Políticas públicas e instrumentos de diagnóstico para el mejoramiento barrial: Ejemplos de metodologías en Europa.
Eduardo de Santiago Rodríguez Consejero Técnico de la Subdirección General de Urbanismo. Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo. Ministerio de Fomento. edesantiago@fomento.es Dirección Postal: Paseo de la Castellana, 112. Madrid 28075. España. +34 91 728 42 99
Palabras clave: Barrios vulnerables, vulnerabilidad, regeneración, metodología. 1. INTRODUCCIÓN. En los últimos años se han venido sucediendo diversos estudios en Europa en los que se ha constatado que las áreas urbanas y las ciudades –aunque continúan siendo los motores del crecimiento y la innovación- resultan ser también los lugares donde se concentran más significativamente los problemas de pobreza, desigualdad, desfavorecimiento, etc. Además, todo apunta a que la intensa crisis económica que en la actualidad atraviesa la Unión Europea agudizará las desigualdades urbanas y la fragmentación y segregación social en sus ciudades. Desde el punto de vista político, la importancia de este tema fue reconocida con la declaración del año 2010 como Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social. Pero además, el Consejo Europeo celebrado el 23 de Junio de 2010 aprobó la estrategia Europa 2020, documento del máximo nivel político para orientar las líneas de acción política de la Unión Europea (UE) en el horizonte del año 2020, que incluye los siguientes objetivos generales: El 75 % de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada.
El 3 % del PIB de la UE debería ser invertido en I+D.
Debería alcanzarse el objetivo «20/20/20» en materia de clima y energía (incluido un incremento al 30 % de la reducción de emisiones si se dan las condiciones para ello).
El porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10 % y al menos el 40 % de la generación más joven debería tener estudios superiores completos.
De este modo, la inclusión en la Estrategia Europa 2020 del objetivo de lucha contra la pobreza implicará sin duda la necesidad de abordar políticas urbanas y de mejoramiento barrial para combatir estos procesos.
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1.
APROXIMACIONES AL CONCEPTO DE VULNERABILIDAD URBANA.
“vulnerable (del lat. "vulnerabilis") adj. Susceptible de ser herido o vulnerado, en cualquier acepción, de recibir un daño o perjuicio, o de ser afectado, conmovido, convencido o vencido por algo (…)”. “Diccionario de uso del español” de María Moliner. En su sentido etimológico, el término vulnerable expresa la “susceptibilidad” o posibilidad de ser herido, de recibir un daño o de ser afectado por alguna circunstancia. En términos urbanos, y aplicada sobre un espacio social, la “vulnerabilidad urbana” se referiría a la potencialidad de que la población de un determinado espacio urbano concreto sea afectada por alguna circunstancia adversa, de modo que el concepto aludiría no tanto a la existencia de una situación crítica constatada en la actualidad como a la de unas determinadas condiciones de riesgo, fragilidad, desfavorecimiento o desventaja que harían posible la entrada en esa situación crítica. Así pues, este concepto estaría íntimamente relacionado con un punto de vista operativo, es decir con la aplicación de actuaciones o medidas preventivas1 para que las potencialidades negativas no se conviertan finalmente en hechos, “de forma que de no actuarse sobre las bases del problema el área entrará en crisis, pudiéndose producir una degradación funcional y social del ámbito que lo conduzca a la marginación” (A. Hernández Aja, 2007, p.5). El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas ofrece la siguiente definición del concepto “vulnerabilidad”: “(...) En esencia, la vulnerabilidad puede definirse como un estado de elevada exposición a determinados riesgos e incertidumbres, combinado con una capacidad disminuida para protegerse o defenderse de ellos y hacer frente a sus consecuencias negativas. La vulnerabilidad existe en todos los niveles y dimensiones de la sociedad y es parte integrante de la condición humana, por lo que afecta tanto a cada persona como a la sociedad en su totalidad” Naciones Unidas. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. (2003). Profundizando en el mismo sentido, según A. Hernández Aja (2007, p. 8) puede entenderse por vulnerabilidad urbana “aquel proceso de malestar en las ciudades producido por la combinación de múltiples dimensiones de desventaja, en el que toda esperanza de movilidad social ascendente, de superación de su condición social de exclusión o próxima a ella, es contemplada como extremadamente difícil de alcanzar. Por el contrario, conlleva una percepción de inseguridad y miedo a la posibilidad de una movilidad social descendente, de empeoramiento de sus actuales condiciones de vida”. Así pues, la vulnerabilidad podría abordarse desde dos perspectivas: o
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Una perspectiva objetiva, o –al menos mensurable en base a ciertos parámetros-, relacionada con las condiciones de desfavorecimiento social que expresan las “desventajas estructurales de una población para desarrollar proyectos vitales en contextos de seguridad y confianza” (Ibídem).
Frente a la que podrían ser otros puntos de vista de tipo “curativo” o “paliativo”.
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o
Una perspectiva más subjetiva, relacionada con “un estado psicosocial que afecta a la percepción que los ciudadanos tienen del territorio en donde viven y de sus propias condiciones sociales” (Ibídem). En este sentido, puede darse incluso el caso de que esa percepción negativa de su propia situación por parte de los residentes de un espacio social se traduzca en procesos de malestar urbano que puedan no corresponderse con los indicadores ‘objetivos’ de vulnerabilidad. “Estamos hablando, por tanto, de que la vulnerabilidad es también un concepto relativo, contextual, que debe ser enmarcado en un territorio concreto” (Ibídem).
