Producción y transformación del espacio residencial de la Población de Bajos Ingresos

Miembros Honorarios Carlos de Mattos Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile Horacio Capel Universidad de Barcelona, España René Coulomb Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México

Jurado Académico 2012 Francisco Sabatini Presidente del Jurado Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile Alan Gilbert University College London, Inglaterra Alfonso X. Iracheta El Colegio Mexiquense, A.C. México Alfredo Stein University of Manchester, Inglaterra Analía Vázquez Universidad Nacional de Mar de Plata, Argentina Antonio Alves Universidade de São Paulo, Brasil Carlito Calil Junior Universidade de São Paulo, Brasil

Eduardo Mario Reese Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina Elena Jorge Sierra Universidad de Alicante, España Enrique Orozco Universidad Nacional Experimental del Táchira, Venezuela Francisco Santiago Yeomans Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México Georgina Isunza Instituto Politécnico Nacional, México Gonzalo Martínez Universidad Autónoma del Estado de México, México Hilda María Herzer Universidad de Buenos Aires, Argentina Ignacio Carlos Kunz Universidad Nacional Autónoma de México, México Irene Blasco Universidad Nacional de San Juan, Argentina Jahir Rodríguez Universidad Autónoma de Manizales, Colombia João Sette Whitaker Universidad de São Paulo, Brasil Juan José Gutiérrez Universidad Autónoma del Estado de México, México

Julio Calderón Pontificia Universidad Católica del Perú, Perú Luis Gabriel Gómez Universidad de Colima, México María Elena Ducci Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile Martim O. Smolka Lincoln Institute of Land Policy, Estados Unidos Montserrat Pareja Universidad de Barcelona, España Patricia Ávila Universidad Nacional Autónoma de México, México Paula Meth University of Sheffield, Inglaterra Pedro Abramo Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil Peter Kellett Newcastle University, Inglaterra Peter M. Ward University of Texas at Austin, Estados Unidos Priscilla Connolly Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México Renato Cymbalista Universidade de São Paulo, Brasil

Ricardo Jordán Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) Rosana Gaggino Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina Ruby Mejía Universidad del Valle, Colombia Sergio Manuel Alcocer Universidad Nacional Autónoma de México, México Sergio Vega Universidad Politécnica de Madrid, España Silverio Hernández Universidad Autónoma del Estado de México, México Teresinha Maria Gonçalves Universidade do Extremo Sul Catarinense, Brasil Tito Alejandro Alegría El Colegio de la Frontera Norte A.C. México Tanus Moreira Pontifícia Universidade Católica de Campinas, Brasil Wiley Ludeña Universidad Nacional de Ingeniería, Perú

Jurado de Calidad 2012 Luis Foncerrada Ariel Cano Javier Gavito

Mensaje del Director General del Infonavit El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), a través de la Red Digital de información sobre la Vivienda, y en colaboración con la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex) por medio del Sistema de Información Científica Redalyc, consolidaron en 2008 la Comunidad de Estudios Territoriales, un espacio académico que permite la difusión de publicaciones científicas y la colaboración entre investigadores de diversos países.

En 2009 el Infonavit y la UAEMex convocaron la primera edición del Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc, con el fin de reconocer los resultados relevantes de trabajos de investigación sobre temas vinculados a la vivienda sustentable en Iberoamérica. Desde entonces, su vocación ha contribuido a la generación y difusión de los nuevos conocimientos, los métodos y las estrategias de análisis sobre estas temáticas; generando un diálogo entre la Academia y el Instituto. A lo largo de la historia del premio, la convocatoria abierta de las tesis publicadas tiene la finalidad de impulsar la difusión de los trabajos ganadores, no sólo dentro de la comunidad académica sino al público en general.

Como las bases lo han referido, en este galardón participan tesis de maestría y doctorado para obtener grado ante instituciones de educación superior, cuyos programas de estudio avalan el reconocimiento de las instancias legales de educación correspondientes a cada país. El Instituto se ha interesado por estas publicaciones, ya que las contribuciones de este tipo de trabajos propician reflexiones orientadas a fomentar la construcción y mantenimiento de ciudades compactas y sustentables, que impactan de manera directa en la vida de los habitantes de las mismas.

Por cuarto año consecutivo, el Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc se ha convertido en una oportunidad ideal para comunicar y dar a conocer los trabajos de investigación que reflexionan sobre la realidad de las ciudades y nos ayudan a enriquecer nuestra estrategia institucional

en materia de vivienda para así mejorar la calidad de vida de nuestros derechohabientes.

La convocatoria de este premio se dirigió a estudiantes graduados de maestría y doctorado con tesis concluidas y sustentadas entre el 1 de junio del 2009 y el 15 de mayo del 2012. La recepción a esta convocatoria por parte de la comunidad académica superó con creces los envíos de otros años. Se recibieron 32 trabajos en total, 19 de maestría y 13 de doctorado, como resultado de investigaciones sobre la producción, gestión y acceso a la vivienda, el desarrollo habitacional, el sistema de información sobre los desarrollos urbanos, la organización y participación ciudadana, así como la regeneración, reconstrucción y densificación urbana como referencia a la vivienda sustentable en Iberoamérica.

Para evaluar los trabajos, provenientes de más de 12 países, entre los que destacan México, Brasil, España, Argentina, Chile, Colombia, Cuba y Reino Unido, entre otros, se conformó un jurado compuesto por 41 académicos, profesionistas, especialistas e investigadores dedicados al estudio de las problemáticas urbanas y el desarrollo territorial en Iberoamérica. Posterior a la deliberación del Jurado de Expertos, los resultados se evaluaron y ratificaron por un Jurado de Calidad, integrado por el Director General de la Comisión Nacional de Vivienda, el Director General de la Sociedad Hipotecaria y el Director del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado. Por segunda ocasión, la edición 2012 celebra dos categorías en la entrega del Premio: la Categoría A de Investigación Básica (teórica o teóricapráctica) y la Categoría B de Investigación Aplicada a realidades concretas con resultados tangibles. Tanto el Jurado de Expertos como el Jurado de Calidad decidieron otorgar el primer lugar de la Categoría A de Investigación Aplicada a Ernesto López Morales por la tesis Urbanismo proempresarial y destrucción creativa: Estrategia de renovación urbana en el pericentro de Santiago de Chile, 1990-2005, tesis presentada para obtener el Doctorado en Planificación Urbana por University College London, que propone una metodología innovadora para abordar el tema de suelo en zonas periurbanas y sus posibles implicaciones para entender procesos similares en toda Latinoamérica;

además reúne una gran cantidad de análisis empíricos para abordar este tema. En la misma categoría, Carlos Alberto Torres Tovar obtuvo el segundo lugar por su trabajo Producción y transformación del espacio residencial de la población de bajos ingresos en Bogotá, en el marco de políticas neoliberales (1990-2010), tesis que presentó para obtener Doctorado en Arquitectura y Ciudad por el Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid. En este trabajo se demuestran los impactos que han tenido las políticas de desarrollo urbano y vivienda en la producción de asentamientos informales en Bogotá.

El tercer lugar de la Categoría A fue para el estudio El abandono de la vivienda como consecuencia de la delincuencia e inseguridad urbanas en Ciudad Juárez, Chihuahua, México, en el periodo 2007-2010 de Gabriel García Moreno, quien cursó estudios de Maestría en Planificación y Desarrollo Urbano en el Instituto de Arquitectura, Diseño y Arte de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez; una investigación cuya conclusión creativa es a escala de barrio pues el abandono de viviendas no está asociado a la inseguridad pública, en contrasentido de los puntos de vista usuales en los medios y poniendo en cuestión algunos argumentos usados por el gobierno para sustentar su política de recuperación de espacios públicos.

En el caso de la Categoría B, el primer y único lugar se otorgó a Susana Restrepo Rico por su investigación sobre Mejoramiento sostenible de asentamientos informales en países en desarrollo: Brasil, Indonesia y Tailandia, realizado en la Universidad de Ciencias Aplicadas Fachhochschule Frankfurt am Main. En esta tesis se aborda una problemática de alto contenido social; además de analizar con rigor metodológico los factores que han caracterizado a proyectos exitosos implementados en sectores urbanos deprimidos para mejorarlos y brindarles sustentabilidad al dignificar la vida de amplias mayorías de población. Con esta convocatoria, y las más de 175 tesis registradas en el Repositorio Iberoamericano de Tesis, alojado en la Red Digital de Información sobre Vivienda del Instituto, podemos consolidar ciudades más inteligentes y eficientes, que sean mejores y más habitables, que se integren a entornos competitivos para fomentar

la creación de comunidad y plusvalía patrimonial. De esta forma, el Instituto se compromete con el intercambio académico y generación de conocimiento ante las problemáticas y desafíos en Iberoamérica.

El Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc, simbolizado con “Ave”, una escultura del artista mexicano Hersúa realizada en 2009, se consolida como referente universal de la producción científica, relacionada con los temas de vivienda, así como un canal de consulta abierta destinada a nuevas metodologías de investigación. El Premio de Tesis se perfila como una plataforma de posicionamiento y difusión universal de gran impacto en Iberoamérica; reflejo de nuestra preocupación por actividades académicas hacia la nueva misión y visión del Instituto.

Desde el Infonavit esperamos que esta cuarta edición contribuya a crear una reflexión interdisciplinaria con la finalidad de debatir, evaluar, investigar y proyectar estudios historiográficos y prospectivos sobre la calidad de vida de las ciudades, su permanencia y trasformación.

Resulta acuciante recuperar la competitividad y sustentabilidad hacia un modelo inteligente, compacto y eficiente al maximizar el valor patrimonial de los habitantes, sus espacios habitables y su propia ciudad.

Mtro. Alejandro Murat Director General del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

Mensaje del Rector de la UAEMEx A cuatro años de su inicio, el Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc se ha convertido en un referente entre instituciones nacionales e internacionales de educación superior, ya que ha demostrado que es posible alcanzar el anhelado ideal de colaboración entre el sector gubernamental y el académico para generar nuevas formas de acción en beneficio de la ciudadanía. En este sentido, la contribución entre el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y la Universidad Autónoma del Estado de México, a través del Sistema de Información Científica Redalyc, ha impulsado la investigación sobre vivienda y estudios urbanos para definir y visibilizar las problemáticas de este tema tanto en México como en Iberoamérica.

Si bien es cierto que en cada uno de los países iberoamericanos existen problemáticas particulares que no son aplicables para el resto de ellos, también es innegable que es necesario conocer las nuevas propuestas que existen en Iberoamérica; de esta forma el Premio impulsa la investigación urbana nacional para dar respuesta a los problemas relacionados con los procesos de diseño, construcción, financiamiento y gestión de la vivienda, además de impulsar la conformación de un paradigma iberoamericano sobre la investigación urbana que sin duda es un esfuerzo bien recibido por la comunidad académica internacional.

La vivienda como objeto de estudio se ubica en diferentes dimensiones: económico, político, social y ambiental, se le reconoce como un factor de estímulo económico, como un elemento central dentro de la política pública que influye en el crecimiento urbano, como una demanda social o parte del patrimonio familiar y producto para disminuir los impactos ambientales. La complejidad de la vivienda se puede abordar desde dos tipos de investigación: a) Investigación básica o teórica, b) Investigación aplicada; con la finalidad de contribuir a los dos tipos de investigación, el Premio integra estas categorías de participación dentro de su convocatoria y establece que la diferencia entre ellas radica en la dimensión de análisis; para la

Investigación Básica o Teórica el problema de estudio deberá tener una visión socioterritorial mientras que para la Investigación Aplicada sólo existe una dimensión técnica o tecnológica. Para ambas categorías es indispensable la relación entre el corpus teórico y el referente empírico, por lo que el marco metodológico es crucial para el análisis cuantitativo y/o cualitativo del problema de estudio.

Con la publicación de la serie Investigación sobre Vivienda en Iberoamérica se impulsa la difusión de nuevas investigaciones y la formación de investigadores en el área de la vivienda y estudios urbanos; hasta el momento cuenta con catorce libros, de los cuales once están en formato e-book y sin duda es una muestra de las problemáticas que se viven en Iberoamérica. En 2010 los libros publicados fueron: 1) Espacios abiertos y calidad de vida en conjuntos habitacionales organizados en condominio, (México); 2) Vivienda social en altura: Tipologías urbanas y directrices de producción en Bogotá, (Colombia); y, 3) Reconstrucción de los movimientos sociales urbanos, (Chile). Para 2011 se publicaron: 1) Projeto de habitaçâo em favelas: especificidades e parâmetros de qualidade, (Brasil); 2) Efectos de la segregación residencial socioeconómica en los jóvenes pobres de Santiago, (Chile); y 3) Evaluación de estrategias bioclimáticas aplicadas en edificios y su impacto en la reducción del consumo de agua en equipos de enfriamiento evaporativo directo, (México). Mientras que en 2012 se integraron a la serie los libros: 1) Haciendo un lugar en la ciudad: Creación de espacios en asentamientos informales en México, (Inglaterra); 2) El parque de mi barrio: production and consumption of open spaces in popular settlements in Bogotá, (Colombia); 3) Vivienda social—vivienda de mercado: confluencia entre Estado, empresas constructoras y capital financiero, (Brasil) y, 4) Análisis de ciclo de vida y aspectos medioambientales en el diseño estructural (México).

Los libros publicados en 2013, motivo de orgullo para todos los que conforman este Premio, muestran la internacionalización de esta iniciativa y ratifican la excelente calidad de los trabajos postulados; los cuatro libros ganadores abarcan amplios periodos de tiempo lo que permite un balance temático y confrontan las construcciones teóricas del urbanismo con las evidencias empíricas de sus resultados, así se

genera una sinergia de temáticas y métodos de análisis. Urbanismo proempresarial y destrucción creativa: un estudio de caso de la estrategia de renovación urbana en el pericentro de Santiago de Chile, 1990-2005, escrito por Ernesto López Morales, ganador del Primer Lugar de la Categoría A, debate sobre la apropiación de plusvalías y muestra que se hace con el redesarrollo de zonas deterioradas; en el tema del suelo urbano es una aportación que motivará nuevos derroteros para nutrir el marco teórico sobre vivienda.

Carlos Alberto Torres Tovar, ganador del Segundo Lugar de la Categoría A, realizó un esfuerzo meritorio por presentar la transformación del espacio urbano y la vivienda en un periodo de veinte años, con su trabajo Producción y transformación del espacio residencial de la población de bajos ingresos en Bogotá en el marco de las políticas neoliberales (1990-2010) hace una aportación a la comprensión de la problemática de la vivienda social en Colombia.

El abandono de la vivienda como consecuencia de la delincuencia e inseguridad urbanas en Ciudad Juárez, Chihuahua, México, en el periodo 2007-2010 de Gabriel García Moreno, ganador del Tercer Lugar de la Categoría A, nos presenta de forma creativa la problemática del abandono de la vivienda en México y pone en entre dicho el argumento de que la violencia en algunas regiones de México es el principal factor para dejar las viviendas; los resultados de esta investigación dan un panorama más claro para un tema que cada vez adquiere mayor importancia en México, como lo es el abandono de viviendas con todos los problemas económicos, políticos y sociales que trae consigo esta problemática.

Susana Restrepo Rico, ganadora del Primer Lugar de la Categoría B, en su libro Sustainable Upgrading of Informal Settlements in Developing Countries: Brazil, Indonesia and Thailand, aborda con un sólido sustento teórico la mejora de asentamientos informales y compara el caso de tres países, así las aportaciones realizadas desde Iberoamérica se presentan como genuino contraste con las teorías urbanas realizadas en países en desarrollo.

Sin duda los libros que presentamos son un logro importante para el Infonavit y para la Universidad Autónoma del Estado de México porque contribuyen a la discusión de la problemática nacional en

torno a la vivienda y los estudios urbanos, aún más cuando la vivienda en México se encuentra en el centro de las políticas de ordenamiento urbano promovidas por el Gobierno Federal. No podemos dejar de mencionar que otra conquista alcanzada es el Repositorio Iberoamericano de Tesis sobre Vivienda que concentra más de 150 tesis de posgrado de programas nacionales e internacionales, el cual está alojado en la Biblioteca Digital del Infonavit y en la Comunidad de Estudios Territoriales. La calidad de las tesis concursantes está avalada por el Jurado Evaluador, conformado por los investigadores más reconocidos a nivel mundial, y por el Jurado de Calidad, integrado por los representantes de las instituciones vinculadas al desarrollo de vivienda, ambos jurados son sin duda el pilar principal para que esta iniciativa continúe impulsando la formación de nuevos investigadores.

Finalmente, reconozco la loable tarea del Infonavit para impulsar las actividades académicas no sólo a nivel nacional sino internacional, ya que bajo su excelente dirección ha podido sumar voluntades para que las universidades nacionales e internacionales tengan un punto de encuentro para la innovación en la investigación urbana. Que los éxitos alcanzados sean el estímulo para enfrentar nuevos retos. Enhorabuena. ¡Muchas felicidades!

Dr. Jorge Olvera Rector de la Universidad Autónoma del Estado de México

Presentación Los trabajos galardonados en la cuarta edición del Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc, correspondiente al concurso realizado en 2012, nos producen especial satisfacción. Abordan problemas en materia de vivienda que representan desafíos de primera importancia en nuestras ciudades latinoamericanas, tanto problemas nuevos como viejos que siguen sobrepasando la capacidad de nuestras políticas habitacionales y urbanas.

Entre los nuevos desafíos se cuenta, por una parte, la gentrificación de distritos populares por proyectos residenciales para grupos afluentes que conllevan amenazas de desplazamiento y resegregación, estudiada por Ernesto López Morales en su trabajo sobre Santiago de Chile que fue merecedor del Primer Lugar en Investigación Básica; y, por otra, el abandono de viviendas derivado de la inseguridad y la violencia que estudia Gabriel García Moreno en Ciudad Juárez, México, quien obtuvo el Tercer Lugar en Investigación Básica.

Entre los problemas tradicionales de vivienda y suelo de nuestras ciudades, están los que se relacionan con la evolución de los asentamientos informales de bajos ingresos en los distritos urbanos más precarios. Fueron cubiertos por Carlos Alberto Torres Tovar, Segundo Lugar en Investigación Básica, a través de su estudio de la producción y transformación del espacio residencial en asentamientos precarios de Ciudad Bolívar en Bogotá; y por Susana Restrepo Rico, Primer Lugar en Investigación Aplicada, cuya tesis cubrió el desafío de mejoramiento sustentable de dichos asentamientos informales.

El apoyo sostenido a las tesis en vivienda sustentable que este Premio representa, junto a la calidad de los trabajos que presentamos en esta ocasión, son un paso en el fortalecimiento de nuestra capacidad de investigación especializada.

Sin embargo, es necesario, tener en cuenta que el camino por delante en materia de desarrollo científico es largo. La relativa desconexión entre trabajo empírico y trabajo conceptual, la veneración de las técnicas cuantitativas por algunos y la simultánea devoción que

otros muestran por el trabajo cualitativo en terreno, la tendencia a acomodar la realidad empírica a hipótesis o creencias que fungen como conclusiones ex ante, y la ilusión de que la abundancia de datos y cifras permite soslayar el trabajo teórico, son algunas de las debilidades de nuestra práctica científica.

El estímulo científico que requerimos multiplicar y que este Premio representa, se manifiesta en una serie de progresos en materia de generación de conocimiento nuevo: una mejor capacidad de preguntar y organizar nuestras ignorancias (lo que debemos diferenciar de nuestra capacidad de responder desde las destrezas profesionales), una mayor disposición a sorprendernos frente a la complejidad de nuestras ciudades y expresar ese asombro más que ofrecer respuestas demasiado rápidas y defenderlas y, en fin, destreza para identificar mitos o creencias sin fundamento científico, qué tanta influencia tienen en el campo de los estudios urbanos y de vivienda. La tarea también incluye la capacidad de perseguir esos mitos antes de que se sigan robusteciendo y bloqueando nuestra comprensión de los hechos. Las desigualdades sociales, tan marcadas en nuestras ciudades, son el punto de partida de algunos de estos mitos que obstruyen la investigación científica, como aquel de que nuestras ciudades están totalmente escindidas en dos partes, una rica y otra pobre; que la segregación residencial no puede sino aumentar; o que la única relación posible entre los grupos sociales es el conflicto y la discriminación.

En cambio, resulta mucho más promisorio en términos de generación de conocimiento hacerse cargo de las paradojas que exhiben hoy nuestras ciudades. Por ejemplo, en términos económicos, el porqué de la concentración de los proyectos inmobiliarios donde los suelos son más caros y escasos, como argumentan los gremios de promotores y no pocos funcionarios públicos, el suelo es un costo de construcción; en términos políticos, cómo explicar las movilizaciones de segmentos heterogéneos de población urbana en defensa de su calidad de vida y contra proyectos o inversiones si las desigualdades son tan fuertes y atentan contra la cohesión social; en materia social, cómo entender las tendencias de reducción de la segregación residencial de muchas ciudades al mismo tiempo que proliferan los guetos de pobreza y

violencia y se multiplican los barrios cerrados de los grupos afluentes; y cómo interpretar que asistimos a procesos de “vuelta a la ciudad” de grupos medios y altos, revirtiendo las tendencias pretéritas de crecimiento hacia los suburbios, cuando el deterioro de la calidad de vida urbana aumenta, a la vez que la conciencia sobre el mismo.

Ciudades que se transforman más rápido, cuyo sector inmobiliario se expande a pesar de la crisis económica, y que ven surgir distritos más mezclados funcional y socialmente a la par que se agravan los efectos sociales de la segregación socioespacial; son ciudades que en buena medida resultan indescifrables a pesar de que nunca hemos contado con tanta información cuantitativa y tan segregada espacialmente.

El Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable representa un loable esfuerzo de profesionales del Infonavit y de la Redalyc que trabajaron con creatividad y tesón en su creación y producción, entre los que se cuentan Víctor Manuel Borrás, José de Jesús Gómez, Nadiezhda De La Uz, Nora Núñez, Rosamaría OrtizChio; así como Rosario Rogel y Eduardo Aguado.

Dr. Francisco Sabatini Presidente del Jurado Académico

Introducción El texto propone una aportación original a la comprensión de la problemática de la vivienda social existente en Colombia a partir del análisis de la evolución de los procesos de producción y transformación del espacio residencial para la población de bajos ingresos (en adelante pbi), enmarcados en las políticas de vivienda social y de legalización de barrios en la ciudad de Bogotá, en el periodo 1990-2010, periodo que se corresponde con el mayor desarrollo de las políticas neoliberales en Colombia y América Latina.1

De este modo, el punto de partida se sitúa en reconocer los cambios y equilibrios que juegan los agentes públicos y las relaciones que se producen con los demás agentes urbanos, principalmente los agentes privados y los agentes sociales.

Se desarrollarán cuatro momentos de observación. El primero proporciona una lectura del objeto de estudio, algunas delimitaciones conceptuales, el estado de la cuestión, así como una contextualización y caracterización de la ciudad de Bogotá que le son pertinentes y que permite reconocer los aspectos centrales que determinan la producción y transformación de la vivienda de la pbi en el periodo de estudio (1990-2010). El segundo, observa cómo y qué elementos han influido en el avance de la producción del espacio residencial de carácter formal para la pbi y en su transformación a corto y mediano plazo en signo de degradación. El tercero, analiza el progreso del espacio residencial producido informalmente por la pbi, así como el marco institucional, el desarrollo y evolución en los procesos de formalización mediante la legalización de barrios de origen informal, y destaca los efectos de la formalización mediante la legalización de barrios de origen informal, y destaca los efectos de la formalización. El cuarto y último momento de observación, articula a modo de conclusiones las lecturas de la evolución del espacio residencial formal e informal de la pbi como contribución desde el campo de las políticas de vivienda a la operación del neoliberalismo. Reconoce que ya que no es posible, hoy en día, hacer una lectura sobre la cuestión de la vivienda sin reflexionar sobre los avances de la doctrina del libre mercado y el desmonte del Estado social, y concluye señalando que, para el caso colombiano, en el marco de las particularidades del desarrollo del modo de producción capitalista, que la penuria de la vivienda se agrava en el periodo de análisis y que lo que se oferta como vivienda social es parte del problema y no de la solución.

Es de mencionar que la estructura de este texto planteó múltiples dilemas relacionados con el orden expositivo. Ello se debe al constante cruce de relaciones entre los elementos que articulan los procesos formales e informales en su evolución, lo cual impide hacer de cada capítulo un compartimiento estanco. Esta consideración es importante

ya que de otra manera el lector no entendería por qué aparecen referidos frecuentemente algunos apartados y se suceden saltos en otros, apareciendo algunas reiteraciones que se consideran necesarias para la comprensión de la investigación adelantada.

La estructura de este texto es un reflejo o metáfora de la dialéctica del espacio urbano y residencial en las ciudades de América Latina, con la pretensión de contribuir a superar los lugares comunes y permitir analizar problemas urbanos contemporáneos, en este caso la vivienda para la pbi en el marco del proceso de crecimiento urbano en Colombia en las últimas dos décadas, sirviéndose de un camino metodológico que en su desarrollo hizo converger aspectos teóricos y empíricos como parte de la investigación científica. Para cada uno de los cuales se asumieron diversas metodologías y tipos de estudios, así como los criterios de rigor científico necesarios para su aplicación (Saravia, 2006).

De este modo, en el periodo analizado, para las viviendas producidas bajo el esquema formal, los modelos normativos y urbanísticos imperantes, firmados por el enfoque neoliberal, redujeron su tamaño, eliminando espacios a su interior y rebajando los parámetros técnicos y de espacialidad mínimos. Asimismo, se han impuesto las figuras de la propiedad horizontal2 y la ‘agrupación de vivienda’3 que se presentan como mecanismos privilegiados para la organización y producción de vivienda social, sin que se haya avanzado hacia procesos de industrialización y estandarización. Por otro lado, los precios de la vivienda formal se han incrementado y la reacción del sistema financiero ha sido la del financiamiento a más largo plazo (hasta 30 años); en contraste, los promotores inmobiliarios han reducido drásticamente el área de la vivienda producida hasta ajustarla a un precio que, siendo asequible a una fracción significativa de la pbi, soporte las rentas esperadas.

Con relación a la autoproducción de viviendas en barrios de origen informal, la ocupación del territorio se presenta cada vez con mayor frecuencia en zonas de riesgo y alta vulnerabilidad. La disminución de las áreas adecuadas para urbanizar, se ha traducido en la reducción del tamaño de las parcelas y encarecimiento del valor del suelo; aspectos

que, a su vez, irán de la mano con la ampliación en el tiempo requerido para la consolidación de los asentamientos (más de 15 años). El texto que se desarrolla a continuación dará respuesta a las preguntas que orientaron el presente estudio. ¿Se puede distinguir si las políticas colombianas de vivienda social y de legalización de barrios, desarrolladas entre 1990 y 2010, han contribuido a que la pbi disfrute de una vivienda adecuada?, es decir, ¿que sus efectos materiales están operando en forma tangible a corto y mediano plazo en la reducción del problema de la vivienda? Y si no, ¿cuáles son los elementos y mecanismos que influyen en esa fractura entre la orientación nominal de las políticas y sus realizaciones? Y, actualmente, ¿en qué medida las políticas de vivienda para la pbi forman parte de la solución o, por el contrario, del problema de la vivienda? Por último, ¿cuál es el balance cualitativo de las dos últimas décadas de políticas públicas de suelo y vivienda dirigidas a la pbi en Bogotá?

En ese sentido, no olvidemos el hecho de que Colombia suscribió y ratificó los acuerdos y pactos internacionales que consagran el derecho a la vivienda (onu, 1948) y el derecho a la vivienda adecuada (onu, 1966). El estudio se pregunta si el estado colombiano ha garantizado la satisfacción de este derecho de rango constitucional4.

Asimismo estaba ausente una reflexión sobre los límites y alcances posibles con relación a la realización de la vivienda adecuada para la pbi; de la evolución de la producción formal y la legalización de los barrios de origen informal, más allá de la descripción estadística.

Esta última situación está mediada por la temporalidad del proceso.

No se puede observar como una foto fija, ya que está enmarcada en unos cambios permanentes que se suceden tanto en el espacio urbano como en el espacio residencial de las ciudades colombianas y que marcan una temporalidad compleja.

En el análisis de delimitaciones conceptuales sobre el objeto de estudio se realizó la investigación a partir de dos escenarios: el reciente desarrollo de las políticas de vivienda social y, la legalización de barrios y su correspondencia con el espacio residencial de la pbi. En el primer escenario, desde finales de los años ochenta, las investigaciones

realizadas en el subcontinente se desinteresan de interpretaciones globales y se circunscriben fundamentalmente en análisis sectoriales o análisis de caso, dificultando la comprensión de los procesos como totalidad. Se discuten entonces dos aspectos. Por una parte, aquellos que sostienen que es imposible construir una interpretación general de los fenómenos urbanos, sociales y políticos que se suceden en América Latina. Y por otra, los que consideran que las particularidades de los distintos fenómenos urbanos obligan necesariamente, a través de los estudios de caso y de detalle, a no generalizar y construir desde allí los análisis particulares.

El segundo escenario corresponde a la cuestión urbana y al espacio residencial en Colombia. En Bogotá, hasta 1972, operó el Centro Interamericano de Vivienda para América Latina (cinva), organismo adscrito a la Organización de Estados Americanos (oea), que fue clausurado bajo la premisa de que ya se había dicho y ya se habían planteado todos los asuntos relativos al problema de la vivienda, en cuanto a lo que se debía saber y hacer sobre vivienda social para América Latina (Rivera, 2002).

Esto contribuyó, en buena medida, a que los estudios sobre la vivienda y problemas asociados se abandonaran. Habría que esperar hasta la década de los años noventa y, de manera particular, a la primera década del siglo xxi, con la constitución de varios centros de investigación y programas de maestría específicos, para que se reactivase el interés por la cuestión urbana y la cuestión de la vivienda y que se retomara la investigación científica al respecto.

Esta discontinuidad ha favorecido que existan grandes vacíos de conocimiento sobre las problemáticas inherentes al espacio residencial y, más aún, al espacio urbano. Los estudios, en su mayoría, están asociados a dos tipos de dinámicas: las de orden económico, en donde se valoran los costos de producción y financiamiento de la vivienda y, en segunda instancia, los estudios tipo-morfológicos de la vivienda que se produce. Sin embargo, se dejan de lado los asuntos de orden cualitativo y el análisis en términos de proceso (transformaciones en el tiempo) (Torres et. al., 2008). Asimismo, para entender el escenario donde se desenvuelven las preguntas formuladas, es necesario señalar el

problema que se aborda, a pesar de presentar características particulares en Bogotá, no es un problema específico del contexto colombiano sino que se repite en América Latina y quizá en otros continentes.

En América Latina, el proceso de urbanización y aglomeración urbana permite reconocer que, en 2010, más de 75 % de su población se localizaba en centros urbanos, lo cual ha generado un aumento significativo de pobreza y miseria que ya supera los 189 millones de habitantes (cepal, 2009).

Se trata de ciudades con políticas ineficientes e ineficaces en todos los órdenes y, de manera particular en materia de vivienda social, que conforman los cambios en los modelos de desarrollo derivados de los reacomodos del modelo capitalista y su fase neoliberal en América Latina.

En Colombia, el interés por el problema de la vivienda durante las últimas décadas, responde al interés por la experiencia de la ciudad en Latinoamérica, tanto en términos de producción de vivienda social como de autoproducción del espacio residencial y urbano, en cuyo proceso la pbi se manifiesta capaz de construir y mejorar su entorno inmediato.

En el caso de Colombia es importante señalar que el proceso de urbanización está ligado a un escenario histórico de conflicto en sus distintas etapas, las cuales revisten características particulares y marcan consideraciones objetivas que deberán tomarse en cuenta a la hora de su interpretación.

El periodo de análisis se inicia con un punto de inflexión fundamental al desarrollarse una Asamblea Nacional Constituyente en 1991, que formula una nueva Carta Constitucional, la cual determina cambios en la estructura jurídico-política del país, e introduce profundas modificaciones en un modelo de desarrollo que hasta entonces estaba estructurado bajo la lógica de la búsqueda de un ‘estado del bienestar’ que nunca se alcanzó.

Se hizo migrar rápidamente el modelo hacia la concepción de un Estado mediado por las prácticas del mercado que determinan todas las formas de actuación y del quehacer de la sociedad colombiana, incluidas la producción, consumo y transformación del espacio residencial y urbano.

Se trata, entonces, de entender cuáles son los procesos y mecanismos de producción que subyacen al acceso a la vivienda, las dinámicas de su transformación y la forma como intervienen los diferentes agentes urbanos, reconociendo los cambios y equilibrios entre éstos.

Cabe señalar que estas dos expresiones de producción de vivienda –la ‘formal’ y la ‘autoproducida’– reproducen, en el ámbito residencial, la realidad dialéctica de la ciudad colombiana, en la que dos formas históricas de crecimiento urbano se suceden de manera simultánea: la ‘ciudad formal’ y la ‘ciudad informal’, aunque la ciudad es una sola.

En cuanto a la ‘ciudad formal’, es importante destacar que la producción de vivienda social en Colombia, no ha conseguido aminorar el déficit de vivienda que acumula y se hace más evidente al observar la ampliación de la ciudad informal como alternativa hacia la falta de respuesta. Tampoco se ha logrado reducir la distancia entre el déficit cuantitativo de vivienda y el parque residencial disponible, ya que el suministro habitacional es insuficiente para atender las necesidades acumuladas.

Sin embargo, las políticas públicas previas a los años noventa, a pesar de ser ineficientes frente al déficit cuantitativo, consiguieron ofertar vivienda en condiciones adecuadas: higiénicas, con un programa familiar suficiente, mejor adaptadas a los presupuestos familiares, entre otras, y se caracterizaron por reconocer la necesidad de la vivienda como un bien social y como una responsabilidad pública, bajo un marco normativo relativamente estable que, durante más de 50 años, generó avances significativos en materia de vivienda social y diversificó la actuación pública en Colombia. En este sentido, la actuación de los agentes públicos no estuvo basada en la generación de rentas sino en la solución del problema habitacional, asumiendo una descapitalización en casi todas las fases de la producción y distribución de la vivienda que produjo y promovió.

En el caso de la ciudad informal, la existencia y crecimiento de este tipo de asentamientos constituyen la expresión más clara de la pobreza, la desigualdad, la segregación, el crecimiento urbano incompleto, la deficiencia en la oferta de suelo y vivienda social, y el débil proceso de ordenamiento territorial. Demuestra, a su vez, que la exclusión social, económica y, por qué no, política e ideológica se manifiesta en

la estructura del espacio urbano y residencial (exclusión espacial) e impacta de forma negativa la calidad de vida de la pbi. De hecho, la llamada ciudad informal constituía, en 2010, más de 24% del total del área urbanizada de Bogotá.

Asimismo, el análisis de los procesos de producción y transformación del espacio residencial de la pbi en Bogotá, se realiza desde el marco de los efectos de la aplicación de las políticas neoliberales en Colombia en el periodo de 1990 a 2010.

Para ello, es necesario reconocer el papel que desarrollan las políticas públicas desde la perspectiva del Estado como regulador del mercado, y las consecuencias que su aplicación ocasiona en la producción y transformación del espacio residencial; las formas en las cuales se manifiesta el crecimiento sostenido del déficit cualitativo de la vivienda social de la pbi; así como, examinar la relación entre estas transformaciones y el papel que juegan los distintos agentes urbanos que intervienen en la vivienda.

Este ángulo de ataque es relevante, desde múltiples perspectivas, como la urbanística, social, política, así como también la científica.

Urbanística: evidencia los procesos de transformación del espacio residencial de la vivienda social y la autoproducida en las dos últimas décadas.

Social: denota la importancia en materia de vivienda para la pbi, que corresponde en su mayoría a la población en condiciones de pobreza.

Política: reconoce que la atención al problema de la vivienda para la pbi está determinada por la acción pública.

Científica: permite configurar un marco de interpretación del asunto sobre la vivienda, tanto desde el plano general como de la particularidad del caso colombiano.

Esta investigación aborda la problemática del espacio residencial para la pbi desde 1990 y a partir de su relación y contribución al problema de la vivienda; asume como escenario de análisis la ciudad de Bogotá, sin desconocer los aspectos del orden nacional que lo determinan. Los aspectos teóricos que se sugieren están relacionados con tres asuntos básicos necesarios para armonizar la lectura y el análisis del conflicto.

1. La evaluación cualitativa y los efectos a largo plazo en la producción de vivienda social –en este caso para la ciudad de Bogotá–, relacionadas con la pbi.

2. El papel y los cambios de rol de los agentes urbanos involucrados en el proceso de gestión, producción y transformación del espacio urbano y la vivienda.

3. Los impactos de las políticas neoliberales en el ámbito concreto de la vivienda, en relación a las perspectivas de bienestar y satisfacción de necesidades de la pbi.

Estos asuntos en el cometido de su gestión y de las características socioespaciales de estas áreas urbanas producidas o transformadas, que permitan comprender su relación con los cambios recientes en los marcos político y económico colombianos (marcados por el conflicto social y armado interno así como el avance del modelo neoliberal), y sus repercusiones sociales y urbanísticas.

De igual modo el estudio permitió mostrar tres grandes aspectos en el periodo de estudio. El primero para determinar cuáles han sido las transformaciones físico-espaciales más importantes en materia de urbanización y vivienda en la pbi de Bogotá. El segundo, identificar los elementos característicos de las políticas públicas de urbanización y vivienda con relación a la pbi y en los niveles de la administración del Estado5. Y, finalmente, analizar para el periodo 1990-2010, la relación de las transformaciones espaciales con las políticas de vivienda en dos ámbitos: los cambios en el comportamiento de los agentes urbanos involucrados en la producción de suelo y vivienda para la pbi; más los cambios y problemas urbanísticos provocados en los barrios con la pbi por la aplicación de las políticas públicas en materia de urbanización y vivienda.

Capítulo I Un punto de partida Es necesario establecer las delimitaciones conceptuales utilizadas para el desarrollo del presente texto; así como una rápida aproximación teórica al estado del arte del problema de la vivienda, las relaciones entre la cuestión urbana y la vivienda.

Delimitaciones conceptuales Para las delimitaciones conceptuales se aportan dos grupos de elementos relacionados con la pbi; el primero relacionado con los problemas de la vivienda, el hábitat, y, el déficit habitacional. El segundo, acerca de las políticas neoliberales en materia de espacio residencial.

Población de bajos ingresos, vivienda, hábitat, problemas de vivienda y déficit habitacional La pbi es un término institucionalizado en Colombia que define a los habitantes colectivamente, ya sea como familia o por hogar6 (dane, 2006a:6), que obtienen al mes como máximos recursos económicos hasta 4 salarios mínimos legales7, para sus gastos y manutención, entre ellos el acceso a la vivienda. Para efectos de la investigación asumimos esta categoría, ya que la política pública y el conjunto de acciones que ésta adelanta en diferentes campos, se construye con base en dicho criterio de selección oficial. En el caso del otorgamiento del subsidio familiar de vivienda8 expresa que podrán aplicar: “... los hogares que carecen de recursos suficientes para obtener o mejorar una única solución de Vivienda de Interés Social (vis), cuyos ingresos totales mensuales no sean superiores a 4 salarios mínimos legales mensuales y cumplan con los requisitos que señalan las leyes vigentes” (inurbe , 1991).

Es importante precisar que la pbi no es sinónimo de informalidad, ni pobreza, si bien esta categoría recoge ambas problemáticas debido a la proporción de los ingresos de la población allí contenida. Como señala Vega, la pbi se ha ido concibiendo como el sujeto y ha marcado la investigación en el campo de la sociedad contemporánea, donde se pretende, entre otros, “… explicar los problemas implicados en lo que se llama la producción de suelo y vivienda, con lo cual se propone estudiar esta población bajo diferentes ópticas, entre éstas, la informalidad y la noción de pobreza” (Vega, 2001: 409-411).

La vivienda aquí se entiende como la interacción compleja entre casa y entorno. La casa como uno de los componentes de la vivienda, permite entender la dimensión micro de la problemática, en tanto que el entorno representa los atributos de la ciudad y la dimensión macro (Un-Hábitat, 2004).

Como señala Un-Hábitat, Colombia (2004), la vivienda da cuenta de los elementos que componen la interioridad del lugar para vivir, y se involucran al mismo tiempo los elementos propios de los ambientes próximos y remotos, donde la ciudad constituye el entorno básico de la sociedad contemporánea; es decir, el hábitat urbano. “… La vivienda en su dimensión instrumental se define a partir de la integración de atributos concernientes a los componentes casa y entorno, involucrando así en su análisis a la ciudad por ser ésta, de manera particular en la sociedad contemporánea, el referente físicoespacial del componente entorno. No sobra insistir que la ciudad, al derivarse como parte consustancial de la vivienda, no se agota en sus atributos: la ciudad es una institución imaginaria de la sociedad”.

(Un-Hábitat, 2004: 26)9.

En esta forma, el término hábitat10, y los enfoques que más se ajustan al sentido de esta investigación, retoman lo recogido por Ballén (2009) y Correa (2009), los cuales determinan cuatro definiciones con diferentes tendencias. La primera, formulada por Un-Hábitat (2004), reconoce el lugar como escenario de la constitución de una sociedad compleja puesta de manifiesto en acciones físico-funcionales, pero enfocada a la exploración individual y colectiva de sus habitantes como un proceso que les da sentido e identidad a sí mismos. Por lo que se considera que sin esta práctica aprehendida y propiciada por el significado, no es posible el afianzamiento de una especie con el territorio: “…El lugar espacial que habita el ser humano, no solamente se refiere a las acciones físico-funcionales e instrumentales de la vivienda, la ciudad y los territorios, sino a la forma como los habitantes le damos sentido a nuestro hábitat y éste a su vez nos lo da al ser parte esencial

de la complejidad constitutiva del individuo y la sociedad; desde esta perspectiva, el hábitat no solo hace referencia al lugar físico de habitación sino que también abarca lo que él representa como lugar de reconocimiento e identidad tanto individual como colectivo y que se encuentra socialmente sancionado o instituido como el lugar en que por excelencia se localiza física e imaginariamente el ser humano”.

