe. Zeitweilig waren bis zu 600Medikamente in verschiedenen Formen und Packungsgrössen nicht lieferbar. Das war aber bekannt und die Generika-Firmen hatten die Situation genau analysiert und gezielt gegengesteuert. Im Augenblick sind starke Schmerzmittel auf Opiatbasis sowie das Brustkrebsmittel Tamoxifen Mangelware.

Mit welchen Strategien wurde und wird hier gegengesteuert? Man hat das Thema Lagerhaltung wiederentdeckt. Wir als Industrie halten freiwillig Lagervorräte, die bis zu sechs Monate reichen, um die Versorgungssicherheit so gut wie möglich zu gewährleisten.

Das ist völlig gegen den Trend gerichtet. Das Stichwort Lager ist in den letzten Jahren zum Fremdwort mutiert.

Working Capital Requirement (WCR) heisst der passende Begriff dazu.

Tönt gut …

Man kann dadurch – ohne Frage – Lieferzeiten senken, aber natürlich zu höheren Kosten. Wir haben mit dem Versorgungsauftrag auch eine ethisch soziale Verantwortung. Wenn der Patient kein Medikament bekommt, ist das etwas anderes, als wenn ein Elektrochip auf dem Weltmarkt fehlt und mit Verspätung geliefert wird.

Welche Rolle spielt der Staat?

Es gibt auch von staatlicher Seite ein Lagerhaltungssystem. Das Bundesamt für wirtschaftliche Lagerversorgung (BWL) hält wichtige Medikamente auf Lager, die wir, die Industrie, liefern und finanzieren. Lebensnotwendige Arzneimittel, beispielsweise Schmerzmittel oder Antibiotika, stehen hier im Vordergrund.

Das hört sich im Vergleich zu anderen Branchen gut an.

Ja, wir sind eigentlich ganz gut durch die Pandemie gekommen, und die Industrie hat hier einen guten Job gemacht. Der Grossteil an eingesetzten Medikamenten bei Covid-Erkrankungen waren Generika. Bei Engpässen haben wir auch in Absprache mit Swissmedic, unserer Zulassungsbehörde, Medikamente aus dem Ausland besorgt und kostenlos zur Verfügung gestellt. Die unbürokratische, schnelle Hilfe stand im Vordergrund und die Zusammenarbeit mit Swissmedic hat hervorragend funktioniert.

Und wie geht es jetzt weiter? Die Lieferengpässe bestehen weiter. Wenn man auf die grossen Häfen in China wie Shanghai schaut, stauen sich auf der Reede die Containerfrachter. Hier in der Schweiz scheint die Pandemie vorbei – in China mit der Zero-Covid-Strategie und den schwachen Impfstoffen noch lange nicht. Folglich liegen die Probleme auf dem Tisch. Das tritt aber vergleichsweise in den Hintergrund, wenn man das Thema Abhängigkeit anspricht. Was heisst das?

Die Abhängigkeit von China ist ein offenes Geheimnis. Die Industrie hat schon in den Neunzigerjahren aufgrund des zunehmenden Preisdrucks damit begonnen, die Produktion von arzneilichen Wirkstoffen den Niedriglohnländern zu überlassen. Und das war aus heutiger Sicht ein kapitaler Fehler, der uns abhängig gemacht hat. Erst ging man nach Osteuropa, dann nach Indien und schliesslich nach China. Das zeigt: Lieferengpässe bei Medikamenten rufen wieder nach Eigenherstellung in Europa.

Aber zunächst hat China eine eigene geopolitische Geschichte daraus entwickelt.

China hat schon vor Jahren den strategischen Entschluss gefasst, bei arzneilichen Wirkstoffen und Vorprodukten im medizinischen Bereich Weltmarktführer zu werden. Inzwischen sind sie es auch, mit einer zunehmenden Alleinstellung bei der Produktionskapazität und den damit verbundenen Skaleneffekten, sprich Preisvorteilen.

Ja, das kennen wir auch aus anderen Branchen, beispielsweise der Solarbranche. Es geht um ein klares strategisches und geoplolitisches Vorgehen, um in der Branche Bedingungen stellen zu können.

