G. Conclusiones: la participación social como instrumento de política pública

orgánica, lo que representa el 7,3% de la superficie mundial (43,7 millones de hectáreas). Entre 1997 y 2017, la tasa promedio de crecimiento anual de las exportaciones de productos orgánicos en la Argentina fue del 13%. La superficie ganadera ecológica (2,9 millones de hectáreas) se destina principalmente al ganado ovino (94%) y al bovino (6%): las zonas dedicadas al primero están ubicadas en la región patagónica y las dedicadas al segundo se encuentran a lo largo del país. En la actividad ovina orgánica hay 762.000 cabezas de animales destinados a la producción de lana y carne que pastorean en pastizales naturales (Güelvenzú, 2018). A pesar de que los ejemplos sectoriales que se han mostrado son muy limitados, se ha podido documentar que la acción climática contribuye a lograr los objetivos de la Agenda 2030 y hace un aporte claro al aumento de la productividad, la inclusión social o el empleo, y a la disminución de la huella de carbono y otras huellas ambientales. Queda pendiente llevar a cabo el mismo ejercicio para documentar la huella económica, social y ambiental de actividades como la penetración de los materiales orgánicos en la industria de la construcción, la producción de servicios ecosistémicos, el desarrollo de la economía del cuidado y la inversión en la economía circular y el tratamiento de residuos urbanos sólidos y líquidos. Estos sectores son los objetivos del cambio estructural, dinámico y progresivo que permitirá dar un gran impulso a la sostenibilidad y al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En los sectores que se han mencionado no hay dilema: el cambio brinda ganancias netas sobre el statu quo y las políticas públicas debieran contribuir a materializarlas cuanto antes.

G. Conclusiones: la participación social como instrumento de política pública

Se desea señalar la importancia de la participación de la sociedad como parte del herramental de políticas públicas destinadas al cambio climático, participación que consta de tres dimensiones: acceso a la información ambiental y climática, intervención en la toma de decisiones y acceso a la justicia ambiental44. Este tema, vinculado a la pronta entrada en vigor del Acuerdo de Escazú sobre derechos de acceso, es el complemento necesario de la política climática promovida desde las instancias de gobierno, como respuesta de la sociedad a la amenaza creciente que el calentamiento global supone para el bienestar y la calidad de vida de amplios sectores de la población.

44 Dada la extensión del presente libro y la profundidad del tema participación social, se trata en CEPAL/ACNUDH (2019), publicación en la que se informa sobre los avances institucionales que ha habido en la región, así como sobre las políticas y las acciones provenientes de la sociedad que han dado lugar a la defensa de derechos por medio de mecanismos administrativos y judiciales.

Como se pudo ver en este capítulo, el número de instrumentos de política económica está creciendo y su aplicación es cada vez más profunda, lo que nos permite avanzar en el sentido correcto. Pero esa aplicación no va a la velocidad ni tiene el nivel de ambición suficiente como para responder de forma adecuada al compromiso del Acuerdo de París ni, sobre todo, a la emergencia climática. A la luz de lo ya expuesto en este capítulo y en los capítulos previos, resulta evidente que, si no se aplican políticas públicas destinadas a la adaptación y la mitigación, los arreglos institucionales, el ritmo de difusión de las tecnologías alternativas y las reglas de operación de los mercados que hay en la actualidad no permitirán impulsar el estilo de desarrollo en el sentido necesario. También se hace evidente que cada medida, negociada por separado, supone enfrentar múltiples resistencias que al final de cuentas explican el bajo nivel de efectividad en cuanto al logro de los objetivos climáticos. En lo que respecta a los impuestos al carbono que se aplican en la región, ha quedado de manifiesto que, salvo en un caso, se ha tratado de negociaciones que se hicieron una sola vez. Lo mismo ha ocurrido con la modificación de los subsidios a los combustibles fósiles, y por ello el cambio que se ha logrado ha sido marginal respecto a la situación previa. Esto también se observa en relación con las CDN, de dos maneras: porque cuando se las compara con la reducción necesaria para lograr el objetivo del Acuerdo de París se constata que no son suficientes como para alcanzarlo, y porque aún no se ha logrado concitar un esfuerzo nacional suficiente que permita aumentar el ritmo de descarbonización de modo que sea compatible con el objetivo que se establece en ellas. En este sentido, las CDN no se han asumido aún como un elemento capaz de integrar y articular políticas públicas eficaces. Aunque los cambios sean marginales, sin duda apuntan en la dirección correcta. Pero, a riesgo de simplificar, podría decirse que estos procesos son cambios que se hacen mirando hacia atrás, hacia el statu quo y el cambio posible, que se convierte en el punto de referencia. Alternativamente, se podría imaginar una situación muy diferente en que los cambios se hicieran mirando hacia adelante, es decir, de cara a las modificaciones que se necesitan. En este otro escenario, las CDN podrían ser el punto de referencia, la brújula que articulara el conjunto de las políticas públicas, y se las podría contrastar no tanto con el cambio respecto a la situación precedente, sino con su contribución al cumplimiento de sus objetivos. Aceptar las CDN como orientación implica asumir un presupuesto de carbono, sea anual o en relación con el período de cumplimiento en su totalidad. Lo mejor es hacerlo de ambos modos, pues así es más fácil calibrar cada medida en el conjunto a fin de adecuar el cambio total a la velocidad de descarbonización necesaria y de obtener el mayor nivel de cobeneficios y las interacciones más virtuosas entre los instrumentos a los efectos de

