Agências reguladoras: iniciativas para aperfeiçoar e fortalecer by Prod

Agências reguladoras: iniciativas para aperfeiçoar e fortalecer

18 PROPOSTAS DA INDÚSTRIA

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA – CNI PRESIDENTE Robson Braga de Andrade 1º VICE-PRESIDENTE Paulo Antonio Skaf (licenciado) 2º VICE-PRESIDENTE Antônio Carlos da Silva 3º VICE-PRESIDENTE Flavio José Cavalcanti de Azevedo (licenciado) VICE-PRESIDENTES Paulo Gilberto Fernandes Tigre Alcantaro Corrêa José de Freitas Mascarenhas Eduardo Eugenio Gouvêa Vieira Rodrigo Costa da Rocha Loures Roberto Proença de Macêdo Jorge Wicks Côrte Real (licenciado) José Conrado Azevedo Santos Mauro Mendes Ferreira (licenciado) Lucas Izoton Vieira Eduardo Prado de Oliveira Alexandre Herculano Coelho de Souza Furlan 1º DIRETOR FINANCEIRO Francisco de Assis Benevides Gadelha 2º DIRETOR FINANCEIRO João Francisco Salomão 3º DIRETOR FINANCEIRO Sérgio Marcolino Longen 1º DIRETOR SECRETÁRIO Paulo Afonso Ferreira 2º DIRETOR SECRETÁRIO José Carlos Lyra de Andrade 3º DIRETOR SECRETÁRIO Antonio Rocha da Silva DIRETORES Olavo Machado Júnior Denis Roberto Baú Edílson Baldez das Neves Jorge Parente Frota Júnior Joaquim Gomes da Costa Filho Eduardo Machado Silva Telma Lucia de Azevedo Gurgel Rivaldo Fernandes Neves Glauco José Côrte Carlos Mariani Bittencourt Roberto Cavalcanti Ribeiro Amaro Sales de Araújo Sergio Rogerio de Castro (licenciado) Julio Augusto Miranda Filho CONSELHO FISCAL TITULARES João Oliveira de Albuquerque José da Silva Nogueira Filho Carlos Salustiano de Sousa Coelho SUPLENTES Célio Batista Alves Haroldo Pinto Pereira Francisco de Sales Alencar

Agências reguladoras: iniciativas para aperfeiçoar e fortalecer

18 PROPOSTAS DA INDÚSTRIA

Brasília, 2014

FICHA CATALOGRÁFICA C748a

Confederação Nacional da Indústria.

Agências reguladoras : iniciativas para aperfeiçoar e fortalecer. – Brasília :

CNI, 2014.

23 p. – (Propostas da indústria eleições 2014 ; v. 18)

1. Agências Reguladoras. 2. Ações reguladoras. 3. Regulação I. Título.

II. Série. CDU: 35.078.2

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O Mapa Estratégico da Indústria 2013-2022 apresenta diretrizes para aumentar a competitividade da indústria e o crescimento do Brasil. O Mapa apresenta dez fatores-chave para a competitividade e este documento é resultado de um projeto ligado aos fatores-chave Eficiência do Estado e Infraestrutura.

SUMÁRIO

SUMÁRIO EXECUTIVO ............................................................................................................ 9 1

A IMPORTÂNCIA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS ..................................................... 15 1.1 A qualidade institucional reduz riscos regulatórios e aumenta investimentos ....... 16 1.2 É fundamental a sociedade e os governos reconhecerem o papel das agências reguladoras ............................................................................................. 16 1.3 As agências necessitam de independência e de autonomia administrativa e financeira para cumprirem o seu papel .................................................................. 17 1.4 A qualidade e o grau de profissionalização da gestão das agências são fatores críticos ......................................................................................................... 17 1.5 A profissionalização se inicia no processo de escolha dos dirigentes .................. 17 1.6 A recorrência de vacâncias na direção das agências enfraquece a qualidade institucional ......................................................................................... 18 1.7 As agências são heterogêneas e têm funções diversas ........................................ 18 1.8 É preciso avaliar a efetividade e os efeitos da regulação ...................................... 18 1.9 O exame dos impactos regulatórios e jurídicos deve estar internalizado no processo de gestão das agências ......................................................................... 19

