Studiu: Strategii, practici și instrumente de finanțare a partidelor politice în Republica Moldova

Studiu Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova cotizații

nța

transpare

donații private sancțiuni

plafo

ane e xage ra

te

iare

inanc f e t r rapoa

Chișinău, 2016

Ambasada Britanica~ la Chis¸ina~ u

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

Chișinău, 2016

Autorii Studiului: Paprocka Daria Bogumila, expertă internaţională Cornelia Călin, expertă națională, Asociația Promo-LEX

La elaborarea Studiului au contribuit: Pavel Postica, Nicolae Panfil, Cristina Chebeş, Irina Corobcenco și Carolina Bondarciuc Traducere în limba română: „Intart Design” SRL Traducere în limba rusă: „AD LIBITUM” SRL Design, machetare și tipar: „FOXTROT” SRL

Toate drepturile sunt protejate. Conținutul Studiului poate fi utilizat și reprodus în scopuri non-profit și fără acordul prealabil al Asociației Promo-LEX cu condiția indicării sursei.

Asociaţia Promo-LEX str. Dumitru Rîșcanu 11, of. 41, Chișinău, Moldova tel./fax: (+373 22) 45 00 24, 44 96 26 info@promolex.md www.promolex.md SE DISTRIBUIE GRATUIT Studiul este realizat în cadrul Proiectului „Combaterea corupției politice în Republica Moldova prin îmbunătățirea cadrului legal privind finanțarea partidelor politice și supravegherea civică”, finanțat de Ambasada Marii Britanii la Chișinău prin Fondul pentru Buna Guvernare.

Conținutul Studiului reflectă opinia și poziția autorilor și a Asociației Promo-LEX şi nu reflectă neapărat poziția Ambasadei Marii Britanii la Chișinău.

Cuprins

1. Sumar executiv ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������5 2. Introducere ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������7 3. Metodologie ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������9

4. Finanţarea activităţii partidelor politice ��������������������������������������������������� 11

4.1. Autofinanţarea ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12 4.1.1. Cotizațiile de membru ������������������������������������������������������������������������������������� 12 4.1.2. Alte venituri ale partidelor ��������������������������������������������������������������������������� 16

4.2. Finanţarea externă ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 16 4.2.1. Transparenţa donațiilor ��������������������������������������������������������������������������������� 17 4.2.2. Limitele donaţiilor ������������������������������������������������������������������������������������������� 19 4.2.3. Donaţiile din partea cetăţenilor Republicii Moldova care locuiesc peste hotare ��������������������������������������������������������������������������������������� 20 4.2.4. Sursele veniturilor partidelor politice – modele observate ������������� 21

4.3. Finanțarea publică ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23 4.3.1. Finanțarea publică și egalitatea de gen ��������������������������������������������������� 24 4.3.2. Finanțarea publică și aprobarea publică ������������������������������������������������� 25

5. Managementul financiar al partidelor politice ��������������������������������������� 27 5.1.

Structura de management financiar a partidelor politice ������������������������� 29

5.2. Cheltuielile partidelor politice ��������������������������������������������������������������������������������� 31

5.3. Corelația dintre finanțarea partidului politic și finanțarea campaniei electorale ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 34

6. Controlul și supravegherea finanțării partidelor politice ��������� 37 6.1. Controlul financiar intern al partidelor politice ��������������������������������������������� 37 6.2. Autoritatea independentă de reglementare a finanțării partidelor politice ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 41 6.3.

Supravegherea de către părțile interesate externe ��������������������������������������� 44

LISTA RECOMANDĂRILOR ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 47 Lista de abrevieri ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49

Bibliografie ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51

Lista partidelor politice şi a instituţiilor care au participat la cercetare ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 53 3

1. Sumar executiv

La 9 aprilie 2015, Parlamentul a adoptat o serie de modificări la Legea nr. 294 privind partidele politice, Codul electoral, Codul penal și contravențional, conform cărora sistemul de finanțare a partidelor politice a fost modificat de la finanțarea exclusiv privată la un sistem mixt, în care finanțarea privată este completată cu fonduri din bugetul de stat.

Prin urmare, dispozițiile care reglementează alocările din bugetul de stat urmau să fie aplicabile partidelor eligibile pentru prima dată la 1 ianuarie 2016. Modificările legislative au adus îmbunătăţiri concrete cadrului legal existent, în ceea ce privește raportarea, transparența și supravegherea finanțării partidelor politice.

Promo-LEX a decis să implementeze proiectul „Combaterea corupției politice în Republica Moldova prin îmbunătățirea cadrului legal privind finanțarea partidelor politice și supravegherea civică” finanţat de către Ambasada Britanică la Chişinău, prin Fondul pentru Buna Guvernare. Proiectul prezintă o analiză a legislaţiei modificate cu privire la finanţarea politică din perspectiva aplicării practicii internaționale și a recomandărilor făcute în acest sens. Pentru a obţine o vedere de ansamblu a situaţiei actuale în ceea ce privește finanțarea politică în Republica Moldova, Promo-LEX a efectuat 14 interviuri cu reprezentanţii organizaţiilor centrale de partid, 245 de interviuri cu reprezentanţii filialelor teritoriale şi alte 3 interviuri cu părţile interesate. Promo-LEX a analizat 43 de statute ale partidelor politice înregistrate, 28 de rapoarte financiare anuale și 21 de rapoarte privind finanțarea campaniei electorale pentru alegerile parlamentare din anul 2014, colectând atât date calitative, cât și date cantitative cu privire la acest subiect. Studiul aspiră să contribuie la procesul de schimbare a sistemului de finanțare a partidelor politice în Republica Moldova, prin prezentarea recomandărilor cu privire la acţiunile necesare pentru implementarea cu succes a modificărilor recent adoptate și identificarea posibilelor necesităţi pentru modificări legislative ulterioare.

Cercetarea în teren și analiza calitativă a legislaţiei Republicii Moldova relevă trei tipuri de probleme, care necesită o atenţie suplimentară din partea legislativului, actorilor electorali și a societăţii civile.

În primul rând, Legea nr. 294 impune o serie de cerințe privind gestionarea și transparența finanțării politice. Studiul Asociaţiei Promo-LEX a relevat faptul că, în majoritatea cazurilor, reglementările interne și structura partidelor politice nu corespund cerinţelor legale. Această situație este caracteristică în mare măsură partidelor cu resurse financiare și umane limitate, fiind atribuită totodată slabei conştientizări sau înţelegerii eronate a prevederilor legale. Astfel, există o mare nevoie de instruire, ceea ce ar duce la creșterea capacităților partidelor în gestionarea resurselor financiare, dar și sensibilizarea acestora cu privire la noile reglementări. În al doilea rând, legislaţia prevede un sistem de evidenţă şi control care să protejeze arena politică a Republicii Moldova de finanţarea ilegală, dependenţa partidelor de un număr limitat de donatori sau supra-cheltuieli, ceea ce ar putea în cele din urmă acoperi 5

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

vocile cetăţenilor obişnuiţi. Sistemul de evidenţă şi control este asigurat prin introducerea unor limite privind donaţiile primite sau suma totală a veniturilor pe care un partid le poate obţine din surse private. Problema constă în faptul că, limitele sunt stabilite la niveluri foarte ridicate, acestea servind cu greu scopului lor. Prin urmare, deşi mecanismul de verificări reciproce și păstrarea echilibrului este bine conceput, acesta trebuie consolidat prin stabilirea unor limite mult mai mici pentru donaţii și, în general, pentru veniturile partidelor.

În al treilea rând, există o serie de prevederi care vizează transparenţa și controlul finanţării partidelor politice. În cazul în care sunt îndeplinite de către partide, aceste prevederi vor asigura transparenţa deplină a procesului de finanţare a partidelor politice. Cu toate acestea, deja la etapa consultărilor Promo-LEX cu partidele politice, acestea au arătat o mare reticență față de divulgarea evidenţei financiare. De asemenea, raportarea financiară anuală a partidelor politice a fost foarte neregulată până în prezent. Din partidele politice înregistrate, doar 10 și-au prezentat rapoartele financiare în 2013 și 18 în 2014. În acelaşi timp, sancţiunile prevăzute pentru nerespectarea obligaţiilor de divulgare nu sunt destul de aspre și nu pot servi drept un factor de descurajare eficient. Prin urmare, Promo-LEX recomandă ca sancţiunile prevăzute pentru nerespectarea prevederilor care vizează transparenţa financiară a partidelor politice să fie majorate semnificativ.

6

2. Introducere

În anul 2001, Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) a elaborat Ghidul și Raportul privind finanţarea partidelor politice, în care a descris situaţia generală anterioară introducerii reglementărilor cu privire la finanţarea partidelor politice. „Fiecare partid trebuia să colecteze fonduri cu orice preț, iar cel mai bogat era și cel mai puternic – se specifică în document. – Fiindcă nu au existat reguli, și, prin urmare, nu au existat limite pentru venituri sau cheltuieli, partidele au concurat între ele într-o cursă frenetică pentru a găsi finanţatori, iar firmele contactate au profitat de poziția dominantă în care se aflau în acel moment cu scopul de a oferi fonduri – în limitele anumitor condiţii – acelor partide care le vor transmite mesajul și le vor proteja interesele.” 1 O astfel de descriere a realităţii dezvăluie o anumită asemănare cu finanţarea partidelor politice din Republica Moldova. Treptat, regulamente care prevăd condiţii de concurenţă echitabilă și transparenţa finanţării au fost introduse atât în cadrul finanţării campaniilor electorale, cât și în finanţarea activităţilor obişnuite ale partidelor politice.

La 9 aprilie 2015, Parlamentul a adoptat o serie de modificări la Legea nr. 294, Codul electoral, Codul penal și contravențional, conform cărora sistemul de finanțare a partidelor politice a fost modificat de la finanţarea exclusiv privată la un sistem mixt în care finanţarea privată este completată cu fonduri din bugetul de stat. Prin urmare, dispoziţiile care reglementează alocările din bugetul de stat urmau să fie aplicabile partidelor eligibile pentru prima dată la 1 ianuarie 2016. Modificările legislative au adus îmbunătăţiri concrete cadrului legal existent în ceea ce privește raportarea, transparenţa și supravegherea finanțării partidelor politice.

Modificările privind sursele private de finanţare, introducerea finanţării de stat și investirea Comisiei Electorale Centrale (CEC) cu funcţiile de supraveghere a finanţării partidelor politice, sunt schimbări profunde care vizează transparenţa sporită a finanţării partidelor și, în sens mai larg, asigurarea unei dinamici îmbunătăţite a activităţiii partidelor politice. Modificările aduse legislaţiei privind finanţarea partidelor au fost salutate de către Grupul Statelor împotriva Corupţiei (GRECO), care a apreciat faptul că „Republica Moldova are acum un cadru legal menit să asigure transparenţă în finanțarea partidelor politice.” 2 Promo-LEX a decis să implementeze proiectul „Combaterea corupției politice în Republica Moldova prin îmbunătățirea cadrului legal privind finanțarea partidelor politice și supravegherea civică”, finanţat de către Ambasada Britanică la Chişinău, prin Fondul pentru Buna Guvernare. Proiectul prezintă o analiză a legislaţiei modificate cu privire la finanţarea politică din perspectiva aplicării practicii internaționale și a recomandărilor făcute în acest sens. Pentru a obţine o vedere de ansamblu a situaţiei actuale în ceea ce

1 Comisia de la Veneția a CE, Ghidul și Raportul privind finanţarea partidelor politice, CDL-INF (2001)8, Strasbourg, 23 martie 2001. Principii directoare.

2 GRECO, Runda a treia de evaluare, Addendum la cel de al doilea Raport de conformitate privind Republica Moldova, Transparenţa finanţării partidelor, Greco RC-III (2015) 8E, 9 decembrie 2015.

7

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

privește finanțarea partidelor în Republica Moldova, Promo-LEX a efectuat 14 interviuri cu reprezentanţii organizaţiilor centrale de partid, 245 de interviuri cu reprezentanţii filialelor teritoriale şi alte 3 interviuri cu părţile interesate. Promo-LEX a analizat 43 de statute ale partidelor politice înregistrate la 1 decembrie 2015, 28 de rapoarte financiare anuale și 21 de rapoarte privind finanțarea campaniei electorale pentru alegerile parlamentare din anul 2014, colectând atât date calitative, cât și date cantitative cu privire la acest subiect. În rezultat, Promo-LEX a organizat o consultare publică cu reprezentanţii partidelor cu privire la constatările și recomandările de perspectivă înainte de prezentarea concluziilor finale ale studiului.

Obiectivele studiului:

1. Analiza reflectării practicilor și recomandărilor internaționale în cadrul legal al Republicii Moldova privind finanțarea partidelor politice;

2. Evaluarea stării actuale a finanțării partidelor politice în țară, nivelul de transparenţă și respectarea prevederilor legale privind veniturile partidelor politice, gestiunea financiară și raportarea. Evaluarea nivelului de pregătire a partidelor politice de a acționa în conformitate cu noile reglementări privind finanțarea partidelor;

3. Evaluarea supravegherii finanţării politice, efectuate atât pe plan intern de către partide, dar și pe plan extern de către organele abilitate cu această competenţă.

Analiza rolului jucat de mass-media și societatea civilă în calitate de actori externi în procesul de supraveghere a finanțării partidelor politice; 4. Elaborarea recomandărilor cu privire la acţiunile necesare pentru implementarea cu succes a modificărilor legislative și identificarea posibilelor necesităţi pentru modificări legislative ulterioare, a căror promulgare ar fi promovată prin iniţiative de advocacy.

8

3. Metodologie

Echipa responsabilă pentru elaborarea studiului a fost formată din 2 experţi în domeniul finanţării politice (unul național și altul internaţional), o rețea din 35 de monitori raionali și membrii echipei de bază care au efectuat interviuri cu partidele la nivel central. Activitatea monitorilor a fost supravegheată de coordonatorul reţelei.

Analiza calitativă a conformității cadrului legal al Republicii Moldova privind finanţarea partidelor politice cu practicile și recomandările internaţionale a fost efectuată de către expertul internaţional în domeniul finanţării partidelor politice, care a analizat, inter alia, Codul Electoral, Legea nr. 294, Legea privind Curtea de Conturi, precum și Codul Penal și Contravenţional, regulamentele și deciziile relevante ale CEC. Legislația menționată anterior a fost comparată cu practica internațională și recomandările formulate de Consiliul Europei (CoE), Comisia de la Veneția și Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa / Biroul pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (OSCE/BIDDO). Analiza a inclus și recomandări specifice privind finanţarea partidelor politice din Republica Moldova, făcute de CoE şi GRECO, OSCE/ BIDDO și Comisia de la Veneţia.

Evaluarea stării privind finanţarea partidelor politice din ţară a fost efectuată şi prin cercetare în teren. Experţii internaţionali și naţionali din domeniul finanțării partidelor politice au elaborat chestionare pentru a colecta date cantitative și calitative din partea partidelor politice. Un formular a fost conceput pentru interviurile cu persoanele responsabile de finanţarea partidelor politice la nivel central și altul pentru interviurile realizate în cadrul organizațiilor teritoriale ale partidelor politice. 3 Cercetarea în teren a avut scopul de a arăta corelația dintre finanțele partidelor la nivel central și local. Expertul politic naţional a realizat interviuri la sediile centrale ale partidelor politice și a instruit 35 monitori regionali, care au contactat persoanele responsabile de finanțarea partidelor politice la nivelul organizaţiilor raionale şi primare. Interviurile au fost realizate începând cu cea de-a treia săptămână a lunii ianuarie şi până la mijlocul lunii februarie 2016. Ulterior, datele colectate au fost analizate de către ambii experți în domeniul finanțării partidelor politice.

Promo-LEX a solicitat mai multe documente de la toate 43 de partide politice înregistrate la Ministerul Justiției şi de la Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, cum ar fi statutele partidelor, rapoartele financiare anuale ale acestora, rapoartele financiare privind campania electorală din anul 2014, informații despre numărul și structura membrilor de partid, informaţii despre ţinerea aparatelor de casă şi evidenţa colectării cotizaţiilor de membru. Analiza datelor din documentele primite a fost, de asemenea, inclusă în studiu.

În cadrul consultărilor cu Centrul de Instruire și Cercetare Continuă în Domeniul Electoral, Promo‑LEX a adăugat în ambele formulare întrebări cu privire la necesitățile partidelor politice de a fi instruite în recentele modificări legislative.

3

9

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

În intervalul de timp cuprins între mijlocul lunii februarie – mijlocul lunii martie 2016, experții au lucrat asupra analizei documentelor relevante dar şi a datelor obţinute în cadrul interviurilor. În ceea ce priveşte analiza rapoartelor financiare anuale ale partidelor politice, studiul s-a bazat pe rapoartele prezentate la Ministerul Justiţiei pentru anii 2014 și 2013. Valutele utilizate în acest studiu sunt exprimate atât în lei moldoveneşti (MDL), cât și în Euro (EUR). Calculele sunt efectuate conform cursului 1 EUR = 22,05 MDL – cursul oficial al Băncii Naţionale a Moldovei din 15 martie 2016.