(Giraldo, 2004: 24-25).

La segunda definición la hace el Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (cyted), la cual se centra en el contexto urbano y la participación desde la óptica en la que la vivienda social es un proceso que está en constante interacción con el entorno. Un sistema de territorialización que está determinado por otras estructuras funcionales que componen la vivienda, y señala que con el término hábitat se refieren a un “… entorno espacial modificado o construido por el hombre, implicando una región y una red de relaciones establecida con otros territorios y con otros hombres. El hábitat urbano, por ejemplo, contiene de manera importante al espacio de la vivienda, pero abarca una zona más amplia y una infraestructura de servicios y relaciones (sociales, económicas y culturales), incluyendo espacios como aquellos destinados al trabajo, a la educación y al esparcimiento, entre otros” (Romero y Mesías, 2004: 29).

Una tercera definición, la aporta el Instituto de la Vivienda (invi) de la Universidad de Chile, según la cual, “… más que una realidad “dada” o natural, el hábitat es el producto de un proceso de conformación en el cual los seres humanos intervienen directa y activamente, encontrándose profundamente relacionado con todos aquellos ámbitos en los cuales éstos se desarrollan. El hábitat se constituye así en un fenómeno transversal e indisociable a la existencia humana, lo cual agrega un alto componente de complejidad a su comprensión.

La conformación del hábitat constituye una experiencia constante, permanente y dinámica del ser, la cual se expresa en la posibilidad de construir, generar y crear ambientes particulares y distintivos. Es precisamente esa posibilidad la que fundamenta la concepción del ser humano como un habitante” (propuesta Equipo Investigación siv,

citado en invi, 2005). Esta definición se diferencia de las anteriores al adicionar una mirada complementaria que establece el hábitat como una cadena de procesos y experiencias que son vitales en el ser humano y, por tanto, que hacen parte de su naturaleza; es decir, el hábitat es siempre un proceso en constante transformación.

Por último, la definición de hábitat expresada por Enrique Leff, 2000 “… es el lugar en el que se construye y se define la territorialidad de una cultura, la espacialidad de una sociedad y de una civilización, donde se constituyen los sujetos sociales que diseñan el espacio geográfico apropiándoselo, habitándolo con sus significaciones y prácticas, con sus sentidos y sensibilidades, con sus gustos y sus goces” (Leff, 2000: 241). Asimismo, establece que el hábitat es “… el lugar donde se asienta el verbo habitar, es el espacio donde se desarrollan las actividades productivas, culturales, estéticas y afectivas del hombre.

Es el medio donde los seres vivos evolucionan y complican su existir, donde el organismo social despliega sus potencialidades, la zona donde define su territorialidad. Es el ambiente que delinea al hombre, que se conforma a través de las prácticas transformadoras de su medio. Es soporte y condición, al tiempo que es espacio al que se le atribuye un nuevo significado y reconstituido por la cultura” (Leff, 2000: 243).

Hábitat y habitar son conceptos amplios y complejos, se definen con base en la relación entre los seres humanos y el espacio en el que se desenvuelven. Por lo tanto, para tratar los problemas de la vivienda y el hábitat es necesario caracterizarlos desde tres ejes: 1. Heterogeneidad del habitante, es decir, los diversos aspectos que componen su naturaleza, tales como la subjetividad, interpersonalidad, comportamientos, la forma de interpretación del mundo que lo rodea y su expresión frente a éste.

2. Naturaleza artificial, entendida como los lugares, los objetos y las interrelaciones que se derivan de la coexistencia entre estos dos.

3. Construcción de la sociedad, realizada a través de las acciones e intencionalidades, dos medios por los cuales el hombre se apropia del espacio que lo rodea (Correa, 2009:14).

Entonces, el hábitat es el medio cultural, histórico, ambiental, económico, territorial y espacial, en que se desarrolla la sociedad y en el cual el individuo despliega la búsqueda de sí mismo a través de la confluencia en él de los procesos de construcción de identidad, de construcción de cultura y de apropiación del territorio.

De acuerdo con la presente investigación, se asume el enfoque conceptual de ‘hábitat residencial’, a partir de las definiciones establecidas por el invi y Leff. Esto implica asumir una comprensión integradora, que permita analizar los mecanismos de producción y transformación de la vivienda social, al considerar tanto las políticas públicas como el modelo de ciudad que conciben para Bogotá.

Asimismo, la vivienda para la pbi puede tener múltiples connotaciones11. Para efecto de esta investigación, interesan especialmente dos acepciones oficiales del gobierno colombiano: ‘vivienda digna y vivienda adecuada’.

La vivienda digna12 fue establecida por la Asamblea Nacional Constituyente como un derecho constitucional de todos los colombianos en el artículo 51 de la cpc (1991) sin que se haya desarrollado conceptualmente. En esta parte, la vivienda adecuada establece como elementos mínimos constitutivos en su definición: la seguridad jurídica de la tenencia; disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; gastos de vivienda soportables; la habitabilidad; asequibilidad; localización adecuada (el lugar); y, su adecuación cultural misma que tendrá en cuenta factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole (Comité desc [onu, 1991a], Observación General 4).

Esta concepción de la vivienda adecuada se aprobó por el gobierno colombiano al momento de suscribir el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (pidesc), el 16 de diciembre de 1966. Colombia lo aprueba por el parlamento mediante la Ley 74 de 1968 (D.O. 32.681) y se ratifica el 29 de octubre de 1969, como uno de los países firmantes del pidesc. Más que una simple definición conceptual, es el reconocimiento de los estados firmantes a la materialización del derecho universal a la vivienda (1948).

Por tanto, los estados, “…reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia; incluso alimentación,

vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de vida. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho (…)”, Comité del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo xi, (onu, 1991a).

A su vez y como lo reconocen la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda en el año 2000: “… el concepto ‘vivienda adecuada’... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (párrafo 5). Por esto, se señala que los gastos soportables en relación a la vivienda adecuada son: “… los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda…” (onu, 1991a).

Conviene hacer notar que las definiciones de ‘vivienda digna’ y ‘vivienda adecuada’ no presuponen temporalidad y que, de hecho, en la realidad urbana colombiana como en la de España y otros países, no es difícil encontrar, entre los espacios habitados por los sectores más pobres de la población, ejemplos en los que viviendas y entornos urbanos sólo han adquirido sus atributos efectivos después de ciertos procesos más o menos diferidos en el tiempo. Considerar la temporalidad compleja de la vivienda implica que, para analizar su adecuación, no basta considerarla solamente en la etapa inicial de la producción de los espacios residenciales sino que es preciso considerar también las transformaciones ulteriores que hayan operado en la definición de esos espacios durante el análisis. Es decir, existe una cierta procesualidad que da cuenta de la complejidad de la cuestión de la vivienda.

De manera convencional, se puede definir como ‘problema de la vivienda’ la contradicción, en una determinada sociedad, entre la realidad residencial y la noción institucionalizada de ‘vivienda adecuada’ (en el caso de Colombia, actualmente la Ley 74 de 1968).

Esto reenvía, por un lado, a la naturaleza ideológica del concepto (Castrillo, 2001) y, por otro, a sociedades donde la distribución de los recursos –incluida la vivienda– se realiza a través del mercado que da como consecuencia la penuria habitacional de la pbi.

Ya Engels, a fines del siglo xix, refería el punto de vista marxista sobre la penuria estructural de la vivienda y por tanto la ‘cuestión de la vivienda’ con la rigurosa claridad de un teorema, a decir de Gravagnuolo (1991: 75). Tras haber dejado en claro que “… la penuria de la vivienda para los obreros y para una parte de la pequeña burguesía de nuestras grandes ciudades modernas, no es más que uno de los innumerables males menores y secundarios originados por el actual modo de producción capitalista” (Engels, 1887); en general, a la sociedad en su conjunto y que, por otro lado, dicho fenómeno “no es algo particular de la época presente, ni tampoco un mal particular del proletariado moderno” (Engels, 1887: 21-25).

De esto deduce que se trata de una consecuencia intrínseca de la explotación del suelo y modo de producción capitalista en sí mismo.

Señalando al respecto que: “…los obreros deben cargarse de deudas hipotecarias muy pesadas…y convertirse más que nunca en esclavos de sus amos, pues están atados a sus casas…y han de aceptar todas las condiciones de trabajo que les ofrezcan” (Engels, 1887: 21-25).13 En las ciudades colombianas y, concretamente en Bogotá, el ‘espacio residencial para la pbi’ adquiere dos formas genéricas; por un lado, los barrios de vivienda social asociados a las políticas oficiales y, por otro, los barrios de autoproducidos. Estas dos expresiones reproducen, en el ámbito residencial, la realidad dialéctica de la ciudad colombiana, en la que dos formas históricas de crecimiento urbano se suceden de manera simultánea: la ‘ciudad formal’ y la ‘ciudad informal’ o como las denominan Hardoy y Satherwite ‘ciudad legal’ y ‘ciudad ilegal’ (Hardoy y Satherwite, 1987).

Pese al léxico equívoco y dado el carácter extendido de su uso en América Latina, aquí serán utilizadas ambas expresiones para

definir las particularidades del proceso de urbanización en Colombia y, específicamente, en Bogotá. Por ciudad formal se entiende “… aquella que se desarrolló cumpliendo con las normas urbanísticas vigentes y la cual conserva en parte sus condiciones urbanísticas y ambientales, que se pueden ajustar o modificar de acuerdo con el modelo de ciudad” (sdp, 2010a: 37). Se considera como ciudad informal14 la ciudad que se extiende como producto de la ocupación ilegal del suelo, ya sea por medio de la invasión de terrenos o a través del fraccionamiento y venta ilegal de parcelas sin urbanización. La Secretaría Distrital de Planeación (sdp) la define como la ciudad que es “… fundamentalmente de origen ilegal, lo que supone para quienes son parte de ésta, situaciones de las cuales es virtualmente imposible salir sin la ayuda del Estado o de actores privados. La informalidad conlleva precariedad en las infraestructuras urbanas y de vivienda; por lo tanto, inseguridad física para sus moradores. Las principales consecuencias del desarrollo informal en el tejido urbano son: segregación físico espacial, dificultad de accesibilidad y conexión con circuitos urbanos e infraestructura, mayores costos en el desplazamiento hacia las fuentes de empleo y servicios básicos, y además la carencia de espacio público y equipamientos” (sdp, 2010a: 35).

En Colombia, ambos procesos de urbanización se producen de manera simultánea e interactúan permanentemente, si bien no para todo el espectro social, el acceso a la vivienda en la esfera de la economía informal es, un fenómeno principalmente ligado a la pbi.

Los barrios formales cumplen generalmente con los parámetros exigidos por el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad y las fichas normativas existentes con relación a los usos del suelo, densidades, alturas, cesiones, etc.

Los barrios de origen informal, por el contrario, no cumplen con la legislación urbanística y, en la mayoría de las ocasiones, ni siquiera se acercan a las denominadas ‘normas mínimas de urbanización’, como se verá más adelante.

De esta manera, la precariedad de la vivienda social en Bogotá está presente, tanto en las de origen formal como informal y afectan a miles de hogares pobres. La vivienda formal está asociada a procesos

técnicos de construcción establecidos bajo mínimos parámetros normativos y regulados por el Estado. Esta sigue el proceso relacionado con la gestión, promoción y edificación, de la mano de promotores inmobiliarios y empresas constructoras (promotores/constructores).

Todo ello bajo la lógica del mercado que finalmente produce y oferta una mercancía; en este caso, las llamadas Viviendas de Interés Social (vis) o de Interés Prioritario (vip).

La vivienda informal no sigue el proceso tradicional de urbanización, parcelación y edificación. Su secuencia es: parcelación, edificación y posteriormente la urbanización (Solá Morales, 1997).

De esta forma, la pbi autoproduce su vivienda sin ningún tipo de dirección técnica y sin el cumplimiento de los requisitos normativos legales. El acceso al suelo también es ilegal desde el punto de vista normativo al no cumplir con un proceso previo de urbanización. A este tipo de vivienda se le conoce como vivienda informal debido a las características deficitarias de la misma y sus relaciones con las prácticas económicas no reguladas, denominadas informales (Torres, 1993).

Es así como Bogotá, a partir de priorizar las lógicas del mercado, lo que se termina impulsando es la autoproducción informal de la vivienda, con todas las características y limitaciones que esta posee. Por ello, la vivienda de origen informal, ha vuelto a tener un volumen comparable a otros momentos en la historia de la ciudad.

Consideración que se aplica no sólo a las demás ciudades colombinas, sino también a las de América Latina.

Comúnmente se acepta que el conflicto de la vivienda es uno de los más grandes problemas de Colombia, e involucra una multiplicidad de elementos que se conjugan de manera simultánea, tales como las políticas públicas, la economía interna y los asuntos macroeconómicos, las prácticas fiscales, las formas de operación del sector financiero y los agentes privados15; las prácticas del sector inmobiliario y de la construcción; las condiciones socioculturales de los habitantes, los fenómenos derivados de la dificultad interna que genera el desplazamiento forzado de población del campo a la ciudad, el aumento de la pobreza y la miseria, el incremento de los desequilibrios generados por la brecha entre riqueza y pobreza.

Este conjunto de factores que se asocian con la necesidad insatisfecha de la vivienda, en un momento y territorio determinados, impiden que gran parte de la población pueda pagar los costos de la vivienda y de sus componentes: suelo, materiales de construcción, fuerza de trabajo, financiamiento y tecnología (invi, 2010); además de dotaciones y servicios urbanísticos que quedan implícitos en la ‘vivienda adecuada’.

En Colombia, como en otros estados capitalistas donde el derecho a la vivienda tiene rango constitucional, la intervención de los poderes públicos está institucionalizada y orientada a resolver o, al menos, atajar el problema de la vivienda. Para ello, la referencia fundamental es el discernimiento operativo que hacen los poderes públicos acerca del problema.

En el caso de Colombia, el llamado ‘déficit de vivienda’ está definido por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane) y hace referencia a los “… hogares que habitan en viviendas particulares que presentan carencias habitacionales tanto por déficit cuantitativo como cualitativo y por tanto requieren una nueva vivienda o mejoramiento o ampliación de la unidad habitacional en la cual viven” (dane, 2008a: 2).

Asimismo, desde hace más de cincuenta años en Colombia, se han realizado esfuerzos continuos por parte de algunas entidades nacionales como el Ministerio de Desarrollo Económico (mde), el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (inurbe), el Centro de Estudios de la Construcción y Desarrollo Urbano y Regional (cenac), el Departamento Nacional de Planeación (dnp); e internacionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) y la Organización de Naciones Unidas (onu) y su programa Hábitat de la onu–Un-Hábitat–, con el propósito de dimensionar el déficit de vivienda en Colombia, principalmente en la década de los años noventa, que han logrado avances significativos (dane, 2008a).

El ‘déficit habitacional’ cuantitativo estima la cantidad de viviendas que se deben edificar o añadir al parque residencial existente para absorber las necesidades acumuladas (invi, 2010). Según el dane, el déficit cuantitativo “…estima la cantidad de viviendas que la sociedad

debe construir o adicionar para que exista una relación uno a uno entre las viviendas adecuadas y los hogares que necesitan alojamiento; es decir, se basa en la comparación entre el número de hogares y el número de viviendas apropiadas existentes” (dane, 2008a: 2).

El déficit cuantitativo en Colombia se estima conforme a una metodología16 convencional configurada por el dane, que ha adquirido la condición de métrica oficial para el problema de la vivienda. Así, en un contexto marcado por la presión de un déficit de viviendas siempre grande y expresado en cifras, los estudios especializados y los informes oficiales permanentemente se orientan a dar cuenta del número de unidades producidas, de la evolución del déficit estimado y de las diferentes variables econométricas ligadas a este subsector del mercado inmobiliario.

No obstante, en el déficit habitacional colombiano se contabiliza no sólo la cantidad de viviendas faltantes sino también el llamado ‘déficit habitacional cualitativo’, esto hace referencia según el dane a “… las viviendas particulares que presentan carencias habitacionales en los atributos referentes a estructura, espacio y la disponibilidad de servicios públicos domiciliarios y, por lo tanto, requieren mejoramiento o ampliación de la unidad habitacional en la que viven” (dane, 2008a: 3). Para el cenac, se entiende como la cantidad de viviendas existentes que, por su mala calidad oficialmente reconocida, necesitarían ser reemplazadas. En este sentido, se estima que dos terceras partes del déficit de vivienda nacional están constituidas por los hogares que registran carencias de tipo cualitativo (cenac, 2006).

Políticas neoliberales en materia de espacio residencial para la pbi La contradicción entre derechos reconocidos y la realidad material de los hogares colombianos ya se hacía tangible en Colombia en los años veinte, momento en el cual el Estado colombiano iniciaba su intervención en materia de vivienda social. Desde entonces, las políticas públicas adoptadas en este campo han tenido características

diferenciadas, si bien, en general, hasta finales del siglo xx, se articularon en planes y programas nacionales de vivienda en los que organismos públicos asumían formas de acción directa (Instituto de Crédito Territorial (ict), Banco Central Hipotecario (bch), Fondo Nacional del Ahorro (fna), Caja de Vivienda Militar (cvm), Banco Agrario (ba), Caja de Vivienda Popular (cvp), cpu-Universidad de los Andes (1971), Jaramillo (1979), Robledo (1985), Téllez (1991), ict (1995), Corporación Colegio de Villa de Leyva et al., (1996), inurbe (1996a)).

Hasta 1970, aproximadamente, la acción pública directa es el eje de las políticas de vivienda social. Sin embargo, a partir de esta fecha irrumpen con fuerza los agentes privados, conformando poco a poco una serie de prácticas de corte liberal en las que el Estado se reserva el papel de subsidiar la demanda (Robledo, 1985; Pizano, 2005; Chiappe, 1999; Arango et. al., 1997; Arango, 2001; Saldarriaga y Carrascal, 2006; Ceballos, 2008). Es decir, las prácticas neoliberales con relación a la vivienda se instalan de manera progresiva en Colombia, alcanzando en 2010 su máxima expresión.

Como señala Harvey (2005), la construcción del neoliberalismo es un arma de consenso ideológico, con un instrumental de gestión macroeconómica y de ordenación microeconómica de la empresa y del Estado.

Igualmente, el neoliberalismo fue una respuesta política contundente y articulada, concebida por las clases dominantes globales para disciplinar y restaurar los parámetros de explotación considerados ‘razonables’ tras la propagación de luchas que recorrió el planeta después de la Segunda Guerra Mundial. Harvey define que el neoliberalismo es, ante todo: “…Una teoría de prácticas político-económicas que afirma que la mejor manera de promover el bienestar del ser humano consiste en no restringir el libre desarrollo de las capacidades y de las libertades empresariales del individuo dentro de un marco institucional caracterizado por derechos de propiedad privada fuertes, mercados libres y libertad de comercio. El papel del Estado es crear y preservar

el marco institucional apropiado para el desarrollo de éstas prácticas (…). Por otro lado, en aquellas áreas en las que no existe mercado (como la tierra, el agua, la educación, la atención sanitaria, la seguridad social o la contaminación ambiental), éste debe ser creado cuando sea necesario mediante la acción estatal”.

(Harvey, 2005:6-7).

Por otra parte, de manera convencional, se ha entendido que el fenómeno descomunal de la urbanización informal en Colombia, constituye una expresión tangible del problema de la vivienda de la pbi y, llevado al extremo, de la ineficacia de las políticas de vivienda pública, aparentemente siempre superadas por el crecimiento arrollador de las necesidades de vivienda.

La comprensión del fenómeno de la urbanización informal ha sido objeto de innumerables estudios a nivel internacional desde la década de los años sesenta: (Abrams (1964,1967), Turner (1965, 1969, 1972, 1976, 1977), Gilbert y Ward (1987), Lewis (1959), Solá Morales (1997), Busquets (1999), Piñón (2001), Caminos et. al., (1984), Hardoy y Satherwite (1987), Riofrio (1973, 1978, 1987), Rodríguez et. al., (1971), Rodríguez y Sugranyes (2005), Pradilla (1982, 1987, 1990, 1992, 1997), Bolívar (1988), Unda (1990), De Soto (1997, 2000); entre otros, al igual que a nivel nacional: (Cardona (1968, 1970, 1975), Carroll (1982), Aprile-Gniset (1992a, 1992b, 1997, 2007, 2009), Arango (2001), Gilbert (1987, 1998, 2001, 2008), Hataya (et. al., 1994; et. al., 1997; 2010), Saldarriaga (2000), Carvajalino (1996, 1999, 2004, 2007), Avendaño (2000a, 2000b), López (2000), Viviescas (1989), Escallón (2005, 2006, 2007, 2010), Torres (1993, 2000, 2009), entre otros).

Los distintos significados asignados a la urbanización informal han tenido su contrapartida en la formulación de políticas con sentidos muy diferentes que han ido desde la erradicación (años sesenta y setenta) hasta, en décadas recientes, la legalización (regularización) y mejora, como modalidad de acción pública sobre los barrios de la ciudad informal. La legalización ha sido definida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (dapd) desde 1980, y establece

que es “… el procedimiento mediante el cual se adoptan las medidas administrativas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento o edificio, a dar la aprobación a los planos correspondientes y a expedir la reglamentación respectiva” (Decreto 2489 de 1980).

En el Plan de Ordenamiento Territorial (pot) de Bogotá vigente, se señala que la legalización es “…el procedimiento mediante el cual la Administración Distrital reconoce, aprueba planos, regulariza y expide la reglamentación, para los desarrollos humanos realizados clandestinamente…” (Decreto 190 de 2004). Legalización que para 2010 alcanza prácticamente toda la ciudad informal producida en Bogotá. Por otra parte, el mejoramiento barrial o integral de barrios (mib), el pot le definió un objeto y un programa. El objeto es, “…orientar las acciones de complementación, reordenamiento y adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad”17 (Decreto 190 de 2004). Esto va de la mano de políticas internacionales (Banco Mundial, (bid), Banco KfW, entre otros), que orientan el gasto público a incorporar áreas deficitarias a la ciudad mediante acciones de mejoramiento barrial, tal como lo define el bid: “…Los programas de mejoramiento de barrios (pmb) están constituyéndose en una de las estrategias privilegiadas por los gobiernos locales para abordar los complicados problemas de la pobreza urbana.

La integración física, social y económica de los asentamientos informales a la ciudad, ha probado ser una forma efectiva de mejorar las condiciones de vida de sus ocupantes, especialmente pobres, y de aumentar sus opciones para salir esta condición”.

(Brakarz et. al., 2002: 27).

El programa de mib, como parte de la política habitacional, se debe

dirigir al mejoramiento integral y a la optimización del parque inmobiliario en áreas de origen informal, para lo cual: “… Desarrollará sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y la territorial, bajo dos estrategias transversales: la primera, de participación ciudadana en busca de aumentar la capacidad de gestión colectiva, la cultura democrática y el capital social en el territorio y la segunda, de coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local.

Se promoverá el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las viviendas”.

(Artículo 122, Decreto 469 de 2003).

De igual forma, la situación presente en materia de déficit en el espacio residencial de la pbi permite a Smolka efectuar la siguiente afirmación: “…La informalidad es costosa y exacerba las penurias de vivir en la pobreza. El diagnóstico de agencias como Hábitat, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otros, parecen estar en lo correcto respetando los programas de mejoramiento como parte esencial de cualquier política para enfrentar la pobreza urbana. Sin embargo, debido al enfoque fragmentado y limitado de estos programas, no hay ninguna garantía de que solamente la normalización de asentamientos contribuya a reducir la pobreza urbana. En efecto estos programas no sólo mantienen intactas y refuerzan las ’reglas del juego’ del mercado que contribuyen a la informalidad, sino que además generan efectos perversos. Esta situación plantea un dilema y un desafío. El dilema es que el no regularizar, simplemente no es una opción política (ni humanitaria). El desafío es cómo interrumpir el ciclo vicioso de pobreza e informalidad a través de intervenciones en el mercado de tierra. La tarea por hacer es formidable, pero hay lugares en América Latina donde los gobiernos locales están comenzando a poner nuevas reglas de juego”.

(Smolka, 2003).

En definitiva, la producción de vivienda social apoyada en la demanda y la legalización de barrios son políticas que, en Colombia comparten, por un lado, un mismo objeto genérico: el espacio residencial de la pbi, ya sea en términos de producción orientada a la reducción del déficit habitacional (política de vivienda social) o en términos de regularización de los espacios como resultado de los procesos de urbanización informal (política de legalización y mejora de barrios); por otro lado, una cronología similar que en su etapa más reciente viene a coincidir con la emergencia del neoliberalismo (con precedentes hacia 1970, consolidación y pleno funcionamiento a partir de los años noventa).

Pese a esta doble filiación, hasta la fecha, ambas políticas se han estudiado por separado. El presente análisis las reúne bajo la forma de un objeto único en cuya definición intervienen agentes urbanos diferentes de los públicos.

El objeto de estudio de la presente investigación es el análisis del espacio residencial de la pbi en la ciudad de Bogotá y los procesos de producción y transformación que se suceden en el marco de las políticas neoliberales desde los años noventa.

Aproximación al estado del arte en el problema de la vivienda En Colombia, se ha repetido hasta la extenuación que falta vivienda, que el déficit de vivienda es galopante. Existe un déficit cuantitativo en el que estaban 1 millón 307 mil 620 hogares en 2005, en tanto que el déficit cualitativo era de 2 millones 520 mil 102 hogares (dane, 2005).

Así el problema de vivienda, en Colombia, para el año 2005, es de 3 millones 827 mil 723 hogares con necesidad de vivienda, y equivalen a 36.21% del total de hogares colombianos (dane, 2006a).

Pese a los diversos esfuerzos realizados por los gobiernos colombianos desde inicios del siglo xx en materia de vivienda social, el déficit habitacional no se detiene a pesar de la diversidad de políticas, que no permiten que el país produzca una solución de fondo con

una visión de largo plazo. El esfuerzo se ha dado en forma general; sostenido, pero poco fructífero y basado en una premisa: la única posibilidad que se concibe para tener acceso a la vivienda, es la compra; ya que, como señala Pizano: “…El camino mediante la compra del bien, ha resultado insuficiente, especialmente si se tiene en cuenta el nivel de pobreza de una parte importante de la población, que no puede ahorrar para la cuota inicial ni conseguir un crédito en el sector financiero”.

(Pizano, 2005:103).

Aunque la única solución a los problemas de alojamiento no es la compra de la vivienda, históricamente en Colombia, la propiedad sobre el suelo (rural o urbano) y, por ende, la vivienda, ha resultado ser la forma más eficiente de acumulación para las distintas generaciones, tanto las pasadas como las presentes; ya que otras formas como los sistemas financieros, han demostrado ser ineficientes y riesgosas.

Las políticas públicas no han promovido opciones distintas a la propiedad de la vivienda para la pbi como alternativa al alojamiento.

Algo análogo podría decirse de las políticas de regularización: aunque se ha incrementado notablemente el número de barrios legalizados, el crecimiento de la urbanización informal resulta inabarcable, siempre mucho mayor que la capacidad de legalización.

Lo que se ha observado en diferentes periodos es el afán político de incorporar masivamente a la ciudad estos fragmentos territoriales masivamente a la ciudad (1979, 1986, 1996, 1998 y 2000).

Estos lapsos han significado que 681 barrios de origen informal, correspondientes al 40.9% de los mil 596 barrios con construcciones informales que se reconocen en la ciudad de Bogotá hasta 2010, hayan sido regularizados en los últimos diez años (sdp, 2010b). Legalización que no ha significado para estos barrios y sus pobladores una completa incorporación a la ciudad y al disfrute de los bienes y servicios que ésta dispone. Colombia asume importantes ‘ajustes’ en su modelo de desarrollo económico iniciando la década de los años noventa, a partir del cambio que propicia la Asamblea Nacional Constituyente en 1991,

lo que significó una ruptura con el modelo político y económico que se estableció por varias décadas en Colombia18, al promulgarse después de más de cien años19 un nuevo texto constitucional (República de Colombia, 1991) que trajo consigo un nuevo modelo de ordenamiento jurídico y político, con cambios a un modelo económico de apertura de mercado (Cuervo y González, 1997), permitiéndole al país entrar en la globalización, e impulsar la descentralización local de funciones y recursos (García y Zamudio, 1997), como estrategia para la construcción y recuperación de la gobernabilidad y la institucionalidad.

Esta nueva carta constitucional reorienta al país hacia un escenario poco regulado y dinamizado por el mercado. Aspecto que transforma todos los aspectos de la vida nacional (Cuervo (1988, 1990, 1995, 2006, 2007), Gouëset (1998), Arango (2001), pnud (2003), mavdt (2006), Jaramillo y Cuervo (1990, 1993)).

Bajo esta perspectiva, la producción inmobiliaria en manos del mercado se constituye como la vía única para generación de vivienda social, y la tarea de subsanar el déficit habitacional acumulado recae sobre la operación de la libre iniciativa privada. Con esto se pretende que la acción privada sustituya a la acción pública en la tarea de producción de vivienda social, ya que ésta había sido asumida durante más de cincuenta años por el Estado colombiano (Chiappe (1999), Maldonado (2001), Pizano (2005), Cuéllar (2006), Camacol (2007), Alfonso (2009)). Sin embargo, para el año 2008, la población en condiciones de miseria era superior a 46%20 –cerca de 20 millones de personas– y 17.8% se encontraban en condición de pobreza extrema o indigencia21 (dane , 2009b). Asimismo, el llamado coeficiente gini, que mide el grado de desigualdad en la distribución del ingreso en una sociedad determinada, para Colombia se ubicó en 0.59 (dane et al, 2009), en tanto que el de España era solamente de 0.312 (ine, 2009) y ambos casos en el año 2008.22 Estas situaciones están presentes también en la ciudad de Bogotá, aunque con menor intensidad, la última medición que data del año 2006, indica que 23.8% de la población está bajo la línea de pobreza (lp) y 3.4% bajo la línea de indigencia (li) (dnp - merpd, 2006). La condición económica de la pbi se expresa en sus bajos ingresos.23 Según la Encuesta de Hogares (dane, 2006b),

apenas 8.5% de los bogotanos declara ganar más de 4 salarios mínimos al mes. Y 60% de los que respondieron la encuesta dicen ganar menos de 2 salarios mínimos al mes. El rango de ingresos en salarios mínimos de la población residente en Bogotá es: de 0 a 1/2, el 10.8%; de 1/2 a 1, 12.3%; de 1 a 1.5, el 29,3%; de 1.5 a 2, el 8.7%; de 2 a 4, el 11.9%; más de 4, el 8,5%; y, 18.5% no proporcionó información (dane, 2006a).

Es decir, el ingreso per cápita mensual promedio en la franja más pobre de la ciudad es de 51 mil 842 pesos (22.5 euros al mes). Por otra parte, según el estudio del Informe de Desarrollo Humano Bogotá (pnud, 2008), con base en la Encuesta de Calidad de Vida (ecv), la estructura de consumo en los hogares del último décil de ingresos, es decir la población más pobre, se presenta de la siguiente manera: alimentación, 30.0%; vivienda, 24.7%; salud, 10.0%; servicios públicos, 10.0%; transporte, 9.0%; educación, 8.4%; cultura, 3.7%; vestido, 3.5%; y, otros, 0.7% (sdp, 2008). Lo anterior pone en duda la posibilidad del ahorro y el crédito hipotecario que son requeridos para el acceso a la vivienda dentro de los mecanismos establecidos en la esfera de la economía formal.

El drama de los más pobres por hacerse de un techo, ya sea a través del acceso a parcelas ilegales o a la vivienda social, está asociado indisolublemente al importe de los ingresos que adquieren los hogares para satisfacer sus necesidades. Los más pobres no logran ingresos estables y se mueven en el mundo de la economía informal24 y el ‘rebusque’25 que les obliga a vivir en el día a día (Castillo, 1993; Jaramillo, 1985, 1990, 1992; Pizano, 2005; Ceballos, 2005a, 2005b, 2008; Torres, 2007).

Los menos pobres, quienes logran establecer ingresos de carácter permanente por hogar, pueden acceder, mediante el otorgamiento de un crédito hipotecario, a la llamada vivienda social, la cual se puede apalancar mediante la asignación de subsidios públicos (Pizano, 2005; Fique, 2006, 2007; cgr, 2002, 2010). Aquellos con ingresos inferiores, no pueden sino acceder al suelo producido y a la autoproducción de la vivienda (Gilbert y Ward, 1987; Jiménez, 2006; Torres, 1993, 2009). En definitiva, para la pbi, como para otros sectores sociales, el acceso al suelo y a la vivienda se produce hoy, en todo caso, por la vía

del mercado informal o formal: el primero, a través de la transacción de suelo generado de manera irregular por urbanizadores piratas,26 ‘terreros’ o mediante invasiones (Cardona, 1968, 1975; Carroll, 1982; Jiménez, 2006; Parias y Abramo, 2009; Torres et al., 2009); el segundo, promovido por el mercado, que desde los años noventa genera una oferta inmobiliaria específica (Jaramillo, 1985, 1990, 1992; Chiappe, 1999; Pizano, 2005; Giraldo, 2003a, 2003b, 2006).

En ambos casos –y esto constituye una particularidad del momento contemporáneo–, la acción pública tiene lugar; ya que de una manera u otra interviene en los procesos de producción y transformación de la vivienda de la pbi.

Por un lado, nos encontramos aparentemente frente a una situación paradójica: ¿Cómo comprender que, en un contexto neoliberal donde se presupone que el acceso a la vivienda no puede ser sino a través del mercado, la acción pública sobre el espacio residencial de la pbi, lejos de reducirse, desborde su campo tradicional vinculado a la producción y alcance el ámbito de la intervención sobre los espacios resultantes de los procesos informales de urbanización? ¿Cuál sería la lógica subyacente a la contradicción entre el modelo político y económico instaurado por la Constitución colombiana de 1991 y el devenir de la acción pública sistematizada sobre la totalidad del espacio residencial de la pbi, caracterizada por el mantenimiento de una cierta intervención pública en la producción y distribución de la mercancía vivienda y el surgimiento de nuevas modalidades de acción pública sobre el espacio residencial social ‘de hecho’? ¿Por qué el ejercicio público está llegando a todos los planos del espacio residencial de la pbi precisamente en el momento en que triunfa el dominio del libre mercado? ¿Acaso estas acciones públicas no son propias de la búsqueda previamente abandonada del estado del bienestar?

Dado que esta acción pública ampliada desde la producción de la vivienda social ‘formal’ a la mejora de la vivienda social ‘informal’ se desarrolla en un marco de relaciones económicas y políticas sometido a priori a la reglas del libre mercado, cabe preguntarse, para el periodo de estudio, caracterizado por la evolución del marco regulador de la producción del espacio residencial de la pbi, por los

agentes involucrados, por los roles que asumen y por las relaciones que mantienen entre ellos y con su contexto. Cabe suponer que, en esta perspectiva, podría hallarse la coherencia del sistema de relaciones dominante con el específico equilibrio de intereses que afecta a los agentes involucrados en la expresión actual de la producción y distribución del espacio residencial para la pbi.

Sin embargo, es preciso que este enfoque sea enriquecido con la incorporación de un factor ya mencionado anteriormente: el carácter particularmente procesual de la producción del espacio residencial de la pbi. Es preciso considerar la conformación del espacio residencial de la pbi en su característica temporalidad compleja, es decir, dar cuenta tanto de las condiciones físicas y de producción iniciales como de sus transformaciones siguientes. Esto cobra especial interés cuando se trata de abordar el estudio del espacio residencial para la pbi desde el ángulo de análisis de su relación efectiva con el problema de la vivienda.

Se sabe que la acción comunitaria barrial y la intervención de otros agentes, mediando necesariamente la legalización conforme a un marco jurídico perfeccionado en los últimos años, tiene como horizonte la reducción de la brecha originaria entre urbanización informal y vivienda adecuada. También es conocida la complejidad de estos procesos y los largos plazos que, en la práctica, son necesarios para su culminación. Señala Nora Clichevsky que: “…los pobres urbanos no entran en la categoría de –demanda solvente–. Por lo tanto los distintos tipos de informalidad han sido preponderantes en la ocupación del suelo en los países de la región. Históricamente, la población pobre debía escoger vivir entre dos formas esenciales de informalidad urbana: la ocupación directa y el mercado ilegal”. De igual manera, “…no han existido27 políticas que impacten positivamente sobre el mercado legal de suelo para que los sectores pobres urbanos puedan acceder al mismo; la mayoría de las políticas estatales se refieren más a actuar a posteriori sobre los procesos de informalidad, en lugar de prevenir los mismos”. Las políticas de prevención han sido prácticamente nulas, salvo, y muy parcialmente, en México desde los años sesenta. Lo que hubo desde hace décadas, articuladas o no a las políticas de regulación del mercado legal,28 son las primeras experiencias de legalización

dominial y regularización urbano ambientales de diferentes situaciones de informalidad29 (Perú, desde 1961; Brasil y Argentina, desde 1980)” (Clichevsky, 2006:8-9).

De igual manera, Clichevsky indica que si bien en algunas realidades de América Latina han sido importantes los programas de legalización –más dominial que urbana–, donde se incorpora gran cantidad de población a la ciudad, todavía es muy numerosa la que vive en la informalidad, a pesar de los programas implementados. A lo cual algunos de los supuestos que sustentan los programas, son débilmente corroborados (Clichevsky, 2006:16).

Cabe hacer mención que las ideas del economista Hernando De Soto (1997, 2000), han estado detrás de diversos programas de legalización jurídica, financiados por los organismos internacionales desde mediados de los años noventa (principalmente por el Banco Mundial). Para De Soto, la tierra ilegalmente ocupada es un capital que hay que movilizar; una vez legalizada podrá pagar impuestos (lo que se relaciona con el ajuste fiscal y las reformas del Estado en los países latinoamericanos, en particular la descentralización) y ser objeto de crédito en el sector financiero formal. Al respecto, De Soto, señala: “(… ) En cada uno de los países que investigamos, hemos encontrado que casi tan difícil como volverse legal, es seguir siéndolo. Inevitablemente, la cosa no es tanto que los inmigrantes quebranten la ley sino que la ley los quebranta a ellos, motivo para salirse del sistema. (…) Una vez que estos recién llegados a la ciudad abandonan el sistema, pasan a ser extralegales. Su única alternativa es vivir y trabajar por fuera de la ley oficial, usando sus propios acuerdos informales y vinculantes para proteger y movilizar sus activos. Estos acuerdos resultan de una combinación de reglas selectivamente tomadas del sistema legal oficial, con improvisaciones ad hoc y costumbres traídas de sus lugares de origen o localmente ideadas. Lo que mantiene unidas esas juntas, es un contrato social sostenido por la comunidad entera e impuesto por autoridades que ella misma ha seleccionado. Estos contratos sociales extralegales han creado un sector vibrante pero subcapitalizado: el centro del mundo de los pobres.

(De Soto, 2000: 46-49).

Como indica Clichevsky, De Soto aboga por la aplicación de mecanismos que permitan el libre desarrollo en el mercado del suelo y el inmobiliario en general, de tal forma que la regularización resulte un mecanismo para formalizar un mercado existente y permita a los propietarios obtener todos los beneficios potenciales que se derivan de la plena propiedad (Clichevsky, 2006: 15).

Sin embargo, falta una reflexión sobre límites y alcances posibles con la realización de la vivienda adecuada, de la evolución y legalización de los barrios de origen informal, más allá de la descripción estadística.

No se trata aquí de analizar el fenómeno desde una perspectiva jurídico-procesal o desde el dimensionamiento de sus objetivos y logros, sino de interpretarlo desde su relación con el problema de la vivienda para la pbi. Tampoco se trata de evaluar la efectividad real de los procedimientos de legalización sino de comprender el vínculo de la producción y la transformación/legalización de los barrios informales en la realización de la vivienda adecuada.

En cuanto al estudio de la vivienda social, es preciso, antes que nada, desembarazarse de la falsa noción de su concepción como vivienda adecuada y su realización en una temporalidad simple. No es una tarea difícil. Por otra parte, es conocido que en Colombia, en barrios recientes de vivienda social, se realiza la constitución de Juntas de Acción Comunal (jac) con la finalidad de plantear reivindicaciones básicas de adecuación del espacio residencial. Se trata de barrios nuevos que se evidencian como deficitarios o inacabados y que, como tales, no constituyen vivienda adecuada. Por otro lado, es patente también la acelerada transformación física de esos espacios una vez habitados, lo que resulta elocuente a propósito de su inadecuación a las necesidades reales de la población a la que nominalmente se destina.

Un ejemplo que ilustra esta problemática y su extensión internacional es el movimiento chileno, denominado los ‘con techo’, en un país en el cual no existe hoy en día un déficit cuantitativo revelador, pero sí un aumento considerable del déficit cualitativo. Déficit, derivado de la mala calidad de las soluciones habitacionales entregadas durante muchos años, con base en las políticas públicas implementadas, que han generado fuertes impactos negativos sobre los moradores y las ciudades. Como señalan Rodríguez y Sugranyes:

“…Si hace veinte años atrás el problema eran las familias sin techo, hoy, en Santiago [y Chile], el problema es de las familias con techo (…) Los residentes de estas unidades son en general personas que están insatisfechas con la calidad de su vida cotidiana (…). Se trata de casas o departamentos terminados, pequeños, que no se adaptan a las necesidades cambiantes de las familias. Los residentes se ven obligados a modificarlos y ampliarlos fuera de toda norma legal o de seguridad.