1.10 Transparência e estabilidade de regras ............................................................... 19 1.11 É necessário enfrentar a fragmentação de instâncias decisórias, superposição de competências e conflito de funções ........................................ 19 1.12 Avançar na relação entre as agências e as partes interessadas ......................... 20 1.13 A eficácia das agências depende da qualidade do planejamento setorial ......... 20 1.14 A importância do ranking de agências ................................................................. 20 1.15 Uma lei geral para fortalecer as agências ............................................................ 20 Lista das propostas da indústria para as eleições 2014 ................................... 21

SUMÁRIO EXECUTIVO

A qualidade das ações reguladoras é um dos fatores determinantes para a realização do investimento privado em infraestrutura. Os investidores precisam de regras claras, estabilidade e confiança, os cidadãos querem instituições competentes e com credibilidade, o país demanda mais investimentos, sobretudo em infraestrutura. O Brasil precisa ter agências reguladoras fortes e eficientes. As agências reguladoras devem ser órgãos de Estado, e não departamentos da estrutura de governo. Agências reguladoras precisam ser independentes do Poder Executivo para que exerçam papel decisivo na atração de capitais. A existência dessas instituições, capazes de garantir a segurança do investidor, além de uma nítida definição de papéis entre o Estado e as agências, são fatores preponderantes para ajudar o país a reverter o elevado déficit em infraestrutura. As agências reguladoras devem contar com uma arquitetura institucional adequada. Isso é primordial para o crescimento econômico. Ou seja, as agências precisam ter seu papel reconhecido e normatizado de forma clara e estável, autonomia financeira e administrativa, equipes técnicas competentes, motivadas e com conhecimentos diversificados e atualizados sobre o setor no qual atuam. Devem ser dirigidas por pessoas escolhidas por

mérito e competência, regidas por regras estáveis e transparentes, além de fazer parte de um conjunto de instituições e políticas setoriais com um trabalho baseado em planejamento e capacidade de diálogo com o setor em que atuam, com as autoridades e com a sociedade.

Recomendações 1 Melhorar a qualidade institucional das agências para reduzir riscos regulatórios e aumentar investimentos As agências reguladoras são fonte de garantia de contratos, da estabilidade de marcos jurídico e regulatório e da gestão de questões associadas aos desdobramentos dos contratos. A qualidade da regulação e da fiscalização de contratos de concessão de 25-30 anos é essencial para atrair o investidor privado. Isso porque, quanto maior a insegurança sobre a qualidade das agências, maiores serão as taxas de retorno requeridas e maior será a aversão à tomada do risco por parte dos investidores. 2 Reconhecer o papel das agências reguladoras A sociedade e os governos devem reconhecer o papel central desempenhado pelas agências reguladoras na promoção do investimento e da eficiência. A convergência das principais forças políticas do país em direção à importância das concessões como instrumento de atração de investimentos para infraestrutura sugere que é chegado o momento para novos avanços institucionais. Tais avanços serão capazes de aumentar a segurança jurídica para os investidores e elevar a eficiência das agências como fonte de proteção da competição e da prestação eficiente de serviços para os consumidores. Para que se caminhe nessa direção, é necessária a criação de procedimentos de comunicação sistemáticos entre as agências e o Congresso Nacional que reforcem a accountability. 3 Conferir independência e autonomia administrativa e financeira para que as agências cumpram sua missão As agências devem ser órgãos de Estado, e não departamentos da estrutura de governo. Por isso, não podem estar sujeitas aos objetivos de curto prazo dos governantes. Para o