10

4. Finanţarea activităţii partidelor politice

În conformitate cu art. 25 din Legea nr. 294, sursele de finanţare a partidelor politice sunt cotizaţiile de membru de partid, donaţiile, subvenţiile de la bugetul de stat şi alte venituri permise de legislaţie. În acest capitol sunt examinate sursele de finanţare a partidelor politice, acestea fiind diferenţiate în surse de autofinanţare, adică generate în interiorul structurii unui partid și surse externe – donații și fonduri publice. În acest capitol se va examina dacă: • noua legislaţie permite finanţarea adecvată a partidelor politice, care să le asigure îndeplinirea funcţiilor de bază, • finanţarea publică nu va determina dependenţa prea mare a partidelor politice faţă de banii din bugetul de stat, • prevederile legale în vigoare garantează independenţa partidelor de influenţa nejustificată a donatorilor, și, în sfârșit • dacă noua legislaţie oferă partidelor posibilitatea de a concura în conformitate cu principiul egalităţii de şanse.

În general, se crede că finanţarea de stat ar putea asigura o egalitate mai mare între partide și ar limita influenţa nejustificată asupra acestora, fiindcă necesitatea de a atrage finanţare privată va fi mai mică.4 Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE) pledează cu Recomandarea APCE 1516 (2001)1 fermitate pentru finanţarea publică, afirmând că partidele „trebuie să primească contribuții financiare din bugetul de stat pentru a preveni dependența de donatorii privați și pentru a garanta egalitatea de șanse între partidele politice”.5 Țările care decid să sprijine partidele politice în activitățile lor obișnuite le consideră drept organe recunoscute în mod oficial, dat fiind faptul că acestea contribuie la funcționarea democratică continuă a statului, și este, prin urmare, rezonabil ca statul să sprijine existenţa lor.6 O astfel de percepție a rolului unui partid politic poate fi găsită în legislația Republicii Moldova, care definește partidele politice drept institute democratice ale statului de drept, care promovează valorile democratice şi pluralismul politic, contribuie la forma„Partidele trebuie să primească contribuţii financiare din bugetul de stat pentru a preveni dependenţa de donatorii privaţi și pentru a garanta egalitatea de șanse între partidele politice”

4 Comisia de la Veneția a CE, Ghidul și Raportul privind finanţarea partidelor politice, op.cit. și IDEA Ghid privind finanțarea politică. Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală, Stockholm 2014, p. 22–26.

5 APCE, Recomandarea 1516 (2001)1, Finanțarea partidelor politice, 8a.ii.

6 Comisia de la Veneția a CE, Ghidul și Raportul privind finanţarea partidelor politice, op.cit.

11

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

rea opiniei publice (art. 1 alin. (2) din Legea nr. 294).7 Mai mult decât atât, art. 5 alin.

(1) din respectiva legeprevede în mod clar că statul susține partidele politice „în scopul favorizării exercitării calitative a actului de guvernare și, în scopul de a stabili în mod eficient, prin intermediul acestui exercițiu, principiul bunăstării publice”.

Unul dintre principiile cheie ale finanțării partidelor politice este ca nivelul sprijinului oferit de stat să nu permită partidelor să se bazeze în totalitate pe fondurile de stat, întrucât aceasta ar putea duce la slăbirea legăturilor dintre partide și alegătorii lor. Mai mult decât atât, finanţarea partidelor politice prin contribuţii private este, de asemenea, o formă a participării politice. Astfel, legislaţia ar trebui să încerce să ajungă la un echilibru între încurajarea contribuțiilor moderate și limitarea contribuțiilor nejustificat de mari.8 Legea nr. 294 prevede că finanţarea partidelor politice şi structurilor acestora are loc din surse private şi din bugetul de stat (art. 5 alin. (1)). Astfel, partidele din Republica Moldova vor putea în continuare ajunge la electoratul lor și încuraja angajamentul civic în procesul politic.

4.1. Autofinanţarea 4.1.1. Cotizațiile de membru În general, cotizațiile de membru rareori constituie o parte substanţială a veniturilor partidelor politice.9 Important este ca legislaţia și regulamentele interne ale partidelor politice să facă o distincţie clară între cotizațiile de membru și donaţii. Acest lucru este important din cauza lipsei unor limite superioare pentru cotizațiile de membru, iar unele țări se folosesc de aceasta pentru a ocoli limitele pentru donații.

Grupul de state împotriva corupției (GRECO) al Consiliului Europei a recomandat Republicii Moldova luarea unor măsuri corespunzătoare pentru a limita riscul foarte mare ca cotizațiile de membru ale partidelor să poată fi utilizate pentru eludarea normelor de transparență aplicabile donațiilor.

Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III(2013) 2E

GRECO consideră că, prevederea din cadrul legal, potrivit căreia donațiile și cotizațiile urmează să fie înregistrate separat în registrele şi rapoartele financiare ale unui partid, ar putea contribui la limitarea riscului ca acestea să folosească cotizațiile pe care le primesc din partea membrilor pentru a eluda normele de transparență aplicabile donațiilor.10 În cazul Republicii Moldova, GRECO a recomandat luarea unor măsuri cores-

7 Potrivit OSCE/BIDDO și Comisiei de la Veneția, un partid politic este „o asociație liberă a persoanelor, unul dintre obiectivele căreia este de a participa la gestionarea afacerilor publice, inclusiv prin prezentarea candidaților pentru alegeri libere și democratice”. Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 9.

8 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 159.

9 Finanțarea partidelor politice și campaniilor electorale. Ghid privind finanțarea politică. Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDEA), Stockholm 2014, p. 213–215.

10 Ibidem.

12

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

punzătoare, iar în consecinţă, astfel de prevederi au fost introduse în legislaţia privind finanţarea partidelor politice.11

Obligația de a plăti cotizații de membru este stipulată în art. 186 al Codului civil, unde se prevede în mod expres că cotizațiile de membru sunt plăți obligatorii pentru a asigura în continuare calitatea de membru al partidului politic. Conform datelor din rapoartele financiare pentru anii 2013 și 2014, doar 4 partide politice (PLDM, PCRM, PNL, PSRM), dintre cele care au depus rapoarte la MJ, au un mecanism practic pentru plata cotizațiilor de membru. PLDM și PNL au organizat colectarea cotizațiilor de membru într-un mod, care să le permită să atragă 40–50% din veniturile provenite din această sursă de venit.

PCRM a înregistrat o scădere semnificativă a mărimii cotizațiilor de membru colectate. În anul 2013 acestea au constituit 22% din veniturile PCRM, în timp ce în anul 2014 – doar 5%. PSRM – în anul 2014 a atras circa 100% din venituri din cotizațiile de membru.12 Figura 1. Reglementarea cotizațiilor de membru în statutele partidelor

Figura 2. Periodicitatea achitării cotizațiilor de membru Modul de achitare al cotizaţiilor lunar

trimestrial

anual

21% Nu 49%

4%

Da

51%

75%

Analiză în baza datelor obţinute din statutele partidelor politice

Conform art. 25 alin. (3) din Legea nr. 294 „[m]ărimea şi modul de achitare a cotizaţiilor de membru se stabilesc prin statutul partidului politic şi, împreună cu suma totală a cotizaţiilor acumulate anual de partid, se publică pe pagina web a acestuia şi a CEC”. Această prevedere este detaliată în art. 15 al Regulamentului CEC privind finanţarea partidelor politice, prin care se cere ca în statute să se specifice suma, periodicitatea (nu mai rar decât o dată pe an) şi modul de achitare a cotizațiilor de membru. Cotizaţia poate să fie o sumă fixă sau un procentaj, spre exemplu din salariul mediu, veniturile membrilor de partid, etc.13 11 Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013.

12 Nu există date privind PSRM pentru anul 2013.

13 Comisia de la Veneția şi OSCE/BIDDO recunosc cotizațiile de membru ca sursă legală de venituri ale partidului, cu condiţia ca mărimea cotizaţiei să nu fie „atât de mare încât să restricţioneze în mod necuvenit posibilitatea de a deveni membru prin natura sa discriminatorie”. Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 163.

A se vedea şi CDL-AD(2009)002 Codul de bune practici în domeniul partidelor politice adoptat de Comisia de la Veneția la a 77-a sesiune plenară a sa (Veneția, 12–13 decembrie, 2008), p. 39.

13

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

În rezultatul analizei statutelor ale 43 partide politice, s-a constatat că doar jumătate din partidele politice (22 din 43 de partide politice) au reglementat cotizațiile de membru în statutele lor – PSRM, PL, PPPNT, PPCNM, PDM, PCRM, PPPAM, PSM, PLD, MSPFN, PPPFP, PPNOI, PPPN, PE, PMUEM, PPSM, PAD, PPPR, PPP, PPMPPUV, PPPPEM, PPPVE (a se vedea Figura 1: Reglementarea cotizaţiei de membru în statutele partidelor).

Referitor la cealaltă jumătate – 18 partide (PNL, PC, PMAE, MSPRRM, PPM, PLDM, PPCD, PSD, MSPRR, PM, PPUCM, PPPPDM, PP MPA, PPPPRM, PP DA, PRM, PPPLR, PP PSP) reglementează statutul de membru în regulamentele interne (Consiliul Politic Naţional, Birourile Permanente ale partidelor politice, Consiliul Republican al partidului, Consiliul Naţional de Coordonare, etc.), iar 3 partide (MP SN, PPUM, PRM) nu au nicio prevedere statutară referitor la cotizațiile de membru. Mărimea stabilită în statute a cotizaţiei de membru variază între 5 şi 100 lei. Unele partide au optat pentru stabilirea cotizaţiei de membru ca procent din salariul mediu (a se vedea Figura 3: Mărimea cotizațiilor de membru).

Cotizațiile de membru sunt colectate lunar, trimestrial sau anual. Două partide nu au reglementat periodicitatea achitării cotizaţiilor de membru (a se vedea Figurile 2 şi 4: Periodicitatea achitării cotizaţiilor de membru).

Figura 3. Mărimea cotizațiilor de membru

Analiză în baza datelor obţinute din statutele partidelor politice

În Codul bunelor practici în materie electorală al Comisiei de la Veneția se recunoaşte faptul că, neachitarea cotizațiilor de membru poate constitui temei pentru excluderea din partid.14 Două dintre partidele politice intervievate de Promo-LEX – PCRM şi PPUCM, au măsuri disciplinare pentru neachitarea cotizaţiilor, însă nici una dintre ele nu a recurs la excluderea membrilor din partid. Mai mult decât atât, 6 partide – PPPPEM, PPPNT,

14 CDL-AD(2009)002 Codul de bune practici în domeniul partidelor politice adoptat de Comisia de la Veneția la a 77-a sesiune plenară a sa (Veneția, 12–13 decembrie, 2008), punctul 39.

14

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

PPPN, PPSM, PSD, PSRM oferă posibilitatea scutirii de la achitarea cotizației de membru sau achitarea unei cotizații mai mici, ceea ce este în conformitate cu bunele practici internaționale.15 Figura 4. Periodicitatea achitării cotizaţiilor de membru

• PL TRIMESTRIAL

ANUAL

LUNAR

• PNT, PDM, PCRM • PPPAM, PSM, PPCD, MSP FN, PPPN, PE

N/A

• PMUEM, PPSM, PAD, PP PR, PP MPPUV, PSP

• PPCD, PPDA

Analiză în baza datelor obţinute din statutele partidelor politice

Deși legislativul nu a stabilit limite pentru cotizațiile de membru, menționând doar că acestea trebuie să respecte principiul echității (art. 16 din Regulamentul CEC privind finanţarea activităţii partidelor politice), legislația prevede un plafon pentru sursele financiare pe care un partid le poate colecta din cotizații de membru și donații, și anume 0,3% din veniturile prevăzute în bugetul de stat pentru anul respectiv (Art. 26 alin. (1) din Legea nr. 294 și art. 13 din Regulamentul CEC). În cazul în care nivelul mediu al veniturilor anuale la bugetul de stat al Republicii Moldova constituie 30 miliarde lei, plafonul pentru cotizațiile de membru și donații se stabilește la nivelul de circa 90 milioane lei pe an pentru fiecare partid, care este cu siguranță unul ridicat, mai ales luând în considerare faptul că partidele vor fi sprijinite și din finanțare publică, la nivelul sumei de aproximativ 40 milioane lei.16 RECOMANDARE: Legislativul trebuie să ia în considerare coborârea plafonului cotizațiilor de membru și al donațiilor colectate anual de la 0,3% din veniturile bugetului de stat la 0,2%, pentru a preveni influenţa nejustificată a sectorului privat asupra partidelor politice din Moldova.

Orice cotizație de membru trebuie să fie de o mărime rezonabilă. Se încurajează oferirea de scutiri de la achitarea cotizației în cazul unor dificultăţi financiare pentru a nu limita posibilitatea de a deveni membru al partidului doar la persoanele înstărite. De asemenea, scutirea poate fi calculată pe o scară progresivă, pentru a ține cont de particularitățile fiecărui caz în parte. Cel puțin, în cazurile în care se solicită cotizații de membru, crearea diferitor categorii de membri va permite persoanelor care nu doresc sau nu pot achita cotizația de membru să devină asociați sau să se implice într-un număr limitat de activități ale partidului. Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 164.

16 Proiectul de lege a bugetului de stat 2016 (http://gov.md/sites/default/files/document/attachments/intr05_63.pdf).

15

15

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

4.1.2. Alte venituri ale partidelor

Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice prevede că „partidele care generează un venit prin vânzarea de mărfuri sau materiale care au legătură cu partidul trebuie să fie în măsură să utilizeze aceste fonduri pentru campaniile și activitățile lor. Deși astfel de venituri trebuie utilizate cu respectarea cerințelor privind cheltuielile și dezvăluirea informațiilor, aceasta nu ar trebui limitată în alt mod prin legislația din domeniu.” 17

Legea nr. 294 permite partidelor să dispună de mijloace de informare în masă proprii și să desfăşoare activitate editorială (art. 17 alin. (2) (c)). Mai mult decât atât, art. 24 din Lege permite partidelor politice să dețină bunuri cu titlu de proprietate atât timp cât sunt utilizate doar pentru realizarea sarcinilor statutare ale partidului. Aceleași fonduri, utilizate exclusiv pentru sarcinile prevăzute în statutele partidelor, sunt reiterate în art.

24 alin. (3) din Legea privind finanțarea partidelor politice și art. 12 (c) din Regulamentul CEC, care enumeră printre finanțarea privată a partidelor politice” alte venituri din activitatea de publicare, activități legate direct de gestionarea proprietății, precum și alte activități generatoare de venituri pentru nevoile partidului”.

Conform studiului Promo-LEX, partidele rareori obțin venituri din sursele menționate în articolele de mai sus: nici un partid politic nu a raportat că ar deţine surse media, 1 partid (PCRM) deține proprietăți proprii, 3 partide (PCRM, PPPN, PSRM) au în posesie ziare de partid și 4 partide (PCRM, PL, PLDM, PPPN) au raportat propriile lor mijloace de transport. Conform rapoartelor financiare, doar 1 partid (PCRM) a obținut venituri din gestionarea proprietăților imobiliare, de la 3% în anul 2013 la 1% în anul 2014.

4.2. Finanţarea externă OSCE/BIDDO și Comisia de la Veneția afirmă că, „legislaţia trebuie să prevadă ca toate partidele politice să fie finanțate, cel puțin parțial, prin mijloace private, ca expresie a unui sprijin minim”.18 Însă, în scopul de a proteja arena politică de influența nejustificată a donatorilor privați, statele trebuie: să prevadă ca donațiile să fie publice, să ia în considerare introducerea plafoanelor pentru mărimea donațiilor și, prin urmare, să adopte măsuri pentru a împiedica eludarea plafoanelor introduse.19

Legislaţia, de asemenea, clasifică donaţiile în funcție de donator – donații de la persoane juridice și fizice (art. 26 alin (1) – 26 alin (5) din Legea nr. 294). Donațiile de la persoanele fizice, inclusiv membrii de partid, reprezintă principala sursă de venituri a partidelor politice din Republica Moldova. În plus, ponderea veniturilor care constituie donații private pare să fie în creștere. Această pondere a crescut în 2014 spre deosebire de 2013, de la 55% la 76% ţînând cont de faptul că 2014 a fost an electoral iar numărul de partide care 17 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 167.

18 Ibidem, alin. 170.

19 Recomandarea Rec (2003) 4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regulile generale contra corupției în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale. Art. 3 (b) și APCE, Recomandarea 1516 (2001)1, Finanțarea partidelor politice, 8 a. v.

16

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

au înregistrat astfel de contribuţii a crescut de mai mult de 2 ori. O legătură invers proporţională poate fi remarcată în compararea donaţiilor din partea persoanelor juridice.