Los residentes –que son muchos, casi un millón de personas–, están insatisfechos: dos tercios quiere irse, y no tiene otra opción que quedarse. Señalan a su vez que se está en un punto de inflexión, que … si se sigue haciendo lo mismo, los efectos se harán irreversibles.

Al contrario, si se reconoce que el stock existente es un problema, podemos decir que se ha cumplido una primera etapa: los sin casa tienen techo. La tarea ahora es hacer de ese techo una vivienda digna y de los conjuntos, barrios integrados a la ciudad”.

(Rodríguez y Sugranyes, 2005: 6-21).

A diferencia del caso chileno, en Colombia, llama la atención que en Bogotá, en el reciente parque de vivienda social, sucedan situaciones calamitosas que consiguen producir un cierto sentimiento de escándalo sin que lleguen a desencadenar interrogantes más profundas sobre las causas estructurales, en las que estos inquietantes problemas radican.

Por mencionar algunos ejemplos, los casos ocurridos entre 1985 y 2000 de derrumbe de apartamentos construidos hace sólo tres años; o lo sucedido con cerca de un centenar de viviendas de interés social de urbanizaciones como San Luis, Ciudadela Parque de la Roca y El Trigal, en el suroriente; o en la Aguadita, en la localidad de Suba, y en otras más antiguas como la urbanización Villa de Los Alpes de San Cristóbal, en el suroriente (El Tiempo, 2000). El desastre, en estas construcciones, se anunció con las mismas señales: “…Luz Aydé Restrepo, una viuda pensionada del Seguro Social, vio que primero aparecieron las grietas en las bases de las ventanas de la casa de dos pisos (…), en Villa de Los Alpes. Con el tiempo las fisuras aparecieron en las escaleras, paredes y los techos. En los dos últimos años la construcción terminó convertida en una ruina. Por ella, Luz

Aydé había pagado, en 14 años, más de 20 millones de pesos [10.000 Euros de la época] a la constructora Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda. (…). Ese agrietamiento y derrumbamiento imparable de las construcciones lo padecieron más de mil familias que hoy [2000] se encuentran damnificadas por los daños presentados en sus viviendas edificadas en urbanizaciones de vivienda de interés social y que fueron adquiridas a firmas constructoras legales. Entre los años 1995-2000 se edificaron en Bogotá 46, 227 viviendas [de todo tipo], según la Cámara Colombiana de la Construcción (camacol). Y los daños denunciados relacionan a más de mil edificaciones, o sea el 2% (…). Sin embargo, hay señales de que las fallas en este tipo de construcciones pueden ser mayores, y éstas solo se advertirán dentro de 5 o 7 años, cuando los suelos comiencen a estabilizarse…”

(El Tiempo, 2000).

Situaciones como éstas, con tan ínfimos niveles de habitabilidad de las viviendas y de calidad de los entornos urbanos, añaden elementos de desafío a la comprensión de las políticas que las producen. ¿Se trata sólo de situaciones accidentales o puede entreverse un trasfondo causal común que, más allá de las circunstancias coyunturales de cada caso, podrían remitir a factores estructurales de la producción de la vivienda social?

Y si así fuese, ¿cuáles serían? ¿Quién responde por la calidad habitacional de las viviendas dirigidas a la pbi y por qué no existe un reglamento técnico vigente para la vivienda social que brinde las garantías para el acceso a una vivienda adecuada? No se puede identificar a priori la vivienda social, la vivienda de desarrollo progresivo y la vivienda informal con la vivienda adecuada, ya que como lo muestra esta investigación, no cumplen necesariamente con diversas condiciones mínimas aceptadas por ésta (como la seguridad jurídica de la tenencia; los gastos de vivienda soportables; la habitabilidad; la asequibilidad; una localización adecuada –el lugar–, y su adecuación cultural). Resulta pertinente también, en este caso, considerar tanto las condiciones iniciales de producción como las transformaciones posteriores del espacio residencial formal para la pbi. Solo así se estará en condiciones de valorar, desde la perspectiva

del problema de la vivienda, el espacio efectivamente resultante en los barrios de vivienda social. ¿Puede valorarse que éste se aproxima a la vivienda adecuada y, por tanto, que las transformaciones operan materialmente en la reducción del problema de la vivienda? O, por el contrario, ¿se pueden identificar elementos y mecanismos que influyen en sentido inverso? Y, en definitiva, ¿las políticas de vivienda para la pbi en Colombia actualmente forman parte de la solución o parte del problema de la vivienda? Como apuntaban Noisette y Butler, para el caso francés: “…Il importe cependant de rappeler que le logement social n`est pas una résponse aux problémes du logement, mais qu il cosntitue l`un de ces problémes. Que represente, au fond, le fait de changer de logeurs ou d`améliorer vaguement la “qualité” formelle des cellules, si ce n`est simplement rendre la pilule moins amére? Mais si l`on veut parler de liberté d`habiter, si l`on veut se fixer comme objetif de réformes la capacité pour chacun du choix et de la maitrise de son hábitat, il faut passer par l`abolition du logement social. Alors peut-etre, et alors seulement, la “sociéte logée” pourra chercher á se dégager des forces qui la logent”.

(Noisette y Butler, 1983: 7-8)30.

Relaciones entre la cuestión urbana y la cuestión de la vivienda

Hacer ciudad… “…Hacer ciudad hoy en día es una tarea fácil sólo para quienes se apoyan despreocupadamente en la legitimidad de los esquemas de poder vigentes e ignoran deliberadamente los efectos negativos de sus acciones. Para quienes cuentan con una perspectiva más amplia y observan con preocupación el curso hacia el futuro, esa tarea es

inmensamente difícil, casi imposible. Hacer ciudad no consiste sólo en sembrar aquí y allá espacios y edificios peores, mejores o interesantes.

Requiere visión, entendimiento de los fenómenos que se suceden en el mundo contemporáneo y participación en los asuntos del poder.

Requiere dimensionar los hechos más allá de lo inmediato y proponer alternativas futuras capaces de rebajar las enormes bombas de tiempo del planeta. Requiere arriesgar el pellejo político, económico y profesional enfrentando la estrechez mental de los agentes del poder inmediatista, con propuestas que demuestren cómo, al menos una parte de esa ‘pornografía del dinero’ que se despilfarra en la guerra y en la celebración del triunfo del capital, puede canalizarse hacia el logro de aportes perdurables para la construcción del futuro de las ciudades y de sus habitantes. Posiblemente ya no hay cabida para soluciones totales, pero a través de los fragmentos se puede aliviar alguna de las tensiones, en espera de un nuevo proyecto social que determina la supervivencia de lo real la destrucción final” (Saldarriaga, 1994: 65-66). Como señala Saldarriaga, es urgente proponer miradas más amplias sobre la ciudad y los diversos fenómenos que se suceden a su interior, de forma tal que permita entender la sociedad contemporánea y proponer alternativas futuras.

En el año 2008 se registraron más de 189 millones de pobres (cepal, 2009), en América Latina, de los cuales 60% viven en las ciudades.31 Este fenómeno se ha convertido en el común denominador del modelo de desarrollo, fundamentalmente depende de la diferenciación entre dos proyectos de ciudad. Uno, expresado en un grupo minoritario que cuenta con la existencia de los otros sectores para la concreción de sus intereses; y el otro sector, diverso y mayoritario, que obtiene escasos o nulos recursos económicos, son las poblaciones que han dependido históricamente de sus propias posibilidades, se expresan en la autoproducción de condiciones precarias de vida para satisfacer sus necesidades. Mario Lungo (1994) expresaba que, a nivel urbano, se pueden señalar cuatro procesos que están transformando la ciudad latinoamericana: “…la diversificación urbana, los cambios en los patrones migratorios (hacia el extranjero), la transformación de los mercados laborales urbanos y el surgimiento de

una nueva estructura socialurbana” (Lungo, 1994). Romero señala que estos procesos se han caracterizado por: “…el crecimiento poblacional, agotamiento del territorio urbano, informalización de las actividades productivas de la ciudad, crecimiento de la pobreza, disminución de la oferta de vivienda para sectores de bajos ingresos y cambio en la legislación para que la tierra entre al juego de libre mercado” (Romero, 1994: 76).

En este contexto, los problemas de la vivienda y sus barrios con relación a la construcción de la ciudad latinoamericana, han sido objeto de investigación desde tiempo atrás. Los estudios presentan diferentes ópticas en la explicación de los fenómenos urbanos, y se relacionan con las definiciones de ciudad y con las diversas interpretaciones del proceso de urbanización (Quijano, (1967, 1975, 1977); Hardoy y Schaedel, (1969); Portes, (1972); Turner, (1972, 1976); Castells, (1974); Schteingart, (1973, 1989); Cardoso, (1970); Cardoso y Faletto, (1973); Singer, (1968, 1969, 1971); Cardona, (1975); Segre, (1977); Pradilla, (1987, 1990, 1992); Santos, (1981, 1982); Gilbert et. al., (1982, 1987); Jaramillo, (1985); Panadero, (1988, 1989); Azuela y Duhau, (1987); Ziccardi, (1989, 1999); Topalov, (1974, 1977, 1987, 1990); Duhau, (1991, 1998, 2009); Kowarick, (1975, 1979, 1992)).

En América Latina, se reconoce que la vivienda y sus barrios coexisten bajo las dos formas prioritarias de producción de ciudad y, por lo tanto, de espacio urbano y residencial; una de carácter formal y otra informal (Hardoy, 1974; Bolívar, 1988; Riofrió, 1978; Torres, 1993), y están influenciadas directamente por las decisiones y métodos de materialización de la política pública en las cuestiones de suelo y vivienda cuyos criterios tienden a excluir sistemáticamente a la pbi. Esta relación dialéctica formal-informal, no es antagónica sino que se sucede de manera simultánea con diferentes niveles de interacción según sea el país o la ciudad que se analice y está mediada por los agentes urbanos que hacen posible que se consoliden los procesos de producción y transformación de la vivienda y sus barrios.

La producción formal de la vivienda social en América Latina estuvo mediada por el Estado hasta finales de los años ochenta, momento en el cual se transita hacia su producción y dinamización a través

del mercado32, con políticas que han estado reguladas por subsidios económicos o materiales; medidas que no han logrado resolver el problema de la vivienda en América Latina y por el contrario, al igual que en Colombia, esta cuestión se ha agudizado.

Por todo esto, para la mayor parte de la pbi en América Latina que se considera excluida, la informalidad se constituye en la forma privilegiada de apropiación de la ciudad, y desde allí construyen nuevos referentes sociales, tejen solidaridades y abren nuevas páginas en el libro abierto de la ciudad, donde parte de la población autoproduce su vivienda y le da forma a los barrios informales en los que incorporan una infraestructura básica que les permite vivir, en razón de sus propias necesidades y del continuo crecimiento. Es así que acceden a redes eléctricas, construyen calles y redes de agua potable, en algunos casos acueductos [depuradoras], entre otras acciones de mejoramiento urbano, con lo cual van dando cuerpo a su territorio.

Hardoy y Satherwite indicaban al respecto que, “…a lo largo de la historia, los pobres han creado siempre su propio hábitat: sus viviendas y barrios. Durante milenios han construido sus asentamientos, ya fueran urbanos o rurales, sin tomar en cuenta las que podrían denominarse normas ‘oficiales’ de la ciudad de las ‘élites’. Mientras pueden, los pobres utilizan técnicas y trazan sus asentamientos siguiendo sus propios valores culturales” (Hardoy y Satherwite, 1987).

En este marco se sitúa la ciudad colombiana, como producto de la ampliación, en las últimas décadas, de las contradicciones propias del modelo de desarrollo construido bajo las premisas del modo de producción capitalista, que ha incidido en la rápida transformación urbana y en la aceleración del proceso migratorio campociudad, situación que se hace aún más complicada por efectos de la profundización del ‘conflicto interno’ que se vive en Colombia.33 A esto se deberán agregar la agudización de las condiciones de pauperización del campesinado colombiano y las dificultades permanentes generadas por las erráticas políticas económicas y sociales que han marcado periodos de inestabilidad y crisis económica. Como consecuencia directa, la población con más bajos ingresos es la que resulta más afectada.34 Es en este contexto donde Colombia se seguirá consolidando como un país eminentemente urbano, que ya cuenta con

el 75.9% de su población viviendo en ciudades (dane, 2005).

Podría decirse, entonces, que la ciudad colombiana de inicios del siglo xxi es la expresión del individualismo y la competencia que impone la dinámica del mercado, la internacionalización de la economía y la globalización de las sociedades, profundizando y marcando cada vez más, las diferencias sociales, económicas, ideológico-culturales y políticas.

Esta ciudad se expresa a través de la alta concentración poblacional, el desorden urbano, el aumento de la segregación socioespacial y de las áreas periféricas de urbanización informal y, las ocupaciones permanentes de suelo público y privado. A esto se suma la extensión antieconómica de las principales ciudades a costa de la urbanización de tierras de alto potencial agrícola o de protección ambiental. Así como el deterioro de las áreas centrales antiguas y la proliferación de inquilinatos, factores que contribuyen al incremento de problemas, manifiestos en la desigualdad, la imposición de formas de exclusión, la marginalidad, el desempleo y la miseria urbana (Torres et al., 2009).

Bajo estas dinámicas, las ciudades colombianas continúan creciendo y diversifican sus procesos de construcción y consolidación, sin haber superado las dificultades relacionadas con la dotación y alta demanda de acceso a servicios públicos domiciliarios, equipamientos colectivos e infraestructura en las distintas escalas de atención, así como los problemas cuantitativos y cualitativos de la vivienda y sus barrios35 (Leibovich, 2005).

Estos aspectos están asociados al actual desarrollo del capitalismo en Colombia, cuyas decisiones se articulan a través de políticas públicas e implementan, mediante acciones específicas, las cuales impulsan tanto los agentes públicos como los agentes privados en todo el territorio nacional, e inciden de manera directa en la ciudad de Bogotá.

Si bien los desarrollos iniciales del neoliberalismo a nivel mundial se remontan a finales de los años setenta (Harvey, 2005: 5) y se presentan avances de su implementación en Colombia antes de los años noventa, es sólo desde esta década final del siglo xx cuando se asume a plenitud y se aborda en todos los ámbitos de la sociedad, incluida la vivienda social36.

En este sentido, si bien se reconoce la magnitud creciente del déficit cuantitativo de la vivienda social, el presente trabajo se centra en la evolución cualitativa de la vivienda y el hábitat de la pbi que se presenta desde los últimos años en la ciudad de Bogotá. De esta manera, se aborda la fase más reciente de la cuestión de la vivienda social en el contexto colombiano; así como los términos y condiciones en que evoluciona el espacio urbano y residencial contemporáneo de la pbi en Bogotá, sus condiciones de producción y asequibilidad, su adecuación a los requisitos legales y necesidades sociales manifestadas.

Los asentamientos de origen informal datan, en el caso colombiano, de finales del siglo xix; pero tienen mayor relevancia tanto en cantidad como en variedad después de mediados del siglo pasado, cuando se dinamizó el proceso de urbanización de las ciudades colombianas (Torres, 2009).

Para comienzos de este siglo la proporción que corresponde a los territorios urbanos configurados informalmente es de 24% de lo construido en sus ciudades, lo cual asciende –según los datos oficiales– a más de 30 mil 145 hectáreas en todo el territorio nacional (dnp, 2004). Estas cifras, antes que alentar y convertir en apología el desarrollo de la informalidad, muestran la magnitud de la problemática a nivel de la vivienda social y los barrios autoproducidos; reflejan la urgencia de la actuación para la superación de esta forma de exclusión e invisibilización, tanto de la ciudad como de la pbi.

Además, que este hábitat autoproducido no es ajeno al modelo de desarrollo, sino que es parte inherente a él y, por lo tanto, cualquier análisis de la problemática debe pasar necesariamente por una reflexión sobre el modelo de ciudad, modelo económico y el mercado, –este último como escenario fundamental para la expansión y desarrollo de la vivienda–, así como el entorno autoproducido y, consecuentemente, la ciudad informal.

El limitado acceso a la vivienda y sus condiciones básicas para la vida, son dos de las expresiones más profundas de la segregación socioespacial que enfrenta actualmente la pbi en Bogotá. En este sentido, su complejidad desborda el tratamiento mercantilista que ha predominado durante las dos últimas décadas, que la desconoce como

una problemática integrada al debate sobre los derechos fundamentales, negándola a su vez, como una fuente permanente de conflicto en las ciudades.

Un abordaje integral de la cuestión de la vivienda permitiría evidenciar la multiplicidad de sectores y agentes que intervienen en la construcción de la ciudad, pues dado que es una necesidad irremplazable y que al menos en los países latinoamericanos, el Estado no ha sabido brindar las condiciones para el acceso masivo a la vivienda; por lo que, amplios sectores de la población han tenido que resolver la carencia material con sus propias manos y medios, autoproduciendo su vivienda y el hábitat; ya sea con reconocimiento legal o mediante procesos informales.

El tema de la vivienda ha sido una preocupación constante en la política pública, aunque paradójicamente nunca ha sido el tema prioritario (Torres, 2010). Esto ha resultado, entre otras consecuencias, en que no se haya concebido como una política nacional permanente e integral –tampoco de Estado–, y que las propuestas adoptadas hayan estado muy lejos de resolver, así sea en un mínimo porcentaje, las demandas acumuladas.

Por otra parte, actualmente, a pesar de la presencia que tiene en el discurso público, la vivienda se ha convertido en un asunto privado, planeado, diseñado y ejecutado por agentes privados, empresariales o no, poseedores del capital inmobiliario y asociadas al capital financiero.

Vivir en la ciudad no es sólo ocupar una vivienda, también requiere contar con las condiciones necesarias de habitabilidad, calidad ambiental en el lugar donde se vive y tener acceso a los servicios públicos y sociales, al igual que a equipamientos colectivos, entre otros aspectos.

Estas cuestiones nos indican que el tema no es solo la vivienda sino que además los tópicos que deben ser abordados desde una perspectiva integral que contemple los diferentes aspectos de las necesidades humanas,37 son el hábitat y el derecho a la ciudad. Como lo señala Musset: “…A escala local, los modos actuales de gobernabilidad favorecen

de dos maneras la construcción de territorios diferenciados y heterogéneos. Por una parte, las políticas urbanas fomentan hoy en día procesos de delimitación territorial creando, por consiguiente, territorios locales dotados con herramientas y/o modos de gestión específicos, adaptados a contextos urbanos cada vez más caracterizados por desigualdades sociales y espaciales. Por otra parte, numerosos grupos de ciudadanos, al denunciar la ineficacia de la gestión urbana por las autoridades públicas, también manifiestan su descontento y manifiestan sus reivindicaciones a escala del barrio o de la calle (es decir su espacio de vida). (…) Está claro que las desigualdades sociales existen y que suelen expresarse en los territorios –cualquiera que sea la escala escogida, desde la intimidad del espacio doméstico hasta el mundo globalizado–. Si bien puede ser tratado como tal, sin referencia al concepto de justicia, el debate sobre la justicia y la injusticia juega un papel fundamental en todas las sociedades democráticas”.

(Musset, 2010:14-15).

A millares de familias en Bogotá les resulta imposible terminar totalmente su morada, o requieren ampliarla para que todos sus miembros la ocupen en mejores condiciones. Esto se debe a las deficiencias en la calidad de los servicios públicos domiciliarios, los problemas de accesibilidad y movilidad, la ausencia de equipamientos colectivos, de espacio público, además de las precarias condiciones ambientales o la falta de seguridad jurídica en la tenencia, que presentan los déficits cualitativos de la vivienda y el hábitat y que tienen relación directa con los niveles de pobreza de la población. Y se suma la condición de hacinamiento de amplios sectores urbanos, además el número de familias ocupando zonas altamente vulnerables a los riesgos geológicos.

Para 1993 el 45.5% de los hogares de Bogotá no tenía vivienda propia y vivía en arriendo (dane, 1993). Para el año 2005, se ubicó en condición de arrendamiento o subarriendo al 43.0% de los hogares (dane, 2006c), pagando alquiler o habitando inquilinatos, desplazándose una y otra vez de barrio en barrio en busca de un lugar donde habitar a través de un pago más económico. A esta situación debe sumarse la inexistencia de una oferta pública en materia de

vivienda para la pbi y un alto costo de financiación de la vivienda producida por los promotores inmobiliarios privados.

Se puede decir, que en 2009, Bogotá acumula un déficit cualitativo en más de 400 mil viviendas autoproducidas por los pobladores urbanos, y presenta un déficit cuantitativo acumulado de aproximadamente 383 mil 113 unidades nuevas de vivienda (sdp, 2009a). A estos déficits habrá que agregar las viviendas nuevas que se requerirán en los próximos años para los nuevos hogares urbanos38.

El interés del análisis del espacio residencial para la pbi desde la perspectiva del problema de la vivienda, está asociado con la importancia social, política y económica, así como con el volumen creciente de la producción de vivienda social de la legalización de barrios en Colombia y, Bogotá de manera particular, como ciudad primada.39 Asimismo, esta crisis se asocia a la inexistencia de estudios cualitativos sobre sus efectos y alcances, para poder observar de manera paralela ambos procesos siendo esta la perspectiva que pretende ofrecer esta investigación. Se conocen algunos estudios que aborden de manera integral el problema cualitativo del espacio residencial de la pbi; por ejemplo, sobre aspectos cualitativos de las viviendas, producidos tanto en términos objetivos (superficies, programas, tipologías, etc.) como con relación a los hogares que las ocupan (densidad de población, adecuación al perfil socioeconómico, etc.).

Sin embargo, la observación directa de estos aspectos, no permite reconocer la evolución y transformaciones de las viviendas y de sus entornos. En relación a la pbi como sujeto social para quien se produce la vivienda, existen algunos mecanismos que podrían estar influyendo en la reproducción actual del problema, lo que nos lleva a un cuestionamiento radical sobre la verdadera eficacia de las políticas desarrolladas.

Este análisis conlleva a reconocer los agentes urbanos e intereses que operan en la producción efectiva (producción y transformación) del espacio residencial para la pbi, las opciones que se están ofreciendo como soluciones de vivienda social (vivienda en agrupación, soluciones habitacionales, vivienda social multifamiliar, entre otras) o como

barrios informales y su evolución característica en los últimos veinte años.

Los beneficios y problemas que de esto se deriva para sus usuarios y la correspondencia con el concepto de vivienda adecuada es, en definitiva, la contribución al problema de la vivienda entendido en términos cualitativos. Se considerarán también, dentro de lo anterior, cuáles son los beneficios y dificultades producto de la legalización de barrios, así como las transformaciones que se suceden producto de esta acción institucional, tanto a nivel de los barrios como de las viviendas.

De igual manera, este análisis brinda la posibilidad de evaluar, tras dos décadas de cambios en los modelos y políticas, las transformaciones derivadas de la acción del mercado en materia de vivienda social en el caso de Bogotá, situándola en el contexto de una crisis global, de la cual Colombia no escapa, en donde las formas de producción y consumo de la vivienda han generado impactos importantes en todas las dinámicas de las sociedades que impulsan el libre mercado, pero de manera particular la economía (crisis de las hipotecas subprime en Estados Unidos, y burbuja especulativa en el mercado de los bienes inmuebles en España, entre otros).

Crisis que aún no culmina y ya ha generado numerosas quiebras financieras, nacionalizaciones bancarias, intervenciones de los Bancos Centrales en las economías nacionales, descensos en las cotizaciones bursátiles y un deterioro de la economía global, que ha supuesto la entrada en recesión de algunas de las economías más industrializadas y defensoras a ultranza del modelo neoliberal. Estos indicios marcan la apertura de un debate necesario sobre el papel del llamado Estado Social de Derecho en Colombia que, por una parte, consagra la universalidad de los derechos y en ellos el derecho a la vivienda; pero por la otra, alienta y fortalece como salida a las problemáticas sociales y económicas, las respuestas provenientes del mundo del mercado, también en materia de vivienda.

Capítulo II Bogotá, una ciudad segregada que no para de crecer Se examinan los cambios más significativos de Bogotá en el periodo 1990–2010. La población creció sin haber resuelto los conflictos urbanos y sociales acumulados, que inciden de manera directa en las transformaciones del espacio urbano y residencial de la pbi.

De 1990 a 2010, Bogotá se ha convertido en una metrópoli paradigmática y referente de los procesos de transformación de las ciudades no solamente colombianas sino latinoamericanas.40 En ese tiempo, Bogotá incrementó su población, pasando de 4 millones 947 mil 890 a 7 millones 155 mil 228 habitantes (dane, 2010a), convirtiéndose en una de las principales megalópolis de América Latina.

Se presenta una aproximación retrospectiva de la ciudad (principalmente desde los años setenta41), con énfasis en los factores considerados determinantes para reconocer los elementos más significativos que inciden sobre la producción y transformación de la vivienda para la pbi, también en los efectos de la aplicación de las políticas neoliberales, en materia de espacio urbano y residencial para la pbi, presentes en la ciudad de Bogotá: • Algunos rasgos que determinan a Bogotá como megalópolis, entre ellos la construcción de la ciudad barrio a barrio, y los agentes urbanos que intervienen en la producción, transformación y consumo de suelo y vivienda.

• El déficit habitacional en Bogotá.

• Los asuntos relacionados con las condiciones de habitabilidad, pobreza, segregación, estratificación socioeconómica y los pobladores en condición de desplazamiento forzado como determinantes del problema en las últimas dos décadas.

Algunos rasgos de la megalópolis Cabe destacar dos asuntos, sin ser los únicos que inciden, como parte de los rasgos generales de la ciudad, asociados con las transformaciones del espacio urbano y residencial de la pbi. El primero, la configuración ‘barrio a barrio’ con la que se construye la ciudad de Bogotá, la cual permite explicar el modelo de producción de la ciudad y la forma

como se habilita el suelo urbano. El segundo, la identificación de los principales agentes urbanos que intervienen en la producción, transformación y consumo de suelo y vivienda en Bogotá.

Barrio a barrio se construye la ciudad. Pervivencia de un modelo de producción de ciudad y habilitación de suelo urbano En Colombia, las transformaciones socioespaciales más importantes deben entenderse como la evolución de procesos de industrialización y urbanización. Para ello, hay que comprender que la ciudad colombiana está constituida por la yuxtaposición de múltiples tejidos, tanto físicoespaciales como socioculturales, que no se traducen en un modelo único. Es en la yuxtaposición de tejidos residenciales a través de barrios de origen formal o informal como se ha construido la ciudad colombiana y se sigue construyendo de la misma manera (Hataya, et al., 1994); ahí se encuentra un patrón de apropiación e idea de ciudad por parte de la población.

Por ello, se ha de entender el barrio como unidad urbana, es decir como la unidad básica de análisis de la ciudad, ya que representa la porción de espacio urbano, que ha construido o habitado la comunidad y por tanto lo reconoce y apropia culturalmente como su territorio y trabaja por su mejoramiento y consolidación. Es la entidad básica de identificación de la ciudad y de sus habitantes en ésta. Es el resultado de la articulación de elementos físico-naturales, sociales, económicos, políticos y culturales (Torres, 1993).

Los barrios de origen formal o planificados han estado mediados por las lógicas establecidas basadas en el mercado, y hasta finales de los años ochenta se desarrollaban prioritariamente para la población de condiciones económicas media y alta. Esta dinámica se ve afectada de manera significativa por la intromisión de capital especulativo proveniente del lavado de dinero por parte del narcotráfico,42 que elevaron los costos del suelo urbano y las nuevas construcciones, ocasionando un impacto al sector formal de la construcción —

producción inmobiliaria— tanto como a los barrios autoproducidos de origen informal. En los años noventa, con la desaparición del ict y el bch, y los cambios de orientación de la política gubernamental, la vivienda para la pbi se convierte en un escenario propicio para el desarrollo de la denominada industria de la construcción –sin abandonar los otros grupos de población a los cuales ha dirigido su acción–.

Sin embargo, el llamado ‘agotamiento’ del suelo urbano dentro del perímetro metropolitano se ha convertido en uno de los principales condicionantes del desarrollo urbanístico en Bogotá y en los municipios próximos. Para el año 2007, solamente restaban por urbanizar menos de 6 mil hectáreas al interior de su perímetro urbano, con un área bruta para nuevos procesos de urbanización de menos de 3 mil hectáreas (Torres y García, 2011). Se estima que en menos de diez años, Bogotá habrá agotado sus áreas libres susceptibles de ser urbanizadas.

Para resistir el aumento poblacional y la demanda de vivienda, la ciudad ha ampliado su perímetro urbano e incorporado, para urbanizar, suelo de manera permanente; tal como se observa en la tabla siguiente, sin conseguir reducir o paliar el nivel de ’agotamiento’ dedicado a la vivienda social.

Tabla 1 Sin embargo, la llamada industria de la construcción, bajo las cambiantes normas de urbanización y las decisiones de política habitacional, continúa dinamizando la economía sobre la base de ser el ‘sector líder del desarrollo y primer generador de empleo en Colombia’.

Hasta el año 2010, el planteamiento programático del presidente Santos (2010-2014), lo reafirma al establecer que la vivienda será una de las cinco locomotoras del desarrollo económico y el crecimiento durante su mandato, y lo señala en la iniciativa 26 ‘vivienda que genera empleo.43 “…La implementación de todo el programa de vivienda llevará al país a construir entre 200 y 300 mil soluciones de vivienda cada año. El proceso de construcción de las mismas podrá generar más de 600 mil empleos directos por año; además, la vivienda influye en 32 industrias adicionales”.

(Santos, 2010:18).

El barrio constituye, entonces, una Unidad Urbana de referencia para sus habitantes y las comunidades y también para la gestión urbana.

Sin embargo, desde la década de los años noventa se evidencia el surgimiento de organizaciones comunitarias paralelas a las legalmente institucionalizadas –jac–, así como la aparición de movimientos cívicos comunitarios; dándose la ruptura de los procesos eminentemente barriales por dinámicas de carácter local.44 Por otra parte, los procesos reivindicativos de los barrios, como la lucha por el derecho al agua o acceso a equipamientos, que permitía el fortalecimiento de procesos organizacionales comunitarios, fueron desplazados por otro tipo de reivindicaciones e intereses de carácter local o sectorial que se superponen a los intereses propios de los barrios, restándole capacidad a la organización comunitaria y a las jac que se apoyaban en estas formas de lucha para impulsar dinámicas comunitarias que contribuyeran en una consolidación más acelerada.45 Históricamente la ciudad reconoce su configuración a través de las licencias de urbanización para barrios de origen formal o la legalización de barrios para los de origen informal. Reconocimiento oficial que se supedita al cumplimiento de una serie de requisitos que pueden agruparse en tres niveles:46 el legal, el urbanístico y la viabilidad en el suministro de infraestructura de servicios públicos domiciliarios.

En el caso de los barrios formales de Vivienda de Interés Social (vis), desarrollados desde inicio de los años noventa, para la pbi, también han incidido en el crecimiento urbano de la periferia bogotana. Su construcción por iniciativa individual en predios de diversas formas y tamaños, bajo el simple cumplimiento de normas regidas por la racionalidad del mercado, ha consolidado una periferia poco funcional, deficitaria en equipamientos y espacio público, y con insuficientes conexiones con la ciudad.

A su vez, el tamaño de la urbanización informal como fenómeno urbano durante los últimos años y en aplicación del proceso de reconocimiento urbano denominado ‘legalización de barrios’, en la ciudad de Bogotá, ha permitido la incorporación al suelo urbano de 6 mil 628 hectáreas hasta el año 2000 (23% del suelo urbano), en las que hoy viven personas con reducidos ingresos o en precarias

condiciones socioeconómicas (dapd, 2001). Para el año 2009, el número total de hectáreas urbanizadas, por vía informal, en Bogotá ascendió a 7 mil 621, las cuales corresponden con el 24.8% del área urbanizable disponible al interior del perímetro urbano (sdp, 2009a).

Los agentes urbanos que intervienen en la producción, transformación y consumo de suelo y vivienda en Bogotá La ciudad como un organismo en constante transformación, resulta ser mucho más que un territorio con características físico-espaciales definidas en relación con la oferta de servicios y el ordenamiento de sus funciones económicas, también alcanza a constituirse en un escenario de encuentro y conflicto permanente entre aquellos agentes urbanos que participan decisivamente en su producción47 (Torres, 2005a).

Desde esta perspectiva, el análisis de los intereses y comportamiento característico de los distintos agentes urbanos y las relaciones entre éstos, se convierte en un elemento fundamental para la comprensión de la dinámica urbana de las ciudades colombianas y, en este caso, de la ciudad de Bogotá. Para conocer los procesos de construcción de la ciudad y de sus barrios, es necesario observar a los agentes urbanos que la construyen, los intereses que los mueven –ya sean sociales, políticos, económicos, culturales o de otro orden–; el tipo de ocupación y consumo de suelo urbano que le es característico y, por ende, el espacio urbano y residencial a cuya producción están ligados (Torres, 1993: 26). Así, el presente apartado tiene como fin enunciar los agentes urbanos que intervienen en la producción, transformación y consumo de suelo y vivienda en Bogotá para la pbi, vinculados al objeto de investigación.

Los agentes urbanos se han clasificado en tres grupos: los agentes públicos, los agentes de la iniciativa privada y la comunidad como agente social (Torres, 1993). Esta clasificación coincide con los resultados de la investigación dirigida por Teolinda Bolívar para los barrios de Caracas, en donde se señala que:

“(…)Los tres principales agentes o grupos de agentes que permiten la producción y reproducción de los barrios de ranchos son: 1. Los jefes de la ocupación inicial de los terrenos o el urbanizador de barrios [agentes privados]; 2. El grupo de agentes constituido por la organización de los pobladores de barrios y los hombres y mujeres constructores directos o indirectos de su casa (maestros, albañiles, obreros de la construcción); 3. El agente constituido por los agentes públicos que representen al Estado”.

(Bolívar, 1988: 98).

Se señala que: “…Un sólo agente o grupo de agentes no asegura que el proceso de producción y reproducción de los barrios de ranchos se realice. El estado de desarrollo al cual llegan los barrios y los requisitos de mantenimiento, dado el proceso acelerado de deterioro, demandan la creación de agentes sociales que al interactuar permanentemente, cumplan funciones de dotación de servicios, equipamientos y mejoras de las viviendas”.

(Bolívar, 1988: 109-110).

Perspectiva institucional de la vivienda social en Bogotá: el déficit habitacional, un problema de nunca acabar Desde 1918 la vivienda ha sido una preocupación constante en la política pública colombiana. Esto significa que no se ha concebido una política nacional definitiva e integral –o de Estado–, y que las propuestas adoptadas hayan estado muy lejos de resolver, así sea en un mínimo porcentaje, las demandas existentes acumuladas en Colombia.

Finalmente, las políticas de vivienda en Colombia, desde los años noventa, reducen el problema a su componente económico, el cual se relaciona con los sistemas de financiamiento y políticas de asignación de subsidios directos. Esta concepción se aleja de una política integral de vivienda que abarque aspectos como la calidad de vida y de la

vivienda, sus aspectos legales, formas de implantación, normas y estándares mínimos, incorporación tecnológica, aspectos culturales, seguridad y confort, espacio público y acceso a equipamientos colectivos, entre otros.

Pese al desarrollo de políticas de vivienda social desde 1918, la cuantificación del déficit de vivienda en Colombia solo se inició después del año 1950. La Corporación Colegio de Villa de Leyva et al., (1996), señala en Estado, ciudad y vivienda: urbanismo y arquitectura de la vivienda estatal en Colombia, 1918-1990, que el hecho de iniciar la cuantificación del déficit de vivienda indica, entre otras cosas, la aparición efectiva del problema de la vivienda en la política estatal.

En Gómez, cenac, ict, camacol, dnp, dane, se encuentran cifras sobre el déficit total de vivienda urbana en Colombia, que a pesar de ser diferentes, es evidente que el compendio registra un aumento consistente del déficit y no su disminución en el tiempo, evidenciando el bajo impacto de las políticas públicas.

Probablemente, la vivienda para la pbi en las ciudades colombianas, hasta los años noventa, ha estado asociada a la capacidad que las propias comunidades han generado al autoproveerse este bien que conciben, no como una mercancía sino como la solución a una necesidad colectiva y como medio de acumulación para el futuro. En Colombia, se ha repetido hasta la extenuación que falta vivienda, que el déficit de vivienda es galopante. Según los resultados del Censo General de Población del año 2005 (dane), el 36.2% de los hogares del país presentaba necesidades habitacionales, frente al censo de 1993 (53.6%), lo que supone una disminución de 17.4 puntos. En el año 1993 el dane registra un millón 217 mil 170 hogares que se encontraban en déficit cuantitativo, en tanto que para el año 2005 resultaron un millón 351 mil 336 hogares (dane, 1993, 2005). Por otro lado, el déficit cualitativo se cifraba en 2 millones 624 mil 076 hogares en 1993, en tanto que en el año 2005, éste era de 2 millones 520 mil 102 hogares, con los cuales Colombia alcanzó, en 2005, una población urbana de 31 millones 886 mil 602 habitantes (dane, 1993, 2005). En esta forma, el problema de la vivienda en Colombia se ha cifrado, para el año 2005, en 3 millones 955 mil 776 hogares con necesidad de vivienda,

equivalentes a 36.21% del total de familias colombianas (dane, 2006a). Con el déficit cuantitativo acumulado al año 2010, se prevé que, al ritmo actual de construcción, se necesitaría producir 348 mil viviendas nuevas anuales durante los próximos 20 años para solucionar el déficit que en esta materia tiene el país (camacol, 2010).48 Para Bogotá, el déficit habitacional acumulado al año 1990 era de más de 183 mil 750 unidades correspondientes a 396 mil 900 personas –14% del total del país–, (inurbe, 1992: 8). Para el año 2008, este déficit alcanzaba 383 mil 113 unidades de vivienda (sdht, 2009).

Asimismo, en un estudio específico realizado en 2008 por Un-Hábitat Colombia, con la aplicación de una metodología propia, estableció que el déficit total en materia de vivienda para Bogotá era de 325 mil 795 unidades habitacionales, de las cuales 175mil 899 correspondían al déficit cuantitativo y 149 mil 896 al déficit cualitativo49 (pnud, 2008).

A esto se añade la formación de 51 mil hogares anuales en Bogotá, de los cuales 21 mil satisfacen sus necesidades habitacionales por vía del mercado y el resto por vía de la autoprovisión, ya sea mediante el arrendamiento, el apoyo de vivir con la familia o la autoproducción de la vivienda (dnp, 2006a). Asimismo, en el año 2010, de 251,240 familias del estrato 2, pagando alquiler o habitando inquilinatos, desplazándose una y otra vez de barrio en barrio en busca de un lugar donde habitar, a través de un pago más económico, según el estudio adelantado por la firma Economistas Urbanos Asociados,50 se destaca, al observar la tenencia de la vivienda en Bogotá para el año 2005 (dane, 2006a), que 46.0% de los hogares son propietarios, 43.0% están en condición de arrendamiento o subarriendo y 11.0% bajo otras modalidades de habitación. A diferencia de años anteriores, el número de propietarios disminuyó, sin embargo, el número de arrendatarios.51 aumentó (Clavijo et al., 2004: 43).

En 1990, la ciudad no presentaba problemas de oferta de suelo para urbanizar y atender las demandas acumuladas; en el año 2010, aún cuando existe suelo disponible (Torres y García, 2011), el déficit en materia de suelo para vivienda social parece impedir su desarrollo.

Esto último es el resultado a la especulación y acaparamiento del suelo por parte de los denominados terratenientes urbanos, cuyos intereses se

centran en proyectos inmobiliarios de alta rentabilidad financiera y no en la provisión de viviendas para la pbi.

A lo anterior debe sumarse la inexistencia de una oferta pública en materia de vivienda para la pbi y un alto costo de financiación de la vivienda producida por los promotores inmobiliarios y constructores privados. Circunstancia que busca ser compensada mediante la asignación de subsidios monetarios públicos –sfv y sdv– para el acceso a la vivienda social. En este sentido, los agentes públicos muestran números significativos en la asignación de los subsidios, sin que esto sea sinónimo de soluciones eficientes, ya que solo se alcanza un desembolso efectivo en 36.4% de los aprobados y el resto nunca se desembolsa.52 Así, el déficit cuantitativo y cualitativo de la vivienda, ha seguido incrementándose y las políticas públicas no han logrado mejorar la situación en esta materia.

Es necesario observar el mercado de vivienda formal y de suelo informal que se produce en Bogotá. Con relación al mercado de vivienda formal, el propósito del gobierno municipal ha sido aumentar la oferta para los estratos de la población más pobre (1 y 2), al habilitar nuevo suelo urbanizable como mecanismo para permitir desincentivar la producción ilegal de suelo urbano, donde los promotores inmobiliarios y constructores privados puedan actuar, con la reducción del precio final de la vivienda y evitar procesos especulativos de carácter financiero. La meta para diez años (2000-2010) era producir suelo para 400 mil ‘soluciones’ nuevas.

Así, se estableció desde la acción pública un programa que atendía esta alternativa a cargo de Metrovivienda.53 Sin embargo, sus acciones se limitan a la compra y preparación de suelo urbano para colocarlo a disposición de la iniciativa privada a través de invitaciones públicas.

El total de soluciones que han podido desarrollarse bajo este esquema es de 35 mil 809 viviendas, posibles en el periodo 2000-2008, a través de cinco proyectos de barrios, en dos localidades de la ciudad (Metrovivienda, 2009). Sin embargo, el mencionado mecanismo no resulta rentable para los promotores inmobiliarios y los constructores, con lo cual se evidencia que tampoco solucionará los problemas acumulados en la ciudad en materia de déficit habitacional.