Como veremos, el Observatorio de la Vulnerabilidad Urbana en España combina ambos enfoques. En línea con la primera perspectiva, plantea una serie de indicadores objetivos con respecto a la media nacional, en base a los cuales se puedan identificar las condiciones de vulnerabilidad en áreas concretas de las ciudades españolas. Y en línea con la segunda, no sólo se utilizan algunos indicadores subjetivos disponibles relacionados con la percepción personal de determinados problemas por parte de los ciudadanos (extraídos de encuestas directas realizadas a la población), sino que se incluye también el análisis contextual, introduciendo referencias a los valores de los indicadores con respecto al contexto (de cada Comunidad Autónoma o de cada municipio). 2. CONSIDERACIONES PARA LA DEFINCIÓN DE UNA METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN Y DIAGNÓSTICO DE LA VULNERABILIDAD URBANA. A partir de estas perspectivas, y con este planteamiento teórico, la elección de la metodología concreta para identificar de modo objetivo la vulnerabilidad de un espacio social urbano debe proponer respuesta a varias preguntas: La primera: ¿cuál es el ámbito espacial de referencia (vecindario, barrio, distrito, ciudad, etc.) donde se pretende analizar la vulnerabilidad?. Esta cuestión resulta clave en la práctica, pues queda condicionada por la disponibilidad o no de información estadística asociada a la unidad de referencia elegida. La segunda pregunta clave para definir una metodología de trabajo sería: ¿cuáles son las variables significativas o indicadores elegidos para caracterizar la vulnerabilidad de modo objetivo?, o dicho de otro modo ¿cómo se “mide” la vulnerabilidad?. En general, parece indiscutible que el enfoque de la vulnerabilidad debe realizarse desde la lógica de la complejidad2; es decir, partiendo de una perspectiva multidimensional que, más allá de una sola variable simple (como puedan ser los ingresos familiares, el nivel de renta, o la pobreza3), permita aproximarse de forma indirecta y a través de diferentes variables a la
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Una síntesis sobre la aplicación del pensamiento complejo a las ciencias sociales puede verse en: Julio Alguacil Gómez (2000). 3 Aunque existe alguna definición consensuada internacionalmente (como la de Eurostat, que define la tasa de personas que viven en situación de riesgo de pobreza como aquellas con “una renta disponible por debajo del umbral de riesgo de pobreza, que se establece en el 60% de la renta disponible del promedio nacional
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compleja problemática de las condiciones de fragilidad, desfavorecimiento o desventaja en los espacios sociales. Desde este mismo punto de vista mutidimensional, el estudio pionero realizado por la OCDE en 1998 sobre “distressed urban areas” o “áreas urbanas desfavorecidas”, entendía que: “distressed urban areas are portions of cities or their suburbs, usually at the scale of residential neighbourhoods, in which social, economic and environmental problems are concentrated”4. Partiendo, pues, de una definición compleja –multidimensional o multifactorial- de la vulnerabilidad, se trataría, en primer lugar, de identificar esa serie de variables capaces de traducir a términos mensurables cada uno de los aspectos o dimensiones que componen las múltiples facetas de esa aproximación compleja. En la mayoría de los casos, este planteamiento resulta poco viable, no tanto desde el punto de vista teórico, como desde el práctico, ante la ausencia de información disponible o la falta de homogeneidad de ésta. En efecto, la escasa disponibilidad de datos suele condicionar de tal modo el listado de posibles variables, que lo habitual resulta ser proceder de manera inversa, seleccionando sobre el conjunto de variables con información disponible y homogénea aquellas que permiten aproximarse y perfilar mejor cada una de las dimensiones múltiples que forman parte del concepto de vulnerabilidad planteado. En algunos casos, se llega a proponer incluso la recomposición de este mosaico fragmentario de variables en un índice sintético, que se suele presentar bajo la denominación de “índice de vulnerabilidad”, o alguna similar. El problema estriba en que dicha recomposición, dada la naturaleza heterogénea de las variables que lo integran 5, se suele abordar mediante la asignación de “pesos proporcionales”, factores de conversión o ponderación a cada una de las distintas variables para poder componerlas en una sola expresión matemática. Desde el punto de vista matemático, ello supone la simplificación de un problema vectorial o multifactorial, convirtiéndolo previamente en uno escalar, lo que no siempre es posible y, que en relación con el concepto de vulnerabilidad al que nos estamos refiriendo, puede ser cuestionable. Finalmente, una tercera cuestión metodológica a responder sería: ¿cómo se determinan los valores de referencia o umbrales críticos para las variables identificadas, en base a los cuáles se estima que determinado espacio social es vulnerable?. En una posterior derivada, esta cuestión se relaciona también con la posibilidad de establecer un gradiente o clasificación de las situaciones de “vulnerabilidad”. De nuevo nos encontramos con un (incluidas las ayudas sociales)” ), sobre la definición de pobreza existen infinidad de enfoques. Véase, a modo de síntesis: P. Spicker; S. Álvarez Leguizamón; y D.Gordon (2009). 4
Traducción: “Las áreas urbanas desfavorecidas son aquellas partes de las ciudades o de sus suburbios, habitualmente en la escala de los barrios de vivienda, en las que se concentran los problemas sociales, económicos y ambientales”. Fuente: OECD (1998), p.15. 5
Como expresa un sabio refrán popular castellano: “no es posible sumar peras con manzanas”.