la mitigación. Algo similar ocurre con la adaptación tratada en el capítulo precedente, cuando se cuenta con un indicador claro que la refleje. La idea de avanzar hacia la neutralidad carbónica va ganando terreno, y eso implica ir avanzando hacia metas de reducción de las emisiones, que difieren de las metas relacionadas con la intensidad carbónica del PIB o la matriz eléctrica. Las metas de reducción de las emisiones, como las de Costa Rica, la Argentina y Chile (donde dichas metas se estaban discutiendo a la fecha de elaboración de este documento), son más claras a la hora de dar coherencia a las políticas públicas transversales y sectoriales. Sigue habiendo instrumentos contradictorios, como los subsidios al consumo de combustibles fósiles o el fomento a la movilidad privada, que hacen difícil ampliar la frontera ambiental para el desarrollo, responden a objetivos sectoriales y, como se señaló en el apartado correspondiente, tienen una distribución social regresiva. Mantener el objetivo social, al mismo tiempo que se mantiene la ampliación del espacio ambiental, requiere dejar de apoyar el consumo o la producción de cosas que benefician a los sectores de menores ingresos a un costo muy elevado, para apoyar a las personas y poblaciones objetivo de manera directa. Sin duda, el contexto político es muy importante para dar coherencia a las políticas públicas, y contar con un objetivo común que las articule no es una medida menor. Los fondos marcados como climáticos son marginales si se los compara con lo que es necesario invertir para perfilar un estilo de desarrollo que aumente la prosperidad social y el cuidado planetario de forma simultánea. El sistema financiero mismo tiene mucho que mejorar en materia de manejo del riesgo e internalización de los efectos climáticos del financiamiento. También en los países hay mucho que mejorar a los efectos de diseñar estrategias financieras y hacendarias alineadas con los objetivos climáticos. De este modo se estaría construyendo una rentabilidad legítima, es decir, la que no externaliza el daño, en detrimento de la inversión que se rentabiliza de manera espuria a costa del agravamiento del cambio climático o de no tomar en cuenta las necesidades de adaptación. Esto llevaría a que el financiamiento climático gradualmente se convirtiera en la forma normal de financiar tanto a los gobiernos como las inversiones públicas y privadas. Cada país deberá encontrar, conforme a sus circunstancias económicas y políticas, la combinación que mejor funcione para reorientar la inversión y el consumo y repartir el esfuerzo de cambio entre la generación presente y las generaciones venideras. Pero no se puede omitir la participación de ninguno de los instrumentos reseñados, a saber, los presupuestos de carbono anuales y totales asignados por sectores y territorios, los impuestos al CO2 y los mercados de derechos de emisión, en la profundidad que sea.

Las CDN se han elaborado sobre la base de procesos de consulta pública (Samaniego y otros, 2019). Hay cuestiones de gran trascendencia, como la aplicación de los instrumentos reseñados y el ajuste periódico de las CDN que demanda el Acuerdo de París, que requieren de un ámbito estructurado para su discusión más allá de los comités interministeriales de gobierno. El acceso a la información, la participación y la justicia en materia ambiental es indispensable. El Acuerdo de Escazú ofrece un punto de referencia y una guía para que en los países se dé legitimidad y acompañamiento a estos procesos de transformación. El seguimiento de los avances hacia el cumplimiento de las CDN y del Acuerdo de París exige que se fortalezcan los mecanismos de vigilancia, presentación de información y verificación que permitan hacer ajustes anuales a las políticas aplicadas para mantener las economías en la dirección correcta y, por tanto, que permitan relacionar las políticas con los resultados. Y vale la pena subrayar que la coordinación regional intergubernamental tiene el potencial para hacer que la información sea comparable, para armonizar el diseño y la aplicación de los instrumentos, e incluso para abordar algunas soluciones en la escala apropiada. Finalmente, resalta la importancia de la dimensión sectorial que, por su heterogeneidad, demanda soluciones que tienen alcances muy distintos y peculiaridades territoriales.