Este tipo de actuación ha sido establecida por el pot para atender la ciudad planificada, relegando los desarrollos de vivienda social –vis y vip– a las áreas periféricas extremas de la ciudad, mal servidas y equipadas, segregando aún más a la población de los centros de producción y del acceso a los equipamientos colectivos, así como de los bienes y servicios de carácter metropolitano y local (amb, 2000a, 2004a).

Por otra parte, para el año 1990, en Bogotá se reconocían 864 asentamientos de origen informal (dapd 1990a). En el 2000, este número ya ascendía a mil 365 barrios, los cuales contaban con 371 mil 001 predios ocupados y un millón 381 mil 608 habitantes54 (amb, 2001) en tanto que, para 2009, el número de barrios autoproducidos que se reconocían, aumentaron a mil 614 (sdp, 2009a). Esta situación permite registrar la dimensión del déficit cualitativo del hábitat y la vivienda autoproducida.

Las estrategias de financiamiento de la vivienda social desarrollada formalmente, constituyen un aspecto fundamental que ha contribuido al avance en la producción informal de suelo. Financiamiento que continúa sometido al sistema financiero colombiano y a las lógicas formales del mercado. De esta manera, hasta mediados de los años noventa, la financiación de la vivienda estaba organizada a través de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (cav), creadas en el año 1972.

Sin embargo, en los años noventa, con base en la denominada apertura económica, se eliminaron las cav y se transformaron en Bancos, cambiaron su objetivo primordial de financiar la producción de vivienda en Colombia. Esto eliminó la capacidad de concentrar recursos de ahorro para destinarlos a proyectos residenciales.

A partir de entonces, los créditos hipotecarios para la vivienda social fueron tasados a través de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) e indexados con las tasas de interés interbancario.55 Este cambio en el financiamiento produjo una crisis económica y financiera, cuyo momento más crítico se ubica entre los años 1998-2000. Crisis durante la cual los propietarios no pudieron pagar las elevadas cuotas hipotecarias de las viviendas y tuvieron que entregarlas como pago de la deuda acumulada a las entidades financieras.56 Esta situación

fue modificada por la Corte Constitucional mediante sentencia que eliminó a la upac, instaurando la Unidad de Valor Real (uvr), para liquidar los créditos hipotecarios de la vivienda social.

Sin embargo, en el 2010, la crisis no había terminado para los propietarios, ya que los bancos fueron saneados financieramente con recursos públicos, pero no así las deudas de los hogares adquirientes.

Esta lógica de mercado hace que el sistema financiero obligue a todos los colombianos a tener una cuenta bancaria como política ‘obligada de ahorro’ o bancarización, sin ofrecer un respaldo real al dinero consignado allí, y sin la garantía para el otorgamiento de créditos hipotecarios.

En síntesis, en el año 2009, la ciudad acumula un déficit cualitativo de más de 400 mil viviendas autoproducidas por los pobladores urbanos, que requieren ser mejoradas; y presenta un déficit cuantitativo acumulado de aproximadamente 383 mil 113 unidades nuevas de vivienda (sdht, 2009). Asimismo, se deben sumar otras viviendas que se requerirán en los próximos años para los nuevos pobladores urbanos.

Por lo tanto, se puede afirmar que el problema de la vivienda se profundiza desde los años noventa. A nivel cuantitativo no se ha podido resolver, ni siquiera reducir. Además, sus componentes cualitativos no se toman en cuenta o no son visibles aunque presentan variaciones sustanciales desde esos años; ya que los problemas cualitativos de la vivienda no son exclusivos de la vivienda informal, sino que alcanzaban también a los denominados programas de Vivienda de Interés Social (vis) o de Vivienda de Interés Prioritario (vip): problemas de hacinamiento, falta de condiciones de habitabilidad, problemas estructurales, además de los que afectan el entorno, entre otros.

El déficit cualitativo y el cuantitativo tienen que ser comprendidos en su justa dimensión, pues ambos estructuran una realidad que se ha configurado de manera distinta en cada una de las ciudades y regiones del país y, por tanto, requieren tratamientos diferentes para su resolución. Los números de los indicadores y estadísticas en general, no pueden ser la única manera de valorar estas problemáticas, ya que terminan distorsionando las propiedades cualitativas del problema e impiden la construcción de mejores soluciones.

Dos décadas de pobreza y segregación en Bogotá En este apartado se exponen cinco aspectos que determinan el espacio urbano y residencial en Bogotá, los cuales están relacionados con los problemas de pobreza y segregación durante las últimas dos décadas: 1. Aumento sostenido de la pobreza y la miseria.

2. La profundización de la segregación socioespacial.

3. Las dinámicas económicas de la pbi y las condiciones habitacionales de los hogares de la pbi, a las que se suman el déficit habitacional, tanto cuantitativo como cualitativo.

4. La llegada de pobladores en condición de desplazamiento forzado, derivada del conflicto social y armado que afronta Colombia.

5. La profundización de la segregación socioespacial, complementada con el procedimiento administrativo de la estratificación socioeconómica57 que segmenta la población en seis grupos.

Se mostrarán evidencias sobre el impacto de las políticas urbanas en la pbi y, de manera particular, su incidencia en materia de urbanismo.

Con relación al déficit habitacional, la ciudad no ha logrado avances significativos, ya que lo acumulado a comienzos de los años noventa aún se mantiene; así como la baja oferta de suelo disponible para urbanizar y atender la demanda de vivienda social. Los estudios tradicionales definen la situación de habitabilidad de los hogares de bajos ingresos en relación al déficit habitacional y las características físicas del tipo de vivienda que ocupa. Se considera cómo ha sido construida, los materiales empleados en paredes (bloque o ladrillo) y pisos (cemento o gravilla), o si registra ausencia de algún servicio público domiciliario (dane, 2006d). Se analiza el entorno en relación a tres factores: Condiciones de riesgo que afectan la vivienda, como son las inundaciones, avalanchas, derrumbes o deslizamientos, desbordamientos, crecidas, arroyos, hundimiento del terreno y fallas

geológicas. Percepción sobre el nivel de inseguridad en el barrio y razones de dicha condición tales como: atracos o robos; lesiones personales o violaciones; homicidios o asesinatos; extorsiones o chantajes; desalojos y secuestros o desapariciones. Y la presencia en el barrio de factores contaminantes como fábricas o industrias, basureros, plazas de mercado, aeropuertos, terminales de autobuses, caños de aguas negras, tratamiento de aguas residuales, gasoductos, poliductos y líneas de alta tensión. (Torres, 2007: 23-33).

Esta situación permite reconocer una de las dimensiones del déficit cualitativo de la vivienda, en el cual se encuentran millares de hogares que nunca han podido terminar totalmente su morada o que requieren ampliarla para que todos sus miembros la ocupen en mejores condiciones, dadas las deficiencias que esta presenta. Situación que se presenta tanto a nivel de la vivienda producida formalmente por el mercado, como en el caso de las condiciones de la vivienda derivada de manera informal por la pbi.

Un hecho que agrava las condiciones habitacionales y socioeconómicas de los hogares de la pbi en Bogotá, son las miles de familias que pagan alquiler y, debido a sus condiciones socioeconómicas ni siquiera aspiran a resolver el problema de vivienda a través del acceso al suelo informal.

De igual manera, Bogotá presentaba un aumento constante de la pobreza y miseria durante el periodo de análisis, lo cual es posible observar a partir de las dinámicas económicas que adopta la pbi (economía informal, ‘rebusque’, la profundización de la segregación socioespacial, los impactos en la población derivados de la estratificación socioeconómica y las repercusiones sobre las condiciones habitacionales).

En Bogotá, la pobreza se cuantifica utilizando metodologías que miden las características físicoespaciales de la vivienda y el entorno58, o a través de indicadores sociales pautados por la línea de pobreza (lp) y la línea de indigencia (li). Ambas metodologías arrojan datos contradictorios. La primera indica una disminución vertiginosa en los últimos años: para 2007, sólo 7% del total de hogares de la ciudad era pobre (13 mil 496 hogares) y de éstos, sólo 0.54% (10 mil 679 hogares) se encontraba en condición de miseria (sdp, 2008).

La segunda, muestra que 23.8% de la pbi está bajo la lp (1’763,716 habitantes) y 3.4% se encuentra bajo la li (251 mil 960 habitantes) (pnud, 2008). Asimismo, la concentración de la riqueza medida por el Índice gini, para el mismo año, es alto y se sitúa en 0.54 (pnud, 2008).

Por otra parte, la organización socioespacial de la ciudad sigue marcada por la segregación, la cual se aprecia en la forma como se distribuye la población y la vivienda en la ciudad: los ricos al norte y los pobres al sur. Se presenta una escasa combinación entre estos tipos de población, con una mala distribución del espacio público y los equipamientos colectivos y enormes distancias, tiempos y costos de desplazamiento urbano.

Como señala la sdp, “…la segregación en Bogotá (…) es elevada, es secular y tiende a reproducirse” (sdp, 2007:11) (ver Mapa 1). Este alto nivel de segregación socioespacial revela dos procesos de producción del espacio urbano determinados territorialmente por la ciudad formal –planificada, reglamentada y autónoma– y la ciudad informal o ‘ilegal’.59

Mapa 1 A esto se agregan los procesos recientes de densificación en áreas residenciales y la aparición de nuevos procesos de ocupación del territorio urbano a través de fenómenos como la redensificación urbana

–tanto en áreas de origen formal como en las de origen informal–, procesos de gentrificación, acciones de promoción inmobiliaria a partir de intervenciones de renovación urbana y todos ellos como acciones rentísticas que excluyen a la pbi. En 2009, más de 50% de las viviendas habitadas en Bogotá se encontraban clasificadas en los dos estratos socioeconómicos más bajos, 1 y 2; y menos de 5% se ubicaban en los dos estratos más altos, 5 y 6 (sdp, 2009b). La población que habita en sectores clasificados como estrato 1 y 2 se localiza básicamente en la periferia de la ciudad y sus lugares de residencia están distantes de los principales centros de generación de empleo y de la mayor oferta de bienes y servicios de la ciudad, factores que contribuyen a la ampliación de la segregación socioespacial (ver Mapa 2).

Mapa 2 En consecuencia, el alto n煤mero de poblaci贸n desplazada forzosamente, que llega a Bogot谩 por efectos del conflicto social y armado interno que se vive en Colombia, es un fen贸meno continuo.

Si bien sus orígenes se remontan a la denominada época de la violencia en los años cincuenta, los procesos más recientes, desde mediados de los años ochenta y, sobre todo, en los años noventa, son los que generan la afluencia de grandes contingentes poblacionales a la ciudad. El número de desplazados llegados a Bogotá por la agudización del conflicto interno en Colombia, alrededor de 1985 y 2011, alcanza los 709 mil 875 (10% de los habitantes de Bogotá y 15.7% del total de población desplazada en Colombia, alrededor de 4 millones 518 mil 707 colombianos, en 2011). Se trata de nuevos pobladores asentados principalmente en los cinturones de miseria de los barrios de origen informal (codhes, 2008) (ver Figura 1 y Tabla 2).

Figura 1

Tabla 2 Se trata de una realidad que impacta a la ciudad y de manera particular a la vivienda, ya que esta poblaci贸n no retorna a su lugar de origen y requiere alojamiento en la ciudad60. La administraci贸n de Bogot谩

reconocía que en 2004, las familias desplazadas vivían en condiciones de hacinamiento crítico, con ingresos que, en más de la mitad de los grupos familiares, no superan los 100 mil pesos mensuales (30 euros).

El 79% de los bajos ingresos que perciben se destina al pago del precepto de arrendamiento y alimentos (dapd, 2004a, 2004b). Esta situación no ha variado significativamente al año 2010 y la tendencia ha sido a empeorar.

En esa perspectiva, la definición de las políticas públicas en materia de suelo y vivienda considera básicamente a los pobres históricos y trata a la población desplazada como tales, aplicando las mismas actuaciones con cierto grado de preferencia (focalización), sin adaptarlas a las especificidades de la población en condición de desplazamiento forzoso.

Capítulo III Producción formal del espacio residencial para la población de bajos ingresos y su ‘degradación’, en Bogotá (1990-2010) El ‘problema de la vivienda’ puede definirse como aquel referido a las condiciones residenciales que la producción y distribución de alojamiento en un sistema de libre mercado impone a las clases bajas y, a menudo, también a la fracción inferior de las clases medias.

El ‘problema de la vivienda’ tiene una naturaleza profundamente ideológica y sus primeras formulaciones tuvieron lugar en Europa, en el seno de las corrientes burguesas de pensamiento reformista o socialista.

Para el marxismo clásico se trata de una contradicción más del sistema capitalista que “[…] para acabar con esta penuria de la vivienda no hay más que un medio: abolir la explotación y la opresión de las clases laboriosas por la clase dominante” (Engels, 1887: 14).

Sin embargo, desde el pensamiento reformista decimonónico hasta las diferentes corrientes de inspiración socialdemócrata del siglo xx, paliar el ‘problema de la vivienda’ ha sido el objetivo básico de una serie de políticas específicas, conocidas como vivienda social, que a menudo se han conjugado con políticas públicas de suelo y urbanísticas, ante la evidencia de la complejidad de los factores que confluyen, como indica Guerrand: “Aucune société démocratique, il semble qu’aujourd´hui la preuve en soit faite, ne peut assurer l’égalité devant le logement sans mécanismes régulateurs dont l’État demeure toujours un partenaire obligé […]”61 (Guerrand, 1992: 213).

Los objetivos de las políticas de vivienda social –se engloban bajo este término las políticas sectoriales específicas, pero también otras coadyuvantes al mismo objeto: suelo, urbanismo, edificación, ordenamiento–, han sido históricamente diversas. Por ejemplo, atajar la amenaza revolucionaria cubana en el caso de América Latina a través de la llamada Alianza para el Progreso impulsada por los Estados Unidos (1961-1970) o, por el contrario, dinamizar la economía, entendiéndola como generadora de empleo masivo no calificado; pero su formulación programática genérica no varía tanto.

Aún a riesgo de incurrir en algunas imprecisiones calculadas, podría sintetizarse de la siguiente manera: producir vivienda ‘suficiente y adecuada’ en condiciones económicas tales que sea accesible a la población de menor capacidad adquisitiva (Castrillo, 2001).

Pero, ¿qué es ‘vivienda suficiente y adecuada’? Históricamente se ha concretado de formas muy diferentes; desde finales del siglo xix

se ha sostenido una definición cualitativa de la vivienda, con pocas variaciones hasta hoy. La vivienda debe ser higiénica y dotada de un programa compatible con la moralidad de la familia. Debe, además, ser ‘económica’; esto es, en un contexto de mercado, debería conformarse como una mercancía, con una demanda efectiva, con tendencia a englobar los estratos socioeconómicos mayoritarios de la población.

La idea de suficiencia de la vivienda ha estado ligada comúnmente a una producción correlativa al déficit de vivienda identificado, aunque, en contextos librecambistas radicales, no faltarán interpretaciones ilusoriamente economicistas relativas a la confianza en los efectos benéficos del incremento notable de la oferta en la reducción del precio de la mercancía –se puede observar desde Cerdá hasta Busquets Grau en el caso español– (Castrillo, 2001).

Sin embargo, desde inicios del siglo xx, las políticas relativas a la vivienda social de los países capitalistas se han orientado, principalmente, en el sentido de una intervención pública sobre algunas fases de la producción o la distribución de esta mercancía, con pretensiones de ser la vivienda ‘adecuada y suficiente’ (Topalov, 1974).

Los rasgos hasta aquí descritos encuentran expresión en todos los países occidentales. Sin embargo, el grado de urbanización, el nivel de desarrollo económico y las características del Estado, son muy diferentes de un país a otro; e influyen en una diversificación cronológica y de resultados de las políticas de vivienda social, especialmente en lo relativo a su ‘etapa clásica’.

Países como Holanda o Alemania involucraron desde la primera postguerra una fuerte producción masiva de vivienda a cargo de agentes públicos o sociales. Otros como Francia o España no se adhirieron en esta fase sino hasta los años cincuenta, al tiempo que desarrollaban modalidades basadas en la promoción privada incentivada a partir del Estado (Castrillo, 2001).

En los países de América Latina, frecuentemente se hicieron eco estos fenómenos; pero, en general, con una intensidad menor. El problema de la vivienda en América Latina se ha vinculado a procesos acelerados de urbanización y de producción de vivienda dentro de un marco de economía formal e informal que convergen de manera

simultánea; en Europa, ha tenido cronologías e intensidades distintas.

El dominio progresivo del neoliberalismo en todo el mundo ha deslegitimado la intervención del Estado en todos los sectores de la economía susceptibles de ser objeto de mercado, incluida la vivienda de las clases más bajas.

A pesar de esto, las políticas de vivienda social no han desaparecido.

Se han reformulado y asumen de manera general, con mayor o menor intensidad, una cierta sustitución de la ‘ayuda a la piedra’62 (acción pública de fomento de la oferta, característica del periodo precedente), por la ‘ayuda a las personas’ (acción pública de gestión de la demanda (Castrillo, 2003a). Como señala Castrillo, en Vivienda social y planificación urbanística: vestigios reformistas en la práctica actual, refiriéndose al contexto de la mitad del siglo xix, pero que aplica al momento actual: “…Ese ‘orden’, derivado de la aplicación de la estricta lógica del interés privado en el mercado inmobiliario, se materializaría en procesos de ‘racionalización’ del espacio urbano burgués (aperturas viales, estates para rentas altas, etc.) y también en la proliferación de lo que, conforme a la racionalidad social, podría calificarse como un gravísimo ‘desorden’ urbano: la formación de tugurios, barracas, ciudadelas, slums, inner cities, mietkasernen, etc., habitados por las clases populares”.

(Castrillo, 2003a:149-150).

América Latina en general, y en particular, los países que han hecho uso de un mayor apego al neoliberalismo, no son excepciones a lo anterior. Sin embargo, en este caso parecería que una paradoja se perfila en 2010 y que no puede dejar de llamar la atención. Mientras en la Unión Europea las directivas comunitarias cuestionan las políticas más consolidadas y la producción de vivienda social pasa por horas bajas, amenazada de quedar reducida a una acción asistencial (cecodhas),63 desde Chile hasta Colombia, incluido México, se asiste a la proliferación inusitada de barrios de vivienda social.

El avance del neoliberalismo anti-intervencionista y desregulador, parece haber sancionado y revigorizado las políticas de vivienda social

de raigambre reformista e intervencionista en estos países. Este capítulo pretende contribuir a la comprensión de esta situación aparentemente contradictoria de las políticas de vivienda social en Colombia y, concretamente, a descifrar quién y con qué finalidad interviene efectivamente en la situación y cuál es la coherencia interna de la aparente paradoja.

Existe una bibliografía oficial y académica que da cuenta de los agentes, de los objetivos expresos y de los resultados de las políticas de vivienda social, desarrolladas en Colombia y en Bogotá desde 1990.

Sin embargo, el objetivo de este trabajo va mucho más allá. Se trata de interrogarse cómo y en respuesta a qué finalidades se han redefinido los papeles y las interrelaciones de los diferentes agentes involucrados en la producción y distribución de la vivienda social, desde 1990, umbral simbólico del giro liberal del Estado colombiano. La profundización que se propone ha de permitir contrastar el discurso oficial en torno al problema de la vivienda con la conceptualización efectiva del mismo que subyace a la conformación de ese sistema de roles y relaciones de comprensión por esta vía, la evolución de la clave de degradación del hábitat ‘formal’ de la pbi.

Durante el periodo de estudio, se produjo una contradicción entre los objetivos expresos del Estado colombiano en relación con la vivienda de la pbi y los objetivos concretos de las políticas de vivienda social, al presentar en primer plano los resultados en términos cuantitativos de la producción inmobiliaria fomentada por los agentes públicos. Sin embargo, con base en el análisis cualitativo, revela no sólo los elementos de la contradicción sino también el posible alcance de sus efectos.

En este capítulo se contemplan cuatro consideraciones que a continuación se definen: 1. Las políticas públicas en materia de suelo y vivienda.

2. La producción de suelo urbanizable.

3. Las dinámicas del mercado inmobiliario y los sistemas de financiación de la vivienda.

4. El papel de los agentes públicos y privados; más, las dinámicas espaciales de los barrios y las viviendas.

Para poder valorar las actuales políticas de vivienda social colombianas es preciso identificar, por un lado, la interpretación de los cambios introducidos desde el umbral simbólico de la Constitución de 1991, con que se identifican, de manera breve, las características comúnmente reconocidas antes de esa fecha como propias de la acción del Estado en la materia. El estudio de la producción de la vivienda destinada a la pbi en Bogotá desde 1990, requiere el reconocimiento de la formulación, implementación, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas de vivienda social y de aspectos específicos de otras políticas coadyuvantes, en materia de suelo y urbanismo, principalmente. Es indispensable reconocer y explicitar los objetivos y operatividad de estas políticas públicas en el orden nacional y en el distrital y, más concretamente, la acción reguladora o de fomento desarrolladas por los diferentes agentes públicos; así como por los agentes privados formales que también contribuyen a la materialización del espacio residencial de la pbi a través de la producción de barrios formales de vivienda social.

La clasificación de estos agentes es variada, desde la tradicional como promotor inmobiliario y constructor –que a efectos de esta investigación denominaremos promotor/constructor– hasta los facilitadores del capital financiero internacional, y sus diferentes estrategias de relación con los poderes públicos. Asimismo, es necesario observar la relación de la iniciativa privada formal con otros agentes urbanos en los procesos de urbanización y las dinámicas espaciales relacionadas con la pbi que estos condicionan.

El acceso a la vivienda está determinado, entre otros aspectos, por tres elementos que interactúan de manera permanente, indistintamente de cuales sean los agentes urbanos intervinientes, y que es preciso considerar: 1) la producción de suelo urbanizable, 2) las dinámicas del mercado inmobiliario y 3) los sistemas de financiación de la vivienda; en este caso, los adaptados o específicamente concebidos para la pbi. En estos tres grandes aspectos hay procesos formales e informales que han de ser identificados.

En Bogotá, la producción de suelo ha sido mayoritariamente privada, lo cual ha generado dificultades para el acceso a suelo urbanizable para la producción de vivienda social. A ello se suma, que en las dos últimas décadas, el territorio cuyas características físicas son las más aptas para la urbanización se ha venido agotando, lo cual se traduce en especulación, acaparamiento y elevación de precios.

Por ello, más allá de su comportamiento en general, interesa de manera particular preguntarse cómo ha sido la gestión pública y qué instrumentos se han habilitado para proveer suelo para la vivienda de la pbi.

El análisis de los diferentes tipos de barrios para la pbi según su modalidad de producción rondará, entonces, en cuanto a la identificación de los agentes involucrados, las formas de gestión del suelo, la promoción inmobiliaria, el financiamiento, y las dinámicas espaciales de barrios y viviendas. Con esto, se podrá captar y caracterizarse la participación de los agentes públicos y de los privados en la producción de suelo y vivienda encuadrada dentro de la economía formal; así como también las distintas relaciones que se establecen entre los agentes en función de las dinámicas espaciales que se producen en el espacio residencial.

Este capítulo demuestra que las políticas de vivienda en Colombia en los últimos años han reducido el problema a un asunto económico y, más concretamente, de dinamizar y expandir el mercado inmobiliario, privilegiando la acción pública en materia de financiamiento y, muy especialmente, de asignación de subsidios.

Este apartado no abundará en lo insatisfactorio del balance de las políticas en lo macroeconómico: la liberalización efectuada con la connivencia de ciertas políticas internacionales y de agencias financieras multilaterales (bm, fmi, bid, etc.) que arrastró al sector de la construcción y al sector financiero a una de las más profundas y prolongadas crisis conocidas en Colombia con su punto más agudo entre los años 1998 y 2000.

Lo que sí analizará esta sección es que la reforma del llamado sistema de vivienda social, detonada con la supresión del promotor estatal de provisión directa, el ict y su reemplazo por un sistema

de subsidios a la demanda, además de revelar –una vez más– la incapacidad del mercado para combatir la privación de vivienda de los más pobres, se ha convertido en la oferta de productos de una calidad tal, que no permite referirse a ellos de manera sistemática bajo el sustantivo vivienda, además propicia la transformación física de este producto, generando nuevas formas de desarrollo de la ‘informalidad residencial’.

Producción y transformación de la vivienda social en Colombia o cómo la conversión de ‘soluciones habitacionales’ en ‘viviendas degradadas’ está determinada por el propio sistema vis La descripción y análisis de la producción de barrios formales de vivienda social en Bogotá y su contribución al problema de la vivienda se condensan en cinco aspectos: 1. Una aproximación histórica a la cuestión de la vivienda en Colombia.

2. El papel de los agentes públicos en materia de vivienda social y su cambio de rol.

3. Las estrategias recientes de la iniciativa privada formal en la producción de vivienda para la pbi.

4. Las tipologías y morfologías del espacio residencial para la pbi.

5. Las transformaciones efectivas en el espacio urbano y residencial para la pbi.

En el primer aspecto, se efectúa una aproximación histórica a las problemáticas y decisiones adoptadas para atender las demandas de vivienda social en Colombia, a partir de dos consideraciones: a) una periodización de las políticas de vivienda social en Colombia, con

énfasis en las perspectivas prioritarias de cada una de ellas; b) un reconocimiento más detallado de los rasgos básicos de las políticas de vivienda desarrolladas en Colombia en el periodo 1970-1990, antecedente del periodo abordado en la presente investigación.

De esta manera, los distintos enfoques y perspectivas históricas de las políticas de vivienda social en Colombia se pueden agrupar en cinco fases: higienista (1918-1942), institucional (1943-1965), transición (1966-1972), corporativa (1973-1991) y de mercado (1991-2010).

De esta última da cuenta la presente investigación (Arango, 2001; Saldarriaga y Carrascal, 2006).

Con relación al segundo aspecto con el nuevo siglo, también se modifica el papel de los agentes públicos en materia de vivienda social porque permutan de productores directos o en cooperación con la iniciativa comunitaria, a subalternos del sector privado.

Así, las lógicas de producción de suelo y vivienda para la pbi en las últimas décadas del siglo xx en Bogotá, estaban asociadas a la acción directa de los agentes públicos (ict, bch, fna, cvm, cvp) y la creación de alojamiento, hasta finales de los años ochenta, era determinada por cuatro formas de producción: 1) por encargo; 2) promoción capitalista privada; 3) autoconstrucción y, 4) producción capitalista desvalorizada por parte del Estado (Jaramillo, 1980).

Los agentes privados privilegian en sus estrategias empresariales la vivienda por encargo o la vivienda para sectores de la población de ingresos medios y altos. Su interacción con los agentes públicos en materia de vivienda para la pbi sólo obedece al encargo de proyectos públicos. Por esta razón, las comunidades que no podían acceder a la oferta pública o privada de vivienda, la autoprodujeron y así también su entorno, tal como ya lo habían hecho otras generaciones.

Desde los años noventa, cambiaron las relaciones y equilibrios entre agentes, como resultado de las transformaciones en el modelo de desarrollo. En la etapa de análisis se han identificado cinco modalidades de acción pública con carácter general: 1) la promoción pública estatal, 2) la regulación del mercado de crédito para vivienda, 3) el ‘modelo vis’ de subsidios, 4) la promoción pública de suelo asociada a la promoción privada de la vivienda y, 5) la regulación específica de suelo y vivienda

para vis –acción normativa–. La promoción pública directa de suelo y vivienda, como modalidad dominante en la fase previa a los años noventa, tiene un carácter residual o testimonial durante el periodo de estudio de esta investigación, concentrándose en la producción capitalista desvalorizada de barrios con vivienda construida con recursos públicos mediante la generación de suelo y vivienda por los agentes públicos; así como barrios de desarrollo progresivo, organizados a través de la creación de suelo por los agentes públicos y vivienda por los agentes comunitarios.

El tema de la regulación del mercado de crédito para vivienda y, por tanto, de la regulación financiera, es uno de los aspectos más problemáticos en el asunto de la vivienda social en Colombia, por dos aspectos principalmente: como financiador del sector inmobiliario y por el tamaño de los recursos económicos que moviliza. La financiación a la vivienda sigue amarrada al sistema financiero colombiano y a las lógicas formales del mercado. Hasta finales de los años ochenta el apoyo a la vivienda estaba organizado a través de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (cav), Sin embargo, a comienzos de los años noventa, con base en la denominada apertura económica, se eliminaron las cav, transformándose en bancos, lo que anuló la capacidad de concentrar recursos del ahorro para destinarlos a proyectos de vivienda.

A partir de este momento, los créditos hipotecarios para la vivienda social fueron ‘upaquizados’ (aplicación de la upac) e indexados con tasas de interés interbancario -dtf-, lo que llevó a una crisis económica entre los años 1998-2000, al no poder los hogares pagar las viviendas y tener que entregarlas en dación de pago a las entidades financieras.

A partir de ahí, los créditos hipotecarios para la vivienda social fueron ‘uverizados’ (aplicación de la uvr) como una salida a la crisis económica que, a 2010, estaba presentando una situación similar a la de fines de los años noventa. Es decir, se sigue profundizando un enfoque monetario y de mercado para dotar de vivienda a los más pobres, sin que este mecanismo haya demostrado su efectividad en esta materia, generando por el contrario mayor impacto social, ambiental y fiscal e impulsando la producción informal de ciudad. Esta lógica de mercado

hace que el sistema financiero obligue a todos los colombianos a tener una cuenta bancaria como política ‘obligada de ahorro’ o bancarización, sin ofrecer un respaldo real al dinero consignado allí, y sin la garantía para el otorgamiento de créditos hipotecarios.

El ‘modelo vis’ no es solamente un sistema de subsidios a la demanda de vivienda social sino un modelo más complejo que implica otras medidas, incluidas las exenciones fiscales a la oferta; ampara tanto a la demanda como a la oferta y es la piedra angular de las políticas de vivienda social en Colombia desde 199164.

En síntesis, tres grandes grupos de perspectivas son clave para entender el modelo de vis y sus efectos. En el primer grupo se reconocen varios asuntos: la liberación del tamaño de las parcelas para la ‘vivienda social’ determinada bajo el nombre de ‘agrupación de vivienda’, lo cual aumenta las densidades y disminuye las áreas ofertadas por vivienda, y la liberalización del régimen de condiciones de financiación hipotecaria de la vis (con los cambios mencionados de la figura de la upac por la uvr).

Un segundo grupo hace referencia a los elementos que se mantienen desde 1990, entre los que cabe destacar el proceso constante de desregulación de la vis, las normas generales y las exenciones sin una regulación básica específica para la vivienda adecuada.

Y, por último, el tercer grupo hace referencia a la evolución real y ‘efectiva’ de la adjudicación de subsidios; ya que las medidas financieras adoptadas como el paso de la upac a la uvr, la financiación hipotecaria regulada por variaciones en el tiempo, el alargamiento a los periodos de liquidación de las hipotecas –entre 15 y 30 años–, no producen cambios esenciales y no contribuyen a una ejecución efectiva de los sfv o los sdv y, finalmente, adjudicarse una vivienda adecuada. La asignación de los subsidios monetarios públicos para el acceso a la vivienda social muestran números significativos en relación con su escasa efectividad para obtener una vivienda: sólo se ha desembolsado 45.2% de los subsidios aprobados, el resto nunca se aplicó (cgr, 2009). Este conjunto de factores coadyuva a la comprensión de por qué los déficit cuantitativos y cualitativos de la vivienda se han seguido incrementando pese al ‘modelo vis’, que no ha logrado mejorar la situación en esta materia.

El fomento público de suelo ha estado asociado a la promoción privada de la vivienda. Esto se debe a que el Estado liquidó las reservas de suelo estatal a su cargo desde inicio de los años noventa. A pesar de existir una ley mandataria que obligaba a todos los municipios a crear un banco municipal de suelo público (Ley 9 de 1989), Bogotá no formalizó este banco sino hasta 1999, al crearse Metrovivienda. Este agente público bajo un régimen jurídico de derecho privado –Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital–, se constituye en el instrumento básico de una política de producción de suelo para la vivienda de la pbi. Se dispuso del suelo urbanizado por Metrovivienda para ser edificado por los promotores inmobiliarios privados y las empresas de la construcción.

De igual manera, se puede afirmar que las políticas públicas de producción de suelo para vivienda social que han emergido en los últimos años a través de Metrovivienda, no han dado los resultados esperados para contrarrestar el desarrollo de suelo ilegal por parte de los urbanizadores piratas y ‘terreros’, ni para ampliar la oferta de vis y vip en la ciudad.

La regulación específica de suelo y vivienda para vis representa tan sólo una pequeña parte del complejo entramado presente en los Planes de Desarrollo para Bogotá, así como de normas específicas de regulación, contenidas en acuerdos y decretos emanados de los distintos niveles de la acción pública.

Estas regulaciones en aspectos tales como la propiedad del suelo, sus usos, el ordenamiento territorial a partir de la regularización de la propiedad, los procesos de legalización, la expansión de redes de servicios públicos y la construcción de infraestructura, entre otros, han estado mediadas por determinaciones del orden nacional a través de leyes y decretos de aplicación obligatoria que afectan tanto al ordenamiento territorial como a las políticas y acciones municipales de suelo y vivienda.

En lo que respecta a la acción reguladora del Distrito sobre el espacio urbano en materia de urbanismo y vivienda, los elementos sobre los que ha girado su gestión son: a) los mínimos de urbanización y normas relacionadas con el desarrollo urbano; b) el espacio público

en entornos urbanos y residenciales; c) los equipamientos colectivos y comunitarios y, d) los servicios públicos domiciliarios. A nivel del marco regulador de la vivienda y las condiciones mínimas de habitabilidad, son dos los factores sobre los cuales se detiene la acción reguladora del Distrito: estándares mínimos de calidad de la vivienda y condiciones mínimas de habitabilidad.

Los estándares mínimos de calidad de la vivienda social reconocidos, han ido desapareciendo de manera progresiva en estos últimos veinte años, y con ellos las condiciones mínimas de habitabilidad de la vivienda. Con relación al tercer aspecto enunciado, la iniciativa privada formal en materia de vivienda social, se comprende como la desarrollada por agentes urbanos que no corresponden con el Estado, ni con los agentes sociales.

Las estrategias recientes de esta iniciativa en la producción de vivienda para la pbi se dividen en dos categorías: a) las empresas capitalistas –los promotores inmobiliarios y los constructores privados, incluidos los pequeños promotores/constructores–, y b) las organizaciones sin fines de lucro que operan en el ámbito del desarrollo social y económico: las Cajas de Compensación Familiar, las ong, las corporaciones y fundaciones.

Entonces, son los promotores/constructores privados de vivienda social en Bogotá, quienes han dinamizado estrategias colectivas e interacciones con los poderes públicos durante el periodo de estudio; y son tres los asuntos clave en el análisis desde la perspectiva de sus intereses.

Evolución del mercado inmobiliario y la financiación de la vis para favorecer los cambios en la promoción inmobiliaria de la vis; el discurso sobre el ‘agotamiento’ o ‘escasez’ del suelo apto para urbanizar proyectos de vis o vip dentro del perímetro urbano de Bogotá y el fortalecimiento de los intereses del capital inmobiliario como agente que muestra preferencia por la reducción de las normas mínimas de urbanización.

También se incluyen dos grandes aspectos que pueden ser referidos como cambios significativos en el mercado inmobiliario y en la financiación de la vis y la vip.

En primer lugar, la transformación de los patrones de la producción inmobiliaria y en segundo, los ajustes permanentes a la vis y la vip para asegurar el precio en los rangos establecidos por la legislación en materia de vivienda social sujeta a subsidio.

En definitiva, los promotores/constructores y las entidades financieras van sobre seguro en la promoción, construcción y comercialización de las nuevas viviendas que se producen, así el riesgo del proceso de producción y consumo recae sobre el propietario ocupante de la vis, cautivo de un sistema que se ha protegido para asegurar utilidades al promotor/constructor en detrimento del comprador.

Según los presupuestos de la política de vivienda social colombiana desde 1990, ésta se realiza en la confluencia de la capacidad adquisitiva de la pbi (convertida en demanda solvente por la aplicación de los subsidios públicos) y de la reducción de los costes de producción de las ‘soluciones habitacionales’ reconocidas como vis o vip (sin comprometer el margen de beneficio exigido por el capital financieroinmobiliario).

El punto de encuentro se ha propiciado por dos vías: la recuperación del papel de los agentes públicos como productores de suelo, que se ofrece en condiciones ventajosas (descapitalizadas) a la promoción inmobiliaria privada (caso de Metrovivienda) y, especialmente, por la reducción drástica –permitida por un marco normativo laxo– de las superficies y características materiales del espacio edificado, se debe a: • La reducción efectiva (aunque no formal) del tamaño de las parcelas de vivienda unifamiliar por medio de la figura de la agrupación. La superficie en planta privativa de una vivienda unifamiliar alcanza límites tan inauditos como los 12m2 verificados en el caso de Santa Bárbara Central, Etapa iv.

• La reducción drástica de los metros cuadrados útiles ofertados, a través de la eliminación sistemática de los espacios libres de la parcela (patio, antejardín), contracción al mínimo posible de las áreas de los espacios al interior de la vivienda (habitaciones, baños, cocina, sala-comedor), eliminación de la luminosidad y

ventilación directa de baños y cocinas, de la ventilación cruzada de la vivienda y de los acabados interiores, y entrega de las viviendas en obra gris o en obra negra.

A lo anterior se suma la mala calidad de los materiales utilizados y el aumento importante en los costos de venta por metro cuadrado, para dar cuenta de los mecanismos de ‘viabilidad’ en el mercado de un producto inmobiliario que no alcanza la condición de vivienda adecuada ni en el momento de su producción ni menos aún, cuando es puesto en uso por la pequeña fracción de la pbi que consigue tener acceso a éste.

Así, se reafirma la hipótesis que tanto el barrio de origen formal como la vivienda de origen formal para la pbi en Bogotá, presenta una pérdida permanente de atributos urbanos y residenciales que conducen a su deterioro. Se ha producido una devaluación persistente del espacio edificado para la pbi, que necesariamente conduce a la degradación de la vivienda. Resulta claro el papel que tiene la introducción de las políticas neoliberales: los cambios en la política de vivienda han propiciado la precariedad del producto que entregan los promotores privados.

En esta forma, la consagración neoliberal de la primacía de obtener beneficios en este sector socialmente estratégico, realmente compromete la ejecución del derecho a la vivienda en los términos de las definiciones de ‘vivienda digna’ y ‘vivienda adecuada’, asumidos por el Estado colombiano desde 1976 y 1991, respectivamente.

En el cuarto aspecto, se reconocen las tipologías características de la vis y la vip producidas por los agentes privados en el sector formal, así como los criterios morfológicos de Metrovivienda en la producción de suelo urbanizado para barrios y viviendas de promoción públicoprivada a través de las llamadas ciudadelas o barrios de vivienda ampliable.

Por último, con relación al quinto aspecto, las transformaciones efectivas en el espacio urbano y residencial para la pbi están determinadas por la disminución de los mínimos de urbanización o por el incumplimiento de las normas relacionadas con el desarrollo

urbano; la ocupación y apropiación del espacio público; el deterioro de los equipamientos colectivos y comunitarios como efecto de las condiciones socioeconómicas de la pbi y su elusión en las políticas urbanísticas; el deterioro tanto en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como en la reducción de las condiciones ambientales urbanas.

Las transformaciones en el espacio residencial para la pbi están asociadas a los efectos de la disminución cualitativa del espacio habitacional, posibilitada por el marco jurídico y sancionada por el mercado. Los estándares mínimos de la vivienda, socialmente validados hasta 1990, han quedado completamente inoperantes, al igual que la consideración de las características socioeconómicas de la pbi. Todo ello desemboca en transformaciones necesarias del espacio doméstico que los usuarios operan por su cuenta y suponen la pérdida de las escasas condiciones de habitabilidad iniciales, la conversión de la ‘solución habitacional’ en ‘vivienda tugurio’, la pérdida de la intimidad, el hacinamiento y, en algunos casos, penalizaciones impuestas por los poderes públicos a esas transformaciones.

La producción de vivienda social en el marco neoliberal además de ser deficitaria, determina una progresiva pérdida de calidad habitacional y urbana de la pbi Se demuestra que en Colombia las dos últimas décadas han estado marcadas por la irrupción de políticas neoliberales, donde la producción de vivienda social se ha visto tensionada por la evolución del Subsidio Familiar de Vivienda (sfv), y la exigencia de una tasa de beneficio considerada aceptable, tanto por los promotores/ constructores privados como por el sistema financiero. Para habilitar estas exigencias, los agentes públicos han posibilitado diversos instrumentos como la producción de suelo urbanizado para el mercado a través de Metrovivienda65 o una tasa de crédito prefijada por el gobierno. Esto ha posibilitado el consumo por parte de una fracción de la pbi de la llamada vivienda social producida por el mercado.

La opción de priorizar el mecanismo de subsidios por encima de otro tipo de soluciones, implicó aceptar que la prioridad de la denominada política pública de la vivienda no se centrara en la pbi, sino en el sector de la población susceptible a ser sujeto de crédito.

La estrategia consiste en ‘mejorar’ la capacidad de pago de los pobres con una ayuda individual que asumen como tarea propia el Estado y los gobiernos locales. A ello se suma la ‘focalización del subsidio para la vivienda’, que equivale al perfeccionamiento del sistema, en orden al logro de una ‘solución’ más eficaz a la demanda factible (perfeccionamiento ocurrido debido al fracaso cosechado desde los inicios de esta práctica).

La estrategia, además, admite una lectura añadida: que su capacidad de atraer hacia la economía formal a los necesitados de vivienda que no sólo se expresa transformándolos en sujetos de crédito, sino también en adquirentes de diversos productos y servicios bancarios que no demandaban, pero que se imponen ligados a la recepción de los subsidios y la constitución de las hipotecas.