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problema complejo de optimización vectorial, en el que tanto la fijación de los umbrales como la agrupación en clases son cuestiones abiertas que pueden ser enmarcadas dentro de los debates metodológicos existentes en la actualidad sobre técnicas de clasificación multicriterio, “clustering”, lógica borrosa, etc6. 3. EJEMPLOS EUROPEOS DE METODOLOGÍAS E INSTRUMENTOS DE DIAGNÓSTICO Y EVALUCIÓN DE LA VULNERABILIDAD URBANA. Se presentan a continuación algunos ejemplos europeos de metodologías e instrumentos para el diagnóstico y la evaluación de la vulnerabilidad urbana, describiendo sus principales aportaciones metodológicas. 3.1.
Metodologías e Instrumentos en Inglaterra: los “Index of Deprivation” 7.
En Inglaterra8 el gobierno utiliza los Index of Deprivation 2007 (ID 2007) para medir objetivamente la vulnerabilidad (“deprivation”) desde una perspectiva multifactorial. El nivel de detalle del análisis espacial es el máximo que permite la desagregación espacial de la información estadística disponible en Inglaterra: las denominadas Lower Super Output Areas (LSOAs)9, en buena medida coincidentes (o, al menos, en ocasiones, denominadas como tales) con los vecindarios o barrios (neighbourhoods). El Index of Deprivation 2007 (ID 2007) es un índice complejo, compuesto a su vez de los siguientes Índices:
El más importante es el Index of Multiple Deprivation (IMD) 2007, que podría traducirse como Indice Multiple de Vulnerabilidad. El Income Deprivation Affecting Children (IDACI) 2007, índice de vulnerabilidad referido a niños. El Income Deprivation Affecting Older People Index (IDAOPI) 2007, índice de vulnerabilidad referido a ancianos.
Aunque los Índices se refieren a las LSOAs, hay también resúmenes a nivel municipal y de condado (Local Authority Summaries of the IMD 2007, County Council summaries of the IMD 2007), que permiten comparaciones agregadas en estos niveles.
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Una revisión del estado del arte puede verse en: M. Ehrgott y X. Gandibleux (2002). Una aproximación más concreta al problema en: A. Hernández Aja y M. Vázquez Espí (2010). 7 http://www.imd.communities.gov.uk/ 8 Los índices son sólo para Inglaterra. Aunque existen índices similares en Escocia, Gales e Irlanda del Norte que utilizan metodologías similares, no son exactamente iguales y no es válida su comparación. 9 Serían las equivalentes a las secciones censales españolas, que después se comentarán. Las LSOAs tienen entre 1.000 y 3.000 personas, con una población media de 1.500 personas. Hay 32.482 LSOAs en Inglaterra. La principal ventaja con respecto al caso español es que las LSOA no se dividen ni se agregan de forma continua como en España.
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Temporalmente, los índices IMD se han desarrollado con fechas de referencia 2004 y 2007. La mayoría de los datos que sustentan el IMD 2007 se refieren estadísticamente a 2005, aunque algunos lo hacen a un promedio de años, entre 2003-2005. El Index of Multiple Deprivation (IMD, podríamos traducirlo como Indice Multiple de Vulnerabilidad) 2007 combina una serie de 37 indicadores, elegidos para cubrir una amplia gama de temas económicos, sociales y de vivienda, agrupados en un único Índice Múltiple de Vulnerabilidad (IMD) para cada LSOA o vecindario de Inglaterra. Esto permite que cada una de las LSOA pueda ser clasificada (ordenada mediante un listado ascendente o descendente) en relación con las demás, en función de su nivel de vulnerabilidad. Como se comentaba, este Index of Multiple Deprivation IMD es el componente fundamental del Index of Deprivation ID. Las 37 variables que engloba el IMD reúne 37 se agrupan en 7 dimensiones (llamadas Dominios) de la vulnerabilidad:
Dominio de Vulnerabilidad por Indice de Ingresos. Dominio de Vulnerabilidad en el Empleo. Domino de Vulnerabilidad en la Salud y Discapacidad. Dominio de Vulnerabilidad en la Educación y Capacitación profesional. Dominio de Problemas en las viviendas y Dificultades de acceso a los servicios. Dominio Crimen. Dominio de Vulnerabilidad Ambiental.
Cada uno de estos dominios tiene un peso específico en el “cálculo” del índice Index of Multiple Deprivation (IMD) final. La metodología que da lugar a la formulación final del índice mediante la composición de las variables que lo integran es bastante complicada (incluye análisis factorial, correcciones y ajustes, etc.), pero puede sintetizarse conceptualmente mediante la asignación de pesos a los distintos dominios o variables.
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Figura 1. Ejemplo de visualización del Index of Multiple Deprivation 2007. Sandwell, West Midlands. / Fuente: http://www.imd.communities.gov.uk/ Los niveles de desagregación del Index of Deprivation ID 2007 (es decir, LSOA, distrito, y condado) pueden utilizarse para describir el gradiente de vulnerabilidad en una zona geográfica determinada, y analizarla en su contexto. 3.2.