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seu trabalho eficiente, necessitam de independência decisória, autonomia administrativa e financeira, delimitação precisa de suas funções e transparência na atuação. 4 Aprimorar a qualidade e o grau de profissionalização da gestão das agências A regulação é uma função especializada, que depende de equipes técnicas competentes, motivadas e de conhecimentos diversificados, assim como de gestores qualificados. A estrutura de remuneração dos dirigentes deve ser compatível com os desafios e responsabilidades da função. É importante o avanço permanente na capacitação. O incentivo à criação de certificações em formação em regulação é um caminho a ser explorado. 5 Incentivar a profissionalização e a meritocracia no processo de escolha dos dirigentes Para que ocorra a evolução institucional das agências, é crucial haver critérios meritocráticos e processos rigorosos na seleção dos dirigentes, evitando a politização nessa escolha. Há uma clara necessidade de o governo e o Senado revisarem os critérios de seleção. Um avanço nesse processo, por meio da adoção de critérios que valorizem a expertise dos candidatos, fortaleceria institucionalmente tanto as agências quanto o próprio parlamento. A sociedade civil também pode exercer um papel mais rigoroso no acompanhamento da qualificação dos indicados. 6 Não permitir a vacância na direção das agências A recorrência de vacâncias tem afetado a qualidade do funcionamento das agências em virtude do vácuo de decisões, atrasos e ausência de fórum apropriado para a tomada de decisões complexas. É fundamental enfrentar esse problema para combater a extraordinária fragilidade institucional desses órgãos. 7 Estabelecer critérios estritos do que é uma agência reguladora É preciso levar em conta que o universo das agências denominadas reguladoras no Brasil é heterogêneo. Algumas não se enquadram no critério mais estrito de agências reguladoras. Soluções e tratamentos para a questão devem tomar esse fato como referência.

SUMÁRIO EXECUTIVO

8 Avaliar a efetividade e os efeitos da regulação As agências devem investir no exame da efetividade e nos efeitos da regulação. Esse é um canal importante para o seu relacionamento e aumento de legitimidade perante o Congresso Nacional e a sociedade. 9 Examinar os impactos regulatórios e jurídicos na gestão das agências É fundamental que as decisões regulatórias sejam submetidas a processos sistemáticos de avaliação de impactos econômicos e jurídicos. O hiperativismo regulatório precisa ser monitorado e contido. A qualidade da regulação e dos regulamentos deve merecer prioridade das agências reguladoras. 10 Garantir transparência e estabilidade de regras A qualidade de operação das agências depende criticamente da transparência e da estabilidade de regras. É de fundamental importância o aperfeiçoamento contínuo de processos e procedimentos que assegurem esses objetivos. 11 Enfrentar a fragmentação de instâncias decisórias, superposição de competências e conflito de funções Em vários setores regulados há uma excessiva fragmentação de instâncias decisórias, superposição de competências e conflitos de papéis envolvendo as agências reguladoras, os ministérios setoriais e outros órgãos da administração pública. Isso deve ser combatido e superado. Há necessidade também de uma definição mais clara sobre funções e relacionamentos entre as agências e os órgãos de defesa de concorrência. 12 Avançar na relação entre as agências e as partes interessadas É crucial que as agências avancem na elaboração de processos sistemáticos de consulta com as partes interessadas. Audiências públicas bem estruturadas podem ter um papel importante nesse processo. É igualmente relevante que as agências desenvolvam mecanismos apropriados de retorno às consultas realizadas e tenham instrumentos transparentes para instâncias recursivas.

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13 Melhorar a qualidade do planejamento setorial A eficácia do trabalho das agências é afetada por seu entorno, notadamente pela qualidade do planejamento setorial. O desenvolvimento institucional para atrair o capital privado para os setores regulados depende tanto da qualidade das agências quanto da evolução da capacidade de planejamento setorial dos governos. 14 Desenvolver rankings de agências A existência de sistemas de rankings de agências reguladoras pode ser um instrumento de indução do aperfeiçoamento institucional e operacional dessas instâncias. É importante que os sistemas sejam fundados em critérios objetivos, bem estruturados e, se possível, elaborados a partir de experiências internacionais. 15 Elaborar uma lei geral para fortalecer as agências Uma lei geral com princípios que orientem os objetivos de independência, transparência, agilidade, avaliações custo-benefício, precisão de funções, capacidade técnica e autonomia pode ser um reforço para a consolidação institucional das agências e maior segurança jurídica para os investidores. Uma lei de princípios, consistentes com os pontos elencados acima, certamente terá um impacto orientador e influenciador nas ações estaduais e municipais sobre questões de regulação.