No obstante, el modelo de subsidios como base de la política de vivienda social no se apoya sólo en crear una demanda a la que el subsidio convierte en solvente y sólo supone una fracción de la población necesitada de vivienda, sino en la articulación de esa medida con la elaboración de una oferta tensionada entre el precio máximo de venta de la vivienda y la exigencia de una tasa de beneficio conforme a las expectativas del mercado. Esta contradicción se resuelve al reducir los costes de producción y del producto ofertado: ‘soluciones habitacionales’.

Así, el ‘perfeccionamiento’ de la oferta en el marco de una evolución paralela a las exigencias objetivas del marco regulador, refleja con fidelidad un proceso basado en la reducción de las exigencias mínimas de calidad aceptadas para viviendas sociales, y en flagrante contradicción con las necesidades de la pbi, por una parte y, por otra, en la simplificación de las cargas urbanísticas efectivas mediante diversos mecanismos,66 lo cual redunda en la producción de un espacio urbano deficitario, por debajo de los estándares convencionales ya aceptados y apropiados colectivamente.

Así es como la política de vivienda social basada en el subsidio a la demanda, antes que garantizar una vivienda adecuada, está propiciando la construcción de ‘soluciones habitacionales’, que no se puede considerar una vivienda y lejos de solucionar las necesidades de alojamiento, determinan la degradación de las condiciones de habitación popular; y contribuye a acentuar la segregación socioespacial de la ciudad. Este sistema encuentra su viabilidad en la reducción extrema de los costos de producción de las ‘soluciones habitacionales’, pero tiene un límite en la provisión de suelo a precios acordados con el mantenimiento de la tasa de beneficio dentro del precio final marcado para la vivienda.

La interpretación de esta lógica permite comprender cuatro elementos en juego: la presión del lobby de promotores/constructores de vis y vip en torno a la supuesta ‘escasez’ de suelo; el papel de Metrovivienda, sociedad pública dedicada a la producción de suelo barato para la vivienda social; la influencia de la tendencia a la ‘periferización’ de la vivienda social (y, con ella, a la acentuación de la segregación socioespacial) en la conformación del actual mapa social de Bogotá; y el papel de la normativa, caracterizada por su laxitud y niveles de exigencia cualitativa tan baja que comprometen el concepto de vivienda higiénica y decente consagrado desde el siglo xix y la dotan de una notable compatibilidad con interpretaciones abusivas como las que produce la ‘agrupación de viviendas’67 (reducción hasta el límite de las ‘parcelas’ efectivas, privativas de las viviendas) y las modificaciones en la planeación con incremento del aprovechamiento sin cambios en las cesiones públicas.

La política de vivienda social del Estado colombiano básicamente se limita al otorgamiento de ayudas económicas parciales a través del sfv, acción que no contribuye en superar el déficit de vivienda, pero que sí amplía el margen de beneficio a los agentes privados implicados en el proceso de promoción y producción inmobiliaria. De esta manera, se promueve cada vez más, una vivienda incompleta, que se produce y distribuye con ayuda del Estado, pero que no cumple con las premisas de la vivienda adecuada –menos aún digna– y cuyas condiciones de producción determinan una transformación posterior necesaria, que precariza la vivienda social.

Esta vivienda producida bajo el esquema formal y planificado de la ciudad y los modelos normativos y urbanísticos imperantes, característicos por el enfoque neoliberal, han reducido su tamaño, han eliminado espacios a su interior, han flexibilizado los parámetros técnicos y de espacialidad. Asimismo, se han impuesto las figuras de la propiedad horizontal y la agrupación de vivienda como mecanismos privilegiados para su organización y producción. Los precios de la vivienda formal se han incrementado, para lo cual el sistema financiero ha buscado disipar su costo a través de financiamiento a largo plazo, que puede llegar a los treinta años, por una parte y por otra, se ha reducido considerablemente el área útil de la vivienda o ‘solución habitacional’ que se produce, hasta ajustarla al precio que soporten las rentas esperadas.

En Bogotá, se ha llegado a extremos inconcebibles (como se aprecia en la urbanización de Santa Bárbara Central, Etapa iv) (ver Figura 2) con viviendas ínfimas en ‘subparcelas’ (en la parte privativa de la parcela de agrupación), reducidas a su mínima expresión (12m2), minúsculas áreas útiles disponibles para ser habitadas, y transferencia a los usuarios de la responsabilidad del desarrollo completo de la vivienda.

Figura 2 El mercado entrega una solución habitacional incompleta y deficitaria como si fuese una vivienda completa y terminada. Cuando se entrega, ya es inadecuada y, en su transformación por una mínima adecuación funcional, queda comprometida la estabilidad sísmica, la higiene del espacio habitado y la calidad del espacio público. Lo que se proporciona como una solución, al poco tiempo, resulta constituir una nueva problemática habitacional, asociada ya no al déficit cuantitativo sino al cualitativo, hasta tal punto que origina una nueva demanda: la de acciones de mejoramiento. Sin embargo, es necesario matizar la cronología de este proceso de inadecuación dentro del periodo de análisis, ya que se va produciendo de manera progresiva y su comportamiento es diferente según los momentos.

Se puede afirmar que, en el periodo de análisis, la vivienda social se concibe exclusivamente como producto inmobiliario, desprovisto de consideraciones de habitabilidad y menos aún con relación a las

necesidades residenciales efectivas de la pbi. Es así que las condiciones higiénicas y el programa arquitectónico del producto inmobiliario ofertado, se apartan de las condiciones objetivas de una vivienda adecuada tal y como está definida. El sector inmobiliario privado, con la connivencia de los poderes públicos, obvia la cultura de la vivienda moderna y las normas de higiene básicas que rigen su producción y posibilitaban un consumo saludable.

La vivienda ha perdido sus atributos cualitativos, espaciales y de habitabilidad y, a cambio, ha ganado las cualidades de una mercancía insuficiente cuyo primer comprador deberá completar necesariamente para alcanzar, a través de un mecanismo de ‘desarrollo progresivo’,68 a satisfacer mínimamente sus necesidades habitacionales más perentorias.

En suma, la vivienda social producida en el periodo de análisis no responde a la necesidad de vivienda de la pbi sino a las exigencias de reproducción del capital. De esto se desprende, como consecuencia, que el déficit real de vivienda actual sea mayor que el estimado por las fuentes oficiales (ya que se contabilizan como viviendas completas, productos inmobiliarios que no son viviendas) y que se produce una tendencia a la ‘degradación’ de las condiciones de vivienda social antes que a su mejora; ya que cada hogar debe terminar de resolver por su cuenta, con escasos medios y al margen de cualquier mecanismo de control, unos mínimos vitales sobre el espacio habitado que repercuten a menudo sobre el entorno urbano y que imprimen al espacio construido condiciones propias de los procesos informales.

Tanto el barrio como la vivienda de origen formal para la pbi en Bogotá, presentan una permanente pérdida de atributos urbanos y residenciales por el constante deterioro. Es clara la introducción de las políticas neoliberales mediante cambios en la política de vivienda que auspician y legitiman la precariedad del producto que entregan los promotores/constructores privados. En esta forma, las políticas de vivienda recientes, con sus decretos y normas reglamentarias, han hecho viables las expectativas de negocio inmobiliario y financiero basadas en ubicaciones inadecuadas y segregadas, viviendas insalubres y entornos urbanos degradados. Además, la ejecución de la política de vivienda se ha entregado enteramente a agentes privados y, por tanto,

se ha condicionado este sector socialmente estratégico a la primacía de la obtención de beneficios, lo que compromete, de hecho, la realización del derecho a la vivienda en los términos de la definición de vivienda adecuada asumida por el Estado colombiano. En definitiva, la producción de vivienda social en el marco neoliberal además de ser deficitaria, determina una progresiva pérdida de calidad habitacional y urbana de la pbi.

Política de vivienda social en Bogotá, 1990-2010: productos inmobiliarios vs viviendas adecuadas y suficientes La producción de vivienda social en Colombia no ha conseguido detener el déficit de vivienda que hoy en día acumula y se evidencia más al observar que la ciudad informal se amplía como alternativa a la falta de respuesta. Tampoco se ha logrado reducir las distancias entre la vivienda necesitada y la vivienda disponible, ya que el stock habitacional es insuficiente para atender las necesidades acumuladas.

Sin embargo, las políticas desarrolladas antes de 1990, aún siendo ineficientes frente al déficit cuantitativo, consiguieron ofertar vivienda en condiciones adecuadas (higiénicas, con un programa familiar conveniente y mejor adaptadas a los presupuestos familiares, entre otras). Estas políticas se caracterizaron por reconocer la necesidad de vivienda como un bien social y, por lo tanto, como responsabilidad pública, bajo un marco normativo relativamente estable que, durante más de cincuenta años, generó avances significativos en materia de habitación social y diversificó la actuación pública en virtud de la complejidad que representa la cuestión de la vivienda en Colombia.

La intervención directa de los organismos públicos en el proceso de producción de suelo y de la vivienda, que en buena medida asumieron como referente las actuaciones que se producían en la ciudad de Bogotá, resulta clave en el periodo estudiado. En esos procesos se reconoce, para el caso de la pbi, la importancia de su participación en calidad de adquirentes, para configurar programas que respondieran

a su perfil social y económico (lotes con servicios, unidad básica y desarrollo progresivo, entre otros). El Estado como garantía de calidad de los procesos y los resultados, asume un papel proactivo y dinámico en función de su capacidad de gestión y el tamaño de los recursos que aporta para atender la problemática de la vivienda social. Su actuación no está basada en la generación de rentas sino en la solución del problema habitacional, asumiendo una descapitalización en casi todas las fases de producción y distribución de la vivienda que promueve y produce. Sin embargo, esto no es suficiente para garantizar la calidad de la vivienda y a su vez lograr una vivienda adecuada, como se demuestra en el caso del barrio Arborizadora Baja, en la localidad de Ciudad Bolívar a modo de ejemplo (ver Figura 3).

Figura 3 En las últimas décadas, marcadas en Colombia por la irrupción de políticas neoliberales, la producción de vivienda social se ha visto

tensionada entre el desarrollo del sfv y la exigencia de una tasa de beneficio considerada aceptable tanto por los promotores privados como por el sistema financiero.

Para lograr atender estas exigencias, los poderes públicos han habilitado diversos instrumentos para conciliar ambos factores. En primer lugar, las fases del ciclo de la mercancía vivienda formalmente descapitalizadas, máxime la producción del suelo en los casos en que interviene Metrovivienda y la tasa de crédito prefijado por el gobierno, además del sistema de sfv, que contribuye a convertir en demanda solvente a una fracción de la población necesitada.

En estas condiciones, la confluencia entre la demanda y la oferta sólo es posible a través de la reducción en los costes de producción (valor del suelo, especificaciones arquitectónicas y urbanísticas), dentro del marco de una evolución paralela de los requerimientos objetivos de un marco regulador: reducción de las exigencias mínimas de calidad de la vivienda y disminución efectiva de las cargas urbanísticas: producción pública de suelo, permisividad pública con la interpretación abusiva de las normas urbanísticas que permite a los promotores no realizar las cesiones exigidas de suelos para espacios libres y equipamientos, reducción de los componentes dotacionales de los proyectos, aumento de las densidades. Todo ello produce un espacio urbano deficitario, por debajo también de los estándares convencionales ya aceptados y apropiados colectivamente.

Este conjunto de procesos registrados ha hecho posible que el Estado colombiano se vea inmiscuido en una situación fuertemente contradictoria: su política de vivienda se limita al otorgamiento de ayudas económicas parciales a través del sfv, y esta acción no contribuye a superar el déficit de vivienda; sin embargo, expande el margen de beneficio a los agentes privados del proceso de promoción y producción inmobiliaria. Y esto tiene otra trascendencia: lo que se produce y distribuye con ayuda del Estado no solamente es imposible catalogar como vivienda adecuada, sino que además, las condiciones de su producción determinan las condiciones de una transformación necesaria, produciendo una vivienda más y más inadecuada. ¿Cómo se explica esta situación en la que se ha destruido casi un siglo de cultura de la vivienda familiar e higiénica y con los

compromisos formalmente adquiridos por Colombia en materia de vivienda adecuada? La vivienda social se concibe en el sistema colombiano exclusivamente como producto inmobiliario, desprovisto de consideraciones de habitabilidad y más aún en relación a las necesidades residenciales efectivas de la pbi. Las condiciones higiénicas y el programa arquitectónico del producto inmobiliario ofertado a la fracción de la pbi que puede adquirirlo se apartan de las condiciones objetivas de una vivienda adecuada tal y como ésta se define en la declaración del Comité del pidesc (1991).

Es de esta manera como puede afirmarse que la vivienda social producida en Colombia entre 1990 y 2010, no responde a la necesidad de vivienda de la pbi sino a las exigencias de reproducción del capital y, que la política de vivienda social neoliberal es una política inmobiliaria basada en hacer negocio y no en solucionar una problemática social.

Por otro lado, esta política pública no sólo se muestra absolutamente ineficaz frente al problema al que nominalmente se orienta –proveer de vivienda adecuada– sino que, además, sustenta procesos que se extienden a la ‘ciudad formal’, como algunos problemas característicos del espacio urbano producido al margen de la regulación pública, en la ‘ciudad informal’.

Capítulo IV Legalización de barrios como acción de mejora del espacio residencial de la población de bajos ingresos o mecanismo de viabilización fiscal de la ciudad dual69 Es importante precisar que las prácticas urbanas de la informalidad, tanto para la producción de suelo como para la urbanización y la edificación, no son exclusivas de la pbi.70

No obstante, las que acostumbran las clases de bajos ingresos, resultan mucho más visibles por las características que asumen, lo cual genera una estigmatización permanente tanto de la población que allí se localiza, como de las dinámicas que sobre el espacio urbano y residencial se realizan.

En la fase más desarrollada de la producción capitalista en Colombia, en las últimas dos décadas, los agentes urbanos involucrados en la producción de barrios populares de origen informal en Bogotá, han profundizado en algunas características del modelo consolidado antes de los años noventa, adaptándose a las tensiones propiciadas por el cambio del modelo de desarrollo, impulsado en la época.

Esta investigación efectúa un análisis crítico de la producción evolutiva y de la regularización o ‘formalización’ de barrios con origen informal para la pbi en Bogotá, durante el periodo 19902010, al redefinir los comportamientos de los diferentes agentes urbanos involucrados, lo que caracteriza y reconoce el papel que han desempeñado estos agentes, para distinguir dos procesos en lo relativo a la producción informal de ciudad: la producción de suelo y la producción de viviendas y barrios.

En lo relativo a la regularización, se analizará la garantía de la tenencia jurídica, la lucha por la legalización, el trabajo por alcanzar los requisitos mínimos de urbanización, el acceso a redes definitivas de servicios públicos domiciliarios y de algunos equipamientos colectivos.

Todos estos procesos que se suceden comúnmente en la consolidación de los barrios con un origen informal, conforman la acción permanente de sus habitantes por mejorar las condiciones del barrio y alcanzar un nivel de vida adecuado. A estos se suman las acciones públicas y los programas de ayuda internacional, en materia de mejoramiento barrial, promovidos por agencias internacionales y ong.

Entre las consecuencias de la ‘formalización’, frecuentemente se reconocen algunas acciones como la habilitación de espacios públicos a modo de parques barriales; pavimentación de calles y andenes; instalación de alumbrado público; incorporación de los habitantes de los barrios como beneficiarios de los programas de ayuda pública, a través del acceso gratuito a la educación básica; instalación de un

Centro de Atención Inmediata o la inclusión del barrio en los circuitos de seguridad pública, entre otros aspectos. También surgen distintos alcances que operan dentro de un plazo mayor y son los siguientes: los barrios formalizados se incorporan a la ciudad con el reconocimiento de plenos derechos, –los cuales no siempre se realizan– y asumiendo plenos deberes que, –por el contrario–, siempre se ejecutan.

Los efectos imparciales de la ‘formalización’, como la mejora de dotaciones urbanísticas, son muy desiguales y poco seguras; los habitantes adquieren la condición de sujetos fiscales ante los poderes públicos y de clientes o usuarios de las compañías privadas concesionarias de los servicios urbanos.

La formalización de barrios como un proceso en el que prevalecen los objetivos de ‘normalización económica’; es decir, de la incorporación de los habitantes de los barrios y de sus bienes inmuebles al sistema fiscal y al mercado regular de bienes y servicios, con el propósito de hacer efectivo el derecho a la vivienda adecuada. En síntesis, se desarrolla esta problemática a través de cuatro puntos: 1. Ciertos asuntos críticos relativos a la producción y formalización de barrios informales en Bogotá.

2. Análisis de la dimensión espacial y las formas que asume el fenómeno en el periodo 1990-2010.

3. Reconocimiento de la práctica de legalización y mejora de barrios informales como el dominio progresivo de una interpretación hacendaria.

4. Una reflexión sobre cómo la legalización de barrios contribuye o no a resolver el problema del acceso a una vivienda adecuada para la pbi.

Producción y formalización de los barrios informales en Bogotá: ciertos asuntos críticos

En esta sección se examina la urbanización informal en Colombia, como un fenómeno característico de la pbi y los agentes urbanos presentes en la producción informal de barrios, en Bogotá y sus relaciones desde 1990.

‘Al fin un sitio donde caerse muerto’: la urbanización informal en Colombia, un fenómeno característico de la población de bajos ingresos Con esta expresión de uso popular en Colombia, los habitantes de los barrios de origen informal reconocen que el acceso al suelo, indistintamente de su carácter legal o ilegal y de sus particularidades, es la única posibilidad que les permite contar con un lugar para edificar un techo propio para la familia, adonde ‘meter la cabeza’.

El acceso a suelo por parte de la pbi se produce, fundamentalmente, por la invasión de terrenos o la compra a un urbanizador pirata. La invasión de suelo urbano, es la característica menos frecuente de acceso a suelo en Bogotá; ya que, principalmente, al ser un bien privado, lo resguardan sus propietarios y es respaldado por las normas y la legislación sobre el respeto a la propiedad privada71, vigentes desde el siglo xix. A esto se suma que los suelos públicos son escasos y, generalmente, están comprometidos con proyectos de infraestructura o equipamientos.

Lo anterior ha conllevado a que, en Bogotá, el acceso a suelo público o privado por vía de la invasión, sea una práctica poco desarrollada y que sólo haya sido exitosa de manera colectiva en pocos casos. Su manifestación más frecuente es la individual, en la cual las familias ocupan suelos ociosos que ya habían sido parcelados por urbanizadores pirata y que no fueron ocupados por sus compradores; suelos en condiciones altamente vulnerables, de riesgo o protegidos.

En el segundo caso, la obtención de suelo se produce mediante transacción de compra-venta con un urbanizador pirata. Ésta ha sido la práctica más reconocida en la ciudad, la cual es posible gracias a la existencia de una gran variedad de agentes privados que tienen como

fin fundamental el usufructo económico de terrenos, la mayoría de las veces improductivos o de baja posibilidad de urbanización formal, pero con un gran potencial para este tipo de transacción.

Cabe señalar que el urbanizador clandestino evolucionó a partir de los años noventa y ya no presenta el mismo comportamiento que presentaba en los procesos de parcelación de los años sesenta y setenta. En aquel entonces, obtenía el suelo, lo fraccionaba y lo vendía, traspasándolo sin la mínima adecuación o provisión de servicios o equipamientos, después desaparecía y dejaba que las comunidades sobrellevaran, por su cuenta y riesgo, los procesos de urbanización, edificación e incorporación a la ciudad.

El urbanizador pirata contemporáneo, por el contrario, en sus diversas expresiones72, se asemeja más al urbanizador de los programas denominados de ‘lotes con servicios’, al vender suelo con base en una parcelación donde deja instaladas pilas de agua, alcantarillado de aguas negras, postes de electrificación e iluminación pública, vías afirmadas con recebo y algunas parcelas disponibles para equipamiento comunitario.

Sin embargo, esto sucede sobre suelos inadecuados para urbanizar, que se encuentran por debajo de la altura (cota) de inundación, en áreas geológicamente inestables o que presentan problemas de remoción en masa, dentro de áreas de protección ambiental, en zonas de reserva para infraestructura vial o en superficies de influencia de redes matrices de alta tensión o conducción de hidrocarburos, gas o agua. También, desde los años noventa, tanto la insurgencia como los grupos de extrema derecha, han jugado un papel preponderante en el acceso al suelo urbano para la pbi, en zonas periféricas de la ciudad que son de su influencia. Los mecanismos, en general, están asociados al control armado del territorio, y estos difieren dependiendo si son grupos de derecha o izquierda, y, según este origen y sus intereses, impulsan o no los procesos de legalización y regularización. Bajo alguna de estas formas, invasión o, sobre todo, urbanización pirata, la pbi accede a suelo en la ciudad de Bogotá e inicia dos procesos: la urbanización y la edificación, los cuales implican tanto la capacidad de las comunidades en calidad de agentes sociales para empoderarse

frente a la problemática y gestionar sus soluciones, como el problema específico de cada hogar para garantizarse las condiciones económicas para el desarrollo de su vivienda.

No obstante, estos procesos se comportan de manera diferente en zonas planas o de mínimas pendientes y, en áreas de ladera con fuertes pendientes. Asimismo, el tiempo que le toma a cada barrio desde fundado hasta la legalización pasando por la consolidación, no es igual y su curso depende de múltiples circunstancias que pueden acelerar o retrasar dicho proceso, se estima que, en promedio tiene una duración de diez a veinte años.

El acceso al suelo promovido por urbanizadores piratas parece generar una oferta de parcelas para la autoproducción de vivienda mucho más favorable para la pbi que el mercado formal.

Las parcelas tienen precios que oscilan entre 10 y 15 smmlv; con un área mínima, para la década del año 2000, de 10 metros de fondo por 5 metros de frente.73 No obstante, los ‘bajos’ costos de este tipo de suelo se facilitan en virtud de la carencia de condiciones mínimas de urbanización como son las deficiencias en el suministro de servicios básicos, condiciones difíciles de accesibilidad y movilidad; ubicación por encima de la cota de prestación de servicios (3 mil 100 msnm), en zonas de riesgo por inundación o de deslizamiento por remoción en masa; o que ocupan áreas de protección ambiental.74 En general, la promoción de la ocupación de suelo por barrios de origen informal, pretende cumplir con dos objetivos: El primero es de tipo económico, ya que quienes lo promueven reconocen que esta clase de acciones implica una baja inversión –la mayoría de las veces sin asesoría técnica–; presenta una considerable rentabilidad, producto de las altas densidades –parcelas/hectárea–; y permite una nula o mínima dotación de infraestructura vial, de servicios públicos y de áreas de cesión para el espacio público. El segundo objetivo es de tipo económico y político. Aquí se conjugan los beneficios económicos con los proselitistas, y en esta clase de promoción existen plusvalías económicas y electorales.

Los casos más sonados en Bogotá corresponden a los barrios promovidos por Alfredo Guerrero Estrada, Rafael Forero Fetecua, Saturnino Sepúlveda y Mariano Porras, y Martín señalan al respecto:

“…son famosos los casos de Guerrero Estrada, impulsor del barrio Diana Turbay así como otros seis barrios legalizados por el Concejo de Bogotá, del cual formó parte, y sus nuevas acciones de urbanización en la denominada comuna Alfonso López en la Localidad de Usme. A esto se suman los asentamientos impulsados por Rafael Forero Fetecua, quien empezó a operar ilícitamente en 1982, bajo la firma Convivir Ltda., le siguió la creación del Movimiento de Integración Popular, con el cual salió electo para la legislatura del Concejo de Bogotá 19861988, y con una curul en la Cámara de Representantes”.

Otros casos sobresalientes son los del Movimiento Cívico Popular liderado por el exsacerdote Saturnino Sepúlveda Niño, quien fue aspirante al Concejo de Bogotá durante cuatro elecciones y se proclamaba promotor de seis barrios en la ciudad (‘El Espectador’, marzo 3 - 7 de 1987), y el del exconcejal y exparlamentario Mariano Porras, quien adelantó las denominadas Urbanizaciones Unir i y ii75 (Martín, 2000).

Los agentes de la producción informal de barrios en Bogotá y sus relaciones. Urbanizador pirata y comunidades: el modelo compartido hasta 1990 y sus tensiones de cambio La acción de múltiples agentes involucrados en el suministro de terrenos para producción informal de barrios y viviendas, como son los parceladores rurales, terratenientes urbanos, urbanizadores pirata, ‘terrero’, invasores y actores armados, se complementa con mecanismos de transacción o ‘sistemas de financiamiento informal’ para el acceso a suelo producido en forma irregular, los cuales garantizan que la pbi pueda adquirir efectivamente una parcela. Es determinante el papel que ha jugado la comunidad como agente social productor de suelo y diseñador del espacio urbano en la producción de barrios informales.

Las formas organizativas que asume la comunidad son múltiples, si bien las Juntas de Acción Comunal76 (jac) revisten especial importancia como instrumento de organización y gestión privilegiada de los barrios

y la ciudad.

El ‘mercado inmobiliario’ de vivienda informal en Bogotá no se desarrolla de manera similar al formal, ya que los procesos de transacción están mediados por la ausencia de trámites formales y de documentos legales de soporte. Sin embargo, la palabra, el derecho a la posesión, los recibos de pago y las promesas de compra-venta constituyen ‘la garantía’ al momento de adquirir el suelo o el bien inmueble edificado. La transacción se produce en cualquier etapa de desarrollo de la vivienda, desde la casa-lote hasta la vivienda consolidada de varios niveles.

Es importante señalar que, a partir de los años sesenta, la administración de Bogotá reconoce la existencia de los barrios autoproducidos. En aquella década, el ritmo de expansión de la ciudad llegó a ser de 464.34 ha/año, cifra que disminuyó paulatinamente hasta alcanzar un crecimiento sostenido en los años ochenta de 126 ha/ año (dapd 1990a). Algo similar ocurrió con las tasas de crecimiento demográfico de la ciudad que pasó de 6.7% en los años sesenta (un millón 697 mil 311 habitantes en 1964 (dane)), a 3.5% en los años ochenta; (4 millones 236 mil 490 habitantes en 1985 (dane , 1989)) (dapd 1990a ).

Sin embargo, incluso en los años noventa, disminuyen proporcionalmente las áreas ocupadas por procesos de urbanización informal, en relación al crecimiento de la ciudad aunque, en términos absolutos, aumenta la participación de los barrios de origen informal, propiciados por los urbanizadores pirata.

Dichos procesos de parcelación mantienen el comportamiento histórico que reconoce a este tipo de ‘promotor inmobiliario irregular’ hasta fines de los años ochenta, al fraccionar suelo sin ningún tipo de adecuación, transarlo comercialmente al establecer un valor de cambio sobre su valor de uso y dejar la total responsabilidad de los procesos de urbanización, edificación y posterior legalización a las comunidades donde se asientan. Hasta los años noventa, el modelo de urbanización informal ha sido analizado a profundidad, como lo muestra el número importante de trabajos sobre este fenómeno urbano en Bogotá, que se efectuaron por los investigadores internacionales Vernez (1972), Carroll

(1982), Villamizar (1981), Gilbert y Ward (1987), entre otros.

Sin embargo, esta etapa marca el inicio del cambio en el modelo de desarrollo y de las dinámicas urbanas, asimismo, obliga al urbanizador pirata a adaptarse al nuevo contexto. Su maniobrar sigue siendo cuestionado y penalizado; pero adopta nuevas modalidades similares a las del promotor de programas de ‘lotes con servicios’, previamente impulsados por el Instituto de Crédito Territorial (ict) y la Caja de Vivienda Popular (cvp). Esas nuevas formas de mimetizarse77 en la ciudad y continuar sus maniobras especulativas, mantienen su vigencia actualizada como mecanismo privilegiado por la pbi para solucionar su problema de alojamiento.

También en los años noventa, es posible evidenciar como estas formas de gestión del suelo y producción de vivienda para la pbi, son realizadas bajo distintos liderazgos comunitarios encabezados por sacerdotes, cooperativas y empresas comunitarias, por una parte y por otra, las jac como agentes sociales involucrados78.

Dimensión espacial y formas del fenómeno de la urbanización informal en Bogotá, 1990-2010

“…Informalidad no es sinónimo de miseria. Así como existe una secuencia socioeconómica entre los niveles formal e informal, en lo informal existe también una escala gradual que va desde la supervivencia y la posibilidad de obtención de vivienda mínima hasta la extrema pobreza, la miseria o la indigencia”.

(Torres, 2007: 68).

La dimensión espacial del proceso de urbanización informal en Bogotá, 1990-2010

En Bogotá, la ciudad informal representaba 20.9% del total sobre el área urbanizada hasta 1990. No obstante, el periodo más dinámico comprende entre 1980-1990, con 34.3% del área que se urbanizó de manera ilegal. En 1990, el suelo ocupado de manera informal equivalía a 5 mil 349 ha., donde radicaba 21.9% de la población total de la ciudad –aproximadamente un millón 083 mil 144 habitantes localizados en 846 barrios de origen informal, los cuales ocupaban 247 mil 975 predios– (dapd 1990a) como se observa en la Tabla 3:

Tabla 3 Los barrios de origen informal acumulados a 1990, se ubican en lo que en ese entonces, eran conocidas como alcaldías locales, situadas en las áreas más periféricas al sur oriente y sur occidente de la urbe: Ciudad Bolívar, Usme, Suba, San Cristóbal, Bosa, Ciudad Kennedy.

Ahí se concentraba 74.6% del total de barrios de origen informal. Esta distribución se da como respuesta a la lógica, de modo que la población

de más bajos ingresos se podría asentar en terrenos de más bajo costo.

La localización de la población en los barrios de origen informal, depende fundamentalmente de tres factores: topográficos, sociales y económicos.

Los siguientes mapas permiten reconocer, por una parte, la localización de todos los barrios de origen informal en Bogotá hasta 2010 (sdp, 2010a) (ver Mapa 3) y, por la otra, las condiciones de legalidad de estos mismos barrios al año 2005 (legalizados, en proceso de legalización, negados y en proceso de consulta) (amb, 2005) (ver Mapa 4).

Mapa 3

Mapa 4 Por otro lado, la década de los años noventa resulta ser más dinámica que las anteriores con relación al proceso de reconocimiento,

legalización y regularización de barrios de origen informal. En ésta se acumula 32.5% de nuevos desarrollos respecto del total, confirmando la desaceleración de la tasa de crecimiento de la ciudad perfilada al inicio del decenio (amb - Misión Siglo xxi, 1993: 89) (ver Tabla 4).

Tabla 4 Para el año 2000, en Bogotá, la ciudad informal representaba 23% del área urbana, equivalente a 6 mil 473 has. y en ella vivía aproximadamente 22% de la población total de la capital –un millón 381 mil 608 habitantes–, implantada en mil 365 barrios que tenían 371 mil 001 parcelas ocupadas (dapd, 2000a). En 2010, la Secretaría Distrital de Planeación indicaba que el número total de barrios de origen informal, en Bogotá, ascendía a mil 596, lo cual hizo evidente la continuidad de esta dinámica de construcción de la ciudad (sdp, 2010a).79 Luis Mauricio Cuervo señala que, entre los censos de 1993 y 2005, se incorporaron al stock habitacional de la ciudad 298 mil 603

unidades de vivienda por autoconstrucción, que representan 44.21% del total de las viviendas producidas en Bogotá durante este periodo intercensal (Cuervo, 2007).

Es importante señalar que existen cambios significativos en las dos décadas, y que el comportamiento de la informalidad varía en función de múltiples aspectos, entre los que se pueden señalar: disminución de suelo urbano disponible; políticas de control de ocupación de suelo por procesos de urbanización informal, los piratas incluidos; cambios en las lógicas de la pbi; modificación en el contexto y en la práctica cultural de los hijos de la informalidad quienes no necesariamente quieren vivir la misma experiencia de sus padres. Al respecto, se pueden observar las pésimas condiciones habitacionales de estas áreas, donde se acumulan factores de hacinamiento (35%); deficiente calidad del tipo de suelo que ocupan (16%); problemas estructurales de las viviendas (35%); inexistente o insuficiente disposición de servicios públicos básicos (37.11%); así como la carencia de infraestructura y equipamiento comunitario (26.3%) (dapd, 2005).

Además, el crecimiento urbano informal en el periodo de análisis (1990-2010), ha sido tan acelerado que representa el reconocimiento de 751 barrios de origen informal (47.06% del total de asentamientos autoproducidos), y corresponden a 813 mil 225 pobladores (37.78% del total de pobladores allí localizados), que están ubicados en 165 mil 927 viviendas autoproducidas (40.09% del total de las viviendas autoproducidas), que se distribuyen en 2 mil 080 ha., como se detalla por localidades en la Tabla 5.

Tabla 5

Localización, emplazamiento y morfología de los barrios Históricamente, los barrios de origen informal en la ciudad de Bogotá se han localizado en la periferia. Pero, al cabo de los años, estos suburbios se han trasladado por efectos de la ampliación del perímetro urbano y esto ha sido la causa de un proceso de incorporación de barrios a la ciudad, que se ha desarrollado durante los últimos sesenta años.

Aquellos barrios de origen informal, que constituían el borde urbano, actualmente, por estas sucesivas ampliaciones, se ubican en zonas mejor localizadas y con mejores servicios dentro de la ciudad.

El crecimiento de la metrópoli ha sido sumamente rápido y, con esto, también la incorporación de suelo urbano y edificaciones al interior de su perímetro. En 1990, la ciudad contaba con 28 mil 153 ha. (Acuerdo

6 de 1990) de suelo disponible al interior de su perímetro urbano y, en el año 2000, a raíz de la formulación del pot, se amplió a 8 mil 079 ha., para contar con un total de 36 mil 232 ha. (Decreto 619 de 2000) que, en 2012, aún se mantienen. A diferencia de los barrios informales incorporados en décadas anteriores al año 2012, la autoproducción del espacio urbano y de las viviendas, se presenta cada vez con mayor frecuencia en zonas de riesgo y alta vulnerabilidad; ya que las áreas más aptas para estos procesos han disminuido drásticamente. A esto se suma la disminución en el tamaño de los lotes (parcelas), el encarecimiento del valor del suelo urbano y la ampliación en el tiempo de consolidación de la vivienda de origen informal a más de quince años.80 La práctica de la legalización y mejora de barrios informales en Bogotá (1980-2010), entre la reglamentación urbanística y la evidencia de la ciudad informal. El progresivo dominio de una interpretación hacendaria La legalización como horizonte en el imaginario colectivo de los residentes en los barrios de origen informal, corresponde a la gestión pública llevada a cabo sobre estos mismos antes de 1990, que a las épocas más recientes. Lo anterior debido a que los procesos de legalización se han vuelto complejos y han incrementado sus exigencias, al punto de eternizarse o, incluso, nunca llegar a ser efectivos. Como señala Martín: “…dentro del devenir histórico de la norma y su relación con la ciudad espontánea [informal], que ha mantenido un sesgo netamente favorable, se puede hacer evidente una paulatina disociación de los actores que forman y consolidan este tipo de urbanización con las acciones propias de su reconocimiento y reglamentación”.

Las primeras normas congregaban tanto al Estado como al promotor y al usuario en los procesos de legalización. Sin embargo, el auge de este tipo de urbanización, que dificultó su control e

inventario, la paulatina disminución de las obligaciones urbanísticas y de titularidad de los inmuebles al promotor, y el afianzamiento de su anonimato, dejó en el plano del trámite al Estado como ejecutor único del proceso y marginalmente a los usuarios a través de sus ‘asociaciones comunitarias’ (Martín, 2000).

Se puede afirmar que, en Bogotá, la incapacidad del Estado y de los demás agentes urbanos del sector de la economía formal para brindar respuestas eficientes, y eficaces a las necesidades de suelo, vivienda y entorno a la pbi, ha propiciado que sea esta misma población la que, durante años y dentro de los cauces de la economía informal, solucione el problema por cuenta propia.

La práctica urbanística que privilegia lo paliativo sobre lo preventivo contribuye con esto. El comportamiento de los agentes públicos ha fomentado la aparición de barrios informales, cuyos promotores — principalmente los urbanizadores pirata— perciben en los procesos de legalización urbanística un factor que facilita su operación; ya que el régimen disciplinario no se aplica. La situación también es conocida por los pobladores urbanos, quienes advierten en esta forma de actuación pública una alternativa viable de ser reconocidos por la ciudad formal y de conseguir los beneficios que ésta ofrece. Y para lograrlo, las comunidades de los barrios ejercen acciones de presión a través de las formas organizativas que son reconocidas por los agentes públicos, principalmente las jac, mediante la movilización para alcanzar la satisfacción de sus demandas colectivas.

Así es como el proceso hacia la legalización de los barrios de origen informal implica adelantar el reconocimiento, la reglamentación y la habilitación, procedimientos que son controlados por la ciudad y administrados a través de los agentes públicos. La ciudad, sus instituciones y los agentes públicos, durante este proceso, son los responsables de conferir el carácter legal y prever las acciones y recursos para su mejoramiento.

La legalización, como está definida, es un procedimiento administrativo y técnico que incorpora suelo y procesos de urbanización y edificación consolidados a la ciudad formal que provienen de un origen informal. Sin embargo, las dinámicas

administrativas,81 a la cabeza de los agentes públicos, son lentas y dispendiosas, llegando incluso a paralizarse indefinidamente en determinados momentos por la ausencia de un documento o prueba requerida. Es importante señalar que, por encima del cumplimiento normativo, se presentan sobre el espacio urbano decisiones políticas derivadas de la presión ejercida por los intereses de sectores y partidos políticos, o por intereses económicos representados en el Concejo de la ciudad, que han ordenado legalizaciones masivas de barrios a pesar de no cumplir con los requisitos mínimos exigidos de tipo técnico. Las principales legalizaciones masivas se suceden en 1979,82 1986,83 1996,84 199885 y 2000.86 En la Gráfica 1 se observa el comportamiento de la legalización de barrios de origen informal en Bogotá por quinquenios desde 1941, año en el que se reconoce la primera actuación de este tipo.87

Gráfica 1

La realización de estas legalizaciones masivas de barrios de origen informal, localizados en áreas urbanas, de expansión o rurales, son actos administrativos que no se relacionan con las situaciones de hecho presentes, manteniéndose una incoherencia entre lo promulgado y lo existente, tanto en los aspectos reglamentarios para su desarrollo urbanístico, como de los programas de habilitación propensos a su mejoramiento físico (Martín, 2001).

Las legalizaciones masivas que se suceden después de los años ochenta se pueden ordenar en tres momentos clave en la ciudad. El inicial, corresponde a la primera gran ‘amnistía urbana’ de 1986, cuando se ordena la legalización de 347 barrios de origen informal, que hasta ese momento no habían resuelto su condición por la vía ordinaria. Enmarcado por el proceso fuera de control de crecimiento urbano informal que presentaba la ciudad y bajo el amparo del Acuerdo 7 de 1979.88 La ciudad se encontraba en un proceso de rápido crecimiento urbano, las reformas en materia de planeación y ordenamiento eran insuficientes, había una crisis de recursos públicos que conduciría a una reforma de la hacienda local y dio inicio a un programa de reestructuración del estatuto orgánico de la ciudad.

Un segundo momento corresponde a la transición del modelo de desarrollo que adopta el país con base en el cambio constitucional de 1991. En este marco, el Estado central le transfiere múltiples competencias a los municipios, se eligen los alcaldes de manera popular y se inicia sistemáticamente la privatización de lo público. Esta segunda oleada de legalizaciones masivas se produce en el marco de una regulación urbanística (Acuerdo 6 de 1990) que ajusta por vía jurídica lo ya establecido en el Acuerdo 7 de 1979 y que afina las exigencias y procedimientos previstos para la legalización; pero que no reconoce las causas estructurales de su existencia.

Las ‘amnistías’ en los años 1996 y 1998, ordenan legalizar 369 barrios de origen informal que aún no habían sido incorporados a la ciudad. Este momento está mediado por la mayor preocupación hacia las cuestiones de las reservas de suelo (17%) que deben entregar los barrios a la ciudad a fin de garantizar las cesiones públicas obligatorias de suelo, equipamientos e infraestructura. También está marcado por

la explotación de agua, luz, drenaje, recolección de residuos, telefonía, gas, a través de concesiones al mercado de los servicios públicos, lo cual ‘mejora’ la oportunidad de la pbi en los barrios informales de acceder, de forma regular, al suministro de los mismos. Ello sucede en el momento que estas ‘nuevas’ empresas se soportan en la existencia de un número creciente de clientes, sin que medie para la prestación del servicio la condición de legalidad o ilegalidad del barrio. Este periodo consolida una política pública inarticulada que privilegia la decisión política sobre los requisitos técnicos mínimos para garantizar los procesos de urbanización y edificación.

Es decir, ya no es fundamental la garantía de cumplir con las normas mínimas de urbanización y edificación controladas por los agentes públicos, sino que el Estado transfiere estas responsabilidades al criterio del mercado, al privatizar las empresas de servicios públicos y el otorgamiento de licencias de urbanismo y construcción a los curadores urbanos89 (entidades privadas).

El tercer y último momento se enmarca en un contexto de crecimiento urbano que, a pesar del paso de los años, aún se mantiene fuera de control. Este lapso corresponde al giro pragmático de la aplicación de la normativa reguladora en la primera década del año 2000. La última década del siglo xx culmina con la expedición de la Ley 388 en 1997; el impulso para su aplicación y cumplimiento a nivel municipal. En el caso de Bogotá, esto sucede con la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial en 2000 (Decreto 619 de 2000). Esta normativa retoma con fuerza la regulación urbanística de la ciudad que define altos niveles de exigencia, entre ellos los correspondientes a las cesiones urbanísticas obligatorias que se incrementan a 25% del área neta urbanizable. Sin embargo, el modelo de planificación por el cual optan los agentes públicos (sdp) en nombre de la ciudad, configura una planeación al servicio del mercado y, por lo tanto, sus acciones intervienen sobre la base del capital gestionado en el territorio.