Metodologías e Instrumentos en los Países Bajos: el “Leefbaarometer”.10
En los Países Bajos existe una herramienta denominada Barómetro de la Calidad de Vida (Leefbaarometer), que incluye un visor cartográfico que ofrece a nivel de cluster una radiografía de 49 indicadores, agrupados en 6 categorías: Vivienda; Espacio público; Infraestructuras y servicios; Población (Aspectos sociales / económicos); Cohesión social; y Calidad ambiental (Molestias e inseguridad). El denominado “cluster” es la unidad mínima estadística disponible en Holanda y consiste en la agrupación de unas 35-40 viviendas referida al nivel 6 de desagregación del código postal holandés (6PPC). A partir de este nivel, por agregación, se ofrecen también los datos estadísticos del barrio, el distrito y la ciudad. La principal novedad del ejemplo holandés es que ofrece un Indicador sintético de la “Calidad de Vida” (Index Leefbaarheid), que puede emplearse inversamente para indicar 10
http://www.leefbaarometer.nl/.
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la vulnerabilidad urbana, permitiendo la visualización por coropletas y el análisis de los resultados a diferentes escalas o niveles (ciudad, distrito, barrio y cluster), así como su evolución entre ciertas fechas de referencia (1998-2002, 2002-2006 y 1998-2006). Este Indicador sintético se construye mediante una metodología de complicado aparato matemático, pero de concepción simple, que consiste en asignar un valor escalar único al Index Leefbaarheid como combinación de los 49 indicadores secundarios agrupados en las 6 categorías mencionadas.
Figura 2. Indicador sintético Leefbaarheid. Rótterdam. Evolución 1998-2006. Fuente: Leefbaarometer. http://www.leefbaarometer.nl/
3.3. Metodologías e Instrumentos en Francia: el Observatorio Nacional de Zonas Urbanas Sensibles (ZUS) 11. En Francia, el Observatorio Nacional de las Zonas Urbanas Sensibles (ZUS) del Secrétariat Général à la Ville contempla cinco indicadores básicos de vulnerabilidad para cada ZUS, que son: Índice de Desempleo; Índice de No graduados menores de 25 años; Índice de Extranjeros; Índice de Familias monoparentales; e Índice de Hogares exentos de impuestos. El Observatorio incluye también un visor cartográfico a través del cual es posible obtener mapas temáticos de distintas variables. Las categorías de análisis que se ofrecen son: Población; Ingresos; Tasa de actividad; Educación; Seguridad; Fiscalidad local; Sanidad; y Habitat. 11
http://sig.ville.gouv.fr
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Figura 3. Cartografía dinámica de las ZUS. París. Representación Ingresos IRIS 2004. Fuente: http://sig.ville.gouv.fr
Finalmente, cabe destacar que aunque no se ofrece ningún indicador sintético, se incluye un diagrama tipo radar de los indicadores de cada ZUS, que permite comparar los valores de cada una de ellas con la media del distrito, del municipio, del departamento, y de la región.
Figura 4. Diagrama de radar correspondiente a la ZUS de HBM Aubervillers, Paris 18ª. Fuente: http://sig.ville.gouv.fr
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3.4. Metodologías e Instrumentos en Bélgica: Analyse cartographice des quartiers en dificulté12. En Bélgica también existe una herramienta de cartografía dinámica para analizar lo que allí se denominan “barrios en dificultades” (quartiers en dificulté). Se trata de una herramienta desarrollada en Geoclip13, que ofrece sólo 5 índices complejos desarrollados a partir de la combinación de indicadores estadísticos: índice de vivienda, de empleo, de cualificación, y de sanidad; y un índice sintético global. La principal novedad es que se ofrece también una caracterización de la vulnerabilidad por tipologías: identificando los barrios en los que existen tipos de problemas similares (gentrificación, inmigración, etc.).
Figura 5. Visualización de las tipologías de vulnerabilidad urbana en Bruselas según el “Analyse cartographice des quartiers en dificulté”. / Fuente: https://enquete.miis.be/buurten_in_moeilijkheden/framesFR.html
4. METODOLOGIAS E INSTRUMENTOS PARA EL ANÁLISIS VULNERABILIDAD URBANA EN ESPAÑA: EL OBSERVATORIO VULNERABILIDAD URBANA.
DE DE
LA LA
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http://www.mi-is.be/be-fr/doc/politique-des-grandes-villes/atlas-dynamique-des-quartiers-en-difficulte-dansles-regions-urbain 13
También en el caso español, el Atlas de la Vulnerabilidad está desarrollado con Geoclip.
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4.1.
Orígenes del estudio de la vulnerabilidad urbana en España.
Como se ha mencionado, uno de los estudios de tema que nos ocupa fue el concluido en 1998 areas” o “áreas urbanas desfavorecidas”, que en los todos estudios que posteriormente se han actualizando la propuesta metodológica original.