SUMÁRIO EXECUTIVO

1 A IMPORTÂNCIA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

A qualidade das ações reguladoras é um dos fatores determinantes para a realização do investimento privado em infraestrutura. O déficit brasileiro de infraestrutura exige a mobilização de todas as frentes capazes de aumentar a capacidade de o país elevar os investimentos. A maior participação do capital privado na infraestrutura demanda o aperfeiçoamento dos marcos regulatórios, das estruturas de gestão e de planejamento setorial. Uma arquitetura institucional adequada para as agências reguladoras é fundamental para o crescimento econômico. Regras claras e confiança são cruciais para atrair o investimento privado. Agências reguladoras independentes do Poder Executivo exercem papel decisivo na atração de capitais. A existência de instituições que garantam a segurança do investidor e uma clara definição de papéis entre o Estado e as agências é fator preponderante para ajudar o país a reverter o elevado déficit em infraestrutura.

1.1 A qualidade institucional reduz riscos regulatórios e aumenta investimentos As agências reguladoras são fonte de garantia de contratos, da estabilidade de marcos jurídico e regulatório e da gestão de questões associadas aos desdobramentos dos contratos. A qualidade da regulação e da fiscalização de contratos de concessão de 25-30 anos é essencial para atrair o investidor privado. Quanto maior a insegurança sobre a qualidade das agências, maiores serão as taxas de retorno requeridas, e maior será a aversão à tomada do risco por parte dos investidores.

1.2 É fundamental a sociedade e os governos reconhecerem o papel das agências reguladoras O papel das agências reguladoras na promoção do investimento e da eficiência ainda não é plenamente reconhecido pela sociedade e pelos governos. Há um déficit de legitimidade. A convergência das principais forças políticas do país em direção ao papel das concessões como instrumento de atração de investimentos para infraestrutura sugere que é chegado o momento para novos avanços institucionais capazes de aumentar a segurança jurídica para os investidores e elevar a eficiência das agências como fonte de proteção da competição e da prestação eficiente de serviços para os consumidores. Para o avanço nessa direção, é necessária a criação de procedimentos de comunicação sistemáticos entre as agências e o Congresso Nacional que reforcem a accountability.

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1.3 As agências necessitam de independência e de autonomia administrativa e financeira para cumprirem o seu papel As agências não são departamentos da estrutura de governo, são órgãos de Estado e, por isso, não podem estar sujeitas aos objetivos de curto prazo dos governantes. Para o seu trabalho eficiente, necessitam de independência decisória, autonomia administrativa e financeira, delimitação precisa de suas funções e transparência na atuação.

1.4 A qualidade e o grau de profissionalização da gestão das agências são fatores críticos A regulação é uma função especializada, depende de equipes técnicas competentes, motivadas e com conhecimentos diversificados, assim como de gestores qualificados. A estrutura de remuneração dos dirigentes deve ser compatível com os desafios e responsabilidades da função. É importante o avanço permanente na capacitação. O incentivo à criação de certificações em formação em regulação pode ser um caminho a ser explorado.

1.5 A profissionalização se inicia no processo de escolha dos dirigentes A ausência de critérios meritocráticos e processos pouco rigorosos e cada vez mais politizados de seleção dos dirigentes são duas das principais ameaças à evolução institucional das agências. Há uma clara necessidade de o governo e o Senado Federal revisarem os critérios de seleção. Um avanço no processo de seleção por meio da adoção de critérios que valorizem a expertise dos candidatos fortaleceria institucionalmente tanto as agências quanto o próprio Senado. A sociedade civil também deveria exercer um papel mais rigoroso no acompanhamento da qualificação dos indicados.

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1.6 A recorrência de vacâncias na direção das agências enfraquece a qualidade institucional A recorrência de vacâncias tem afetado a qualidade do funcionamento das agências em virtude do vácuo de decisões, atrasos e ausência de fórum apropriado para a tomada de decisões complexas. Isso reflete extraordinária fragilidade institucional que precisa ser enfrentada com prioridade. Trata-se de um resultado impensável em outras agências de governo, como o Banco Central.

1.7 As agências são heterogêneas e têm funções diversas O universo das agências denominadas reguladoras no Brasil é heterogêneo. Algumas não se enquadram no critério mais estrito de agências reguladoras. Soluções e tratamentos para a questão devem ter esse fato como referência.