Lassen Sie uns an diesem Punkt kurz die Wertschöpfungskette eines Medikaments durchgehen. Der Wirkstoff besteht aus sogenannten chemischen Vor- beziehungsweise Zwischenprodukten, die durch chemische Prozesse aneinandergefügt werden. Das können beispielsweise zwanzigstufige che-

«Lieferengpässe bei Medikamenten rufen wieder nach Eigenherstellung in Europa.»

mische Reaktionen sein, bis am Ende der Wirkstoff herauskommt. Wenn nur ein Vor- beziehungsweise Zwischenprodukt fehlt, kann man den Wirkstoff nicht herstellen.

Und wie kommt hier China zum Zug?

Es geht oft nur um die Herstellung dieser Vor- beziehungsweise Zwischenprodukte. Das sind zum Teil einfache chemische Prozesse, die in Europa keiner auf sich nimmt, da hier kaum Profite zu erzielen sind. China ist mittlerweile hier Weltmarktführer. Wir sind folglich zunehmend in Abhängigkeit von China geraten. Selbst Indien, das ja auch schon als Apotheke der Welt bezeichnet wurde, steht inzwischen in einer Abhängigkeitsstruktur zu China.

Aber ist Indien nicht der Veredler und China der Rohstoff- und Wirkstoffproduzent?

Nein, diese klassische Arbeitsteilung gibt es so nicht mehr. China produziert selbst arzneiliche Wirkstoffe und beliefert Indien mit Vorprodukten. Indien ist daher zu einem grossen Teil, man spricht von bis zu 80Prozent, von chinesischen Zulieferern abhängig.

Bevor wir dies weiter vertiefen, würde ich gerne die Wertschöpfungskette zu Ende buchstabieren. Wir waren bei den Wirkstoffen stehen geblieben.

Wenn wir den Wirkstoff haben, muss er, wir sagen dazu im Fachjargon, zur Darreichungsform verarbeitet werden. Es geht dann um das Endprodukt, beispielsweise eine Tablette oder eine Kapsel. Dieser Arbeitsschritt läuft häufig in Indien, aber auch in Europa gibt es dazu hochmoderne Produktionsanlagen, die beispielsweise Tabletten herstellen können. Hier gibt es keinen Mangel an Produktionskapazitäten. Da sind wir in Europa und den USA gut aufgestellt. Dann kommt noch der Verpackungsschritt. Tabletten werden beispielsweise verblistert und anschliessend in eine Kartonschachtel verpackt. Das geschieht meist bei Lohnfertigern in Europa.

Die Herausforderungen liegen also in den Abhängigkeiten von China bei der Wirkstoffherstellung?

Richtig. Die Abhängigkeiten verschärfen sich, da viele Betriebe in der Wuhan-Region liegen, wo die Pandemie ausgebrochen ist und immer wieder neu aufflammt. Durch die Zero-Covid-Strategie in China kommt es dann immer wieder zu einem vollständigen Produktionsstillstand. Dieser führt zu den besprochenen Engpässen. Und sollte dann wieder mal eine Charge produziert worden sein, dann stapeln sich die Container in den Häfen. Plötzlich sind extrem steigende Transportkosten wieder ein Thema und schmälern signifikant die Marge.

Inzwischen gibt es im Rahmen der Projekte zur Neuen Seidenstrasse auch Alternativen auf dem Landweg nach Europa. Es können theoretisch Züge nach Europa fahren. Aber mitten auf der Strecke herrscht heute das Kriegsgeschehen. Das ist doch für Businessverantwortliche eine unglaublich schwierige Situation. Planung und Umsetzung stehen jeden Tag auf dem Prüfstand. Es stellt sich die Frage nach den Reaktionsmustern. Holt man Produktionen wieder nach Europa zurück? Am Anfang der Pandemie konnten wir nicht mal Masken in Europa produzieren.

Es gab in der Pandemie einen vom Bundesrat eingesetzten Krisenstab, der sich um Beschaffung und Sicherstellung von wichtigen Medikamenten und Masken kümmerte. Es gab dann Hersteller, die sich Maschinen besorgt haben, um in der Schweiz selbst Masken zu produzieren. Man war dann zunächst hoch erfreut, dass man eigene Masken zur Verfügung hatte, wenn auch der Preis höher lag. Als dann aber wieder billigere Masken aus China kamen, wurde wieder den billigen chinesischen Masken der Vorzug gegeben. Der arme Unternehmer blieb auf Verlusten sitzen und musste die Produktion wieder einstellen.

Das ist der Rückfall in klassische Muster – nur der Preis zählt.