La legalización de barrios no se excluye de esta nueva dinámica. Por el contrario, se incorpora de manera directa mediante la monetización de las cesiones urbanísticas que no son susceptibles de ser provistas de modo material en el área de barrios a legalizar.

Dicha monetización posibilita invertir los recursos propios de la regularización urbana en otro lugar de la ciudad. A esto sumemos que las inversiones públicas ya no buscan resolver la totalidad de las necesidades acumuladas en los barrios de origen informal sino que se limitan a atender aquellas que, de manera muy selectiva, se articulan claramente con el modelo de planeación y ciudad, propuesto desde el pot. En Bogotá, hacia el año 2012, el proceso administrativo de legalización de barrios de origen informal sólo ha sido válido para aquellos que se fundaron antes del 27 de junio del 2003, dado que el Decreto Nacional 1600 del año 2005, impide que los barrios formados posteriormente puedan regularizarse. El marco legal vigente es constituido por el Decreto Nacional 564 del año 2006, que establece expresamente las disposiciones generales, el proceso y el trámite para la legalización y el Decreto Distrital 367, de 2005, que reglamenta el procedimiento y demás requisitos para la legalización. Los requisitos técnicos mínimos exigidos son tres: 1. Tener alto grado de consolidación urbanística; es decir, presentar una estructura urbana con vías, que los predios estén construidos con edificaciones destinadas a la vivienda de interés social –vis- y se encuentren habitadas.

2. No estar ubicados en zonas pertenecientes a la Estructura Ecológica Principal, Suelo de Protección, Áreas de Reserva, Áreas de Afectación, Áreas de Alto Riesgo y Alto Riesgo No Mitigable por Remoción en Masa.

3. Que la comunidad esté interesada en legalizar su barrio y participe en los talleres de inducción y socialización dentro del proceso (sdht, 2012).

Una vez determinada la viabilidad técnica y jurídica por parte de la sdht, cuando se ha verificado y constatado en terreno que se cumple con los requisitos técnicos mínimos, se inicia el proceso de legalización urbanística, el cual es asumido por la sdp. En este punto, es importante señalar que ordenar la legalización de los barrios, es algo muy diferente a que suceda de manera efectiva. Por lo tanto, las

cifras marcan diferencias aparentemente importantes, ya que entre una etapa y otra suelen pasar varios años, como lo evidencian muchos barrios de origen informal en esta situación. Ejemplo de esto último son los barrios Caracolí y Bella Flor en Ciudad Bolívar. Asimismo, el intervalo del trámite siempre resulta crítico por lo extenso. A pesar de que cada administración ha intentado acortarlo de manera efectiva, no se ha podido reducir a menos de tres años. La Tabla 6 refiere los barrios efectivamente legalizados en la ciudad de Bogotá en el periodo 19922010.

Tabla 6 Para finalizar esta sección, se hace necesario reafirmar que los agentes públicos siguen sin definir las acciones de urbanización controlada, en respuesta a la demanda del conjunto de leyes, normas y decretos vigentes, para facilitar la previsión y suministro de suelo, que posibiliten la implementación de programas de vivienda social, para

evitar la prevalencia del interés particular sobre el general. El interés particular como norma suprema de la ciudad especulativa continúa erigiéndose, a través del mercado de suelo, como conducto del crecimiento físico espacial urbano.

Legalización de barrios: ¿una vía para resolver el problema del acceso a una vivienda adecuada para la población de bajos ingresos? Reflexiones desde Bogotá Para reconocer cómo se realizan las transformaciones de los barrios de origen informal en Bogotá y cuáles son los beneficios que brinda la incorporación al sistema preestablecido formalmente, se analizarán de manera sucinta dos aspectos de este proceso: El primero corresponde a los efectos de la legalización sobre el espacio urbano, las viviendas, la hacienda local y la economía doméstica de la pbi; el segundo, a los límites y alcances efectivos de los procesos de legalización y mejora barrial. Finalmente, nos interrogamos si la legalización de barrios es un ejercicio que mejora el espacio residencial de la pbi o simplemente se refiere a un mecanismo fiscal de una ciudad dual, como lo es Bogotá.

La legalización: sus efectos sobre el espacio urbano, sobre las viviendas, sobre la hacienda local y sobre la economía doméstica de la población de bajos ingresos

Efectos sobre el espacio urbano La resolución que otorga la condición de legalizado, brinda al barrio de origen informal la posibilidad de ser reconocido plenamente como parte de la ciudad formal y, por lo tanto, de disfrutar de los bienes y servicios que esta circunstancia genera. El significado que tiene para la ciudad, es el ingresar completamente un territorio bajo su

modelo de ordenamiento y, en consecuencia, hacerlo sujeto de todas las regulaciones y actuaciones que se prevean sobre éste. Para los habitantes, constituye alcanzar una meta después de muchos años de esfuerzo, sacrificio, luchas y demandas por su inclusión como parte activa de la ciudad. Entraña el comienzo de una nueva etapa de gestión para materializar las solicitudes de beneficios urbanos que aún no se obtienen.

Pero, quizás lo más importante para las comunidades es que, a través de la legalización, la ciudad les brinda ‘anuencia’ para ‘negociar’ y gestionar los bienes y beneficios requeridos para completar o mejorar la dotación del barrio. Hasta finales de los años ochenta, estas demandas eran cubiertas en su totalidad por el Estado a través de las actuaciones de las instituciones públicas. Sin embargo, desde los años noventa, a partir de la paulatina separación del Estado y sus responsabilidades colectivas, a lo cual la ciudad de Bogotá no ha sido ajena, esto ya no sucede así.

Los efectos decadentes de la responsabilidad social del Estado para con los barrios, ha significado la privatización de los servicios públicos domiciliarios90 –recolección de residuos, electrificación, gas natural, telefonía–; la escisión y privatización de los establecimientos públicos tales como los de educación, salud, recreación, acciones de bienestar social y del servicio de transporte público, entre otros.

Esto ha implicado, por una parte, que las actuaciones públicas sean limitadas (por la escasez de recursos que se destinan, así como la focalización cada vez más selectiva) y que no se atiendan las demandas acumuladas por años en los barrios; y, por otra, ha obligado a las comunidades a negociar directamente la prestación y condiciones del servicio urbano con las empresas concesionarias. Esta negociación está mediada por la capacidad de pago de los consumos a efectuarse y por la existencia de un número ‘suficiente’ de potenciales usuarios-clientes del servicio.

De esta manera, los efectos esperados sobre la mejora del espacio urbano no son tales, ya que las condiciones de escasez económica de la pbi presente en estos barrios no se superan; a lo que se suma la falta de abasto de los servicios urbanos esperados para que articulen de forma

adecuada estos ‘nuevos’ territorios urbanos a la ciudad formal; es decir, que las condiciones de atraso y miseria de los barrios informales se mantienen bajo el nuevo ropaje de la formalidad.

Efectos sobre las viviendas o los impactos como resultado de consolidar la vivienda de origen informal La transformación y consolidación de las viviendas que se edifican en los barrios de origen informal no se producen por unanimidad. Este proceso está asociado a la capacidad adquisitiva de cada uno de los hogares titulares, lo que hace de ello un proceso disímil que genera secuelas de desigualdad.

Los propietarios de las viviendas que logran su consolidación definitiva, logran poseer un bien con mayor valor en el mercado inmobiliario al convertirse en mercancías de fácil negociación. En cambio, las viviendas que no son transformadas y mantienen su condición de precariedad, únicamente el suelo donde se localiza resulta enajenable, ya que la edificación no representa un valor agregado o valor de cambio válido.

La vivienda que logra consolidarse representa el principal y, en muchos casos, el único patrimonio transferible de generación en generación. Permite que toda la familia tenga resuelto el lugar de habitación; favorece la extensión de la familia en tanto los jóvenes se emancipan y conforman nuevos hogares que son contenidos en esta misma vivienda, a través de sucesivas ampliaciones. A su vez, representa un escenario que permite obtener ingresos económicos para el sustento de la familia, ya sea a través del alquiler de una parte de la vivienda o por medio de una actividad productiva que se ejecuta en su interior.

La vivienda que no se transforma, presenta todo tipo de carencias y sirve básicamente como alojamiento, con enormes problemas de habitabilidad, tales como hacinamiento, insalubridad y deficiente calidad espacial. Sin embargo, una vez legalizado el barrio, ante el mercado o ante el erario público, estas cuestiones no son diferenciadas en relación a los costos que implica dicha formalización: pago íntegro

de tarifas de servicios públicos domiciliarios sumado, además, a los valores de conexión, la liquidación de las tasas impositivas que establece la ciudad a los predios debidamente incorporados y a las penalizaciones por el incumplimiento de las normas regulatorias, de manera particular, las de tipo urbanístico y constructivo.

Esta situación genera una fuerte contradicción, y a esto se añade que el estatus del barrio cambia con relación a otros vecindarios de origen informal y a la ciudad, motivo por el cual altera su estratificación socioeconómica, lo que posteriormente implica disminución o pérdida del derecho a los subsidios públicos a los cuales, debido a la condición anterior del barrio, las familias tenían acceso.

Durante muchos años las políticas y acciones desde los agentes públicos han planteado, a partir de un discurso incluyente, la incorporación de estos espacios urbanos y residenciales a la ciudad.

Sin embargo, en la práctica, se han generado resultados opuestos a lo previsto, provocando la expulsión de la pbi que se deseaba beneficiar y, con ello, nuevos procesos de abandono y nuevas formas de segregación socioespacial. Se puede afirmar que la legalización trae consigo costos inesperados por la pbi que habita los barrios de origen informal y estos nuevos gastos le obligan a posponer las inversiones necesarias ‘permanentes’ para el mejoramiento y adecuación de la vivienda que ha autoproducido.

Efectos sobre la hacienda pública local: “Ya tengo mi escritura” La legalización produce efectos importantes en la recaudación pública municipal al incorporar, no solamente nuevo suelo negociable de manera legal en el mercado, sino también al establecer contribuciones obligatorias para los titulares o propietarios de las edificaciones de los barrios normalizados.

Se sabe que el urbanizador pirata no siempre detenta la propiedad jurídica del suelo que ha fraccionado. Algunas veces lo compra y formaliza la tenencia; en otras ocasiones, a pesar de haberlo adquirido,

no ha efectuado el traspaso jurídico y, por lo tanto, tampoco la escrituración, dejando a modo de ‘testaferro’ al propietario anterior; y, por último, el urbanizador pirata bajo la figura del ‘terrero’ no posee ningún documento que acredite su tenencia. Lo cual implica que, tanto en los casos anteriores como en el de las invasiones aunque siempre exista un propietario jurídico del suelo, dependiendo de la modalidad de parcelación, el urbanizador estará o no en disposición de escriturar.

Actualmente, las comunidades deben ‘negociar’ el valor de la firma del ‘propietario legal’, requerida para la escrituración de la parcela y así poder garantizar tanto la tenencia jurídica del suelo como de la edificación; así que, dependiendo de la circunstancia, esta condición puede cumplirse o sumarse a los obstáculos del camino de la ‘formalización’.

Se debe a que “…la formalización urbanística del asentamiento no supone la legalización de las construcciones particulares; no resuelve el problema de la precariedad en la tenencia de las viviendas construidas, por lo que el barrio se ha incluido en los planos oficiales de Bogotá, pero sus habitantes y construcciones siguen situados al margen de la ciudad, y el derecho formal sigue sin ofrecerles garantía alguna a su derecho a la vivienda” (Viana y Pinilla, 2009: 347).

Es así como la pbi que accede a la compra de suelo producido ilegalmente lo hace bajo el ‘respaldo’ ofrecido, por el urbanizador pirata, de una promesa de compraventa –que no sustituye la escritura pública y no se ajusta a las formalidades exigidas en la compraventa de inmuebles en Colombia–; un recibo de pago sin ningún valor comercial o simplemente de palabra, garantías que, para las comunidades, son plenamente válidas y sirven de prueba para acreditar la compra del lote y, por tanto, su propiedad. Como relataba Cabrera: “…Arévalo adquirió el lote con promesa de venta, por aproximadamente cincuenta mil pesos, en cuotas de diez y siete mil pesos, y ladrillo a ladrillo armó una pieza para la madre, y rebuscó una para él. Es un cuartucho con retazos de malla en las puertas y en las ventanas. Todo indica que linda con la felicidad”.

(Cabrera, 1985: 28).

Por ello, en el proceso de legalización, el reconocimiento oficial de la tenencia y la seguridad jurídica del barrio y las viviendas se convierten en un logro a alcanzar por parte de las comunidades. Sin embargo, la Secretaria Distrital del Hábitat enfatiza en el caso de las viviendas que “… tener escritura pública, pagar el impuesto predial o que su predio figure ubicado en la manzana catastral, no es garantía para que el predio esté legalizado urbanísticamente” (sdht, 2012). Esto corresponde al hecho que debe existir una escritura del predio de mayor extensión –el barrio– y, posteriormente, escrituras derivadas de aquél por cada una de las parcelas edificadas. El proceso de legalización sólo atiende la primera condición y deja la segunda en manos de cada uno de los poseedores de suelo en los barrios legalizados para ser negociada con sus ‘propietarios legales’.

La ciudad, a través de uno de sus agentes públicos, la Caja de Vivienda Popular –cvp–, ha dispuesto el Programa de Titulación Predial, el cual se entiende como un proceso que brinda acompañamiento técnico, jurídico y social a todas aquellas familias que habitan en barrios de origen informal para que obtengan los títulos de las parcelas que ocupan con vivienda. Para esta asesoría, se considera que los domicilios edificados pertencen a Viviendas de Interés Social –vis–.91 Los propietarios pueden adelantar de manera individual o colectiva el proceso de titulación predial, orientados por un abogado.

En todos los casos, obtener una escritura pública registrada ocasiona costos importantes en la economía familiar que muchos propietarios no están en condiciones de sufragar, tales como pago de honorarios, de tarifas notariales, de impuestos de incorporación y registro, pago de derechos de beneficencia, entre otros; por lo que se ven obligados a mantener su condición de ‘ilegalidad’ jurídica frente a la edificación autoproducida. No se entiende cómo se sanciona a la población más necesitada cuando el urbanizador pirata se apropió la totalidad de las rentas y en esta transacción sale indemne, sin que en ello medie ninguna consideración.

Es importante señalar que para la titulación de las viviendas, además de otros requisitos, se exige que la parcela no se encuentre ubicada en zona de alto riesgo, que se localice en áreas definidas como estrato

socioeconómico 1 o 2, y que el barrio ya haya sido legalizado por la Secretaria Distrital de Planeación –sdp.

Sin embargo, existe una contradicción con los barrios legitimados por procedimientos masivos, donde su legalización resulta ‘parcial’, ya que cada Resolución de Legalización establece, al interior del barrio, áreas e incluso viviendas, que no están sujetas a este procedimiento por encontrarse en situación de riesgo, estado que antes de los años noventa, no era admisible y que actualmente se observa en los barrios legalizados en la última década.

Esta decisión es contradictoria, porque afirma los derechos de unos y vulnera los derechos de otros en un mismo fragmento del espacio urbano. Un ejemplo claro de ello se observa en el Barrio Caracolí, en la localidad de Ciudad Bolívar (ver Mapa 5 y Figura 4).

Mapa 5

Figura 4 Se han establecido tres procedimientos para la titulación predial, de conformidad con las leyes y normas vigentes: a) cesión a título gratuito; b) proceso de negociación directa y, c) proceso de pertenencia. Todos ellos se orientan a acceder a los títulos de propiedad de los inmuebles y se suceden una vez legalizado el barrio.

• Cesión a título gratuito es el procedimiento por el cual los poseedores de un bien inmueble que se encuentra localizado sobre un predio de propiedad de la Nación o del Distrito se convierten en propietarios a través de un ‘acto administrativo’ (resolución), siempre que cumplan con los siguientes requisitos: que el predio ocupado sea ‘bien fiscal’; es decir, que el propietario del predio sea una entidad pública del orden nacional o distrital; que la vivienda construida sea de ‘interés social’; y que haya sido edificada antes del 30 de noviembre del 2001, demostrando la ocupación desde esa fecha. Este procedimiento no aplica para parcelas vacías.

• Proceso de negociación directa es el procedimiento por el que, para acceder al título de propiedad, se debe haber identificado previamente al propietario del inmueble en mayor extensión quién debe estar en disposición para otorgar el título de propiedad al propietario que haya ejercido actos de señor y dueño sobre el bien.

• En el proceso de pertenencia media la petición presentada por un abogado en representación de los poseedores ante el juez competente, con el fin de adquirir el título de propiedad de un bien inmueble a través de fallo o sentencia, por haber ejercido actos de señor y dueño sobre un inmueble determinado. Para ello, el poseedor deberá demostrar mediante documentos esta condición.

En el caso del barrio, se exige la escritura matriz del globo de mayor extensión92 donde se pueda establecer la cabida y los linderos del área a ser legalizada; las escrituras o promesas de compraventa de cada una de las parcelas involucradas en el plano de loteo o, en su defecto, de las parcelas edificadas y habitadas; y el Certificado de Tradición y Libertad93 del predio o predios objeto de legalización, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente (Decreto 367 de 2005).

Por la precariedad económica de la pbi, la seguridad jurídica de la tenencia se convierte en una meta por alcanzar porque una vez legalizado el barrio, permite a los poseedores de cada predio acceder a una escritura pública, garantizándoles la propiedad de su parcela y su vivienda. Es interesante subrayar que la Observación general 4, suscrita por Colombia, sobre el derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11) del Pacto Internacional de desc, afirme sobre la seguridad jurídica de la tenencia. “…Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Es

obligación de los Estados Partes adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección”. (onu, 1966, 1991).

Sin embargo, esto no se cumple. Viana y Pinilla (2009) señalan al respecto que la Corte Constitucional colombiana ha recurrido a la Observación General para reiterar el contenido constitucional del derecho, adoptando sin reservas todos los componentes y ámbitos de repercusión de cada uno de los elementos que constituyen el derecho a una vivienda adecuada. Sin embargo, señalan que: “…la Corte, en su tarea de determinar el contenido constitucional del derecho a la vivienda, la ha dejado desnuda: en el desarrollo de su objeto, ha pasado por alto los componentes de mayor garantía en relación a los elementos seguridad jurídica en la tenencia y lugar”.

En efecto, ninguna de las sentencias en que la Corte estudia problemas jurídicos relativos al derecho a la vivienda, ha hecho hincapié en que la seguridad de la tenencia debe garantizarse también en los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Tampoco ha reparado en que el elemento –lugar– supone la ubicación de la vivienda en un medio urbano adecuado para el ejercicio de otros derechos constitucionales, elemento que, en la Doctrina europea más avanzada, se ha identificado como el Derecho a la Ciudad94 (Viana y Pinilla, 2009: 351).

Efectos sobre la economía doméstica de la población de bajos ingresos La legalización de los barrios trae consigo un conjunto de consecuencias sobre la economía doméstica de los hogares de bajos ingresos. La legalización implica la incorporación inmediata al sistema de tributación de la ciudad y, por tanto, el pago del impuesto predial, así como ser incluidos para el pago de los impuestos de valorización por beneficio general y valorización por beneficio local, cuando sean

considerados de estrato socioeconómico 3 o superior. La legalización conlleva la ‘mejora de la condición urbana’ y por lo tanto, la modificación ascendente de la estratificación socioeconómica, cuando el barrio pasa de estar clasificado en estrato 1 y cambiar a la categoría 2, o estar clasificado en estrato 2 y volverse 3.

Como consecuencia, disminuye la participación en los subsidios públicos a los que la población residente ha tenido derecho, tanto en materia de acceso a los servicios públicos de salud, educación, bienestar social (guarderías o jardines infantiles cuando los hay, subsidios de transporte escolar, bonos escolares), como alimentación (acceso a comedores comunitarios) y apoyo a la tercera edad, entre otros.

También supone el aumento en las tarifas de servicios públicos, correspondiente a la disminución en los subsidios asociados con el cambio de estratificación; así como a los pagos asociados al suministro de redes técnicamente instaladas y el suministro de medidores para cada una de las viviendas. Como se ha mencionado, también los costos asociados a la legalización de la tenencia jurídica de la parcela y la edificación, costos relacionadas con los gastos notariales, de Beneficencia y Registro; así como los costos de los servicios jurídicos.

Finalmente están los costos correspondientes a las mejoras o ampliaciones de la vivienda; es decir, el pago de las tasas para obtener una licencia de construcción, los pagos de honorarios profesionales, impuestos de delineación urbana, impuestos por los metros cuadrados de construcción aprobados, a lo que hay que sumar los costos administrativos de la Curaduría Urbana. Resulta claro que, con la legalización del barrio, la economía doméstica se transforma al deterioro más que a la mejora; ya que a los egresos relacionados con la formalidad no se suman nuevos ingresos o nuevas perspectivas de mejora de la economía familiar. Más bien sucede al contrario, estos nuevos gastos se han de asumir con los mismos ingresos previos a la legalización y con menos subsidios por efecto de la recategorización urbana.

En conjunto, esta situación termina, en muchos casos, expulsando a la población que se pretendía beneficiar, la cual se desplaza a ocupar nuevamente asentamientos aún no formalizados ni regularizados.

Formalización del barrio de origen formal o la incorporación formal a la ciudad: límites y alcances efectivos de los procesos de legalización y mejora barrial La obligatoriedad de las cesiones urbanísticas en cualquier proceso de mejoramiento de la ciudad, busca apropiar espacio público para disponer los servicios urbanos requeridos de manera colectiva, no sólo en la escala barrial sino en escalas de mayor impacto como la zonal o la metropolitana, y que estos servicios urbanos se orientan a mejorar la calidad de vida de la población que allí se localiza.

Sin embargo, la transferencia obligatoria de las cesiones urbanísticas del proceso de legalización (y que pasaron teóricamente de 17% a 25%) se ha desvirtuado en la práctica. El interés mercantil de los agentes públicos que controlan la ciudad se ha plasmado en la posibilidad de monetizar estas cesiones y producir suelo y espacio público en otros lugares de la ciudad, que tengan suelo disponible para tal efecto, con lo que se ha privado a las comunidades más necesitadas de espacios públicos y de los equipamientos colectivos que allí podrían desarrollarse.

Esto conlleva a que no hay mejora de la calidad de vida colectiva de la pbi que habita los barrios de origen informal legalizados, y que los recursos que se exigen a la comunidad para sanear esta condición son reinvertidos en otros lugares de la ciudad. Implica también que la ciudad le está transfiriendo la totalidad de los costos del proceso de urbanización que se apropió plenamente el urbanizador pirata, le establece mayores condiciones urbanísticas a las exigidas en el momento de fundación del barrio si se hubiese amparado a la norma y le cobra a valor presente por el suelo urbano no dispuesto como cesiones públicas.

Es lo contrario de lo que sucede con los promotores/constructores que, como en el caso del Barrio de Vivienda de Interés Social Casa Grande, en Ciudad Bolívar, realizada por Constructora Bolívar S.A., se ‘ampara’ a la norma cuando se aprobó la licencia de urbanismo y construcción, y no a las nuevas normativas; ya que aquella favorece sus intereses económicos al permitir mayores densidades y, por lo tanto, obtener mayores plusvalías. Bajo este mecanismo, el barrio pasó de contar con

viviendas iniciales de interĂŠs social de dos plantas a edificios de seis plantas (ver Mapa 6 , Figura 5 y Figura 6. ImĂĄgenes del Barrio).

Mapa 6

Figura 5

Figura 6 Hasta los años noventa, se consideraba como requisito necesario para la legalización, el contar con la viabilidad técnica y financiera para el suministro de servicios públicos domiciliarios. En 2012, la dotación de infraestructuras de servicios urbanos técnicamente provistas están asociadas al sistema de concesiones públicas del mercado y sus operadores quienes establecen los condicionamientos; es decir, ya no es un requerimiento previo estar legalizado, sino contar con las condiciones señaladas para que el servicio sea provisto. Esto ha permitido, desde mediados de los años noventa, que los barrios de origen informal gestionen directamente con las empresas prestatarias del servicio y negocien las condiciones del mismo. Una demostración de este aspecto es que, en 2012, la cobertura de servicios públicos domiciliarios en Bogotá prácticamente alcanzó el 100% en materia de agua potable, electrificación, recolección de basuras y, en una alta proporción, en materia de alcantarillado, gas natural domiciliario y telefonía.

Sin embargo, si bien se presentan mejoras en los barrios producto de la legalización, éstas no son todas las requeridas, como tampoco los tiempos para el suministro son los esperados. Así que, las empresas de servicios públicos instalan redes definitivas y proveen el servicio en tanto existan usuarios con capacidad de pago; de lo contrario, el servicio no se provee, como sucede en el barrio Caracolí, en Ciudad Bolívar, que no cuenta con telefonía domiciliaria por esta razón.

Por otra parte, los servicios urbanos que se proveen desde las instituciones públicas ya no tienen una escala barrial y sólo se plantean si representan una cobertura de escala zonal/local o metropolitana.

Los servicios urbanos, cubiertos por las empresas privadas, se dan en tanto exista una clientela suficiente y sufraguen los costos que implica la instalación de la red y la prestación del servicio. Un ejemplo claro de los impactos derivados de la legalización, se encuentra en el desarrollo desigual que se ha presentado en el barrio Jerusalén, en Ciudad Bolívar, donde las acciones de mejoramiento barrial y urbano no cubren todas las demandas requeridas por sus habitantes; presentan un estado de consolidación heterogéneo según se localicen las obras y acciones emprendidas desde su legalización (Niño et al., 1998).

Con la legalización, también la consolidación de la vivienda de origen informal se ve afectada, como ya se ha indicado. La mayor dificultad que se esperaba resolver con la legalización del barrio no se supera y, por tanto, se mantiene la inseguridad de la tenencia jurídica del suelo y de la propiedad de la vivienda que los habitantes han autoproducido durante años, es decir las viviendas en barrios de origen informal.

A modo de colofón: ¿es la legalización de barrios una acción de mejora del espacio residencial de la población de bajos ingresos o sólo la viabilización fiscal de la ciudad dual?

A simple vista, pareciera que las transformaciones tanto del espacio urbano como del espacio residencial vinculadas a la legalización de

barrios benefician fundamentalmente a la pbi presente en los barrios de origen informal. Sin embargo, esto no es del todo cierto, ya que los mayores beneficios los logran las instituciones públicas y los agentes privados:95 Aunque la acción institucional para el mejoramiento de los barrios de origen informal a través de la legalización se ha reforzado en varios aspectos, en ningún momento ha posibilitado que la problemática arriba referida desaparezca. En primer lugar, el déficit cualitativo y el cuantitativo acumulados en los barrios, se mantienen; en segundo lugar, el incremento de los precios del suelo urbanizable disponible presenta un acceso aún más reducido para la pbi.96 Este suelo vacante no se privilegia para la edificación de la vis y la vip, sino para proyectos inmobiliarios que permiten mayores rentas; y, en tercer lugar, la concentración de la población urbana no es controlable y no se puede detener, pues las oportunidades que ofrecen las grandes ciudades siguen siendo mejor valoradas que las que ofrecen las áreas rurales o los pequeños asentamientos humanos.

El ejemplo más significativo lo establece la llegada a Bogotá de la población en condición de desplazamiento forzado que se asienta en los barrios de origen informal, llegando a constituir uno de cada diez habitantes de la ciudad97 (codhes, 2011). La política de legalización masiva de barrios está asociada a las decisiones internacionales de financiamiento por parte de las llamadas agencias multilaterales de cooperación, de manera particular el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que conciben la tenencia jurídica del suelo y la propiedad como el mecanismo más idóneo a través del cual los habitantes de los barrios de más bajos ingresos pueden acceder al mercado y, por lo tanto, ser sujetos de crédito. Sin embargo, este tipo de decisión política no va acompañada de las suficientes acciones técnicas y sociales, con lo cual termina encareciendo los costos de vivir en estos fragmentos de ciudad que conllevan, a la expulsión de población y el mayor deterioro de las viviendas. Con la legalización de barrios se pretende una acción de mejora del espacio residencial de la pbi. Sin embargo, el mejoramiento en las condiciones urbanísticas del barrio no se da necesariamente en el proceso. Lo que siempre se

produce es la incorporación del barrio a lo fiscal (Torres, 2011). Por ello, la ‘mejora’ puede entenderse como una viabilización fiscal de la ciudad que pretende superar la dualidad de los espacios urbanos a efectos hacendarios.

Al incorporar la totalidad del suelo urbanizado, indistintamente que haya sido producido de manera formal o informal, se hace posible convertir estos territorios y sus habitantes en sujetos fiscales plenos, que contribuyen de manera efectiva en la recaudación a través de la tributación. De hecho, desde los inicios de los años noventa, las diferentes administraciones de la ciudad (Castro, Mockus, Peñalosa) han hecho grandes esfuerzos por vincular la reforma fiscal de la ciudad con los barrios de origen informal a través de su legalización, al convertir en sujetos fiscales en ‘igualdad de condiciones tributarias’ a todos los habitantes de la ciudad y, a la pbi asentada en esos barrios.

Por otra parte, para el mercado y los agentes privados, la incorporación de los barrios de origen informal a la ciudad, significa el acceso a un mercado más amplio y regulado bajo sus leyes. Sin embargo, la disposición de un ‘nuevo’ suelo urbano se establece con base en dos escenarios. Por una parte, el crecimiento fuera del perímetro urbano en los municipios circunvecinos a Bogotá revive las dificultades y los problemas de un inadecuado proceso de urbanización, no controlado y con enormes problemas de planeación.

Por otra parte, la producción de nuevo suelo urbano se concentra en áreas que cuentan con servicios, infraestructuras adecuadas, bienes y servicios urbanos bien localizados y ya incorporados al desarrollo urbano de la ciudad. Muchas de estas áreas corresponden a zonas intervenidas a partir de acciones de mejoramiento urbano y, particularmente, a través de las acciones adelantadas en el programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Estas áreas serán transformadas en los procesos de urbanización dirigidos a poblaciones diferentes a las que se pretendió beneficiar; de ahí se derivaron procesos de expulsión, nuevas lógicas de segregación socioespacial y agravamiento del problema de la urbanización no planificada, no sólo en Bogotá sino también en los municipios próximos a la ciudad. Comprobadas estas dinámicas, se podría afirmar que la ciudad ha conformado un ‘banco

de suelo urbano de origen informal’ –los ‘nuevos’ suelos urbanizables dispuestos por vía de los procesos de la legalización de barrios y las llamadas acciones de renovación urbana–, el cual se produce en la medida en que los procesos de consolidación y mejoramiento urbano de estos barrios se formalizan y pasan a ser parte del recurso de suelo urbano disponible para el desarrollo de proyectos inmobiliarios en la ciudad.

Mientras esto pasa, el suelo efectivamente desocupado, sigue siendo acaparado por promotores/constructores o terratenientes urbanos, directamente o a través de ‘testaferros’. La formalización de los barrios de origen informal representa para la pbi el ser reconocidos como ciudadanos con plenos derechos que no siempre son efectivos, pero con plenos deberes asociados a los múltiples costos de situarse formalmente en una ciudad neoliberal.

Por ello, se puede aseverar también que la regularización de barrios y la política de legalización masiva no conducen necesariamente a paliar el problema de la vivienda adecuada, produciendo tan sólo los efectos necesarios en la conversión de los ocupantes de vivienda informal en sujetos fiscales. Está claro que las debilidades de la política pública han contribuido al impulso en la evolución del urbanizador pirata hacia su adaptación con las normas mínimas de urbanización.

Esta tendencia lo conduce al encuentro con los límites del mundo de lo formal siendo reiterativo en el tiempo que la política pública continúe girando en torno a cómo disputarle el mercado de suelo al urbanizador pirata. Como camino complementario a las políticas de legalización de barrios, están las políticas de Mejoramiento Integral de Barrios98 y de Reasentamiento de Población localizada en áreas vulnerables y sin posibilidad de mitigar los riesgos, las cuales son fragmentarias y como consecuencia de su aplicación, propician la expulsión de los pobladores. Todo se enmarca en una tendencia forzada de regularizar toda la ciudad, incorporándola a lógicas formales, al convertir los barrios de origen informal en sujetos fiscales, desconociendo la importancia de las lógicas en los procesos informales y la construcción de redes y tejido social que en ella se presentan como soporte del desarrollo individual y colectivo de estos espacios urbanos y residenciales.

Capítulo V Bogotá: dos décadas de políticas públicas de suelo, urbanismo y vivienda para la pbi apostando por el mercado En Bogotá se presenta el control y predominio del mercado sobre la determinación de las políticas públicas en materia de suelo y vivienda, donde los gremios se erigen como los representantes legítimos de los intereses de la sociedad, del mercado inmobiliario y de la construcción.

El tema de la vivienda, más no del hábitat, ha sido una preocupación constante en la política pública colombiana desde los años veinte, aunque, paradójicamente, nunca ha sido el tema prioritario. Esto último ha impedido el diseño y la puesta en marcha de una política nacional, permanente e integral –tampoco de Estado–; y se suma que las propuestas adoptadas no hayan podido resolver, así sea en un mínimo porcentaje, las demandas acumuladas existentes en Colombia.

Una situación similar se presenta en Bogotá, a pesar de que esta ciudad es la que cuenta con las mejores oportunidades para afrontar el problema de la vivienda.

De otra parte, a pesar de la presencia que tiene en el discurso público el derecho a la vivienda, en Colombia este es un asunto privado. De esta manera, se planea, diseña y ejecuta por entes privados y empresariales, más no por el Estado. Esto se refleja en el control y predominio del mercado sobre la determinación de las políticas públicas en materia de suelo y vivienda, donde los gremios se erigen como los representantes legítimos de los intereses de la sociedad, del mercado inmobiliario y de la construcción (Cámara Colombiana de la Construcción –camacol–, Federación de Lonjas –Fedelonjas–; Cámara de Comercio de Bogotá; Cámara Colombiana de la Infraestructura y el Instituto Colombiano de Corporaciones de Ahorro y Vivienda –icav–).

Es así como las políticas de vivienda en Colombia, durante los últimos años, reducen el tema a los problemas económicos relacionados con los sistemas de financiamiento y las políticas de asignación de subsidios. Sin embargo, el país no cuenta con una política de vivienda social, ni de suelo, que abarque aspectos como la calidad de la morada, los aspectos legales, sus formas de implantación, normas y estándares mínimos, la incorporación tecnológica, ni de seguridad y confort.

Tampoco incorpora aspectos culturales de los usuarios que garanticen, a su vez, el acceso y disfrute a equipamientos colectivos y el espacio público, entre otros.

El estándar actual sobre política habitacional enmarcado en el modelo de desarrollo asumido por Colombia, ha tenido la orientación de claros principios neoliberales. Esta táctica económico-financiera se ha llevado a cabo como estrategia bajo un modelo abierto de mercado

y no como una política que evidencie una visión sostenida a largo plazo para enfrentar la magnitud de la problemática que presenta en materia de vivienda social. Este modelo representa en la práctica la usurpación de derechos colectivos, la enajenación de los patrimonios familiares y sociales en beneficio del interés privado y de las grandes empresas nacionales y transnacionales, tanto de los sectores ligados a la construcción como de las entidades financieras.

En Colombia, dicho modelo ha estado comprometido en la ampliación del déficit habitacional tanto cuantitativo como cualitativo, y ha impactado en dificultar el acceso al crédito hipotecario, cada día más alejado de las posibilidades de la pbi; así como la disminución de los estándares de habitabilidad y calidad de vida en la vivienda para los estratos medios y bajos de la población. Por otra parte, en Bogotá, los procesos de urbanización se han dado con base en dinámicas de migración campo-ciudad, aumento de la población necesitada y, simultáneamente, a partir de procesos de especulación de suelo –disponibilidad y valor–. Precisamente, estos mismos elementos se convierten en aspectos estructurantes para comprender la problemática de la vivienda.

En ese sentido, Bogotá no escapa a la particularidad de los procesos migratorios, de población en condición de desplazamiento forzado, migrantes campesinos que llegan a la ciudad y el reto que le agregan a la problemática de la vivienda. Esto se debe al hecho preponderante de que Bogotá resulta muy atractiva a la población por su oferta de servicios, equipamientos, infraestructura y, en general, de una mejor calidad de vida para sus habitantes, en relación a otros lugares y ciudades del territorio colombiano y, también, al curso del conflicto social y armado interno, aunado al interés específico que los actores del mismo tienen sobre este territorio.

Los problemas del espacio urbano y residencial, en Bogotá, son inseparables de los ritmos y dinámicas generales del proceso de urbanización, cuyas particularidades marcan profundamente los rasgos del conflicto habitacional y, por lo tanto, se debe tratar de manera integral con todo lo relacionado al problema del desarrollo urbano.

Es clave recalcar que el tema de la vivienda social no puede ni debe

dedicarse a favorecer los sectores solventes de la sociedad, y que es urgente que se oriente hacia los sectores más desfavorecidos. En síntesis, los alcances de las políticas neoliberales durante la etapa de análisis en los procesos de producción y transformación del espacio residencial de la pbi en Bogotá, son: a) impacto de la política de vivienda social y, b) secuelas de la política de legalización de barrios, –los efectos estructurales de las políticas neoliberales de suelo y vivienda; así como el resultado sobre las condiciones habitacionales de la pbi–.

La política de vivienda social más allá de sus efectos sobre la degradación del espacio residencial producido formalmente para la pbi A principios de los años noventa, las políticas de vivienda introdujeron dos reformas sustanciales que han incidido en la ampliación del déficit cuantitativo y cualitativo de la vivienda social. La primera, ha sido la eliminación de particularidades en la línea de financiamiento del sector de la construcción por parte de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (cav), que fueron homologadas al resto del sector financiero bajo el principio de la multibanca, con lo cual se esperaba consolidar un sector dinámico de producción del espacio construido.

El balance no es satisfactorio, ya que la operación del mercado con pocas restricciones arrastró al sector de la construcción y también al financiero, hacia una profunda y prolongada crisis (con su punto más álgido durante los años 1998 a 2000), la cual terminó protegiéndose con recursos públicos y de todos los ahorradores colombianos. La segunda, supresión del promotor estatal de provisión directa de vivienda social, el Instituto de Crédito Territorial (ict), y su reemplazo por un sistema de subsidios directos a la demanda, sfv. Con esta medida se esperaba que el mercado pudiera cumplir con la meta de combatir la penuria de vivienda para los más pobres, sin embargo, este nuevo sistema de promoción de la vivienda social está excluyendo a sectores importantes de la población; ofrece productos de muy dudosa calidad y, como efecto inducido, la autoproducción informal ha vuelto

a tener un volumen comparable a otros momentos en la historia de la ciudad.

Para examinar el duro impacto de la política de vivienda social en 1993, en Bogotá, 45.5% de los hogares no tenía vivienda propia (2 millones 463 mil 135 personas) y vivía en arriendo (dane, 1993).

En el año 2005, 43.0% de los hogares (2 millones 941 mil 250 personas) estaba en condición de arrendamiento o subarriendo (dane, 2006a). En 2009, presentó un déficit cuantitativo acumulado, de aproximadamente 383 mil 113 unidades nuevas de vivienda (sdht, 2012). Igualmente, en 2010, acumula un déficit cualitativo de más de 400 mil unidades de viviendas autoproducidas por los pobladores urbanos. Las políticas con base en la dinámica del mercado como un posible alivio a la ampliación de la demanda efectiva de la vivienda, han sido insuficientes para enfrentar el problema habitacional.

Además de la insuficiencia de recursos, la ausencia de voluntad política para priorizar este tema es evidente, dentro de la agenda pública, desde la construcción de nuevas unidades hasta los aspectos de mejoramiento del entorno, en la escala barrial y en la vivienda; lo cual implica la falta de comprensión sobre la importancia estratégica dentro del marco del ordenamiento urbano y territorial. La política de vivienda con sus decretos y normas reglamentarias ha impulsado las expectativas del negocio inmobiliario –propietarios de suelo, promotores inmobiliarios, constructores, industria de la construcción– así como la especulación del sector financiero (bancos y corporaciones); con lo cual se han generado localizaciones inadecuadas, segregadas; viviendas insalubres, y entornos urbanos degradados.

Otro factor que refuerza lo anterior, es que –a pesar del paso del tiempo y de la experimentación con diversas fórmulas de solución–, el problema se ha agravado, con base en los mismos elementos estructurales que han trascendido en el tiempo sin hallar solución. Un ejemplo reiterado es la incapacidad del gobierno nacional, al igual que el de Bogotá, de proporcionar una vivienda adecuada a la población desplazada por el conflicto social y armado interno mediante un mecanismo distinto al del sfv al darles el mismo tratamiento que el de los pobres históricos de las ciudades.

El diseño y ejecución de la política de vivienda se ha entregado a los agentes privados. Los agentes públicos se han limitado al papel de observador y a la entrega de una parte de los recursos. El sector privado ha obtenido una suerte de ‘cheque en blanco’ para disponer de las decisiones directrices en torno a sus intereses particulares y donde el mayor beneficio ha sido para el denominado ‘sector de la construcción’ en Colombia con un repunte de grandes utilidades monetarias a lo largo de las dos últimas décadas, debido a la construcción de vis99.

La política de asignación de subsidios directos a la demanda, ha activado el sector de la construcción antes que atender a los pobladores más vulnerables. Como lo evidencia el hecho de que un porcentaje importante de los subsidios se traslada a los propietarios de suelo y otra parte significativa de los mismos no es desembolsado a los beneficiarios, ya que no cumplen con los requisitos exigidos por el sistema financiero para acceder a un crédito hipotecario.

La adopción del mecanismo de subsidios por encima de otro tipo de soluciones, implica aceptar que la prioridad de la denominada política pública de vivienda no se centra en la pbi, sino en el sector de la población que es sujeto de crédito, y corresponde al que comprueba ingresos familiares permanentes por encima de 2 smmlv. De esta manera, se asume una estrategia consistente en ‘mejorar’ la capacidad de pago de los más pobres con una ayuda individual y, también, que esto no es una tarea del sistema financiero sino del Estado.