1.8 É preciso avaliar a efetividade e os efeitos da regulação As agências devem investir no exame da efetividade e dos efeitos da regulação. Esse é um canal importante para o seu relacionamento e aumento de legitimidade perante o Congresso Nacional e a sociedade.

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1.9 O exame dos impactos regulatórios e jurídicos deve estar internalizado no processo de gestão das agências As decisões regulatórias devem ser submetidas a processos sistemáticos de avaliação de impactos econômicos e jurídicos. O hiperativismo regulatório deve ser monitorado e contido. A qualidade da regulação e dos regulamentos deve merecer prioridade das agências reguladoras.

1.10 Transparência e estabilidade de regras A qualidade de operação das agências depende criticamente da transparência e da estabilidade de regras. É de fundamental importância o aperfeiçoamento contínuo de processos e procedimentos que garantam esses objetivos.

1.11 É necessário enfrentar a fragmentação de instâncias decisórias, superposição de competências e conflito de funções Em vários setores regulados há uma excessiva fragmentação de instâncias decisórias, superposição de competências e conflitos de papéis envolvendo as agências reguladoras, os ministérios setoriais e outros órgãos da administração pública. Há necessidade também de uma definição mais clara sobre funções e relacionamentos entre as agências e os órgãos de defesa de concorrência.

1 | A IMPORTÂNCIA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

1.12 Avançar na relação entre as agências e as partes interessadas As agências precisam avançar na elaboração de processos sistemáticos de consulta com as partes interessadas. Audiências públicas bem estruturadas têm papel importante nesse processo. É igualmente relevante que as agências desenvolvam mecanismos apropriados de retorno às consultas realizadas e tenham mecanismos transparentes para instâncias recursivas.

1.13 A eficácia das agências depende da qualidade do planejamento setorial A eficácia do trabalho das agências é afetada por seu entorno, notadamente pela qualidade do planejamento setorial. O desenvolvimento institucional para atrair o capital privado para os setores regulados depende tanto da qualidade das agências quanto da evolução da capacidade de planejamento setorial dos governos.

1.14 A importância do ranking de agências A existência de sistemas de rankings de agências reguladoras pode ser um instrumento de indução ao aperfeiçoamento institucional e operacional das agências. É importante que os sistemas sejam fundados em critérios objetivos, bem estruturados e, se possível, a partir de experiências internacionais.

1.15 Uma lei geral para fortalecer as agências Uma lei geral com princípios que orientem os objetivos de independência, transparência, agilidade, avaliações custo-benefício, precisão de funções, capacidade técnica e autonomia pode ser um reforço para a consolidação institucional das agências e maior segurança jurídica para os investidores. Uma lei de princípios, consistentes com os pontos elencados acima, pode também ter um impacto orientador e influenciador nas ações estaduais e municipais sobre questões de regulação.

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Lista das propostas da indústria para as eleições 2014

1 Governança para a competitividade da indústria brasileira 2 Estratégia tributária: caminhos para avançar a reforma 3 Cumulatividade: eliminar para aumentar a competitividade e simplificar 4 O custo tributário do investimento: as desvantagens do Brasil e as ações para mudar 5 Desburocratização tributária e aduaneira: propostas para simplificação 6 Custo do trabalho e produtividade: comparações internacionais e recomendações 7 Modernização e desburocratização trabalhista: propostas para avançar 8 Terceirização: o imperativo das mudanças 9 Negociações coletivas: valorizar para modernizar

10 Infraestrutura: o custo do atraso e as reformas necessárias 11 Eixos logísticos: os projetos prioritários da indústria 12 Concessões em transportes e petróleo e gás: avanços e propostas de aperfeiçoamentos 13 Portos: o que foi feito, o que falta fazer 14 Ambiente energético global: as implicações para o Brasil 15 Setor elétrico: uma agenda para garantir o suprimento e reduzir o custo de energia 16 Gás natural: uma alternativa para uma indústria mais competitiva 17 Saneamento: oportunidades e ações para a universalização 18 Agências reguladoras: iniciativas para aperfeiçoar e fortalecer 19 Educação para o mundo do trabalho: a rota para a produtividade 20 Recursos humanos para inovação: engenheiros e tecnólogos 21 Regras fiscais: aperfeiçoamentos para consolidar o equilíbrio fiscal 22 Previdência social: mudar para garantir a sustentabilidade 23 Segurança jurídica: caminhos para o fortalecimento 24 Licenciamento ambiental: propostas para aperfeiçoamento 25 Qualidade regulatória: como o Brasil pode fazer melhor 26 Relação entre o fisco e os contribuintes: propostas para reduzir a complexidade tributária 27 Modernização da fiscalização: as lições internacionais para o Brasil