Die Reaktion der Konsumenten und der Politik ist hier falsch. Wir können nicht auf der einen Seite fordern, dass bei strategisch wichtigen Produkten die nationale Industrie Produkte anbietet, und dann, wenn aus China wieder die Lieferungen kommen, das alles vergessen. Ein sicherer Nachschub hat seinen Preis und ist gerade bei Medikamenten von grösster Bedeutung.

Das sehen wir gerade am Beispiel der Energieabhängigkeit von fossilen Brennstoffen. Wenn das Öl und Gas aus Russland, das uns lange billig über Wasser gehalten hat, versiegt, und es wird versiegen, müssen wir uns auf höhere Preise einstellen. Das ist bei Medikamenten nicht anders.

Wie sieht die Diskussion hier aus?

Auch hier gibt es Schlagworte wie Re-Shoring oder Re-Patriation der Wirkstoffproduktion. Die USA und Frankreich haben damit angefangen. Präsident Macron hat beispielsweise angeordnet, das Schmerzmittel Paracetamol wieder selbst zu produzieren. Auch der ehemalige Gesundheitsminister in Deutschland, Jens Spahn, wollte auf einem der Höhepunkte der Pandemie zwei Milliarden Euro für Hilfsmittel und Medikamente bereitstellen.

Da hört man nicht mehr viel davon.

Ja, das war – so fürchte ich – ein politisches Lippenbekenntnis.

Wir stehen aber, wie bereits besprochen, vor der Situation, dass immer mehr medizinische Wirkstoffe aus China kommen und heimische Hersteller sich aufgrund des Preisdrucks bei Generika vom Markt verabschieden. Im Augenblick beträgt der Durchschnittspreis für eine Tagesdosis eines Generikums gerade mal 68 Rappen in der Apotheke – also weniger als für Kaugummis am Kiosk.

Könnte nicht Diversifizierung eine Lösung sein?

Genau das muss das Ziel sein, denn oft gibt es bei einem wichtigen Wirkstoff zum Teil nur noch einen oder zwei Produzenten in China, die oft gar nicht wissen, dass sie die einzigen sind. Unternehmen in Europa werden ohne Druck von sich aus diese Wirkstoffe nicht herstellen, wenn sie ihre Kosten nicht gedeckt bekommen.

Wie sieht die Lösung aus?

Wir müssen aufgrund der geopolitischen Lage unsere Lieferquellen für lebensnotwendige Arzneimittel diversifizieren, auch wenn es an anderen Standorten als China klar teurer ist. Und wir müssen damit jetzt beginnen.

Und wie sieht das operative Vorgehen aus?

Zuerst geht es um die Frage, was eigentlich lebensnotwendige Medikamente sind. Dazu bedarf es einer Debatte unter Ärzten und Apothekern zusammen mit unseren Gesundheitspolitikern. Es gibt hierzu bereits Vorschlagslisten. Anschliessend geht es darum, transparent nachzuweisen, woher die Vorprodukte und Wirkstoffe kommen und wie sie hergestellt werden beziehungsweise welche Zulieferer es gibt. Wenn diese alle in China sind, muss gehandelt werden, sprich es geht um die Suche beziehungsweise die Qualifizierung von zusätzlichen Zulieferern.

Man könnte jetzt zynisch einwenden, dazu brauche es noch eine Krise, um hier zu wirklichen Verhaltensänderungen zu kommen. Aber vielleicht kann uns die digitale Transformation helfen, um wenigstens zunächst Transparenz herzustellen.

Offensichtlich ist der Druck, jetzt zu handeln, noch nicht gross genug. Was die Digitalisierung im Gesundheitswesen der Schweiz anbetrifft, befinden wir uns noch am Anfang. Hier hat die Schweiz dringlichen Aufholbedarf.

Die notwendigen Daten lagern eigentlich alle in den Gesundheitsämtern, wo man die Zulassung beantragt hat. Diese sind elektronisch verfügbar. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) beruft derzeit eine Arbeitsgruppe ein, die sich genau mit der Frage der Versorgungssicherheit beschäftigen soll. Ich denke, dass dies ein Schritt in die richtige Richtung ist.

Ja, rein von der technischen Seite ist das heute kein Problem mehr.