Tras varios fracasos en esta práctica de acción pública, la ‘focalización del subsidio de vivienda’ hoy se presenta como el perfeccionamiento del sistema en orden a una ‘solución’ más eficaz de la demanda. Admite, además, su capacidad para atraer a los necesitados de vivienda hacia la economía formal. Este asunto no sólo se expresa por su transformación en sujetos de crédito, sino también en que adquieren diversos productos y servicios bancarios de los que no eran demandantes; pero que se imponen ligados a la constitución de las hipotecas y al recibir subsidios.

El modelo de apoyo financiero como base de la política de vivienda social, se ajusta a dos elementos: 1) Demanda que esta ayuda convierte en solvente (siempre dentro de una baja disponibilidad de recursos); y

2) Oferta tensionada entre el precio máximo de venta de la vivienda y la exigencia de una tasa de beneficio conforme a las expectativas. Esta contradicción se resuelve sobre el producto ofertado.

Las cifras indican que no se han mejorado las condiciones de oferta de vivienda y, por consiguiente, no existe progreso en la calidad de vida de los habitantes urbanos. No se han disminuido las condiciones de hacinamiento, persiste el estado de fragilidad en la mayor parte de la población urbana, la concentración de la riqueza es cada vez más acentuada y los niveles de empleo son cada vez menores.

Bajo este esquema, la política de vivienda durante los últimos veinte años se ha orientado únicamente a definir las inversiones que se harán en materia de subsidios, la definición del valor de la vivienda que será sujeta al otorgamiento del subsidio, el monto del mismo y los requisitos que las familias deben cumplir para acceder a éste, entregando al sector privado y al mercado la oferta, el diseño y construcción de las viviendas, reguladas únicamente por el precio, en tanto que el Estado coordina el modelo de tercerización de la oferta habitacional y hace seguimiento a los proyectos.100 El actual modelo de subsidios a la demanda de vivienda no considera muchas características socioeconómicas de los hogares necesitantes, capacidad de ahorro y endeudamiento de los hogares con ingresos inferiores a 4 smmlv que representan 85% de los hogares urbanos en Bogotá. También existe una diferencia marcada entre el número de hogares que se postulan, los subsidios entregados y los que finalmente son ejecutados; así como en la cantidad de proyectos viables, más los iniciados y terminados, lo cual indica que muchos hogares deben asumir costos de arrendamiento y vivir en condiciones de hacinamiento porque los recursos dispuestos por el Estado resultan insuficientes para la atención a esta demanda de la pbi.Asimismo, a pesar de los permanentes cambios y reestructuraciones tanto de los organismos responsables de la política de vivienda (ict, inurbe, Fonvivienda) como del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,101 este modelo de tercerización para la producción de vivienda social, no ha permitido asegurar su calidad, ni ha cumplido con los requerimientos de una vivienda adecuada.

Esta ineficacia sucede cuando el Estado asume que su compromiso termina con la asignación del subsidio, sin contemplar las acciones de vigilancia y control de las actividades necesarias hasta que la vivienda sea recibida de manera adecuada por el beneficiario, según las condiciones pactadas. De hecho, se evidencia en muchos casos que esas condiciones no se cumplen, toda vez que tampoco se ejerce el control requerido en las obras de construcción. El suministro de vivienda adecuada y suficiente para la pbi y los grupos más vulnerables, es la finalidad de la política de vivienda social: “…una política de vivienda no se justifica por sus productos sino por sus efectos...” (Florián, 2006).

Una política de vivienda social y de provisión de servicios ha de tener por finalidad, según una evaluación de la política de vivienda social por parte de la Contraloría General de la República, los siguientes aspectos: a. Reducir el déficit habitacional que, fundamentalmente, afecta a la población de más bajos ingresos o de recursos inciertos. b. Mejorar las condiciones de la calidad de vida urbana que actualmente ofrecen los barrios autoproducidos en la ciudad, de modo tal que los servicios públicos y los equipamientos urbanos sean apropiados en forma socialmente justa y equilibrada por todos los habitantes. c. Adelantar infraestructuras y/o condiciones de saneamiento al proceso de urbanización. d. Recomponer áreas urbanas deprimidas o desestructuradas a partir de intervenciones que incorporen nueva vivienda (cgr, 2009).

Esta problemática obliga a los agentes públicos a ser parte activa de la generación de alternativas, a través de la formulación de política pública sobre suelo, vivienda y entorno, que atiendan las necesidades presentes y acumuladas de la pbi.

Por lo tanto, es necesario un ajuste estructural a la política de vivienda, para que resulte posible garantizar el derecho a la vivienda y a la ciudad, de modo incluyente, con condiciones de bienestar y creación de vínculos e interacciones sociales.

Legalización de barrios: la normalización fiscal impulsada por el horizonte de los servicios urbanos y la esperanza incierta de una vivienda en propiedad La experiencia acumulada en más de siete décadas de la autoproducción de ciudad en Latinoamérica, donde Colombia no ha sido la excepción, demuestra que los pobladores urbanos han sido capaces de construir progresivamente sus viviendas y, con ellas, su entorno inmediato.

Esta forma de producción de ciudad, disponiendo de mecanismos de financiamiento acordes con sus condiciones de trabajo y de movilización de recursos, así como de asesoría técnica de mediano y largo plazo, podría resultar como una alternativa real de acceso a suelo y vivienda para la pbi.102 En Bogotá, se reconocen diversas maneras mediante las cuales la pbi se las ha ingeniado para resolver su necesidad habitacional, ya sea apropiando suelo, produciendo y transformando permanentemente la vivienda, o consumiendo ésta y su entorno. Esto es un indicador claro de la ausencia de políticas públicas en la materia, como también de la poca correspondencia que las estrategias formuladas tienen con la realidad y sus dinámicas en el territorio. La existencia y crecimiento de este tipo de asentamientos –1596 a comienzos del año 2009 según la sdp (2009a)– constituyen la expresión más clara de la pobreza, desigualdad, segregación, el crecimiento urbano incompleto, la deficiencia en la oferta de suelo y vivienda social, y el débil proceso de ordenamiento territorial. Demuestran, también, que la exclusión social, económica, política e ideológica, se manifiesta en la estructura del espacio urbano y residencial, por lo tanto, en la exclusión espacial, e impacta en forma negativa la calidad de vida de la pbi.

Es necesario interpretar que la pbi ha participado activamente en la construcción de ciudad por medio de la autoproducción de vivienda y, en general, del entorno de los barrios de origen informal. Al existir una fuerte inversión de capital por parte de la pbi, tanto la ciudad como la sociedad, tienen una enorme deuda social acumulada con estos habitantes. ¿Es esta aceptación la que ha implicado, por parte de los agentes públicos, el impulso a la estrategia de normalización de los

barrios? Esto es mucho más cierto en relación a la formalización fiscal que a la regularización físico-espacial.

El hecho de que la llamada ciudad informal constituya más de 24% del total del área urbanizada de Bogotá, hasta 2010, ha dado cabida a una política pública específica que posee dos vértices: a) la legalización de barrios y, b) el mejoramiento barrial y un nuevo asentamiento para la población. En el primer caso, durante las dos últimas décadas, la política de legalización masiva de barrios está asociada a las decisiones internacionales de financiamiento por parte de la banca multilateral, de manera particular el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que conciben la tenencia jurídica como el mecanismo a través del cual los habitantes de los barrios de más bajos ingresos pueden acceder al mercado y, por lo tanto, ser sujetos de crédito.

Sin embargo, esta política no tiene las suficientes acciones técnicas, económicas y políticas; así que encarece los costos en estas partes de la ciudad, su consecuencia, posteriormente, será la expulsión de la pbi hacia nuevas fronteras de urbanización. En el segundo caso, las políticas de Mejoramiento Integral de Barrios y el reasentamiento de población son fragmentarias y traen, a su vez, como resultado, la expulsión de residentes. La tendencia a regularizar toda la ciudad, incorporándola a lógicas formales que convierten los barrios de origen informal en sujetos fiscales, con el desconocimiento de la importancia de las prácticas informales y la construcción de redes y tejido social que en ella se manifiestan como soporte del desarrollo individual y colectivo presente en estos espacios urbanos y residenciales.

El proceso de legalización, en los años ochenta, suplía todo déficit de los barrios en materia jurídica, de redes, equipamientos y espacio público; pero desde los años noventa, el camino de la legalización es permanente e inconcluso, porque las redes no se construyen en su totalidad; los equipamientos colectivos se deslocalizan de las áreas necesitadas de los mismos; tampoco se garantiza el mantenimiento de espacios de uso público, la tenencia jurídica de la vivienda no se produce a pesar del reconocimiento legal del barrio y no se habilita el espacio público. La legalización de barrios no conduce necesariamente a paliar el problema de la vivienda adecuada según lo establecido por el

Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales suscrito por Colombia.103 Con el impulso y puesta en marcha de las políticas neoliberales, lo informal aumenta a ritmos importantes, de manera más acelerada durante la primera década del siglo xxi, ya que la ampliación de la oferta de suelo y vivienda social para la pbi no se produce.

En esa misma dirección, las debilidades de la política pública contribuyen a la evolución del urbanizador pirata hacia las normas mínimas de urbanización con una tendencia a encontrarse con los límites de lo formal. Es contradictorio que la evolución de lo formal gire en torno a cómo disputarle el mercado del suelo al urbanizador pirata, a través de la oferta promovida por Metrovivienda.

Los efectos estructurales de las políticas neoliberales de suelo y vivienda Se reafirma el carácter estratégico que se le ha reconocido a la vivienda y al suelo en las políticas públicas desarrolladas en la ciudad de Bogotá (más allá de promesas electorales y grandes discursos), y lo discontinuo de su tratamiento. Sin embargo, sí son claros los efectos estructurales de las políticas neoliberales de suelo y vivienda llevadas a cabo. Si bien la vivienda ha significado un elemento ordenador del espacio urbano en la ciudad de Bogotá, dada la característica de su configuración barrio a barrio, la mirada más reciente plantea un giro hacia las nociones de la planificación a través de figuras territoriales como las Unidades de Planeación Zonal (upz) y de instrumentos como los planes parciales o los planes maestros que hacen parte de la política actual de ordenamiento.

La ciudad equivale a un todo y no es la suma de partes desde la perspectiva del modelo neoliberal para definir con claridad dónde se sitúan los intereses del mercado y lo que se privilegia en el desarrollo del territorio. Debido a lo alto de los costos de localización, en Bogotá se están generando dos fenómenos: el primero es el tema de la vivienda social en particular, incluyendo cómo superar el déficit cuantitativo

acumulado, así como las nuevas demandas en esta materia en los próximos años, si no se dispone de suelo urbanizable a un precio adecuado, y la pbi se está ubicando en el borde externo de la ciudad, en municipios colindantes con Bogotá.

Esto implica una mayor dificultad de la pbi para tener acceso a suelo urbanizable, lo que en la práctica representa un aumento de la ocupación de suelo no apto para el desarrollo urbano como alternativa de esta población. Y también se añade la inoperancia e incapacidad de la administración pública para poner en práctica una política eficiente y eficaz, lo cual solo contribuye a la ampliación del mercado informal de suelo urbano. El segundo reto es la generación de suelo con base en la reconversión del ya existente, bien localizado y dotado, en el centro expandido de la ciudad, lo cual viene impulsando procesos de expulsión de la pbi y de gentrificación de áreas residenciales, populares en su origen. A estos procesos también se les denomina ‘renovación urbana’.

En el marco del modelo neoliberal que defiende el libre mercado y la desregulación total, se le abroga al Estado o a los agentes públicos, la responsabilidad exclusiva de proveer suelo urbanizable para el desarrollo de la vivienda social. En el caso de Bogotá, esta pregunta es más que pertinente, debido al papel asignado a Metrovivienda desde 1999, que fue producir suelo urbanizable desarrollado por los promotores inmobiliarios privados para la vis o vip. Esto, acompañado de reglamentaciones y normativas que permiten altas densidades habitacionales que llegan incluso a 245 viviendas unifamiliares por hectárea, con programas arquitectónicos hasta de 28 m2. A lo cual se debe sumar que el suelo para la vivienda social ya no se divide por parcelas individuales sino bajo la figura de agrupación de vivienda.

Esta figura opera bajo los parámetros de copropiedad y propiedad horizontal.

La tensión entre la necesidad y la oferta real de vivienda para la pbi generan una constante contradicción en la relación entre lo formal e informal. La misma paradoja que genera el cambio de lógica de los servicios públicos domiciliarios, sin estar sujeta a la formalización sino a las lógicas de consumo. De esto último, surge una valoración positiva o negativa, dependiendo del horizonte con el cual se observe

el problema: si los servicios urbanos (públicos) se pueden evaluar como una mejora derivada del neoliberalismo –ya que permite un acceso más universal– o, por el contrario, sólo corresponde a una ampliación legítima del mercado, donde los ciudadanos son considerados clientes y, por tanto, cada cual paga la tarifa de lo que consume indistintamente de su limitante de ingresos o de que ellos se requieran para garantizar un mínimo vital.

Una discusión de fondo es hasta dónde y quién establece el límite de la entrega de las responsabilidades públicas y colectivas al capital financiero e inmobiliario; pregunta que se agudiza con el auge de los procesos de privatización de lo público en la ciudad de Bogotá, que alcanza incluso al ámbito de la administración del urbanismo, como en el caso de la figura de los Curadores Urbanos. Frente al déficit habitacional, lo que buscan los promotores/ constructores son programas económicamente rentables con la mínima inversión posible y sin ningún tipo de riesgo financiero, mismo que traspasan a los solicitantes. Esto se ha traducido en la deficiente calidad del producto que se entrega, que no nace llamándose vivienda porque su denominación oficial es: ‘soluciones habitacionales’, con las defectuosas condiciones de habitabilidad características de las vis y las vip. Por esto mismo, la política de vivienda social basada en el subsidio a la demanda, antes que garantizar una vivienda adecuada, está propiciando ‘soluciones habitacionales’, cuya degradación en términos de habitabilidad se desconoce en el momento en que están en venta, y contribuyen a acentuar la segregación socioespacial de la ciudad.

Finalmente, el sistema halla una vía al reducir en extremo los costos de producción de las ‘soluciones habitacionales’ y encuentra un límite en el suministro de suelo a precios acordados con el mantenimiento de la tasa de beneficio, dentro del precio final marcado para la vivienda. La interpretación de esta lógica permite comprender: • La presión del grupo de promotores/constructores de vis en torno a la ‘escasez’ de suelo.

• El papel de Metrovivienda, enfrentada a los límites del sistema de vivienda social; es decir, la producción de suelo barato.

• La trascendencia en la conformación de un mapa social de Bogotá, tendiente a la ‘periferización’ de la vis/vip, y a la acentuación de la segregación socioespacial y la exclusión.104 • El papel de la normativa, caracterizada por niveles de exigencia cualitativa tan baja, que comprometen el concepto de vivienda higiénica y decente consagrado desde el siglo xix. Así como una notable calificación como agrupación de vivienda, a la reducción hasta el límite de las ‘parcelas’ efectivas; así también las modificaciones de planeación con el incremento del aprovechamiento sin cambios en las cesiones.

• La política de vivienda social colombiana pone en riesgo la obtención del derecho a una vivienda adecuada. Por un lado, las soluciones habitacionales (inacabadas) no pueden ser consideradas viviendas y, por otro, no guardan relación con las necesidades reales de los adquirientes, de tal manera que su producción va intrínsecamente ligada a la necesidad de transformación posterior. Esta transformación, dadas las condiciones socioeconómicas de los destinatarios y las características del producto, no puede sino producirse dentro de los márgenes tradicionales identificados con la informalidad (esto es, al margen de la normativa vigente y aprovechando recursos ‘informales’: autoconstrucción, materiales usados, etc.) y comprometiendo la calidad del espacio urbano y residencial y su habitabilidad en términos de estabilidad física, higiene y adecuación de uso.

La legalización de barrios sólo produce los efectos necesarios en la conversión de los ocupantes de vivienda informal en sujetos fiscales y puede inducir procesos de gentrificación o de expulsión social, ya que la pbi no puede solventar los nuevos ‘costos’ para ser reconocidos como ciudadanos de Bogotá, –con plenos deberes antes que con plenos derechos–. Las políticas de vivienda social y de legalización de barrios, tienen un impacto negativo en términos de la falta de suministro de una vivienda adecuada para la pbi. Esto implica el desconocimiento al

mandato constitucional del derecho a una vivienda digna (1991) y la ratificación del pidesc105 que establece las condiciones del derecho a la vivienda adecuada (1976-1991). Sin embargo, persiste la violación sistemática del derecho a la vivienda a pesar de existir una política que, encuadrada en su propia lógica de derechos, no puede conducir hacia el poder sobre la vivienda visto desde el razonamiento del mercado y la privatización, por lo cual queda comprometido.

Por otro lado, la reflexión en torno a que la vivienda no sólo es un hecho físico sino también socio-cultural; la noción colectiva de barrio como un escenario integrado a la vida, al tejido social y a las comunidades, es muy importante. Las cuestiones relativas al entorno y calidad de vida no se tienen en cuenta cuando se construyen ‘soluciones habitacionales’.

Las medidas neoliberales de acción pública ponderan lo económico y desconocen lo ideológico-cultural. Por la revisión del planeamiento urbano de Bogotá en las últimas dos décadas, se denota un interés centrado alrededor de la construcción de vivienda como mercado rentable, sin considerar las implicaciones para los habitantes. En este contexto, los valores de uso colectivo no han sido asumidos como soportes de la configuración espacial de la ciudad y sus barrios, ni de la calidad de vida urbana, sino como parte de los componentes de un desarrollo urbano subordinado a los intereses rentistas de los promotores y el mercado inmobiliario urbano.

Se ha evidenciado que las deficiencias de las viviendas construidas sin normas básicas de calidad aunadas a la ausencia o precariedad de recursos de la pbi adquirido para su mantenimiento han conducido a procesos de deterioro físico y funcional que degradan los espacios entregados, tanto a escala de la vivienda como de los espacios colectivos de su entorno. Los estándares mínimos para la definición de los porcentajes de áreas destinadas a los espacios público y privado, no proviene del reconocimiento de las necesidades de los habitantes en términos de calidad de vida urbana ni de una mejora físico-espacial.

Por el contrario, lo que finalmente resulta del proceso, cuando no se monetariza, son espacios obligatorios o residuales, asociados a la urbanización. A esto se añade la ausencia de un marco normativo

coherente que influya en los mercados inmobiliarios y que permita esquemas financieros al alcance de la pbi.

De acuerdo a las evaluaciones realizadas por el dnp (2006a), los sitios donde se construyen las vis y las vip, ya que son periferias de las áreas urbanas, aumentaron las distancias hacia los equipamientos colectivos y los servicios sociales, afectando en forma negativa a la población usuaria. También persisten las dificultades de movilización desde y hacia la ciudad; y la dotación de espacios públicos no se ha mejorado. La cgr (2009), señala que muchos proyectos de vis y vip ya entregados, presentan deficiencias en las obras urbanísticas; por ejemplo en redes de servicios públicos, acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y alumbrado público; andenes, sardineles, zonas verdes. También, muestran deficiencias constructivas como lo son las obras sin terminar, incumplimiento de normas sismorresistentes e incumplimiento de los preceptos del reglamento técnico de instalaciones eléctricas (retie).106 Uno de los primeros componentes del espacio residencial que sufrió los rigores del modelo neoliberal son las tipologías parcelarias que han debido responder a condiciones de disminución de área mediadas por el incremento en los precios de suelo, los materiales de construcción y la disminución de la capacidad adquisitiva de las familias, que bajo el modelo neoliberal han experimentado una reducción evidente de sus ingresos. Por eso, al año 2010, ya no se puede hablar de la parcela para la vivienda social sino de fracciones en copropiedad para la solución habitacional.

Analizar la evolución, a lo largo de las dos décadas estudiadas, del programa de vivienda y los metros cuadrados habitables, permite conocer que los equipamientos colectivos de los barrios se presentan cada vez más limitados sobre la nueva concepción que diluye estas responsabilidades de manera genérica, en el espacio público de modo general, pero que sólo se resuelve en escalas de tipo local o urbano, más no de carácter barrial o vecinal.

En definitiva, la vivienda social ha ido perdiendo sus atributos cualitativos, espaciales y de habitabilidad; a cambio ha conseguido la desventaja de ser solamente una mercancía incompleta, donde su

poseedor deberĂĄ intervenir para terminarla y satisfacer sus necesidades a travĂŠs del desarrollo progresivo y con la imposibilidad de ampliarla en los espacios comunes, puesto que los barrios de vis carecen de ĂŠstos.

Todo lo anterior invita a cuestionarnos si, en el camino emprendido, habrĂĄ futuro para la vivienda social.

Capítulo VI La vivienda es el problema Para concluir es preciso efectuar una reflexión final, a modo de epílogo, sobre cómo la ciudad de Bogotá, después de dos décadas, se constituye en un escenario privilegiado para la puesta en escena de las prácticas de las políticas neoliberales a nivel urbano y de modo particular en materia de vivienda.

1. Impactos del neoliberalismo en el espacio urbano y residencial para la pbi en Bogotá.

2. Efectos sobre la vivienda social de la apuesta por este modelo en la ciudad de Bogotá.

3. Modelo de organización y ocupación territorial que se establece sobre la vida de los habitantes de la ciudad.

Consideraciones finales sobre los impactos del neoliberalismo en el espacio urbano y residencial para la población de bajos ingresos en Bogotá Como ya se señaló, el presente estudio se enmarcó en el análisis de las transformaciones de la producción de vivienda para la pbi, tanto la vivienda que se produce de manera formal como la que se autoproduce en barrios de origen informal. Para ello ha sido necesario reconocer los cambios y equilibrios que juegan los agentes públicos y las relaciones que se producen con los demás agentes urbanos, principalmente los agentes privados y los agentes sociales. Estos procesos formales e informales que se producen tienen consecuencias en la transformación del espacio urbano y residencial en la ciudad. Después de este estudio se pueden efectuar las siguientes afirmaciones.

Existe la convergencia de dos dinámicas perceptibles en la acción de los agentes públicos en relación con el sector formal de la vivienda social. La primera se refiere a la llamada política de vivienda que, teóricamente está encaminada a favorecer a la población con mayor necesidad en materia habitacional, y se ha orientado de manera efectiva para convertir a una fracción de la pbi, en demanda solvente a través de la asignación de diversos subsidios de vivienda (nacional y complementarios). La segunda dinámica atiende a las exigencias de los agentes privados inmobiliarios para permitirles operar, de manera cada vez más libre, en el mercado de la vivienda, al flexibilizar y rebajar los requerimientos del objeto producido, a través de los mecanismos que

establece la regulación.

En este sentido, con la libertad de reducir los costos finales de la vivienda que produce como vis o vip y obtener una mayor rentabilidad, la acción pública favorece los intereses del promotor inmobiliario. Sin embargo, las dimensiones actuales de la problemática de la vivienda social hacen evidente que, a pesar del acceso a los subsidios, estas medidas, por sí solas, no solucionan el problema. Aún si todos los colombianos demandantes tuvieran subsidios, el problema sería que no habría una oferta suficiente ni adecuada. Es preciso subrayar que existen profundas diferencias entre una vivienda y una ‘solución habitacional’ sea de vis o vip.

• La vivienda producida en condiciones formales por el mercado, está desconectada de las cualidades convencionales de una vivienda y de las necesidades de la pbi destinataria. La transformación física del espacio edificado y habitado se hace necesaria y va a producir una degradación de las condiciones de la vivienda. La precariedad del producto que se entrega y la reducción de exigencias los mínimos admisibles, traen como consecuencia que cada metro cuadrado edificado no cumple con las necesidades de los usuarios; por lo tanto, se le hacen cambios y degradaciones que acercan a la vivienda formal para la pbi, a las características propias de la vivienda de origen informal.

• Se reconoce que, en Colombia y otros países de América Latina, se ha impulsado la política de legalización de barrios como estrategia prioritaria de formalización, dirigida a regularizar e incorporar el espacio urbano informal de la ciudad. Sin embargo, la evolución de la acción pública en este sentido, en un lapso corto, ha reducido progresivamente los contenidos de intervención efectiva sobre el espacio, alejándose de la mejora barrial y de vivienda, sólo con miras a la regularización fiscal. Esta limitación afecta los avances en materia de vivienda, las redes de infraestructura y accesibilidad; así como de equipamientos, y como resultado obtiene que no se hayan derivado todos los impactos que se esperaban para incorporar el espacio urbano y

residencial autoproducido a las prácticas formales de la ciudad.

La vivienda no es regularizada de manera simultánea con el barrio. La inseguridad jurídica sobre la tenencia de la propiedad se mantiene y, sin embargo, la vivienda sí se convierte en sujeto del régimen jurídico a título individual. En materia de redes de infraestructura y accesibilidad, se reduce la acción pública a cambios físico-espaciales que son necesarios, pero afectan las condiciones socioeconómicas de la pbi y ejercen presión sobre la economía familiar, que resiste con mucha dificultad los nuevos costos que trae consigo su incorporación a la ciudad formal; sin embargo, la perspectiva de ser expulsados está latente, a lo que se suman las carencias permanentes en el espacio urbano en materia de equipamientos colectivos, espacio público y movilidad.

• El espacio urbano y residencial en los procesos vinculados con la regularización fiscal, barrial y de vivienda; la degradación de los barrios y la vivienda producida formalmente, se enmarcan en la política neoliberal y forman parte del conjunto de medidas que rigen para incorporar las prácticas de la pbi al mercado.

Estas políticas están asociadas a resultados monetarios, prevaleciendo desde lo público la acción fiscal y, desde el mercado, un conjunto de estrategias de inclusión de la pbi, no en calidad de derechohabientes sino de clientes de productos financiero-inmobiliarios y de servicios urbanos concesionados.

Sin embargo, estas acciones de los agentes públicos y privados no han representado una mejora de las condiciones de vida de la pbi. Es decir, las soluciones sugeridas al déficit cuantitativo del espacio residencial a través de la producción formal de barrios y vivienda social involucionan hacia su degradación, debido a los problemas que rodean su consumo y la insatisfacción del mismo. En tanto las estrategias de mejora y formalización de los barrios de origen informal a través de la legalización de barrios y sus programas complementarios (mib, Reasentamiento, etc.) no han producido los impactos esperados para incorporar estos espacios autoproducidos, urbanos y residenciales, a las prácticas

formales de la ciudad, como tampoco logra integrar de manera efectiva a la población que los habita. Ambas situaciones, tanto la degradación de lo formal y la formalización incompleta de lo informal, son afectadas por la actuación realizada por los distintos agentes urbanos en materia de vivienda social. Sin embargo, en todo esto hay un punto de encuentro: los efectos que acusa la liberalización económica en el desarrollo del espacio residencial para la pbi en la ciudad de Bogotá son similares indistintamente del origen de la vivienda, ya sea formal o informal. En esta situación, tanto el Estado, a través de sus instituciones, entidades encargadas y agentes públicos, como las grandes empresas de la iniciativa privada, han transferido gran parte del financiamiento de la vivienda a la población más pobre –para quienes ésta debe ser un derecho–, lo cual reconoce pérdidas presentes en el espacio urbano y en el espacio residencial para la pbi.

• Desde lo público se privilegian los intereses económicos sobre los intereses sociales, a pesar de que se manifieste lo contrario, y las políticas públicas están puestas al servicio de las exigencias del mercado y los intereses empresariales, legitimados en el plano cultural por los discursos del neoliberalismo, con la paradoja adicional que estas ‘políticas sociales’ del espectro ideológico desregulatorio se están sirviendo de la capacidad de regulación del Estado, que reglamenta al servicio de los intereses de los agentes privados del sector inmobiliario.

Bogotá, una apuesta del neoliberalismo: la vivienda social casi ha desaparecido Ya señalaba Castells desde finales de los años ochenta: “…El Estado concentra sus inversiones en aquellas necesidades urbanas para el funcionamiento del polo dominante, o sea el capital. Mientras que se dejan de lado las necesidades de vivienda, transporte y equipamiento social de la población” (Castells, 1979:15).

Bajo el predominio del neoliberalismo, modelo de desarrollo asociado al modo de producción capitalista en su fase actual, la satisfacción de las demandas sociales es cada vez más abandonada por el Estado que antes daba respuesta, aún cuando fuera de manera desigual y limitada. Es decir, se atiende más a la producción de las condiciones generales de la producción que a la de los soportes materiales que producen los satisfactores de las necesidades de la clase trabajadora y de la pbi.

Esto significa la acumulación permanente del déficit en diversos sectores sociales, debido a la incapacidad de gran parte de la población para insertarse en el mercado privado de estos servicios. Como señala Órnelas: “…al interior de la ciudad ocurren procesos cada vez más complejos de cooperación entre las distintas unidades de producción, lo que permite a todas ellas apropiarse del valor de uso general de la ciudad, lo que la convierte, (sic) en una fuerza productiva más para el capital” (Órnelas, 2000: 54). En esta forma, los fenómenos de aglomeración, presentes en una ciudad como Bogotá, se constituyen en una oportunidad de reproducción del capital.

Sin embargo, los procesos de producción en la ciudad que no son rentables, los asume, en primera instancia el gobierno local; pero, las formas organizativas no capitalistas son las que se encargan de la producción y reproducción de las condiciones generales de la producción hasta el momento en que ésta se convierte en rentable al capital. Esta afirmación podría leerse como el dejar hacer para luego intervenir, tal y como sucede en los barrios de origen informal, que generan altas inversiones de capital por parte de los pobladores urbanos y que después son despojadas por el capital y el mercado, quienes terminan apropiándose de las rentas que aquellas generan. De esta manera, se evidencia una vez más que la ciudad es el resultado material de la forma como se ejerce la dominación política e ideológico-cultural del capital sobre la sociedad en su conjunto.

La ciudad se produce y se consume no sólo como espacio sino también llena de expresiones ideológicas, las cuales tienen que ver con la ocupación del espacio y su edificación, en este caso la vivienda social.

Nada en la ciudad es circunstancial, ingenuo o neutral. Como lo indica

Órnelas, la ciudad neoliberal tiene un triple carácter: “…1) Es el lugar donde transcurre la aglomeración de los soportes materiales, constitutivos de las condiciones generales de la producción; medios de producción, circulación, intercambio y consumo de mercancías, para el conjunto de los capitalistas. 2) En ella se propicia y produce la concentración de los Medios de Consumo Colectivo107 necesarios para la reproducción de la fuerza de trabajo fuera del proceso productivo. 3) Es el lugar de ubicación espacial principal de los aparatos del Estado, mediante los cuales se ejerce dominio político e ideológico de los propietarios del capital sobre el resto de la sociedad”. (Órnelas, 2000: 57).

En Colombia, la implementación del neoliberalismo con mayor profundidad, se basa en el cambio que produjo la implementación de la Nueva Carta Constitucional, en 1991, la cual trajo consigo reformas importantes al papel y actuación del Estado en general y de manera particular hacia las ciudades. En nuestro caso, se ha propuesto una interpretación de cómo funciona Bogotá bajo las condiciones concretas del capitalismo, en su fase actual neoliberal, y bajo el manto de la globalización.

La transferencia al mercado de las responsabilidades sociales por parte del Estado y los gobiernos en turno, ha profundizado la iniquidad social, que si bien es característica del capitalismo, el neoliberalismo la reproduce de manera más aguda. Así, también, bajo el abrigo del neoliberalismo, los diferentes gobiernos de la ciudad de Bogotá han transformado su papel en la organización del territorio urbano y desplazado a los agentes públicos por los agentes privados. Una situación similar sucede en los procesos de suministro de los principales servicios urbanos, incluida la vivienda social, se estimula y facilita la inversión en proyectos promovidos por el capital privado, proceso que se hace altamente lucrativo para el mercado.

Así estas reformas del Estado en materia urbana han dejado el control y regulación de la planeación gubernamental, para sustituirla

por la gestión de grandes proyectos con capital privado. El Estado se convierte en el mecanismo de resonancia del capital privado que actúa a través de la generación de normas y mecanismos que posibiliten su actuación, propiciando el estímulo a la inversión privada.

Una evidencia clara de ello en Bogotá, son los denominados Proyectos Estratégicos establecidos en el pot (2004), como la concesión del Aeropuerto Internacional El Dorado, que en el año 2010 se encuentra en ejecución por parte de un consorcio compuesto por capitales nacionales e internacionales. El neoliberalismo colombiano, con su ideología y la práctica ciega de transferencia de lo fundamental de la acción económica, social y territorial del Estado al mercado, ha desmontado rápidamente las estructuras de planeación y control urbano. El abandono de las responsabilidades directas de los agentes públicos tiene como contrapartida el fomento y estímulo a la privatización de la gestión y dotación de servicios públicos (electricidad, gas, recolección de residuos, telefonía, etc.) y de los medios de consumo colectivo, cuya demanda crece a medida que se expresa con mayor fuerza la iniquidad en la distribución de la riqueza.

La administración privada de la electricidad, servicios de recolección de basuras, la seguridad, los parques recreativos, el alumbrado público y otros más, convierte en un negocio muy lucrativo la satisfacción de una necesidad social vital. Señala Pradilla que: “…Los ciudadanos, contribuyentes forzosos al erario pierden su derecho a recibir como contraprestación por el mantenimiento del Estado los bienes y servicios urbanos subsidiados. Ahora deben pagarlos doblemente, en el impuesto público y la tarifa privada, incrementada por la ganancia empresarial. Lo urbano se mercantiliza, se compra y se vende”.

(Pradilla, 1997: 8).

La segregación aumenta de esta manera y, con ello, disminuye la disposición de la oferta de bienes y servicios urbanos en la ciudad para la pbi. En Bogotá se demuestra la eficacia del modelo neoliberal; ya que, con la estrategia de las dos últimas décadas, ha sido capaz

de generar una mayor riqueza para quienes detentan el capital. La situación contraria sucede con el bienestar de la mayoría de sus habitantes, que se refleja en más niveles de pobreza.

El modelo neoliberal ha destruido miles de micros, pequeñas y medianas empresas; ha desindustrializado la ciudad; ha elevado los niveles de desempleo; ha impulsado la proliferación del sector informal de la economía; ha reducido la capacidad adquisitiva del salario; y ha empobrecido a sus habitantes, entre otros efectos.

Dicho de otra manera, el modelo neoliberal aplicado desde la visión del gran capital y la lógica del máximo lucro, generarán estructuras cada vez más rígidas que excluyen toda posibilidad de una vida digna a la mayor parte de los habitantes de Bogotá, fragmentando las estructuras sociales y territoriales, que contribuyen a la ingobernabilidad, propician el conflicto social e impiden el desarrollo urbano. Pradilla, con relación a lo que denomina la megalópolis neoliberal, se plantea la siguiente disyuntiva: “…Regulación urbana por el –libre– mercado, que deterioró las condiciones de vida de las mayorías y profundizó las contradicciones urbanas actuales, con una gestión pública autoritaria y asistencialismo compensatorio para detener los conflictos y paliar la miseria; o una planeación urbana democrática con amplia participación ciudadana, en una economía socialmente regulada, justa y con equidad distributiva, y una gestión pública participativa realizada por un Estado socialmente responsable y solidario”.

(Pradilla, 1997: 10).

Modelo de organización y ocupación territorial bajo el impacto del modelo neoliberal sobre la vida de los habitantes de la ciudad Es importante expresar que el neoliberalismo ha sido incapaz de

enfrentar los efectos más negativos de la ciudad capitalista, incluso, los ha profundizado. Tal es el aumento incesante del desempleo y del empleo informal, la creciente pobreza urbana y el creciente deterioro de la capacidad de los gobiernos para procurar el mantenimiento y el incremento de la infraestructura urbana y de las condiciones generales de la producción.

Los efectos sociales de dicho proceso son una mayor segregación urbana y el deterioro, dispersión y fragmentación de la vida en la ciudad, con el aumento exponencial de la violencia y la inseguridad.

En las prioridades de la agenda social y urbana están las relacionadas con los impactos negativos que el neoliberalismo ocasiona en los grupos más vulnerables de la sociedad, como son los niños, las mujeres y la población de la tercera edad. Para estos grupos, el deterioro económico y social prevaleciente restringe su capacidad de sobrevivencia ante un entorno cada vez más hostil (Órnelas, 2000: 63).

Es por esto que uno de los rezagos crecientes en materia urbana es el de la vivienda, a la que cada vez con más dificultad tiene acceso la mayor parte de la población necesitada. En el año 2010, se destacan en esta materia, por un lado, aspectos relacionados con la especulación y creciente incapacidad de obtener suelo urbanizable para un número creciente de personas y, por el otro, la ‘escasez’ de recursos destinados por los sistemas de financiamiento para la construcción de vivienda social, sumados a la ausencia de un marco normativo coherente en los mercados inmobiliarios que concedan esquemas financieros al alcance de la pbi y, sobre todo, que permita una vivienda adecuada. Esta búsqueda se plantea desde la mirada del capital y no de la pbi.

Así es como las dinámicas económicas afectan los procesos sobre el espacio urbano y residencial, ya que la gestión económica de la vivienda se hace de modo ortodoxo. Con tendencia a favorecer su gestión monetaria antes que la calidad espacial y sus condiciones de habitabilidad, afectando la vivienda misma. Fenómeno que se profundiza al operar los circuitos del mercado.

La ciudad requiere el suministro de agua y saneamiento como condiciones indispensables para un desarrollo social y urbano adecuado; mejorar el transporte urbano; garantizar el medio ambiente

y efectuar una gestión eficaz de los recursos naturales, entre otros aspectos. En este contexto, el espacio y la infraestructura pública se constituyen en los protagonistas fundamentales de la integración de la vida urbana, siempre y cuando se trate de planear el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las ciudades y no solamente se tenga en mente la ganancia de los capitales monopólicos ligados al sector inmobiliario y de servicios urbanos.

Todo lo anterior conduce a reformular el cuestionamiento fundamental propuesto por Engels (1876) y actualizado en los años ochenta por Noisette y Butler (1983), si dentro de los límites del sistema capitalista, es posible configurar una solución definitiva a la cuestión de la vivienda en Bogotá y, por extensión, en Colombia.

La historia ha demostrado que, cuando esto ha sido posible, ha estado asociada a contextos y formaciones económico-sociales diferentes de los de la Colombia actual. Además, lo que se ha logrado configurar en otros contextos como solución al problema de la vivienda, ha sido en el orden cuantitativo, cuando los problemas de orden cualitativo108 y asociados a los costos de financiamiento, como la falta de pago de las hipotecas, son frecuentes, tanto en Colombia como en varios países. Por otro lado, las posibilidades abiertas por la reapropiación selectiva desde lo formal de los procesos y prácticas de la informalidad residencial y urbana (una innovación histórica), están claramente limitadas por el propio sistema. Hay aspectos positivos de la informalidad de los barrios y las viviendas que el mercado no puede reconocer porque están en franca contradicción con sus intereses básicos y no genera rentas de capital.

En definitiva, como respuesta a la pregunta arriba planteada, sin desestimar la alternativa planteada por Engels, como después por Butler y Noissete (un cambio estructural del modo de producción capitalista como mecanismo de resolución de la cuestión de la vivienda), podemos concluir, para el caso colombiano, en el marco de las particularidades del desarrollo del modo de producción capitalista, que la penuria de la vivienda se agrava en el periodo de análisis, que el aumento de la iniquidad, de la inseguridad en la tenencia y de las demás imposiciones del neoliberalismo asociadas hoy a la producción de la vivienda social

y a la legalización de barrios, agravan las problemáticas del espacio residencial de la pbi y que, por consiguiente, las políticas sociales en materia de vivienda y urbanismo forman parte del problema y no de la solución.

La respuesta toma tintes aún más graves al reconocer, que estos procesos sobre vivienda social se asocian a los intereses de agentes privados financieros e inmobiliarios y condicionan una acción pública que no logra atajar el déficit; además de afectar negativamente la espacialidad de lo que se produce, amplía la inseguridad jurídica de la posesión de la vivienda y la inseguridad económica de las familias, y las vuelve más vulnerables.

Para concluir, es necesario señalar que este texto pretende ser un punto de referencia inicial para el debate, la reflexión y la acción sobre la problemática aquí tratada, tanto dentro de la academia como en el conjunto de la sociedad, y para generar nuevas líneas de investigación y acción sobre los asuntos relativos a la cuestión urbana y la cuestión de la vivienda en sus múltiples relaciones. “El camino ya está iniciado, sin embargo aún falta andarlo profusamente”.

Referencias Notas ∙ Bibliografía ∙ Siglas y Acrónimos Figuras ∙ Tablas ∙ Gráficas ∙ Mapas

Notas 1Este libro es una síntesis de mi tesis doctoral denominada “Producción

y transformación del espacio residencial de la población de bajos ingresos en Bogotá en el marco de las políticas neoliberales, 1990 – 2010. Una aportación a la comprensión del problema de la vivienda a través de cuatro casos de estudio en la localidad de Ciudad Bolívar”, defendida por el Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid el 5 de julio del 2011, la cual contó con la dirección de la Dra. María A. Castrillo Romón, de la Universidad de Valladolid, y Dra. Beatriz García Moreno, de la Universidad Nacional de Colombia, obteniendo una calificación de Sobresaliente Cum Laude: 10.0. La tesis en extenso se puede consultar en la Base de Datos de Tesis Doctorales (teseo) del Ministerio de Educación y Ciencia de España en la dirección https://www.educacion.gob.es/teseo/mostrarSeleccion.do

2 Ley 675 de 2001. Regula los inmuebles donde concurren derechos de

propiedad exclusiva sobre bienes privados y derechos de copropiedad sobre el terreno y los demás bienes comunes. Su objetivo es “… garantizar la seguridad y la convivencia pacífica en los inmuebles sometidos a esta normatividad, con énfasis en la seguridad, la convivencia pacífica, la solidaridad social, así como la función social de la propiedad entre otros temas”.