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28 Comércio exterior: propostas de reformas institucionais 29 Desburocratização de comércio exterior: propostas para aperfeiçoamento 30 Acordos comerciais: uma agenda para a indústria brasileira 31 Agendas bilaterais de comércio e investimentos: China, Estados Unidos e União Europeia 32 Investimentos brasileiros no exterior: a importância e as ações para a remoção de obstáculos 33 Serviços e indústria: o elo perdido da competitividade 34 Agenda setorial para a política industrial 35 Bioeconomia: oportunidades, obstáculos e agenda 36 Inovação: as prioridades para modernização do marco legal 37 Centros de P&D no Brasil: uma agenda para atrair investimentos 38 Financiamento à inovação: a necessidade de mudanças 39 Propriedade intelectual: as mudanças na indústria e a nova agenda 40 Mercado de títulos privados: uma fonte para o financiamento das empresas 41 SIMPLES Nacional: mudanças para permitir o crescimento 42 Desenvolvimento regional: agenda e prioridades

Lista das propostas da indústria para as eleições 2014

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA – CNI Robson Braga de Andrade Presidente Diretoria de Políticas e Estratégia José Augusto Coelho Fernandes Diretor Diretoria de Desenvolvimento Industrial Carlos Eduardo Abijaodi Diretor Diretoria de Relações Institucionais Mônica Messenberg Guimarães Diretora Diretoria de Educação e Tecnologia Rafael Esmeraldo Lucchesi Ramacciotti Diretor Julio Sergio de Maya Pedrosa Moreira Diretor Adjunto Diretoria Jurídica Helio José Ferreira Rocha Diretor Diretoria de Comunicação Carlos Alberto Barreiros Diretor Diretoria de Serviços Corporativos Fernando Augusto Trivellato Diretor

CNI Diretoria de Relações Institucionais – DRI Mônica Messenberg Guimarães Diretora de Relações Institucionais Gerência Executiva de Infraestrutura – GEINFRA Wagner Ferreira Cardoso Gerente-Executivo de Infraestrutura Ilana Dalva Ferreira Inacio Calache Cozendey Marcel de Almeida Papa Equipe Técnica Coordenação dos projetos do Mapa Estratégico da Indústria 2013-2022 Diretoria de Políticas e Estratégia – DIRPE José Augusto Coelho Fernandes Diretor de Políticas e Estratégia Renato da Fonseca Mônica Giágio Fátima Cunha Gerência Executiva de Publicidade e Propaganda – GEXPP Carla Gonçalves Gerente Executiva Walner Pessôa Produção Editorial Gerência de Documentação e Informação – GEDIN Mara Lucia Gomes Gerente de Documentação e Informação Alberto Nemoto Yamaguti Renan Pereira Marques Normalização

Ideias Fatos e Texto Comunicação e Estratégias Edição e sistematização Denise Goulart Revisão gramatical Grifo Design Projeto gráfico e diagramação Mais Soluções Gráficas Impressão A construção deste documento é fruto de uma mesa-redonda realizada na Confederação Nacional da Indústria sobre agências reguladoras, no dia 5 de dezembro de 2013. A CNI agradece a Armando Castelar (FGV), Eduardo Guimarães (EAGuimarães), Eloi Fernandez (ONIP), Gesner Oliveira (GO Associados), Jerson Kelman (ENERSUL; ex-diretor da ANEEL), Joísa Campanher (FGV; ex-diretora da ANEEL), Luis Henrique T. Baldez (ANUT; ex-diretor da ANTT), Nelson Fonseca Leite (Abradee), Nelson José Hubner Moreira (ex-diretor da ANEEL) e Silvia Melchior (TelComp) pelas valiosas explicações e contribuições recebidas sobre o tema.