referencia a nivel internacional sobre el por la OCDE sobre “distressed urban el caso español constituye el origen de llevado a cabo, dando continuidad y
Para desarrollar este proyecto, hacia 1996 se constituyó en el seno de la OCDE un grupo de trabajo –en el cual participaba España- sobre “Distressed Urban Areas”, entre cuyos objetivos estaba la identificación y caracterización dentro de cada país de las “áreas o barrios desfavorecidos”. El universo del estudio propuesto por la OCDE eran las ciudades de más de 100.000 habitantes en cada uno de los países participantes, y la unidad urbana referencia se definió a partir de unos límites poblacionales comprendidos entre los 5.000 y 10.000 habitantes. En el caso español, se expandieron dichos límites para responder de forma más adecuada a la realidad urbana y territorial del país: por un lado, se estudiaron desde el punto estadístico todos los municipios mayores de 20.000 habitantes y, desde el punto de vista urbanístico (incluyendo la elaboración de trabajo de campo), todos los mayores de 50.000 habitantes y capitales de provincia. Por otra parte, se ampliaron también los límites de definición de la unidad urbana de referencia (el “barrio”), estableciendo un umbral de población comprendido entre los 3.500 y 15.000 habitantes. Finalmente, y ante la ausencia de información estadística asociada a esta unidad de referencia (el “barrio”) en el caso español, el análisis estadístico hubo de realizarse descendiendo a la escala más detallada disponible (la sección censal), y procediendo después a agregar las secciones para constituir los “barrios”. Conviene recordar que en España existen dos fuentes básicas de información estadística que permiten cubrir todo el territorio nacional: el Censo de Población y Vivienda, que se realiza cada 10 años y que ofrece un abanico exhaustivo de información estadística sobre la población (características demográficas, económicas, sociales, etc.), los hogares y los edificios; y el Padrón Municipal de Habitantes, que frente a la ventaja de ser de carácter continuo, y por tanto de poder aportar información anual, cuenta con la desventaja de ofrecer una información estadística limitada a unas cuantas variables demográficas simples. La unidad estadística mínima, tanto el Censo como del Padrón, es la “sección censal”, y es utilizada no sólo por el Instituto Nacional de Estadística (INE) para todos los trabajos en los que se realiza un análisis inframunicipal, sino también para fines electorales, constituyendo también la “sección electoral”. Dado que la Ley Electoral española fija que cada sección incluya un máximo de 2.000 electores y un mínimo de 500, las delimitaciones del seccionado electoral (y por tanto del censal, que es el mismo) van variando14 considerablemente a lo largo del tiempo, actualizándose el 1 de enero de 14
Básicamente estas variaciones consisten en la agregación de secciones que pierden población, o en la división de aquellas secciones con alto crecimiento demográfico que rebasan el umbral de población máxima establecido.
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cada año coincidiendo con la revisión del Censo Electoral y en cada Censo o Padrón. Esta coincidencia entre la sección censal y la electoral condiciona y limita mucho las posibilidades de explotación de la información estadística que ofrece el INE, pues la unidad mínima de comparación –la sección censal- no es estable a lo largo del tiempo, dificultando por tanto los análisis de evolución temporal. La metodología de la OCDE proponía la identificación de las situaciones de desfavorecimiento urbano a partir de dos variables filtro: la tasa de paro o desempleo, y el nivel de renta; comparándolas con la media nacional. En base a ello se consideraba que un ámbito era desfavorecido cuando tenía una tasa de paro o desempleo superior en un 50% a la media nacional y/o un nivel de renta inferior en un 50%. Teniendo en cuenta que en España tampoco era posible disponer de información suficientemente desagregada sobre los niveles de renta con el detalle espacial requerido (al menos, a escala de sección censal, que era la unidad espacial apropiada para el análisis de los barrios), se utilizaron como variables “proxy”15 la existencia de una tasa de población analfabeta o sin estudios entre las personas de 10 a 64 años superior en un 50% a la media nacional y la existencia de carencias de servicios básicos en las viviendas (no disponer de agua corriente, retrete, o baño/ducha) en una proporción superior al doble de la media nacional. La Dirección General de Actuaciones Concertadas en las Ciudades, del Ministerio de Fomento, coordinó –bajo la dirección de Félix Arias Goytre- este estudio para la OCDE y además realizó una serie de trabajos complementarios relacionados con el mismo cuyas conclusiones más destacadas se recogieron a posteriori en la publicación: Félix Arias Goytre (Director) (2000): “La desigualdad urbana en España”. Madrid: Ministerio de Fomento (Centro de Publicaciones), 2000. 4.2.
El Observatorio de la Vulnerabilidad Urbana en España16.
Partiendo de estos trabajos y en particular de la metodología original planteada por la OCDE, el Ministerio de Fomento presentó en 2011 el Observatorio de la Vulnerabilidad, un proyecto a largo plazo que pretende dar cabida a los distintos estudios relacionados con este tema en España, cumpliendo al mismo tiempo lo establecido en el Artículo 108 de la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, sobre Información al servicio de las políticas públicas para un medio urbano sostenible. El Observatorio comprende distintos instrumentos y herramientas, entre los que destacan:
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Es decir, como variables en las que se pudo constatar empíricamente una fuerte correlación. http://siu.vivienda.es/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=82&Itemid=75&lang=es
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El Atlas de la Vulnerabilidad Urbana, con información a nivel de sección censal de todos los municipios españoles (referido al Censo de Población y Vivienda de 2001, y, en un futuro, al de 2011). El Análisis Urbanístico de Barrios Vulnerables en España, referido a las ciudades mayores de 50.000 habitantes y capitales de provincia, y a los años 1991, 2001 y Adenda de 2006, estando también prevista su actualización con los datos del nuevo Censo de Población y Vivienda de 2011. El Mapa sobre Vivienda y Comunidad Gitana en España 2007, realizado por la Fundación Secretariado Gitano y el Ministerio de Vivienda. El acceso a otros Observatorios europeos de similares características. Links destacados con otros Observatorios autonómicos o municipales donde se analice la vulnerabilidad, así como con estudios o políticas sobre esta materia.