Es gibt inzwischen schon Lösungen. In Europa bekommt heute jedes Medikament eine individuelle Nummer in Form eines Codes aufgedruckt. Dieser Code dient, um Arzneimittelfälschungen zu identifizieren. Dieser wird auf einen europäischen Server hochgeladen. Apotheker und Ärzte können bei der Abgabe vor Ort diesen Code abscannen. Dann wissen sie, dass es sich nicht um eine Fälschung handelt. Mit diesem System lässt sich auch sehr

schnell die Anzahl der Medikamente in der Schweiz ermitteln, also auch sofort erkennen, wenn es zu Engpässen kommt. So kann man Mangelsituationen sehr viel schneller erkennen. Diesen Vorgang nennt man «Serialisierung» und die Organisation in der Schweiz, die sich darum kümmert, heisst «Swiss Medicines Verification Organisation» (SMVO).

Wo stehen wir da?

Die SMVO ist bereits etabliert und viele Firmen arbeiten bereits tatkräftig mit. In Europa ist dieses System bereits Pflicht. In der Schweiz ist die Teilnahme allerdings freiwillig. Das mindert den Einsatz beim Erkennen von Versorgungsengpässen erheblich, wenn nicht alle sich daran beteiligen. Hier müsste der Gesetzgeber die Teilnahme verpflichtend machen.

Die reine liberale Globalisierung, die seit 1990 hegemonial war, ist im Zeichen der Pandemie und des Krieges in der Ukraine in Schwierigkeiten gekommen. Man schaut wieder mehr auf seinen Nationalstaat. Wie bewerten Sie die Entwicklungen?

Ja, das Modell «Globalisierung um jeden Preis» ist auf dem Prüfstand. Abhängigkeiten von China und Indien im Rahmen von Krisen können fatal sein, da diese mit dem Verweis auf den Eigenbedarf einfach nicht mehr liefern. Diese geopolitische Abhängigkeit ist gefährlich. Im Zeichen von neuen Strategien der Kriegsführung kann ein Lieferstopp von Medikamenten verheerende Wirkungen erzielen. Sollte sich China in einem nächsten Krieg Taiwan einverleiben, wird die westliche Welt berechtigt aufschreien und es werden wieder Sanktionen verhängt. China könnte reagieren, in dem es keine Wirkstoffe mehr liefert. In der Folge würden nach Schätzungen im Zeitrahmen von einem halben Jahr zusätzlich 300’000 Patienten in Europa sterben, da sie ihr Medikament nicht mehr bekommen und ein adäquater Ersatz nicht zur Verfügung steht. In der Industrie, und nicht nur in der Pharmabranche, findet daher gerade ein Umdenken statt. Es geht darum, die Abhängigkeit von China zu reduzieren. Es wird hier ein Umdenken stattfinden müssen. Die reine, eine ganze Epoche prägende Globalisierung ist vorbei. Wir sehen jetzt im Energiebereich ein schnelles Umsteuern. Im Gesundheitsbereich wird dies genauso kommen.

Gibt es ein konkretes praktisches Beispiel?

Die Biden-Regierung in den USA hat ein Konsortium ins Leben gerufen, um 50 bis 100 Wirkstoffe wieder selbst in den USA zu produzieren, bei denen die Abhängigkeit von China besonders hoch ist. Es bleibt zu hoffen, dass sie erfolgreich sein werden.

Werfen wir einen Blick in die Zukunft. Wir sollten eigentlich in der nächsten Pandemie besser vorbereitet sein. Vielleicht kommt auch die alte Pandemie im Herbst zurück. Jetzt haben wir es mit einer weltweiten Pandemie zu tun, die nicht vor nationalen Grenzen haltmacht. Dabei sind schwächere Gesellschaften, beispielsweise in Afrika, härter betroffen als potentere Gesellschaften in Westeuropa. Sie können schnell Impfstoffe organisieren. In Afrika schaut man dagegen in die Röhre. Das interessiert die Pandemie aber nicht, sie verbreitet sich. Viele Nichtregierungsorganisationen fordern daher die Aufhebung des Patentschutzes. Wie ist Ihre Position dazu?

Das reine Freigeben von Patenten wäre aus meiner Sicht der Tod der Innovation. Aus diesem Grund bin ich klar dagegen. Aber es ist richtig, es nützt nichts, wenn wir in Europa immunisiert sind und gleichzeitig in einem Dorf in Indien eine neue Variante auftaucht und dann ihre globale Reise antritt. Es geht um die kontrollierte freiwillige Weitergabe von Lizenzen der Pharmahersteller. Darüber hinaus muss den ärmeren Ländern technisch geholfen werden, den Impfstoff dann auch selbst zu produzieren, was nicht trivial ist. Das ist für mich der bessere Lösungsweg.

Dr. Axel Müller ist Geschäftsführer von Intergenerika in der Schweiz