Luate în dinamică, ponderea lor a scăzut cu 8% în 2014, deşi în 2013 au fost evidenţiate mai puţine partide care au avut astfel de contribuţii.

Potrivit rapoartelor financiare anuale ale partidelor politice, în anul 2014, pentru 7 din cele 18 partide politice caree au prezentat rapoarte financiare (PPMPA, PDM, PPPFP, PL, PPPLR, PRM și PPR), donațiile de la persoane fizice au constituit 100% din venituri, în timp ce pentru altele 2 (PCRM și PPPVE) – 90% din venituri, pentru 3 partide (PLDM, PPPN, PNL) ponderea donaţiilor din partea persoanelor fizice a fost de 60–65% şi pentru alte 2 partide (PPCD, PPCNM) ea a constituit 30–40%.

Ponderea donațiilor din partea persoanelor fizice la bugetul partidelor politice a fost semnificativ mai mică în anul 2013. Trei partide (PL, PMUEM și PRM) au obținut 100% din veniturile lor din donații. Alte patru (PCRM, PLDM, PNL și MPA) – 50–65% din veniturile lor.

Privitor la donaţiile din partea persoanelor juridice, în anul 2013 doar 2 partide (PPMPA – 53% şi PCRM – 12%) au raportat astfel de donații. În anul 2014, patru partide au raportat donații din partea persoanelor juridice, constituind următoarele cote din veniturile acestora: PLDM – 0,2%, PPPLR – 0,5%, PPCD – 5%, PPCNM – 18%, PPPVE – 9%.

În timpul interviurilor cu Promo-LEX, majoritatea reprezentanţilor partidelor politice de la nivel central au fost de părere că persoanele juridice sunt reticente în a face donații partidelor politice, din teama de organele de control fiscal şi astfel ei nu au oferit informaţii substanţiale care ar contura acest segment de contribuţii. Pe de altă parte, la nivel teritorial, 30% dintre respondenți au informat Promo-LEX că colectează donații din partea persoanelor juridice (dintre acestea – la nivel raional – 21%, primar – 9%).

4.2.1. Transparenţa donațiilor

Potrivit Recomandării Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al CE pentru statele membre cu privire la regulile generale contra corupției în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale „[s]tatele vor cere ca în registrele contabile ale partidelor politice să fie specificate toate donaţiile primite de către partide inclusiv natura şi valoarea fiecărei donaţii. În cazul donaţiilor ce depăşesc o anumită valoare, finanţatorii vor fi identificaţi în datele de evidenţă”.20

Art. 27 din Legea privind partidele politice, în conformitate cu GRECO REC-III (2013) 2E, obligă partidele politice să ducă evidenţa donaţiilor primite, inclusiv identitatea donatorului şi suma donată, şi interzice donaţiile anonime.

Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare

În cazul Republicii Moldova, recomandarea GRECO a fost de a solicita ca toate donațiile primite de către partidele politice în afara campaniilor electorale, care depăşesc o anu-

20 Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regulile generale contra corupției în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale. Art. 12.

17

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

mită sumă, la fel și identitatea donatorilor, să fie prezentate autorităţilor de supraveghere și să fie făcute publice.21 În conformitate cu această recomandare, art. 27 din Legea nr.

294 asigură aceste cerinţe.22

Legislația Republicii Moldova distinge donațiile în funcție de caracterul acestora: donaţii în bani și în natură. Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei în Recomandarea CEC va înainta Inspectoratului Fiscal sa Rec (2003)4 pentru statele membre cu Principal de Stat de pe lângă Ministerul privire la regulile generale contra Finanțelor un demers privind verificarea corupției în finanţarea partidelor politice provenienței donațiilor, ce depășesc suma şi a campaniilor electorale pledează ca de 75 mii lei. CEC, după necesitate, va solidonațiile în bani sau în natură să fie înrecita Curții de Conturi efectuarea unui congistrate în registrele contabile ale partitrol al surselor de venit, al corectitudinii delor politice, astfel încât să se arate cu evidenței conform destinației a cheltuieliprecizie valoarea finanțării primite de călor de către partidele politice. tre partid.23 Art. 27 din Regulamentul CEC privind finantarea partidelor politice

Potrivit art. 26 alin. (8) din Legea nr. 294 „fiecare partid politic trebuie să deschidă un cont bancar special, unde vor fi transferate toate contribuţiile băneşti ce îi sunt acordate, inclusiv donaţiile şi cotizaţiile de membru”, iar datele privind contul bancar se plasează pe pagina web a partidului.

Referitor la donațiile în natură, GRECO a menționat în Raportul de conformitate privind Republica Moldova că prevederile privind înregistrarea donațiilor și serviciilor în natură acordate în condiții avantajoase sau a obligațiilor financiare sunt în conformitate cu recomandările acestuia.24

Până la 15 martie 2016 doar un partid (PPEM) a plasat rechizitele bancare pe pagina sa oficială astfel încât orice persoană interesată poate cu ușurință accesa datele respective și dona partidului. Potrivit GRECO, „evidența vărsării donațiilor dar și a cheltuielilor partidelor prin sistemul bancar nu doar asigură transparența, dar cel mai important – trasabilitatea.

RECOMANDARE: Înregistrarea electronică a donațiilor și cotizațiilor de membru trebuie implementată respectând, totodată, prevederile cu privire la protecția datelor cu caracter personal.

Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013.

22 În mod similar, Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei prevede „la fel de importantă este identitatea donatorului în cazul în care donația depășește o anumită valoare, întrucât astfel de donații pot influența atitudinea și acțiunile partidului sau pot limita accesul factorilor de decizie la aceste partide.” A se vedea: Recomandarea Rec (2003) 4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regulile generale contra corupției în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.

23 Ibidem.

24 Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013.

21

18

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

4.2.2. Limitele donaţiilor

Există mai multe motive pentru introducerea limitelor pentru donații. În primul rând, în proiectarea oricărui sistem de finanțare politică, este important ca banii să nu prevaleze asupra opiniilor cetățenilor, iar în al doilea rând – care este de fapt o urmare a primei condiții – este important ca posibilitățile de influență nejustificată și corupție să fie limitate. Pentru atingerea acestor obiective, limitele pentru donații trebuie să fie stabilite la un nivel care ar încuraja partidele politice să caute mai mulți donatori, decât să depindă doar de câțiva.

Art. 26 alin. (4) și 26 alin. (5) din Legea nr. 294 introduc limitele pentru donaţiile pe care le pot face persoanele fizice și juridice. Cu toate acestea, deși introducerea plafoanelor pentru donații este în conformitate cu recomandările internaționale, nivelul la care acestea au fost stabilite în legislația Republicii Moldova generează preocupări cu privire la capacitatea acestora de a-și atinge scopul. Potrivit prevederilor legii, donaţiile făcute de o persoană fizică unui sau mai multor partide politice într-un an bugetar nu pot depăşi în total suma a 200 de salarii medii lunare pe economie stabilite pe anul respectiv; pentru persoanele juridice această limită este de 400 de salarii medii lunare. La etapa elaborării modificărilor la Legea nr. 294, s-a stabilit un plafon pentru donații la nivelul a 20 și 40 de salarii medii pentru persoanele fizice și juridice, respectiv, dar în cadrul procesului legislativ, aceste limite au fost ridicate de zece ori în timpul adoptării modificărilor la Legea nr. 294.25

În condiţiile în care limitele donațiilor au fost stabilite la nivelul a 200 și 400 de salarii medii pentru persoane fizice și juridice, iar în anul 2016, când salariul mediu în Republica Moldova a fost calculat la nivelul sumei de 5 050 lei, plafonul donaţiilor se ridică la 1 010 000 lei pentru o persoană fizică și 2 020 000 lei pentru o persoană juridică.

Este puţin probabil că stabilirea unor astfel de niveluri ridicate va servi scopului lor de diversificare a surselor de donaţii ale partidelor politice.

Parlamentul a introdus, de asemenea, o limită pentru venitul anual al unui partid politic din cotizațiile de membru și donații. Suma luată în comun nu poate depăși echivalentul a 0,3% din veniturile prevăzute în bugetul de stat pentru anul curent.26 Având în vedere nivelul aproximativ de 30 miliarde lei al veniturilor anuale la bugetul de stat al Republicii Moldova pentru anul 2015, plafonul pentru cotizațiile de membru și donații se stabilește la nivelul maxim de circa 90 milioane lei anual pentru fiecare partid politic.

Această limită generoasă, împreună cu plafonul ridicat pentru donatori, are drept rezultat o situație, descrisă de Secretarul General al International IDEA, Yves Leterme, ca „o tendință profund îngrijorătoare a banilor în politică, care acoperă vocile cetățenilor obișnuiți”.27 Totuși, partidele politice trebuie să dispună de resurse financiare pentru a-și îndeplini funcțiile de bază, sumele cu care acestea operează nu pot fi atât de categoric detașate de nivelul veniturilor cetățenilor pe care îi reprezintă.

Ibidem, alin. 56 și 57.

Art. 26 alin. (3) din Legea privind partidele politice și art. 13 din Regulamentul CEC. 27 Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance (Finanțarea partidelor politice și campaniilor electorale. Ghid privind finanțarea politică). Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDAE), Stockholm 2014, p. IV. 25 26

19

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

RECOMANDARE: Parlamentul trebuie să reflecteze asupra restabilirii prevederilor care prevedeau plafoane pentru donații din partea persoanelor fizice și a celor juridice la nivelul a 20 și, respectiv, 40 de salarii medii. În cazurile excepționale în care donațiile depășesc plafoanele stabilite, acestea ar trebui să fie acceptate cu aprobarea instituției responsabile de controlul financiar al partidelor politice.

RECOMANDARE: Legislativul trebuie să examineze posibilitatea de a micșora limita pentru venitul anual al partidului politic din surse private.

4.2.3. Donaţiile din partea cetăţenilor Republicii Moldova care locuiesc peste hotare Comitetul de Miniștri al CoE recomandă ca statele, în mod specific, să limiteze, să interzică sau să reglementeze donaţiile de la donatorii externi, pentru a proteja țara vizată împotriva unor influenţe externe nepotrivite.28 De asemenea, Comisia de la Veneția recunoaște că legislația națională poate interzice donațiile din anumite surse.29

În același timp, Comisia de la Veneția, în Ghidul și Raportul său privind finanţarea partidelor politice, stipulează: Partidele politice pot primi donații financiare private. Donațiile din partea statelor sau întreprinderilor străine trebuie, totuși, să fie interzise. Această interdicție nu ar trebui să împiedice donațiile financiare din partea cetățenilor care locuiesc în străinătate.

Ghidul și Raportul Comisiei de la Veneția privind finanţarea partidelor politice

Conform art. 26 alin. (6) lit. b) din Legea nr. 294, finanţarea, prestarea unor servicii cu titlu gratuit ori susţinerea materială sub orice formă a partidelor politice este interzisă cetăţenilor Republicii Moldova cu venituri obţinute din afara ţării. Observatorii OSCE/ BIDDO, în timpul alegerilor locale din Republica Moldova din anul 2015, au identificat faptul că „cetățenii nu pot dona veniturile obținute în afara țării, ceea ce poate constitui o restricție disproporționată privind participarea politică” și au recomandat revizuirea interdicției privind donațiile din afara țării.30 Având în vedere motivele pentru interzicerea donațiilor din afara țării în Republica Moldova, trebuie să recunoaștem că situația

28 Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regulile generale contra corupției în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale. Art. 7. Note explicative „Acest articol permite statelor să reglementeze donațiile din partea finanțatorilor externi într-un mod mai strict decât donațiile interne sau să le interzică pe deplin. Această prevedere este justificată de faptul că finanțatorii externi pot exercita o influență necorespunzătoare asupra vieții politice a unei țări. Mai mult, identitatea unui donator străin sau originea donării poate fi mai dificil de verificat. O donație poate fi definită ca «străină» în cazul în care provine din străinătate sau în cazul în care este făcută de către un non-cetățean.”

29 CDL-AD(2009)002 Codul de bune practici în domeniul partidelor politice, adoptat de Comisia de la Veneția la a 77-a sesiune plenară a sa (Veneția, 12–13 decembrie 2008), punctul 40.

30 Raportul final al misiunii limitate de observare a alegerilor a OSCE/BIDDO, Alegerile locale din Republica Moldova, 14 și 28 iunie 2015.

20

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

din această țară, unde aproximativ 554 000 din populaţie lucrează în străinătate31, este una deosebită, iar această interdicţie privează o bună parte din cetăţeni de posibilitatea de a participa activ în viaţa politică a ţării lor.

RECOMANDARE: Legislativul ar putea examina posibilitățile legale care ar permite cetățenilor Republicii Moldova stabiliți peste hotare să susțină financiar partidele politice după propria alegere, cel puţin în baza unui plafon minim acceptat, fără riscul de a expune arena politică din Republica Moldova la influenţe externe nepotrivite.

4.2.4. Sursele veniturilor partidelor politice – modele observate În ajunul introducerii finanțării partidelor politice din bugetul de stat, potrivit datelor din rapoartele anuale pentru anii 2013–2014 ale partidelor politice, prezentate Ministerului Justiţiei, resursele financiare ale partidelor politice se bazează în mare parte pe donații, în timp ce colectarea cotizațiilor de membru este tratată ca o sursă marginală de venit.

O analiză comparativă a datelor din rapoartele financiare anuale, împreună cu informaţiile obţinute în urma interviurilor, relevă că principala sursă de finanţare privată o constituie donațiile din partea persoanelor fizice, inclusiv membrii partidului. În cazul a 10 partide, acest tip de donații constituie 73% din veniturile anuale. Al doilea segment de finanțare, conform analizei, sunt cotizațiile de membru, care constituie aproximativ 38% din veniturile a 8 partide, în timp ce al treilea segment reprezintă donațiile din partea persoanelor juridice, care, în cazul a 4 partide politice, constituie 13% din venituri. Doar 2 partide – PLDM și PSRM – au recurs la colectarea de venituri din evenimente publice organizate în acest sens, un partid – MSPFN – din activitatea de publicare și altul – PCRM – din gestionarea proprietăților (a se vedea Figura 5: Sursele veniturilor partidelor politice pentru anii 2013–2014, Figura 6: Sursele veniturilor pentru fiecare partid politic pentru anul 2013 și Figura 7: Sursele veniturilor pentru fiecare partid pentru anul 2014).

31 Całus K., Migration Between the EU, V4 and Eastern Europe: the Present Situation and Possible Future (Migrația între UE, V4 și Europa de Est: situația actuală și viitorul posibil). Perspectiva Republicii Moldova, în: ed. Jaroszewicz M., Lesińska M., Forecasting Migration between the EU, V4 and Eastern Europe, Impact of Visa Abolition (Previziunile migrației între UE, V4 și Europa de Est, Impactul abolirii vizelor), Centrul pentru Studii Estice, Varșovia, iulie 2014, p. 183.

21

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

Figura 5. Sursele veniturilor partidelor politice pentru anii 2013–2014, % 75,59 2013 (%)

2014 (%)

54,7

36,51 24,24

7,88

0,29

0,01 Cotizaţii

Donaţii pers. fizice

Donatii pers. jurid.

0,14

Alte venituri

Analiză bazată pe rapoartele financiare anuale prezentate de către partidele politice la MJ

Figura 6. Sursele veniturilor pentru fiecare partid politic pentru anul 2013, % PLDM PMUEM

PCRM PL PSD PNL MPA

PRM PDM PPPNT 0

10

20

30

40

50

PPPNT 0

PDM 0

PRM 0

MPA 0

PNL 46

Donaţii pers. fizice (%)

0

100

100

47

Donaţii pers. juridice (%)

0

0

0

53

Venit admin. proprietăţii (%)

0

0

0

Alte venituri (%)

0

0

0

Cotizaţii (%)

60

70

PSD 97

PL 0

54

0

0

0

0

0

0

0

80

90

PCRM 20

PMUEM 0

PLDM 50

100

65

100

50

0

12

0

0

0

0

3

0

0

3

0

0

0

0

Analiză bazată pe rapoartele financiare anuale prezentate de către partidele politice la MJ

22

100

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

Figura 7. Sursele veniturilor pentru fiecare partid pentru anul 2014, %

PLDM PDM PSRM PCRM PPPN PL PVE PNL PP CNM MPA PFP PRM PPR PPCD PLR PC, PMUEM, PM 0

10

PC, PMUEM, PM 0

Cotizaţii

PLR

20

PPCD

30

PPR

PRM

40

PFP

50

MPA PP CNM

60

PNL

PVE

70

PL

80

PPPN

90

PCRM

PSRM

100

PDM

PLDM

0

0

0

0

0

0

50

43

0

0

0

5

100

0

40

Donaţii pers. fizice

0

99

43

99

100

100

100

32

57

91

100

65

93

0

100

60

Donaţii pers. juridice

0

1

5

0

0

0

0

18

0

9

0

0

0

0

0

0

Venit admin. proprietăţii

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

0

0

Alte venituri

0

0

52

1

0

0

0

0

0

0

0

35

1

0

0

0

Analiză bazată pe rapoartele financiare anuale prezentate de către partidele politice la MJ

4.3. Finanțarea publică Art. 27 alin. (1) din Legea nr. 294 stipulează că suma de bani destinată finanțării partidelor politice nu trebuie să depășească 0,2% din veniturile bugetului de stat. În cazul în care nivelul mediu al veniturilor anuale la bugetul de stat al Republicii Moldova constituie 30 miliarde lei, plafonul sumei care poate fi destinată finanţării partidelor politice este stabilit la un nivel de aproximativ 40 milioane lei.