A continuación se detallan la metodología y contenidos del Atlas de la Vulnerabilidad Urbana y del Análisis Urbanístico de Barrios Vulnerables en España, que son los dos componentes principales del Observatorio. 4.3.
El Atlas de la Vulnerabilidad Urbana en España17.
El Atlas de la Vulnerabilidad Urbana en España es una aplicación de cartografía dinámica en línea que permite analizar las múltiples dimensiones de la vulnerabilidad urbana a nivel de sección censal en todos los municipios de España. Se ha realizado a partir de los datos del Censo de Población y Viviendas de 2001, estando prevista su actualización una vez estén disponibles los datos del nuevo Censo de 2011.
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http://siu.vivienda.es/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=103&Itemid=157&lang=es
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Figura 6: Imagen del Atlas de la Vulnerabilidad Urbana en España. Fuente: http://atlasvulnerabilidadurbana.vivienda.es/carto.php?
Para cada una de las 34.251 secciones censales de los 8.108 municipios españoles, el Atlas de la Vulnerabilidad ofrece un total de 96 indicadores e índices de vulnerabilidad, organizados en 4 dominios: 4.3.1. Indicadores de Vulnerabilidad Urbana. Se presentan 21 mapas temáticos, correspondientes a 21 Indicadores de Vulnerabilidad Urbana agrupados en 4 grandes temas: Vulnerabilidad Sociodemográfica (5 indicadores), Vulnerabilidad Socioeconómica (6 indicadores), Vulnerabilidad Residencial (5 indicadores) y Vulnerabilidad Subjetiva (5 indicadores). De estos 21 indicadores, se consideran Indicadores Básicos de Vulnerabilidad Urbana (IBVU) los 3 siguientes: Porcentaje de población en paro, Porcentaje de población sin estudios y Porcentaje de población en viviendas sin servicio o aseo. El listado de Indicadores, agrupados en los 5 dominios, es el siguiente: VULNERABILIDAD SOCIODEMOGRÁFICA (1) Porcentaje de población de 75 años y más. (2) Porcentaje de hogares unipersonales de mayores de 64 años (3) Porcentaje de hogares con un adulto y un menor o más.
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(4) Porcentaje de población extranjera. (5) Porcentaje de población extranjera infantil.
VULNERABILIDAD SOCIOECONÓMICA. (6) Porcentaje de población en paro. (IBVU: Indicador Básico de Vulnerabilidad Urbana). (7) Porcentaje de población juvenil en paro. (7.2) Porcentaje de población juvenil en paro (2). (8) Porcentaje de ocupados eventuales. (9) Porcentaje de ocupados no cualificados. (10) Porcentaje de población sin estudios. (IBVU: Indicador Básico de Vulnerabilidad Urbana). VULNERABILIDAD RESIDENCIAL. (11) Porcentaje de viviendas con menos de 30 m². (12) Superficie media por habitante (m²). (13) Porcentaje de población en viviendas sin servicio o aseo. (IBVU: Indicador Básico de Vulnerabilidad Urbana). (14) Porcentaje de viviendas en edificios en mal estado de conservación. (15) Porcentaje viviendas en edificios anteriores a 1951. VULNERABILIDAD SUBJETIVA. (16) Porcentaje de población con problemas de ruidos exteriores. (17) Porcentaje de población con problemas de contaminación en su entorno. (18) Porcentaje de población con problemas de malas comunicaciones. (19) Porcentaje de población con problema de escasez zonas verdes. (20) Porcentaje de población con problemas de delincuencia en su entorno. Todos los indicadores se han calculado a partir de los datos del Censo de Población y Vivienda de 2001, realizado por el Instituto Nacional de Estadística (INE). 4.3.2. Análisis contextual de la Vulnerabilidad Urbana. Este dominio permite realizar mapas de análisis contextual, comparando los 21 indicadores de vulnerabilidad anteriores en cada sección censal con el contexto municipal, regional (Comunidad Autónoma) o nacional, representando el número de veces en que el valor de un determinado indicador (de los 21 totales) en una sección censal está por debajo o por encima del valor en el municipio, la Comunidad Autónoma o España.