3 Este concepto hace referencia a los desarrollos de vivienda en los que existen

condiciones de tenencia en copropiedad, tanto las áreas de uso comunal como las parcelas. Este régimen en Colombia se conoce como propiedad horizontal y se aplicó por primera vez en los años setenta en proyectos de vivienda multifamiliares de estratos medios y altos. Desde los años noventa se aplica a la vivienda protegida: primero a la vis y, en el presente siglo, también a la vip.

4 La Constitución Política de Colombia en su artículo 51, señala que:

“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda” (cpc, 1991:23).

5 La Constitución española de 1978 divide la Administración pública en tres niveles a partir de su enfoque descentralizado: la administración general del Estado, la administración autonómica, y la administración local. En el caso

colombiano, no existen procesos autonómicos y la administración del Estado se establece de manera centralizada y jerárquica, a través de la división política administrativa del Estado, así: orden Nacional, orden departamental, orden Municipal, los distritos y los territorios indígenas. En el caso de la ciudad de Bogotá, la constitución del año 1991 le consagra un régimen especial y la organiza como Distrito Capital (Artículo 322).

6 El dane (2006b:6), lo define como la persona o grupo de personas,

parientes o no, (conforman un grupo familiar, cónyuges, uniones maritales de hecho y/o el grupo de personas unidas por vínculo de parentesco hasta tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil), que compartan un mismo espacio habitacional, ocupando la totalidad o parte de una vivienda; atienden necesidades básicas con cargo a un presupuesto común y generalmente comparten las comidas.

7 En Colombia el Salario mínimo mensual legal vigente -smmlv- equivale al año 2010 a 200 euros.

8 Son los aportes en dinero como un complemento al ahorro para la

adquisición de vivienda nueva, construcción en sitio propio (lote o terraza) y mejoramiento de las condiciones básicas de una vis o vip, escogida dentro de los proyectos declarados elegibles por el findeter o entidades financieras.

Los subsidios monetarios públicos para el acceso a la vivienda social fueron establecidos desde 1954 y la regulación vigente está dada por la Ley 3 de 1991.

9 En Colombia son de especial interés varios trabajos adelantados en esta dirección mde (1995), Giraldo y Viviescas (1996), Giraldo (2003a, 2003b), Torres et al., (2000).

10 Señala Jorge Rivera que la raíz etimológica relaciona hábitat con el término

habitus, el cual remite al habere, en castellano: tener, referido a la costumbre y a la “habilidad adquirida por la repetición de ejercicios (...)”. Por extensión, puede entenderse referido al residir en comunidad y, más exactamente, al saber vivir en colectivo para la supervivencia, en relación con un entorno específico” (Rivera, 2003: 21). El Diccionario de la Real Academia de la Lengua se refiere a hábitat como: (Del lat. habitat, 3.ª pers. de sing. del pres. de indic. de habitāre). 1. m. Ecol. Lugar de condiciones apropiadas para que viva un organismo, especie o comunidad animal o vegetal (en: http://buscon.rae.es/ draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=cultura, 2011). [Consultado el día 25 de febrero de 2011].

11 Algunos conceptos e interpretaciones están asociados con la vivienda

mínima; la vivienda social; la vivienda adecuada; la vivienda saludable; la vivienda sustentable; la vivienda como un derecho humano; la vivienda de bajo costo; la vivienda obrera; la vivienda popular; la vivienda prioritaria; la vivienda de protección oficial y la viviendas de interés social, entre otras.

12 La Constitución Política de Colombia en su artículo 51, también señala

que: “… El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda” (cpc, 1991:23).

13 Nota de la reedición de “Contribución al problema de la vivienda”, publicada en la revista ‘Volksstaat’”.

14 Existen otras denominaciones para denotar este fenómeno urbano como

ciudad ilegal; ciudad espontánea; ciudad de los pobres; urbanización informal; urbanización clandestina, etc.

15 Los análisis de la presente investigación se ordenan tomando como base

tres grandes categorías de agentes urbanos intervinientes: los agentes públicos, de la iniciativa privada y la comunidad como agente social.

16 Metodología fundamentada en los esquemas tradicionales de deficiencias habitacionales de naturaleza cuantitativa y cualitativa, esta última referida directamente a la casa en sí, sin considerar otros aspectos vitales de la urbanización y el bienestar humano. Otras metodologías para el análisis integral de la calidad habitacional de los hogares, como la planteada por cenac, Un-Hábitat, etc., introducen, como innovación en el sistema de medición, la consideración de otros atributos relativos a la vivienda, relacionados con el entorno físico y social y con el contorno urbano, esto es, con la ciudad (cenac, 2006).

17 Subcapítulo 3. Subprograma de Mejoramiento Integral. Artículo 295.

Objetivo general.

18 Un modelo económico y político basado en la teoría del Estado Bienestar responsable de transferir a través de subsidios los recursos necesarios para el adecuado funcionamiento y desarrollo de la sociedad, a través de políticas e instituciones públicas, asume desde los años noventa el modelo económico neoliberal, transformando el papel del Estado a regulador del mercado,

dejando en manos de particulares sus responsabilidades constitucionales. Ello deriva en el desmonte del Estado, en términos de las instituciones rectoras del desarrollo y la sujeción cada vez más abierta a las instituciones internacionales (bid, fmi, Banco Mundial entre otros) legitimando el mercado como el Modelo Ideal de desarrollo de un país que no ha logrado construir una capacidad de producción industrial o manufacturera significativa y se seguirá caracterizando como un país proveedor de materia prima, comprador de bienes y mercancías transformadas, a su vez que de servicios, lo cual frente al desempleo galopante, el subempleo, la devaluación de la moneda, apuntan al aumento de la pobreza y la miseria, ampliando la brecha existente entre pobres y ricos en Colombia.

19 Es importante recordar que la Constitución Política de Colombia

estuvo vigente por más de un siglo (1886), y correspondía con un país eminentemente rural, en el cual la población no superaba los cinco millones de habitantes; la Constitución Política de Colombia del año 1991 se concibe para un país de más de 30 millones de habitantes y 70% de ellos viviendo en centros urbanos.

20 Se considera que se está en condición de pobreza cuando una familia de cuatro personas tiene un ingreso mensual inferior a $1.1 millones, equivalentes a 414 euros del año 2008 (dane et al, 2009).

21 Esta condición se considera cuando el ingreso de una familia de cuatro

personas es inferior a $400 mil mensuales y no le permite adquirir la canasta básica de alimentos, equivalentes a 150 euros del año 2008. (dane et al, 2009).

22 Para el año 2007 Namibia (África) era el país con la peor distribución,

con 0.707 en tanto que el de mejor distribución era Suecia (ue) con el 0.230.

En: http://www.nationmaster.com/graph/eco_dis_of_fam_inc_gin_ind-

distribution-family-income-gini-index 23 Como referente universal, la onu considera que la suma mínima para la

adquisición de productos necesarios para que sobreviva una persona es un (1) dólar diario. Por debajo de este umbral se considera que la población está en condición de pobreza. Sin embargo, … no en todos los países se accede a los mismos bienes y servicios con el equivalente a un dólar, ni en todos ellos es igual la provisión de bienes públicos (educación, salud) por parte del Estado -lo que se llama el salario social- (Iglesias et al., 2004: 34).

24 Para el dane los trabajadores que pertenecen al sector informal son: a) los

empleados y obreros que laboran en establecimientos, negocios o empresas que ocupen hasta 10 personas en todas sus agencias y sucursales; b) los trabajadores familiares sin remuneración; c) los empleados domésticos; d) los trabajadores por cuenta propia, excepto los independientes profesionales [autónomos]; y, e) los patrones o empleadores en empresas de 10 trabajadores o menos.

25 Según el diccionario de la lengua española, en su vigésima segunda edición, rebusque significa solución ocasional e ingeniosa con que se resuelve una dificultad.

26 Se denomina así a un urbanizador no regulado por las normas legales ni las leyes del mercado.

27 O, por lo menos, no son conocidas por nosotros.

28 Normativas de subdivisión, uso y ocupación del suelo; zonificación, etc.

29 En Colombia ello se produce desde 1963.

30 Una traducción libre “… es importante recordar que la vivienda social

no es una respuesta a los problemas de vivienda, es más, ella constituye uno de sus problemas. En el fondo, el hecho de cambiar de propietarios o de mejorar vagamente la calidad formal de cada vivienda, no es simplemente dar una píldora menos amarga? Pero, si se quiere hablar de libertad de habitar, si se quiere fijar como objetivo de las reformas la capacidad de cada quien de escoger la medida de su hábitat, es necesario pasar por la abolición de la vivienda social. Entonces puede ser y solamente entonces, que la “sociedad alojada” podrá buscar liberarse de las fuerzas que la alojan”.

31 La tasa de pobreza en América Latina y El Caribe era de 35.1% el año

2007. Por otra parte el número de personas en situación de extrema pobreza o de indigencia, era de 69 millones, que representaba el 12.7% del total de la población según informaba el Banco Interamericano de Desarrollo -bid- en el informe de su 49 Asamblea Anual.

32 Con contadas excepciones, los recientes procesos de cambio político en

varios países de América Latina como Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina, Uruguay y Nicaragua, han retomado el papel del Estado como productor directo de la vivienda social, aunque en diferentes proporciones. Situación que había mantenido Cuba desde los años cincuenta.

33 Conflicto interno que se inicia en los años sesenta y que aún no culmina, producto de las contradicciones cada vez más profundas entre los distintos actores que en el intervienen: insurgencia, grupos paramilitares, organismos de seguridad del Estado, la sociedad civil, entre otros. Conflicto en el que se disputan el poder, miradas contrapuestas de construcción específica de la Nación colombiana. Para profundizar en ello se pueden revisar entre otros trabajos: Safford, 2002; Gómez, 2003; González, 2003; Cubides, 2005; Duncan, 2005, 2006; Pécaut, 2006; Guzmán, 2007; Moreno, 2008.

34 Según cálculos merpd con base en dane enh (1996-2000), y dane ech

(2001-2004), el 52.6 % de la población colombiana se encuentra bajo la línea de pobreza y 17% es el número de personas a nivel nacional que está bajo la línea de indigencia en el año 2004. Esta población es la que hoy en día está construyendo la ciudad colombiana y particularmente la ciudad informal (Leibovich, 2005).

35 Un asunto a destacar al interior de este proceso es el reconocimiento del

barrio como forma básica de construcción del espacio urbano en Colombia.

Tipología que asume como un fragmento urbano que se repite de manera permanente para configurar la ciudad. Es fundamental su reconocimiento ya que este pervive como el modelo privilegiado de habilitación de suelo y vivienda urbana para la producción de ciudad, sea esta formal o informal.

36 Estos años corresponden con el inicio del neoliberalismo, tanto como

pensamiento global como del conjunto de prácticas político económicas que se extienden globalmente (Harvey, 2005:5).

37 El derecho a la ciudad implica el derecho a un hábitat y a una vivienda

adecuada, el derecho al medio ambiente, así como otros derechos fundamentales que podemos seguir enumerando. También son los derechos económicos, sociales y culturales, que deberían estar plenamente garantizados por el Estado, incluyendo la participación activa de la sociedad en su conjunto, y que en la actualidad se encuentran vulnerados generando exclusión y fragmentación social. Es necesario retomar los planteamientos de Lefebvre sobre el derecho a la ciudad (1969).

38 De acuerdo con las estimaciones consignadas en el pot de la ciudad -2000Bogotá contaría con cerca de 1 millón 764 mil nuevos habitantes para el año 2010, con lo cual se preveía que para el periodo 1999-2010 la demanda de vivienda será de 500 mil 758 viviendas. El dato desagregado se discrimina así: 357 mil 630 viviendas para cubrir los hogares nuevos conformados en este

periodo, 55 mil 758 viviendas para los hogares desplazados por los cambios de uso del suelo en la ciudad —especialmente de residencial a comercial— y 87 mil 209 viviendas para suplir el déficit presentado hasta el año 1999 (dapd, 2000a, , 2000b). A ello había que sumar la formación de 51 mil hogares anuales en Bogotá de los cuales 21 mil satisfacen sus necesidades habitacionales por vía del mercado y el resto por vía de la autoprovisión ya sea mediante el arrendamiento, el allegamiento familiar o la autoproducción de la vivienda.

39 Hace referencia al concepto acuñado por Samuel Jaramillo y Luis Mauricio Cuervo al describir el papel funcional y la importancia de la ciudad de Bogotá en relación a las demás ciudades colombianas (Jaramillo y Cuervo, 1993).

40 Es de advertir que cuando nos referimos a Bogotá como ciudad, lo

hacemos asumiendo la totalidad del municipio en todo momento, dado que la información disponible está agregada de esa manera. Sin embargo, es de señalar que el tamaño del área rural es significativo en extensión, 73.1% del área municipal (sdp, 2010a), pero no lo es en cuanto al tamaño de la población rural, 6,000 habitantes (dane, 2010a).

41 Es en esta década cuando se introducen los primeros cambios significativos

en las políticas y formas del financiamiento para el acceso a la vivienda, así como se producen importantes ajustes normativos relacionados con las normas mínimas de urbanización y la configuración y aplicación de códigos de urbanismo para las grandes ciudades colombianas, principalmente en la ciudad de Bogotá.

42 El narcotráfico contribuyó en la construcción de una cultura emergente,

al lado de la capacidad económica y militar, incentivando prácticas y valores donde el dinero, el poder y la fuerza se convierten en los artífices de las dinámicas urbanas. También como lo señala Alonso Salazar J. en el artículo El impacto cultural del narcotráfico, “...El barrio se convierte en el escenario donde estos guerreros exhiben su poder, su capacidad de consumo y su generosidad” (Salazar, 1998:157).

43 Para lograr semejante vuelco se precisa vencer no pocos obstáculos con distintas reformas y acciones. El plan de Santos propone una detallada serie de pasos para lograrlo (…): ‘reformas normativas para autorizar rápidamente obras de urbanismo, incluidas la creación de nuevos barrios y la transformación de los ya existentes’; unificar la regulación y aclarar las

competencias de los niveles nacional y municipal ‘para destrabar el problema de la tierra para construir’; crear el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, ‘dotándolo de los instrumentos necesarios para que la vivienda (…) se convierta en una realidad para todos’; simplificar ‘los trámites de crédito, con ayudas para conseguir la cuota inicial, con subsidios a las tasas de interés, que dinamizan fuertemente la construcción y venta de vivienda, con reglas claras y disminución de requisitos para el subsidio’; construir ‘viviendas dignas, para que las familias que aún no pueden comprarlas las tomen en arriendo con opción de compra’ (Botero, 2010).

44 Al respecto véase Borja, (1975). Movimientos Sociales Urbanos. siap, Buenos Aires. Brett (1974). Tomado de Gilbert y Ward (1987). Asentamientos Populares vs Poder del Estado. Ed. Gustavo Gili, México. Velásquez, (1997).

Ciudad y Participación. Universidad del Valle, Santiago de Cali.

45 Algunas de estas reivindicaciones son los circuitos viales, los problemas

ambientales, la construcción de equipamientos de escala local, los mecanismos de atención en bienestar, educación o salud de los niños o las personas de la tercera edad, entre otros.

46 El legal, que corresponde a la propiedad de suelo y la viabilidad de

urbanización y edificación; el urbanístico, que se corresponde con el cumplimiento de unas normas mínimas de urbanización y edificación; y, la viabilidad en el suministro de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, que garantiza el adecuado funcionamiento de las comunidades. Respuesta que sólo contempla la mirada físico espacial del territorio, ya que los aspectos relacionados con mejoramiento de la calidad de vida a través de la generación de ingresos o el acceso a servicios sociales como salud, educación, etc. no se contemplan como parte estructurante de los barrios desde la mirada pública.

47 Se parte de la categoría de agente urbano la cual hace referencia a “(…)

los actores dinámicos de procesos de construcción y de transformación de la ciudad, como gestores directos de la intervención del espacio, de la sociedad y de la naturaleza, intervienen a través de diferentes mecanismos de apropiación del suelo y la formación y consolidación de la estructura urbana, los cuales asumen tres formas de manera general: la comunidad, el Estado y la iniciativa privada” (Torres, 2004: 83).

48 Esta es una de las conclusiones de un estudio patrocinado por la Cámara Colombiana de la Construcción -camacol- y la Federación Nacional de

Municipios en el año 2010.

49 Estos datos corresponden a la medición del déficit habitacional efectuado

por Onu-Hábitat Colombia, la cual toma en consideración dos dimensiones básicas del hábitat: la interioridad o casa, que brinda la satisfacción de las necesidades de protección, abrigo y descanso, entre otras, y una exterioridad o entorno, que provee las bases y condiciones para su adecuada satisfacción.

Las encuestas indirectas –Encuesta de calidad de vida, sisben, Encuesta continua de hogares– permiten realizar cálculos de déficit de vivienda o de casa. No obstante, la Encuesta de calidad de vida permite obtener información incompleta sobre el entorno que debe ser tomada en cuenta para la formulación de políticas.

50 También pagan alquiler 377 mil 793 hogares del estrato 3, pero que no

se pueden considerar como pbi y que están en condiciones de acceder a una vivienda formal.

51 La tasa de propietarios en Colombia era de 58% en 1998 (incluyendo un 6% que estaban pagando su deuda hipotecaria). Esto implica un descenso respecto al 66% reportado en los años ochenta o al 60% reportado en la década pasada. (Clavijo et al., 2004:43).

52 Información Contraloría General de la República (2009), con base en los subsidios adjudicados entre 1991 y 2008.

53 Metrovivienda es una empresa industrial y comercial del Estado de la

Alcaldía Mayor de Bogotá, creada en 1999, que promueve la construcción de vivienda social en la ciudad a través de “… ciudadelas con todos los servicios públicos, zonas de recreación y áreas para equipamientos” (Metrovivienda, 2007).

54 El primer documento del Plan de Ordenamiento Territorial -pot-, precisa que, en el año 2000, del territorio construido de la ciudad, 6,906 hectáreas fueron urbanizadas de manera “ilegal”.

55 Tasa que se establece para las transacciones interbancarias. Con lo cual se

cobraban interés sobre los intereses ya causados elevando exponencialmente las deudas hipotecarias.

56 María Mercedes Cuellar, presidenta del icav señala que entre enero de

2000 y junio de 2003, se desembolsaron 116 mil créditos hipotecarios por un

valor de 2.6 billones de pesos. De este total el 71% (82 mil 1906 créditos) se destinaron a financiar vis por un monto de 1.25 billones de pesos. Al realizar el conteo se concluye que el 26% del número de créditos de vis se ubica en el rango comprendido entre 0 y 10 millones; otro 26%, en la categoría de desembolsos menores entre 10 y 15 millones. En el caso de créditos diferentes de vis, el 87% es inferior a 60 millones. En el diario El Tiempo, 13 de septiembre de 2003.

57 La clasificación depende de la condición físico espacial de su localización y afecta a la forma y los costos con que la pbi puede acceder a los bienes y servicios urbanos, particularmente los servicios públicos domiciliarios y los servicios colectivos.

58 Pertenencia a los estratos socioeconómicos 1 y 2; la caracterización

socioeconómica de la Encuesta sisben; el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas -nbi-; y, la Encuesta de Calidad de Vida –ecv–.

59 En un paréntesis necesario, el estudio argumenta, desde una perspectiva

concreta, el cuestionamiento sobre la dualidad de la ciudad latinoamericana (ciudad formal/ciudad informal). Por un lado, ambas “ciudades”, formal e informal, son el espacio residencial de la pbi. Por otro, más allá de la relación dialéctica en el plano económico entre ambas “ciudades”, con relación a la producción de vivienda, el estudio demuestra que son realidades que se entrecruzan y deslizan de manera permanente, con diferentes intensidades y matices.

60 La Encuesta Nacional de Verificación, adelantada por la Comisión de

Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado (2008), identifica que 75% de la población que llega a las ciudades como producto del desplazamiento interno, tenía resuelto el problema de la vivienda antes de partir a las ciudades (Torres, 2009).

61 Una traducción libre de la cita textual de Guerrand sería “Ninguna

sociedad democrática –al parecer la prueba ya ha sido realizada– puede asegurar la igualdad a la vivienda sin mecanismos reguladores donde el Estado permanece siempre como un socio obligado [...]”.

62 “… La vivienda social se legisló en muchos países, regulando los primeros instrumentos de la intervención pública presupuestaria: exenciones fiscales y ‘ayudas a la piedra’, a promotores privados y cooperativas, y promoción

pública directa” (Castrillo, 2003b:160).

63 Federación europea de vivienda social, cooperativa y pública.

64 El comportamiento del sfv en el periodo 1991-2010, ha llevado a la

adjudicación por distintas modalidades de un número equivalente a 2 millones 199 mil 662 subsidios, tanto para vis y vip como para vis rural (381 mil 197) (mavdt, 2010). Si bien, este mecanismo ha demostrado una mayor eficiencia en la distribución financiera, no aboca la perspectiva de la calidad de la vivienda. Sin embargo, la movilización efectiva de los subsidios desde 1991, año en que se inició el subsidio a la demanda hasta el año 2009, representa una utilización efectiva de los mismos de tan sólo 36.4% (cgr, 2009).

65 Metrovivienda es una empresa industrial y comercial del Estado de la

Alcaldía Mayor de Bogotá, creada en 1999, que promueve la construcción de vivienda social en la ciudad a través de “… ciudadelas con todos los servicios públicos, zonas de recreación y áreas para equipamientos” (Metrovivienda, 2007).

66 Entre otros, la producción pública de suelo, la permisividad pública con la

interpretación abusiva de las normas urbanísticas que permite a los promotores no realizar las cesiones exigidas de suelo para espacios libres y equipamientos, la reducción de los componentes dotacionales de los proyectos, y el aumento de las densidades.

67 Este concepto hace referencia a los desarrollos de vivienda en los que

existen condiciones de tenencia en copropiedad, tanto las áreas de uso comunal como las parcelas. Este régimen en Colombia se conoce como Propiedad Horizontal y se aplicó por primera vez en los años setenta en proyectos de vivienda multifamiliares de estratos medios y altos. Desde los años noventa se aplica a la vis y en el presente siglo a la vip. Está regido por la Ley de Régimen de Propiedad Horizontal o Ley 675 de 2001.

68 Se hace referencia aquí a la interpretación y apropiación interesada que

los promotores/constructores hacen del concepto de desarrollo progresivo o de construcción progresiva. Sin embargo, no es ésta la interpretación habitual consolidada. Según Cilento, desarrollo progresivo implica, “…un proceso mediante el cual una edificación, particularmente para el alojamiento de una o varias familias, se construye en el largo plazo con financiamiento de corto plazo. Es decir, se desarrolla por etapas sucesivas de construcción utilizando

varios eventos de recursos propios, o de obtención de préstamos de corto plazo. Lo que caracteriza al desarrollo progresivo frente a la idea tradicional de la vivienda ampliable, es que la progresividad no es sólo para el logro de mayores espacios, sino también para alcanzar una mayor calidad y confort de manera progresiva, a fin de disminuir radicalmente el costo inicial del acceso al alojamiento, y ajustar los costos de las distintas fases de ampliación y mejoramiento. La progresividad es consecuencia de que la conformación del hogar familiar, al igual que la composición y características de la familia, es cambiante en el tiempo; es decir, es un proceso y no un producto” (Cilento, 2007: 8).

69 Este capítulo con algunas modificaciones fue publicado en el año 2012 por el Instituto Francés de Estudios Andinos –IFEA– en el Bulletin de l’Institut Français d’Études Andines / Tomo 41 (3), 2012, con ISSN 0303-74-95, bajo el título “Legalización de barrios: acción de mejora o mecanismo de viabilización fiscal de la ciudad dual”.

70 La población de más altos ingresos, que posee los recursos técnicos y

económicos para enfrentar los procesos de la legalidad urbanística, amparados bajo las figuras de urbanización cerrada y agrupación, asumen prácticas abusivas de carácter ilegal en la configuración del espacio urbano y residencial pero que no son detectadas fácilmente debido a las características físico espaciales de este tipo de asentamientos.

71 Se encuentra consagrado el derecho privado a la propiedad privada desde la Constitución de 1886.

72 Los principales tipos de urbanizadores piratas son: a) generación

clandestina de suelo por Personas Naturales [físicas] o parceladores rurales, b) el “terrateniente urbano” y c) el “terrero” (un experto en leyes).

73 Históricamente el tamaño de las parcelas piratas también ha disminuido.

Han pasado por áreas de 16 x 25 metros, 12 x 25, 14 x 7, 12 x 6, hasta llegar hoy en día a 5 x 10 metros.

74 Hay que comparar estos precios con los valores de la vivienda formal,

sea la vis (70 a 135 smmlv) o la vip (un máximo de 70 smmlv), las cuales se adquieren únicamente a través de crédito hipotecario en plazos de 15 años o más. Al final, estas terminan costando entre 5 y 7 veces el valor inicial. Por tanto la vis y la vip no son asequibles para la pbi en estas condiciones de

mercado.

75 Mariano Porras se encuentra pagando pena de prisión al ser condenado por estafa a los compradores de Unir i y ii.

76 Otras formas organizativas son los Consejos Comunales, las asociaciones, las cooperativas, entre otras.

77 Se asemeja al urbanizador de normas mínimas, y se presenta como promotor inmobiliario formal, entre otros aspectos.

78 Es importante no olvidar el rol evolucionado desde 1990 de los diferentes agentes urbanos de la producción informal de suelo y vivienda para la pbi, incluidos los agentes públicos que desde la década de los años cincuenta, a través de las políticas de erradicación de tugurios (1957), mejoramiento de barrios subnormales (1953), fondo para rehabilitación de barrios (1971), plan de habilitación de asentamientos subnormales (1975), entre otros, han influido en lo que es hoy la configuración del espacio urbano y el espacio residencial de la ciudad de Bogotá.

79 Estos barrios se distribuían de la siguiente manera: negada su

regularización, 22; regularizados, mil 440; en trámite, 134. El total de legalizados (regularizados) era mil 453 y el total de barrios de origen informal, mil 596 (sdp, 2010a).

80 También ha implicado el mayor consumo de electrodomésticos por mayor

accesibilidad a conexiones a los servicios públicos domiciliarios, especialmente la electricidad y el gas natural, lo cual ha significado a su vez el aumento de consumos culturales globales por las posibilidades de acceso a antenas parabólicas, constituyéndose en una de las principales formas de recreación y uso del tiempo libre por parte de estos pobladores urbanos.

81 En talleres realizados en 1998 se propuso identificar los principales

problemas y las estrategias para hacer más ágiles y participativos los trámites de legalización urbanística. Los principales problemas encontrados son: La falta de claridad del papel de la administración distrital en el proceso de legalización de barrios; deficiencias en la coordinación intra e inter institucional en los niveles distritales, locales y regionales frente a la legalización; inexistencia de mecanismos de control efectivo a los urbanizadores piratas; ausencia de espacios permanentes de participación de las comunidades; ausencia de recursos por parte del Estado y las comunidades para adelantar el proceso de

legalización; y, la inexistencia de políticas nacionales y distritales de vivienda de interés social y de metodologías y modelos para la legalización ágil y oportuna (Martin, 2001).

82 Acuerdo 7 de 1979 reconoce 56 ‘asentamientos populares’ por fuera del perímetro urbano.

83 Mediante el Acuerdo 1 de 1986 se ordenó la legalización de 347 asentamientos de origen informal.

84 Mediante el Decreto 689 de 1996 ordenó la legalización de 124 asentamientos de origen informal.

85 Los Decretos 679, 683, 684, 831 y 1063 de 1998 ordenan legalizar 245 asentamientos de origen informal.

86 Mediante el Decreto 970 de 2000 legalizó 64 asentamientos de origen

informal constituidos antes del 9 de agosto de 1996, con base en el Decreto Nacional 1052 de 1998.

87 Los procesos de legalización previos a los años noventa implicaban tres

asuntos controlados desde el dapd: el cumplimiento de normas mínimas de urbanización, garantía de acceso a servicios públicos domiciliarios, y tenencia jurídica del suelo.

88 Este Acuerdo reemplaza el planteamiento de Fase ii en el año 1974 y se constituye de modo fundamental como un Código de Urbanismo para el desarrollo de la ciudad predio a predio.

89 “El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y

expedir licencias de urbanismo o de construcción, a petición del interesado en adelantar proyectos de urbanización o de edificación, en zonas y áreas de la ciudad que la administración municipal le haya determinado como de su jurisdicción. La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y construcción”. Artículo 101. Ley 388 de 1997. Modificado por el Artículo 9 de la ley 810 de 2003.

90 Incluso aquellas entidades de carácter público que gestionan los servicios públicos domiciliarios se mueven bajo la lógica del derecho privado, con lo

cual a pesar de ser públicas actúan como privados, es el caso de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –eaab- o las llamadas Empresas Públicas de Medellín –epm-

91 El proceso de legalización determina que las viviendas que en estos barrios de origen informal se construyen, se consideran como vis para efectos del manejo presupuestal de la inversión pública y la aplicación normativa.

92 Hace referencia a la escritura que incluye un predio de mayor extensión al que posee el barrio.

93 Documento público que establece ante el Estado la propiedad del suelo y/o los inmuebles, junto a su historia de transformación en el tiempo.

94 Definido en la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos

en la ciudad, de 2000, como “un espacio colectivo que pertenece a todos sus habitantes que tienen derecho a encontrar las condiciones para su realización política, social y ecológica, asumiendo deberes de solidaridad”.

95 Se toma como base de la reflexión el trabajo de campo que el autor

ha adelantado en la localidad de Ciudad Bolívar en Bogotá para tener un referente preciso. El momento más reciente de indagación son los años 20102012.

96 Es importante recordar aquí que la política de producción de suelo

urbanizable a bajo costo que compita con el suelo ofertado a través del mercado informal no ha dado los resultados esperados para la ciudad. El responsable institucional en Bogotá para el desarrollo de esta iniciativa de la agenda urbana es Metrovivienda desde 1999, año en que fue creada.

97 Según las cifras que coordina codhes a diciembre de 2011 habían llegado a Bogotá más de 750 mil colombianos desplazados desde el año 1985 de un total de 5 millones 445 mil 406 colombianos (codhes, 2011).

98 El objeto es, “… orientar las acciones de complementación, reordenamiento y adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad” (Decreto 190 de 2004).

99 Ésta se vuelve importante para los gremios y los promotores inmobiliarios en tiempos de crisis al existir capitales asociados disponibles por cuenta del Estado a través de los denominados sfv.

100 Aquellos que optaron para su construcción a recibir de manera previa los aportes de los subsidios familiares de vivienda y que son desembolsados por findeter y su seguimiento efectuado por Fonvivienda.

101 Anterior Ministerio de Desarrollo Económico y Social –mde– y a partir del año 2011 Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio (Ley 1444 de 2011).

102 Consideración que ya se había efectuado desde finales de los años sesenta por John Turner en Libertad para Construir y Todo el poder para los usuarios.

103 Observación General No. 4 sobre el derecho a la vivienda adecuada establecido por el Comité desc en 1991.

104 Dada las definiciones normativas y en materia de planeación que sitúan la vivienda social en los bordes suroccidental y suroriental de la ciudad, que son deficitarios, mal conectados y deficientemente servidos.

105 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 2200 A (xxi), del 16 de diciembre de 1966. Entra en vigor el 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27.

106 En los proyectos viables por parte de findeter con interventoría

y seguimiento de Fonade, evidencia que para el periodo de 2004-2006 se presentaron en Bogotá un total de 2 mil 114 quejas por deficiencias constructivas, y para el año 2008 fueron mil 300, entre los motivos de las quejas se encuentran: humedades en los sótanos y placas de primer piso, humedales internas, filtraciones de aguas pluviales, afectaciones estructurales, no entrega de áreas comunes. Personería de Bogotá. Veeduría ‘Deficiencias Constructivas en Proyectos de Vivienda en el Distrito Capital’. Subdirección de Control de Vivienda. dama. Julio de 2006.

107 Los medios de consumo colectivo (mcc) son objetos materiales

producidos a la manera capitalista, es decir en una relación capital-trabajo, por tanto contienen valor, son trabajo cristalizado; pero su valor de uso no se encuentra materializado por un objeto, que pueda venderse, que se separe de la esfera de la circulación para ser destruido en el consumo personal o

productivo. El efecto útil de los mcc no es, en consecuencia, un objeto, sino trabajo, un valor de uso inseparable del proceso que los ha producido, esto es, de su medio de producción. Dicho de otra forma, mientras que cualquier mercancía destinada, ya sea al consumo personal o productivo, es perfectamente diferenciable de los medios consumidos en su producción, el medio de consumo colectivo es inseparable de los medios materiales que los producen. Son por tanto, bienes que se consumen al mismo tiempo que se producen, como es el caso de las clínicas, sanatorios, escuelas, viviendas, autopistas, etc. (Lojkine, 1979)

108 Un ejemplo de ello es el caso del movimiento chileno ‘Los con techo’, cuya lucha se centra en el déficit cualitativo de la vivienda social entregada durante años como soluciones definitivas.

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Figuras Figura 1 Población en condición de desplazamiento forzado que llega a la ciudad de Bogotá.

Figura 2 Vivienda de Interés Social bajo la figura de agrupación.

Urbanización Santa Bárbara Central Etapa IV. Figura 3 Viviendas sociales por autoconstrucción y desarrollo progresivo.

Figura 4 Imagen del Barrio Caracolí, 2012.

Figura 5 Imagen del Barrio Casa Grande, viviendas aprobadas, 2011.

Figura 6 Imagen del Barrio Casa Grande, aprovechamiento de la norma en Vivienda de Interés Social vertical, 2011.

Tablas Tabla 1 Disponibilidad de suelo por habitante en Bogotá, 1964 - 2008.

Tabla 2 Población desplazada por violencia en Colombia y Bogotá, 1990 2010.

Tabla 3 Bogotá: crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales, 1950-1990.

Tabla 4 Desarrollos de origen informal en Bogotá por décadas.

Tabla 5 Crecimiento acumulado de la informalidad urbana, 1990, 2000 y 2009.

Tabla 6 Acciones urbanísticas asumidas por la administración de Bogotá en materia de legalización de barrios de origen informal.

Gráficas Gráfica 1 Total acumulados de barrios de origen informal en Bogotá, presentes por localidades, 1941-2010 y órdenes de legalización masiva de barrios.

Mapas Mapa 1 Segregación socioespacial que generan todos los equipamientos en Bogotá.

Mapa 2 Estratificación socioeconómica de Bogotá, 2009.

Mapa 3 Acumulado de la informalidad urbana en Bogotá, 2010.

Mapa 4 Condiciones de legalidad de los barrios de origen informal en Bogotá, 2005.

Mapa 5 Plano urbanístico Barrio Caracolí. Barrio autoproducido por sus moradores a partir de la compra de las parcelas a urbanizadores piratas “Terreros”.

Mapa 6 Plano Urbanístico Barrio Casa Grande, vis producida por promotores-constructores privados.

Academia Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina El Colegio de la Frontera Norte A.C. México El Colegio Mexiquense, A.C. México Instituto Politécnico Nacional, México Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México Lincoln Institute of Land Policy, Estados Unidos Newcastle University, Inglaterra Pontifícia Universidade Católica de Campinas, Brasil Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile Pontificia Universidad Católica del Perú, Perú Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México Universidad Autónoma del Estado de México, México Universidad Autónoma de Manizales, Colombia Universidad del Valle, Colombia Universidade do Extremo Sul Catarinense, Brasil Universidad de Alicante, España Universidad de Barcelona, España Universidad de Buenos Aires, Argentina Universidad de Colima, México Universidade de São Paulo, Brasil Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil Universidad Nacional Autónoma de México, México

Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina Universidad Nacional de Ingeniería, Perú Universidad Nacional de Mar de Plata, Argentina Universidad Nacional de San Juan, Argentina Universidad Nacional Experimental del Táchira, Venezuela Universidad Politécnica de Madrid, España University College London, Inglaterra University of Manchester, Inglaterra University of Sheffield, Inglaterra University of Texas at Austin, Estados Unidos

Organización 2012 Astrid Bolbrügge Silvia Castillo José Arnulfo Colín Alejandra De la Mora Amelia Fuentes Alba Gámez Julia Gómez Miguel Ángel Guerrero Andrea Lara Lorena de Monserrat Mondragón Nora Judith Núñez Edgar Gabriel Peña Nely Plata Jessica Janeth Téllez Miguel Torres Luis Fernando Zarza

Gracias al apoyo de Eduardo Aguado Ivett Tinoco Arianna Becerril Carlos Zedillo

Índice Introducción Capítulo I Un punto de partida 41 Delimitaciones conceptuales 42 Población de bajos ingresos, vivienda, hábitat, problemas de vivienda y déficit habitacional 42 Políticas neoliberales en materia de espacio residencial para la pbi 52 Aproximación al estado del arte en el problema de la vivienda 57 Relaciones entre la cuestión urbana y la cuestión de la vivienda 67 Hacer ciudad…

67 Capítulo II Bogotá, una ciudad segregada que no para de crecer Algunos rasgos de la megalópolis Barrio a barrio se construye la ciudad. Pervivencia de un modelo de producción de ciudad y habilitación de suelo urbano Los agentes urbanos que intervienen en la producción, transformación y consumo de suelo y vivienda en Bogotá Perspectiva institucional de la vivienda social en Bogotá: el déficit habitacional, un problema de nunca acabar Dos décadas de pobreza y segregación en Bogotá

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Capítulo III Producción formal del espacio residencial para la población 102 de bajos ingresos y su ‘degradación’, en Bogotá (1990-2010) Producción y transformación de la vivienda social en Colombia o cómo la conversión de ‘soluciones habitacionales’ en ‘viviendas degradadas’ 109 está determinada por el propio sistema vis La producción de vivienda social en el marco neoliberal además de ser deficitaria, determina una progresiva pérdida de calidad habitacional y urbana de la pbi 117 Política de vivienda social en Bogotá, 1990-2010: productos inmobiliarios vs viviendas adecuadas y suficientes 123 Capítulo IV Legalización de barrios como acción de mejora del espacio residencial de la población de bajos ingresos o mecanismo de viabilización fiscal de la ciudad dual Producción y formalización de los barrios informales en Bogotá: ciertos asuntos críticos

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‘Al fin un sitio donde caerse muerto’: la urbanización informal en Colombia, un fenómeno característico de la población de bajos ingresos Los agentes de la producción informal de barrios en Bogotá y sus relaciones. Urbanizador pirata y comunidades: el modelo compartido hasta 1990 y sus tensiones de cambio Dimensión espacial y formas del fenómeno de la urbanización informal en Bogotá, 1990-2010 La dimensión espacial del proceso de urbanización informal en Bogotá, 1990-2010 Localización, emplazamiento y morfología de los barrios La práctica de la legalización y mejora de barrios informales en Bogotá (1980-2010), entre la reglamentación urbanística y la evidencia de la ciudad informal. El progresivo dominio de una interpretación hacendaria Legalización de barrios: ¿una vía para resolver el problema del acceso a una vivienda adecuada para la población de bajos ingresos?

Reflexiones desde Bogotá La legalización: sus efectos sobre el espacio urbano, sobre las viviendas, sobre la hacienda local y sobre la economía doméstica de la población de bajos ingresos Efectos sobre el espacio urbano Efectos sobre las viviendas o los impactos como resultado de consolidar la vivienda de origen informal Efectos sobre la hacienda pública local: “Ya tengo mi escritura” Efectos sobre la economía doméstica de la población de bajos ingresos Formalización del barrio de origen formal o la incorporación formal a la ciudad: límites y alcances efectivos de los procesos de legalización y mejora barrial A modo de colofón: ¿es la legalización de barrios una acción de mejora del espacio residencial de la población de bajos ingresos o sólo la viabilización fiscal de la ciudad dual?

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Capítulo V Bogotá: dos décadas de políticas públicas de suelo, urbanismo y vivienda para la PBI apostando por el mercado La política de vivienda social más allá de sus efectos sobre la degradación del espacio residencial producido formalmente para la PBI Legalización de barrios: la normalización fiscal impulsada por el horizonte de los servicios urbanos y la esperanza incierta de una vivienda en propiedad Los efectos estructurales de las políticas neoliberales de suelo y vivienda

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Capítulo VI La vivienda es el problema Consideraciones finales sobre los impactos del neoliberalismo en el espacio urbano y residencial para la población de bajos ingresos en Bogotá Bogotá, una apuesta del neoliberalismo: la vivienda social casi ha desaparecido Modelo de organización y ocupación territorial bajo el impacto del modelo neoliberal sobre la vida de los habitantes de la ciudad

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Referencias

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Esta edición PDF contiene el libro Producción y Transformación del Espacio Residencial de la Población De Bajos Ingresos En Bogotá En El Marco De Las Políticas Neoliberales (1990-2010), publicado por Infonavit-Redalyc Título original: Producción y transformación del espacio residencial de la población de bajos ingresos en Bogotá en el marco de las políticas neoliberales (1990-2010): Una aportación a la comprensión del problema de la vivienda a través de cuatro casos de estudio de la localidad de Ciudad Bolívar.

Fecha de la edición original 2013 Formado en Adobe Indesign CS5.5 Versión 7.5 y Adobe Dreamweaver CS5.5 Versión 11.5 Revisado en Calibre Versión 0.9.23 creado por Kovid Goyal Producido por Orozco Creativas y Asociados S. de R.L. de C.V. Avenida Prolongación 5 de Mayo No. 727 int. 45 Col. Lomas de Tarango · Del. Álvaro Obregón C.P. 01620 · México D.F. www.somosorozco.com