Promo-LEX a încercat să calculeze aproximativ cheltuielile partidelor politice suportate în ultimii 4 ani (2012–2015). La baza acestor calcule au stat rapoartele financiare anuale din anul 2013 și 2014, dar și rapoartele financiare privind campania alegerilor locale din anul 2015. Datele pentru anul 2012 (an neelectoral) au fost extrapolate cu datele din anul 2013, unde veniturile au constituit circa 10 milioane MDL, (de asemenea, an neelectoral) și adăugate la datele din anul 2014 – 155 mln MDL (an electoral), precum și la datele din campania electorală din anul 2015 – 82 milioane MDL.

Astfel, cumulativ în perioada anilor 2012–2015, partidele politice au suportat cheltuieli de circa 267 milioane de lei. Pe de altă parte, potrivit proiectului de lege privind finanțarea publică a partidelor politice, partidele politice vor primi aproximativ 40 milioane MDL din bugetul de stat în 2016. Respectiv, pentru 4 ani care ar corespunde unui ciclu regulat (non-electoral) acestea ar beneficia de alocaţii în valoare de circa 160 milioane lei. Aceste alocații ar acoperi circa 60% din cheltuielile declarate de partidele politice în ultimii 4 ani (inclusiv cheltuielile de campanie) și constituie, în consecinţă, o cotă acceptabilă a 23

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

cheltuielilor partidelor, ce nu ar determina dependenţa excesivă a acestora de finanţarea de stat.

4.3.1. Finanțarea publică și egalitatea de gen

Declarația Comitetului de Miniștri al CoE „Să facem ca egalitatea de gen să devină realitate” recomandă inițierea unei acțiuni pozitive sau adoptarea unor măsuri speciale cu scopul de a asigura o participare echilibrată, inclusiv a femeilor și bărbaților, în luarea deciziilor politice și publice.32

Finanțarea publică a partidelor politice oferă posibilitatea de a crea reglementări care să sporească egalitatea de gen în viața politică. „Deşi este important să respectăm libera funcționare internă a partidelor atunci când acestea își selectează candidații și își aleg platformele, finanţarea publică poate fi restricționată în funcție de respectarea unui set de obligații fundamentale” – au menţionat

Alocarea mijloacelor financiare în funcție de sprijinul acordat de partid candidatelor nu poate fi considerată o practică discriminatorie, ci ar trebui privită din perspectiva necesității de a lua măsuri speciale pentru a spori egalitatea de gen în politică.

Art. 4, CEDAW

OSCE/BIDDO și Comisia de la Veneția.33

La etapa de elaborare a modificărilor la Legea nr. 294, proiectul prevedea stimulente financiare pentru echilibrul de gen în valoare de 20% din suma totală calculată a fondurilor publice, proporțional cu performanțele înregistrate atât la alegerile parlamentare, cât și la cele locale generale. Aceste măsuri, însă, nu au fost aprobate, ratând astfel oportunitatea de a utiliza finanţarea publică pentru a spori egalitatea de gen în partidele politice.

Referitor la regulamentele interne ale partidelor politice, au fost create organizații de tineret și organizații ale femeilor în 14 partide politice (MPA, MSPR, PCRM, PDA, PDM, PL, PLDM, PNL, PPNOI, PPCNM, PPPPEM, PPRM, PSRM şi PPPVE). Conform informațiilor comunicate în cadrul interviurilor de către partidele politice – în medie, 40% dintre membrii partidelor politice sunt femei, adică de 2 ori mai mult decât ponderea femeilor în Parlament, unde cele 21 de femei deputate constituie 20,8% din legislativ. Totuși, doar 3 partide din cele 14 intervievate (PL, PLDM și PCRM) au informat Promo-LEX că datele

32 Declarația Comitetului de Miniștri: Making gender equality a reality (Egalitatea de gen devenită realitate), CM (2009) 68, final 6 mai 2009, a 119-a sesiune a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei (Madrid, 12 mai 2009).

33 Exemple de astfel de cerințe se găsesc în legislația Croației și Sloveniei. O cerință pentru asigurarea egalității de gen poate fi legiferată în legătură cu finanțarea politică, întrucât finanțarea publică nu reprezintă un drept al partidelor politice, ci un avantaj oferit acestora. Conform Recomandării privind participarea echilibrată a femeilor și bărbaților în procesul decizional politic și public, op.cit., nota 55, Anexă, alin. A (3)–(4): „Statele membre trebuie să reflecteze asupra adoptării unor reforme legislative cu scopul de a implementa niveluri de paritate pentru candidații la alegerile locale, regionale, naționale și supranaționale. Dacă liste proporționale deja există – să reflecteze asupra introducerii sistemelor de numire pe liste a femeilor și bărbaților în mod alternativ, asupra acționării prin intermediul finanțării publice a partidelor politice cu scopul de a le încuraja pe acestea să promoveze egalitatea de gen.” Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 191.

24

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

privind membrii lor sunt dezagregate pe genuri34, celelalte partide au putut doar să ofere date aproximative. La nivel teritorial, doar 21% dintre respondenți au putut oferi date exacte despre ponderea femeilor în organizațiile teritoriale, în timp ce 67% au oferit date aproximative, iar 9% – nu au putut oferi niciun fel de informații.

Din totalul celor 43 de partide înregistrate la Ministerul Justiției, doar într-un caz, partidul politic este condus de o femeie (PNL).35 Femeile se află într-o poziție dezavantajoasă din punctul de vedere al accesului la fondurile electorale. Conform Centrului Parteneriat pentru Dezvoltare, chiar dacă numărul femeilor candidate în cursa pentru alegerile parlamentare din anul 2014 a reprezentat 30,5% din numărul total al candidaților, veniturile lor au constituit doar 8,1% din întreaga sumă a veniturilor declarate ale candidaților.36 RECOMANDARE: CEC ar trebui să reflecteze asupra modificării formatului registrelor membrilor, donatorilor și registrelor cotizațiilor de membru în așa fel încât informația să fie dezagragată pe genuri, în conformitate cu angajamentele internaționale.37

RECOMANDARE: Legislativul ar trebui să ia în considerare restabilirea prevederilor afirmative care – prin finanţarea publică a partidelor politice – încurajează egalitatea de gen.

4.3.2. Finanțarea publică și aprobarea publică Introducerea finanţării publice a partidelor politice reprezintă o schimbare majoră, iar implementarea acestei practici poate deveni o provocare care ar putea stârni o percepție socială negativă față de o astfel de reformă a finanțării partidelor politice în Republica Moldova. Deși finanțarea publică are scopul de a asigura o mai mare egalitate între partide și de a limita influențele nejustificate asupra partidelor politice, întrucât ar fi nevoie mai puțin de finanțare privată, trebuie să recunoaștem că finanţarea publică ar putea fi criticată de unii.

Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniștri subliniază astfel de argumente împotriva finanţării publice, cum ar fi nedorința contribuabililor de a sprijini partidele politice, inclusiv pe cele pe care aceștia nu le acceptă politic, sistemul de finanţare publică solidifică arena politică astfel încât noilor partide politice le este greu să pătrundă pe aceasta sau frica precum că bazarea pe sprijinul din partea statului ar putea determina partidele să renunțe la eforturile de colectare a banilor de la alegători, aducând prejudiciu, astfel, implicării civice în procesul politic.38

34 Deși cele trei partide au comunicat că dispun de date defalcate pe genuri privind membrii de partid – Promo-LEX a primit date diferite privind numărul femeilor în partid de la nivelul central şi raional. Femeile reprezintă 40% din membrii PCRM, conform datelor prezentate de sediului central, şi 32% – conform datelor oferite de organizațiile teritoriale. PL – 48% conform datelor prezentate de sediul central și 40% conform celor prezentate de organizațiile teritoriale, PLDM – 48% și, respectiv, 39%.

35 Art. 7 lit. b) Convenţia ONU cu privire la Eliminarea Tuturor Formelor de Discriminare a Femeilor (CEDAW) din 1979.

Pct. 26 al Recomandările generale privind CEDAW nr. 23, din 1997, de către Comitetul ONU privind eliminarea discriminării împotriva femeilor (Comitetul CEDAW) prevede că „statele părți au responsabilitatea, atunci când acest lucru se află sub controlul lor [...], să desemneze femei în roluri superioare de luare a deciziilor”.

36 Surse: Biroul Național de Statistică, Centrul de Drept al Femeilor, Centrul Parteneriat pentru Dezvoltare (CPD).

37 Pct. 48 din Recomandările generale ale CEDAW nr. 23: Viața politică și publică.

38 Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regulile generale contra corupției în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.

25

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

Promo-LEX a întrebat opinia partidelor politice cu privire la finanţarea de stat a partidelor politice. Răspunsurile la nivel central au fost foarte ambigue. Jumătate dintre respondenți nu au avut nicio opinie în acest sens, 13% s-au pronunțat împotriva finanţării publice, pe când doar 37% dintre respondenți au salutat finanţarea publică a partidelor politice, dar până și cei din urmă și-au dorit unele modificări la actualele prevederi legislative legate de formula de repartizare a acestor alocaţii. Pe de altă parte, organizațiile teritoriale ale partidelor politice au salutat cu imens entuziasm introducerea finanţării de stat. Aproape 88% dintre respondenți au salutat finanțarea publică, şi doar 12% au declarat că nu există suficiente mecanisme care să asigure condiții competitive egale.

RECOMANDARE: Odată recunoscută importanța reformei finanțării politice în Republica Moldova, instituțiile responsabile de implementarea acesteia, precum și societatea civilă, vor trebui să aibă în vedere lansarea unor campanii de sensibilizare a opiniei publice cu privire la acest subiect şi avantajele finanțării partidelor politice din bugetul de stat.

26

5. Managementul financiar al partidelor politice

Modul în care partidele politice gestionează veniturile şi cheltuielile lor este fundamental.

Conform liniilor directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia „legislaţia trebuie să permită, în general, partidelor politice de nivel naţional să ofere sprijin organizațiilor sale regionale şi locale, precum şi vice-versa. Acest sprijin trebuie să fie considerat drept funcţie internă a partidului şi să nu fie, în general, limitat de legislaţie. Totuşi, pot să existe aşteptări rezonabile ca partidele să raporteze distribuirea fondurilor sale pe intern”. 39 Legislaţia Republicii Moldova prevede pentru partidele politice obligaţia de a defini structura de management financiar în statutul partidului. Art. 13 din Legea nr. 294 cere ca statutul unui partid politic să definească sursele de finanţare a partidului şi modul de administrare a patrimoniului acestuia, precum şi structurile partidului responsabile de evidenţa contabilă. Mai mult decât atât, pentru înregistrarea unui partid politic, conform legii trebuie să se prezinte dovada deschiderii contului bancar (art. 8 alin. (1) din respectiva lege). Contul urmează să fie folosit pentru operaţiile de încasări şi plăţi (art. 25 alin. (4) şi art. 26 alin. (8)).

Regulamentul CEC defineşte în continuare cerinţele faţă de structura de gestiune financiară a partidului. Acesta trebuie să dispună de:

• un trezorier, datele de contact ale căruia urmează să fie prezentate către CEC (art.

10 din Regulamentul CEC), • o persoană responsabilă de încasarea cotizațiilor de membru și ținerea Registrului cotizațiilor de membru. Aceasta va fi desemnată prin documentele interne ale partidului. Mai mult decât atât, „după caz” pentru fiecare organizație teritorială va fi desemnată o persoană responsabilă de încasarea cotizaţiilor de membru (art. 18 al Regulamentului CEC), • o persoană responsabilă de încasarea donațiilor și ținerea Registrului donațiilor, precum și persoane responsabile de încasarea donaţiilor în organizațiile teritorială (Art.35 al Regulamentului CEC).

Regulamentul CEC nu interzice cumularea de către o singură persoană a atribuţiilor de încasare a cotizaţiilor de membru cu responsabilitatea de încasare a donaţiilor.

Consecințele neajustării la noua prevedere din Legea nr. 294 sunt specificate în art. 87, lit. a) din Regulament, conform căruia – începând cu anul 2018, CEC va avea dreptul să suspende virarea subvențiilor de stat în caz de neachitare de către mai mult de jumătate din membrii partidului politic a cotizațiilor de membru în mărimea stabilită, în baza informației anuale. Pentru a reglementa plata cotizațiilor în cadrul partidelor politice, până în 2018, CEC intenționează să dezvolte o bază de date pentru registrul cotizaţiilor de membru.

39 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 166.

27

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

Această prevedere impune partidele să aibă date exacte despre membrii săi. Conform interviurilor desfăşurate în teritoriu de către Promo-LEX, opt partide politice (PCRM, PL, PLDM, PPPPEM, PPPN, PSD, PSRM, PPPVE) îşi actualizează cu regularitate registrele de membri – săptămânal (PPPN), lunar (PLDM, PSD), trimestrial (PCRM, PL, PSRM) sau semestrial (PPPPEM, PPPVE). Celelalte partide nu urmăresc fluctuaţiile în numărul de membri, sau o fac în mod sporadic. La nivel teritorial, doar 154 reprezentanţi ai oficiilor teritoriale, adică 65% din respondenţi, au raportat practica de încasare a cotizaţiilor de membru. 51 de organizaţii teritoriale au informat Promo-LEX că doar 20% din membrii lor achită cotizaţii; conform informaţiilor oferite de 33 organizaţii teritoriale – ponderea membrilor ce achită cotizaţii este de 20–50%; 20 din partide la nivelul organizaţiilor raionale au declarat că 50–75% din membrii lor achită cotizaţia de membru; 50 de organizaţii teritoriale au declarat că ponderea membrilor ce achită cotizaţii este peste 75% (a se vedea Figura 8: Mecanismul de achitare a cotizaţiilor de membru în cadrul organizațiilor teritoriale).

Din totalul interviurilor efectuate la nivelul filialelor teritoriale de partid, 22% din respondenţi colectează cotizaţiile de membru la nivel primar, 38% – la nivel central, 25% din respondenţii de la nivel teritorial nu au o practică de colectare a cotizaţiilor de membru, pe când 15% nu ştiau ce să răspundă.

Ponderea membrilor care plătesc cotizaţii

Figura 8. Mecanismul de achitare a cotizaţiilor de membru în cadrul organizațiilor teritoriale

sub 20%

20- 50%

50 - 75%

peste 75% 0

10

20

30

40

50

Nr. de respondenţi

Analiza se bazează pe datele obţinute în urma interviurilor desfăşurate la nivel teritorial

RECOMANDARE: Partidele politice trebuie să reflecte asupra respectării Regulamentului privind finanțarea partidelor politice al CEC, să-și instituționalizeze structurile de management financiar prin desemnarea unor trezorieri în fiecare organizație teritorială.

RECOMANDARE: Centrul de Instruire Continuă și Cercetare în Domeniul Electoral (CICDE) ar putea examina posibilitatea de a instrui partidele politice cu privire la modificările legislației privind finanțarea politică și cerințele față de schimbarea statutelor partidelor, ce derivă din modificările respective.

28

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

5.1. Structura de management financiar a partidelor politice

Promo-LEX a întrebat partidele politice, atât la nivel central, cât şi la nivel teritorial, despre structura lor de management financiar. Practic toate partidele politice (13 din 14 intervievate) au informat că veniturile şi cheltuielile sunt gestionate direct de aparatul central al partidului politic. În 9 din 14 cazuri, contabilii partidelor au fost numiți responsabili de structurile financiare.40 Cinci partide au informat că preşedinţii organizaţiilor teritoriale sunt şi responsabili de gestionarea financiară în teritoriu.

La nivel teritorial, în 32% din cazuri, gestiunea financiară a organizaţiilor teritoriale ale partidelor este asigurată de membrii de partid, 19% din respondenţi au explicat că îşi finanţează activitatea din donaţii şi cotizaţii de membru încasate la nivelul teritorial al structurii partidului, pe când 25% primesc finanţare de la aparatul central pentru cheltuielile de chirie a birourilor. 4% gestionează activităţile organizaţiilor teritoriale din banii primiţi de la aparatul central al partidului. 20% din respondenţi au informat Promo-LEX privind sisteme de gestiune financiară diferite de cele menţionate în chestionar (a se vedea Figura 9: Structura managementului financiar al filialelor teritoriale de partid).