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4.3.3. Índices de Desigualdad Urbana. Este dominio ofrece para cada sección censal dos grandes Índices (sintéticos) de Desigualdad, calculados a partir de los 3 Indicadores Básicos de Vulnerabilidad Urbana (IBVU): El IDS, Índice de Desigualdad Socioeconómica, que se obtiene sumando los Indicadores Básicos de Vulnerabilidad Urbana (IBVU) “Porcentaje de población en paro” y “Porcentaje de población sin estudios”, una vez estandarizados por el método chi cuadrado, y aplicada posteriormente una transformación logarítmica para ajustar la distribución. El IDU, Índice de Desigualdad Urbana, que se obtiene análogamente sumando los 3 Indicadores Básicos de Vulnerabilidad Urbana (IBVU) “Porcentaje de población en paro”, “Porcentaje de población sin estudios” y “Porcentaje de población en viviendas sin servicio o aseo”, una vez estandarizados por el método chi cuadrado, y aplicada posteriormente una transformación logarítmica para ajustar la distribución. Cada uno de estos Índices puede referenciarse respecto al municipio, la Comunidad Autónoma o respecto al conjunto de España. 4.3.4. Índices Sintéticos de Vulnerabilidad Urbana (Clasificación Multicriterio). La clasificación multicriterio es una alternativa a la tradicional obtención de índices sintéticos mediante la definición de funciones de tipo escalar que combinan los diferentes indicadores de vulnerabilidad mediante la asignación de un peso proporcional a cada uno de los indicadores18. Desde el punto de vista metodológico, la clasificación multicriterio consiste en agrupar en clases de equivalencia los elementos de un conjunto atendiendo al valor de “n” índices o magnitudes, asignando el mismo valor global a cada uno de los elementos de cada clase19. Aplicando una metodología de clasificación multicriterio desarrollada específicamente para el Observatorio de la Vulnerabilidad, se ofrecen 5 índices sintéticos de vulnerabilidad componiendo los diferentes indicadores simples de vulnerabilidad manejados, en este caso 20+1. Los 5 índices sintéticos finales corresponden a la clasificación multicriterio de las secciones atendiendo a subconjuntos parciales de criterios (agrupados en 4 grandes categorías temáticas: Clasificación según Criterios Sociodemográficos, Clasificación según Criterios Socioeconómicos, Clasificación según Criterios Residenciales y Clasificación según Criterios Subjetivos) y a una Clasificación Multicriterio Global, englobando los 20 indicadores de vulnerabilidad considerados. 18
Como se ha comentado, el problema de este tipo de funciones es precisamente la subjetividad que existe en la asignación de los “pesos proporcionales” de cada indicador. La clasificación multicriterio permite eludir este problema. 19
La metodología detallada de la clasificación multicriterio puede consultarse en: http://siu.vivienda.es/siu/infoWeb/barrios/enlaces/20110610_INTRO_INFORME_GENERAL_2001.pdf
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De este modo, los mapas incluidos en este dominio permiten representar la posición de cada sección censal española clasificada de acuerdo a cada una de estas 5 posibles clasificaciones multicriterio de la vulnerabilidad urbana. Teniendo en cuenta que cada clasificación se realiza sobre dos universos diferentes (clasificando todas y cada una de las secciones censales con respecto al universo nacional, o al universo de cada Comunidad Autónoma), se pueden obtener un total de 10 mapas temáticos.
Figura 7: Secciones censales con más de 25 viviendas menores de 30 metros cuadrados. Málaga. Imagen del Atlas de la Vulnerabilidad Urbana en España. Fuente: http://atlasvulnerabilidadurbana.vivienda.es/carto.php?
5. EL ANÁLISIS URBANÍSTICO DE BARRIOS VULNERABLES EN ESPAÑA (1991, 2001, 2006). Durante los años 2009 y 2010 se acometió el “Análisis Urbanístico de Barrios Vulnerables en España”, referido al Censo de 2001, y empleando la misma metodología adaptada de la OCDE que en los trabajos que se habían realizado en 1996 con los datos del Censo de 1991, con el objeto de darles continuidad y actualizarlos con la información más reciente disponible, permitiendo además la comparación de los resultados a lo largo del tiempo. Dado que los datos del nuevo Censo de 2011 no estarán disponibles como mínimo hasta 2013, se decidió incluir una Adenda con algunos datos posteriores a 2001, provenientes del Padrón Municipal de Habitantes del año 2006. Todos estos trabajos se llevaron a
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cabo mediante un Convenio suscrito entre el Ministerio de Vivienda y la Sección de Urbanismo del Instituto Juan de Herrera, de la ETSAM20. La unidad espacial de referencia para este análisis realizado sobre el Censo de 2001 y el Padrón de 2006 fue –como ya ocurriera en el realizado sobre el Censo de 1991- el “barrio”, entendiendo por tal, según A. Hernández Aja (2004, p.8): “un espacio dotado de unas propiedades de continuidad espacial y de articulación social, que permite su apropiación por sus habitantes y es percibido como unidad”. Como se ha comentado, en España la única alternativa para acometer un análisis estadístico a nivel de barrio y que cubra todo el territorio nacional, es recurrir como fuente de información al Censo de Población y Vivienda y referirse a primero a la unidad menor, que resulta la sección censal, para agrupar posteriormente una o varias secciones en “barrios”. Por su parte, las variables elegidas para la caracterización objetiva de la vulnerabilidad se plantearon también en continuidad con el estudio realizado sobre el Censo de 1991 adaptando la metodología original propuesta por la OCDE. Se tomaron tres Indicadores Básicos de Vulnerabilidad Urbana (IBVU) –homologables a los empleados anteriormentepara caracterizar la Vulnerabilidad Urbana a partir de la información estadística disponible a nivel de sección censal en los Censos de Población y Vivienda: Tasa de paro, Porcentaje de población analfabeta y sin estudios ; y Carencias en las viviendas (sin agua corriente, wc, baño o ducha en 1991; y sin servicio o aseo, en 2001); a los que se añade un cuarto (Tasa de inmigración) en la Adenda de 2006. Los valores de referencia o umbrales para estos 3 Indicadores Básicos de Vulnerabilidad Urbana (IBVU) que definen las situaciones de vulnerabilidad también fueron los mismos que los que en su momento marcó la OCDE: un 50% sobre la media nacional.