Un singur partid – PCRM – a numit câte un trezorier responsabil de gestionarea finanţelor la nivel local suplimentar la Contabilul-Şef de la nivelul central.

Figura 9: Structura managementului financiar al filialelor teritoriale de partid

Resurse personale

32

Org. centrală plăteşte chiria sediilor

25

Cotizaţii şi donaţii colectate

19

Un alt sistem de management

20

Resurse de la org. centrală pt activităţi ordinare

4 0

10

20

30

40

Analiza se bazează pe datele obţinute în urma interviurilor desfăşurate la nivel teritorial

În ceea ce priveşte ţinerea registrelor cotizaţiilor de membru şi a donaţiilor, 7 din 14 partide intervievate de Promo-LEX ţin ambele registre, trei partide ţin doar registrul donaţiilor, iar alte trei – registrul cotizaţiilor de membru. 2 partide politice (MSPFN, PL) nu erau la curent că o astfel de evidenţă este necesară.

40

În câteva cazuri contabilii erau susţinuţi de un Secretar General sau Şef al Direcţiei Administrative.

29

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

În cercetarea efectuată, Promo-LEX a mai examinat şi relaţiile dintre aparatele centrale şi organizațiile teritoriale ale partidelor. Intervievatorii Promo-LEX au adresat întrebări despre nivelul de descentralizare a gestiunii financiare a partidelor politice. Mai mult, intervievatorii au întrebat dacă partidele ar saluta un grad mai mare de autonomie financiară.

În 7 cazuri (50% din respondenţi) liderii partidelor MSPFN, PPPNT, PPSM, PPUCM, PSD, PPPSP, PPPVE şi-au exprimat dorinţa de a examina posibilităţile de acordare a unei mai mari autonomii financiare organizațiilor sale teritoriale41. Într-un caz – PSD – s-a declarat dorinţa de a urma un model de gestiune financiară pe baza unei abordări de jos în sus, adică de la nivel local (primar) la nivel regional (raional) şi, în fine, la aparatul central al partidului. Patru partide politice ar dori ca organizaţiile lor teritoriale să aibă conturi bancare separate, iar în trei cazuri partidele ar dori ca organizaţiile teritoriale ale partidelor politice să gestioneze în mod independent toate cotizațiile de membru încasate la nivel local. PCRM şi PPPPEM au informat Promo-LEX că deja au elaborat un mecanism de redistribuire a veniturilor din cotizaţii de membru.

Ideea de descentralizare a finanţării partidelor politice a fost salutată de partidele mici şi mijlocii (până la 7500 de membri), pe când partidele mai mari (cu 200 000 de membri şi mai mult) au fost reticente faţă de o eventuală posibilitate de a acorda autonomie organizaţiilor sale teritoriale.

În 6 cazuri (43%) interlocutorii de la nivelul central al partidelor s-au dovedit a fi reticenţi faţă de descentralizarea gestiunii financiare. Din ele, un singur partid – PL – ar dori să introducă o anumită autonomie financiară pentru organizațiile sale teritoriale.

Referitor la opiniile organizațiilor teritoriale, în două cazuri, organizațiile teritoriale ale partidelor ar dori să gestioneze în mod independent donaţiile acumulate la nivel local, iar în alte 2 cazuri — ar dori să aibă o gestiune financiară independentă în timpul alegerilor locale.

Cercetarea Promo-LEX dezvăluie o mare necesitate de instruire a partidelor politice în domeniul managementului financiar. Potrivit cercetărilor internaţionale, se consideră că modul în care partidele își gestionează finanţele dă tonul măsurii în care cetăţenii participă în viaţa politică.

De asemenea, acesta afectează accesul femeilor la fonduri şi abilitatea lor de a participa la viaţa politică pe picior de egalitate cu colegii bărbaţi. De aceea, buna organizare a finanțării partidelor este fundamentală în dezbaterile privind finanțarea politică.42 Din formaţiunile politice intervievate, 12 au solicitat instruiri specializate din partea actorilor vizaţi, fie CICDE, CEC sau ONG-uri de profil. Totodată, majoritatea au solicitat transmiterea actelor normative modificate în adresa partidului de către MJ, CEC dar şi a materialelor informative.

41 A fost o întrebare deschisă. Intervievatul era liber să-şi exprime opinia. A se vedea: Grilă de interviu elaborată pentru interviurile cu conducerea partidului sau responsabilul de finanţe. Anexa 1.

42 Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance (Finanțarea partidelor politice și campaniilor electorale. Ghid privind finanțarea politică). Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDAE), Stockholm 2014, p. 5.

30

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

Discuţia iniţiată de Promo-LEX cu privire la un anumit grad de descentralizare a gestiunii financiare a partidelor politice urmează să mai continue. Sistemele mai puţin centralizate ar spori profesionalismul organizaţiilor teritoriale ale partidelor şi ar stimula o mai mare activitate a politicienilor locali, făcându-i pe ei să ia legătura mai frecvent cu electoratul.

RECOMANDARE: CICDE trebuie să examineze posibilitatea de a instrui partidele politice, atât la nivel central, cât și la nivel local, cu privire la: • obligațiile legale ale partidelor politice conform Regulamentului CEC privind finanțarea activităţii partidelor politice, • problemele de gestiune financiară, pentru a consolida capacitățile resurselor umane ale partidelor.

RECOMANDARE: Societatea civilă și mijloacele de informare în masă ar trebui să-și aprecieze rolul în inițierea discuțiilor despre posibila descentralizare a managementului financiar al partidelor politice.

5.2. Cheltuielile partidelor politice În general, prevederile ce limitează cheltuielile partidelor politice sunt mult mai rare, decât cele care stabilesc plafoane pentru veniturile partidelor. Conform cercetării IDEA, în jur de 30% din toate ţările limitează sumele pe care partidele politice pot să le cheltuiască, iar peste 40% limitează cheltuielile candidatului.43

Cercetarea Promo-LEX dezvăluie plângeri de la cel puțin 2 partide (PPPPEM, PPPSP) cu referire la dificultățile întâlnite în procesul de colectare a cotizațiilor de membru prin sistemul financiar-bancar.

Legislaţia Moldovei nu prevede limite de cheltuieli pentru activităţile obişnuite ale partidelor politice. Totuşi, astfel de limite sunt stabilite pentru concurenţii electorali. De exemplu, în alegerile parlamentare din 2014, CEC a stabilit plafonul pentru campanie la nivel de 55 milioane lei pentru partide şi blocuri electorale, iar pentru candidaţi independenţi – la nivel de 2 milioane lei. Cu toate acestea, prevederea conform căreia partidele politice, care în timpul alegerilor depăşesc limita maximă a cheltuielilor stabilită prin lege, pierd dreptul de a primi alocaţii de la bugetul de stat, nu a fost până la urmă inclusă în Legea nr. 294.

Existența unor limite pentru cheltuielile partidelor politice nu reprezintă o premisă pentru un bun cadru de finanțare a partidelor politice. Totuși, după cum a fost menţionat de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei, „partidele politice consideră că trebuie să cheltuie sume mereu în creştere pentru promovarea viziunilor lor în faţa publicului. Rata acestor cheltuieli este sporită de concurenţa din partea rivalilor politici.” 44 Introducerea anumitor limite – fie pe partea veniturilor sau a cheltuielilor – este eficientă doar dacă

Ibidem, p. 27.

Recomandarea Rec (2003)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la regulile generale contra corupției în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.

43

44

31

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

este stabilită la nivelul potrivit, pentru a limita avantajul celor care au acces la foarte mulţi bani.45 După cum a fost prezentat în capitolul IV al prezentului raport, limitele aplicate pentru donaţii individuale, precum şi pentru valoarea cumulativă a veniturilor partidului din cotizațiile de membru şi donaţii sunt atât de înalte, încât este puțin probabil ca ele să contribuie la asigurarea unor condiţii competitive şi echitabile. În acest context, lipsa limitelor pentru cheltuielile partidelor politice slăbeşte şi mai mult şansele legislaţiei privind finanțarea partidelor politice de a avea un impact pozitiv asupra concurenţei politice.

Printre posibilele cheltuieli ale partidelor politice, cumpărarea voturilor şi utilizarea resurselor publice în scopuri de partizanat politic sunt interzise practic în toate țările.46 Această regulă generală este aplicabilă şi în Moldova – art. 47 alin. (6) din Codul Electoral stipulează următoarele: „Candidaţii nu pot folosi mijloacele şi bunurile publice (resursele administrative) în campaniile electorale, iar autorităţile/instituţiile publice şi cele asimilate acestora nu pot transmite/acorda concurenţilor electorali bunuri publice sau alte favoruri decât pe bază de contract, în condiţii de egalitate pentru toţi concurenţii electorali.” 47

Conform art. 25 alin. (4) din Legea nr. 294, operaţiunile de încasări şi plăţi ale partidelor politice se efectuează „prin conturi deschise la băncile licenţiate din Republica Moldova, cu eliberarea documentelor justificative”. Art. 28 al acestei Legi enumeră cheltuielile care ar putea fi acoperite din contul alocaţiilor de la bugetul de stat şi cere ca primirea şi utilizarea alocaţiilor de la bugetul de stat să se reflecte în mod distinct în evidenţa contabilă a partidelor politice.

În cadrul interviurilor la oficiile centrale ale partidelor politice, Promo-LEX a fost informat că principalele cheltuieli ale partidelor au fost următoarele: cheltuieli pentru activităţi statutare obişnuite – declarate de 9 partide – MSPFN, PCRM, PL, PLDM, PPDA, PPPPEM, PPPN, PPPNT, PSD (71% din respondenţi); cheltuieli pentru birouri şi întreţinere – 5 partide – PPDA, PPPPEM, PPPNT, PPUCM, PPPVE (36% din respondenţi) şi costuri de transport – 4 partide – PPPNT, PPUCM, PSD, PPPVE (29% din respondenţi).48

Pe de altă parte, la nivel teritorial, trei cele mai mari segmente de cheltuieli menţionate de interlocutori au fost – birouri şi întreţinere (72% din respondenţi), costuri de transport (51% din respondenţi) şi cheltuieli de telecomunicații (36%).49 Pentru o imagine comparativă și de ansamblu a primelor 3 categorii de cheltuieli majore oficial declarate de către partide în rapoartele lor anuale dar și în interviurile de la ambele structuri ierarhice ale partidelor, a se vedea: • Tabelul 1. Comparația cheltuielilor majore declarate pe anii 2013–2014, selectate din diverse surse de informații;

Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance (Finanțarea partidelor politice și campaniilor electorale. Ghid privind finanțarea politică). Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDAE), Stockholm 2014, p. 27.

46 Ibidem, p. 26.

47 În timpul alegerilor locale din 2015, misiunea limitată de observare a alegerilor a OSCE/BIDDO a observat abuzuri la oficiile din Donduşeni, Edineţ şi Comrat, precum şi distribuire de bunuri în Stăuceni. A se vedea: Raportul final al misiunii limitate de observare a alegerilor a OSCE/BIDDO, Alegerile locale din Republica Moldova, iunie 2015.

48 Suma procentajelor nu reprezintă 100, deoarece întrebarea permitea alegerea mai multor răspunsuri.

49 Ibidem.

45

32

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

• Figura 10. Cheltuielile partidelor politice conform rapoartelor financiare pentru anul 2013; • Figura 11. Cheltuielile partidelor politice conform rapoartelor financiare pentru anul anul 2014.

Tabel 1. Comparația cheltuielilor majore declarate, selectate din diverse surse de informații

Rapoarte financiare 2013–2014

Interviuri cu reprezentanții aparatului central

Interviuri cu reprezentanții filialelor teritoriale

II. cheltuieli pentru media și materiale promoționale

II. cheltuieli pentru locațiune oficii și servicii aferente

II. cheltuieli de transport

I. cheltuieli pentru organizarea activității politice

III. cheltuieli pentru locațiune oficii și servicii aferente

I. cheltuieli pentru activități statutare obișnuite

I. cheltuieli pentru locaţiune oficii & servicii aferente

III. cheltuieli de transport

III. cheltuieli de comunicare

Figura 10. Cheltuielile partidelor politice în anul 2013, % Protocol 0%

Birotica 0%

Investitii in Mobil& Imobil 3%

Campanie 1% Alte 10%

Cotizatii International 1% Delegatii 0%

Intretinere Sedii 12%

Personal 10%

Presa & Mat. Promo 21%

Organiz. Activitate Politica 33%

Deplasari 0% Tele comunicaţii 9%

Analiză bazată pe rapoartele financiare anuale prezentate de către partidele politice la MJ

33

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

Figura 11. Cheltuielile partidelor politice în anul 2014, %

Alte cheltuieli 4%

Intretinere Sedii 2%

Personal 2%

Presa & Mat. Promo 23%

Deplasari 0% Tele comunicaţii 1%

Campanie 63%

Organiz. Activitate Politica 5% Investitii in Mobil& Imobil Delegatii 0% 0% Birotica 0%

Protocol 0%

Cotizatii International 0%

Analiză bazată pe rapoartele financiare anuale prezentate de către partidele politice la MJ

5.3. Corelația dintre finanțarea partidului politic și finanțarea campaniei electorale Conform art. 27 alin. (4) din Legea nr. 294 – „mijloacele financiare transferate în conturile partidelor politice de la bugetul de stat, care nu au fost utilizate în anul bugetar curent, vor fi disponibile pentru a fi valorificate în anii următori.” Regulamentul CEC prevede transferul mijloacelor financiare ale partidului din contul de subvenții de stat către contul „Fond electoral”, deschis de partid în perioada electorală.

Majoritatea partidelor din Republica Moldova sunt relativ inactive financiar în perioada dintre alegeri. Prevederile menționate mai sus ar putea stimula tendința partidelor de a economisi banii alocați acestora din bugetul de stat pentru a-i transfera mai târziu în „Fondul electoral”. Consolidarea unui astfel de model de comportament ar încălca principiul conform căruia sprijinul oferit de stat nu ar trebui să permită partidelor politice să se bazeze în totalitate pe fondurile de stat, întrucât aceasta ar putea duce la slăbirea legăturilor dintre partide și alegătorii lor.

Mai mult decât atât, conform art. 63 al Regulamentului CEC, utilizarea subvențiilor din bugetul de stat pentru • • • • •

cheltuieli pentru presă și materiale promoționale; cheltuieli de deplasare în țară și în străinătate; cheltuieli pentru telecomunicații; cheltuieli de birotică; cheltuieli de audit

34

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

se va efectua în condițiile Legii privind achizițiile publice, cu excepția mijloacelor financiare virate pe contul cu mențiunea „Fond electoral”. Astfel de prevederi, însă, determină apariția riscului că un partid ar putea încerca să ocolească regulamentele, desfășurând activități în perioada „preelectorală”, când nu se impun restricțiile solicitate de Legea privind achizițiile publice.

Pentru a compara mărimea veniturilor partidelor politice în anii electorali și în cei neelectorali, Promo-LEX a solicitat Ministerului Justiţiei să prezinte rapoartele financiare anuale ale partidelor pentru anii 2013 și 2014. Din cele 43 de partide politice înregistrate, doar 10 și-au prezentat rapoartele financiare în anul 2013 și 18 – în 2014. Dintre cele 18 partide care și-au depus rapoartele în anul 2014 – 3 au declarat că n-au avut venituri și cheltuieli, iar în anul 2013 astfel de afirmații au fost făcute de 2 partide. Conform rapoartelor financiare, în anul 2014 – care a fost an electoral – 15 partide, în total, au declarat venituri în sumă de 155 475 000 lei. Pe când în anul 2013 – an neelectoral – 8 partide, în total, au declarat venituri în sumă de 10 039 000 lei (a se vedea figura 12: Veniturile totale ale partidelor politice declarate în an electoral și în an neelectoral).

Chiar dacă ținem cont de faptul că numărul rapoartelor financiare anuale, depuse la Ministerul Justiţiei în anul electoral 2014, a fost mai mare decât cel al rapoartelor prezentate în anul 2013, diferența în veniturile partidelor este semnificativă – veniturile declarate în anul 2014 sunt de 16 ori mai mari decât cele declarate în 2013. În același timp, comparând segmentele de cheltuieli în ambii ani, observăm o mobilizare excesivă a resurselor pentru cheltuieli de campanie în anul electoral, și o evidență relativ slabă a cheltuielilor pentru activitățile din afara campaniei electorale (2013: birouri – 12%, personal – 10%; 2014: birouri – 2%, personal – 2%, pe când pentru campanie – 63%).

Respectiva situație reprezintă un bun exemplu de temeri pentru încălcări, având în vedere actuala condiție a cadrului legal, dar, în același timp, este ușor de creat o zonă gri care ar face mult mai dificilă monitorizarea respectării legii și aplicarea sancțiunilor legale.