En el indicador referido al paro, la tasa media nacional en 2001 era del 14,20%, determinándose como umbral de vulnerabilidad (es decir, cuando el indicador es superior en un 50% a la media nacional) una tasa de paro del 21,30%. En el año 1991 este umbral era el 28%. Para el índice de población sin estudios, el valor medio nacional era en 2001 del 15.30%, determinándose como umbral de vulnerabilidad una tasa del 22,95%. En 1991 este umbral era el 28%. Finalmente, para el indicador de carencias en las viviendas el valor medio nacional era en 2001 del 1,01%, determinándose como umbral de vulnerabilidad una tasa del 2,00%. En 1991, los umbrales eran: 2% de porcentaje de viviendas sin agua corriente, 3% sin WC dentro de la vivienda, y 5% sin baño o ducha.
Para la Adenda de 2006 se eligió una tasa de inmigración del 20% como indicativa de vulnerabilidad.
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Los créditos completos del trabajo se encuentran en: http://siu.vivienda.es/siu/infoWeb/barrios/enlaces/20110610_INTRO_INFORME_GENERAL_2001.pdf
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Aunque, como se ha comentado, se estimaba que el umbral de vulnerabilidad quedaba establecido en el momento en que cualquiera de los 3 Indicadores Básicos de Vulnerabilidad Urbana (IBVU) rebasaban los valores de referencia con respecto a la media nacional mencionados, ello no impide que en un análisis más detallado –como el que se hace en el Atlas de la Vulnerabilidad- puedan detectarse otros ámbitos con vulnerabilidad contextual, resultante de comparar los Indicadores con los valores de referencia regional o municipal. A partir de esta metodología, el Análisis Urbanístico de Barrios Vulnerables en España (tanto el referido a 1991, como el referido a 2001) se centra en las ciudades de más de 50.000 habitantes y capitales de provincia siguiendo el siguiente sistema de trabajo: 1. Análisis del Censo respectivo (1991 ó 2001) a través de los valores de referencia que se toman como Indicadores Básicos de Vulnerabilidad (tasa de paro; porcentaje de población analfabeta y sin estudios; y carencias en la vivienda - sin agua corriente, wc, baño o ducha en 1991; y sin servicio o aseo, en 2001-) con el fin de localizar las secciones censales que superan uno o más umbrales de referencia, para pasar a ser estudiadas mediante su delimitación sobre plano, conformando las Áreas Estadísticas Vulnerables. 2. En una segunda fase, y tras haber realizado una entrevista con los técnicos municipales y trabajo de campo, se realiza el análisis urbanístico con el fin de definir la delimitación de cada Barrio Vulnerable a partir de las Áreas Estadísticas Vulnerables. 3. Por último se envía a los técnicos municipales un borrador con la documentación elaborada para que completen y corrijan, si es necesario, la información referente a cada municipio. 4. La información correspondiente a cada Barrio Vulnerable se organiza mediante una Ficha de “Descripción del Barrio” que trata de reflejar su realidad actual tanto urbana como social, y una “Ficha estadística” (referida al Área Estadística Vulnerable asociada), con toda la información estadística y los Indicadores de Vulnerabilidad. La Adenda de 2006 se centra igualmente en las ciudades de más de 50.000 habitantes y capitales de provincia. El sistema de trabajo es análogo al de 1991 y 2001, con la única particularidad de que la identificación de las Áreas Estadísticas Vulnerables se realiza partiendo del análisis del Padrón de 2006 a través de la tasa de población inmigrante, con el fin de localizar las secciones censales cuyo índice de inmigración supera el valor de referencia (estimado en un 20%). 6. CONCLUSIÓN: EL OBSERVATORIO DE LA VULNERABILIDAD COMO PUNTO DE PARTIDA PARA EL MEJORAMIENTO BARRIAL MEDIANTE LA REGENERACIÓN URBANA INTERGRADA. En definitiva, el Observatorio de la Vulnerabilidad Urbana es una plataforma de análisis y reflexión, que permite coordinar los esfuerzos de las distintas administraciones públicas
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españolas en la lucha contra la vulnerabilidad. Además, el Observatorio tiene también una clara vocación operativa al servicio de los programas de regeneración urbana integrada. Esta vocación queda manifiesta en el Análisis Urbanístico de Barrios Vulnerables en España, ya que este contiene un Visor del Catálogo de Barrios Vulnerables, que permite acceder a un mapa de España desde el que se puede seleccionar una provincia y un año de referencia (1991, 2001, Adenda de 2006, y, próximamente 2011). A partir del listado de Barrios Vulnerables de cada municipio , se puede identificarlos en el mapa, visualizando por medio de iconos cuáles de los Indicadores de Vulnerabilidad superan los valores de referencia, y descargar de cada uno de los Barrios Vulnerables una Ficha de “Descripción Urbanística” del Barrio (que trata de reflejar su realidad actual tanto urbana como social), y una “Ficha estadística” (referida al Área Estadística Vulnerable asociada), con toda la información estadística y los Indicadores de Vulnerabilidad. El Catálogo también permite superponer las delimitaciones de los Barrios Vulnerables de 1991, 2001 y de la Adenda de 2006. El Observatorio pretende que todas estas funcionalidades sirvan de ayuda a las distintas administraciones públicas españolas para la definición de los programas de mejoramiento barrial en barrios vulnerables.
Figura 8: Barrio de Lavapiés, Madrid. Imagen del Catálogo de Barrios Vulnerables en España,2001. Fuente: http://siu.vivienda.es/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=89&Itemid=138&lang=es
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Figuras 9 y 10: Ficha estadística del Barrio de Lavapiés, Madrid. Imagen del Catálogo de Barrios Vulnerables en España, 2001. / Fuente: http://siu.vivienda.es/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=89&Itemid=138&lang= es
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