Figura 12. Veniturile totale ale partidelor politice declarate în an electoral și în an neelectoral, mii

155475

10039 2014 (An electoral)

2013 (An ordinar)

Sume în MDL Analiză bazată pe rapoartele financiare anuale prezentate de către partidele politice la MJ

35

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

Conform liniilor directoare ale OSCE/BIDDO și Comisiei de la Veneția privind Reglementarea Partidelor Politice – „dacă legislația relevantă face diferența între finanțarea partidului politic și finanțarea campaniei electorale, aceasta ar trebui să includă linii directoare clare și precise cu privire la utilizarea și alocarea corespunzătoare a mijloacelor financiare pentru aceste scopuri diferite. (…) Ar trebui să se dea indicații și cu privire la clasificarea cheltuielilor necesare pentru campanie…”50. Cu siguranță, dinamica actuală a corelației dintre finanțarea partidelor politice și finanțarea campaniei electorale va putea fi observată din momentul în care partidelor li se vor aloca subvenții de stat. Actorii electorali și organele de supraveghere ar putea considera oportun să acorde atenție deosebită acestei sfere a finanțării politice odată ce banii publici vor fi transferați pe conturile bancare ale partidelor.

RECOMANDARE: Corelația dintre finanțarea partidelor politice și finanțarea campaniei trebuie monitorizată îndeaproape pentru a nu permite cazuri în care partidele să eludeze respectarea regulamentelor privind finanțarea politică prin desfășurarea unor activități în perioada „preelectorală”.

50 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, alineat 162.

36

6. Controlul și supravegherea finanțării partidelor politice

6.1. Controlul financiar intern al partidelor politice Conform literaturii în domeniu, în acest raport se ține cont de instrumentele de control intern în partid, cum ar fi: ținerea deplină și corectă a evidenței activităților financiare, depunerea rapoartelor financiare la organele relevante, aprobarea tuturor contribuțiilor pentru conformarea la restricțiile legale, precum și urmarea procedurilor contabile acceptate în ținerea evidenței și raportare.51

În Codul de bune practici în domeniul partidelor politice al Comisiei de la Veneția se stipulează că „fiecare partid politic ar trebui să includă în statutul său mecanisme pentru auditul conturilor sale la nivel național și pentru supravegherea contabilității la oricare nivel regional și local.” 52 La fel, conform Legii privind partidele politice (art. 31 alin. (1) partidele politice trebuie să stipuleze în statutele lor „modalitatea efectuării controlului financiar intern”, ceea ce este în conformitate cu recomandarea făcută mai sus. Conform analizei făcute de Promo-LEX asupra statutelor partidelor politice, 40 de partide din 43 și-au definit sistemul de control financiar în statutele sale, inclusiv organele responsabile (ex. Comisia Centrală de Cenzori, Curtea de Etică şi Arbitraj), responsabilitățile și orarul activităților.

Cât privește sistemul de raportare internă cu privire la finanțarea partidelor politice, conform Regulamentului CEC (art. 23), organizațiile raionale și primare ale partidelor politice trebuie să prezinte registre ale cotizațiilor de membru către sediul central și, ulterior, trezorierilor partidelor politice pentru totalizarea pe semestre a informațiilor cu privire la cotizațiile de membru. Jumătate dintre partidele intervievate la nivel central (7 din 14) au comunicat organizației Promo-LEX că nu au un mecanism de raportare atât a veniturilor cât și cheltuielilor dinspre structurile inferioare către sediul central al partidului. Iar cele care raportează către sediul central al partidelor, nu au o frecvență clară a depunerii rapoartelor, mai mult de atât, ea are loc aleatoriu sau doar la solicitările sediului central al partidelor. Doar cinci partide politice (PCRM, PPPPEM, PPPDA, PPPN, PSD) au declarat că au un model clar de raportare a veniturilor și cheltuielilor de la nivel teritorial către sediul central.53

51 Walecki M., Challenging the Norms and Standards of Election Administration: Political Finance (Contestarea regulilor și standardelor administrației electorale: finanțarea politică), în: Challenging the Norms and Standards of Election Administration (IFES, 2007).

52 CDL-AD(2009)002 Codul de bune practici în domeniul partidelor politice adoptat de Comisia de la Veneția la a 77-a sesiune plenară a sa (Veneția, 12–13 decembrie, 2008), punctul 44.

53 Structurile teritoriale ale PPPN și PCRM raportează sediului central lunar, ale PPEM – semestrial, ale PSD – trimestrial, iar ale PPDA – anual.

37

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

Raportarea internă nesatisfăcătoare în partidele politice este cauzată de colectarea neregulată și necorespunzătoare a cotizațiilor, atât la nivel teritorial, cât și la nivel central, precum și de lipsa resurselor umane și financiare necesare în acest sens.54 Partidelor mici le este îndeosebi mai greu să remunereze câte un trezorier în fiecare organizație teritorială. Chiar și unele partide mari tradiționaliste, care au resurse financiare suficiente pentru crearea structurii necesare de control financiar intern, au fost de părere că este mai ușor de gestionat toate finanțele organizațiilor teritoriale la nivel central.

După cum se stipulează în liniile directoare ale OSCE/BIDDO și ale Comisiei de la Veneția, partidelor politice „ar trebui să li se solicite prezentarea, cel puțin anuală, a rapoartelor de informare către autoritatea relevantă de reglementare în perioada neelectorală. În aceste rapoarte ar trebui să fie indicate contribuțiile primite și explicate cheltuielile suportate.” 55 Conform Legii nr. 294 (art. 29), partidele politice trebuie să depună rapoarte privind gestiunea financiară la fiecare șase luni ale perioadei de gestiune, precum și rapoarte anuale în luna martie a anului următor la CEC, și – dacă au obținut alocații din bugetul de stat – la Curtea de Conturi.

Schimbarea instituției căreia trebuie prezentate rapoartele de la Ministerul Justiţiei la CEC reprezintă cea mai recentă modificare a Legii privind partidele politice. Până în aprilie 2015, Ministerul Justiţiei era organul care primea rapoartele financiare ale partidelor politice.56 La momentul finisării acestui studiu, către mijlocul lunii martie 2016, CEC încă nu primise rapoartele partidelor politice privind gestiunea financiară. Așadar, pentru a analiza calitatea rapoartelor de informare elaborate de partidele politice, Promo-LEX a solicitat Ministerului Justiţiei să prezinte rapoartele financiare anuale ale partidelor pentru anii 2013 și 2014. Numărul rapoartelor financiare prezentate a fost neașteptat de mic. Din partidele politice înregistrate, doar 10 și-au prezentat rapoartele financiare în anul 2013 și 18 – în 2014 (a se vedea Figura 13: Respectarea de către partidele politice a cerinței de prezentare a rapoartelor financiare anuale).

54 Această problemă nu este specifică doar Republicii Moldova. După cum au menționat autorii Ghidului IDEA privind finanțarea politică: „Pentru colectarea diversificată a fondurilor și o contabilitate puternică este nevoie ca organizațiile să fie profesioniste, iar angajații să fie instruiți (serviciile cărora adesea costă scump) și să aibă rețele de sprijin. Verificările reciproce interne, care includ răspundere financiară regulată față de membrii partidului, sunt de o importanță crucială pentru menținerea credibilității de care au nevoie toate partidele. În realitate, totuși, partidele politice sunt, în mod tipic, subfinanțate, nu au suficiente resurse umane, și se bazează mai mult pe sprijin voluntar și entuziasm politic și nu pe mecanisme organizaționale bine puse la punct.” Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance (Finanțarea partidelor politice și campaniilor electorale. Ghid privind finanțarea politică). Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDAE), Stockholm 2014, p. 5.

55 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, punctul 202.

56 Platforma online IDEA Database: http://www.idea.int/db/fieldview.cfm?field=296.

38

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

Figura 13. Respectarea de către partidele politice a cerinței de prezentare a rapoartelor financiare anuale, 2011–2014

Partide înregistrate: 2011-34 pp, 2012-37 pp, 2013-39 pp, 2014-43 pp

100% 90% 80%

70% 60% 50%

47%

40%

41%

31%

27%

30% 20% 10% 0% 2011

2012

2013

2014

%, conformării faţă de norma de raportare anuală

Analiză bazată pe rapoartele financiare anuale prezentate de către partidele politice la MJ

Pe de altă parte, partidele politice par a fi mult mai diligente atunci când este vorba de finanțarea campaniilor electorale. Conform informațiilor colectate de Promo-LEX în timpul campaniei pentru alegerile parlamentare din anul 2014, toate cele 21 de partide politice, înregistrate în calitate de candidați, au prezentat rapoartele financiare, în formatul și termenul necesar, organului de supraveghere, adică CEC. Unul dintre motivele pentru o atare diligență ar putea fi legat de consecințele legale în caz de neconformare sau accesibilităţii formularului de raportare elaborat de CEC. Conform art. 69 alin. (4) „folosirea de către concurentul electoral a fondurilor financiare şi materiale nedeclarate” poate determina anularea înregistrării candidatului. Așadar, reprezentanții Promo-LEX au întrebat partidele politice dacă consideră că anularea înregistrării este o sancțiune rezonabilă pentru partidele care încalcă obligaţia de a-și raporta finanțele. Marea majoritate a partidelor politice (12 din 14) nu au considerat neconformarea drept temei pentru anularea înregistrării partidului, în timp ce două partide politice au optat pentru avertizări oficiale.

Conform legislației modificate privind finanțarea partidelor politice – neprezentarea rapoartelor financiare anuale ale partidelor politice către CEC este considerată drept încălcare și cade sub incidența Codului contravențional (Art. 312 alin. (1) din Legea nr. 294). Prin urmare, Codul contravențional, art. 481 stipulează că neprezentarea de către partidele politice a rapoartelor privind gestiunea lor financiară în termenul şi formatul stabilit, inclusiv prezentarea unor date incomplete în raport, se sancţionează cu amendă de la 300 la 500 de unităţi convenţionale57 (de la 6000 la 10000 lei sau aproximativ de la 272 la 454 euro).

Cu siguranță, anularea înregistrării partidului politic pentru faptul că nu a depus raportul financiar ar fi exagerată58, dar în același timp, amenzile prevăzute pentru nerespectarea obligației de prezentare a informațiilor respective par a fi modeste, îndeosebi atunci În anul 2016 o unitate convențională are valoarea de 20 lei.

Conform liniilor directoare ale Comisiei de la Veneția „Orice abatere în finanțarea partidelor politice va atrage după sine aplicarea unor sancțiuni proporționale cu severitatea încălcării, care ar putea consta în pierderea parțială sau totală a finanțării publice în anul următor.” A se vedea: Comisia de la Veneția a CE, Ghidul și Raportul privind finanţarea partidelor politice, CDL-INF (2001) 8, Strasbourg, 23 martie 2001. C. 13.

57

58

39

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

când le comparăm cu plafoanele pentru donații și pentru veniturile partidului obținute din cotizațiile de membru și donații, precum și în comparație cu mijloacele bănești prevăzute în calitate de subvenții de stat pentru partidele politice. Rămâne de văzut dacă amenzile prevăzute vor fi suficient de descurajatoare pentru partidele politice în așa măsură încât să le determine să respecte obligațiile de raportare, având în vedere slaba raportare a partidelor politice în anii precedenți.

Dezvăluirea informațiilor este o condiţie necesară în oricare sistem de control al finanțării politice, și au fost adoptate mai multe cerințe pentru prezentarea informațiilor.59 Acestea contribuie la asigurarea transparenței generale a procesului electoral, oferind alegătorilor ocazia să afle mai multe despre concurenții electorali pentru a putea alege informat.

Deasemenea promovează și profesionalismul partidelor politice, dar mai și împiedică actele de corupție. În același timp, însă, facerea publică a informațiilor finanțării politice nu trebuie percepută ca o soluție în sine, întrucât nu sporește, în mod automat, buna guvernare.

Prin transparență nu se pot decât identifica problemele sau neregularitățile care ar trebui abordate și soluționate.60

Potrivit Insitutului IDEA, pentru asigurarea respectării cadrului legal privitor la finanțarea partidelor politice, reglementările finanțării partidelor trebuie să fie însoțite de sancțiuni împotriva încălcărilor (a se vedea Figura 14: Sancțiuni pentru nerespectarea reglementărilor finanțelor partidelor politice la nivel internațional). Figura reflectă diferitele sancțiuni care sunt aplicate în cele 180 de țări pentru încălcări cum ar fi neprezentarea rapoartelor financiare, prezentarea lacunară a rapoartelor financiare, primirea fondurilor din surse interzise, neelucidarea sursei veniturilor în cazul marilor donatori, depășirea limitelor de cheltuieli, abuzul de resurse administrative, cumpărarea alegătorilor etc.

Figura 14. Sancțiuni pentru nerespectarea reglementărilor finanțelor partidelor politice la nivel internațional, %

76,7 55 33,3

30

21,7

15,6

25,6 15

11,1

11,1

11,1

Analiză bazată pe informațiile platformei IDEA privitor la finanțarea partidelor politice 59 Money in Politics Handbook: A Guide to increasing transparency in Emerging Democracies (Banii în politică: un ghid pentru sporirea transparenței în democrațiile în curs de dezvoltare), USAID (Washington: Oficiul pentru democrație și guvernanță, 2003).

60 Walecki M., Challenging the Norms and Standards of Election Administration: Political Finance (Contestarea regulilor și standardelor administrației electorale: finanțarea politică), în: Challenging the Norms and Standards of Election Administration (IFES, 2007), p. 78.

40

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

RECOMANDARE: Ar trebui să se acorde o atenție sporită diligenței raportării anuale a partidelor politice cu privire la gestiunea financiară. În cazul în care rata de raportare rămâne la aceleași niveluri ca și în anii 2013 și 2014, atunci – conform recomandărilor internaționale – legislativul ar trebui să examineze posibilitatea introducerii unor sancțiuni mai severe pentru neconformare.61 S-ar putea avea în vedere următoarele sancțiuni: • în cazul în care un partid nu respectă obligațiile de raportare, și, în pofida sancțiunilor prevăzute în Codul contravențional pentru această neconformare, nu depune rapoarte financiare semestriale, CEC adoptă o decizie de a priva partidul vizat de dreptul la alocații din bugetul de stat pentru o perioadă de la 6 luni la un an.

• partidele neeligibile pentru alocații din bugetul de stat ar putea fi sancționate, inclusiv prin suspendarea dreptului de a se înregistra în calitate de candidat electoral la următoarele alegeri.

6.2. Autoritatea independentă de reglementare a finanțării partidelor politice Mai multe organe pot examina rapoartele financiare ale partidelor politice, inclusiv un organ competent de supraveghere sau un organ financiar public, dar care să nu fie suspus presiunilor politice și să fie imparțial.62 Pentru ca un astfel de organ să funcționeze în mod corespunzător, este imperativ ca acesta să fie independent.63 Așadar, în urma celei de-a treia runde de evaluare, GRECO a recomandat Republicii Moldova „să împuternicească un organ central independent, înzestrat cu puteri și resurse suficiente, asistat de alte autorități atunci când este necesar, astfel încât să permită exercitarea unei supravegheri eficiente, desfăşurarea investigațiilor și punerea în aplicare a reglementărilor privind finanţarea politică.” 64 Conform celor mai recente modificări ale Legii nr. 294, CEC este învestit cu autoritatea de a supraveghea și controla finanțarea partidelor politice, ceea ce include atât controlul finanțării activității obișnuite a partidelor politice, cât și a campaniilor electorale.

Modificarea a fost salutată de GRECO, care a apreciat că prevederea respectivă permite CEC să obțină o imagine de ansamblu a diferitor aspecte ale finanțării partidelor politice.

Mai mult, GRECO consideră că „CEC oferă mai multe garanții statutare de independență decât orice alt organ.” 65

CEC verifică și analizează rapoartele, având dreptul să solicite, în acest scop, de la partidele politice și instituţiile publice sau private mai multe informații. Rapoartele sunt

61 „În cazul încălcării legislaţiei, partidelor politice ar trebui să li se aplice sancțiuni semnificative, inclusiv pierderea parțială sau totală a contribuțiilor de stat sau rambursarea obligatorie a acestora, precum și impunerea amenzilor.” APCE, Recomandări 1516 (2001)1, Finanțarea partidelor politice, pct. 8 lit. e).

62 „Statele trebuie să creeze organe independente de audit care să aibă suficientă autoritate ca să supravegheze conturile partidelor politice și cheltuielile suportate pentru campaniile electorale.” APCE, Recomandarea 1516 (2001)1, Finanțarea partidelor politice, pct. 8, lit. d).

63 Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, punctul 212.

64 Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013.

65 Ibidem.

41

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

publice, întrucât se publică pe site-ul CEC la 48 de ore după ce au fost primite și acceptate, precum și pe site-urile partidelor politice, dacă acestea există.

Conform art. 31 din Legea nr. 294, partidele politice ale căror venituri sau cheltuieli anuale depășesc un milion de lei, trebuie să efectueze auditul intern cel puțin o dată la trei ani. Auditul trebuie efectuat de către un contabil extern, conform recomandărilor GRECO.66 Cu toate acestea, observând periodicitatea cu care trebuie efectuate misiunile de audit, GRECO a sugerat autorităților să „examineze posibilitatea de a crește frecvenţa auditurilor periodice.” 67 În rezultatul auditului, raportul de audit trebuie depus la CEC odată cu raportul financiar anual. Dacă partidul a beneficiat de subvenții din bugetul de stat, raportul de audit trebuie să fie prezentat și Curţii de Conturi.

RECOMANDARE: Legislativul trebuie să examineze posibilitatea modificării Legii privind partidele politice – conform recomandărilor GRECO – introducând cerința de auditare anuală a partidelor politice, ale căror venituri sau cheltuieli anuale depășesc 1 milion lei.

Cât despre controlul alocațiilor primite de partidele politice din bugetul de stat, Comisia de la Veneția recomandă ca banii publici să fie acordați „cu condiția ca rapoartele partidelor politice să fie supuse controlului de organe publice specifice (cum ar fi Curtea de Conturi). Statele trebuie să promoveze o politică de transparență financiară a partidelor politice care beneficiază de bani publici.” 68 În art. 28 alin. (5) și art. 30 alin. (2) ale Legii nr. 294 se stipulează că controlul alocațiilor primite de partidele politice din bugetul de stat va fi exercitat de Curtea de Conturi.

Răspunderea pentru încălcarea cerințelor legale în domeniul finanţării partidelor politice este stipulată în art. 311–313 din Legea nr. 294, care prevăd că încălcările se pot sancționa în conformitate cu prevederile Codului contravenţional. În cazul repetării, pe parcursul unui an calendaristic, a încălcărilor şi al aplicării sancţiunilor pentru aceste încălcări, CEC adoptă o hotărâre privind lipsirea partidului respectiv de dreptul la alocaţiile de la bugetul de stat pentru o perioadă de la 6 luni. Merită, totuși, să se arunce o privire la gravitatea sancțiunilor prevăzute pentru încălcări.

Conform Codului contravențional:

• încălcarea modului de evidenţă şi utilizare a patrimoniului partidelor politice şi a mijloacelor din fondul electoral, inclusiv neprezentarea datelor de identificare a donatorilor, se sancţionează cu amendă de la 100 la 500 de unităţi convenţionale (de la 2 000 la 10 000 lei, sau aproximativ de la 90 la 454 euro); • utilizarea contrar destinaţiei a alocaţiilor de la bugetul de stat pentru partidele politice, se sancţionează cu amendă în mărime de la 200 la 500 de unităţi convenţionale (de la 4 000 la 10 000 lei, sau aproximativ de la 181 la 454 euro); • utilizarea ilicită de resurse administrative (bunuri publice), inclusiv favorizarea sau consimţirea la utilizarea ilegală a resurselor administrative (bunurilor

66 „GRECO a recomandat introducerea auditului independent al rapoartelor partidelor de către experți certificați.” A se vedea: Ibidem.

67 Ibidem.

68 Comisia de la Veneția a CE, Ghidul și Raportul privind finanţarea partidelor politice, CDL-INF (2001)8, Strasbourg, 23 martie 2001. A.a.5.

42

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

publice), în campaniile electorale, se sancţionează cu amendă de la 150 la 400 de unităţi convenţionale (de la 3 000 la 8 000 lei, sau aproximativ de la 136 la 363 euro).

Conform Codului penal, „finanţarea ilegală a partidelor politice și a campaniilor electorale” (Codul penal, art. 1812) implică răspundere penală, iar în conformitate cu acesta:

• falsificarea rapoartelor privind gestiunea financiară a partidelor politice şi/sau a rapoartelor privind finanţarea campaniilor electorale în intenţia de a substitui sau a ascunde identitatea donatorilor, volumul mijloacelor acumulate ori destinaţia sau volumul mijloacelor utilizate se pedepseşte cu amendă în mărime de la 200 la 500 de unităţi convenţionale (aproximativ de la 4 000 la 10 000 lei, sau de la 181 la 454 euro), sau cu închisoare de până la 3 ani; • obţinerea prin extorcare sau șantaj a donaţiilor (fie că acest lucru se petrece în timpul campaniei electorale sau între alegeri) se pedepseşte cu amendă în mărime de la 200 la 500 de unităţi convenţionale (aproximativ de la 4 000 la 10 000 lei, sau de la 181 la 454 euro); • acceptarea cu bună ştiinţă a finanţării din partea unei organizații criminale se pedepsește cu amendă de la 500 la 1000 de unități convenționale (de la 10 000 la 20 000 lei, sau aproximativ de la 454 la 907 euro); • utilizarea de resurse administrative, dacă au fost cauzate pierderi majore sau daune se pedepseşte cu amendă de la 3 000 la 5 000 de unități convenționale (de la 6 000 la 10 000 lei, sau aproximativ de la 272 la 454 euro).

Conform recomandărilor APCE cu privire la finanțarea partidelor politice „În cazul încălcării legislaţiei, partidelor politice ar trebui să li se aplice sancțiuni semnificative, inclusiv pierderea parțială sau totală a contribuțiilor de stat sau rambursarea obligatorie a acestora, precum și impunerea amenzilor.” 69 Amenzile prevăzute în legislația Republicii Moldova pentru încălcări administrative și penale par a fi modeste în comparație cu plafoanele pentru donații și pentru veniturile partidului obținute din cotizațiile de membru și donații, precum și în comparație cu mijloacele bănești prevăzute în calitate de subvenții de stat pentru partidele politice. Rămâne de văzut dacă amenzile prevăzute vor fi suficient de descurajatoare pentru partidele politice în așa măsură încât să le determine pe acestea să respecte legea. Există riscul că amenzile sunt prea mici, iar partidele ar prefera, mai degrabă, să plătească amenzi decât să respecte legea.

RECOMANDARE: Ar trebui să se acorde atenție sporită anvergurii încălcării regulilor de finanțare a partidelor politice. Dacă astfel de încălcări se petrec frecvent, atunci – conform recomandărilor internaționale – legislativul ar trebui să reflecteze asupra unor sancțiuni mai severe pentru nerespectare.

Conform recomandărilor internaționale, rapoartele financiare trebuie să respecte un anumit format și trebuie elaborate în mod consolidat pentru a include toate nivelurile de activitate ale partidului.70 În primul rând, în rapoarte trebuie să se facă clar diferența între venituri și cheltuieli. De asemenea, acestea trebuie „să conțină o listă a donațiilor,

APCE, Recomandarea 1516 (2001)1, Finanțarea partidelor politice, pct. 8, lit. e).

Liniile directoare ale OSCE/BIDDO şi Comisiei de la Veneţia privind Reglementarea Partidelor Politice, adoptate la cea de-a 84-a Sesiune Plenară a Comisiei de la Veneţia, 15–16 octombrie 2010, punctul 202.

69 70

43

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

enumerate pe categorii standard, după cum este stipulat în regulamentele relevante” fiind indicate și valoarea și natura donațiilor primite de partidele politice.71 În anii electorali, rapoartele ar trebui să includă atât finanțele generale ale partidului, cât și pe cele ale campaniei electorale.72 Prevederile art. 29 alin. (4) din Legea nr. 294 – conform cărora toate activele, veniturile, obligațiile financiare și cheltuielile partidului trebuie să fie enumerate separat – se conformează recomandărilor menționate anterior și li s-a dat o notă pozitivă de GRECO în timpul celei de-a treia runde de evaluare a Republicii Moldova.73 Formatele actuale de raportare sunt prevăzute în Regulamentul CEC.

6.3. Supravegherea de către părțile interesate externe Conform literaturii din domeniu – „într-un sistem ideal – organizațiile societății civile, jurnaliștii și chiar și acele persoane care consideră că a avut loc o încălcare sau că va avea loc una – ar trebui să poată depune o reclamație în acest sens la agenția de reglementare.” 74 Procedura cu privire la reclamații – conform căreia o persoană, partid politic sau organizație a societății civile poate depune o reclamație în care să se invoce o încălcare și în care să se conțină explicații privind cele ce-au determinat apariția unor astfel de reclamații – permite părților interesate externe să participe activ în supravegherea finanțării politice. Legislația Republicii Moldova cu privire la finanțarea partidelor politice prevede un sistem de reclamații care să permită ca sesizările să fie depuse „de orice persoană cu drept de vot sau de o persoană juridică din Republica Moldova, inclusiv de autorităţi sau instituţii publice” (art. 313 alin. (1) din Legea nr. 294).

Cât priveşte activitatea de advocacy și monitorizare, societatea civilă poate contribui la elaborarea unor regulamente eficace, participând la audierile comisiilor parlamentare cărora li s-a încredințat revizuirea legislației privind finanțarea campaniilor sau formând parteneriate cu organele de monitorizare, responsabile de supravegherea conturilor.75

Eforturile comune ale organizațiilor societății civile (ONG-urilor) și instituțiilor publice din Republica Moldova s-au dovedit a fi de o importanță vitală pentru progresul făcut în asigurarea transparenței finanțării partidelor politice și asumării responsabilității în acest sens. Finanțarea campaniilor electorale a fost monitorizată mai intens pentru prima dată în anul 2010 de către Promo-LEX76. Constatările rezultate cu privire la veniturile și cheltuielile de campanie au fost integrate ca şi paragrafe separate în rapoartele de monitorizare. Monitorizarea respectivă a fost posibilă datorită introducerii, în premiIbidem, alin. 203.

Ibidem, alin. 204.

73 „GRECO a luat cunoștință de modificările propuse pentru LPP, care determină, în mod expres, care trebuie să fie conținutul minim al rapoartelor financiare anuale ale partidelor politice, care trebuie depuse la autoritățile de supraveghere (CEC și, în unele cazuri – Curtea de Conturi) și publicate. Îndeosebi, conform proiectului de lege, toate activele, veniturile, obligațiile financiare și cheltuielile partidului trebuie să fie indicate separat. GRECO consideră că modificările propuse sunt în conformitate cu recomandările făcute.” A se vedea: Raportul GRECO de conformitate privind Republica Moldova, Runda a treia de evaluare, GRECO RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013.

74 Walecki M., Challenging the Norms and Standards of Election Administration: Political Finance (Contestarea regulilor și standardelor administrației electorale: finanțarea politică), în: Challenging the Norms and Standards of Election Administration (IFES, 2007), p. 88.

75 Publicația Policy Position nr. 01/2009: Standarde pentru finanțarea politică și favoruri, Transparency International.

76 Raport Final Monitorizarea alegerilor parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010, https://promolex.md/upload/ publications/ro/doc_1297169756.pdf.

71

72

44

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

eră, în cadrul organigramei Efortului de monitorizare a funcției de analist a finanțelor în campaniai electorală. Tot atunci, Promo-LEX a atenționat în rapoartele sale de monitorizare asupra mai multor carențe de raportare din partea concurenților electorali către CEC, nereflectarea unor categorii de cheltuieli precum – cheltuieli de transport, cheltuieli pentru întâlniri cu alegătorii, cheltuieli pentru materiale promoțional, cheltuieli pentru concerte electorale în rapoartele financiare. În același an alte două ONG-uri în comun – Centrul de Resurse pentru Drepturile Omului (CReDO) și Centrul Parteneriat pentru Dezvoltare (CPD) dar și IDIS Viitorul, în mod separat au lansat studii cu tematica finanțării campaniei electorale 2010, dar și cea a finanțării partidelor politice în general.

În 2011 Promo-LEX a avut o experiență similară de monitorizare a campaniei electorale, de această dată pentru alegerile locale 201177, unde a atras atenția asupra carențelor similare de raportare. La sfârșitul anului 2011, CEC a creat un grup de lucru, format din mai multe părți interesate – instituții publice, reprezentanți ai partidelor politice și ai organizațiilor societății civile. Grupul respectiv a avut sarcina de a elabora un proiect de lege privind partidele politice și finanțarea campaniilor, care să aducă mai multă claritate la acest capitol, să promoveze eforturile de luptă împotriva corupției, dar și să asigure condiții de concurență echitabilă pentru toți actorii politici.

Drept rezultat al monitorizării finanțării campaniilor electorale 2010 și 2011 și a interesului public sporit în domeniul finanțării partidelor, în 2012, Promo-LEX a început să lucreze la o metodologie de monitorizare cuprinzătoare a finanțelor campaniei78, care a fost finalizată în 2013 și a fost prezentată publicului. În continuare, metodologia a fost testată cu succes în 2013 în cadrul alegerilor locale noi79, desfășurate în câteva sate.

Ulterior, în 2014 Promo-LEX a desfășurat o monitorizare detaliată a finanțării campaniilor electorale pentru alegerile parlamentare80, iar în 2015 a realizat o experiență similară de monitorizare în contextul alegerilor locale generale81. În rezultatul constatărilor monitorizării financiare a campaniilor, Promo-LEX a atenționat asupra problemei nerespectării prevederilor legale din domeniul finanțării, existente la acel moment, neelucidării veniturilor și cheltuielilor concurenților electorali și a promovat adoptarea cadrului legislativ actual privind finanțării partidele politice și a campaniilor electorale.

Pe lângă advocacy, societatea civilă joacă un rol important și în monitorizarea respectării normelor și standardelor existente. ONG-urile pot utiliza strategii inovatoare de numărare și informare, pentru ca actorilor politici să le fie mai dificil să ocolească și să încalce regulamentele privind finanțarea politică.82 Activitatea ONG-urilor în domeniul monitorizării complexe a finanțării campaniilor electorale la fiecare rundă de alegeri a contribuit în mare măsură, atât la creşterea profesionalismului gestionării resurselor fi-

77 Raport Final Monitorizarea alegerilor locale generale din 5 iunie 2011, https://promolex.md/upload/publications/ro/ doc_1314693764.pdf.

78 Ghid Metodologic pentru reţelele de observatori non-partizan, https://promolex.md/upload/publications/ro/ doc_1372325169.pdf.

79 Raport Final Monitorizarea alegerilor locale noi din 2013, https://promolex.md/upload/publications/ro/ doc_1373282807.pdf.

80 Raport Finanţele concurenţilor electorali în cadrul campaniei electorale pentru alegerile parlamentare 2014, https:// promolex.md/upload/publications/ro/doc_1418900205.pdf.

81 Raport Final Monitorizarea alegerilor locale generale din 2015, https://promolex.md/upload/publications/ro/ doc_1442821363.pdf.

82 Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance (Finanțarea partidelor politice și campaniilor electorale. Ghid privind finanțarea politică). Institutul Internaţional pentru Democraţie şi Asistenţă Electorală (IDAE), Stockholm 2014, p. 193.

45

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

nanciare a partidelor politice, cât și la sporirea transparenței lor. De asemenea, a crescut gradul de conştientizare publică a aspectelor ce țin de finanțarea campaniilor.

O aplicare defectuoasă dar și o reglementare interpretativă a prevederii ce ține de statutul obervatorilor din Codul Electoral, ar putea obstrucționa activitatea oricărui ONG care ar dori să desfășoare monitorizare, observare, interviuri și discuții cu părțile interesate din domeniul electoral în perioada inter-electorală chiar dacă conform art.63 al. (6) Cod Electoral dar şi a Regulamentului CEC privind acreditarea şi activitatea observatorilor: „observatorii pot fi acreditaţi înaintea începerii perioadei electorale şi îşi pot desfăşura activitatea atât în ziua alegerilor, cît şi înaintea începerii, pe parcursul şi după terminarea campaniei electorale”.

Pe parcursul desfășurării interviurilor monitorii Promo-LEX, fără a avea vre-un statut sau drept legal bine determinat, nu au avut posibilitate deplină de a solicita şi a primi informații relevante de la partidele politice. Toate informațiile recepționate de la partidele politice au fost oferite în baza deschiderii şi bunăvoinței acestora. Totuși, observatorii nici nu au încercat să solicite sau după caz să vadă anumite documente primare de evidenţă financiară. Astfel, prevederea legală care permite acreditarea observatorilor înainte de începerea perioadei electorale sau după terminarea acesteia fără o stipulare exactă a drepturilor acestora în perioadele inter-electorale, în special din perspectiva monitorizării finanțării partidelor politice, pare să fie o normă inaplicabilă.

RECOMANDARE: Parlamentul dar și CEC trebuie să revadă prevederile art.63 Cod Electoral dar și pe cele ale Regulamentului cu privire la acreditarea și activitatea observatorilor din perspectiva clarificării locului și rolului acestora în perioadele inter-electorale dar și a drepturilor observatorilor din perspectiva monitorizării finanțării partidelor politice.

46

LISTA RECOMANDĂRILOR

1. Trebuie să se acorde o atenție sporită diligenței raportării anuale a partidelor politice cu privire la gestiunea financiară. În cazul în care rata de raportare rămâne la aceleași niveluri ca și în anii 2013 și 2014, atunci – conform recomandărilor internaționale – legislativul ar trebui să examineze posibilitatea introducerii unor sancțiuni mai severe pentru neconformare.83 S-ar putea avea în vedere următoarele sancțiuni: • în cazul în care un partid nu respectă obligațiile de raportare, și, în pofida sancțiunilor prevăzute în Codul contravențional pentru această neconformare, nu depune rapoarte financiare semestriale, CEC adoptă o decizie de a priva partidul vizat de dreptul la alocații din bugetul de stat pentru o perioadă de la 6 luni la un an; • partidele neeligibile pentru alocații din bugetul de stat ar putea fi sancționate, inclusiv prin suspendarea dreptului de a se înregistra în calitate de candidat electoral la următoarele alegeri.

2. Autoritățile împuternicite să primească rapoartele financiare ale partidelor politice ar trebui să desfășoare campanii publice de informare despre cantitatea și calitatea rapoartelor primite. Pentru a spori transparenţa finanțării partidelor politice – campania publică de informare ar trebui să includă e-platforme prin care cetățenii să poată avea acces la informațiile prezentate în rapoarte.

3. CICDE trebuie să examineze posibilitatea de a instrui partidele politice, atât la nivel central, cât și la nivel local, cu privire la: • modificările operate la legislația din domeniul finanțării partidelor, ținând cont de obligațiile legale ale partidelor politice conform Regulamentului CEC privind finanțarea activităţii partidelor politice; • problemele de gestiune financiară, pentru a consolida capacitățile resurselor umane ale partidelor.

4. Se recomandă partidelor politice să prezinte înregistrările și rapoartele interne (de jos în sus) nu doar cu privire la cotizațiile membrilor, ci și cu privire la donațiile și cheltuielile suportate în teritoriu.

5. Partidele politice ar trebui să examineze posibilitățile legale de descentralizare a gestiunii financiare. Societatea civilă și mijloacele de informare în masă ar trebui să-și aprecieze rolul în inițierea discuțiilor despre posibila descentralizare a managementului financiar al partidelor politice.

6. Legislativul trebuie să examineze posibilitatea modificării Legii privind partidele politice prin introducerea obligației de a plăti cotizații de membru, și introducerea unor prevederi care să stipuleze suma exactă a cotizației de membru și periodicitatea achitării cotizațiilor.

7. Legislativul trebuie să reexamineze posibilitatea de introducere a sancțiunilor pentru nerespectarea obligației menționate în recomandarea precedentă.

8. Legislativul trebuie să ia în considerare restabilirea prevederilor care – prin 83 „În cazul încălcării legislaţiei, partidelor politice ar trebui să li se aplice sancțiuni semnificative, inclusiv pierderea parțială sau totală a contribuțiilor de stat sau rambursarea obligatorie a acestora, precum și impunerea amenzilor.” APCE, Recomandări 1516 (2001)1, Finanțarea partidelor politice, pct. 8 lit. e).

47

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

finanţarea publică a partidelor politice – încurajează egalitatea de gen.

9. Legislativul trebuie să introducă prevederile art. 87 alin. a) din Regulamentului Comisiei Electorale Centrale privind finanţarea activităţii partidelor politice în Legea cu privire la partidele politice, astfel încât începând cu anul 2018 CEC să aibă dreptul să suspende virarea subvențiilor de stat în caz de neachitare de către mai mult de jumătate din membrii partidului politic a cotizațiilor de membru în mărimea stabilită, în baza informației anuale.

10. Legislativul trebuie să reflecteze asupra restabilirii prevederilor care stabileau plafoane pentru donații din partea persoanelor fizice și a celor juridice la nivelul a 20 și, respectiv, 40 de salarii medii. În cazurile excepționale în care donațiile depășesc plafoanele stabilite, acestea ar trebui să fie admise cu aprobarea de către instituția responsabilă de controlul financiar al partidelor politice.

11. Legislativul trebuie să reflecteze asupra coborârii plafonului cotizațiilor de membru și al donațiilor colectate anual de la 0,3% din veniturile bugetului de stat la 0,2%, pentru a preveni influența nejustificată a sectorului privat asupra partidelor politice din Moldova.

12. Legislativul trebuie să examineze posibilitatea de a micșora limita pentru venitul anual al partidului politic din surse private.

13. Legislativul trebuie să examineze posibilitățile legale care ar permite cetățenilor Republicii Moldova stabiliți peste hotare să susțină financiar partidele politice după propria alegere, cel puţin în baza unui plafon minim acceptat, fără riscul de a expune arena politică din Republica Moldova la influenţe externe nepotrivite.

14. Odată recunoscută importanța reformei finanțării partidelor politice în Republica Moldova, instituțiile responsabile de implementarea acesteia, precum și societatea civilă, vor trebui să aibă în vedere lansarea unor campanii de sensibilizare a opiniei publice cu privire la subiectul respectiv.

15. Corelația dintre finanțarea partidelor politice și finanțarea campaniei trebuie monitorizată îndeaproape pentru a nu permite cazuri în care partidele vor dori să eludeze respectarea regulamentelor privind finanțarea partidelor politice prin desfășurarea unor activități în perioada „preelectorală”.

16. Legislativul trebuie să examineze posibilitatea modificării Legii privind partidele politice – conform recomandărilor GRECO – introducând cerința de auditare anuală a partidelor politice, ale căror venituri sau cheltuieli anuale depășesc 1 milion lei.

17. Trebui să se acorde atenție sporită anvergurii încălcării regulilor de finanțare a partidelor politice. Dacă astfel de încălcări se petrec frecvent, atunci – conform recomandărilor internaționale – legislativul ar trebui să reflecteze asupra unor sancțiuni mai severe pentru nerespectare.

18. Înregistrarea electronică a donațiilor și cotizațiilor de membru trebuie implementată respectând, totodată, prevederile cu privire la protecția datelor cu caracter personal.

19. Partidele politice trebuie să reflecte asupra respectării Regulamentului privind finanțarea partidelor politice al CEC, să-și instituționalizeze structurile de management financiar prin desemnarea unor trezorieri în fiecare organizație teritorială.

20. Parlamentul dar si CEC trebuie să revadă prevederile art. 63 Cod Electoral, dar și pe cele ale Regulamentului cu privire la acreditarea și activitatea observatorilor, din perspectiva clarificării locului și rolului acestora în perioadele inter-electorale, dar și a drepturilor observatorilor din perspectiva monitorizării finanțării partidelor politice.

48

Lista de abrevieri

MPSN – Mișcarea Profesioniștilor „Speranța-Nadejda” MSPFN – Mişcarea Social-Politică „Forţa Nouă”

MSPRR – Mișcarea Social-Politică Republicană „Ravnopravie”

MSPRRM – Mișcarea Social-Politică a Romilor din Republica Moldova PAD – Partidul Acţiunea Democratică

PPPAM – Partidul Politic Partidul Agrar din Moldova PC – Partidul Conservator PE – Partidul European

PCRM – Partidul Comuniştilor din Republica Moldova PPDA – Partidul Politic „Democraţia Acasă” PDM – Partidul Democrat din Moldova

PPPPEM – Partidul Politic „Partidul Popular European din Moldova” PPPFP – Partidul Politic „Partidul Forţa Poporului”84 PL – Partidul Liberal

PLDM – Partidul Liberal Democrat din Moldova PLD – Partidul Legii şi Dreptăţii

PPPN – Partidul Politic Partidul Nostru

PPPPDM – Partidul Politic Partidul Popular Democrat din Moldova PNL – Partidul Naţional Liberal

PPMPA – Partidul Politic Mişcarea Populară Antimafie PM – Partidul Muncii

PPPR – Partidul Politic Partidul „Renaştere” PPCD – Partidul Popular Creştin Democrat

La 24 februarie 2016 Partidul Politic „Partidul Forța Poporului” şi-a modificat statutul, inclusiv şi denimirea partidului în Partidul Politic „Platforma Demnitate şi Adevăr”.

84

49

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

PPCNM – Partidul Politic „Casa Noastră – Moldova”

PPPLR – Partidul Politic „Partidul Liberal Reformator” PPNOI – Partidul Politic Noua Opțiune Istorică PM – Partidul Muncii

PPP – Partidul Politic Patria

PPM – Partidul „Patrioţii Moldovei”

PMUEM – Partidul „Moldova Unită – Единая Молдова” PMAE – Partidul Mișcarea Acțiunea Europeană

PPMPPUV – Partidul Politic „Mișcarea Populară pentru Uniunea Vamală” PPPNT – Partidul Politic „Pentru Neam şi Ţară” PRegiunilor – Partidul Regiunilor din Moldova PRM – Partidul Republican din Moldova

PPRM – Partidul Politic Partidul Popular din Republica Moldova PPSM – Partidul Popular Socialist din Moldova PSM – Partidul Socialist din Moldova

PSRM – Partidul Politic „Partidul Socialiştilor din Republica Moldova” PPPSP – Partidul Politic „Partidul Societății Progresiste” PPUCM – Partidul Politic Uniunea Centristă din Moldova PPUM – Partidul Politic pentru Unirea Moldovei

PPPVE – Partidul Politic Partidul Verde Ecologist

PACE – Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei CEC – Comisia Electorală Centrală

CICDE – Centrul de Instruire Continuă în Domeniul Electoral CoE – Consiliul Europei

GRECO – Grupul de State contra Corupției MJ – Ministerul Justiției

ODIHR – Oficiul pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului

ONG – Organizațiile Neguvernamentale

50

Bibliografie

Documente și tratate internaționale: 1. Consiliul Europei, Recomandările Comitetului de Miniștri (2003)4 către statele membre privind normele comune împotriva corupției cu privire la finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale; 2. Declarația Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei: Realizarea egalității de gen ca realitate, CM(2009)68 final, 6 mai 2009, Sesiunea 119 a Comitetului de Miniștri (or. Madrid, 12 mai 2009); 3. Convenția asupra eliminării tuturor formelor de discriminare față de femei (CEFDF);

4. CEFDF Recomandarea Generală Nr. 23: Viața politică și publică;

5. Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE), Recomandarea 1516 (2001) 1, Finanțarea partidelor politice; 6. CDL-AD(2001) 008 Linii directorii și raportul privind finanțarea partidelor politice, adoptat de Comisia de la Veneția în cadrul celei de a 46-a Adunări Plenare (Veneția, 9–10 martie 2001);

7. CDL-AD(2009)002 Codul Bunelor Practici în domeniul Partidelor Politice adoptat de Comisia de la Veneția în cadrul celei de a 77-a Sesiuni Plenare (Veneția, 12–13 Decembrie 2008); 8. OSCE/ODIHR și Comisia de la Veneția, Linii directorii şi Regulamentul privind Partidul politic adoptat de Comisia de la Veneția în cadrul celei de a 84-a Sesiuni Plenare (Veneția, 15–16 octombrie 2010); 9. Convenția Națiunilor Unite împotriva Corupției (CNUC).

Documente internaționale privind Moldova:

1. Grupul Statelor împotriva Corupției (GRECO), A treia rundă de evaluare, Act adițional la cel de al doilea Raport de conformitate privind Republica Moldova, Transparentizarea Finanțelor Partidelor;

2. GRECO Raport de Conformitate privind Republica Moldova, cea de a treia rundă, Greco RC-III (2013) 2E, 22 martie 2013;

3. OSCE/ODIHR Misiunea de Observare a Alegerilor Limitate, Raportul final, Alegerile Locale din Republica Moldova, 14 (28) iunie 2015;

4. CDL-AD(2013)002 OSCE/ODIHR și opinia Comisiei de la Veneția privind proiectul de lege cu privire la partidul politic și finanțarea campaniei electorale;

Manuale și ghiduri:

1. Ghid Metodologic pentru reţelele de observatori non-partizan, Promo-LEX, Chişinău, 2013; 2. Schimbarea normelor și standardelor în administrarea alegerilor (IFES, 2007); 51

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

3. Finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale. Manualul privind finanțarea politică, Institutul Internațional pentru Democrație și Asistență Electorală (IDEA), Stockholm, 2014;

4. Manual cu privire la banii în politică: Ghidul cu privire la creșterea transparenței în democrațiile emergente, USAID (Washington: Oficiul pentru Democrație și Guvernanță, 2003); 5. Document de politică Nr. 01/2009: Favorurile și Standarde în finanțarea politică, Transparency Internatinal;

6. Document de politică Nr. 02/2009: Reguli privind finanțarea politică: Eliminarea decalajului de executare, Transparency International.

Rapoarte:

1. Raport Final Monitorizarea alegerilor parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010, Promo-LEX, Chișinău, februarie 2011;

2. Raport Final Monitorizarea alegerilor locale generale din 5 iunie 2011, PromoLEX, Chișinău, august 2011; 3. Raport Final Monitorizarea alegerilor locale noi din 2013, Promo-LEX, Chișinău, iulie 2013; 4. Raport Finanţele concurenţilor electorali în cadrul campaniei electorale pentru alegerile parlamentare 2014, Promo-LEX, Chișinău, decembrie 2014;

5. Raport Final Monitorizarea alegerilor locale generale din 14 (28) iunie 2015, Promo-LEX, Chișinău, septembie 2015; 6. Jaroszewicz M., Lesińska M. (ed.), Jaroszewicz M., Lesińska M. (ed.), Estimările Migrației în UE, V4 și Estul Europei, Impactul abolirii vizelor, Centrul de Studii Europene, Varșovia, iulie 2014; 7. Finanțarea partidelor politice în alegerile parlamentare din 28 noiembrie 2010, Centrul de Resurse pentru Drepturile Omului (CReDO) și Centrul Parteneriat pentru Dezvoltare (CPD), Chișinău, februarie 2010; 8. Partidele politice din Moldova: Legi, practice și reforme, IDIS Viitorul, Chișinău, 2010.

Legislația Republicii Moldova:

1. Legea nr. 294 din 21 Decembrie 2007;

2. Codul Electoral nr. 1381 din 21 Noiembrie 1997;

3. Codul Contravențional nr. 218 din 24 Octombrie 2008; 4. Codul Penal nr. 985 din 18 Aprilie 2002; 5. Codul Civil nr. 1107 din 06 Iunie 2002;

6. Codul Fiscal nr. 1163 din 24 Aprilie 1997;

7. Legea Bugetului de Stat 2015 nr. 72 din 12 Aprilie 2015;

8. Regulamentul privind Finanțarea activității partidelor politice aprobat prin hotărârea CEC nr. 4401 din 23 Decembrie 2015; 9. Legea Contabilității nr. 113 din 27 Aprilie 2007;

10. Legea cu privire la Filantropie și Sponsorizare nr. 1420 din 31 Octombrie 2002.

52

Lista partidelor politice şi a instituţiilor care au participat la cercetare

Partidele politice care au acceptat invitația de a participa la interviu la nivel central: 1. Partidul Politic Partidul Societății Progresiste

2. Partidul Politic „Partidul Socialiştilor din Republica Moldova” 3. Partidul Liberal Democrat din Moldova

4. Partidul Comuniştilor din Republica Moldova

5. Partidul Politic „Partidul Popular European din Moldova” 6. Partidul Politic Partidul Nostru 7. Partidul Social Democrat

8. Partidul politic Partidul Verde Ecologist 9. Partidul Politic „Democraţia Acasă”

10. Partidul Politic Uniunea Centristă din Moldova 11. Mişcarea Social-Politică „Forţa Nouă”

12. Partidul Politic „Pentru Neam şi Ţară”

13. Partidul Popular Socialist din Moldova 14. Partidul Liberal

Partidele politice care au acceptat invitația de a participa la interviu la nivelul organizațiilor raionale și locale: 1. Partidul Democrat din Moldova

2. Partidul Popular Creștin Democrat

3. Partidul Politic „Partidul Socialiştilor din Republica Moldova” 4. Partidul Liberal Democrat din Moldova

5. Partidul Comuniştilor din Republica Moldova

6. Partidul Politic „Partidul Popular European din Moldova” 53

Strategii, practici şi instrumente de finanţare a partidelor politice în Republica Moldova

7. Partidul Politic Partidul Nostru 8. Partidul Social Democrat

9. Partidul Politic „Partidul Forţa Poporului”

10. Partidul Politic Uniunea Centristă din Moldova 11. Partidul Popular Socialist din Moldova 12. Partidul Liberal

13. Partidul Politic Noua Opțiune Istorică 14. Partidul Republican din Moldova 15. Partidul Muncii

16. Partidul Național Liberal

17. Partidul Politic „Casa Noastră – Moldova”

18. Partidul Politic Mişcarea Populară Antimafie

19. Partidul Politic Partidul Popular din Republica Moldova 20. Partidul Acțiunea Democratică

21. Partidul Politic „Partidul Liberal Reformator”

Lista instituţiilor intervievate

1. Comisia Electorală Centrală

2. Centrul de Instruire Continuă în Domeniul Electoral 3. Asociaţia pentru Democraţie Participativă

54